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Tendencias en supervisin escolar
La supervisin escolar de la educacin primaria en Mxico:
prcticas, desafos y reformas
Beatriz Calvo Pontn Margarita Ma. Zorrilla Fierro y Guillermo
Tapia Garca Silvia L. Conde Flores
Instituto Internacional de Planeamiento de la Educacin
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La supervisin escolar de la educacin primaria en Mxico:
prcticas, desafos y reformas
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Tendencias en supervisin escolar
La supervisin escolar de la
educacin primaria en Mxico:
prcticas, desafos y reformas
Beatriz Calvo Pontn Margarita Ma. Zorrilla Fierro y Guillermo
Tapia Garca Silvia L. Conde Flores
1 Instituto Internacional de Planeamiento de la Educacin
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Las denominaciones empleadas en esta publicacin y la forma en
que aparecen presentados los datos que contiene no implican, por
parte de la UNESCO o del UPE, juicio alguno sobre la condicin
jurdica de ninguno de los pases, territorios, ciudades o zonas
citados, o de sus autoridades, ni respecto de la delimitacin de sus
fronteras.
Esta publicacin ha sido financiada gracias a la subvencin de la
UNESCO y a las contribuciones de varios Estados Miembros de la
UNESCO, cuya lista figura al final de este volumen.
Instituto Internacional de Planeamiento de la Educacin 7 - 9 rue
Eugne-Delacroix, 75116 Paris [email protected]. org
http://www.unesco.org/iiep
Diseo de la tapa: Pierre Finot Composicin e impresin en el
taller grfico del UPE
UNESCO Abril de 2002
http://www.unesco.org/iiepmailto:[email protected]
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INDICE
pagina
Presentacin de la serie 9 Resumen 13 Prlogo 17
Introduccin Beatriz Calvo Pontn 21
1. La supervisin escolar y la investigacin 22 2. La
descentralizacin del Sistema Educativo Mexicano 32
PANORAMA NACIONAL Beatriz Calvo Pontn 43
1. El marco legal de la supervisin escolar 43 a. Objetivos,
fases y funciones de la supervisin de zona escolar 45 b. Jefaturas
de sector 48 c. Tareas centrales de la supervisin de zona escolar
49 d. Perfiles y reclutamiento 51 e. Capacitacin y actualizacin de
los supervisores 52
2. La poblacin de supervisores de educacin bsica 53 a. Las
modalidades de supervisin a estudiar 53 b. Cifras y perfiles 54 c.
Dos perfiles de supervisores 60
3. Del discurso a la realidad 61 Bibliografa 64
-
AGUASCALIENTES Nuevos contenidos y formas de trabajo para la
supervision escolar: Innovar a partir de la tradicin Margarita Ma.
Zorrilla Fierro y Guillermo Tapia Garca 67
1. Introduccin 67 2. El sistema educativo del estado de
Aguascalientes 71 3. La supervisin escolar en la fase
desconcentrada de la Secretara
de Educacin Pblica. El entorno inicial de la reforma 77 4. Los
servicios de supervisin y apoyo en la regin Aguascalientes,
a partir de 1993. La reforma de la supervisin escolar en el
marco de la federalizacin 89 a. El Programa de Educacin de
Aguascalientes: 1992-1998 91 b. El punto de partida y la supervisin
deseada 94 c. El proceso de redefinicin de la supervisin y
la (transformacin de los supervisores 102 5. La gestin de la
supervisin 124
a. Hechos, cifras y condiciones de trabajo de los supervisores
de educacin primaria en el contexto de la Reforma de la supervisin
escolar en Aguascalientes 124
b. Cuestiones clave de gestin de la supervisin escolar 136 6. A
manera de conclusin 145
a. Luces y sombras 145 b. Vale la pena trabajar con la
supervisin?
Desafos y tareas de la supervisin 149 c. Para terminar este
documento 152 d. Colofn 155
Anexos 157 Bibliografa 162
CHIHUAHUA Supervisores y procesos de supervisin Beatriz Calvo
Pontn 165
1. Introduccin 165 2. Educacin bsica y supervisin
Un panorama regional 170 a. Algunos problemas en materia
educativa 171
-
b. Las supervisiones escolares en Chihuahua 174 c. Organizacin
institucional 177 d. Reglamentacin
Puestos y funciones de la supervisin escolar 179 e. Una mirada a
la supervisin desde los nmeros 182
3. Supervisores escolares en Chihuahua Protagonistas de una
historia 189 a. Momentos histricos relevantes 191 b. Vidas y
experiencias 199 c. Reclutamiento 204
4. El mundo cotidiano de los supervisores 212 a. Condiciones de
trabajo 213 b. La divisin del trabajo de la supervisin 236
5. Diseando poltica educativa en Chihuahua 262 a. El Plan
Estatal de Educacin 264 b. Supervisores y talleres docentes 265 c.
Problemas y resistencias 270 d. Algunas novedades de los talleres
270
Bibliografa 275
NUEVO LEN Diagnstico de las estructuras de supervisin y apoyo
Silvia L Conde Flores 277
1. Presentacin 277 2. El proyecto "gestin pedaggica": una
propuesta para fortalecer la
funcin tcnico pedaggica del supervisor 279 a. Por qu un proyecto
de mejora continua centrado en la gestin
pedaggica de los supervisores e inspectores:1 280 b. Objetivos
del proyecto "Gestin pedaggica":
nuevas prcticas en mejores condiciones 286 c. Estrategia del
proyecto "Gestin Pedaggica" 289 d. Aspectos metodolgicos del
estudio 298
3. Datos generales de la supervisin en Nuevo Len 301 a.
Estructura de la educacin, cobertura y situacin financiera 301 b.
Cuestiones de calidad y polticas de mejoramiento 303
4. Visin global de las estructuras de supervisin y apoyo 304 a.
Antecedentes histricos 304 b. Estructura global de la supervisin y
apoyo 308 c. Funciones oficiales de los diferentes servicios
311
7
-
5. Relaciones con otros servicios pedaggicos 331 6. Servicios
clsicos de supervisin y apoyo en una perspectiva
ms amplia: supervisin y apoyo a nivel escuela 334 a. El Consejo
Tcnico y otros rganos de trabajo colegiado 334 b. Supervisin por
parte de la comunidad 335
7. Gestin de los servicios de supervisin: datos bsicos y
cuestiones clave 338 a. Cifras y hechos bsicos 338 b. Cuestiones
clave de gestin 340 c. Aspectos presupuestarios y financieros:
salarios y asignaciones 355 d. Condiciones de trabajo 358
8. Evaluacin global 359 a. Impacto sobre el funcionamiento de la
calidad de las escuelas 359 b. Sntesis de los principales problemas
366 c. Tendencias y cambios en curso 370
Bibliografa 374
CONCLUSIN Algunas reflexiones antes de terminar Beatriz Calvo
Pontn 377
1. Presentacin 377 2. Con respecto a los diagnsticos
cualitativos y su utilidad 378 3. Una necesaria poltica oficial de
la supervisin escolar 383
a. Gestin escolar 385 b. Formacin profesional de los
supervisores 386 c. Redefinicin de las principales funciones
supervisoras 388
4. El reto de una nueva supervisin 388
Glosario 391
8
-
PRESENTACIN DE LA SERIE
Esta publicacin forma parte de una serie sobre "Tendencias de la
supervisin escolar", que acompaa la implementacin de un proyecto
del UPE sobre "Mejorar los servicios de supervisin y apoyo a los
profesores en la educacin bsica". El proyecto, comenzado en 1996,
es uno de los principales componentes de investigacin del
Instituto. El Instituto desea expresar su sincero agradecimiento al
BMZ (Ministerio Federal de la Cooperacin Tcnica de Alemania) y a la
UNICEF por su apoyo para la implementacin de este proyecto.
Investigaciones anteriores, efectuadas por el Instituto y por
otros investigadores, han sealado la necesidad, en una era de
creciente descentralizacin y autonoma escolar, de fortalecer las
habilidades del personal implicado en la supervisin y el apoyo a
nivel local y en las escuelas.
Dos puntos merecen ser mencionados aqu, pues ambos constituyen
los antecedentes y la razn de la preocupacin del UPE por esta rea
de la gestin. En primer lugar, los servicios de supervisin y apoyo,
aunque existen desde hace mucho tiempo en casi todos los pases, han
sido ignorados, ms an a medida que los recursos eran ms escasos.
Hasta hace poco tiempo, esta indiferencia se ha reflejado en una
similar negligencia de los investigadores. En segundo lugar, una
razn importante del deterioro de la calidad de la educacin bsica en
muchos contextos est principalmente ligada al debilitamiento de
estos servicios.
El proyecto del UPE, desarrollado en este marco, consiste en
actividades de investigacin, de formacin y de difusin. Sus
objetivos especficos son ayudar a los pases para el diagnstico y la
reforma de los servicios de supervisin y de apoyo existentes e
identificar estrategias prometedoras para su reorganizacin y
fortalecimiento. La serie de publicaciones, de la cual esta
monografa forma parte, es el resultado de la investigacin,
implementada en varias regiones, para tratar de responder a varias
preguntas:
-
La supervisin escolar de la educacin primaria en Mxico:
prcticas, desafos y reformas
Cmo estn organizados la supervisin y el apoyo en diferentes
pases?
Cules son los problemas principales que los servicios de
supervisin y de apoyo enfrentan actualmente, en relacin a las
estructuras organizativas, la gestin global y el funcionamiento
cotidiano?
En qu medida y bajo qu condiciones estos servicios tienen un
impacto positivo sobre la calidad del proceso de enseanza/
aprendizaje en las escuelas?
Cules son las innovaciones ms importantes, particularmente con
respecto a la descentralizacin de la supervisin y del apoyo a la
comunidad escolar? Cmo actan estas innovaciones? Cules son sus
principales resultados?
Con el fin de responder a estas preguntas, el proyecto elabor la
siguiente definicin operativa de la supervisin escolar y de los
servicios de apoyo: todos los servicios cuya principal funcin es
controlar y evaluar y/o brindar asesora o apoyo a los directores y
a los maestros. El centro de este proyecto se encuentra en la
supervisin y en el apoyo externos, es decir en el trabajo de los
inspectores, supervisores, asesores, consejeros, etc. que se
encuentran fuera de la escuela, a nivel local, regional o central.
Una caracterstica comn de estos agentes es que las visitas
regulares a las escuelas constituyen una parte esencial de su
trabajo.
Sin embargo, en sus tentativas por innovar y reformar la
supervisin, muchos pases utilizan estrategias basadas en la misma
escuela o en la gran comunidad escolar (como los centros de
recursos, los grupos escolares, la supervisin intraescolar
efectuada por el director o por pares, la gestin basada en la
escuela) para complementar, o incluso reemplazar, la supervisin y
el apoyo externos. Por consiguiente, el proyecto tambin estudia
algunas de esas innovaciones y, en trminos ms generales, las
fortalezas y las debilidades de las estrategias, con el fin de
reforzar los mecanismos internos de control de la calidad.
