Politicas públicas para la integración aduanera en europa

CENTRO DE FORMACIÓN PARA LA INTEGRACIÓN REGIONAL TRAINING CENTRE FOR REGIONAL INTEGRATION

"La Integración Comercial y su Dimensión Aduanera: Opciones de Políticas Públicas y

Requerimientos de Gestión"

DT 02 / 1993 © copyright CEFIR Este documento puede circular libremente a través de la Red siempre que incluya esta declaración de propiedad. Para todo uso comercial o publicación (incluyendo en revistas electrónicas) Ud. debe solicitar autorización al autor [email protected].

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"La Integración Comercial y su Dimensión Aduanera: Opciones de Políticas Públicas y Requerimientos de Gestión"

Tabla de Contenido Albert HAZELOOP p. 4 El Establecimiento y la Gestión de la Integración Aduanera en Europa: Opciones de Políticas Posibles y Desarrollo del Sistema Fernando GONZALEZ VIGIL p. 10 Unión Aduanera y Política Comercial Común: Prioridades y Desafíos Principales de Carácter Comercial y Aduanero para la Integración Regional Fernando PORTA p. 18 Problemas para el Establecimiento de una Política Comercial Común en el Marco de un Modelo de Integración Abierta: el caso del MERCOSUR Phedon NICOLAIDES p. 24 La Supresión de las Barreras al Comercio dentro de las Uniones Aduaneras: Requisitos Previos, Consecuencias Humberto RIOS RODRIGUEZ p. 33 Establecimiento y Gestión de una Unión Aduanera Juan Francisco ROJAS p. 44 Las Experiencias Europeas y la Eliminación de Barreras Aduaneras al Comercio en la Integración Latinoamericana Richardt VORK p. 53 Establecimiento y Gestión de una Unión Aduanera Ricardo FFRENCH DAVIS p. 61 Integración Aduanera: Comentarios a la Ponencia de Richardt Vork Albert HAZELOOP p. 64 ¿Qué Grado de Armonización de Normas Aduaneras se Considera Necesario y de qué Instrumentos se Dispone para Lograr el Nivel Deseado Gustavo MAGARIÑOS p. 66 Establecimiento y Gestión de una Unión Aduanera: Comentarios a la Ponencia de Albert Hazeloop Declan KEARNEY p. 70 Establecimiento y Gestión de una Unión Aduanera: Aspectos de la Gestión César CALVACHE p. 77 Establecimiento y Gestión de una Unión Aduanera Phedon NICOLAIDES p. 85 La Política Comercial de las Comunidades Europeas: Dirección Liberal, Reglas Complejas Alexandre CARNELUTTI p. 94 La Distribución de Competencias dentro de una Unión Aduanera, con Referencia a la Toma de Decisiones en la Política Comercial, la Negociación de Acuerdos con Terceros Países,la Admisibilidad de Medidas Nacionales Alexandre CARNELUTTI p. 99 Supresión de las Barreras Técnicas al Comercio en la Comunidad Europea

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Laura PALMA p. 103 Algunas Reflexiones acerca de las Implicancias Prácticas del Levantamiento de Barreras no Arancelarias

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EL ESTABLECIMIENTO Y LA GESTION DE LA INTEGRACION ADUANERA EN EUROPA: Opciones de Políticas Posibles y Desarrollo del Sistema

Albert HAZELOOP Ex-Director, DG XXI (Unión Aduanera y Fiscalidad Indirecta),

Comisión de las Comunidades Europeas

Reseña de los acontecimientos pasados y presentes 1.1 El origen La integración aduanera no es un concepto que haya sido inventado después de la segunda Guerra Mundial. El siglo XIX nos muestra numerosos ejemplos de intentos por dar fin a la profusión de barreras aduaneras existentes entre las entidades territoriales y entre poblaciones. Por ejemplo, al comienzo de la "Zollverein" (literalmente: asociación aduanera), no menos de 38 barreras internas enclaustraban las diferentes partes de la Confederación Germana. En otros lugares de Europa la situación a menudo era muy similar. Debe reconocerse que la ciencia floreciente de la economía política desempeñó un papel muy importante en ese período, ya que sus propulsores -de los cuales uno de los más famosos fue Friedrich Liszt de Alemania- subrayaban la importancia de la facilitación del comercio "interregional" de modo de beneficiarse al máximo de la división del trabajo entre las diferentes áreas, logrando así el incremento de la prosperidad general. Incluso, más allá de sus fines económicos inmediatos, la integración aduanera se esperaba que reforzara la cohesión política entre las entidades participantes y allanara el camino hacia el nacimiento de los modernos estados nacionales. 1.2. El auge luego de la Segunda Guerra Mundial Si bien los intentos por promover la causa de la integración aduanera en Europa fueron infructuosos (1) en el período entre las dos Guerras Mundiales, una vez finalizada la Segunda, dicho concepto tuvo un éxito avasallador. El primer logro -el establecimiento de una unión aduanera entre los países del Benelux- todavía estuvo motivado por razones puramente económicas: la necesidad de unir sus fuerzas para superar los efectos devastadores de la guerra. Por el contrario, la integración que se alcanzó en virtud del Tratado que estableció la Comunidad Europea del Carbón y del Acero (CECA), claramente perseguía un fin político: se trataba de colocar a las industrias nacionales bajo el control de una autoridad supranacional para garantizar una paz duradera entre los países miembros, ya que el carbón y el acero son ingredientes indispensables para el material de guerra. En forma similar, el Tratado que establece la Comunidad Económica Europea (CEE) caracteriza a su unión aduanera como una fundación para una "unión cada vez más estrecha entre los pueblos de Europa" (2) Justamente, debido a las ambiciones políticas del proceso de integración que significa una transferencia de vasto alcance de las competencias nacionales a las instituciones comunitarias, el Reino Unido al principio se negó a unirse a las Comunidades. Al proponer una zona europea de libre comercio que incluyera a la mayoría de los países europeos, hizo todavía un último intento por evitar el comienzo exitoso de la nueva Comunidad. Una vez rechazada esta propuesta de manera concluyente, el Reino Unido y los países Escandinavos junto con Austria, Suiza y Portugal decidieron llevar adelante una zona de libre comercio geográficamente reducida, conocida bajo el nombre de EFTA. El efecto perjudicial de la división de Europa Occidental en dos bloques comerciales en la práctica quedó anulado en 1973, cuando el Reino Unido y Dinamarca se unieron a la Comunidad, y ésta última concluyó acuerdos de libre comercio con los restantes países de la EFTA.

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Con el acceso de Portugal a la Comunidad en 1986 (al mismo tiempo que España), y con la solicitud de ingreso por parte de otros cuatro países de la EFTA, se espera que la fórmula de la zona libre como instrumento de integración de Europa Occidental termine por desaparecer. Aún si por el momento el concepto de zona de libre comercio subsiste en las relaciones con los estados de Europa Central y Oriental -supeditado al fortalecimiento de sus economías como una precondición para poder ser miembros de la Comunidad en el futuro- cabe la probabilidad de que en un futuro no muy lejano la Unión Aduanera Europea incluya la mayoría de los países europeos, si no todos. A la luz de los acontecimientos descritos, parece justificado ver a la evolución de la integración aduanera de Europa como una confirmación de la exactitud de la aseveración de que la unión aduanera es "el punto de partida más confiable para una asociación duradera y coherente de estados independientes" (3). El establecimiento de la Unión Aduanera del Tratado de la Comunidad Económica Europea. 2.1. Introducción Las disposiciones pertinentes del Tratado revelan que sus autores no tenían ideas claras en cuanto a los requisitos que debe satisfacer una unión aduanera efectiva. De acuerdo con el artículo 9, las características de una unión aduanera consisten en la prohibición a los Estados Miembros (EM) de gravar sus importaciones y exportaciones con derechos aduaneros o cualquier otro gravamen que tenga un efecto equivalente, y en la adopción de un arancel común en sus relaciones con terceros países. En el contexto del siglo XIX en que los derechos aduaneros específicos, en oposición a los ad valorem, eran la barrera aduanera tradicional y característica, la definición hubiera sido satisfactoria, pero esta definición no tiene para nada en cuenta la variedad infinita de medidas que hoy día regulan los movimientos transfronterizos de mercancías. En este sentido, el Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio propone en su artículo XXIV una definición mucho mejor, a la vez que señala el requisito de que los derechos aduaneros y toda otra reglamentación aplicable en cada uno de los países socios para comerciar con el mundo exterior, tienen que ser idénticos en sustancia. Sin embargo y a pesar de la imperfección de las disposiciones legales, la unión aduanera tal como se había desarrollado en el curso de un período de más de treinta años puede considerarse como una base sólida para la Comunidad, aun si -como se señalará más adelante- puedan ser deseables o hasta necesarias algunas mejoras. En las secciones a continuación se analizarán los principales aspectos de la construcción de esa unión aduanera de modo de lograr una mejor comprensión de los objetivos que fueron perseguidos por los países y los obstáculos que tuvieron que superar (4). 2.2. Operación arancel Durante el período de transición (1959-1979), los esfuerzos se concentraron principalmente en los aspectos arancelarios de la unión aduanera: la abolición de los derechos entre los EM y la introducción de un arancel aduanero común. Esta operación se vio grandemente facilitada por lo detallado de las disposiciones del Tratado con respecto al establecimiento del arancel común, así como al cronograma estricto que se estableció para las sucesivas reducciones de los derechos internos y para la alineación gradual de los aranceles nacionales al arancel común. Más aún, la circunstancia de que los ingresos generados por el arancel aduanero no fuera una parte importante del presupuesto de los EM contribuyó a la conclusión exitosa y oportuna de dicho período. El paralelismo entre los dos movimientos arancelarios -el interno y el externo- permitió desde un comienzo que los bienes que se importaban desde terceros países para consumo interno de un EM se asimilaran a los bienes de producción comunitaria cuando se les volvía a enviar hacia otro de los EM, aún sin haber sido procesados o utilizados en una operación de manufactura. En otras palabras, el beneficio de las tarifas reducidas no estaba restringido a las mercancías originarias de un EM (5). Se necesitaban normas especiales para las mercancías manufacturadas con materiales de terceros países que habían sido importados en virtud de un convenio de transformación hacia adentro o que tenían derecho

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a reintegros. Dada la importancia de la llamada industria de transformación, era impensable excluir esos bienes del tratamiento preferencial cuando se les exportaba a otro EM. Sin embargo, debido al contenido del tercer país por el cual no se habían pagado derechos (o se habían devuelto), el beneficio completo de la tarifa reducida parecía como una ventaja injustificada. Para resolver el problema se decidió conceder tratamiento preferencial en la medida en que los materiales de terceros países hubieran pagado los llamados impuestos compensatorios, cuya cantidad correspondía al porcentaje de derecho pertinente del arancel común. El porcentaje en sí mismo, que incrementaba con cada reducción adicional de derechos internos, correspondía en grandes rasgos al nivel de reducción lograda. De esta forma, el sistema de transformación hacia adentro y el reintegro fueron eliminados gradualmente del comercio dentro de la comunidad de tal forma que desaparecieron al mismo tiempo que los últimos derechos internos. 2.3. Armonización del derecho aduanero Aunque evidentemente la armonización o, mejor aún la uniformización, es algo necesario para asegurar el tratamiento idéntico de las importaciones y las exportaciones en todas partes del territorio aduanero, el Tratado no establecía una base legal clara. Solamente estipulaba que durante la primera etapa de la introducción del arancel común, los EM "deberían tomar las medidas que fueran necesarias para aproximar sus disposiciones legales y administrativas en lo que respecta a asuntos aduaneros". Es comprensible que, dada la ausencia de disposiciones obligatorias, el establecimiento de una legislación aduanera comunitaria se haya tornado tan difícil e insumiera tanto tiempo. No solamente el apego natural de parte de los EM a su autonomía en materias legislativas, sino también el hecho de que cada derecho aduanero está firmemente arraigado en la historia del país y refleja un enfoque más o menos liberal o proteccionista frente al comercio internacional y a las tradiciones legales y administrativas de los países, contribuyen a la complejidad de la tarea. Teniendo también en cuenta el requisito de unanimidad en el proceso de toma de decisiones (6), no puede sorprender que el derecho aduanero de la Comunidad se haya establecido paso a paso en el curso de un período de unos treinta años. Finalmente, el conglomerado de un gran número de actos separados -cuya presentación varía ampliamente de un período a otro- se remodeló en un código aduanero coherente que entrará en vigencia en enero de 1994, al mismo tiempo que las disposiciones detalladas para su implantación. El resultado puede calificarse de instrumento amistoso plenamente adaptado a la necesidad de facilitar el comercio internacional. Se presta mucha atención a la simplificación de los procedimientos y las formalidades de modo de acelerar el despacho de las mercancías y reducir así el costo inherente a los movimientos transfonterizos. 2.4. Medidas de política comercial Por fortuna el Tratado incluye disposiciones bastante detalladas en vista de la eliminación de las restricciones cuantitativas en el comercio dentro de la comunidad. Su aplicación no dio lugar a problemas especiales. Por el contrario, la coordinación de las políticas comerciales nacionales y, luego del período de transición, la implantación de una política comercial común resultaron ser una tarea compleja y delicada debido a los intereses a menudo en conflicto entre los EM. Aunque las medidas de política comercial se deciden por mayoría calificada, debe admitirse que un proceso de decisión acelerado aumentaría muchísimo la efectividad de la política común. 2.5. Impuestos y otras medidas de efecto equivalente La eliminación entre EM de impuestos cuyo efecto era equivalente al de los derechos aduaneros fue una operación más difícil que la abolición de estos últimos. El primer tema a resolver fue el de la definición de un concepto un tanto vago, de modo de poder distinguir entre por un lado, impuestos prohibidos por la legislación comunitaria, y por el otro, gravámenes fiscales legales o tasas por servicios brindados a los usuarios. La Corte de Justicia resultó ser de gran ayuda al aprobar una interpretación amplia que extendía sustancialmente la causa de la libre circulación.

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Con mayor razón aún, la eliminación de medidas de efecto equivalente a las restricciones cuantitativas dio lugar a problemas considerables. En efecto, la Comunidad tenía que abordar un problema que nunca había sido analizado en forma global en el pasado. Una vez que la comunidad comercial hubo entendido las potencialidades de esta prohibición, surgieron a la luz un número sorprendente de medidas de todo tipo. Nuevamente los criterios de la Corte de Justicia contribuyeron a la aclaración del concepto. En particular, la interpretación estricta de la Corte de las disposiciones del articulo 36 que evitó que los EM recurrieran con demasiada facilidad a "justificaciones" de salud y seguridad. Se abolieron muchos impedimentos y barreras al comercio que se habían generado en el curso de décadas debido a la acción gubernamental, ya fuera a propósito o en forma accidental. Para citar un ejemplo solamente: la Corte calificó como medida de efecto equivalente toda punición pecuniaria aplicada a un transgresor del derecho aduanero, si su monto era desproporcionado a la gravedad de la infracción. 2.6. Libre circulación: el mercado interno sin fronteras internas De acuerdo con la redacción del Tratado, la eliminación total de los derechos aduaneros y de las restricciones cuantitativas y todas las medidas de efecto equivalente instauraban la "libre circulación" dentro del territorio aduanero. Evidentemente, este concepto legal no significaba que, debido al levantamiento de las barreras anteriormente mencionadas, las mercancías fueran a circular dentro de la Comunidad bajo las mismas condiciones que en un mercado nacional. En efecto, las fronteras internas se mantendrían con el control aduanero y otras formalidades con el fin de proteger numerosos objetivos de políticas nacionales tales como la implantación de la ley fiscal (impuesto al valor agregado, al consumo), el cuidado de la salud humana, la protección a las plantas y los animales, la lucha contra los estupefacientes, el tráfico de armas, etc.. Mediante la conclusión de la llamada Acta Unica de 1986, los EM decidieron establecer, para el 1º de enero de 1993, un verdadero mercado interno en el que las fronteras internas dejaran de existir. Con anterioridad a esa fecha tenían que promulgarse aproximadamente 300 acciones legislativas con el fin de crear las condiciones bajo las cuales los EM pudieran efectivamente abstenerse de los controles fronterizos. En la mayoría de los casos, la solución al problema se encontró en la sustitución de la ley nacional por la ley comunitaria y en la transferencia de los controles y formalidades a las fronteras externas de la Comunidad, o al EM en el que se iniciara el movimiento de bienes. En otros casos, el reconocimiento de la equivalencia de las disposiciones nacionales existentes permitía la abolición de los controles fronterizos. No es de sorprender que el sector fiscal resultara el hueso duro de roer en la operación de mercado interno. Surgieron dos problemas principales: por un lado, la imposibilidad de acordar tarifas uniformes, y por el otro, el principio según el cual sin importar dónde se recaudaba el impuesto, el importe del impuesto debía asignarse al EM donde tenía lugar el consumo. En lo que se refiere al impuesto al valor agregado, la lógica del mercado interno dicta que todas las transacciones de bienes dentro de la Comunidad deban manejarse de la misma manera ya sea que el comprador y el proveedor se encuentren establecidos en el mismo EM o no, en todos los casos el IVA se incluirá en la factura y se cobrará al proveedor. El problema de la asignación del importe del impuesto deberá resolverse mediante el establecimiento de un sistema de compensaciones. Sin embargo y por el momento, la situación es que en realidad las mercancías son enviadas a otro EM exentas de impuestos -al igual que los bienes exportados a terceros países-, la razón principal de ello es el temor a la complejidad de la operación de compensación. De todas formas, la introducción de un sistema de vigilancia administrativa basada en un intercambio periódico de información a nivel de toda la comunidad, que todo comerciante debe trasmitir lo referente a sus transacciones intracomunitaria, ha permitido liberarse de los controles y formalidades fronterizos y de su respectiva documentación. Es así que, finalmente, la libre circulación en su acepción legal se ha transformado en una circulación sin papeles y sin la detención obligatoria en el cruce de las fronteras geográficas entre los EM. Aparte de alguna "enfermedad infantil" que incidentalmente pueda llegar a ocurrir, podría decirse que el objetivo fijado por el Acta Unica se ha vuelto una realidad. 2.7. La Comunidad como protagonista en el escenario internacional Los autores del Tratado entendieron que el establecimiento de una unión aduanera entre los EM tiene consecuencias importantes a nivel internacional.

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En lo que respecta a los asuntos arancelarios, desde un comienzo las negociaciones con terceros países y dentro de la organización del GATT estuvieron a cargo de la Comisión en base a los lineamientos acordados por el Consejo de Ministros. El mismo procedimiento se aplicó a todas las negociaciones comerciales al final del período de transición. Por ejemplo, los acuerdos preferenciales entre la Comunidad y un número siempre creciente de terceros países han sido celebrados por la Comunidad en su capacidad de tal, actuando los EM como cosignatarios en los casos en que el acuerdo contuviera disposiciones cuya competencia había permanecido a nivel nacional, tales como la ayuda financiera, la asistencia técnica, etc. De igual forma, en aquellos organismos bilaterales o multilaterales instaurados para asegurar la aplicación de un convenio, las presentaciones hechas por parte de la Comunidad son aceptadas como posiciones comunes. En otros asuntos aduaneros que no sean las cuestiones arancelarias, la necesidad de acciones conjuntas y posiciones comunes no fueron inmediatamente reconocidas. La Corte de Justicia señaló en su Sentencia 1/75 del 11 de noviembre de 1975, y en varias sentencias más que la transferencia de competencia por parte de los EM a la Comunidad, como es el caso en los asuntos de políticas aduaneras y comerciales, significa una pérdida de competencia externa para los EM. Por ejemplo, si la ausencia de una disposición apropiada impide a la Comunidad ser parte contratante de un instrumento internacional, los EM no están facultados a adherir individualmente a ese convenio (ejemplo la Convención de Ginebra sobre Contenedores de 1972). 2.8. Hacia una mayor homogeneidad Las actividades descritas en las secciones anteriores tenían el propósito de asegurar la uniformidad o, en algunas áreas fuera del campo aduanero, la equivalencia de las leyes aplicables a las importaciones y exportaciones de mercancías de terceros países. Ya que el objetivo de eliminar las fronteras internas prácticamente ha sido logrado, la tarea que queda y que también es muy importante se refiere a la gestión: las reglamentaciones aduaneras y otras reglamentaciones pertinentes tienen que aplicarse de modo tal que el impacto sea el mismo en todas las partes del territorio aduanero. Esto significa que, entre otras tareas, los asuntos relacionados con los métodos de trabajo, la capacitación vocacional, la lucha contra el fraude, y quizás los aspectos organizativos de las administraciones aduaneras se volverán una preocupación importante para las autoridades responsables del funcionamiento de la unión aduanera. Cuando no se hace lo necesario en esos campos, inevitablemente surgen distorsiones de competencia y cambios en los padrones comerciales a favor de aquellos EM que concedieron las mayores facilidades al comercio, ya sea debido a demasiada flexibilidad en la aplicación de las normas, o bien como resultado de la regla de la reciprocidad en la aplicación. Siguiendo las mismas líneas, las dificultades e ineficacias del control de fronteras externas en uno de los EM podría conducir al incremento de las operaciones fraudulentas con los consecuentes efectos perjudiciales para la Comunidad en su totalidad. Al evaluar los riesgos y consecuencias de ciertas disparidades entre administraciones nacionales, es importante darse cuenta que los servicios aduaneros tienen una responsabilidad que va mucho más allá de la tarea de asegurar la aplicación de las medidas de políticas aduaneras y comerciales. En realidad, debido a su tarea general de vigilancia y su derecho a inspeccionar todos los cargamentos de mercancías que entran y que salen, las aduanas tiene la oportunidad y el deber de constatar además que se cumplan otras políticas que las comerciales-aduaneras, ya sea por su propia acción o recurriendo a la intervención de servicios específicamente competentes (ej.: los servicios veterinarios). La acción en el campo de la gestión está apenas comenzando (a excepción de un desarrollo promisorio de cooperación mutua en la lucha contra el fraude), pero resulta absolutamente necesaria para alcanzar el objetivo final: el establecimiento de un organismo aduanero que en términos de homogeneidad y efectividad sea comparable al de los estados nacionales. NOTAS 1. A excepción de la unión económica entre Bélgica y Luxemburgo (Convención del 25 de julio de 1921). 2. El Prof. Hallstein, primer Presidente de la Comisión de las Comunidades Europeas comparó a la integración con un cohete en tres etapas, la primera etapa es la de la Unión Aduanera, la segunda y la tercera representan la unión económica y política respectivamente. 3. Ver Prof. Lasok: "El Derecho Aduanero de la Comunidad Económica Europea"

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4. Algunos de estos aspectos serán considerados en mayor detalle en otras presentaciones orales o escritas. 5. En caso de disparidades entre las medidas de políticas comerciales nacionales se podía aplicar una cláusula de salvaguardia (art. 115). 6. El Acta Unica Europea de 1986 introduce la regla de la mayoría calificada para todos los asuntos aduaneros.