Es as que esta serie "Tendencias de la supervisin escolar", est
constituida por diversos ttulos: diagnstico nacional de la
supervisin, anlisis comparativo de la situacin por regin, estudio
de casos sobre
-
Presentacin
experiencias innovadoras, monografas y artculos de consulta
sobre temas especficos de gestin. Esperamos que esta serie colmar
un vaco de la investigacin sobre la educacin y que inspirar
particularmente a los responsables de sentar las polticas para
reformar la supervisin y a los supervisores que desean mejorar su
prctica.
Las otras publicaciones en esta serie son:
Ali, M.A. 1998. Supervision for teacher development: a proposal
for Pakistan. Paris: UNESCO/International Institute for Educational
Planning.
Carrn, G.; De Grauwe, A. 1997. Current issues in supervision: a
literature review. Paris: UNESCO/International Institute for
Educational Planning.
Carrn, G.; De Grauwe, A.; Govinda, R. 1998. Supervision and
support services in Asia. Volume 1: A comparative analysis. Volume
II: National diagnoses (Bangladesh, the State of Uttar Pradesh in
India, the Republic of Korea, Nepal and Sri Lanka). Paris:
UNESCO/International Institute for Educational Planning.
De Grauwe, A. 2001. School supervision In four African
countries. Volume I: Challenges and reforms. Volume II: National
diagnoses (Bostwana, Namibia, Tanzania, Zimbabwe). Paris:
UNESCO/International Institute for Educational Planning.
Ministerio de Educacin. 2002. La supervisin tcnico-pedaggica en
Chile. Pars: UNESCO/Instituto Internacional de Planeamiento de la
Educacin.
Fergusson, V. 1998. Supervision for the self-managing school:
the New Zealand experience. Paris: UNESCO/International Institute
for Educational Planning.
Gurr, D. 1999. From supervision to quality assurance: the case
of State of Victoria, Australia. Paris: UNESCO/International
Institute for Educational Planning.
Khaniya, T.R. 1997. Teacher support through resource centres:
the Nepalese case. Paris: UNESCO/International Institute for
Educational Planning.
Perera, W.J. 1997. Changing schools from within: a management
intervention for improving school functioning in Sri Lanka. Paris:
UNESCO/International Institute for Educational Planning.
Wilcox, B. 2000. Making school Inspection visits more effective:
the English experience. Paris: UNESCO/International Institute for
Educational Planning.
-
RESUMEN
Las investigaciones realizadas en diferentes pases por el
Instituto Internacional de Planificacin de la Educacin (UPE) de la
UNESCO sobre la supervisin escolar y los servicios de apoyo en la
educacin bsica han llegado a una importante conclusin: el
debilitamiento de los servicios de supervisin ha sido una causa del
deterioro de la calidad de este nivel educativo1. Es por ello que
el UPE se propuso continuar con esta lnea de investigacin con
objeto de descubrir las posibilidades de innovacin en el campo de
la supervisin en diferentes pases y definir estrategias que
fortalezcan las capacidades y habilidades del personal implicado en
zonas escolares y en escuelas.
En Mxico, los supervisores de zonas escolares en la educacin
pblica del nivel primario ocupan una posicin estratgica dentro del
Sistema Educativo Nacional. Por una parte, dada su cercana a las
autoridades institucionales, su influencia en la toma de decisiones
les permite dar a stas la informacin sobre las necesidades diarias
de los estudiantes, de los docentes y de las escuelas, y pueden
hacer extensas a mayor nmero de ellas, las prcticas pedaggicas que
han probado arrojar buenos resultados. Por otra parte, est en sus
manos promover el trabajo educativo en los planteles, ya que junto
con directores, maestros y alumnos definen, en gran parte, el rumbo
que stos toman.
Sin embargo, en la prctica, la supervisin ha funcionado bajo
condiciones poco favorables. En primer lugar, as como las actitudes
de los supervisores hacia el trabajo y hacia las tareas propiamente
acadmicas, sus estilos de trabajo, sus diversos intereses y sus
posiciones de poder han servido para impulsar las tareas y las
innovaciones educativas en escuelas y en zonas escolares, tambin
han sido utilizados para lograr objetivos de otra ndole,
especialmente en el terreno poltico-sindical.
1. Carrn, Gabriel; De Grauwe, Antn. 1997. Current issues in
supervision: a literature review. Paris: UNESCO/IIEP.
-
La supervisin escolar de la educacin primaria en Mxico:
prcticas, desafos y reformas
En segundo lugar, la falta de equipos de supervisores
profesional-mente slidos, as como de condiciones materiales de
trabajo, y el hecho de que la supervisin ha sido parte de un
sistema reproductor de prcticas burocrticas, ha dado lugar a que
sta se distinga ms por sus funciones administrativas y de
vigilancia, y como medida instrumental basada en criterios de
eficiencia, eficacia, y competitividad individual, que por su papel
como promotora del trabajo pedaggico en las escuelas.
El presente libro da cuenta de un diagnstico de los servicios de
supervisin escolar en la educacin primaria en Mxico que da
cobertura a tres estudios regionales realizados en los estados de
Chihuahua, Nuevo Len y Aguascalientes. Con base en informacin
emprica obtenida alrededor de un conjunto de directrices ofrecidas
por el UPE, stos explican desde diferentes aproximaciones
metodolgicas, cmo un mismo servicio educativo oficial definido
formalmente a nivel nacional, ha sido entendido, interpretado y,
sobre todo, puesto en marcha en la prctica cotidiana en diversos
lugares dando como resultado diferentes maneras de operar. Es
posible observar prcticas similares, casi idnticas, de la
supervisin en los tres casos. Sin embargo, el contexto de cada uno
marca ritmos y tendencias especficas. As, patrones y procesos al
mismo tiempo que adquieren particularidad propia, se diferencian
entre s.
Pero adems, en los tres casos se pusieron en marcha novedosos
proyectos de supervisin que implicaron nuevas formas de intervencin
para transformar este servicio en el respectivo estado y, con ello,
su sistema educativo estatal. Cada estudio describe sus
experiencias y ofrece informacin para reflexionar sobre los
alcances y lmites, as como sobre las posibilidades de reproducirlas
y/o ajustaras, en situaciones parecidas cuando stas hubieren
probado impactar en los procesos educativos.
Los estudios se llevaron a cabo dentro del marco de la poltica
de la descentralizacin del Sistema Educativo Mexicano, iniciada en
1992. Dicha poltica, que supone una nueva autonoma que transita
desde los gobiernos estatales hasta las escuelas, pasando por las
supervisiones escolares, podra significar posibilidades para que
estas instancias tomen decisiones e instrumenten acciones que den
respuesta de manera especfica a necesidades pedaggicas regionales y
locales.
-
Resumen
El libro muestra que en el actual proceso de descentralizacin,
la supervisin escolar puede asumir un nuevo compromiso con la
educacin bsica. Sin restarle obligaciones a los gobiernos federales
y estatales, sin sustituirlos en sus responsabilidades que la ley
ordena, especialmente las financieras, y utilizando la participacin
social para promover los procesos pedaggicos, as como la
colaboracin y competencia colectiva de las escuelas, una nueva
supervisin puede utilizar esa autonoma adicional adquirida con la
descentralizacin, en sentido democrtico, para generar poltica
educativa desde y para las escuelas, a partir de un esfuerzo
institucional, involucrando a directores de planteles, personal
docente y dems grupos de la comunidad, especialmente padres y
madres de familia.
Alentados por este objetivo, los equipos de investigacin de los
mencionados estados iniciaron un proceso de construccin de una
nueva cultura de supervisin en sus territorios. Los diagnsticos
permitieron vislumbrar alternativas y descubrir potencialidades
para innovar y transformar, mientras que los proyectos de innovacin
pusieron en marcha acciones concretas. Entre estas ltimas, fueron
ofrecidas modalidades de formacin, capacitacin, y actualizacin de
los supervisores, en las que se privilegiaban las prcticas de
participacin, de anlisis colectivo, de colaboracin colegiada y de
relaciones horizontales, sin perder de vista el fortalecimiento de
sus capacidades de creatividad, as como de sus conocimientos y
habilidades tcnico-pedaggicas. Como resultado, los supervisores
adquiriran un nuevo sentido de liderazgo acadmico y de autoridad
compartida para llevar a cabo trabajo autogestivo en las zonas
escolares y al interior de las escuelas.
La primera parte del libro se refiere a un diagnstico nacional
de la supervisin que describe el deber ser de este servicio a nivel
federal plasmado en una exhaustiva y detallada normatividad
desglosada en objetivos, puestos y funciones, formas de
reclutamiento, tipos de capacitacin y actualizacin. Tambin,
caracteriza a la poblacin de supervisores en el pas, segn los
indicadores de gnero, edad, antigedad en el servicio, jubilacin y
escolaridad.
15
-
La supervisin escolar de la educacin primaria en Mxico:
prcticas, desafos y reformas
Las tres siguientes partes son ocupadas por los diagnsticos
regionales de Chihuahua, Nuevo Len y Aguascalientes. En ellos, las
respectivas historias de la supervisin son reconstruidas, y los
correspondientes panoramas de sus actuales funcionamientos son
ofrecidos. Fueron elaborados los perfiles de los supervisores y se
recurri a la descripcin de cuestiones tales como las condiciones
materiales de trabajo, las administrativas, laborales y sindicales
en las que la supervisin es ejercida, las formas de reclutamiento
en el servicio magisterial y de supervisin, los procesos de
capacitacin y actualizacin tcnico-pedaggica, las funciones que los
supervisores realizan cotidianamente, las lneas de autoridad y las
formas de relacin entre supervisores, autoridades y representantes
sindicales. En general, en los tres estudios fueron consultadas
fuentes estadsticas y documentos oficiales, y especial peso
tuvieron las estrategias para obtener informacin emprica. En unos
casos, fueron priorizadas las entrevistas profundas, las historias
de vida y/o los registros etnogrficos de diferentes sucesos en los
que los supervisores estaban involucrados; en otros, las
encuestas.
De esta manera, los trabajos se propusieron el objetivo final de
impactar en la poltica oficial de la supervisin escolar,
convirtiendo los conocimientos adquiridos en la investigacin en
acciones orientadas a la generacin de alternativas e innovaciones
por parte de los sujetos involucrados directamente en los procesos
cotidianos; y retroalimentando a los tomadores de decisiones para
lograr su incidencia en el mejora-miento de la supervisin y, por
tanto, en la calidad del aprendizaje de alumnos y alumnas en las
escuelas pblicas mexicanas de educacin primaria.
-
PROLOGO
El papel de la supervisin en el desarrollo educacional no ha
recibido la atencin que se merece. La investigacin ha demostrado
claramente que el control externo e interno (es decir, dentro de la
escuela) y los mecanismos de apoyo son unos determinantes
importantes de la calidad de la educacin, pero la mayora de los
ministerios, incluso hoy en da, no pueden responder fcilmente a
preguntas tan sencillas como: cul es el gasto en supervisin?, cul
es el nmero de visitas por escuelas? o, incluso, cul es el ratio
profesor/supervisor o escuela/supervisor en las distintas regiones
del pas?