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UNION ADUANERA Y POLITICA COMERCIAL COMUN: Prioridades y Desafíos Principales de Carácter Comercial y Aduanero para la Integración Regional

Fernando GONZALEZ VIGIL Asesor Principal del Presidente de la Comisión de Relaciones Exteriores del

Congreso Constituyente Democrático - Lima, PERU; Ex-jefe de la Unidad de Prospectiva y Asesoría de la

Junta del Acuerdo de Cartagena (Grupo Andino) El destino de todo proceso de integración, en sus etapas iniciales, se juega al momento de decidir si continúa como un simple espacio de preferencias recíprocas, que cuando llegan a ser totales lo convierten en una zona de libre comercio, o si opta por formas más avanzadas de integración, en cuyo caso debe necesariamente dar el paso de constituirse en una unión aduanera. El nivel de integración comercial y aduanera resultante de este paso afirma los cimientos para la edificación de una política comercial común y para la armonización progresiva de otras políticas económicas, proveyendo así de una base mínima para empezar a operar como una sola entidad económica, al interior y ante terceros. Los procesos de integración entre países de América Latina y el Caribe, no obstante la ya larga trayectoria de algunos, no han sido aún capaces de configurar sus respectivas uniones aduaneras. Este sigue siendo el principal desafío de la integración en la región. A primera vista, el contexto regional y mundial actual facilita la adopción de dicho paso consolidador. La apertura y liberalización inherente a las reformas económicas emprendidas por la mayor parte de los países de la región, despejan las reticencias al desmonte de barreras comerciales y de otros tipos, que otrora trabaron la integración. La prioridad al desarrollo de la oferta de bienes transables, en general y sin protecciones excesivas a la producción nacional, otorga una nueva racionalidad a la vieja aspiración de conformar mercados ampliados para impulsar y diversificar el sector exportador así como para dar sustento a una nueva sustitución eficiente de importaciones. Los bloques económicos que se configuran en otras partes del mundo muestran que internacionalización y regionalismo no se excluyen entre sí, que la búsqueda de mayor competitividad con miras al mercado mundial no exige sacrificar los compromisos preferenciales con determinados mercados subregionales o regionales. Los esquemas de integración existentes en la región se han renovado para ponerse a tono con las nuevas prioridades y tendencias. El énfasis actual en una integración abierta al mundo exterior busca compatibilizar el compromiso subregional o regional con la apertura al mercado mundial. La aceleración de la desgravación interna para el pronto completamiento de zonas de libre comercio, y la negociación de estructuras tarifarias externas de niveles bajos y lo más uniformes posibles, responden a la necesidad de asegurar que el mercado ampliado funcione en un clima de competencia y esté articulado eficientemente con la economía internacional. Bajo tales premisas, la mayoría de los esquemas subregionales de la región siguen anunciando su intención de convertirse en uniones aduaneras, y algunos se han fijado cronogramas concretos con plazos cercanos a fin de honrar este compromiso. Las perspectivas inquietantes de negociaciones individuales harto asimétricas con países industrializados cada vez más nucleados en bloques comerciales, contribuyen sin duda a la reiteración de tal objetivo. Y sin embargo, pese a todo lo anterior, el cumplimiento del objetivo de configurar uniones aduaneras dista mucho de estar garantizado. El contexto regional y hemisférico prevaleciente también emite señales en favor de la conformación de simples zonas de libre comercio, que presionan a los esquemas subregionales por limitarse a esta meta. Los plazos para la adopción del Arancel Externo Común (AEC) se van dilatando con diversos pretextos, y su incumplimiento ha desencadenado crisis graves en algunos casos como el del Grupo Andino. Es necesario, entonces, insistir en el esclarecimiento de las ventajas de la Unión Aduanera, de la conveniencia de la definición de una Política Comercial Común, y de su importancia para el futuro de la integración regional. Es menester, asimismo, tener una percepción clara de los factores que empujan hacia la conformación de simples zonas de libre comercio, y precisar las desventajas inherentes a esta forma limitada de integración. Esta ponencia se inscribe en tal labor informativa.

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1. Ventajas de la unión aduanera Existen poderosas razones, tanto de orden conceptual como de índole estratégico, que aconsejan la incursión en la etapa de la unión aduanera. En el plano conceptual, se sabe que la teoría económica recomienda un sistema abierto de libre comercio como la mejor ("first best") política para la correcta asignación de recursos a escala internacional. El logro del bienestar mundial, en condiciones de óptimo paretiano, implica que los países "pequeños" (o sea, aquellos sin capacidad de influir decisivamente sobre la magnitud y los términos del intercambio internacional) tiendan a aplicar un arancel cero "flat". Los países "grandes" (aquellos con capacidad de modificar a su favor los términos del intercambio) sí pueden aplicar un arancel óptimo a niveles que compatibilicen su bienestar nacional con el bienestar mundial (1). Pero la evidente asimetría de esta recomendación, unida al hecho de que las condiciones para el óptimo paretiano no se cumplen prácticamente en ningún país y menos aún en los países en desarrollo, ha llevado a la teoría económica a reconocer la pertinencia de que todos los países, incluyendo los "pequeños", apliquen políticas sub-optimales ("second best") atendiendo a sus objetivos e intereses nacionales. Es en este orden de cosas, de sub-optimalidad realista, que entra a tallar la teoría de los acuerdos comerciales preferenciales, en general, y de las uniones aduaneras, en particular. Para que tenga sentido práctico la comparación de las ventajas relativas de un Acuerdo Comercial Preferencial (ACP), sea este de zona de libre comercio (ZLC) o de unión aduanera (UA), respecto a la liberalización unilateral de tarifas (LUT), hay que tomar como punto de partida el importante grado de liberalización comercial ya alcanzado por buena parte de los países de la región. En tales circunstancias, se argumenta que un ACP es mejor garantía de una liberalización completa que la LUT, ya que no sólo actúa como un freno a posibles reversiones de la liberalización previa sino que también compromete su continuación en el futuro hasta hacerla total. Por ende, un ACP también significa un estímulo mayor y más estable a las inversiones y otras transacciones internacionales vinculadas al comercio (2). La vieja preocupación por la desviación de comercio resultante de un ACP resulta bastante menos válida hoy en día, ante el importante desmonte de los regímenes proteccionistas que están implementando los países de la región, y su preferencia por una integración abierta al mundo con márgenes de preferencia comunitaria razonables. Una vez establecida la conveniencia del ACP respecto a la LUT, en términos comerciales la UA es una opción superior a la de una simple ZLC. En primer lugar, un AEC razonablemente bajo y uniforme contrarresta las presiones que suelen aparecer en todo ACP para incrementar la protección frente a terceros, especialmente en sectores sensibles o de gran comercio. Segundo, la ZLC no dispone de un deflector eficaz como el AEC para evitar flujos de comercio distorsionadores que se infiltran a través del país con aranceles externos nacionales más bajos; como se sabe, las normas de origen, por sí solas, no aseguran este cometido. Tercero, el AEC y la política comercial común dan a las condiciones de competencia, en el mercado ampliado y en las relaciones con terceros, un nivel de homogeneidad y estabilidad mucho mayor que el de una simple ZLC. Esto redunda en un mayor creación de comercio e inversión, y en un reparto de los beneficios resultantes más equitativo que en el caso de la ZLC (donde en el corto y mediano plazo las ganancias tienden a concentrarse asimétricamente en los países de mayor desarrollo relativo). La UA convalida así la existencia efectiva de una reciprocidad dinamizadora (promesa que hace preferible el ACP a la LUT, pero que la ZLC difícilmente puede cumplir), y asegura por tanto la viabilidad de la integración a largo plazo. Pero la superioridad de la UA no se limita al ámbito comercial de la integración. De hecho, la teoría económica despliega una serie de otros argumentos favorables, relativos a la asignación de recursos en situación de eficiencia sub-optimal, a economías de escala, a los efectos benéficos sobre los términos de intercambio, sobre la motivación de competir (eficiencia-X), sobre la incertidumbre en mercados imperfectos, y en términos de economías externas (3). El denominador común de tales planteamientos es el reconocimiento de la existencia de fallas de mercado, y de distorsiones internas y externas, que obligan a reflexionar partiendo de situaciones distintas al óptimo paretiano. Destacan, en esta línea, los argumentos que bajo el enfoque del Bien Común rescatan la pertinencia de objetivos e intereses nacionales o grupales regionales, cuyo desconocimiento convierte al Bienestar Mundial en una mera abstracción sin referentes prácticos verdaderamente incluyentes, y que sólo moviliza entonces a aquellos que se benefician asimétricamente con el orden internacional vigente. En tal sentido, la UA responde mejor que la ALC a las preferencias colectivas por la industrialización, el desarrollo tecnológico, y la mejora de la capacidad de negociación ante contrapartes poderosas. Es decir, la UA es un instrumento bastante más eficaz que la ZLC para que un grupo de países "pequeños" se vaya dotando colectivamente de los atributos propios a un país "grande", en la connotación teórica de ambos términos. Esto último nos conduce a las razones estratégicas en favor de la integración tipo UA. Como bien muestra la conducta de varios países desarrollados, que sin dejar de armar sus propios bloques económicos subrayan la importancia del sistema multilateral que se está negociando en la Ronda de Uruguay, el

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multilateralismo y el regionalismo no son opciones excluyentes sino complementarias. Esto es aún más válido para los países en desarrollo, que por su condición de tales son los que más requieren de un sistema multilateral efectivamente abierto y plural, que amortigüe las pronunciadas asimetrías existentes entre países individuales. Para la mayoría de los países en desarrollo (a excepción, quizás, del puñado de países de reciente y rápida industrialización) este objetivo estratégico no se logra con relaciones bilaterales. Tampoco con integraciones limitadas y endebles estilo ZLC. Hay que constituirse en un bloque comercial consistente, entrando en la etapa de la UA, para poder negociar en mejores condiciones en el ámbito multilateral. Más aún, está verificado que para las tres principales regiones económicas del mundo (Europa, Norteamérica y Asia-Pacífico) el comercio extraregional es muy importante en volumen y en dinamismo (4). El escenario, actual y prospectivo, de apertura con integración, que se desprende de ello es muy aleccionador, especialmente para aquellos países suramericanos cuyo comercio con esas tres regiones está repartido en proporciones bastante semejantes (5). Si a lo anterior se agrega que la realidad y tendencia contemporánea apunta, afortunadamente, a que el poder económico de esas tres regiones esté distribuido más parejamente, se deduce que la opción "natural", de primera mano, no es engancharse con una sola de esas regiones en circunstancias que la economía mundial está ya siendo propulsada por un número mayor de "locomotoras". La opción estratégica pasa por una genuina integración entre países de nuestra región, manteniendo una apertura diversificada con el mundo, y logrando así un mínimo de capacidad de negociación para que los bloques que se conformen en esas principales regiones no discriminen indeseablemente contra los no participantes ni mellen el sistema multilateral. La probabilidad de que esto ocurra, con grave daño al bienestar mundial, es mayor en el escenario de que sólo queden en pie los tres bloques liderados cada uno de ellos por potencias económicas (6). La edificación, mediante la UA, de un bloque sólido entre nuestros países, es entonces un paso trascendental no sólo para la región sino también para que en el futuro sea posible un sistema multilateral efectivamente abierto y plural. Otro argumento importante en pro de la integración tipo UA tiene que ver con los programas de ajuste estructural en curso en la región. Sus propósitos de modernización y elevación de la competitividad externa suponen, además de la estabilización correspondiente, la puesta en práctica de una combinación de políticas activas de transformación productiva y desarrollo tecnológico con políticas comerciales de nuevo cuño, que se basan menos en aranceles o instrumentos para-arancelarios y más en el tipo de cambio real y un manejo macroeconómico sano y estable. Este cometido es precisamente facilitado por la armonización arancelaria y aduanera inherente a la UA, la cual releva la incidencia de desalineamientos en las otras variables económicas principales e impulsa por ende el proceso gradual y progresivo de armonización de políticas económicas, contribuyendo así a la estabilidad macroeconómica indispensable para las inversiones y el crecimiento sostenido. En tales condiciones, se incrementaría la contribución potencial de la integración a una nueva especialización productiva regional que de sustento a un sector exportador moderno y dinámico (7). En el pasado, pese a todos los problemas y limitaciones de la integración en la región, ya tuvo lugar un incremento significativo en la participación de las exportaciones no tradicionales y manufactureras en el comercio intraregional. Es cierto que esto fue obra de varios factores, entre los cuales el desempeño de los esquemas formales de integración no ha sido determinante (8). Pero también es cierto que no es mera coincidencia el hecho de que el mercado ampliado de algunos de esos esquemas formales sea el destino de proporciones no desdeñables de las exportaciones no tradicionales de sus países miembros. Además, con la renovación de esos esquemas implementada desde fines de los ochenta, el comercio recíproco ha ido evolucionando con gran dinamismo en varios casos (9). La prosecución de la integración en serio, vía UA, ciertamente consolidaría y potenciaría estos resultados. 2. Zonas de libre comercio: factores explicativos y limitaciones El análisis precedente muestra que tanto la razón conceptual como la razón estratégica aconsejan la entrada en la etapa de la UA. Sin embargo, en tiempos recientes la región registra más bien un resurgimiento de la integración limitada a simples ZLC, por vías bilaterales sobretodo aunque también plurilaterales en ciertos casos (como el Grupo de los Tres, por ejemplo). A continuación se examinan los principales factores explicativos de dicho resurgimiento, y sus respectivas limitaciones. a) En primer lugar, la región presenta ahora una mayor heterogeneidad de situaciones económicas y sociales entre países, y un cuadro de la ubicación de estos según niveles de desarrollo relativo que es diferente al de veinte o treinta años atrás, como resultado de sus distintas capacidades de reacción ante la larga crisis desencadenada a mediados de los setenta. Esto ha modificado las afinidades objetivas y subjetivas sobre las cuales se agruparon los esquemas de integración más antiguos de la región. Aquellos

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si sus países miembros que mejor han sobrevivido la crisis tienden entonces a entablar nuevas asociaciones con otros países que en la actualidad ostentan iguales o mayores niveles de desarrollo relativo, y reevalúan hasta qué punto les conviene seguir integrándose con viejos socios que se han quedado rezagados en cuanto a nivel de desarrollo relativo, especialmente si con éstos hay por delante compromisos de la envergadura y profundidad que demanda la entrada en la etapa de la UA con miras al Mercado Común. Este es el caso, por ejemplo, de las recientes aproximaciones de Colombia y Venezuela con México, con Chile, con países centroamericanos y caribeños, y del dilema que esos dos países andinos confrontan respecto a sus compromisos en el marco del Acuerdo de Cartagena. Ahora bien, si bien es evidente que los esquemas de integración más antiguos de la región ya no representan lo mismo que antes para cada uno de los países que los conforman, su importancia actual y el destino que les aguarda dependen también de otras consideraciones tanto económicas como políticas. Entre las primeras, destaca el avance acumulado en el desmonte arancelario intra-comunitario y los incrementos resultantes en el comercio recíproco. A mayor avance en tal sentido (y en el caso del Grupo Andino, por ejemplo, este ha sido muy significativo en los últimos años) mayores son los intereses empresariales generados por el proceso y más difícil es que sea frenado por los países miembros, especialmente por aquellos de mayor desarrollo relativo los cuales, por su condición de tales, son los que más rápido consolidan posiciones dominantes en el mercado ampliado. Estos países saben que, en el mediano plazo al menos, no lograrán posiciones tan ventajosas en los mercados de los países de igual o mayor nivel de desarrollo relativo con los cuales están concertando nuevos acuerdos, donde la competencia es más reñida. Respecto al segundo tipo de consideraciones, nunca hay que olvidar que un proyecto de integración es ante todo un proyecto político. Los tres esquemas subregionales de mayor trayectoria (Grupo Andino, MCCA y CARICOM) reflejan realidades geográficas bien definidas y responden a intereses geopolíticos que tienen hoy tanto o mayor vigencia que en el pasado. Debido a estas consideraciones económicas y políticas, la recomposición de afinidades y alianzas que sigue a la nueva heterogeneidad de la región no conlleva -necesariamente- el estancamiento definitivo o la desaparición de los esquemas subregionales más antiguos. Pero sí genera tensiones que de ser mal administradas pueden producir entrampamientos prolongados. La tensión más importante resulta de los intentos o presiones, abiertos o solapados, por reducir el nivel de los compromisos limitándolos a los más directamente conectados con la ZLC, sobretodo a través de situaciones de facto (postergaciones a la puesta en aplicación del AEC, reticencias a cumplir con las medidas previstas para asegurar condiciones equitativas de competencia comercial, utilización de los nuevos acuerdos con terceros países como hechos consumados para conservar manejo unilateral ante una eventual gestión comunitaria en materia arancelaria y comercial, etc.) ya que una modificación formal del enfoque de integración acarrearía costos políticos y pérdida de imagen solamente aceptables en circunstancias extremas. b) Otro importante factor que explica el renovado atractivo del enfoque de ZLC se desprende de la definida prioridad conferida a la apertura al mercado mundial (en general y a secas, sin distingos por regiones o países) por el tipo de estrategias de crecimiento hacia afuera que están ahora en boga en la región. En realidad, esta posición parte de un consenso ampliamente mayoritario en la actualidad, pues ya casi nadie prescribe autarquías totales o parciales y muy pocos objetan que una de las vigas del crecimiento pasa por el desarrollo de interdependencias económicas a escala mundial lo más amplias y diversificadas posibles. A este consenso adscriben todos los esquemas de integración existentes, los que hoy en día ya no se postulan como espacios cerrados sino como instrumentos de articulación competitiva con el mundo exterior. Pese a esto, hay quienes en nombre del mercado mundial recusan por completo la integración, o la toleran nada más que como táctica de liberalización. En su versión más extrema, la prioridad a la inserción mundial se convierte en una especie de fundamentalismo globalista. Sus exponentes radicales rechazan la integración porque a su entender toda opción preferencial o discriminatoria en favor de un determinado mercado se traduce en una indeseable compartimentalización del mercado mundial, que distorsiona su funcionamiento impidiendo la materialización de los beneficios optimales en eficiencia y competitividad que axiomáticamente provendrían de una apertura planetaria indiscriminada e irrestricta. Los exponentes moderados asumen en cambio una posición más balanceada, que da cabida para la integración siempre y cuando no obstaculice el movimiento general de apertura al vasto mercado mundial. Se prefiere entonces el enfoque de ZLC porque este implica un menor nivel de compromiso con los respectivos ámbitos subregionales o binacionales, y permite que cada país conserve un mayor margen de libertad para su proyección individual hacia el mercado mundial.

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Pero esta posición, supuestamente pragmática, difícilmente convence porque no solamente adolece de debilidades conceptuales sino que también choca contra algunas realidades macizas de la economía internacional. La mayor debilidad conceptual reside en la noción misma del mercado mundial, visto como si se tratara de un solo espacio homogéneo cuando en realidad se trata de un espacio heterogéneo donde el proceso de globalización de las actividades económicas coexiste con las conformaciones de bloques regionales o subregionales que sirven para posicionarse mejor en la competencia y en el reparto de los beneficios por mayor eficiencia. Ambos procesos son consustanciales al mercado mundial realmente existente. Levantan así un falso dilema quienes contraponen la apertura al mercado mundial y la integración subregional o regional fabricando un conflicto de prioridades a partir de esa artificiosa disyuntiva. De otro lado, es cuestionable que la constitución de una simple ZLC obstaculice menos (o facilite más) la apertura con el resto del mundo. Como se está viendo en el caso de la NAFTA, las preferencias negociadas preocupan ostensiblemente a poderosos socios comerciales de Asia y Europa, no pudiéndose descartar estrategias defensivas o retaliadoras. Además, ya que una ZLC implica preferencias limitadas y de incierta estabilidad en el tiempo, difícilmente puede ofrecer un espacio ampliado sólidamente cimentado y con reglas de juego uniformes e irreversibles, condiciones estas necesarias para que la integración desencadene sus potenciales efectos dinámicos de atracción de inversiones de largo aliento y de estímulo a la modernización productiva y al progreso tecnológico. Los países que se integran necesitan percibir que estos efectos dinámicos de la integración se distribuyen equitativamente entre ellos, para lo cual se requiere de ciertas armonizaciones básicas de política económica que van más allá de una simple ZLC. Asimismo, dichos efectos dinámicos están asociados a economías de escala y de especialización, que sólo muy limitadamente pueden resultar de cada uno de los acuerdos bilaterales que están ahora proliferando en la región, por lo que hay un fundado escepticismo sobre la magnitud y equidad de los réditos que efectivamente resultarán de esos acuerdos que hoy se yerguen como alternativas supuestamente más eficaces que los esquemas plurilaterales. c) El tercer factor que ha impulsado el renacimiento del enfoque de ZLC en la región es el anuncio, a mediados de 1990, de la Iniciativa para las Américas (IA) con su objetivo de conformación de una Zona de Libre Comercio a escala Hemisférica (ZLCH). Dada la gran importancia económica y ascendencia política de los Estados Unidos, a partir de entonces la casi totalidad de los países de la región reajustaron las orientaciones de sus relaciones internacionales con el fin de posicionarse de la forma más ventajosa posible para beneficiarse de dicha Iniciativa y para incorporarse en la ZLCH. La mayoría de los países de la región han tenido que iniciar un proceso de incorporación bastante gradual, suscribiendo Acuerdos Marco de Comercio e Inversión, mientras que varios países de mayor desarrollo relativo han manifestado a los Estados Unidos su deseo de incorporarse lo antes posible, y para acelerar este proceso algunos de esos países establecieron inmediatamente negociaciones con México a objeto de subrayar de este modo su opción prioritaria por el gran mercado norteamericano que resultaría de la NAFTA. Este realineamiento de los países de la región con miras a la ZLCH ha propiciado la aparición de nuevos acuerdos de libre comercio. La racionalidad subyacente consistiría en que las ZLCs resultantes de estos entendimientos recientes serían algo así como las expresiones de avanzada de la ZLCH, como sus concreciones cercanas que anticipen y faciliten su paulatina propagación a toda la región. La integración con Norteamérica y la integración regional formarían parte de un mismo proyecto estratégico. El enfoque de UA con miras al Mercado Común, por sus exigentes compromisos, es visto entonces como un amarrarse innecesariamente a "clubes de pobres" que podrían estorbar la vía libre para sacar máxima ventaja del nuevo proyecto estratégico con los países "ricos" del continente. Pero la ZLCH es un objetivo de largo plazo cuya construcción comporta complejidades e incertidumbres considerables. En efecto, la cantidad de países que pretende abarcar la ZLCH la perfila como una obra de ingeniería harto compleja, tanto más (por comparación con la Comunidad Europea) cuando se considera las enormes asimetrías entre los países del Norte y del Sur del continente. La inevitable secuencialidad que tendría la conformación de la ZLCH, el ritmo y los plazos con que se vayan incorporando a ella los distintos países de la región, plantean problemas no sólo operativos sino también de repercusiones desfavorables para aquellos que no ocupen los primeros lugares en la fila de incorporación. Lo anterior hace temer, además, que la ZLCH acarrearía consigo factores de inestabilidad e inequidad adicionales a los intrínsecos a todo proyecto de simple ZLC. Culminar a cabalidad una ZLCH con apertura comercial verdaderamente completa, y darle estabilidad en el tiempo, será probablemente mucho más difícil entre países con tan disímiles niveles de desarrollo, pues toda ZLC -por definición- beneficia más rápida y contundentemente a los países de mayor desarrollo relativo. Con el agravante de que en este caso es muy improbable que las distorsiones e inequidades propias a la ZLC puedan ser neutralizadas mediante un manejo comunitario de la política comercial, pues ningún país de la región se atrevería a plantear a los

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Estados Unidos que comparta soberanía económica, fijando un AEC por ejemplo. Ni siquiera Canadá ha sido capaz de plantear formalmente esto todavía. Consideraciones como estas hacen que para varios países de la región la integración entre sí no sólo sigue teniendo una importancia intrínseca que no cabe desvalorizar en aras de un proyecto de tan incierto y complejo trámite como es la ZLCH, sino que aumenta su utilidad para negociar como grupo y obtener mayores ventajas de la relación con los Estados Unidos en el marco de la IA. Afortunadamente, este país se manifiesta ahora dispuesto a negociar con agrupaciones de países. En tal perspectiva, resulta crucial la forma como se integren entre sí los países de la región, ya que el reconocimiento efectivo de contraparte negociadora grupal se logra cuando se da el paso de la UA y se construye un Mercado Común, mientras que cuando se trata de simples ZLCs algunas formas genéricas de relación con terceros pueden ser grupales pero las negociaciones comerciales efectivas son básicamente bilaterales, abriéndose entonces las compuertas a todas las potenciales inequidades e inestabilidades ya mencionadas. 3. Hacia una Política Comercial Común La armonización arancelaria y aduanera necesaria para la UA hace progresivamente evidente la conveniencia de armonizar instrumentos y políticas interrelacionadas, como la cambiaria y monetaria, la fiscal, los regímenes arancelarios y demás mecanismos indispensables para brindarle transparencia al mercado ampliado. En tal sentido, hay acciones que emprender respecto a cuatro grupos principales de instrumentos y políticas económicas (10). Un primer grupo de instrumentos armonizados lo conforman aquellos mecanismos indispensables para brindar un entorno favorable a la Unión Aduanera, como son: a) La adopción de una Nomenclatura Arancelaria Común, que en las actuales circunstancias corresponde al Sistema Armonizado, el cual contribuirá al desarrollo del comercio mediante el uso de estadísticas de comercio exterior comparables. b) Una misma metodología de liquidación de los derechos arancelarios para las importaciones efectuadas desde terceros países, como es la adopción de las Normas de Valoración Aduanera del GATT, evitando así distorsiones de la competencia. c) La facilitación de la documentación de comercio exterior y de transporte, mediante la implementación de formas estandarizadas como un Documento Unico Aduanero, complementado con la modernización y automatización de los procedimientos aduaneros. d) La libre circulación de mercancías y servicios, en el primer caso mediante dispositivos comunes sobre tránsito aduanero internacional, y en el segundo, mediante normas comunitarias de eliminación de la reserva de carga, de una política de cielos abiertos y de la movilidad de capitales dentro del espacio económico ampliado, acompañada de facilidades para los servicios financieros. Un segundo grupo de instrumentos consiste en mecanismos para corregir prácticas que generen distorsiones en las condiciones de competencia comercial, mediante la instrumentación y uso de normas que corrijan de manera ex-post prácticas de dumping y de subsidios, mediante la aplicación de derechos antidumping y de derechos compensatorios. Un tercer grupo lo constituyen mecanismos para prevenir o evitar la ocurrencia de situaciones que quiten transparencia al espacio económico ampliado, representados por la armonización de instrumentos de política económica, tales como: a) La armonización de los Regímenes Arancelarios de Excepción, que en el caso de las Franquicias Arancelarias para despachos a consumo, se eliminarían aquellas de efectos económicos que vulneren el margen de preferencia; y en el caso de los Regímenes Aduaneros, usados principalmente en el fomento de exportaciones, se procuraría su armonización, orientada a eliminarlos para las exportaciones al interior del espacio económico ampliado y a unificar su uso en exportaciones hacia terceros países. b) La armonización de instrumentos cambiarios, que implicaría la eliminación de aquellos que constituyeren subsidio como el uso de sistemas de cambio múltiple, y se procuraría la aproximación gradual a tipos de cambio real o de equilibrio y a situaciones de estabilidad cambiaria. c) La armonización de mecanismos financieros, mejorando de una parte todos los instrumentos de apoyo a las corrientes de comercio, cubriendo todas las etapas de producción y comercialización; y a la vez,

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adoptando normas tendientes a la eliminación del componente de subsidio representado en tasas de interés promocionales, buscando aproximarse a tasas de mercado que reflejen los costos de oportunidad. d) La armonización de incentivos tributarios y fiscales, la cual comprende la eliminación de aquellos mecanismos no aceptados por la normativa internacional, como son por ejemplo la exoneración o devolución de impuestos internos directos, el otorgamiento de bonos o ayudas especiales, o el cobro de fletes menores para bienes de exportación; y la armonización de otros mecanismos como la devolución de impuestos internos indirectos tales como el impuesto a las ventas, al valor agregado o al consumo. Finalmente, la adopción del AEC y la instrumentalización o el perfeccionamiento de otras medidas de armonización de mecanismos del comercio exterior, hacen indispensable la definición de una política comercial externa común. En efecto, sucede que, de un lado, aumenta la interdependencia entre las economías y consecuentemente las acciones que cualquier país individual adelante con terceros países tendrán una creciente repercusión sobre sus socios así como sobre el funcionamiento mismo del mercado ampliado, y de otro lado, surge la condición de interlocutor grupal válido en la escena internacional que obliga a disponer de un conjunto coherente de normas y procedimientos comunitarios para relacionarse comercialmente con terceros. En concordancia con lo anterior, la política comercial externa común debe comprender por lo menos cuatro elementos centrales: a) Como condición necesaria, debe garantizarse que el Arancel Externo Común solamente pueda ser modificado o alterado con aprobación comunitaria. El manejo comunitario del AEC es un requisito consustancial al carácter mismo de este instrumento, que debe ser cumplido en las negociaciones de todo tipo con terceros países o grupos de países. Asimismo, las preferencias arancelarias que sean materia de esas negociaciones con terceros, deben contemplarse sobre la base del AEC. Se trata de evitar la eventualidad de que un acuerdo bilateral suscrito por un país miembro elimine o reduzca unilateralmente las preferencias otorgadas en el mercado ampliado a otro país miembro, introduciendo en consecuencia una asimetría entre las preferencias comerciales recíprocas que emanen de la Unión Aduanera, y generando una desviación de comercio que afecte al socio comunitario. Esta eventualidad justifica que los acuerdos bilaterales pasen por el mecanismo de aprobación y supervisión comunitaria, así como la necesidad de conformar una lista de productos de interés común, los cuales no podrán ser inconsultamente objeto de negociaciones bilaterales. En cuanto a la permanencia en el tiempo de las uniones aduaneras subregionales, se debe contemplar un importante elemento de flexibilidad respecto al ámbito de América Latina y el Caribe, ya que en virtud del objetivo de construir el mercado común regional, el AEC subregional podría ser progresivamente reemplazado por un AEC regional conforme se vaya perfeccionando la convergencia entre los distintos esquemas y acuerdos de integración de la región. b) La política comercial externa común debe comprender el conjunto de disposiciones interrelacionadas necesarias para garantizar condiciones equilibradas de competencia entre los países miembros y en sus relaciones comerciales con terceros. Es así que el marco comunitario correspondiente debe incluir aspectos referentes al tipo de preferencias y al ámbito del universo arancelario que son negociables con terceros, normas de origen, normas para prevenir y corregir las distorsiones en la competencia, cláusula de salvaguardia, solución de controversias, entre otros. Estos aspectos se referirán tanto a las negociaciones grupales con terceros como, con la flexibilidad del caso, a las bilaterales. c) Es importante asegurar la compatibilidad entre los compromisos multilaterales globales asumidos por los países y la política comercial externa común. De este modo, las relaciones comerciales externas de los países podrán respetar simultáneamente los derechos y obligaciones que hayan contraído como partes contratantes de esquemas multilaterales globales, en el seno del Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio por ejemplo, y los que les corresponde como socios de la Unión Aduanera, los cuales son reconocidos por el mencionado ordenamiento multilateral global. d) Al dotarse de una política comercial externa común, los países miembros podrán perfeccionar su condición de interlocutor grupal válido ante terceros, privilegiando la actuación conjunta especialmente cuando se trata de relacionarse comercialmente con otros esquemas de integración, y estableciendo mecanismos de consulta y coordinación eficaces que permitan articular posiciones sobre temas de interés comunitario en los foros y negociaciones multilaterales.

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NOTAS Y REFERENCIAS (1) Chacholiadis, Miltiades: Economía Internacional, Mc Graw Hill Latinoamericana, Bogotá, 1982 (2ª ed.), Capítulo 11; Krugman, Paul y Obstfeld, Maurice: International Economics - theory and policy, Harper - Collins, New York, 1991, Cap.9. (2) Corden, Max: "A Western Free Trade Area: posible implications for Latin America", The Johns Hopkins University, Washington D.C., Mayo 1992. (3) Para un cuidadoso escrutinio de los argumentos esgrimidos por economistas como Rudiger Dornbusch, Paul y Ronald Wonnacott, Earl Grinols, Murray Kemp, Henry Wan, Bela Balassa, John Williamson, J.F. Pearce, Harry Johnson, William Cline, Anthony Venables, Jay Young Choi, Eden Yu, James Meade, Janus Vanek, Harvey Leibenstein, Timothy Fries, Oliver Hart, C.A. Cooper y B.F. Massell, entre otros, ver Andrés J. Simons: Uniones Aduaneras: el caso del Perú dentro del Grupo Andino, Tesis para el Título Profesional de Licenciado en Economía, Universidad del Pacífico, Lima, 1992, Primera Parte. (4) Kuwayama, Mikio:"América Latina, y la Internacionalización de la Economía Mundial", Revista de la CEPAL, Nº46, Abril 1992. (5) Ver idem, y también: "Síntesis de la Quinta Reunión de Funcionarios Responsables del Comercio Exterior de los Países Miembros de la ALADI - Santiago, Chile, 23 y 24 de noviembre de 1992", CEPAL LC/R.1246, 13 de enero de 1993, pp. 4-5; así como González Vigil Fernando: "Alternativas de Integración para el Perú en el contexto Regional Hemisférico", en El Perú y el Grupo Andino: elementos para un debate nacional (Basombrío I y González Vigil, F. eds.) Centro Peruano de Estudios Internacionales (CEPEI), Documentos de Trabajo 16, Lima, Enero 1993. (6) Krugman, Paul R.: "Is Bilateralism Bad?", en Helpman, Elhanan y Razin, Assaf, International Trade and Trade Policy, The MIT Press, Cambridge MA, 1991. (7) Fuentes, Alfredo y Villanueva, Javier; Economía Mundial e Integración de América Latina, INTAL-BID, Editorial Tesis, Buenos Aires, 1989, Cuarta Parte. (8) Idem, Tercera Parte, y Thoumi, Francisco: Las Exportaciones Intraregionales y la Integración Latinoamericana y del Caribe en perspectiva, BID, Washington D.C., Enero de 1989, Capítulos III y IV. (9) Por ejemplo, según cifras de la Junta del Acuerdo de Cartagena, entre 1980-1989 el mercado subregional andino absorbió el 18.3% del total de las exportaciones no tradicionales de los cinco países del GRAN, y el 20.5% del total de sus exportaciones manufactureras. En cuanto al dinamismo del comercio intrasubregional andino, su crecimiento fue de 6.9% en 1989, 27.9% en 1990, 35.4% en 1991 y 19.8% en 1992, llegando este último año a un monto de 2,156 millones de dólares, el cual duplica los 1,038 millones registrados en 1989, año en que el GRAN inició una fase de reactivación. (10) La descripción de los tres primeros grupos de instrumentos y mecanismos de política económica está tomada de Vieira, Edgar: Objetivos y Consecuencias para la Integración Regional - Unión Aduanera y Política Comercial, Ponencia presentada ante el primer Seminario del Programa Comunidad Europea - Grupo de Río de Formación para la Integración Regional, Montevideo, Marzo de 1993, pp. 9-11.

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PROBLEMAS PARA EL ESTABLECIMIENTO DE UNA POLITICA COMERCIAL COMUN EN EL MARCO DE UN MODELO DE INTEGRACION ABIERTA: el Caso del MERCOSUR

Fernando PORTA Coordinador de Investigaciones, Centro de Investigación para la

Transformación (CENIT), Buenos Aires, ARGENTINA I. Introducción Los cuatro países signatarios del Mercado Común del Sur (MERCOSUR) se comprometieron en 1991 a constituir una Unión Aduanera para fines de 1994. En ese breve lapso deberán liberalizar totalmente el comercio intrazonal, adoptar un arancel externo común y coordinar sus políticas macroeconómicas. Todos ellos atraviesan una fase de su evolución en la que las preocupaciones principales de la política económica están dirigidas a conseguir y consolidar la estabilización y a avanzar y profundizar en la apertura comercial y financiera. El proceso de integración comercial en MERCOSUR está afectado no sólo por las dificultades propias de la coordinación de políticas y de la gestión de los múltiples aspectos a ser armonizados y consensuados en un período tan corto de tiempo, sino también -y de modo dramático- por la persistencia de fuertes fluctuaciones y desequilibrios macroeconómicos y por la tensión que tiende a establecerse entre la secuencia de apertura a nivel subregional y la apertura frente a terceros. Para diferenciar la actual etapa de la integración regional en América Latina de los objetivos y la funcionalidad esperados en las décadas de 1960 y 1970, se la ha designado como una "integración abierta". Se alude específicamente a la reactivación de los compromisos a escala regional o subregional en el marco de un proceso mucho más amplio de liberalización y desregulación de las economías. Sin embargo, más allá de declarados objetivos de mejoras en la competitividad internacional, la relación funcional y de gestión entre "ambas aperturas" no aparece clara ni resuelta. Algunas consideraciones sobre problemas generales de la integración comercial en el actual escenario latinoamericano son incorporados en la siguiente sección de este artículo. Posteriormente, se trata con más detalles el caso de MERCOSUR. Se analizan los principales instrumentos y las metas establecidas, se consideran las dificultades atribuibles al "ruido macroeconómico" y a la evolución de los programas de reformas estructurales y, finalmente, se consideran las posibilidades de coordinación de las políticas comerciales, con énfasis en la cuestión del arancel externo común. II. Problemas de la integración abierta en América Latina Transitada durante buena parte de los años 80 una fase de ajuste externo contradictoria con el avance de los esquemas de integración regional, en el último lustro se ha configurado un "boom" de integración en América Latina. Se han reactivado y acelerado los programas de desgravación arancelaria existentes a escala regional o subregional y se han suscrito nuevos acuerdos "minilaterales" que tienden a la formación de áreas de libre comercio (ALC) o uniones aduaneras (UA). El ingreso de México al NAFTA inauguró una etapa de mayor involucramiento de los Estados Unidos en este aspecto, planteada en el lanzamiento de la Iniciativa para las Américas (IA). Si bien difusamente por el momento, la IA prevé acuerdos de complementación en materia de comercio, inversiones, financiamiento y deuda. La consolidación de los bloques internacionales debe ser considerada como una hipótesis de contexto que favorece las nuevas tendencias de integración en la región. Con ella interactúan otros factores explicativos, siendo el más importante la aparición de una nueva fase en el proceso de ajuste estructural que promueve una mayor internacionalización productiva y financiera. El actual escenario de la integración latinoamericana está cruzado por tres problemáticas que se desarrollan paralelamente:

• los cambios en las políticas comerciales y cambiarias a nivel nacional que tienden hacia una estructura de protección de bajo nivel y fundamentalmente basada en aranceles,

• la reactivación y aceleración de los programas de liberalización de comercio dentro de los acuerdos regionales y subregionales existentes,

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• la proliferación de acuerdos multilaterales de reducción de aranceles con el propósito de conformar ALC a corto plazo.

Anteriormente, los altos niveles de protección frente a terceros otorgaban la posibilidad de márgenes de preferencia significativos para los socios regionales. Cuanto más alto sea el margen de preferencia menor es la importancia de su certidumbre en el tiempo. Esta situación "disimulaba" los problemas de convergencia entre los regímenes nacionales de comercio y los compromisos regionales. Los márgenes podían ser inciertos y fluctuantes pero, en tanto permanecieran altos, cumplían con su cometido de tratamiento preferencial. Las políticas de apertura comercial cambiaron radicalmente este panorama. Achicaron el margen de preferencia, el que, por lo tanto, pierde fuerza como "señal de mercado" para eventuales socios regionales. Además, sigue siendo incierto por dos motivos: en la mayoría de los casos, la secuencia de desgravación arancelaria y sus metas finales no están plenamente definidas o se modifican reiteradamente. A su vez, difieren entre los socios de un mismo esquema subregional, por lo que varían las condiciones de competencia para un mismo producto o sector en los distintos mercados asociados. A efectos de constituir un mercado ampliado la liberalización de comercio es esencial pero de ningún modo suficiente. Se requieren márgenes de preferencia selectivos, ciertos y previsibles frente a terceros, regulaciones comunes que orienten y promuevan la especialización y reconversión productiva deseadas y una gestión macroeconómica que tienda a estabilizar las condiciones de competencia. Varias condiciones estructurales afectan las posibilidades de coordinación de políticas dentro de la región, entre ellas, la relativamente escasa interrelación productiva y la persistencia de fuertes desequilibrios macroeconómicos que se traducen en presiones inflacionarias y recesivas. A esto se suma la existencia de estructuras de producción muchas veces competitivas y no complementarias y también ofertas productivas y políticas de promoción que compiten entre sí en terceros mercados. En este marco, la coordinación de políticas se hace particularmente difícil, ya sea porque enfrenta situaciones de imprevisibilidad y alta incertidumbre en la evolución de las variables en el corto plazo o porque implica, en lo que respecta a decisiones sobre la capacidad productiva instalada, grados importantes de cesión de soberanía. El margen de maniobra para un proceso de armonización de políticas depende estrechamente de la superación de los desequilibrios macroeconómicos actuales, especialmente del levantamiento de la restricción financiera externa y de la restitución de la soberanía fiscal, a efectos de recuperar grados importantes de control sobre la política cambiaria y de fijación de las tasas de interés. De una mayor apertura y exposición a la economía internacional pueden derivarse dos tipos de efectos: los asociados generalmente a una mayor competencia -mejoras en la calidad, precios y variedad de los bienes- y los que se generan dinámicamente de las posibilidades de complementación -aprovechamiento de economías de escala y especialización, mejoras en la asignación de recursos y desarrollo de especialización intraindustrial-. A su vez, la generación de efectos dinámicos de complementación requiere de la utilización de políticas industriales activas basadas en criterios de selectividad, gradualismo y temporalidad. Este enfoque sugiere un modo de articulación posible dentro del proceso de integración "abierta". Los efectos de competencia estarían asociados a la definición de una política comercial hacia los países de extrazona y los efectos de complementación a la efectiva definición de un mercado ampliado regional. Para que esta modalidad de articulación y convergencia entre ambos procesos pueda desarrollarse se requiere:

• definir un margen de preferencia cierto y efectivo. Su nivel será definido dinámicamente, si bien a partir de las actuales condiciones será siempre relativamente bajo.

• evitar fluctuaciones bruscas y periódicas en las paridades relativas. Depende en primera instancia de la resolución de los desequilibrios macroeconómicos básicos.

• armonizar políticas de desarrollo industrial y tecnológico e inducir programas de inversión comunes dentro de cada uno de los esquemas.

La existencia de definiciones sobre el arancel externo común (AEC) o sobre los rangos y tiempos de la apertura frente a terceros constituye la principal fuente de certeza del margen de preferencia. A su vez, la ausencia de un AEC, en un contexto de estructuras arancelarias nacionales disímiles, introduce diferentes condiciones de competencia para un mismo producto en los mercados de los países miembros.