Evidentemente, los tomadores de decisiones se preocupan ahora ms
por el control de la calidad y la supervisin debido a la tendencia
actual hacia una mayor autonoma escolar y el esfuerzo por una mejor
eficacia escolar. Pero el inters de los difusores de la informacin
y de los investigadores no es an equiparable y, por lo tanto, las
discusiones sobre supervisin e inspeccin son muy a menudo
subjetivas y superficiales, sino vehementes e ideolgicas. Aquellos
pases deseosos de empezar a analizar seria y objetivamente las
posibles maneras de redefinir sus servicios de supervisin estn
perjudicados por la ausencia de una buena y fiable base de
informacin.
Este informe contribuye grandemente a colmar el vaco del
conocimiento de la situacin mexicana. Se publica en un momento
oportuno: el pas est inmerso desde hace varios aos en un proceso de
descentralizacin y democratizacin de su sistema de educacin y los
estados demuestran un creciente inters por reorganizar su sistema
de supervisin. Incluye experiencias de tres estados de Mxico que ya
han puesto en marcha proyectos especficos de reforma de los
servicios de supervisin. La comparacin entre estas tres
experiencias es particular-mente reveladora al demostrar que, a
pesar de las importantes similitudes que existen entre los estados,
no puede haber una nica estrategia de reforma sino varias, que
difieren en funcin del contexto y que requieren ser adaptadas a las
realidades de cada estado.
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La supervisin escolar de la educacin primaria en Mxico:
prcticas, desafos y reformas
Desde el punto de vista de la investigacin, la mayor aportacin
de este informe reside en su enfoque cualitativo y etnogrfico. Los
estudios cualitativos siguen siendo minora en el sector educativo,
probablemente porque son difciles de implementar y necesitan mucho
tiempo. Sin embargo, el lector descubrir que los resultados de
estos estudios son particularmente enriquecedores y esclarecedores.
En efecto, este volumen no slo proporciona informacin y datos
analticos, sino que tambin permite entender las realidades de las
prcticas de supervisin desde dentro y evaluar las limitaciones
actuales y las posibilidades para un cambio futuro dentro de una
perspectiva histrica.
Como coordinador general del proyecto del UPE sobre supervisin y
servicios de apoyo a la educacin bsica, quiero expresar mi sincero
agradecimiento a todos los investigadores y profesionales que
intervinieron en la preparacin de estos tres estudios de casos. En
particular, quiero agradecer a Beatriz Calvo Ponton. El UPE ha sido
muy afortunado por haber contado con su experiencia y
conocimientos. De hecho, sin su experta dedicacin y gran trabajo no
hubiera sido posible llevar a cabo la publicacin de este informe de
investigacin sobre Mxico. Por ltimo, quisiera expresar mi esperanza
de que los tomadores de decisiones y los grupos de inters del
sector educativo, en Mxico y en cualquier otra parte del mundo,
puedan aprovechar la valiosa informacin incluida en esta publicacin
para mejorar la supervisin y, en consecuencia, la calidad de la
educacin.
Gabriel Carrn
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La supervisin escolar de la educacin primaria en Mxico:
prcticas, desafos y reformas
Beatriz Calvo Pontn Doctora en sociologa. Ha sido
profesora-investigadora en la Universidad Autnoma de Ciudad Jurez.
Su experiencia es en la investigacin cualitativa en la educacin
bsica. Actualmente es Directora del Departamento de Educacin de la
Universidad Iberoamericana Ciudad de Mxico.
20
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INTRODUCCIN
Las investigaciones realizadas en diferentes pases por el
Instituto Internacional de Planificacin de la Educacin (UPE) de la
UNESCO sobre la supervisin escolar y los servicios de apoyo en la
educacin bsica han llegado a una importante conclusin: el
debilitamiento de los servicios de supervisin ha sido una causa del
deterioro de la calidad de este nivel educativo1. Por tanto, el UPE
se ha propuesto continuar con esta lnea de investigacin con objeto
de descubrir las posibilidades de innovacin en el campo de la
supervisin en diferentes pases y definir estrategias que
fortalezcan las capacidades y habilidades del personal implicado en
zonas escolares y en escuelas.
El presente texto da cuenta de los diagnsticos que, dentro de la
lnea de investigacin sobre supervisin escolar en Mxico, fueron
realizados dentro del marco de la descentralizacin del Sistema
Educativo Mexicano (SEM), proceso iniciado de manera firme en mayo
de 1992. Analizar este servicio educativo tiene el objetivo de
coadyuvar a explicar el funcionamiento cotidiano no slo del sistema
de supervisin, sino del SEM, y a descubrir la energa as como el
potencial institucionales y de sus sujetos. Con ello, intentamos
impulsar los procesos democrticos de descentralizacin y autonoma a
niveles regional y local, hacer de la supervisin un recurso de
planificacin estratgica de la educacin, en una escala que articule
las decisiones de la macro poltica estatal y la ejecucin en las
micro-polticas de los planteles, y promover una nueva cultura de
supervisin, generadora de innovaciones pedaggicas desde y para la
escuela.
1. Carrn, Gabriel; De Grauwe, Antn. 1997. Current issues in
supervision: a literature review. Paris: UNESCO/IIEP.
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La supervisin escolar de la educacin primaria en Mxico:
prcticas, desafos y reformas
1. La supervisin escolar y la investigacin
Los diagnsticos que componen este libro abordan el estudio de la
supervisin escolar en la educacin pblica del nivel primario y de
los supervisores de zonas escolares. Estos personajes ocupan una
posicin estratgica dentro de la jerarqua del SEM. Su funcin de
enlace entre las altas autoridades de ste, y directores de escuelas
y docentes de grupo bajo su supervisin, les otorga condiciones para
tener acceso a distintos grupos de sujetos sociales, as como para
intervenir en diversos procesos educativos. En un sentido, pueden
ejercer influencia en la toma de decisiones, pues su cercana a las
autoridades institucionales les permite dar a stas la informacin
sobre las necesidades diarias de los estudiantes, de los docentes y
de las escuelas, y pueden hacer extensas a mayor nmero de ellas,
las prcticas pedaggicas que han probado arrojar buenos resultados.
En otro sentido, est en sus manos promover el trabajo educativo en
los planteles, ya que junto con directores y maestros en gran parte
definen el rumbo que stos toman. Sus actitudes hacia el trabajo y
hacia las tareas propiamente acadmicas, sus estilos de trabajo, sus
intereses polticos, econmicos, partidistas y/ o sindicales, as como
sus posiciones de poder han servido para impulsar las tareas y las
innovaciones educativas en las escuelas y en sus zonas escolares,
pero tambin para lograr objetivos de otra ndole.
Pero esta situacin estratgica de los supervisores no ha ido
acompaada de condiciones que les permitan ejercer adecuadamente sus
funciones. Los servicios de supervisin escolar tradicionalmente han
sido parte de un sistema reproductor de prcticas burocrticas y
anquilosadas que da con da deterioran ms los resultados de la
educacin. No cuentan con equipos de supervisores profesionalmente
slidos, que impulsen las tareas pedaggicas en las zonas escolares
que atienden. En la prctica, la supervisin sigue dist inguindose
bsicamente por sus funciones exclusivamente de inspeccin, es decir,
administrativas, de vigilancia y de control, ya que ha sido
entendida ms como una medida instrumental y/o programtica basada en
criterios tcnicos y tecnocrticos de eficiencia, eficacia,
competitividad, y menos
-
Introduccin
por sus funciones de asesora y gua acadmicas a los directores y
docentes de las escuelas2.
Pero tambin se distingue por el papel que los supervisores han
jugado en los escenarios polticos, sindicales y partidistas. Como
todo el magisterio de educacin bsica, son parte del poderoso
sindicato magisterial (Sindicato Nacional de Trabajadores de la
Educacin, SNTE3) y del entonces part ido poltico oficial (Part ido
Revolucionario Institucional, PRI4), y salvo algunas excepciones,
su sentido de fidelidad hacia la organizacin sindical es mayor que
hacia la institucin educativa. La ausencia de independencia entre
esta ltima y el sindicato imprime un sello especial, no slo a los
procesos de supervisin, sino a la educacin mexicana.
2. El UPE distingue a la inspeccin y a la supervisin de la
siguiente manera. La inspeccin implica examinar y evaluar la
calidad de la enseanza y del aprendizaje en la escuela, basada en
criterios establecidos; monitorea las tendencias y los estndares
educativos en las instituciones; verifica la disponibilidad y la
adaptabilidad de las facilidades fsicas, los recursos humanos y los
materiales didcticos requeridos, as como el ambiente social de la
escuela. Por su parte, la supervisin es un proceso encaminado al
mejoramiento de la enseanza y del aprendizaje, basado en visitas
frecuentes a las escuelas. El aspecto que fundamentalmente la
distingue de la inspeccin es el ofrecimiento de asesora, apoyo y
direccin a los maestros y administradores para el mejoramiento de
la instruccin en el aula, de la prctica docente y del
funcionamiento de la institucin. Esto implica que la supervisin sea
una actividad ms constante y regular que la inspeccin.
(Commonwealth Secretariat/ Association for the Development of
Education in Africa, Better Schools, Resource Materials for School
Inspectors, Londres, 1998).
3. El Sindicato Nacional de Trabajadores de la Educacin es el
sindicato ms grande y poderoso de Amrica Latina, pues tiene a ms de
un milln de miembros. Su estructura corporativista ha generado
slidas estructuras de poder y de control hacia los maestros, y su
carcter oficialista le ha permitido servir como bastin poltico al
entonces partido de estado (Partido Revolucionario Institucional,
PRI), que dur en el poder 71 aos, es decir, hasta el ao 2000. A
cambio recibi de ste una serie de privilegios econmicos, polticos y
sobre todo, el poder de intervenir de manera determinante en los
asuntos educativos, que hasta la fecha no ha sido posible
eliminarlos. Pero, por otra parte, el SNTE es una institucin
sumamente complicada, pues a su interior existen mltiples fuerzas,
razn por la cual no puede considerarse como una instancia monoltica
y homognea. Cabe mencionar que a finales de la dcada de los setenta
los grupos de maestros democrticos formaron al interior del
sindicato, la Coordinadora Nacional de Trabajadores de la Educacin
(CNTE), y desde entonces, han luchado por separar al SNTE del
partido-gobierno, y llevarlo a asumir su verdadero papel como
defensor de los derechos de los trabajadores de la educacin.
4. Partido poltico de Estado que mantuvo su poder a nivel
nacional y de los estados por aproximadamente siete dcadas, hasta
las elecciones presidenciales del ao 2000.