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El nivel, la certidumbre y la simetría (igualación de las condiciones de competencia en cada mercado) del margen de preferencia están en función del modo en que se combinan en cada esquema en particular el programa de desgravación arancelaria y los acuerdos sobre el AEC, por una parte, con la tendencia de evolución de los regímenes comerciales nacionales, por la otra. Cuanto menor tienda a ser el nivel de las preferencias mayor importancia cobran las condiciones de certeza y simetría. En aquellos casos en que las reformas comerciales nacionales tiendan a ser convergentes, las preferencias arancelarias reciben condiciones de certidumbre e igualan las condiciones de competencia entre los respectivos mercados nacionales, independientemente de la secuencia de liberación intrazona adoptada. Esta, de todas maneras, tendrá incidencia sobre el nivel del margen de preferencia y sobre la competitividad de los productores locales en su propio mercado en relación a importaciones intrazonales. Este último aspecto es importante cuando el grado de desarrollo de los países miembros es relativamente heterogéneo. En cambio, cuando los regímenes comerciales no son convergentes o su secuencia no aparece definida, la adopción de un AEC es el único elemento que puede otorgarle certeza a las preferencias regionales. Es evidente que, en todos los casos, la utilización de Barreras No Tarifarias (BNT) para importaciones extraregionales no sólo tiende a incrementar el nivel de la preferencia sino a otorgarle mayor efectividad. De hecho, éste parece ser el principal instrumento del "nuevo proteccionismo" aplicado por los bloques comerciales de los países industrializados. En ausencia de BNT significativas y, fundamentalmente, a partir de la aplicación de aranceles nominales relativamente bajos, el margen de preferencia y las condiciones de competencia en el mercado regional resultan sumamente sensibles a las fluctuaciones del tipo de cambio. Las posibilidades de coordinar políticas en esta materia -establecimiento de franjas permitidas y estrechas de flotación, consolidación de una unidad de cuenta "desdolarizada", fortalecimiento de los sistemas de compensación y financiamiento de pagos regionales, etc.- depende de tres factores que se definen en el marco de cada una de las economías nacionales: a) el problema de la volatilidad del tipo de cambio; b) el problema de la alineación del tipo de cambio; c) el sistema cambiario, en particular las regulaciones de acceso al mercado y de fijación de la paridad nominal. La evolución del primer factor, que es el de mayor importancia en la actualidad por su impacto sobre las condiciones de competencia en el mercado regional, depende fundamentalmente de la marcha del proceso de estabilización. El problema de la alineación respecto de la divisa clave, si bien está influido en la coyuntura por la situación macroeconómica, se relaciona principalmente con la estrategia productiva y de inserción internacional adoptada. Finalmente, eventuales diferencias en el sistema cambiario o en el grado de flexibilidad de las reglas cambiarias vigentes en los países socios también afectarán las condiciones de armonización entre ellos. La adopción de criterios relativamente homogéneos en la definición de la estrategia productiva favorece la resolución del problema de la alineación de las paridades. Aún en ese marco, subsistirán fuertes problemas de coordinación si permanecen condiciones de inestabilidad macroeconómica y si las reglas cambiarias difieren entre los países. III. Problemas de la integración comercial en MERCOSUR A mediados de 1990 se redefinieron los acuerdos de complementación firmados entre Argentina y Brasil a partir de 1986 y se produjo la incorporación de Paraguay y Uruguay, constituyéndose el MERCOSUR (Acta de Buenos Aires). Sus rasgos distintivos son la universalidad del acuerdo y la brevedad de los plazos estipulados. Posteriores reglamentaciones y compromisos acordados por los cuatro países ratificaron que el MERCOSUR deberá constituirse como una UA, con liberalización total de comercio intrazonal, AEC y coordinación de políticas macroeconómicas y estructurales. Para Argentina y Brasil, este esquema deberá completarse a fines de 1994. Como condición preferencial por su carácter de economías menores, Paraguay y Uruguay tienen un año adicional de gracia. Mediante el Tratado de Asunción (1991) los cuatro países se obligaron a definir una política comercial común, desmantelar cualquier restricción adicional a la protección en "frontera", coordinar políticas industriales y tecnológicas y, fundamentalmente, hacer converger las políticas y los comportamientos macroeconómicos. Los propósitos de este ambicioso programa de coordinación de políticas resultan de la necesidad de dotar a las nuevas condiciones de competencia en el mercado ampliado -instaladas por los compromisos entre los socios y por sus respectivas y contemporáneas estrategias de apertura de la economía- de certidumbre, sustentabilidad y permanencia. 1. Los instrumentos principales

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En esta etapa el MERCOSUR se orienta a través de dos instrumentos principales: el programa de ampliación automática de las preferencias arancelarias por períodos semestrales y los acuerdos sectoriales de complementación industrial. A su vez, para el caso de algunos productos o sectores se fueron negociando condiciones específicas, tal como ocurre en algunos rubros de abastecimiento alimentario o el régimen de intercambio para la industria automotriz. El estado de situación de este instrumental a principios de 1993 es que las preferencias mínimas ya otorgadas superan el 67% para todo el nomenclador arancelario y que se han firmado acuerdos de complementación en la industria siderúrgica y hay negociaciones avanzadas para los sectores petroquímico, papelero y textil. La cumbre de los cuatro presidentes realizada a fines del mes de junio de 1992 (Agenda de Las Leñas) comprometió y calendarizó el cumplimiento de metas en materia de coordinación de políticas macroeconómicas, comerciales, estructurales, industriales y tecnológicas y del establecimiento de todo el instrumental y la normativa que debe hacer efectiva la Unión Aduanera en 1994. Se trata de casi cien metas comprometidas en aquellas distintas materias, que deben acordarse e implementarse durante los próximos dos años. Si bien en los cuatro países se han ido adoptando programas nacionales de reconversión de la economía, basados en estrategias de apertura, liberalización de mercados, desregulación de actividades y profundización de la competencia -lo que impulsa indudablemente el proceso de integración- subsisten dos tipos de problemas que pueden afectar negativamente la evolución del programa y el cumplimiento de las metas. En primer lugar, el alcance, los tiempos y la secuencia de los respectivos procesos de reforma económica presentan aspectos divergentes. En segundo lugar, permanecen condiciones de inestabilidad macroeconómica, volatilidad cambiaria y desequilibrios estructurales. Los puntos de la Agenda de Las Leñas y los principales instrumentos a ser armonizados pueden ser reagrupados en tres grandes bloques de política económica: política comercial, políticas de promoción y política macroeconómica. El cronograma establecido presenta una mayor urgencia en el tratamiento de los aspectos de política comercial, en los que la mayoría de los compromisos deben estar acordados hacia mediados de 1993, y deja para el final las decisiones en materia de políticas estructurales y macroeconómicas. Según el cronograma, a fines de 1992 debían acordarse los términos de armonización en materia de prácticas desleales de comercio ("dumping" y subsidios) y de eliminación de BNT, a mediados de 1993 deberían quedar negociados el AEC, el Régimen de Salvaguardia y los términos de convergencia de los acuerdos vigentes con terceros países y, finalmente, hacia fines de 1993 debería compatibilizarse el tratamiento de las Zonas Francas y de las Zonas de Procesamiento de Exportaciones. Una vez definida la secuencia automática de liberalización de comercio intrazona, la prioridad otorgada a la convergencia de los instrumentos de política comercial revela, por un lado cierto pragmatismo de los negociadores y, por otro, una menor atención a cuestiones que tengan que ver con la reestructuración productiva y la redefinición de la inserción internacional de los cuatro países. A excepción del AEC (cuyas particularidades serán tratadas más adelante), la posibilidad de armonizar en materia de BNT, legislación "antidumping" y salvaguardias está favorecida por las políticas de liberalización unilateral ya avanzadas por los cuatro socios y por la existencia de una normativa internacional en la materia. En estos temas, las resistencias al proceso de convergencia son menores y la principal dificultad para el cumplimiento de los plazos previstos debe ser adjudicada a la perentoriedad de los mismos. Los grupos técnicos de trabajo han avanzado ya en el análisis y la compatibilización de las normativas nacionales y están adelantadas las propuestas de régimen único. Sin embargo, más allá de la adopción de normativas específicas comunes, el proceso de integración comercial en el MERCOSUR se ve dificultado por la persistencia de un escenario macroeconómico inestable y por los cambios frecuentes en la definición de algunas políticas a efectos de enfrentar los desequilibrios. Los problemas existentes en las negociaciones del AEC reconocen influencias similares. 2. Los "ruidos" macroeconómicos Desde 1985 el comercio intra MERCOSUR fue aumentando paulatinamente y tomando una porción creciente de los intercambios totales de los cuatro países socios. A su vez, los saldos intrazonales fluctuaron significativamente y cambiaron periódicamente de signo. En síntesis, comercio creciente con saldos volátiles. El crecimiento puede ser explicado por las tendencias de las políticas comerciales y de

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integración. Para explicar la volatilidad de los saldos, en cambio, hay que considerar los ciclos de actividad económica en cada uno de los países y las oscilaciones en los niveles de paridad intrazona. Algunos trabajos realizados recientemente han avanzado en el análisis de la relación entre la evolución de distintas variables macroeconómicas y del comercio intra MERCOSUR. Se tiende hacia un mayor grado de interdependencia de las economías y, por lo tanto, hacia una más fluida y gravitante "transmisión" entre los socios de los efectos y consecuencias de las coyunturas macroeconómicas internas. A su vez, los efectos macroeconómicos impactan sobre el sentido y el volumen de las corrientes comerciales. Se ha comprobado que el comercio argentino-brasileño, por ejemplo, está fuertemente influido por el nivel de actividad del país comprador y crecientemente asociado a la evolución del tipo de cambio bilateral. Por otra parte, tanto las posibilidades de financiamiento de la brecha externa como la modalidad y evolución de los programas de estabilización impactan sobre una y otra variable. Las distintas alternativas experimentadas en las cuentas externas -restricción o disponibilidad de fondos compensatorios, superávit o déficit comercial- y las vicisitudes de los planes de estabilización han vuelto aleatorias las posibilidades de mantener algunos equilibrios intrazonales. En particular, parece improbable alcanzar algún grado de coordinación de las políticas cambiarias que modere el impacto negativo de las fluctuaciones sobre las corrientes comerciales. En este escenario, el avance de la integración comercial puede ser resistido. De hecho, en paralelo al programa de desgravación automática, se han desarrollado algunas negociaciones de carácter sectorial en las ramas más sensibles (automotriz, maquinaria, petroquímica, papel, siderúrgica y textil) tendientes a otorgarles un tratamiento especial en cuanto al régimen de comercio. Tales negociaciones de carácter sectorial implican un reconocimiento tácito de que la liberalización de comercio por sí es insuficiente, más aún en las condiciones de incertidumbre apuntadas. Sin embargo, subsiste como un problema sustancial la escasa o nula convergencia entre las respectivas políticas industriales, ya sea por indefinición o por fuertes diferencias entre las mismas. 3. El arancel externo común La inestabilidad observada en la evolución de las paridades relativas entre los tipos de cambio de los cuatro países, al generar alteraciones bruscas en los niveles de protección, complica la negociación y el establecimiento del AEC. Esta cuestión puede afectar la evolución y las estrategias de los diversos sectores productivos y, al mismo tiempo, poner en riesgo el avance del propio proceso de integración. La definición de una estructura arancelaria común supone desplazar las particularidades de la política comercial externa de cada país, especialmente en lo referido al empleo selectivo de los aranceles como instrumento de promoción industrial. Su supresión demandaría, por lo tanto, la adopción de mecanismos compensatorios o suplementarios que, en caso de no ser acordados dentro del MERCOSUR, serían adoptados en forma unilateral por los distintos países, multiplicando y recreando los problemas de coordinación de políticas. En otros términos, el establecimiento del AEC se facilitaría si se negociara, al mismo tiempo, una política industrial comunitaria. En este sentido, las negociaciones por el AEC en el caso particular del MERCOSUR resultan un punto de (des)encuentro de las respectivas políticas comerciales externas (apertura unilateral), políticas de integración (apertura selectiva regional), políticas cambiarias (programas de estabilización) y políticas industriales (estrategia de desarrollo). La literatura reciente abunda en discusiones no resueltas sobre el problema de la secuencia entre estabilización, liberalización y crecimiento. Existe consenso en que el avance simultáneo en estos frentes tiende a provocar efectos encontrados que realimentan variaciones en las políticas y los instrumentos. El cronograma de la Agenda de Las Leñas (junio 1992) estableció que la estructura del AEC debería estar definida para la finalización del primer semestre de 1993. Es decir, se desvinculó la compatibilización de las estructuras arancelarias de los acuerdos eventuales sobre coordinación de políticas cambiarias e industriales, aspectos cuya definición es comprometida en la Agenda para fines de 1994. Este enfoque introduce una doble dificultad en la negociación del AEC: no la protege del impacto de las fluctuaciones macroeconómicas coyunturales y multiplica las presiones por las excepciones sectoriales. A fines de 1992 (Acta de Montevideo), por acuerdo de los cuatro presidentes, se decidió que a partir de junio de 1993 quedaran definidos niveles de AEC entre 0 y 20%. Se estableció también que serían permitidas alícuotas diferentes hasta un máximo de 35% para una lista reducida de productos, para los que se debería adoptar el máximo de 20% en un plazo no mayor al 1 de enero de 2001. En la misma reunión se

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recomendó a los grupos técnicos que se propusieran fórmulas para tratar el impacto negativo sobre las corrientes comerciales de las fluctuaciones macroeconómicas. La decisión adoptada parece ser una fórmula de compromiso entre las distintas propuestas nacionales que, a su vez, reproducían su estructura arancelaria frente a terceros. Argentina y Uruguay proponían un máximo de 20%, diferenciándose ambas propuestas en la cantidad de niveles; Paraguay, cuatro niveles con un máximo de 15% y Brasil, un máximo de 35% con ocho niveles en tramos de 5%. Uno de los aspectos por definir es la cantidad de niveles y los criterios para establecer el escalonamiento tarifario, lo que implica acordar en la estructura de protección efectiva. Las actuales estructuras arancelarias de los países miembros difieren entre sí en la cantidad de niveles y la dispersión de los tramos arancelarios, en la frecuencia de las alícuotas y en los valores máximos y en el tratamiento a los bienes no producidos y la estructura de protección por sectores. La definición de la estructura de protección presenta, hasta el momento, aristas conflictivas en varios puntos. En particular, aparecen propuestas nacionales encontradas sobre el nivel de protección a otorgar a los bienes de capital y a las producciones basadas en ventajas naturales y sobre el tratamiento de los bienes gravados por altos costos de transporte. Tampoco hay coincidencias sobre el modo de aproximar las alícuotas nacionales en aquellos casos en que haya fuertes diferencias por sector o producto. La definición y el tratamiento a las excepciones transitorias es otro punto conflictivo y que, de hecho pone en juego la posibilidad de que el MERCOSUR se constituya efectivamente como UA en los plazos acordados. Podrían seguirse dos criterios para definir la lista de excepciones: a) una lista por país -lo que supone diferir el objetivo de la UA y operar como una ALC hasta el 2001- y b) una lista unificada para los cuatro países. De hecho, la desigual estructura económica de los países miembros y los distintos criterios de selectividad implícitos en sus respectivas estructuras arancelarias dificulta una selección común de sectores sensibles. IV. Comentario final Los países de MERCOSUR se han comprometido en un ambicioso y perentorio programa de coordinación de políticas y adopción de instrumentos comunes a efectos de constituirse como Unión Aduanera a fines de 1994. Este compromiso deriva de la aparente importancia dada al proceso de integración regional en el desarrollo de las reformas económicas. Los compromisos oficiales se asientan en un esperado "círculo virtuoso" entre la integración regional y el mejoramiento del perfil de inserción internacional. Para que esta virtuosidad se instale de forma sostenida deben garantizarse no sólo el cumplimiento de las metas prefijadas, sino fundamentalmente la coherencia con las políticas económicas internas. Esto requiere de la voluntad firme de coordinación de políticas entre los socios regionales. A la dificultad inherente a cualquier proceso de coordinación internacional -reflejadas en el concepto de cesión de soberanía- se suman, en este caso, una interdependencia estructural relativamente débil y la persistencia de coyunturas económicas de difícil gestión.

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LA SUPRESION DE LAS BARRERAS AL COMERCIO DENTRO DE LAS UNIONES ADUANERAS: Requisitos Previos, Consecuencias

Phedon NICOLAIDES Senior Lecturer, Instituto Europeo de Administración Pública –

Maastricht, HOLANDA 1. Introducción La literatura comercial distingue tres modelos principales de integración económica: las zonas de libre comercio, las uniones aduaneras y los mercados comunes. En las zonas de libre comercio, los países socios liberalizan su comercio bilateral pero retienen el control sobre sus políticas individuales con respecto a bienes de terceros países. Por esta razón, es preciso que definan las reglas de origen para evitar que los productos de terceros países entren con aranceles altos a través de miembros con aranceles bajos. Las uniones aduaneras, en cambio, armonizan las políticas comerciales externas de sus miembros. De ahí que no tengan necesidad de reglas de origen. Los mercados comunes extienden la liberalización comercial al movimiento transfronterizo de servicios, mano de obra y capital. Este trabajo examina el proceso de la supresión de las barreras comerciales dentro de las uniones aduaneras a la luz de la experiencia de la Comunidad Europea. El modelo que los textos presentan de las uniones aduaneras analiza los efectos de la liberalización del comercio preferencial bajo los siguientes supuestos: a) que los productos son idénticos, b) que no existen reglamentaciones técnicas, c) que los países socios tienen las mismas preferencias sociales y políticas, y d) que los países socios tiene una política externa completamente armonizada. Resulta evidente que el modelo de texto no es sino una caricatura de la complejidad de la tarea de lograr un comercio interno verdaderamente libre. Hay tres razones principales que hacen que esa tarea sea difícil. En primer lugar, hay otras medidas que afectan al comercio además de las que se administran en la frontera. De ahí que la supresión de las restricciones fronterizas visibles tales como los aranceles y los contingentes no necesariamente eliminen todos los impedimentos al ingreso a los mercados de los socios. En segundo lugar, la adopción de un arancel externo común no necesariamente conduce a la armonización completa del tratamiento de los productos de terceros países. Las diferencias en el régimen de comercio exterior pueden resultar o requerir el mantenimiento de controles sobre el comercio interno. En tercer lugar, los países socios pueden no estar dispuestos a aceptar las plenas consecuencias del comercio libre. Pueden conservar salvaguardias o cláusulas de escape, o pueden establecer otros medios para compensar los efectos de la competencia derivada de las importaciones. La lección a extraer de las experiencias tanto de integración regional como multilateral es que, a medida que la integración se profundiza, mayor parte de lo que tradicionalmente se considera como políticas internas deberán ponerse bajo la disciplina supranacional. A medida que se supriman las restricciones fronterizas más se irán exponiendo las políticas internas que tienen un efecto creciente en la asignación de recursos entre países. En otras palabras, a medida que los gobiernos pierden el control de los instrumentos fronterizos, con mayor frecuencia se volverán hacia otros instrumentos políticos para proteger o favorecer sus empresas nacionales. En términos de economía política, la liberalización del comercio tendrá éxito mientras pueda mantenerse un paso más adelante de los intentos por recurrir a otras políticas para suplantar a las medidas comerciales comunitarias. En este contexto, la integración o liberalización regional es superior a la liberalización multilateral si prueba ser más efectiva para contrarrestar esos intentos por escapar a la obligación de mantener un comercio libre con los países socios. 2. El significado del libre comercio Productos idénticos comercializados sin restricciones en los mercados competitivos deben tener precios idénticos para todos los consumidores. De ahí que los mercados estarán completamente integrados cuando los precios sean iguales en todos ellos. La integración incompleta estaría indicada por las diferencias en los precios. El problema es que las diferencias observadas entre los precios son una indicación necesaria, pero no suficiente, de la presencia de restricciones comerciales.

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Aún dentro de mercados nacionales que de otra manera serían homogéneos, hay variaciones de precios regionales. Pueden ser el resultado de barreras "naturales" al comercio (por ejemplo: los costos del transporte), de variaciones temporales en la demanda (o en la oferta), o de la competencia entre negocios (por ejemplo: baja de precios para entrar en un nuevo mercado). Si estos son los factores que hacen que los precios difieran, no hay mucho que un gobierno pueda o deba hacer. Pero esta conclusión no es de gran ayuda para quienes deben elaborar políticas. Lo que quiere decir es que también tenemos que preguntar si otras cosas, especialmente otros instrumentos de políticas, también pueden contribuir a las diferencias regionales de precios. Hay que preguntar sobre todo qué es lo que causa la fragmentación del mercado que permite que surjan diferencias de precios. Cualquier política que discrimine entre empresas o productos dará por resultado la fragmentación del mercado. Por lo tanto, como enfoque alternativo para definir el comercio libre y, como consecuencia, la integración, tenemos que examinar el tratamiento acordado a los productos extranjeros. ¿Es éste discriminatorio? Sin querer abarcar todos sus matices filosóficos, la discriminación tiene dos dimensiones: la desigualdad de tratamiento y la desigualdad de oportunidad. La desigualdad de tratamiento es más fácil de definir. Por ejemplo, cualquier reglamentación que sea más engorrosa para productos extranjeros idénticos, es discriminatoria. ¿Qué sucede, sin embargo, cuando los productos son similares pero no idénticos? Si sus diferencias no son significativas ambos deberían tener el mismo tratamiento y acceso a las mismas oportunidades en términos de su potencial desempeño. Como se argumentará más adelante, la tarea más difícil para cualquier agrupamiento regional es la de igualar las oportunidades disponibles para que los productos no nacionales ganen un acceso efectivo al mercado. 3. El Establecimiento de la Unión Aduanera de la Comunidad Europea Como en el momento del establecimiento de la Comunidad Europea el GATT ya existía, la Comunidad Europea tuvo que atenerse al Artículo XXIV del GATT sobre uniones aduaneras. Las tres disposiciones principales del Artículo XXIV establecen que: a) como promedio la discriminación no debe aumentar después de la formación de la unión aduanera (por ejemplo: que no se suban los aranceles); b) la unión debe cubrir "prácticamente todo el comercio" de los países socios; y c) que las medidas y reglamentaciones que afectan a los productos de terceros países sean "básicamente las mismas". La CE cumplió con estas tres disposiciones. Los requisitos y especificaciones formales para el establecimiento de una unión aduanera establecidos en el Tratado de Roma eran: a) la definición de la cobertura de la unión; todos los bienes inclusive aquellos de terceros países, lo que no es requisito del GATT (Artículo 9), b) un status quo (Artículo 12) y la supresión de los aranceles y gravámenes que tengan un efecto equivalente (Articulo 9 y Artículos 10 al 17), c) el establecimiento de un arancel externo común; un promedio aritmético de los aranceles vigentes en ese momento en los EM (Artículos 18 al 29), d) un status quo (Artículo 31) y la supresión de todas las restricciones cuantitativas internas (importaciones y exportaciones) y medidas que tengan un efecto equivalente (Artículos 30 y Artículos 30 al 37), e) la definición de un período de transición especificando:

(i) su duración exacta (Artículo 8), (ii) las evaluaciones periódicas (Artículo 8), (iii) los pasos para la reducción interna de aranceles (Artículo 14) , (iv) la conversión casi inmediata de todos los contingentes bilaterales internos en contingentes internos globales (Artículo 33), (v) los pasos para la reducción de los contingentes internos (artículo 33), (vi) los pasos para la armonización de aranceles externos(Artículos 19 al 25), (vii) un número de listas que incluyan productos sujetos a diferentes procedimientos de armonización de aranceles (Artículo 19),

f) la disposición de salvaguardias contra el "dumping" interno durante el período de transición (Artículo 91),

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g) la definición de excepciones a la prohibición de medidas que tengan un efecto equivalente al de las restricciones cuantitativas (Artículo 36), h) la definición del procedimiento a seguir en caso de tener que prolongar el período de transición (Artículo 8) o que se sea necesario moderar las importaciones (Artículos 91, 115). En virtud del Artículo 36, se permiten aquellas restricciones que tengan un efecto equivalente a las restricciones cuantitativas por razones de "moral pública, política pública o seguridad pública, la protección de la salud y la vida de los seres humanos, los animales o las plantas; la protección del patrimonio nacional...; o la protección de la propiedad industrial y comercial". El Artículo continúa diciendo que "esas prohibiciones o restricciones no constituirán un medio arbitrario de discriminación o restricción encubierta del comercio entre los Estados Miembros (EM)". En varias de sus sentencias, el Tribunal Europeo de Justicia agregó a la lista de las posibles excepciones la protección de los consumidores, la eficiencia de los controles fiscales, la estandarización, la política económica y social, la reducción de la inflación, los aspectos culturales y la protección al medio ambiente. La eliminación de los aranceles y contingentes internos y el establecimiento de un cronograma de arancel externo común se lograron el 1º de julio de 1968, un año y medio antes de la fecha límite establecida por el Tratado. Desde entonces, la simplificación y armonización aún mayores de los procedimientos aduaneros (la documentación aduanera y la valoración aduanera) han contribuido a la reducción de las formalidades y demoras en las fronteras internas de la Comunidad. Dado que las formalidades en las fronteras internas han sido considerablemente menos que las formalidades en las fronteras externas, se puede decir que realmente ha habido una "preferencia Comunitaria" para los productos comercializados internamente. Pero los controles fronterizos y otros impedimentos al comercio permanecieron mucho después de la fecha del establecimiento formal de la unión aduanera. Los controles fronterizos permanecieron porque se les utilizaba para aplicar: a) los sistemas impositivos nacionales con diferentes tasas de impuestos, b) las restricciones residuales a bienes de terceros países (examinadas en mayor detalle en la sección 7), c) las diferentes normas y sistemas para la protección de los animales y las plantas y d) las restricciones al movimiento de personas, capitales, estupefacientes, etc. Aunque estos controles fronterizos demoraban el comercio interno, no eran insuperables. Algunas reglamentaciones nacionales específicas que no eran administradas en las fronteras y que excluían clases íntegras de bienes que supuestamente no se ajustaban a las reglamentaciones técnicas nacionales causaban deterioros más serios al comercio. La próxima sección examina en mayor detalle el problema causado por esas reglamentaciones. 4. Medidas de efecto equivalente Como se mencionó anteriormente, la unión aduanera establecida por la Comunidad Europea cubre todos los bienes (Artículo 9). El pequeño número de excepciones dispuesto por el Artículo 36 ha sido interpretado en forma muy estricta. Tanto la Comisión como el Tribunal de Justicia han tratado de dar al Artículo 30 la interpretación más amplia posible. El problema principal no se ha debido a las reglamentaciones discriminatorias sino a la insistencia de los países miembros para mantener fuera aquellos productos que no se ajustaban a sus propias reglamentaciones nacionales. Los casos más difíciles han incluido reglamentaciones no discriminatorias. Por lo tanto, el meollo del problema reside en decidir cuándo un país tiene la obligación de admitir productos que no se ajustan precisamente a sus propias reglamentaciones y requisitos. Los intentos hechos por la Comunidad para resolver este problema evolucionaron paulatinamente en el curso de los años, pudiéndose distinguir dos períodos. Durante el primer período, los esfuerzos se dedicaron a la definición del significado de efecto equivalente; es decir, cuándo una reglamentación tiene un efecto sobre el comercio que es equivalente a la de las restricciones cuantitativas. Durante el último período, el énfasis recayó en la definición de las condiciones en las que los efectos equivalentes pueden permitirse o no.

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4.1 Las interpretaciones de la Comisión y del Tribunal El concepto de medidas de efecto equivalente era un concepto original, evolutivo y, en cierta medida, sin definición. El concepto no está definido en el Tratado porque cubre una gama muy amplia de acciones. Una única definición llevaría a una restricción considerable del libre albedrío en materia de políticas. La única condición que impone el Tratado con el fin de aplicar los Artículos 30 al 36 es la existencia de "efectos restrictivos" equivalentes a restricciones cuantitativas. La "discriminación" y el "proteccionismo" no son necesarios para la aplicación de los Artículos porque su alcance es más reducido que el de las medidas de efecto equivalente. La Comisión definió el concepto de la siguiente manera: "Toda medida susceptible de conducir a una disminución en las importaciones y exportaciones que tendrían lugar en ausencia de esa medida" (Directivas 70/32/CEE y 70/50CEE) (1). La definición del Tribunal emanada de la sentencia de Dassonville (11-7-1974) es bastante similar: "Toda reglamentación comercial susceptible de impedir directa o indirectamente, real o potencialmente el comercio dentro de la Comunidad". Ambas definiciones se refieren a los efectos restrictivos de las reglamentaciones sin confinarlas a aquellos causados por el proteccionismo o la discriminación. Para que un obstáculo al comercio sea regido por el Artículo 30, dicho obstáculo tiene que haber sido impuesto por un estado o sus organismos (medidas legales, reglamentarias o administrativas; prácticas administrativas; acciones de autoridades públicas; jurisprudencia nacional; tratados y convenciones internacionales). Según los primeros casos del Tribunal, se consideraba y todavía se considera que una medida tiene efecto restrictivo sobre el comercio en los siguientes casos: a) cuando impone condiciones sobre los productos importados solamente y, como resultado, las condiciones hacen que la importación, venta o uso de ese producto sea imposible o más difícil que sin esas condiciones; b) cuando impone condiciones que son aplicables a los productos internos tanto como a los importados, pero que de facto afecta solamente a los importados; c) cuando una medida, aun siendo aplicable de la misma manera a los productos internos y a los importados, afecta al comercio en forma desproporcionada si se le compara con el objetivo legítimo y los fines que persigue. 4.2 El fallo del caso Cassis de Dijon No todos los impedimentos potenciales al comercio podrían eliminarse en base a las pautas anteriormente mencionadas, porque no queda claro cuándo un efecto al comercio es desproporcionado. En algunos casos célebres la desproporción fue más evidente que en otros. Por ejemplo, antes de los fallos pertinentes del Tribunal, la cerveza que no fuera de origen alemán y el licor Cassis de Dijon podían tener acceso al mercado alemán, sólo si la primera era fabricada de acuerdo con los procedimientos establecidos por el decreto de Guillermo IV de 1516, y el segundo incrementaba su contenido alcohólico en un 10%. Estos temas fueron tratados en el caso Cassis de Dijon. Ninguna otra sentencia ha desempeñado un papel tan importante en el desarrollo del mercado interno de la Comunidad. Estimuló un muy necesitado refinamiento de las normas sobre medidas que no discriminan formal o materialmente entre productos nacionales e importados, pero que impiden el comercio por los requisitos de los contenidos de los productos, los métodos de fabricación de los mismos, las condiciones de comercialización, etc. Hasta que se dictó esa sentencia, los productos que, aunque en la mayoría de los casos cumplían con los requisitos de calidad, tenían, sin embargo, que ser adaptados de modo de ajustarse a las reglamentaciones de los otros países de la Comunidad, lo que significaba un costo. Las reglamentaciones que impedían el comercio se justificaban con el argumento de que un comercio creciente en bienes de baja calidad significaría un riesgo para el público en general. Por supuesto que, protegidos por sus leyes nacionales, los productores podían vender sus productos sin la amenaza de la competencia ni en materia de calidad, ni en materia de precio.

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En respuesta, la Comisión y el Tribunal fueron de la opinión que eran los consumidores quienes debían juzgar la calidad de los productos, en la medida en que la calidad pudiera deducirse del rótulo. Efectivamente, en la mayoría de los casos es imposible decir si un producto que ha sido elaborado según los métodos muy tradicionales es de mayor o menor calidad que los productos elaborados con métodos modernos. La sentencia Cassis por primera vez reafirmó la aplicabilidad del Artículo 30 y luego pasó a definir en más detalle las condiciones en virtud de las cuales pueden tolerarse las desviaciones de la regla general del libre comercio. La reafirmación de la regla del libre comercio se hizo en la forma del principio de reconocimiento mutuo. Aun cuando las medidas se puedan aplicar en forma igual a los productos internos que a los importados (es decir, no discriminatoria), las reglamentaciones técnicas nacionales no deberían y no pueden impedir el acceso al mercado de productos legalmente producidos y comercializados que tengan libre circulación en otros EM La única excepción concedida a esta regla es para la protección del interés público. Si el interés público necesita protección o no dependerá de los criterios de:

• causalidad, • proporcionalidad, y • sustitución.

En otras palabras, para tener una exención del principio de reconocimiento mutuo, las importaciones tendrán que perjudicar directamente y en forma considerable al interés general, no cabiendo la posibilidad de aplicar ninguna medida alternativa menos perjudicial para el comercio. Estos criterios introdujeron lo que se ha dado en llamar la "regla de la razón", una especie de análisis de costos y beneficios a nivel judicial. En aplicaciones subsiguientes de esa sentencia, la acción de la Comisión ha estado guiada por: a) el principio del interés Comunitario según el cual todo Estado Miembro tiene que tener en cuenta los legítimos intereses de los otros estados miembros; b) el principio del reconocimiento mutuo; c) el principio de la "subsidiariedad" que acepta las diversidades nacionales y las considera como oportunidades para que los consumidores elijan dentro de una amplia gama de productos. La armonización solamente se aplica a medidas en sectores en los cuales la no armonización tendría una influencia negativa en el logro de un mercado único; d) un nuevo enfoque a la armonización técnica cuyo objetivo es determinar solamente las reglas básicas de seguridad, salud e indemnidad. Las directivas ya no contienen datos técnicos detallados. 4.3 Interés público Aunque el Tratado no menciona la protección al consumidor, la sentencia de "Cassis de Dijon" ayudó a elaborar las condiciones en las cuales los EM pueden intervenir. Como regla, no se puede impedir que las importaciones entren al mercado del EM si ese producto se comercializa de acuerdo con las normas legales de otro EM. La protección de los intereses de los consumidores nacionales no puede considerarse como un argumento válido si esos intereses han sido tenidos en cuenta en otro EM (2). Sin embargo, la sentencia de "Cassis de Dijon" también aceptaba que los EM tienen el derecho a definir los requisitos de salud pública de acuerdo a sus valores nacionales, en la medida que dichos requisitos tengan en cuenta los intereses de la Comunidad y que sean controlados por las instituciones de la Comunidad. Si un EM prohíbe el acceso al mercado de un producto de la Comunidad, tiene que probar, para cada producto separadamente, que la comercialización de ese producto representa un serio riesgo a la salud pública. En conclusión, después de treinta años de aplicación del Artículo 30, las competencias de los EM en materia de reglamentaciones comerciales que afectan el comercio pueden describirse de la siguiente manera: a) En ausencia de una reglamentación de la Comunidad, los EM conservan el derecho a reglamentar la producción, ventas y uso de los productos. Esto es una consecuencia de las disposiciones del Artículo 30 según el cual los obstáculos al comercio no están completamente prohibidos. La prohibición se aplica solamente a aquellos que tienen los mismos efectos que las restricciones cuantitativas.

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b) Las reglamentaciones a las ventas que tienen un efecto similar sobre las importaciones y sobre los productos nacionales y que ni formal ni materialmente discriminan o protegen, no representan ningún efecto restrictivo porque se refieren a la comercialización y no a la importación. c) Los EM tienen la facultad de establecer sus propias reglamentaciones comerciales. d) Sin embargo, las competencias de los EM están limitadas si se contradicen con los principios del Tratado o si el efecto sobre el comercio es desproporcionado en relación con el objetivo que se pretende. 5. El principio del reconocimiento mutuo El Tribunal interpretó y elaboró varias disposiciones del Tratado en una forma "a favor del comercio". Pero la jurisprudencia no es la manera más rápida ni la más efectiva de abrir los mercados. La razón es que el Tribunal decide en los casos que examina porque se le plantean. Si no hay queja alguna, no habrá decisión. Más aún, las sentencias dictadas por el Tribunal desarrollan principios generales que, por su propia naturaleza, no pueden cubrir todos los casos concebibles en todos sus detalles. Para facilitar el proceso de integración la Comunidad, hace poco tiempo, definió un enfoque nuevo que consiste en la armonización de solamente los requisitos esenciales de salud y seguridad, mientras que se deja que las otras características de los productos varien de un país a otro y que sean mutuamente reconocidos. Los requisitos armonizados emanan de una decisión a nivel de la Comunidad, en base a la mayoría calificada instaurada por el Acta Unica Europea de 1986 (Artículo 100a). De esta forma quedan definidas las normas comunes, que deben ser cumplidas por todos los productos o productores. Una vez cumplidas, no se puede obstaculizar su importación. Es de notar que dado que los requisitos de salud y seguridad son relativamente menos que los requisitos secundarios que ahora se reconocen mutuamente, la Comunidad lleva a cabo la armonización con menos frecuencia que antes. Ya que ni las disposiciones del Tratado ni las normas de la Comunidad prohíben completamente a los EM que tomen medidas que puedan afectar adversamente a las importaciones (sería imposible definirlas), la Comunidad también desarrolló un sistema de control de las nuevas reglamentaciones nacionales. El objetivo de este control, puesto en práctica por la directiva de "información" (83/189), consiste en evitar que surjan nuevas barreras al comercio, permitiendo que la Comisión y los EM presenten sus puntos de vista respecto de las reglamentaciones propuestas y de las normas técnicas antes de su implantación. La directiva de información impone la obligación, a los EM, de notificar a la Comisión cualquier plan de reglamentación técnica, en todos los sectores comprendidos (industrial, alimentario, farmacéutico, etc.). El plan se trasmite luego a los otros EM La Comisión y los otros EM tienen entonces tres meses para examinar el proyecto y entablar cualquier reclamación a las enmiendas propuestas. Esta directiva es especialmente útil porque aborda el problema del reconocimiento mutuo por adelantado. Además, la Comunidad puso en funcionamiento un sistema para asegurar a los EM de que los productos importados se ajustan a los requisitos esenciales sin tener que analizarlos. Este sistema establece el reconocimiento mutuo del análisis y certificación del producto y reglas comunes para la aprobación de los órganos nacionales de análisis y certificación. A pesar del desarrollo de un conjunto bastante complejo de reglas y procedimientos comunitarios para garantizar el comercio libre, todavía quedan ciertas ambigüedades. Antes que nada, ¿qué es el impedimento al comercio? ¿Es cualquier medida que crea una ventaja para los productores internos, o cualquier cosa que afecte el libre movimiento aun si no confiere ninguna ventaja? Lo primero sería demasiado estrecho, y lo segundo demasiado amplio (porque hay muchas cosas que afectan el comercio sin obstruirlo). En segundo lugar, el concepto de proporcionalidad también es difícil de definir con precisión. ¿Quiere decir que los costos de la restricción al comercio no debieran superar los beneficios potenciales de los consumidores (o sea, efectos)? ¿O se refiere a los instrumentos utilizados, aun si los costos superan los beneficios esperados (o sea, métodos)? Lo primero requeriría un análisis de costos y beneficios (un método sensible pero con resultados impredecibles), lo segundo sería más predecible pero también menos sensible. Finalmente, para que el reconocimiento mutuo funcione como se quiere, los EM deben aplicar correctamente las normas comunes acordadas. En efecto, existe preocupación creciente en la Comunidad porque la aplicación a nivel nacional varía bastante. En 1992, se designó un comité de personalidades

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eminentes para que consideraran las formas de abordar ese problema. El comité estaba presidido por el ex Comisionado Peter Sutherland. Entre sus conclusiones, que fueron publicadas en noviembre de 1992, se recomendaba un escrutinio más extenso de la práctica nacional por parte de la Comisión, una cooperación más estrecha entre EM y mejoras aún mayores del flujo de información. La integración significa un proceso continuo de trabajo en conjunto. 6. Las políticas de apoyo 6.1 La importancia de la competencia justa Si el objetivo de la supresión de las barreras al comercio consiste en mejorar la asignación de recursos entre países socios, entonces la simple supresión de las restricciones fronterizas puede no ser suficiente. Otras políticas públicas (tales como las ayudas estatales) o ciertas prácticas privadas (tales como los "cartels") pueden causar distorsiones al comercio. Es por esta razón que las Comunidades Europeas (CE) también han establecido normas de competencia que cubren cualquier medida o práctica que pueda distorsionar ya sea el comercio o la competencia transfronteriza. La política de competencia comunitaria se aplica tanto a las empresas estatales como a las privadas. En general, se prohíbe a los gobiernos que ofrezcan subsidios (Artículos 92 al 94) o que otorguen derechos exclusivos a sus empresas estatales o a las empresas privadas (Artículo 90), ya que son contrarios a las reglas de la competencia. Las reglas comunitarias en materia de competencia cubren todos los tipos de empresas de todos los sectores sea cual fuere su propiedad y a menos que se concedan exenciones específicas. La prohibición general a las ayudas estatales dispone específicamente ciertas excepciones tales como la ayuda para socorro en caso de desastres y el desarrollo regional. En aquellos casos en que puede ser permitida la ayuda pero que al mismo tiempo puede distorsionar el comercio (por ejemplo: los incentivos a las inversiones en zonas económicamente deprimidas) los gobiernos primero deben notificarlo y luego obtener el permiso de la Comisión. Es decir, los gobiernos no deben suponer de antemano que ellos pueden decidir en los casos ambiguos. La prohibición general contra la concesión de derechos exclusivos que distorsionen la competencia también tiene una excepción para las empresas a las que legalmente se les ha confiado el suministro de un servicio de interés económico general (por ejemplo: las telecomunicaciones). Sin embargo esta excepción se aplica solamente en la medida en que no fuera posible llevar a cabo sus tareas estatutarias en caso de que se atuvieran a las reglas normales de la competencia. 6.2. Pagos complementarios La integración intensifica la competencia. Es inevitable que las empresas ineficientes tengan que mejorar su eficiencia o abandonar el mercado. La contracción industrial, especialmente si está geográficamente concentrada, causa problemas políticos y sociales. En la literatura sobre integración económica todavía es una cuestión abierta si la liberalización precipita la depresión regional o si fortalece las fuerzas económicas centrípetas que marginalizan las regiones distantes. Dejando de lado esos temas teóricos, el hecho es que los que van a perder por causa de la liberalización se tornan en una fuerza política contra ella. Por razones de una posible necesidad económica y de oportunidad política, los términos "desarrollo armónico" (Artículos 2, 130a), "coherencia social" (Artículo 130a) y "solidaridad" son partes intrínsecas de todo el edificio europeo. La Comunidad Europea tiene varias políticas dirigidas a promover el desarrollo o el ajuste de ciertos sectores, pero que, al mismo tiempo, pueden verse como intentos por remediar algunas de las consecuencias que más trastornos causan a la integración. Además de ello, la C.E. tiene un sistema de transferencias directas que, por razones de espacio, no podremos examinar en este trabajo. La Comunidad cuenta con tres fondos cuyo objetivo específico es ayudar a las regiones o a las industrias frente a los efectos de una mayor apertura y de una competencia más intensa: parte del Fondo Europeo de Orientación y Garantía Agrícola (FEOGA) para las mejoras en la agricultura, del Fondo Europeo de Desarrollo Regional (FEDER) para las mejoras en las antiguas zonas industriales o en las regiones atrasadas y del Fondo Social Europeo (FSE) para la recapacitación de los trabajadores. El Banco Europeo de Inversiones (BEI) también financia proyectos en regiones relativamente más pobres de los EM. Además, el Tratado de Maastricht para la Unión Europea establece el llamado fondo de "cohesión económica y social" cuyo objetivo es financiar proyectos de infraestructura exclusivamente en los miembros

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más pobres de la Comunidad. El fondo de cohesión se estableció explícitamente con el fin de reducir los desequilibrios regionales que puedan crease por la profundización de la integración y el movimiento hacia la unión económica y monetaria. Finalmente, es del caso mencionar varios programas comunitarios algunos de los cuales todavía están operando y cuyos objetivos han sido los de proteger ciertas industrias o de ayudarlas a ajustarse (por ejemplo: metalúrgica, automotriz, de astilleros, textiles). Dado que la acción por parte de los gobiernos individuales necesariamente discriminaría contra las empresas de los países socios, se decidió desarrollar esquemas comunitarios de asistencia. Por supuesto que, estrictamente hablando, esos esquemas no están directamente relacionados con el objetivo del establecimiento de una unión aduanera. Pero ayudan a los EM a resistir y amortiguar la presión proteccionista. La experiencia europea en materia de integración ha demostrado que cuando surgen problemas internos económicos o políticos, algo tiene que ceder y por lo general lo que cede en primer lugar es el espíritu de solidaridad y las obligaciones frente a la comunidad. 7. Consecuencias de la adopción de una política comercial común Por definición una unión aduanera implica un arancel externo común. Pero no hay una guía teórica en cuanto a qué más debiera contener una política comercial común. Una solución conceptualmente simple consistiría en adoptar una posición común respecto de todas las normas y reglamentaciones que afectan el comercio. Sin embargo, esto no es siempre factible desde el punto de vista político. Existen varias razones por las que podrían haber excepciones a la regla de la armonización completa de las reglamentaciones comerciales. En primer lugar, los miembros de la unión tienen sus propias relaciones comerciales y obligaciones comerciales de antes de haberse incorporado a la unión. Por lo tanto tendrían tendencia a buscar excepciones que se acomodaran a sus antiguos socios (por ejemplo: la concesión de acceso favorable a las antiguas colonias; la retención de restricciones contra los productos de los países comunistas). En segundo lugar, los miembros pueden tener preferencias diferentes en cuanto a cómo manejar sus políticas exteriores en respuesta a los desarrollos de los mercados mundiales o a las negociaciones multilaterales (por ejemplo: la protección o no protección de las industrias internas). En tercer lugar, la presión de la liberalización interna puede en parte aliviarse desplazando el problema del ajuste a los productos de terceros países. Aunque dentro de la Comunidad también está garantizado el libre comercio de los productos provenientes de terceros países, de todos modos el Tratado contiene una cláusula de escape que permite a los EM restringir el acceso de bienes provenientes de terceros países no miembros (Artículo 115). Los EM, sin embargo, deben en primer lugar notificar su solicitud y obtener la autorización de la Comisión antes de imponer ninguna medida. Más aún, cualquier medida de ese tipo deberá causar el menor trastorno posible al funcionamiento del mercado interno. Estas medidas son efectivas solamente si se les aplica en las fronteras nacionales. Como consecuencia, cuanto más vacíos existan en la política comercial común, mayor será la necesidad que se percibirá de aplicar medidas nacionales en las fronteras nacionales. Esto inmediatamente significa que se necesitan inspecciones de los bienes de los países socios para evitar el engaño (por ejemplo: la desviación del comercio). Como resultado del programa comunitario de un mercado único, las derogaciones al Artículo 115 se han vuelto inútiles simplemente porque ya no pueden haber controles sistemáticos en las fronteras internas. Por esta razón la Comisión, en nombre de la Comunidad, acaba de negociar restricciones voluntarias a las exportaciones de autos japoneses a las C.E. La intención detrás de estas restricciones es, en parte, la de reemplazar aquellas restricciones que han estado protegiendo los mercados británico, francés, italiano y español. En general, si el objetivo del libre comercio interno tiene también la intención de suprimir los controles de las fronteras internas, entonces la política comercial que no está completamente armonizada o bien volverá a traer los controles fronterizos, o perderán efectividad las medidas nacionales más restrictivas. No es posible que coexistan al mismo tiempo la política exterior decidida a nivel nacional y el comercio libre interno. 8. Conclusión En la teoría es fácil formar una unión aduanera. Pero si esa unión realmente tiene la intención de liberalizar totalmente el comercio entre los países socios, es casi seguro que tendrá que desarrollar los medios para

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enfrentar las diversas reglamentaciones y políticas, fuera de los aranceles y los contingentes que actualmente ejercen su influencia sobre las complejas transacciones comerciales existentes. Esto significa que una unión aduanera exitosa es solamente el comienzo de un proceso de integración que gradualmente tendrá que acompasar las políticas que tradicionalmente se considera que pertenecen al dominio interno y que tienen poco que ver con la política comercial. También significa que se tendrán que extender o reforzar las instituciones de la unión aduanera para hacer frente al incremento de políticas que tendrán que trasladarse al marco de la cooperación supranacional. NOTAS 1. OJ L13 (1970) 2. Directiva "Rotulación" OJ L33 (1978)

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ESTABLECIMIENTO Y GESTION DE UNA UNION ADUANERA

Humberto RIOS RODRIGUEZ Director General de Aduanas - ESPAÑA

PROBLEMAS de GESTIÓN 1. Aspectos generales El proceso de integración económica que representa una Unión Aduanera (UA) plantea problemas de gestión de distinta índole en función de las fases del proceso. Resulta obvio que en una primera etapa de eliminación progresiva de aranceles entre las partes integrantes y de adopción, también progresiva, de un arancel aduanero común frente a terceros países, los problemas de gestión difieren de los que surgen cuando, cumplidos estos objetivos, se aborda la armonización de la legislación aduanera. Efectivamente, en la primera fase los esfuerzos se centran en la puesta a punto de la Unión Arancelaria: por un lado, la creación de un arancel de aduanas común y, por otro lado, la supresión entre los Estados Miembros (EM), de los derechos de aduanas y de las restricciones cuantitativas, así como de cualquier otra medida de efecto equivalente. Teniendo en cuenta que un arancel de aduanas tiene como misión básica el establecer un vínculo de referencia entre una mercancía determinada y la carga impositiva que le corresponde, la creación de un arancel de aduanas común, exige el elaborar una nomenclatura arancelaria uniforme y que a cada partida arancelaria le corresponda el mismo tipo de derechos. La carga financiera puede establecerse de diferentes formas: derechos "ad valorem", específicos o mixtos, pero en todo caso el arancel debe contar con criterios y reglas claros que permitan a las partes contratantes determinar con exactitud cual es la partida arancelaria en la que debe clasificarse la mercancía importada. En definitiva, los EM para llegar a establecer un arancel aduanero común, tienen que ponerse de acuerdo sobre la nomenclatura arancelaria y el nivel de protección aplicable a cada partida. En cuanto a la supresión de los derechos de aduanas y de las restricciones cuantitativas o cualquier medida de efecto equivalente entre las partes integradas de la Unión, el principal problema de gestión que se plantea no afecta, precisamente, a los derechos de aduanas ni a las restricciones cuantitativas cuya delimitación es clara, sino a las medidas de efecto equivalente a las restricciones cuantitativas. En principio, puede afirmarse que cualquier medida o disposición que restrinja el volumen de importación en un país de una determinada mercancía -o de todas- y que no sea un derecho de aduanas, una exacción de efecto equivalente a un derecho de aduanas o una restricción cuantitativa "sensu stricto" (contingente), es una medida de efecto equivalente a las restricciones cuantitativas del comercio. Sin ánimo de extender el tema, sólo deseo puntualizar que se trata de una cuestión a tener en cuenta. En la Comunidad Económica Europa (CEE), la Unión Arancelaria, aún cuando no resultó una labor sencilla, se alcanzó incluso antes del plazo previsto. No puede decirse lo mismo de lo que hemos llamado segunda etapa del proceso integrador que nos ocupa. La UA sobrepasa la mera Unión Arancelaria porque supone, además de ésta, la armonización de la normativa aduanera y su aplicación uniforme en todos los EM, lo cual requiere una labor gestora importante para adaptarse a la nueva situación. En el ámbito Comunitario europeo, el paso de la Unión Arancelaria a la UA, se demoró más de lo previsto inicialmente y esta demora llegó a poner en peligro la propia estabilidad de la organización. Se ha argumentado que la razón se encuentra en el propio Tratado de Roma que concedió menos importancia de la necesaria al problema de la armonización aduanera.