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La supervisin escolar de la educacin primaria en Mxico:
prcticas, desafos y reformas
La poblacin de estudio qued formada por los supervisores/
inspectores5 de educacin bsica que existen en el SEM. Llamaremos
supervisores de manera genrica a los trabajadores en el servicio de
la supervisin federal y estatal, incluyendo en esta ltima, a los
federalizados o transferidos, pues con la descentralizacin, ahora
todos los supervisores/ inspectores son estatales, excepto los del
Distrito Federal, quienes no se descentralizaron. Con objeto de
conocer quines forman oficialmente este grupo, consultamos el
catlogo de puestos docentes de Carrera Magisterial6, que tiene el
registro ms actualizado y completo de supervisores/inspectores en
este nivel educativo: dieciocho modalidades7. Sin embargo, la
investigacin se centr en aquellos que realizan sus tareas de manera
directa o cercana a las escuelas primarias. De acuerdo con la
5. En algunas ocasiones, la normatividad emplea el trmino
"inspectores" y en otras, "supervisores" (ver nota nmero 6). En
muchos casos, el de supervisor slo se aplica a los federales y
federalizados o transferidos en los estados, y el de inspector a
los que siempre han sido estatales. Estas denominaciones pueden
variar de un estado a otro. En los diagnsticos regionales que
prosiguen a este diagnstico nacional abundaremos sobre estas
distinciones. Veremos que Chihuahua y Nuevo Len cuentan con los
subsistemas federalizado y estatal, mientras que Aguascalientes
solamente cuenta con el federalizado. Cada uno utiliza sus propias
formas de llamar a los supervisores. Tambin escuchamos que a los
supervisores federales "antes se les conoca como inspectores", pues
sus funciones se distinguan mas por "fiscalizar y vigilar",
mientras que actualmente se les considera supervisores ya que
supuestamente se distinguen ms por ofrecer apoyo profesional
tcnico-pedaggico y tcnico-administrativo.
6. Carrera Magisterial es un sistema escalafonario de promocin
horizontal para el personal docente de los niveles preescolar,
primaria y secundaria. Se propone que maestros y maestras puedan
acceder a niveles salariales superiores, sin cambiar de nivel
educativo. Para ello, deben ser evaluados en cuatro rubros:
preparacin acadmica, actualizacin profesional, desempeo
profesional, y antigedad en el servicio.
7. Estas modalidades son: inspectora de los CENDIS (Centros de
Desarrollo Infantil), inspectora de jardn de nios, jefa de sector
de preescolar, inspector de primaria, jefe de sector de educacin
primaria, inspector de educacin indgena en preescolar, jefe de
zonas de educacin indgena en preescolar, inspector de educacin
indgena en primaria, jefe de zonas de educacin indgena en primaria,
inspector general de secundaria, inspector de zona maestro de
telesecundaria, inspector normalista de educacin fsica, supervisor
de educacin especial, inspector de educacin bsica para adultos,
inspector de misiones culturales, inspector de internado de
primaria, supervisor de CAPEP, supervisor tcnico de CAPEP por
especialidad (estimulacin mltiple, terapia del lenguaje y problemas
psicomotores). Adems, en el nivel secundaria existen 14 modalidades
de jefes de enseanza o de materia (espaol, matemticas, biologa,
fsica y qumica, historia, civismo, geografa, ciencias sociales,
ciencias naturales, lengua extranjera en ingls, lengua extranjera
en francs, educacin artstica, educacin tecnolgica, y orientacin
vocacional u orientacin educativa), quienes normativamente cumplen
funciones de supervisin y de apoyo acadmico, aunque formalmente no
son considerados supervisores.
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Introduccin
normatividad federal8, estas tareas son principalmente
responsabilidad de los supervisores de zona escolar. Pero, en las
modalidades federal y federalizadas, existen los jefes de sector y
los auxiliares tcnicos de supervisin. Los primeros no son
considerados formalmente como supervisores/inspectores, pues la
normatividad no les confiere la obligacin de visitar las escuelas
de las zonas de su sector, no obstante, las tareas de supervisin
las llevan a cabo desde las oficinas de la jefatura, y los segundos
no estn contemplados por sta. Sin embargo, bajo ciertas
circunstancias, ambos llevan a cabo tareas de supervisin que logran
impactar en los planteles.
Los auxiliares tcnicos juegan funciones importantes, ya que
realizan informalmente tareas de supervisin. Se trata de maestros o
maestras de grupo que fungen como auxiliares por invitacin personal
de algn jefe de sector y/o supervisor, pasando as a formar parte de
su personal de apoyo. Para tal efecto se les concede una comisin, a
travs de la que, sin perder la plaza ni los derechos laborales
correspondientes, quedan liberados de la responsabilidad de atender
grupo. Ello implica que no ocupan puestos escalafonarios ni reciben
nombramiento como auxiliares. Al trmino de la comisin, deben volver
a la situacin laboral anterior. As, estos cargos son parte de los
usos y costumbres, es decir, de las normas no escritas que la
cotidianidad ha convertido en regla.
En la prctica, se encargan de llevar a cabo la mayor parte de
las tareas pedaggicas de la supervisin, tales como asesorar
maestros de grupo, visitar escuelas y conducir talleres docentes,
pero tambin, apoyan el trabajo administrativo. En muchos casos
existe una tendencia a separar el trabajo de la supervisin:
mientras que el supervisor se encarga de la realizacin de las
tareas administrativas y burocrticas, la maestra o maestro auxiliar
se encarga del trabajo pedaggico, aunque seguido, tambin realiza
trabajo administrativo.
8. Los servicios de supervisin que son parte de los sistemas
educativos de los estados de la Repblica Mexicana funcionan con la
normatividad definida por cada gobierno estatal. Por tanto, en el
diagnstico nacional, hacemos referencia a la normatividad y a los
manuales federales de supervisin que siguen siendo vigentes en todo
el territorio nacional, tanto donde nicamente existen escuelas y
docentes federalizados o transferidos, como es el caso de
Aguascalientes, o bien, donde existen servicios y personal
federalizado/transferido, adems del estatal, como son los casos de
Chihuahua y Nuevo Len. Estos dos ltimos diagnsticos describen las
respectivas normatividades estatales.
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La supervisin escolar de la educacin primaria en Mxico:
prcticas, desafos y reformas
Existe escasa informacin sobre los auxiliares. Ha sido a travs
de las experiencias empricas que hemos podido conocerlos mejor.
Solamente la Circular 001 elaborada en 1996 por la Subsecretara de
Servicios Educativos para el D.F., dirigida exclusivamente a la
supervisin en ese lugar, los menciona. Indica que los maestros
adjuntos o auxiliares tcnicos son maestros comisionados y que se
preferir a aqullos cuyo cambio de actividad no afecte a las
escuelas. Es decir, podrn ser comisionados siempre y cuando
previamente se hayan cubierto todos los grupos escolares de la zona
y del sector. Tambin seala que cuatro auxiliares formarn parte de
la plantilla del supervisor general de sector y dos del supervisor
de zona. Sin embargo, en los estados, esta situacin generalmente no
se da as, pues es comn que cada jefe de sector tenga asignados dos
auxiliares y una secretaria, y cada supervisor, un auxiliar y una
secretaria. Pero adems, se dan casos en los que jefes y/o
supervisores no cuenten con ningn apoyo.
Incluimos en la investigacin a los supervisores indgenas que
forman parte de otra modalidad educativa del SEM, an cuando stos no
constituyen una poblacin numerosa. Pertenecen a una instancia de la
SEP que tiene el objetivo de ofrecer educacin a los 56 grupos
tnicos que habitan en el pas: la Direccin General de Educacin
Indgena (DGEI) de la Subsecretara de Educacin Bsica y Normal. Con
la descentralizacin, la DGEI transfiri los correspondientes
servicios a los estados. No obstante pertenece a los subsistemas
federalizados, funciona con su propia estructura, normatividad y
equipos de trabajo, inclusive, su nomenclatura, a saber: jefes de
zonas de supervisin (equivalente a jefes de sector) y supervisores
bilinges de educacin indgena (equivalente a supervisores
escolares).
La investigacin incluye dos etapas: un diagnstico nacional y
tres diagnsticos regionales. El primero sirve como marco que da
cobertura a los siguientes. Sin embargo, hay ciertos rubros de la
normatividad nacional que los diagnsticos regionales desarrollan
con cierto detalle, logrando as un complemento entre el conjunto de
los trabajos.
Como primer tpico, el nacional realiza una descripcin del deber
ser de la supervisin federal plasmado en una exhaustiva y
detallada
-
Introduccin
normatividad desglosada en objetivos, puestos y funciones,
requisitos para ocupar el cargo, capacitacin y actualizacin,
responsabilidades y tareas. Para efectos de este trabajo han sido
utilizados los manuales, reglamentos y otras disposiciones
oficiales que norman el servicio de la supervisin a nivel nacional.
En el segundo tpico, la poblacin de supervisores en el pas es
caracterizada segn los indicadores de gnero, edad, antigedad en el
servicio, jubilacin y escolaridad. Datos estadsticos proporcionados
por la Secretara de Educacin Pblica forman el material de
anlisis.
Los diagnsticos regionales en Mxico fueron realizados en los
estados de Chihuahua (en el que se incluye la supervisin en la
educacin indgena), Nuevo Len y Aguascalientes. stos dan cuenta, con
base en informacin emprica obtenida alrededor de un conjunto de
directrices ofrecidas por el UPE, de las formas como una nica
normatividad referente a un mismo servicio educativo oficial
definido a nivel nacional ha sido entendida, interpretada y sobre
todo, puesta en marcha en la prctica cotidiana en diversas
regiones, dando como resultado diferentes funcionamientos y maneras
de operar. Es posible observar prcticas similares, casi idnticas de
la supervisin escolar en los tres casos. Sin embargo, el contexto
de cada uno marca ritmos y tendencias especficas. As, patrones y
procesos son generados, y al mismo tiempo que adquieren
particularidad propia, se diferencian entre s. De ah que la
importancia de stos estribe en el rescate y reconstruc-cin de tres
situaciones diferentes de supervisin.
Es importante mencionar que los diagnsticos regionales no
constituyen una muestra representativa de los estados del pas, sino
que se realizaron en tres entidades que promovieron innovaciones en
la supervisin escolar. En cada uno de estos casos, la investigacin
realizada estuvo relacionada con la puesta en marcha de novedosos
proyectos de este servicio a partir de la descentralizacin del SEM,
y que implicaron nuevas formas de intervencin para transformarlo en
el respectivo estado y, con ello, su sistema educativo estatal.
Cada diagnstico describe su experiencia y ofrece informacin para
reflexionar sobre los alcances y lmites, posibilidades y
dificultades de promover y de innovar estrategias en este campo,
y/o de reproducir o ajustar en situaciones parecidas,
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La supervisin escolar de la educacin primaria en Mxico:
prcticas, desafos y reformas
aquellas experiencias que hayan probado impactar en los procesos
educativos.
Tambin es importante comentar que el contexto poltico que
distingua ?. cada uno de estos tres estados fue determinante para
que las reformas educativas fueran puestas en marcha y una vez
iniciadas, tuvieran o no el xito esperado, logrando o no continuar,
bajo nuevas condiciones coyunturales. Estas condiciones tienen que
ver con el desmoronamiento del PRI, el partido oficial, y con la
aparicin del nuevo fenmeno que ha transformado las estructuras de
poder: la alternancia poltica, entre los tres partidos ms
importantes (PRI, PAN9 y PRD10), tanto a nivel nacional (congreso y
la presidencia de la Repblica, a partir del ao 2001, despus de 71
aos de haber estado ocupada de manera interrumpida por el PRI),
como a nivel del Distrito Federal (jefe de gobierno y delegaciones)
y de los estados (congresos estatales, presidencias municipales,
cabildos locales). Este histrico hecho evidentemente ha generado un
reacomodo de la correlacin de fuerzas entre gobiernos federales y
estatales, partidos polticos, magisterio y sindicato, afectado a la
educacin pblica, dada la relacin simbitica que tradicionalmente han
mantenido magisterio/SNTE y PRI.
En los estados de Chihuahua, Nuevo Len y Aguascalientes coincidi
un hecho: las respectivas reformas educativas fueron promovidas por
los correspondientes que, en los tres casos, iniciaban una nueva
admi-nistracin. Sin embargo, entre los tres se dieron grandes
diferencias. Chihuahua y Nuevo Len vivan por primera vez la
alternancia poltica, pues el partido de oposicin, PAN, se haba
instalado en la gubernatura y en muchas presidencias municipales,
mientras que el nuevo gobierno de Aguascalientes emanaba del PRI,
manteniendo as la tradicin oficialista. Por otra parte, magisterio
y SNTE estatales generaron prcticas educativas especficas en sus
estados, dadas las relaciones que fueron construyendo con sus
respectivos gobiernos y con el partido oficial, al que corporativa
e histricamente han pertenecido.
9. Partido de Accin Nacional, partido poltico conservador, que
ha fungido como principal partido de oposicin al PRI, el partido
oficial.
10. Partido de la Revolucin Democrtica, que aglutina a los
partidos tradicionalmente de izquierda.
-
Introduccin
Chihuahua fue el estado que mayor problemas y obstculos tuvo
para iniciar y avanzar en la reforma educativa, que inclua a la
supervisin escolar. El irreconciliable enfrentamiento entre
magisterio/SNTE y gobierno, iniciado desde los primeros meses de
gobierno del PAN, llev a la polarizacin de ambas posiciones para el
resto del perodo de gobierno. Por el solo hecho de tratarse de una
medida emanada del gobierno, las dos secciones sindicales que
agrupan a los maestros federalizados y estatales rechazaron de
manera absoluta el proyecto de reforma, como resultado de los
resolutivos de las respectivas asambleas. No obstante, ste coincida
con el espritu innovador y democrtico del discurso formal del
sindicato.
En Nuevo Len la situacin fue diferente, no obstante tambin se
trataba de una reforma promovida por las autoridades
gubernamentales de oposicin. En este caso, los maestros, entre stos
los supervisores, no presentaron resistencias, pues durante la
campaa electoral haban ofrecido apoyo al candidato, ahora
gobernador, motivo por el cual asumieron el compromiso de trabajar
con el nuevo gobierno panista. A diferencia de Chihuahua, los
maestros se impusieron como reto hacer cosas diferentes con un
gobierno de oposicin, quien haba llegado al poder con el voto de
ellos. Como resultado, la reforma fue aceptada por los supervisores
y se puso en marcha con fluidez.
Finalmente, Aguascalientes gobernado por el PRI no encontr
obstculos poltico-partidistas y sindicales, pues al seguir
gobernados por el partido oficial, maestros y sindicato mantenan
ofrecindole su histrico apoyo corporativista. De esta manera, la
reforma educativa, fue asumida como disposicin oficial y, por
tanto, aceptada y apoyada por autoridades, supervisores y
directores".
11. Sin embargo, actualmente, es decir ya fuera del momento de
las investigaciones, las condiciones coyunturales de los tres
estados han cambiado. En 1998, el PRI retom el poder en Chihuahua,
tanto la gubernatura como la mayora de las presidencias municipales
y el congreso estatal, como resultado de una negociacin entre el
candidato a gobernador y las dos secciones sindicales; por su
parte, el PAN gan en Aguascalientes, desplazando a la mayor parte
de los antiguos funcionarios, y se mantuvo en Nuevo Len. Ser
interesante conocer qu tanto las reformas continan, bajo
condiciones polticas diferentes.
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La supervisin escolar de la educacin primaria en Mxico:
prcticas, desafos y reformas
Los diagnsticos regionales se llevaron a cabo por equipos
locales de investigacin, quienes siguieron diferentes acercamientos
y distintas estrategias metodolgicas. Cabe mencionar que los
respectivos autores asumen la responsabilidad de la interpretacin
de la informacin utilizada.
Los diagnsticos de la supervisin nacional y de la supervisin en
Chihuahua fueron responsabilidad de Beatriz Calvo Pontn y se
realizaron en el IIPE/UNESCO durante una estancia sabtica entre
agosto de 1998 y octubre de 199912. Cont con la colaboracin de Mara
Concepcin Franco Rosales, quien llev a cabo la descripcin de la
supervisin en el medio indgena en Chihuahua. El acercamiento al
objeto de investigacin fue realizado desde una perspectiva histrica
y cotidiana, lo que implic considerar a los supervisores como
actores sociales y como protagonistas de las historias locales y
regionales. Fue enfatizado el estudio de las complejas redes de
relaciones en las que se mueven estos actores, y de los
consecuentes procesos sociales. En este sentido, entiende a la
supervisin como un proceso que se construye histricamente. La
fuente de informacin emprica fundamental fue la historia oral,
concretamente historias de vida de supervisores y otros
funcionarios educativos. A partir de las visiones de estos actores,
es decir, de su mundo particular, concreto y cotidiano, fueron
(re)construidos los procesos histricos y actuales de la supervisin,
con base en las interpretaciones de las investigadoras. Tambin
fueron utilizados los informes de trabajo de los supervisores y las
estadsticas oficiales. Otras informaciones provienen de los
registros etnogrficos de talleres ofrecidos a supervisores, de los
informes de trabajo de stos y de las estadsticas oficiales.
El diagnstico de Nuevo Len fue realizado dentro del marco del
programa "Gestin Pedaggica", promovido por la Secretara de Educacin
de ese estado. El programa contempla dos grandes lneas. La
intervencin que consiste en promover el cambio en la gestin del
supervisor, y la investigacin que estudia cmo y por qu se ha tenido
xito en algunas acciones transformadoras de la supervisin, e
identifica los aspectos problemticos que impiden avanzar. Los
datos, obtenidos por medio de cuestionarios, entrevistas a
profundidad, registros de sesiones de trabajo
12. Para tal efecto, cont con el apoyo institucional del Centro
de Investigaciones y Estudios Superiores en Antropologa Social y la
Universidad Autnoma de Ciudad Jurez.
-
Introduccin
con supervisores y de otras actividades, fueron analizados
utilizando los procedimientos de la sociologa cualitativa y de la
etnografa, y realizando cruces entre la informacin cuantitativa y
cualitativa. Silvia L. Conde Flores, investigadora externa a esa
Secretara, fungi como coordinadora del programa y como responsable
del diagnstico, contando para ello con la asesora de Sylvia
Schmelkes del Valle. En la aplicacin del programa de intervencin,
en la recoleccin de datos y en la lectura de las versiones
preliminares del diagnstico cont con la colaboracin de
funcionarios, personal tcnico de la Secretara y de supervisoras en
funciones13.
El diagnstico de Aguascalientes, bajo la responsabilidad de
Margarita Zorrilla Fierro y Guillermo Tapia Garca14, fue parte de
una amplia reforma educativa promovida por el gobierno del estado,
entre 1993 y 1998, a travs del Instituto de Educacin de
Aguascalientes (equivalente a una secretara de educacin estatal).
Como investigadores-funcionarios que trabajaban en las secretaras
de educacin de los estados de Aguascalientes y Guanajuato, ambos
autores dan un matiz especfico a este trabajo, por haber sido
actores significativos en los procesos de reforma. sta parta de la
consideracin de que la supervisin ocupa un lugar estratgico para
llevar a cabo la transformacin de varios procesos de la gestin
escolar con miras a mejorar la calidad de la enseanza, y en
consecuencia, de los aprendizajes. Informacin extrada de documentos
histricos, datos estadsticos oficiales y resultados de entrevistas
a supervisores fueron analizados para dar cuenta de la estructura
de la supervisin escolar antes de la reforma iniciada en 1993, y la
estructura de la supervisin en 1998, producto de la reforma de la
funcin supervisora.
13. Participaron en la investigacin: Mara Dara Elizondo Garza,
Gloria Caedo Castro, Lilia Idalia Alans Garca, Laura Anglica Flores
Guevara, Ana Garza Arellano, Bertha Nelly Mancha Rocha, Olga Saldaa
Quiones, Ana Laura Salinas Gonzlez, Beatriz Salinas Arredondo y
Laurencia Soriano Rodrguez.
14. Contaron con la colaboracin de Adriana Arellano Luna, Monica
Ruiz Coronado y Virginia Bracho Valencia.
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La supervisin escolar de la educacin primaria en Mxico:
prcticas, desafos y reformas
2. La descentralizacin del Sistema Educativo Mexicano
La investigacin se llev a cabo dentro del marco de la poltica de
modernizacin del Estado Mexicano, anunciada en 1988 por el gobierno
federal que en esos momentos iniciaba su administracin, y
concretamente dentro de la poltica de la descentralizacin del
Sistema Educativo Mexicano (SEM)15. En mayo de 1992, una vez
transcurrida la mitad del sexenio, se llev a cabo la firma del
Acuerdo Nacional para la Modernizacin de la Educacin Bsica (ANMEB),
entre el gobierno federal, los gobernadores de las 31 entidades
federativas y la secretaria general del Sindicato Nacional de
Trabajadores de la Educacin. Con ello, se dio inicio a la
reorganizacin del SEM a travs de su descentralizacin. Esta medida,
junto con otras, tales como la reformulacin de contenidos y
materiales educativos, la revalorizacin social de la funcin
magisterial y una nueva forma de participacin social, llevara a una
educacin mexicana modernizada.