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Por su parte, la crisis energética de 1973 también contribuyó a la recesión pero en cualquier caso, este "parón" que sufrió la CE puede enseñarnos una importante "lección" a la hora de abordar un proceso integrador de este tipo. Es oportuno hacer aquí un paréntesis para indicar que la CE ha superado la propia UA para pasar a un escalón superior de integración: el Mercado Común o Mercado Interior o Mercado Unico, que de todas estas formas puede denominarse. El Mercado Común representa la libre circulación de personas, mercancías, servicios y capitales. En una UA "sensu stricto", estas cuatro libertades no pueden darse porque existen barreras técnicas y fiscales que no se derrumban. Entendiendo, por tanto, la UA como una modalidad de integración económica en la que se produce una Unión Arancelaria y una aplicación uniforme de la normativa aduanera común, centrémonos ahora en este último aspecto que nos introduce en el primer punto de la exposición: los mecanismos para asegurar la aplicación uniforme de las normas comunes y resolución de controversias. 2. Mecanismos para asegurar la aplicación uniforme de las normas comunes y resolución de controversias. Si hubiese que destacar un elemento de la gestión de una UA, este sería el de una gestión conducente a un resultado homogéneo. En una UA, los operadores económicos no pueden estar sometidos a criterios o procedimientos distintos según el EM de que se trate, ya que ello provocaría efectos perturbadores no sólo para el operador económico (inseguridad, falta de previsión, competencia desleal, ...) sino también para los países integrados, como desviaciones de tráfico o cláusulas de salvaguardia que, en definitiva, afectarían negativamente a sus intercambios. Entre los mecanismos que aseguran la aplicación uniforme de las normas comunes, podemos destacar los siguientes: 2.1 Transposición de la normativa común a los ordenamientos nacionales En el acervo legislativo de una UA, no todas las normas tienen el mismo efecto jurídico. Mientras unas son directamente aplicables y producen plenos efectos jurídicos desde su entrada en vigor, otras requieren una transposición al ordenamiento de cada EM. Resulta esencial para la aplicación uniforme del derecho común que esta transposición se efectúe al mismo ritmo por todas las partes integrantes de la Unión y que, llegado el caso, se apliquen mecanismos sancionadores que corrijan posibles retrasos. 2.2 Informatización Si la necesidad de una informatización adecuada es manifiesta en una organización aduanera nacional por la proliferación de oficinas de despacho por fronteras terrestres, aéreas y marítimas y la expansión de recintos aduaneros en el interior del territorio y en las propias factorías de los interesados. Piénsese cuán mayor es en una UA. La informatización ha experimentado un gran avance en la década de los 80 y alcanzará su pleno asentamiento en el decenio actual. En este sentido, la Administración aduanera no puede quedarse atrás habida cuenta de que el mundo comercial, sin duda alguna, va a aprovechar las ventajas de la informatización y no debe producirse un desequilibrio entre ambos. Además, el empleo de procedimientos automatizados favorece la aplicación uniforme de las normas comunes por razones que a nadie se le escapan, tanto en los procedimientos de despacho aduanero como en la gestión de la normativa o en las transferencias de datos (piénsese por ejemplo las posibilidades que ofrece la telemática dentro del ámbito de la lucha contra el fraude). Para que la utilización de la informática constituya un factor de homogeneidad, deben aplicarse normas comunes a los intercambios de datos y a la transmisión de mensajes electrónicos que permitan a las Administraciones aduaneras comunicarse entre sí.

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2.3 Asistencia Administrativa Mutua La UA debe celebrar Acuerdos de Asistencia Mutua con terceros países para garantizar la aplicación correcta de la legislación aduanera y la detección de posibles irregularidades. Pero también es esencial en una UA que los EM colaboren entre sí, extremando la confianza mutua como base para un funcionamiento homogéneo. Erróneamente pudiera pensarse que esta Asistencia Mutua afecta solamente al fraude, aunque ésta sea su faceta más espectacular. La asistencia mutua entre las partes contratantes es condición de funcionamiento de una UA y ayuda, además, a construir o mejor dicho, perfeccionar la propia Unión mediante la uniformidad de las actuaciones comunes. 2.4 Elaboración de un texto aduanero codificado No hace falta ser un profundo conocedor de la normativa aduanera para afirmar la prolijidad con la que ésta se suele manifestar en cualquier país del mundo. Cuando se aborda un proceso de integración como pueda ser una UA, la elaboración de una normativa común resulta altamente complicada pero uno, por no decir el principal, de los mecanismos que puedan asegurar la aplicación uniforme de las normas adoptadas, es que se encuentren recogidas en un único texto codificador. Las labores codificadoras suelen aportar, además, un aspecto simplificador de los trámites y procedimientos que siempre serán bienvenidos en el mundo aduanero. La elaboración de lo que podríamos llamar un "Código Aduanero" no sólo debe ceñirse a los elementos esenciales de los intercambios con los países no pertenecientes a la Unión, sino que, además, debe extenderse a normas de desarrollo de aquellas que se consideran básicas. Solo así se podrá conseguir una aplicación homogénea de sus normas. No obstante lo anterior, hay que señalar que quizá la elaboración de un texto codificador requiere un cierto grado de madurez de una UA poseedora de normas claras y determinantes de los procedimientos a desarrollar. En cualquier caso, es éste un objetivo que debe estar siempre latente en el proceso integrador. 2.5 Coordinación en materia de sanciones Aspecto éste fundamental de una UA por dos razones: a) igualdad de trato y seguridad jurídica de los operadores económicos frente a las Administraciones aduaneras.

b) evitar las desviaciones de tráfico que podrían producirse por una armonización insuficiente de las disposiciones aplicables a los infractores. 2.6 Adaptación de los métodos de trabajo Los funcionarios de las aduanas de los EM de una UA deben tomar conciencia de su nueva situación y entender la repercusión de sus actuaciones en el proceso integrador. Deben sentirse parte, no sólo de una Administración aduanera nacional, sino de una UA, lo cual les conduce a una preocupación aún mayor por la homogeneidad y la selectividad de sus comportamientos. Una parte esencial de la adaptación de los métodos de trabajo debe cubrirse con Programas de Formación. Hay que redefinir el papel de los funcionarios de aduanas de una UA y para ello es necesaria una política coordinada de formación de los mismos. Resulta interesante, en este sentido, una coordinación de las Escuelas de Aduanas de los países integrados que propicie programas comunes de formación y que sirva de punto de partida para un posible centro común de formación.

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El intercambio temporal de funcionarios de distintas Administraciones nacionales resulta, también, una opción altamente positiva. En la CE funciona desde hace más de tres años un Programa de Formación de funcionarios, denominado Matthaeus, que no sólo establece programas comunes de formación entre todos los EM, sino que además propicia los intercambios de funcionarios para que desempeñen sus actividades en el territorio aduanero de otra administración que no es la suya. La experiencia está resultando altamente interesante. 2.7 Adaptación de los medios de trabajo Como ya señalé antes, pero ahora desde el punto de vista funcional, es necesario recurrir a las tecnologías de la información para una aplicación más uniforme de la normativa común. Las Administraciones de aduanas de los EM, no podrán fijar de forma unilateral sus criterios, ya que es fundamental que los diferentes sistemas puedan comunicarse entre sí. Por otro lado, es conveniente una gestión directa por parte de órganos de la propia Unión que requerirá la creación de nuevas infraestructuras en los EM y en dichos órganos. 2.8 Decisiones vinculantes de las partes integrantes La información que de las autoridades aduaneras pueden obtener los operadores económicos sobre la integración o aplicación de las normas aduaneras constituye un mecanismo extremadamente útil para aquel, que se verá aumentado si tanto la información como su vinculación jurídica se encuentra homogeneizada en toda la Unión. En el ámbito europeo este tema ha sido considerado del máximo interés en relación con la clasificación arancelaria de mercancías y se encuentra regulado a nivel reglamentario. 2.9 Resolución de controversias Como todo ordenamiento jurídico, aquel que las partes hayan adoptado sobre una base de reciprocidad en una UA debe respetar el principio de primacía de las normas. El reconocimiento de este principio, constituye ya por sí mismo una forma de resolver controversias que pudieran surgir en la interpretación de las normas. En esta línea, resulta imprescindible que las partes integrantes conozcan, claramente, su campo de actuación en función del objetivo fijado por la UA. Por otro lado, la existencia de un Tribunal que corone el complejo institucional de una UA es fundamental para su funcionamiento. Un Tribunal de Justicia no sólo es el supremo intérprete del ordenamiento común sino que, además, se constituye como pieza fundamental en la construcción del propio ordenamiento. Pero la mayor parte de las controversias, deberían encontrar un cauce de resolución en los Comités Mixtos y de Gestión entre los expertos de los Estados integrados y las instituciones de la UA para, de esta forma, seleccionar o actuar como un filtro que permita llegar al Tribunal sólo aquellas que requieran su alto parecer jurídico. 3. Cooperación entre las Administraciones aduaneras nacionales para la ejecución de normas comunes y lucha contra el fraude La inquietud por arbitrar las medidas tendientes a la prevención y represión del fraude, ha sido una realidad y una exigencia de todas las Administraciones aduaneras, como instrumento para combatir la elusión fiscal, la competencia desleal y el perjuicio económico, bien para un sector o para la economía en general. Al mismo tiempo, se ha mostrado como indispensable el acudir a la cooperación administrativa internacional y así entre los distintos países se han firmado Convenios Internacionales que afectan a ciertos tipos de tráficos calificados como altamente sensibles. En este orden cabe citar a título de ejemplo el Convenio de Viena de Naciones Unidas sobre estupefacientes de l988; el Convenio de Nápoles de 1967 sobre asistencia en el tráfico ilícito de drogas; el Convenio de Washington de 1973 para preservar el tráfico internacional de

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diversas especies de flora y fauna amenazadas de extinción y el Acuerdo del Comité Multilateral para el Control de Exportaciones (COCOM). La aludida cooperación que resulta un instrumento altamente eficaz para la prevención y represión del fraude aduanero en general, se siente aún más necesaria a medida que la integración económica y aduanera de los países es una realidad. Las uniones aduaneras, en cualquiera de sus formas: Mercado Común; Mercado Interior o, cualquier otra expresión de integración económica requiere acrecentar la cooperación administrativa para obtener algún resultado positivo en la lucha contra el fraude en los intercambios de mercancías o en el tráfico ilícito de éstas. En este orden de ideas podemos referirnos a la cooperación administrativa llevada a cabo en el seno de la CE. Dicha cooperación se instrumenta mediante la aplicación del Reglamento (CEE) 1468/81, de 19 de mayo, modificado por el Reglamento (CEE) 1945/87, relativos a la Asistencia Mutua entre las Autoridades Administrativas de los EM y a la colaboración entre éstos y la CCE a fin de asegurar la correcta observancia de las reglamentaciones aduaneras y agrarias. Gracias al aludido Reglamento se ha podido consolidar un flujo progresivo de intercambio de informaciones sobre los casos de irregularidades y de fraudes que tienen un interés comunitario o que pueden ramificarse o repetirse en otros EM. La existencia en que se basa la cooperación puede prestarse tanto a petición de otro Estado como a iniciativa propia, quedando sólo excluída aquella que pueda implicar perjuicio para el orden público u otros intereses esenciales del EM, exigiendo su motivación en el caso de ser denegada. La transmisión de información sobre irregularidades detectadas en los diferentes países, ponen en guardia a las Administraciones comunitarias y evitan la duplicación de actuaciones, constituyendo un importante punto de partida de sus actuaciones. Este instrumento de cooperación pretende, pues, establecer y favorecer los mecanismos de Asistencia administrativa entre los Servicios competentes, incidiendo fundamentalmente en el control de falsas declaraciones de:

o Posición arancelaria. o Origen, con el efecto de una aplicación incorrecta de un régimen preferencial o, una evasión

de los derechos "anti-dumping" establecidos para una mercancía. o Mercancías con marcas falsificadas. o Datos para percibir o intentar percibir de manera indebida reembolsos, subvenciones u

otras ayudas. o Datos para obtener o intentar obtener ventajas comerciales ilícitas o contrarias a los

principios y prácticas de la leal competencia comercial. Creado el instrumento de cooperación, tanto si se trata de un Acuerdo Multilateral o Bilateral, resulta necesario para que sea eficaz, dotar al mismo de sistemas rápidos de intercambio de información que pasen por el establecimiento de sistemas informatizados para la transmisión de las comunicaciones. La rapidez de las transacciones comerciales, el volumen de las informaciones a transmitir y, a su vez, el necesario respeto a la confidencialidad, exige la implantación de algún sistema directo e inmediato de comunicación que cumpla suficientemente con tales exigencias . En esta línea, el sistema SCENT implantado en la Comunidad para el pase de información entre los EM, permite disponer en el menor tiempo los datos precisos para dirigir las investigaciones en curso y, asimismo, el acceso a las estadísticas del comercio exterior (COMEXT) y los bancos de datos de Lloyd's para obtener informaciones sobre los itinerarios de barcos o datos sobre los armadores, fletes, etc., sin duda de enorme interés en la lucha contra el fraude. Como señalábamos anteriormente, el mayor grado de integración económica y aduanera entre los diferentes países hace necesario intensificar y mejorar la colaboración y los instrumentos para la misma en vigor. De no llevarse a cabo aquella, se producirían situaciones irreversibles para las economías afectadas, consecuencia de las desviaciones de tráfico producidas y de la introducción irregular de las mercancías. Es

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por ello que, una vez producida la entrada en vigor del Mercado Unico Europeo, se ha considerado fundamental modificar el Reglamento (CEE) 1468/81 de Asistencia Mutua Administrativa para dar cobertura a una mejora en el intercambio de la información y, para crear una base de datos cada vez más perfecta que permita homogeneizar la eficacia contra el fraude en todos los países pertenecientes a este Mercado Interior. En este sentido, la CEE se ha dotado de un sistema de información aduanero basado en una unidad central de recepción y almacenamiento de datos sobre:

o Tráficos irregulares o Modalidad de dichos tráficos o Operadores implicados en actuaciones irregulares

En conexión "on line" con esta unidad central, diversas unidades periféricas situadas en cada uno de los países comunitarios pueden recibir información inmediata y suministrar la misma al sistema común, lo que representa una inestimable aportación para combatir las irregularidades a la importación, exportación y tránsito de las mercancías. Con independencia del marco jurídico en el que se desarrolla la cooperación internacional se considera debe actuarse, simultáneamente, en dos ámbitos:

o En el de la intensificación de los contactos personales internacionales, a todos los niveles, de los funcionarios de las distintas Administraciones aduaneras, con el fin de conocer el funcionamiento y los procedimientos de los distintos servicios que ejercen el control sobre personas, mercancías y medios de transporte que transitan por los respectivos países.

o En el de la formación de los citados funcionarios. Difícilmente se puede llegar a resultados positivos, aún funcionando perfectamente el sistema de intercambio de información si los funcionarios encargados de realizar los controles, de investigar el fraude o de perseguirlo, adolecen de una formación insuficiente que les impida llevar a cabo una tarea positiva en la represión de los diferentes ilícitos.

La cooperación ha de significar, pues, aunar esfuerzos para que, en los tres estadios en los que la misma debe funcionar: reglamentación y apoyo jurídico; intercambio de información y formación del personal encargado de la misma, sean los suficientemente adecuados para poder llevar a cabo la tarea encomendada a nuestras Administraciones aduaneras. 4. La modernización de las Administraciones aduaneras (sistemas de información, agilización de los trámites aduaneros) Como se expuso anteriormente, la eficacia en la gestión es una de las finalidades que debe perseguir toda UA. Dos aspectos de esta eficacia se ponen de manifiesto con la introducción de sistemas de información y la agilización de los trámites aduaneros. 4.1 Sistemas de información La experiencia europea ha demostrado que en una UA existe, respecto a la implantación de sistemas informáticos, una cierta tendencia a sectorializar las aplicaciones telemáticas con la consiguiente multiplicación de sistemas y los consiguientes costos financieros que esta dispersión produce: por ejemplo, en estos momentos existen en el ámbito de la CEE cinco sistemas informáticos pero, sería deseable reducir todos ellos a uno o dos como máximo. Otro elemento que debe tenerse en consideración es el del establecimiento de la Red Informática Aduanera Nacional y el de su interconexión con el Centro de Proceso de Datos que se establezca a nivel de la UA. Respecto al establecimiento de las diferentes Redes Informáticas Nacionales debe tenerse en cuenta una serie de principios. En primer lugar se debe perseguir el grado más elevado posible de armonización de las redes informáticas nacionales, tanto a nivel de equipos informáticos como de los programas que se conciban para la gestión de la aplicación del Ordenamiento Aduanero. En segundo lugar, debe procurarse que el Centro de Proceso de Datos, al que estén unidas las diferentes terminales informáticas, se dedique exclusivamente a usos aduaneros.

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En tercer lugar, se debe prever un sistema de financiación con objeto de cubrir el costo que implica su establecimiento. Dos elementos pueden tenerse en cuenta al elegir la forma de financiación: un primer elemento sería en base a la financiación recibida del Organo que, a nivel de la UA, gestione la coordinación del establecimiento e interconexión de los sistemas informáticos. Un segundo elemento sería el establecimiento de una tasa o tributo similar que completase la anterior fuente de financiación. Un tercer elemento de financiación sería la posibilidad de hacer participar a los operadores económicos de las ventajas del sistema informático y exigirles una contraprestación monetaria. 4.2 Agilización de trámites aduaneros El establecimiento de la UA, que tiene como objetivo la creación de comercio y la facilitación del mismo en el interior de la Unión, debe aprovecharse para conseguir una modernización de los métodos de gestión aduanera. Esta modernización permitiría agilizar los trámites aduaneros y facilitaría los flujos de mercancías tanto en el interior de la UA como en los intercambios con terceros países. Los funcionarios de aduanas, sin perjuicio de cumplir su función de control de comercio exterior, realizarían su cometido con el objetivo de facilitar las operaciones de comercio exterior, evitando a los operadores costos inútiles y, limitando los plazos en que las mercancías son despachadas por las aduanas. En este aspecto, se pueden adoptar diversas medidas. Unas relacionadas con la formación de los funcionarios y otras medidas legislativas tendientes a agilizar y facilitar los despachos. Entre estas últimas, pueden citarse a título de ejemplo: la simplificación de la documentación aduanera, el establecimiento de sistemas simplificados de despacho en los recintos de los operadores, el establecimiento de un horario continuado de despacho en el tráfico aéreo, la utilización de documentos informáticos o comerciales en sustitución de los aduaneros, etc. En todos estos casos debe tenerse en cuenta que el proceso de modernización de las Administraciones aduaneras debe ser paralelo en todos los EM o, al menos, lo más parecido posible. De lo contrario, podrían producirse distorsiones en los flujos comerciales, que podrían ir en contra de los objetivos perseguidos con la creación de la UA. 5. La Eliminación o Simplificación de los Procedimientos Administrativos En el marco de este Seminario se trata de establecer un inventario sobre opciones políticas y, en el caso que nos ocupa, de opciones de política aduanera que se considera serían necesarias en un proceso de integración comercial como parte de una interpenetración económica. Dentro de este escenario, se va a tratar sobre la eliminación o simplificación de los procedimientos administrativos en el aspecto aduanero, uno de los más importantes o primordial, como base de una integración económica progresiva, y esto a través de una de las áreas que en el momento actual ha llegado a un mayor grado de integración partiendo de las bases más dispares, de países que no contaban con lazos políticos previos, cual es la CE, y todo esto a través de una experiencia personal, cual ha sido la adhesión de España, y la participación activa en un proceso que ha conducido a la implantación del Mercado Interior a principios de este año. Haciendo una breve disquisición histórica, es obligado referirnos al articulo 9 del Tratado de Roma de 1957, que dispone que "La Comunidad se basará en una UA que abarcará la totalidad de los intercambios de las mercancías y que implicará la prohibición, entre los EM, de los derechos de aduanas de importación y de exportación o de cualesquiera exacciones de efecto equivalente, así como la adopción de un arancel aduanero común en sus relaciones en terceros países". De acuerdo con el GATT, esta unión aduanera se diferencia de la zona de libre cambio, por la aparición de un arancel común frente al exterior. En 1968, la Comunidad había llegado a completar prácticamente la unión arancelaria con el desarme en el comercio intracomunitario y la adopción del arancel exterior común. Pero pronto se vio que, en el marco de un mercado común la unión aduanera -donde se había sustituido la noción de origen por la de libre práctica en la circulación intracomunitaria de mercancías libre de derechos- se hacía necesario armonizar diversos aspectos de la normativa aduanera que tenían influencia sobre la percepción de derechos e, incluso, en la aplicación de medidas comerciales, tales como los regímenes de perfeccionamiento activo y pasivo, zonas francas, depósitos aduaneros, etc., con objeto de evitar cualquier

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motivación a desviaciones de tráfico y garantizar a los operadores económicos un tratamiento homogéneo que eliminara los efectos perversos de una aplicación discriminatoria de la normativa sobre la economía comunitaria. Por otra parte, la atribución de los derechos de importación como recursos propios de la Comunidad a partir de la Decisión de 1970, exigía igualmente que la aplicación de las normas fuera uniforme en todo el territorio de la Comunidad. Por ello se dieron las primeras disposiciones en forma de directivas que, si bien armonizaban en lo principal, solo obligaban a adaptar las normas nacionales, con lo que quedaba todavía muchas diferencias en cuanto al desarrollo de las mismas. Por otra parte, el hecho de que había que garantizar la circulación de las mercancías comunitarias, especialmente con el fin de simplificar los trámites en el movimiento intracomunitario, obligaba a introducir un sistema que supusiera una verdadera simplificación de los trámites y una superación de los sistemas de tránsito internacional admitidos por todos los países integrantes de la Comunidad, tales como el TIR, TIF. El sistema tenía que garantizar no solo la percepción de los derechos, sino también servir de base para la justificación del estatuto de las mercancías dentro de la UA. Así, y tras ligeros precedentes, se adopta en 1969 el primer Reglamento de tránsito, que adoptó esta forma jurídica para que, en virtud de ser de directa aplicación, no permitiera diversidad de interpretaciones. Este primer Reglamento que representa el primer procedimiento aduanero común distingue entre tránsito interno, para las mercancías comunitarias, y tránsito externo para las que no se encuentran en libre práctica, está inspirado en un espíritu de simplificación para que el operador económico sienta las verdaderas ventajas de pertenecer a un mercado común (no olvidemos que dado el relativamente bajo nivel de la protección arancelaria en la CEE, los costos administrativos podían ser en algunos casos muy superiores a dicha protección) y, por otra parte, se garantizaba el cumplimiento de las formalidades, a través de un sistema de asistencia administrativa establecido en la propia norma. Entre las medidas de simplificación que se establecían en este sistema de tránsito, podemos contar las siguientes:

o Utilización de un solo documento de tránsito válido cualquiera que fuera el número de fronteras que tuviera que atravesar las mercancías.

o Redacción de diversas anotaciones, con traducción en distintos idiomas, lo que facilitaba la labor para las Administraciones de países con distintas lenguas.

o Uniformidad de formularios. o Posibilidad de conceder a las empresas la expedición y visado de los documentos sin

necesidad de intervención de las aduanas. o Facultad de utilizar medios informáticos para la expedición de estos documentos. o Uniformización del formulario de tránsito interno y externo en un solo documento T. o Utilización de mismo formato, para otros documentos necesarios tales como T-5 o

documento de exportación. o Sistema de garantías válido en toda la Comunidad.

Bien es verdad que parte de estas ventajas se obtenían ya en los sistemas TIR Y TIF, pero -en el caso de tratarse de mercancías comunitarias- la mercancía debería ir acompañada, además del correspondiente documento de tránsito, de otros documentos que justificaron su estatuto comunitario, y no podía hacerse uso de determinadas medidas de simplificación. Por supuesto se respetó el uso de los procedimientos TIR, TIF y otros existentes (manifiesto renano) en los casos que el cambio impusieron mayores cargas a los operadores. Para no extendernos, podemos decir que en estos años se armonizaron otras disposiciones tales como origen (con instauración de formularios comunes), valor, conducción en aduana, ... etcétera. Es importante destacar que el hecho de que los EM fueron parte de los más importantes instrumentos internacionales aduaneros (Nomenclatura, Valor, Kioto, TlR, etcétera) facilitó la labor a las administraciones aduaneras. En una segunda etapa, se aprecia que el camino recurrido no era suficiente, en cuanto a la armonización de la normativa y la simplificación de los procedimientos. En el primer aspecto, durante la década de los ochenta se realizó la tarea de sustituir las antiguas directivas por reglamentos que, por su directa aplicabilidad, garantizaban una aplicación mas homogénea. Así se sustituyen las directivas de tráfico de perfeccionamiento activo y pasivo, zonas y depósitos francos,

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depósitos aduaneros, por reglamentos que van acompañados por los correspondientes reglamentos de aplicación que tratan estas instituciones aduaneras de una forma más pormenorizada. Por otra parte, se adoptaron nuevas medidas de simplificación, encaminadas fundamentalmente a facilitar la tarea de los operadores económicos, tales como la eliminación de la obligación de depositar los avisos de paso en el tránsito comunitario y facilidades en el régimen TIR. No debemos olvidar tampoco los procedimientos simplificados contenidos en la directiva sobre despachos de mercancías, tales como: declaraciones globales, periódicas o facultativas; autorización para recibir las mercancías en lugares designados al efecto sin ser objeto de presentación previa de la declaración y posibilidad de sustituir datos de la declaración por su transmisión a la aduana por procedimientos informáticos. Como medida de simplificación más importante en esta década, se debe resaltar el Reglamento (CEE) nº 678/85, sobre simplificación de formalidades en los intercambios de mercancías en el interior de la Comunidad y el 679/85, sobre establecimiento de un modelo de formulario para estos intercambios que, entre otros objetivos, pretendía proceder a una simplificación documental a través de la sustitución de los diversos formularios comunitarios o nacionales utilizados para la expedición, tránsito comunitario, despacho a consumo o vinculación a otro régimen por un Documento Administrativo Unico (DAU). La creación de este documento no debería en ningún caso poner en tela de juicio cualquier otra facilidad de las que ya se beneficiaban los operadores, ni la utilización de técnicas modernas, especialmente informatizadas, de transmisión y tratamiento de datos. La introducción de este DAU se consideró como un paso intermedio para la eliminación de todo documento en el comercio intracomunitario. Todos los problemas que pudieran plantearse se solucionarían por medio de una mayor cooperación administrativa. El documento fue alineado sobre el formulario marco de la Comisión Económica para Europa de las Naciones Unidas. Las características del DAU eran las siguientes:

o Constaban de 7 ejemplares o Tiene todas las casillas codificadas, para superar los problemas lingüísticos y de

tratamiento informático o Las comprobaciones hechas por un EM tienen la misma fuerza probatoria en los demás EM

que en el que las ha efectuado. Se utiliza en todos los regímenes de importación, exportación, tránsito, etcétera, así como para fines estadísticos

Con ésto se había llegado al mayor grado de armonización y simplificación en el contexto de la UA, tal como resultaba de los tratados CEE, pero en 1986 se firma el Acta Unica que preconiza que la Comunidad adoptará las medidas destinadas a establecer progresivamente el mercado interior en el transcurso de un período que terminará el 31 de diciembre de l992; este mercado interior implica un espacio sin fronteras interiores, en el que la libre circulación de mercancías, personas, servicios y capitales estará garantizada de acuerdo con las disposiciones de ese tratado. Por otra parte, el mismo texto dispone que se armonizarían las disposiciones relativas a los impuestos sobre consumos específicos y otros impuestos indirectos, en la medida en que dicha armonización sea necesaria para garantizar el establecimiento y el funcionamiento del mercado interior en el plazo previsto anteriormente. Para dar cumplimiento a lo anterior, durante estos últimos años se ha realizado un trabajo normativo y de adaptación que no ha tenido parangón en los períodos anteriores, y que ha estado dirigido por el establecimiento de un objetivo estratégico, cual es la supresión de los controles en las fronteras intracomunitarias, con la fijación de una fecha determinada (enero de 1993) y siguiendo un programa establecido en el Libro Blanco. Esta nueva panorámica supone un cambio fundamental en la actividad aduanera, tanto en cuanto a la supresión de fronteras interiores (hay que tener en cuenta que para España, esta fecha clave ha significado también prácticamente el fin del período transitorio, durante el cual había que aplicar a las mercancías comunitarias la normativa aduanera general), como a la necesidad de una absoluta uniformidad en la aplicación de las normas y procedimientos aduaneros frente a terceros, en unas circunstancias en que las mercancías, tanto originarias como en libre práctica, deben circular por el territorio aduanero de la Comunidad en condiciones compatibles a las que se dan a nivel nacional. Por lo que respecta al aspecto interno del mercado interior, no basta con suprimir los trámites específicamente aduaneros a cumplir en las fronteras, sino que es necesario asimismo la supresión de las

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fronteras técnicas y fiscales, que permitan la eliminación de los controles y formalidades ligadas al paso de las fronteras naturales. La supresión de las fronteras fiscales ha podido ser realizada mediante el establecimiento de un sistema transitorio para el IVA y la del régimen de circulación intracomunitaria de productos sujetos a Impuestos Especiales (bebidas alcohólicas, tabacos, y productos petrolíferos). En cuanto a las barreras técnicas se ha conseguido un grado de armonización en las normas técnicas y en otros aspectos sanitarios, fitosanitarios, etcétera, que hacen innecesarios los controles fronterizos. Con esto se ha llegado al máximo grado de simplificación aduanera en el tráfico intracomunitario cual es la supresión lisa y llana tanto de los controles y formalidades como la propia desaparición física de las oficinas de aduanas en las fronteras interiores. En el aspecto externo, suprimidas las formalidades, en una Europa sin fronteras resultan más patentes las diferencias en la aplicación de las normas comunitarias, en un espacio donde los operadores pueden realizar sus actividades en cualquier parte del territorio, pero que podrían verse avocadas a soportar interpretaciones diferentes y procedimientos distintos, aparte del hecho de que estas diferencias podrían dar lugar a desviaciones de tráfico perversas que pueden determinar desplazamientos de actividades económicas de unos Estados a otros, no en función de razones estrictamente económicas, sino de las mayores o menores facilidades de tipo administrativo. Así lo vio la Comisión cuando resaltó la necesidad de una homogeneidad tanto desde el punto de vista normativo como funcional. En el primer aspecto, en l992, se aprobó el Código aduanero comunitario, que recogió toda la normativa aduanera que antes estaba dispersa en múltiples reglamentos y directivas introduciendo, además, aquellas modificaciones que se revelaron necesarias para dotar a la normativa de más coherencia y simplificación, y, haciéndola al mismo tiempo más completa. Por otra parte, se destacaba que dada la importancia que para la Comunidad tiene el comercio exterior convenía suprimir o, como mínimo, limitar en la mayor medida posible, las formalidades y controles aduaneros y, por otra parte, con el fin de garantizar la aplicación uniforme del Código, se prevé un procedimiento para adoptar normas de desarrollo comunes, por medio de reglamentos de aplicación cuya elaboración está terminándose En el mismo sentido, se realiza una labor a efectos de que la utilización de los procedimientos simplificados sea más homogénea y la gestión de algunas normativas se haga a nivel comunitario para garantizar igualdad de trato a los operadores económicos (por ejemplo gestión de contingentes). Por otra parte, se está fomentando la aplicación de la informática a los procedimientos aduaneros, lo que garantizara una mayor homogeneidad, y al mismo tiempo, ofrecerá ventajas de simplificación a los agentes económicos entre los que se han impuesto estos sistemas de trabajo. Desde el punto de vista funcional, hay que resolver nuevos problemas, como son los de organización de las administraciones aduaneras y el reparto de competencias con las instituciones comunitarias, que deberá hacerse basándose en el principio de la subsidiaridad, según el cual la autonomía a nivel local solo podrá limitarse en tanto en cuanto lo exija el interés común. Asimismo, se hacen necesarias la adaptación de los medios de trabajo a las necesidades de una mayor simplificación. Esta tendrá que verse compensada con un cambio en la forma de encarar la persecución del fraude, lo que plantea una nueva problemática que en el marco del mercado interior, pues sólo se puede encarar, por medio de una reforzada cooperación administrativa tanto entre las administraciones aduaneras de los EM, como entre éstas y la Comisión. Por último, no se puede olvidar que el factor fundamental para llevar a buen término toda esta tarea es el humano, por lo que hay que prestar especial atención a la formación, tanto a nivel nacional como comunitario, que ya se está realizando a través del "Programa Matthaeus", que afecta tanto a los formadores nacionales como el intercambio de funcionarios. Concluyendo, podemos decir que la actividad aduanera debe poder cohonestar un doble reto. Por una parte, facilitar la labor de los sectores económicos, de manera que se agilicen los trámites aduaneros ahorrando tiempo y dinero a las actividades económicas normales y, por otro, estas facilidades deben estar compensadas con una mayor sofisticación en las actividades de reingresión del fraude, que se

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hace más fácil por el debilitamiento de los controles en frontera fruto de las mayores simplificaciones. En este aspecto, es importante sopesar los beneficios que las economías nacionales obtendrán de la eliminación o simplificación de procedimientos, con los posibles perjuicios que para la misma economía se pueden producir de una intensificación de las prácticas fraudulentas. Finalmente, cabe mencionar las dificultades que desde un punto de vista de un área de integración económica, se pueden presentar y que se pusieron de manifiesto en un seminario celebrado en Madrid sobre la utilización de procedimientos simplificados, entre las cuales se destacó la necesidad de conceder a los operadores económicos la utilización de estos sistemas bajo unos criterios homogéneos, lo cual no es tarea fácil, en virtud de las diferencias estructurales de las administraciones, de los diferentes métodos de trabajo y de la disponibilidad de recursos.

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LAS EXPERIENCIAS EUROPEAS Y LA ELIMINACION DE BARRERAS ADUANERAS AL COMERCIO EN LA INTEGRACION LATINOAMERICANA

Juan Francisco ROJAS

Secretario General Adjunto, ALADI, Montevideo, URUGUAY

I. PRESENTACION 1. Introducción Este documento intenta presentar la relación entre la integración comercial y la cooperación y armonización aduanera refiriéndose, en todo caso, a la experiencia acumulada en América Latina a partir de la suscripción del Tratado de Montevideo que institucionalizó a la Asociación Latinoamericana de Libre Comercio (ALALC) hasta la presente fecha. En su desrrollo hace referencia, igualmente, a las políticas adoptadas sobre la materia y las formas como se han instrumentado, haciendo especial énfasis en los casos que representan el Acuerdo de Cartagena y la Asociación Latinoamericana de Integración (ALADI) en el desarrollo del Tratado de Montevideo 1980 que la institucionaliza. El documento consta de cuatro secciones, dedicándose la primera de ellas a presentar, a manera de antecedente, una breve descripción de la evolución del proceso de integración en la región. En la segunda sección se presentan los avances en materia aduanera y se concluye en los vínculos entre la integración comercial y sus exigencias en el sector aduanero. Por su parte, en la tercera sección se encontrará un análisis de las barreras aduaneras que aún subyacen en la región, que limitan no solo a la integración comercial latinoamericana sino también al objetivo de la región de mejorar su inserción en el sistema económico internacional. Finalmente, la cuarta y ultima sección, contiene las conclusiones del análisis realizado y se delinean algunas pautas de acción que, a juicio del autor, deberían llevarse a la práctica para contribuir a mejorar los servicios aduaneros en la región. II. TRES DECADAS DE INTEGRACION EN AMERICA LATINA El 18 de febrero de 1960 se inicia formalmente el proceso de integración de Latinoamérica (1) con la suscripción del Tratado de Montevideo mediante el cual se instituía la ALALC. Como su propio nombre lo insinuaba, la ALALC perseguía la constitución de una zona de libre comercio entre sus partes contratantes que "... se perfeccionará en un período no inferior a doce (12) años, a contar desde la fecha de su entrada en vigor".(2) Para alcanzar tal objetivo, el Tratado proveía a sus partes de un programa de liberación que, fundado en la cláusula de la nación mas favorecida, permitiría la eliminación gradual de los gravámenes y restricciones no arancelarias que incidían sobre lo esencial del comercio regional en el lapso antes indicado. En el marco del Tratado de Montevideo y cumplidos los requisitos jurídicos correspondientes, el 26 de mayo de 1969 emerge el Acuerdo de Cartagena (3) el cual comporta en sí mismo un estilo de desarrollo consonante con el pensamiento político y económico prevaleciente en la época. El objetivo de este Acuerdo, al ser más ambicioso que el del Tratado de Montevideo, perseguía la constitución de una unidad económica plena en un período menor de una década, mediante la instrumentación de un programa de liberación universal, automático e irreversible; la adopción de un arancel externo común; la puesta en marcha de un amplio programa de armonización de políticas; y el establecimiento de una programación sectorial de desarrollo industrial. Diversas causas imputables a factores de índole externa e interna a la región, así como otras que se inscriben en el propio modelo de integración implícito en el Tratado de Montevideo, motivan a sus partes contratantes a suscribir el Tratado de Montevideo 1980, el 12 de agosto de ese año, que se institucionaliza la ALADI. (4) Con este nuevo Tratado, los once países miembros persiguen la conformación, "... en forma gradual y progresiva, de un mercado común latinoamericano" a partir del establecimiento de un área de preferencias

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económicas compuesta por una preferencia arancelaria regional, por acuerdos de alcance regional y por acuerdos de alcance parcial". (5) Igualmente, el Acuerdo de Cartagena es objeto de una radical modificación por parte de sus países miembros con la puesta en vigor del Protocolo de Quito en mayo de 1988, mediante el cual se ajustan sus objetivos y mecanismos a la nueva realidad imperante en ese entonces. No obstante, debe subrayarse que los cambios verificados en el Acuerdo, sus objetivos -algunos de ellos alcanzados como se verá más adelante- superan ampliamente los establecidos en los dos Tratados de Montevideo. (6) Por su parte, en el ámbito de la ALADI, especialmente a través de la suscripción de distintos acuerdos de alcance parcial se ha ido profundizando el proceso de integración regional. En efecto, desde finales de la década pasada hasta el presente se han concertado una diversidad de acuerdos, bien de carácter bilateral o multilateral, de amplio espectro y largo alcance. Estos acuerdos, en términos generales, persiguen la liberación plena del intercambio comercial y la instrumentación de un conjunto de compromisos que permitirían el establecimiento de diversos estadios de integración entre sus países miembros ampliamente superiores al área de preferencias prevista en el Tratado de Montevideo 1980. Al respecto cabe destacar, muy especialmente, el emprendimiento puesto en marcha por Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay, con la suscripción del Tratado de Asunción el 26 de marzo de 1991, mediante el cual se persigue la constitución del Mercado Común del Sur (MERCOSUR) a través de un acelerado programa de liberación del intercambio comercial, la adopción de un arancel externo común y la armonización de políticas que permitan la libre circulación de personas, bienes, servicios y capitales entre los territorios de los países miembros. (7) Asimismo, en el mismo ámbito de la ALADI se inscriben los acuerdos ya concertados, o en proceso de negociación, entre Chile y México; Chile y Bolivia; Chile y Venezuela; Venezuela con los países centroamericanos y con los países de la CARICOM; Colombia y Chile; Colombia, México y Venezuela (denominado Grupo de los Tres), entre otros, con los cuales se persigue o se pretendería la total liberación del intercambio comercial e, igualmente, la instrumentación de otros compromisos de índole comercial que superan con amplitud a aquellos que se adquieren en el marco de un área de preferencias. En síntesis, el panorama integracionista de América Latina se presenta con una serie de heterogeneidades, tanto en su concepción como en su instrumentación, que lógicamente difieren significativamente de lo pautado originalmente en el Tratado de Roma y en lo que representa actualmente la Comunidad Europea. Como se verá en la próxima sección, en función del grado de integración que se persigue alcanzar es que se determinan, como de hecho se puede comprobar las metas y procedimientos para el desmonte y posterior eliminación de las barreras aduaneras entre los países miembros de un proceso de integración. III. LOS ACUERDOS DE INTEGRACION Y SUS EXIGENCIAS ADUANERAS El comúnmente aceptado planteamiento multi-etapas de la integración a partir de un área de preferencias comerciales hasta la unidad política plena pasando por la zona de libre comercio, la unión aduanera, el mercado común y la unión economica, lleva implícito el nivel de compromisos que deberán asumir los países participantes en el ámbito aduanero para alcanzar los objetivos que se persiguen. Las experiencias de América Latina son muy ricas en ese sentido y de hecho, constituyen una verificación empírica por excelencia de la correlación directa entre los grados de compromisos aduaneros y las metas de integración preestablecidas. Por lo demás, estas experiencias ponen de relieve la importancia predeterminante de los primeros con relación a las segundas. En ese orden de ideas, adquiere una singular relevancia destacar, en primer lugar, el importante legado dejado por la ALALC. Conformar una zona de libre comercio, aunque no total, como lo postulaba el Tratado de Montevideo 1960 exigía, sin embargo, la adopción de un conjunto de compromisos en el ámbito aduanero que permitiese conceder al intercambio comercial la transparencia y fluidez que contribuyese, por un lado, a consolidar efectivamente las preferencias pactadas al amparo de los mecanismos previstos en el programa de liberación; y, por el otro, a conceder mayor confianza a los operadores del comercio exterior de la región, en especial, teniendo en cuenta que la ALALC constituía el primer emprendimiento de integración global que se ensayaba en la región. Simultáneamente, la adopción de esos compromisos permitiría a los estados

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mantener el control que para entonces, constituía un elemento central y determinante de las políticas económicas llevadas a la práctica. Desde sus propios inicios, la ALALC concedió porque así lo requería su instrumentación, una especial significación a los aspectos aduaneros y es así como en el Protocolo Numero 1 "sobre Normas y Procedimientos para las Negociaciones" suscrito simultáneamente con el Tratado de Montevideo, en la parte correspondiente al "Intercambio de Informaciones", señalaba que "Las Partes Contratantes deberán proporcionarse, .. informaciones .. sobre: .. b) legislación y reglamentación aduaneras". (8) A partir de ese mandato la Conferencia de las Partes Contratantes y el Comité Ejecutivo Permanente, órganos de la Asociación, adoptaron un conjunto de resoluciones que se tradujeron en las bases del establecimiento de una plena integración aduanera de la región como punto inicial hacia la conformación de la zona de libre comercio postulada en el Tratado. La Conferencia y el Comité legislan entonces acerca de la nomenclatura arancelaria, la valoración de mercancías en aduanas y la facilitación aduanera en forma recurrente. Simultáneamente, sientan también las bases de una estructura institucional para la elaboración de trabajos de carácter técnico y el desarrollo del proceso de negociación sobre las materias del sector como instancias previas a la sanción política que requerían las distintas decisiones que fueron adoptadas a lo largo de los veinte años de vida de la ALALC. De igual manera, ambos órganos establecieron los compromisos iniciales en materia de capacitación de recursos humanos y la asistencia y cooperación mutua entre los servicios nacionales de aduanas, elementos indispensables para garantizar efectivamente el cumplimiento de los objetivos propuestos en este campo de acción. Como se verá más adelante, estos esfuerzos se vieron debilitados posteriormente con la conversión de la ALALC en la ALADI. En el discurrir de los primeros años del Acuerdo de Cartagena -siendo éste todavía cobijado bajo el ordenamiento jurídico del Tratado-, reduce sus acciones aduaneras prácticamente a la adopción de una nomenclatura común, librando en la práctica el resto de materias a las decisiones adoptadas en el marco de la ALALC. Frente al estancamiento de ésta, el que se hace patético desde los primeros albores de la década de los años '70, deja en plena libertad a sus países miembros las decisiones sobre el resto de materias aduaneras, no obstante los ambiciosos objetivos perseguidos en el contexto de la integración comercial pautada en el texto del Acuerdo. Esta situación se mantiene inalterada prácticamente hasta 1989, año en el cual el proceso andino de integración recibe un fuerte impulso político por parte de los cinco mandatarios de sus países miembros, que acelera el cumplimiento de las metas pautadas en el Acuerdo de Cartagena ya modificado con base en lo postulado en el Protocolo de Quito de 1988. En efecto, como producto de las distintas reuniones de Presidentes de los países andinos (9) el Proceso de integración subregional se inicia este año con el establecimiento de una zona de libre comercio para cuatro de sus países miembros, y recientemente sienta las bases de una unión aduanera entre ellos, imperfecta en principio (10). La aceleración del cumplimiento de los objetivos previstos en el Acuerdo, conllevó la adopción de un cúmulo de significativas decisiones en el campo aduanero, de manera tal que las mismas hoy en día constituyen el embrión de una armonización total que, salvo imponderables, deberá cristalizar antes de fines de la presente década. Esos avances se refieren a la nomenclatura, la valoración, franquicias arancelarias, regímenes aduaneros especiales y tránsito aduanero, entre otras. Igualmente, el Grupo Andino ha venido estableciendo, conforme a sus necesidades, un sistema institucional para facilitar la adopción de las decisiones políticas sobre las diversas materias involucradas en el sector. Ese mismo sistema ha sido un valioso instrumento para incrementar la cooperación entre los servicios nacionales de aduanas en materia de intercambio de información y la capacitación de los recursos humanos, tema éste que ha adquirido un tratamiento muy especial al disponerse la puesta en funcionamiento de un centro de capacitación aduanera para todos los países miembros. Por otra parte, con el apoyo fundamentalmente de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo, el Grupo Andino ha comenzado a transitar la vía de la automatización del despacho aduanero que, de llevarse a cabo con base en un solo sistema, contribuirá en forma considerable a ampliar y consolidar las ya crecientes relaciones comerciales entre sus países asociados.