15. Al inicio del sexenio 1988-1994, el presidente Carlos
Salinas de Gortari anunci la modernizacin como poltica que, deca,
sacara a Mxico de la grave crisis general, heredada del anterior
gobierno. De acuerdo con el discurso oficial, sta implicaba
construir una sociedad moderna fincada en un modelo de desarrollo
neoliberal y en la democracia entendida como forma de vida. El
incremento de la productividad y el ingreso de la economa mexicana
al mercado internacional impulsara el mejoramiento social a travs
de la creacin de empleos y el aumento de la capacidad de compra de
los salarios. Pero adems, en lo poltico, modernizacin iba de la
mano con procesos participativos de la sociedad. En lo educativo,
quedaba asociada con una educacin progresista, y significaba
mayores recursos al sector educativo, la descentralizacin del nivel
bsico, una mayor participacin de las madres y padres de familia en
lo educativo de sus hijos y la democratizacin de la organizacin
escolar, la reformulacin de contenidos y materiales didcticos, con
un sentido nacional y regional, el mejoramiento de las condiciones
de vida de las y los maestros. Sin embargo, un anlisis del
contenido del discurso oficial, que ponga atencin en las
necesidades que llevaron al gobierno a definir un modelo
neoliberal, da otro sentido al concepto modernizacin. No obstante
su referencia continua a la democracia, sta responde a las
condiciones coyunturales de esos momentos: una creciente deuda
externa, prdida de la capacidad productiva, recortes presupustales,
prdida de consenso de las masas, manifestaciones pblicas de
inconformidades hacia el gobierno, falta de credibilidad en ste,
altos ndices de desempleo, crecientes ndices de pobreza y miseria
extrema, carencia de servicios pblicos, etc. De esta manera, la
modernizacin, vinculada con un desarrollo neoliberal, ha dado lugar
a la definicin de ciertas prioridades por parte del gobierno
federal: el ingreso de Mxico al comercio internacional, aunque sea
bajo condiciones de desigualdad, a la reduccin del gasto pblico,
por ejemplo a partir de la descentralizacin de servicios pblicos
como educacin y salud. Es por ello que el discurso oficial y los
discursos alternativos seguidos coinciden en sus estilos formales
(por ejemplo, en utilizar los conceptos "democracia ",
"participacin", "equidad") pero esencialmente representan proyectos
diferentes.
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Introduccin
La descentralizacin del SEM consisti en la transferencia de
escuelas y docentes de educacin bsica federales (entre ellos, los
supervisores escolares) de los niveles preescolar, primaria y
secundaria en las modalidades de educacin normal, indgena y
especial, ubicados en los estados de la Repblica Mexicana, a los
respectivos gobiernos estatales. Ello significa que los planteles y
docentes ubicados en el Distrito Federal no fueron descentralizados
y, por tanto, al seguir ubicados en el D.F. mantienen la
denominacin de federal. As, desde entonces, el SEM se conforma por
escuelas y docentes federales, y por escuelas y docentes estatales
que forman parte de cada uno de los gobiernos de las entidades
federativas. Estos ltimos incluyen a los anteriormente federales,
que con la descentralizacin se les conoce en la mayora de los
estados como federalizados (por ejemplo, en Chihuahua) y en otros
casos, como transferidos (como en Nuevo Len), y a los estatales que
antes de sta ya eran parte del sistema educativo del estado donde
se encontraban16.
16. Cuestiones histricas explican la existencia de los sistemas
federalizados y estatales en la mayora de las entidades federativas
del pas. A fines del siglo pasado, la Secretara de Justicia e
Instruccin Pblica y luego la de Instruccin Pblica y Bellas Artes
fundada en 1905, slo regan para el Distrito Federal (donde se
encontraba la mitad del total de escuelas y maestros de todo el
pas) y los territorios federales de Baja California, Nayarit y
Quintana Roo. El resto de los estados estaba fuera de esa
jurisdiccin federal y cada uno era libre de copiar las leyes que se
dictaban desde el D.F. o de hacer las propias, los propios libros
de texto, programas y planes educativos, etc. Notbanse desde
entonces, estados "ms ricos", ubicados en el norte y centro de la
Repblica, que invertan ms en educacin, lo que se reflejaba en
maestros mejor pagados, con mejores prestaciones y en escuelas bien
construidas y equipadas. En cambio, los estados del sur y sureste
eran "ms pobres". Invertan menos en educacin, los maestros ganaban
poco y las escuelas funcionaban bajo condiciones precarias. En
1921, fecha en que fue creada la Secretara de Educacin Pblica, se
llev a cabo un proceso de centralizacin, llamado federalizacin, de
la educacin, pretendindose con ello unificar la educacin en todo el
territorio nacional, y proporcionar recursos econmicos federales
para que en todos los estados los maestros estuvieran mejor pagados
y las escuelas contaran con mejores condiciones materiales. A
partir de ese momento, los planteles y docentes del D.F., de los
territorios federales y los rurales fueron absorbidos por la SEP,
pasando con ello al dominio federal. Por su parte, las escuelas y
maestros estatales se mantuvieron bajo el control de sus
respectivos gobiernos. En 1992, la poltica que pretenda modernizar
la educacin a travs de un "nuevo federalismo" fue iniciada con la
descentralizacin del SEM. En ese entonces, 19 de los 31 estados de
la Repblica contaban con los dos sistemas: el federal que dependa
de la SEPy segua las disposiciones, planes, programas de estudio,
libros de texto y materiales didcticos federales; y el estatal, que
siempre haba dependido del gobierno del correspondiente estado y
que segua funcionando con su propia normatividad, estructuras,
equipos tcnicos, planes y programas de estudio, as como material
didctico. Los doce restantes, que en su mayora eran los ms pequeos,
solamente contaban con el sistema federal. Con respecto a las
formas de interpretar el carcter centralizador y descentralizador
del federalismo, el diagnstico de Aguascalientes plantea con mayor
detalle la discusin respecto a la "federalizacin centralista" entre
1923 y 1978, y la "federalizacin" descentralizadora, de 1992 a la
fecha.
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La supervisin escolar de la educacin primaria en Mxico:
prcticas, desafos y reformas
Este proceso de descentralizacin se enmarca en una historia de
permanente crisis general en Mxico, que se expresa en el aumento de
la pobreza y miseria extrema de un nmero cada vez mayor de
mexicanos. Problemas que van junto con este deterioro de las
condiciones de vida, tales como altos ndices de desnutricin,
enfermedades, desempleo, etc. a su vez, han provocado otros en el
campo de la educacin pblica que, pese a los esfuerzos de algunos
gobiernos, no han podido ser erradicados: analfabetismo, desercin,
ausentismo, reprobacin, repitencia, bajo aprovechamiento y fracaso
escolar.
Pero adems, fenmenos surgidos en las estructuras institucionales
federales, y que se reproducen en los niveles regionales y locales,
hasta llegar a los ms pequeos como son escuelas y aulas, afectan
tan profundamente como los anteriores a nuestra educacin: el
centralismo, el burocratismo, el anquilosamiento de las prcticas
docentes, as como la presencia del sindicato magisterial en el SEM.
Dichos fenmenos son resultado de largas historias y de complejas
culturas escolares, entendidas como una mezcla de tradiciones,
costumbres, rituales y de mltiples intereses, que no slo han
impuesto formas de organizacin y de funcionamiento del sistema
educativo, sino tambin han limitado las posibilidades de resolver
los graves problemas de la educacin.
De ah que, desde la ptica oficial, la descentralizacin se ha
propuesto varios objetivos. Primero: ha pretendido hacer ms
eficientes los sistemas educativos de los estados, desarmando la
compleja y centralizada estructura burocrtica del SEM. Ello ha
supuesto, por una parte, modificar las formas institucionales de
funcionamiento y de gestin, pues con la transferencia de los
servicios, cada estado debe resolver los asuntos financieros,
administrativos, laborales, sindicales y pedaggicos en su
territorio; y por otra, integrar en una sola estructura, los
sistemas federal (que con la descentralizacin adoptaron la
denominacin de subsistemas federalizados o transferidos) y estatal
en aquellos estados que cuentan con ambos17.
17. Sin embargo, tambin encontramos una intencin implcita de la
descentralizacin por parte del gobierno federal. sta atomizara al
SNTE en 31 pequeos sindicatos estatales. Con ello, era de esperarse
que cada uno negociara los asuntos laborales por separado con su
nuevo patrn, el gobierno estatal, lo que restara poder al sindicato
nacional.
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Introduccin
Segundo: este sentido de eficiencia ha implicado la promocin de
una nueva autonoma que transita desde los gobiernos estatales,
hasta las escuelas, pasando por las comunidades y las supervisiones
escolares, ofreciendo con ello mayores posibilidades de tomar
decisiones propias y de instrumentar acciones que den respuesta de
manera especfica a las necesidades pedaggicas regionales y locales.
De ah que varias lneas de trabajo han sido impulsadas con objeto de
disear y/o crear: a) polticas educativas regionales (que incluye la
elaboracin de planes estatales de educacin, de ciertos contenidos
curriculares, de material didctico etc.); b) las leyes estatales de
educacin; c) nuevas formas de gestin escolar, y d) los consejos de
participacin social a nivel de cada estado, cada municipio y cada
escuela, conformados por representantes de los maestros, su
organizacin sindical, las autoridades educativas, los padres y
madres de familia, y los grupos de la comunidad18.
Tercero: la descentralizacin plantea la equidad de la educacin
como aspecto que eleva a nivel de ley (artculo 34 del captulo III
de la Ley General de Educacin). Implica la responsabilidad del
ejecutivo federal de llevar a cabo programas compensatorios con
recursos especficos, para apoyar a los gobiernos de aquellos
estados con mayores rezagos educativos. De esta manera, las
regiones ms desfavorecidas sern atendidas, evitando profundizar
desigualdades.
Sin embargo, lejos de tratarse de un proceso armnico entre
magisterio, gobiernos estatales y gobierno federal, y lejos de
estar
18. Los consejos de participacin social, figuras colegiadas
creadas a partir del Acuerdo Nacional para la Modernizacin de la
Educacin Bsica (1992) y reglamentadas en la Ley General de Educacin
(1993), tienen el objetivo de servir como una "verdadera contralora
social, no coercitiva sino persuasiva y propositiva, de la
educacin". Entre sus funciones planteadas en el ANMEB estn las de
gestora, vigilancia del funcionamiento de las escuelas y
mantenimiento de las instalaciones y mobiliario. Sin embargo, la
Ley General de Educacin ampli sus funciones al campo pedaggico:
contribuir en la elaboracin de propuestas sobre contenidos locales,
conocer resultados, avances y evaluaciones pedaggicos y opinar en
asuntos pedaggicos. As, nuevas posibilidades fueron abiertas para
que los diferentes grupos de la comunidad participen en lo
propiamente educativo, tarea que por tradicin en nuestras escuelas
ha sido celosamente reservada exclusivamente a maestras y maestros.
Sin embargo, en la mayora de los casos, los consejos slo han
existido formalmente. Se conforman llenando los formatos oficiales,
con nombres de las personas que supuestamente sern sus integrantes
y, por lo general, no vuelven a reunirse a lo largo del ao
escolar.
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La supervisin escolar de la educacin primaria en Mxico:
prcticas, desafos y reformas
obteniendo resultados sistemticos, homogneos y equitativos en
todas las entidades federativas, la descentralizacin ha sido un muy
complejo y en casos conflictivo proceso, con ritmos y avances no
solamente diferentes, sino desiguales. Existen diversas
dificultades que frenan su avance.
Dada su ubicacin geogrfica, muchas comunidades y escuelas, que
generalmente son las ms pobres, se mantienen en serias condiciones
de aislamiento. De ah que sean stas las que reciban escasa o nula
atencin por parte de la institucin educativa, as como de las
autoridades gubernamentales, y que funcionen con carencias de
infraestructura, de planteles, de apoyos y asesoras pedaggicas, de
material didctico, de personal docente suficiente, de preparacin
adecuada de los maestros, etc.
En el mbito econmico, la transferencia de los servicios
educativos federales a los gobiernos estatales ha repercutido
negativamente en estos ltimos. Por una parte, ha agudizado las
desigualdades entre los estados, pues esta medida no fue acompaada
de recursos federales adicionales para que los respectivos
gobiernos estuvieran en condiciones de hacer frente al nuevo
compromiso. Ello ha significado que cada uno haya tenido que
atender con el mismo presupuesto con el que contaba antes de la
descentralizacin, no solamente sus propios servicios educativos,
sino tambin los ahora federalizados, que adems incluyen los
correspondientes al nivel de secundaria19, pues con la modernizacin
educativa ste se convirti en obligatorio. As, la descentralizacin
ha dado lugar a que cada vez existan mayores desigualdades entre
los estados que acusan un menor desarrollo socioeconmico y que son
los ms pobres, y que, por tanto, tienen menos posibilidades de
sostener el gasto educativo, y los estados con mayores capacidades
econmicas y capacidades para negociar apoyos adicionales con el
gobierno federal. Pero an estos ltimos se ven en la necesidad de
recurrir, cada vez ms, a otras fuentes de financiamiento, como son
los distintos grupos de la
19. La educacin secundaria de tres aos es el nivel educativo que
le sigue a los seis aos de educacin primaria. A partir de la
reforma de 1992, ambos niveles forman la educacin bsica que por
mandato constitucional es obligatoria, gratuita y laica.
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Introduccin
comunidad educativa, entre stos, padres y madres de familia,
empresarios, iglesias, organismos no gubernamentales, etc. De ah,
que esta nueva situacin est poniendo en riesgo el carcter gratuito
de la educacin pblica.
Por otra parte, la transferencia ha agravado an ms la situacin
financiera de los estados, pues ha implicado otras
responsabilidades: la homologacin de los salarios y prestaciones de
los maestros federalizados y estatales, en los casos en los que
existen los dos subsistemas; y los aumentos de salarios y de
prestaciones del magisterio federalizado. Especialmente la
homologacin ha sido motivo de conflictos entre magisterio y
gobiernos estatales, y entre estos ltimos y gobierno federal, dada
la falta de recursos econmicos. Sin embargo, ms adelante, el
ejecutivo federal acord con cada gobierno estatal la entrega de
partidas adicionales para ese efecto. Pero, como los criterios de
la asignacin de stas no fueron precisados, el grado de beneficio ha
dependido de las capacidades de negociacin de cada gobernador con
el gobierno federal, notndose nuevamente la desigualdad en los
resultados20.
En el mbito administrativo, el proceso de integracin de los
subsistemas federalizado y estatal ha variado de estado a estado.
Para aqullos, cuyos sistemas educativos se componan exclusivamente
por maestros y planteles federales, la descentralizacin requiri
nicamente llevar a cabo la transferencia. En cambio, la integracin
se ha dado en forma muy lenta y complicada en aquellas entidades
cuyos sistemas educativos se componen por ambos subsistemas, pues,
generalmente, persisten grandes diferencias con respecto a
condiciones de trabajo, salarios y prestaciones. Por ello, cumplir
con la homologacin ha sido un problema. Aunadas a las cuestiones
anteriores, otras de ndole poltico
20. Las consecuencias econmicas de la transferencia de servicios
y personal docente han dado lugar al cuestionamiento y rechazo de
la descentralizacin por parte de algunos gobiernos estatales y
grupos magisteriales. Fue el caso de Baja California, primer estado
gobernado por el partido de oposicin Accin Nacional (PAN). Cuando
la descentralizacin educativa fue anunciada en 1992, el gobernador
manifest su oposicin a sta y declar su deseo de devolverle al
gobierno federal las escuelas federalizadas. Por otra parte, grupos
de maestros de algunos estados, como fue el caso de Oaxaca, han
exigido negociar con la SEP en la ciudad de Mxico y no con su
gobierno estatal, pues ven en ste pocas capacidades de resolver
problemas relativos a aumentos de salarios y al mejoramiento de
prestaciones.
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La supervisin escolar de la educacin primaria en Mxico:
prcticas, desafos y reformas
y sindical han dado lugar a que stos se mantengan funcionando de
manera autnoma, con sus organigramas, recursos, personal docente y
administrativo. Inclusive, los maestros de cada uno pertenecen a
secciones sindicales diferentes.
En el mbito legal, se ha manifestado un avance desigual en lo
que respecta a la elaboracin de las leyes estatales de educacin.
Como muestra, tenemos que seis aos despus de firmado el Acuerdo
Nacional para la Modernizacin de la Educacin Bsica, no todos los
estados del pas contaban con ellas. De acuerdo con el informe anual
del secretario de Educacin Pblica en septiembre de 1998, 23 de los
31 estados del pas las haban promulgado.
En el mbito pedaggico observamos varios problemas. Uno se
refiere a la falta de equipos tcnicos y profesionales en ciertos
estados, dando lugar al avance desigual, especialmente en lo
concerniente al diseo de poltica educativa regional. Inclusive,
ante este problema, algunos han actuado de manera contraria a los
propsitos de la descentralizacin, al contratar a personal
calificado del centro o al "comprar" programas y propuestas
generadas en la capital y, por tanto, con contenidos
nacionales.
Otros problemas de ndole pedaggica se derivan de la Ley General
de Educacin (1993) que ofrece condiciones muy limitadas para la
intervencin regional en la descentralizacin de la educacin bsica21.
Por una parte, centraliza en la SEP las funciones ms importantes,
por ejemplo, la elaboracin de poltica educativa, as como de los
programas y contenidos nacionales educativos, la supervisin
escolar, la evaluacin
21 Al respecto, el artculo 12 de la Ley General de Educacin
establece que la autoridad educativa federal tiene de manera
exclusiva, entre otras, la funcin de "determinar para toda la
Repblica los planes y programas de estudio para la educacin
primaria, la secundaria, la normal y dems para la formacin de
maestros de Educacin bsica, a cuyo efecto se considerar la opinin
de las autoridades locales y de los diversos sectores sociales
involucrados en la Educacin...". Luego, el artculo 13 establece las
atribuciones de manera exclusiva a las autoridades educativas
locales. Entre stas, interesa mencionar la siguiente: "proponer a
la Secretara (de Educacin Pblica) los contenidos regionales que
hayan de incluirse en los planes y programas de estudio para la
Educacin primaria, la secundaria, la normal y dems para la formacin
de maestros de educacin bsica".
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Introduccin
de los procesos escolares, y la formacin y actualizacin de los
docentes. Por otra parte, la misma Ley otorga a los gobiernos
estatales las atribuciones de opinar con respecto a los planes de
estudio y programas de estudio diseados por la SEP y de someter a
la consideracin de sta aquellos planes y programas diseados por las
autoridades educativas regionales, para que sea la autoridad
federal quien finalmente los autorice22.
En el mbito sindical, el SNTE ha seguido jugando un papel
importante en el sistema educativo. Su Comit Ejecutivo Nacional
logr negociar con el gobierno federal la titularidad de la
representacin de los trabajadores de la educacin en todos los
estados para tratar cuestiones laborales. Esto significa que para
llevar a cabo cualquier negociacin entre secciones del SNTE y
gobiernos estatales, tiene que estar presente un representante del
Comit Ejecutivo Nacional. Por otra parte, muchas secciones
sindicales han conseguido sostener su poder, resistiendo,
oponindose o apoyando las medidas oficiales de los gobiernos
estatales, segn sean las conveniencias de cada caso.
De esta manera, la descentralizacin educativa ha dado lugar a la
generacin de grandes tensiones al interior de los estados, as como
entre los gobiernos estatales, el gobierno federal y el sindicato
magisterial.
Con respecto a los riesgos que puede implicar la autonoma
otorgada por la descentralizacin, vislumbramos algunos. Tanto la
transferencia de los servicios educativos federales a los gobiernos
estatales como la
22. Es importante aclarar que no trato de cuestionar la rectora
de la educacin por parte del gobierno federal. Es no slo
conveniente sino recomendable mantener la atribucin que la
Constitucin Poltica y la Ley General de Educacin le conceden a esta
instancia: definir la lnea rectora de la educacin nacional,
supervisar y evaluar el sistema educativo nacional. Si la poltica
educativa se llegara a descentralizar de manera total, se correra
el riesgo de que 32 diferentes proyectos educativos fueran creados,
cada uno independiente de los otros, con sus propios objetivos
perfiles de estudiantes de los distintos niveles, planes y
programas, y adems cada uno con la posibilidad de caer en
"caprichos coyunturales". Esto traera el grave problema de la
atomizacin del carcter nacional de nuestra educacin. Lo que deseo
resaltar es la confusin que se origina a partir de la lectura de la
Ley, concretamente en lo referente a la federal izacin
(descentralizacin) de la educacin. Por un lado se habla de estados
libres y soberanos y, por otro, se asienta la falta de condiciones
para que tomen sus propias decisiones en cuestiones de poltica
educativa regional.
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La supervisin escolar de la educacin primaria en Mxico:
prcticas, desafos y reformas
creacin de los consejos de participacin social han sido
estrategias, congruentes con los modelos econmicos neoliberales de
los pases como el nuestro, a travs de las que el gobierno federal
cede a diferentes instancias oficiales (gobiernos de los estados y
de los municipios), a las comunidades, a las escuelas y a los
grupos locales, responsabilidades econmicas, que antes eran de su
mbito. Especialmente los consejos de participacin social (que, como
ya decamos, en la mayora de los estados slo existen en la
formalidad) son medidas que intentan reducir costos, al convertirse
en sustitutos de funciones y obligaciones que por ley corresponden
a la federacin. Por tanto, cuando se llega a dar el caso de que
funcionen, juegan un papel importante en la diversificacin de
formas de financiamiento, sobre todo en lo referente a la
construccin y mantenimiento de escuelas, a la adquisicin de
recursos financieros, mobiliario, equipo escolar, material didctico
y de apoyo. Esta situacin ha sido interpretada por docentes y por
padres y madres de familia, como una forma sutil de privatizar la
educacin.
Por otra parte, tradicionalmente la autonoma ha servido como
recurso para promover la competencia entre escuelas con objeto de
que cada una logre mayor reconocimiento y prestigio. Es el caso de
los concursos acadmicos y extra-curriculares entre zonas escolares,
organizados por supervisores y directivos de diferentes escuelas.
Lejos de tratarse de esfuerzos colectivos al interior de cada
plantel que beneficien a todos los alumnos, especialmente a los ms
dbiles, han sido medidas que promueven la competencia individual y
privilegian a los alumnos ya de por s privilegiados. Al
seleccionar, preparar y premiar nicamente a los sobresalientes, los
concursos escolares actan en detrimento del resto. En este sentido,
la descentralizacin, entendida dentro de la lgica individualista
propia de la filosofa neoliberal del libre comercio, se ajusta a
esta forma de entender la competencia escolar23.
Finalmente, la autonoma puede dar lugar al uso incorrecto y/o
excesivo de esta facultad en el mbito de la educacin, por parte de
grupos de poder, en funcin de sus propios intereses y objetivos.
Por
23- Carrn, Gabriel; De Grauwe, Anton. 1997. Current issues in
supervision: a literature review. Paris: UNESCO/IIEP.
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Introduccin
ejemplo, existen grupos tanto oficiales como de la comunidad que
han impulsado la puesta en marcha de proyectos "educativos" en los
estados, contrarios a ciertos principios de la filosofa de la
educacin nacional y/o de la ley24. Son ilustrativos dos casos en
los que se introdujeron programas "pedaggicos" en escuelas pblicas
de educacin bsica: en Tamaulipas, la meditacin trascendental,
promovida por el gobernador del estado; y en Chihuahua, la enseanza
de valores, promovida por un poderoso grupo de empresarios, muy
cercanos al gobernador en turno.
No obstante los mltiples problemas y limitaciones que la
descentralizacin ha significado, sta tambin ha ofrecido promesas y
ciertas condiciones para que la educacin se acerque ms a las
localidades, a las zonas escolares y a las escuelas. En este
sentido, los estados pueden impulsar y promover acciones que
supongan cambios promisorios en su educacin. Si bien esto no
siempre sucede as, s se han dado algunos avances importantes. Por
ejemplo, diversos estados han realizado ejercicios a nivel
regional, relativos al diseo de polticas educativas, de planes y
programas de estudio, especialmente en el campo de la actualizacin
de los docentes; a la promocin de un nuevo liderazgo por parte de
supervisores y directores de escuela; al impulso al trabajo docente
colectivo y colegiado en los planteles escolares; a la difusin de
los proyectos escolares como estrategias para resolver problemas
pedaggicos de manera concreta en zonas escolares y en escuelas etc.
Y precisamente las experiencias de innovacin en el campo de la
supervisin escolar que presentamos en los tres diagnstico
regionales (Chihuahua, Nuevo Len y Aguascalientes) fueron llevadas
a cabo dentro de los espacios abiertos por la descentralizacin.
24. Ver seccin 1 "De la distribucin de la funcin social
educativa", del captulo II "Del federalismo educativo" de la Ley
General de Educacin, que reglamenta las funciones y atribuciones de
los gobiernos federal, estatales y municipales.
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La supervisin escolar de la educacin primaria en Mxico:
prcticas, desafos y reformas
Beatriz Calvo Pontn Doctora en sociologa. Ha sido
profesora-investigadora en la Universidad Autnoma de Ciudad Jurez.
Su experiencia es en la investigacin cualitativa en la educacin
bsica. Actualmente es Directora del Departamento de Educacin de la
Universidad Iberoamericana Ciudad de Mxico.
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PANORAMA NACIONAL
1. El marco legal de la supervisin escolar
Las modalidades de supervisin que actualmente funcionan en el
pas -la federal en el D.F. y las estatales en las entidades
federativas, que a la vez incluyen las federalizadas y entre stas,
las indgenas- se sustentan en documentos mandatorios y rectores de
la educacin a nivel nacional: el artculo tercero de la Constitucin
Poltica de los Estados Unidos Mexicanos que define y da legalidad a
la educacin nacional1, el Acuerdo Nacional para la Modernizacin de
la Educacin Bsica (1992) que dio inicio a la descentralizacin del
SEM, y la Ley General de Educacin promulgada en 1993 que reglamenta
el servicio educativo. Al respecto, esta ltima al referirse
concretamente a la supervisin, reitera la importancia del trabajo
pedaggico por encima del administrativo, del de vigilancia y de
"verificacin de la aplicacin de las normas", que la costumbre ha
privilegiado:
En las actividades de supervisin las autoridades educativas darn
preferencia, respecto de los aspectos administrativos, a los apoyos
tcnicos, didcticos y dems para el adecuado desempeo de la funcin
docente (artculo 22).
La supervisin escolar federal de la educacin primaria, vigente
en el Distrito Federal, y las supervisiones federalizadas de
educacin primaria e indgena que a partir de la descentralizacin del
SEM son vigentes en los estados donde existan servicios educativos
federales, estn normadas por un conjunto de manuales oficiales, que
detallan los lineamientos referentes a la administracin de los
recursos humanos, materiales, financieros y del aspecto
tcnico-pedaggico "que es el fundamental". El Manual del Director
del Plantel de Educacin Primaria,
1. Con la modernizacin del sistema educativo, los artculos 3 y
31 de la Constitucin Mexicana fueron reformados, sin modificar los
sustentos filosficos de gratuidad, obligatoriedad y laicismo de la
educacin bsica. Un cambio importante se refiere a la obligatoriedad
del nivel de secundaria, ya que con la reforma, ste pas a formar
parte de la educacin bsica.
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La supervisin escolar de la educacin primaria en Mxico:
prcticas, desafos y reformas
1986; el Manual del Supervisor de Zona de Educacin Primaria,
1987; y el Manual de Organizacin de la Escuela de Educacin
Primaria, D.F., 1982, reglamentan las funciones de supervisores y
jefes de sector federales y fcderalizados; y el Manual de
Organizacin y Funcionamiento de la Educacin Indgena, 1982, y el
Manual de Operaciones del Supervisor, 1982, las de los jefes de
zonas indgenas y supervisores indgenas.
Pero adems, con objeto de ampararse legalmente para ejercer su
autoridad y tomar las respectivas decisiones, jefes y supervisores
deben conocer al detalle, manejar con habilidad y aplicar con
eficiencia, los captulos y artculos del Reglamento de las
Condiciones de Trabajo del Personal de la Secretara de Educacin
Pblica. Este documento atiende el aspecto laboral y dicta las
medidas disciplinarias del personal a sus cargos, puntos lgidos en
las relaciones entre docentes y supervisores.
A partir de la promulgacin de la Ley General de Educacin, se
dieron dos situaciones relacionadas con la supervisin escolar
federal. En primer lugar, la normatividad de este servicio en el
D.F. fue actualizada en 1996, con la emisin de varias disposiciones
oficiales por parte de la Subsecretara de Servicios Educativos para
el D.F.: el Programa para el Fortalecimiento de las Escuelas del
D.F, la Gua para la Elaboracin del Plan de Trabajo Anual del
Supervisory la Circular 001. En esencia, estas disposiciones
plantean una nueva supervisin, entendindola como trabajo
fundamentalmente pedaggico, llevado a cabo de manera dinmica,
participativa y colectiva, y basado en redes horizontales de
comunicacin entre supervisores generales (tradicionalmente
conocidos como jefes de sector), supervisores de zona, directores
de escuela y personal docente.
En segundo lugar, la Ley General de Educacin, con base en el
captulo III "De la equidad en la educacin", exhorta a los
supervisores del pas a ofrecer los servicios de atencin preventiva
y compensatoria, a las comunidades ms desfavorecidas. En 1998, el
secretario de Educacin Pblica, en su Informe Anual de Labores,
reitera esta funcin:
En las escuelas desfavorecidas...(la supervisin) debe
transformarse en un recurso orientado fundamentalmente a
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Panorama nacional
proporcionar diferentes tipos de apoyo a los maestros:
materiales didcticos, actualizacin, asesora y oportunidades de
compartir experiencias. En circunstancias adversas, la supervisin
puede constituir un medio privilegiado para revertir las
carencias.
Con lo que respecta a las supervisiones tradicionalmente
estatales, stas son guiadas por sus propios reglamentos, en caso de
contar con ellos, generados por los respectivos gobiernos. Por
tanto, en los estados donde han coexistido los sistemas de educacin
federal y estatal, se cuenta por lo general, con dos distintas
normatividades, incluyendo en cada una, la correspondiente a la
supervisin. Sin embargo, hay estados que no cuentan especficamente
con manuales y reglamentos de supervisin; por tanto, algunos
supervisores siguen las normas federales, pero otros no las asumen
como propias; por tanto, trabajan sin ellas. A este asunto nos
referiremos en los diagnsticos regionales de Chihuahua y Nuevo Len,
dado que Aguascalientes solamente cuenta con el sistema
federalizado. En el presente diagnstico de dimensin nacional,
analizamos la normatividad federal que ha reglamentado la
supervisin escolar de educacin primaria en el D.F. y en los estados
de la Repblica Mexicana donde han existido servicios educativos
federales.
a. Objetivos, fases y funciones de la supervis in de zona
escolar
Los manuales de supervisin de zona escolar entienden a sta como
enlace entre autoridades y comunidad, en dos sentidos. Es
ascendente por ser conducto de comunicacin entre directores de
planteles y autoridades; y es descendente por orientarse hacia las
escuelas y la comunidad. Le asignan el objetivo de ofrecer asesora
tcnico-administrativa y tcnico-pedaggica a directivos y docentes de
escuelas, y de promover la participacin en las actividades
educativas, de los grupos de la comunidad, pero en especial de
padres y madres de familia.
Definen cinco fases en el proceso de supervisin: planeacin,
organizacin, integracin, direccin y control. En cada una, describen
detalladamente un amplio nmero de funciones especficas, organizadas
en diez materias: planeacin y programacin, administracin de
recursos
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La supervisin escolar de la educacin primaria en Mxico:
prcticas, desafos y reformas
humanos, de recursos materiales, de recursos financieros,
control escolar, servicios asistenciales, extensin educativa,
escuelas particulares incorporadas a la SEP, organizacin escolar y
administracin de la materia tcnico-pedaggica. Las primeras nueve,
de carcter administrativo, deben servir de apoyo a la dcima, la
tcnico-pedaggica, que, segn se establece, es la esencial.
El Manual del Supervisor de Zona de Educacin Primaria, 1987
apoya al supervisor con tres cuadros. El primero, "Correlacin de
las funciones tcnico-administrativas del supervisor, director y
docentes", enumera veintin funciones tcnico-administrativas y doce
tcnico-pedaggicas especficas del supervisor, que correlaciona con
veintisis funciones de los directores y con nueve de los docentes
de las escuelas de las zona a su cargo2.
El segundo, "Correlacin de las principales funciones
tcnico-pedaggicas del supervisor, director y docente", establece
doce funciones del supervisor que correlaciona con veinte funciones
del director y veintids de los docentes. Con ello, se pretende que
el trabajo del supervisor, directores y docentes se lleve a cabo de
manera articulada.
Un tercer cuadro, ofrece una serie de 155 "sugerencias de
actividades para el desarrollo de l