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En el caso de la ALADI, el tratamiento de la materia aduanera dista mucho de lo antes descrito para su antecesora ALALC y, aun más, de lo reseñado en el caso del Acuerdo de Cartagena. Obviamente que el paso de la ALALC a la ALADI tenía que afectar y postergar el tratamiento del sector aduanero a la luz de lo postulado en el Tratado de Montevideo 1980, en el cual se prioriza la bilateralidad cerrada frente al multilateralismo abierto promovido con el Tratado del 1960. Es evidente que el radical cambio de rumbo concedido al proceso de integración regional al librar su desarrollo a la estricta voluntad de los países, sin plazos preestablecidos y donde el nivel de compromiso se circunscribe exclusivamente a acuerdos cuyas características iniciales se restringían al intercambio de excedentes y faltantes productivos nacionales, limitará sustancialmente las acciones de los órganos de la Asociación en el campo aduanero. Esa nueva realidad se puso de manifiesto bajo distintas formas y diferentes modalidades: desmonte del sistema institucional existente en la ALALC, racionalización de los recursos del órgano técnico y adopción de tardías decisiones fundamentalmente referenciales y, de ninguna manera, compromisorias para los países miembros. Hasta la fecha, en el ordenamiento jurídico de la ALADI apenas pueden registrarse dos resoluciones importantes relativas a la nomenclatura arancelaria (adopción de las bases NCCA y del Sistema Armonizado, respectivamente); otras dos relacionadas con aspectos institucionales (reconocimiento como órgano asesor del Comite de Representantes a la Reunión de Directores de Aduanas y la creación de la Comisión Asesora de Nomenclatura, en el mismo carácter de asesor del órgano político permanente de la Asociación); una sobre lineamentos indicativos para la armonización de los regímenes aduaneros contemplados en la Convención de Kyoto; y, finalmente, otra referida al Glosario de Términos Aduaneros. En tanto que las acciones de capacitación apenas si se limitaron exclusivamente al ámbito de la nomenclatura una vez que se hacía inminente su cambio de base estructural. A pesar de que esta situación jurídica se mantiene inalterada, desde comienzos de la década comienza a ponerse de manifiesto una tendencia que, de consolidarse en el futuro inmediato, revertiría la situación prevaleciente en la actualidad. En efecto, una vez que comienzan a emerger en la región los distintos acuerdos de integración que se inscriben en el marco del Tratado de Montevideo 1980, y que se hace efectiva la revitalización del Acuerdo de Cartagena, la ALADI, -especialmente a través de su Secretaría General-, inicia un proceso de cambio respecto al tratamiento de la temática aduanera. Como consecuencia, la tarea que le es asignada a la Asociación frente a la nueva realidad que comienza a vivir la integración latinoamericana, se ve beneficiada, por un lado, por la consolidación de los regímenes democráticos en la totalidad de los países miembros; y, por otro, como consecuencia de la progresiva homogeneización de las políticas económicas nacionales que allanan el camino hacia la liberación del intercambio comercial. La ALADI al asumir su papel como foro de la convergencia de los distintos esquemas de integración en la región, diseña un plan de acción en materia aduanera que procura articular los esfuerzos parciales realizados en los esquemas mencionados. De esa forma, la cooperación aduanera -no obstante las características inalteradas del Tratado de Montevideo 1980- adquiere una dimensión no explorada ya que, si bien tradicionalmente la armonización de sus técnicas constituía un fin en sí mismo como parte de los objetivos de todo proceso de integración, ahora también se manifiesta como un medio supletorio ideal para la articulación, y consecuente regionalización, de los acuerdos bilaterales y multilaterales de integración existente en América Latina. En ese contexto, la ALADI ha comenzado a reeditar, de alguna manera bajo una óptica diferente, el papel pionero desplegado por la ALALC en el sector aduanero en el transcurso de las décadas de los años '60 y '70. Y es así que con base en los lineamentos programáticos de la Asociación aprobados por el Consejo de Ministros en su V Reunión celebrada en 1990, la Secretaría General pone en marcha un ambicioso programa de actividades que abarca, por una parte, las distintas técnicas aduaneras; y, por la otra, sale al rescate de la institucionalidad y la cooperación directa perdida en el tránsito de la ALALC a la ALADI (11). En el ámbito técnico, la ALADI asume la responsabilidad de elaborar un proyecto sobre una versión única en lengua española del Sistema Armonizado, con lo cual pretende establecer el puesto que, de hecho, le corresponde a los países de habla hispana en el Consejo de Cooperación Aduanera, órgano rector del sector a nivel mundial. En simultáneo conforma el primer banco de correlaciones arancelarias que permite vincular en forma automática la Nomenclatura Arancelaria de la Asociación (NALADISA) con los aranceles nacionales y las nomenclaturas de producción de las Naciones Unidas.

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Por otra parte, en coordinación con la Junta del Acuerdo de Cartagena somete a la consideración de los países miembros un proyecto de normas comunes de valoración de mercancías en aduanas basado en el Código de Valoración del GATT. Somete también un proyecto de acuerdo sobre el tránsito aduanero internacional para el transporte por carretera y propone también a los países que hacen parte de la Hidrovía Paraguay-Paraná un sistema similar, el cual es incorporado al acuerdo de alcance parcial que fuese suscrito en agosto de 1992 en Las Leñas. Asimismo, contando con el apoyo de la Comisión de las Comunidades Europeas (CCE) y de la Secretaría General de la Organización de Estados Americanos (OEA), la Secretaría General lleva a la práctica un programa de capacitación a funcionarios de los servicios nacionales de aduanas y, por propia iniciativa, vincula a los operadores privados del sector a este programa. (12) En el ámbito de la armonización de políticas elabora un estudio sobre los regímenes aduaneros especiales que servirá de base para la preparación del proyecto de acuerdo inicial con miras a la adopción de un código aduanero unificado, base instrumental indispensable de todo mercado común. Este programa es puesto en marcha contando con los órganos de la Asociación: la reunión de Directores Nacionales de Aduanas y la Comisión Asesora de Nomenclatura, previéndose la sustitución de la primera por un Consejo de Asuntos Aduaneros y la creación de la Comisión Asesora de Valoración, así como de una comisión administradora del acuerdo sobre tránsito, una vez que sea suscrito por la totalidad de los países miembros. La trascendencia de este rescate institucional conlleva, como subproducto, la reactivación de la Cooperación y asistencia mutua entre los servicios nacionales de aduanas y los organismos regionales y subregionales de cooperación e integración vinculados con el sector. El desarrollo temático e institucional enmarcado en este plan de acción permitió a la ALADI revalorizar su posición frente al Consejo de Cooperación Aduanera, reactivar su vinculación con el Convenio Multilateral de Asistencia Mutua entre las Direcciones Nacionales de Aduanas de América Latina, España y Portugal, así como establecer un firme vínculo institucional con la Comisión de las Comunidades Europeas y, muy especialmente, con la Secretaría General de la OEA a través de la ejecución del Programa Interamericano de Mejoramiento de los Sistemas Aduaneros para Promover el Desarrollo del Comercio Regional. Por su parte, el MERCOSUR constituye un grupo de trabajo con miras a determinar las acciones y políticas que deberán regir los destinos del sector aduanero en ese esquema de integración. Sin embargo, en razón de su vinculación jurídica con la ALADI, le permite desarrollar acciones coordinadamente con la Asociación lo cual, probablemente, explique la poca divulgación de los resultados alcanzados por ese grupo de trabajo que continuamente se reúne y está sentando las bases requeridas para garantizar el funcionamiento, como mínimo, de la zona de libre comercio que deberá perfeccionarse el 31 de diciembre de 1994, fecha en la cual se espera adoptar el arancel externo común. En síntesis, la correlación directa entre la intensidad de la armonización aduanera y las metas de integración económica no sólo se constituye sobre la base de una concepción teórica. La experiencia latinoamericana lleva a concluir que existen tres elementos esenciales que, de alguna manera, limitan la automaticidad de la correlación aludida. En primer lugar, teniendo en cuenta la experiencia del Grupo Andino, debe resaltarse que la conformación de una unión aduanera imperfecta como la exhibida actualmente por ese proceso de integración no hubiese sido posible sin el impulso político dado por los Presidentes para acelerar la consecución de los objetivos pautados en el Acuerdo de Cartagena. Ello se pone de manifiesto en el hecho que en los últimos cuatro años, los países andinos hayan alcanzado un grado de integración aduanera insospechado luego de dos décadas de letargo total. Ese apoyo político combinado con la explosión integracionista ha motivado, sin lugar a dudas, el descubrimiento de una veta distinta que brinda el sector aduanero como apoyo al proceso de integración regional. En efecto, tradicionalmente se considera, y se puede demostrar así, que la armonización aduanera transita paralelamente a la consecución de estados superiores de integración. Sin embargo, en el caso de ALADI ello no es así, sino que, por el contrario, esa armonización se constituye en un medio para superar las etapas iniciales previstas en el Tratado de Montevideo 1980 para la conformación del mercado común latinoamericano.

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En otras palabras, la armonización aduanera deja de ser un fin en sí mismo, para convertirse en un medio para alcanzar estadios superiores de integración económica. Finalmente, es importante destacar que toda la reactivación de las acciones aduaneras en el marco de la integración regional y subregional, cristaliza simultáneamente en el contexto de políticas económicas que priorizan la inserción de los países en el sistema económico internacional sin discriminar, consecuentemente, en favor del mercado constituído por los países asociados. Ello, si bien abre un espacio para intensificar la cooperación aduanera entre esos países, también es cierto que dicha cooperación adquiere características distintas en virtud del modelo de aduanas esperado para atender cabalmente a los requerimientos de las políticas económicas imperantes en la actualidad. Sin embargo, aún subyacen algunos obstáculos que deberá enfrentar la cooperación aduanera realizada en el ámbito de los procesos de integración y que se encuentran vinculados con las deficiencias residuales de las políticas económicas vigentes en el pasado; la falta de adaptabilidad o de capacidad de asimilación, tal vez, de algunos servicios aduaneros para enfrentar la nueva realidad existente; y, por último, la ausencia de una participación mayor de los operadores privados del sector en la gestión del nuevo sistema aduanero que exige la liberación plena del intercambio comercial. IV. EL DESMONTE DE LAS BARRERAS ADUANERAS Como se pudo apreciar en los capítulos anteriores, de una u otra forma, la región latinoamericana sea por la vía bilateral o bien multilateralmente, está procurando incrementar sus relaciones comerciales a partir de la eliminación de las tarifas y de las clásicas restricciones arancelarias que tradicionalmente han obstaculizado el crecimiento de esas relaciones. En función de ello, los distintos acuerdos existentes han adoptado un conjunto de medidas de política comercial de manera de contribuir a conceder una mayor transparencia al comercio intrarregional, y dentro de esas medidas, lógicamente, se destacan aquellas que podrían tipificarse como específicamente aduaneras. Sin embargo, todavía es fácil observar el mantenimiento de algunas barreras que impiden el libre tránsito de bienes entre las fronteras de los países miembros de la ALADI, así como entre los países signatarios de los acuerdos bi o multilaterales de integración amparados o no por el Tratado de Montevideo 1980. En ese sentido, debe indicarse en primer término que, a pesar de los avances verificados en la integración regional, aún se hace notable la ausencia de un conjunto de normas y procedimientos de gestión que globalicen la actividad aduanera, con lo cual la adopción de un código aduanero único se encuentra muy lejana. Si se parte de la base que ese código único es prerequisito esencial de toda unión aduanera y aún más de un mercado común, su inexistencia se traducirá en la heterogénea aplicación de las normas pactadas en los foros políticos de los distintos procesos de integración, contradictorio totalmente con la uniformidad exigida para alcanzar los objetivos postulados en esos procesos. La adopción de un código aduanero único es la resultante cristalizadora de la armonización del sector y, para su conformación, no sólo se requiere la adopción de normas y la uniformización de procedimientos de manera parcial y continua, sino que es exigible una obligatoriedad absoluta en tiempo y forma de la aplicación de la normativa acordada. Ello, entonces, lleva a analizar la forma cómo las disposiciones concertadas en los procesos de integración se incorporan a las legislaciones nacionales. En la región, salvo el caso del Acuerdo de Cartagena, las normas acordadas son, generalmente, recomendaciones o tienen un carácter indicativo con lo cual su efectiva aplicación queda librada a la voluntad de las partes. Un tercer elemento en el cual se ponen de manifiesto las barreras aduaneras se localiza en la todavía ausente facilitación del despacho, la que puede identificarse por tres vías: las deficiencias de infraestructura; la poca generalización del trámite automatizado; y, la falta de adaptación del funcionamiento a la nueva realidad que se enfrenta. En general, las aduanas de los países latinoamericanos no se encuentran dotadas de elementos modernos que permitan agilizar los pasos por fronteras ocasionando retardos en el despacho y pérdidas de las mercancías transportadas, con el consecuente efecto negativo sobre los precios de esas mercancías. De igual manera, los servicios aduaneros de la región ingresaron tarde al empleo de procedimientos automatizados con lo cual, adicional al retardo en el despacho y sus efectos colaterales, se desvirtúa la

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aplicación uniforme de la normativa acordada en los esquemas de integración y, por supuesto, se entorpece la trasmisión de datos entre las distintas administraciones aduaneras existentes en cada país. Por lo demás, el proceso de automatización del despacho no ha sido llevado a la práctica en forma sincronizada ni con la utilización de metodologías comunes, lo cual también contribuirá a acentuar las dificultades de trasmisión de información entre los servicios aduaneros nacionales Este último caso será verificable en el corto plazo entre los países de ALADI que, salvo algunos andinos, los demás han incorporado sistemas distintos entre ellos y cuya compatibilidad, en principio, no es demostrable. La incorporación del despacho automatizado se vincula directamente con la actitud de los funcionarios aduaneros frente a la nueva realidad que enfrentan y cuyos orígenes radican, por una parte, en las políticas económicas llevadas a la practica actualmente y, por la otra, los avances en la liberación del intercambio como consecuencia de los acuerdos de integración. Ambos elementos llevan a mencionar un cuarto bloque de barreras aduaneras que aún subyacen en la región, cual es la necesidad de coordinar definitivamente los programas de capacitación, en los cuales los organismos regionales y subregionales de cooperación e integración pueden jugar un papel determinante en cuanto a la captación y ejecución de la asistencia y cooperación técnica internacional. Ahora bien, para atacar la cantidad de problemas que se han indicado a lo largo de esta sección y los demás que podrían mencionarse, será indispensable institucionalizar la cooperación y asistencia mutua entre los distintos servicios nacionales de aduanas de los países de la región. La velocidad de los cambios que se verifican en la actualidad y los requerimientos del proceso de integración imponen la necesidad de establecer los mecanismos institucionales que viabilicen la cooperación entre los servicios nacionales. Sólo así se podrá asegurar una actuación uniforme frente a problemas comunes. De manera que no se alteren ni contradigan los efectos de los compromisos pactados en el marco de un acuerdo de integración. Pero ese incremento de la cooperación interservicios no puede, de ninguna manera, restringirse a los limites de la región. A la luz de las realidades actuales cobra una prioridad mayor la necesidad de extender esa cooperación a través de la vinculación con servicios aduaneros de terceros países, en particular, de aquellos que constituyen el destino y origen fundamental del comercio exterior latinoamericano. También en este ámbito de la cooperación debe tenerse presente el papel que desempeñan los operadores privados del sector, quienes de ser meros utilizadores de los servicios estatales pasarán a desempeñar un rol de significativa importancia, en especial en lo referente a la prevención del fraude y el delito aduanero como consecuencia de la adopción de normas cuya aplicabilidad dependerá, en gran medida, de la confianza depositada por los estados en los agentes privados. Por ello, el vínculo público-privado adquiere en esta materia una significación trascendental que, de no concretarse, afectará en forma determinante la posibilidad de adecuar las aduanas a la realidad que ya están comenzando a enfrentar. V. CONCLUSIONES Con base en el limitado diagnóstico que se presenta en este documento surgen algunas conclusiones que bien tendría sentido incorporar a una agenda de debate sobre el papel de las aduanas en los procesos de integración y la forma como encarar en la actualidad comunitariamente la problemática que implican, por un lado, la búsqueda de una mejor inserción en el sistema económico internacional y, por el otro, la precipitación de los acuerdos de integración en la región. Como todo acto de integración, la adopción de decisiones y el asegurar su instrumentación y concreción dependen, fundamentalmente, del apoyo político del cual dispongan las decisiones. El ejemplo del Grupo Andino es por lo demás elocuente y evita abundar en detalles sobre el tránsito que ahora recorren los servicios aduaneros de sus países miembros con miras a concretar la armonización reclamada por ese proceso de integración subregional y, en particular, por los dos países que concentran poco menos de las dos terceras partes del intercambio comercial que se registra en el mismo. Sin embargo, también se ha demostrado que no necesariamente la armonización aduanera es un prerequisito de la integración. Esta podrá avanzar y la primera será reclamada, pero también es posible que a partir de la acción en el campo, las aduanas brinden el camino para la integración deseada.

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En este último caso se inscriben las actividades de la ALADI donde la cooperación y armonización aduanera se brinda como un terreno fértil para establecer los puntos de convergencia entre los diferentes acuerdos de integración concertados o en proceso de negociación en la región. Precisamente la aceleración de estos acuerdos al combinarse con las políticas económicas actuales, abonan ese terreno mencionado antes. El enfrentar el reto de la modernización de los servicios nacionales no puede apoyarse exclusivamente en esfuerzos nacionales, sino que exige la acción colectiva y coordinada con los países socios en el acuerdo de integración, pero también con los principales socios comerciales extrarregionales. La cooperación que se propone y que, a su vez, deberá conducir a un fuerte proceso de armonización requerido para asegurar el cumplimiento de los objetivos del proceso de integración, debe manifestarse mediante la aplicación uniforme de las normas que adopten. Nuevamente la voluntad política cobra relevancia y debe hacerse realidad con la uniformidad de los procedimientos de aplicación e interpretación de las normas pactadas. La ventaja de optar por uno u otro modelo de integración se refleja, finalmente, en la necesidad de reducirle costos al consumidor final, lo cual se encadena con la reducción de costos que también deberá beneficiar al operador del comercio exterior y así sucesivamente en relaciones ascendentes. La modernización de los servicios aduaneros es un factor clave para incrementar la competitividad, no solo para viabilizar la integración, sino para contribuir a la ansiada mejoría de la inserción en la economía internacional. Por lo tanto, las aduanas antes que continuar actuando como fiscales del comercio exterior, deben adquirir el carácter de facilitadoras del mismo. Como fuera ya señalado, en este campo los organismos regionales y subregionales deben desempeñar un papel coordinador y potenciador de los esfuerzos realizados individualmente por los servicios nacionales en procura de su modernización, la cual no pude limitarse a los aspectos estrictamente procesales sino que se debe prestar una especial atención a los funcionarios que tendrán a su cargo esa modernización, mediante la ejecución de un intenso y extenso programa de capacitación. Por fin, el último elemento que debe mencionarse se refiere a la necesidad de involucrar a los operadores privados del sector en toda esta problemática como factor de garantía del cumplimiento de los objetivos propuestos. NOTAS (1) El Tratado de Montevideo fue originalmente suscrito por Argentina, Brasil, Chile, México, Paraguay, Perú y Uruguay. Posteriormente se adhirieron Bolivia, Colombia, Ecuador y Venezuela. (2) Tratado de Montevideo, Artículo 2. El período de doce años fue posteriormente extendido hasta el 31 de diciembre de 1980, con base en el Protocolo de Caracas Modificatorio del Tratado de Montevideo suscrito el 12 de diciembre de 1969. (3) El Acuerdo de Cartagena fue suscrito originalmente por Bolivia, Colombia, Chile, Ecuador y Perú. Posteriormente se adheriría Venezuela y luego se produciría el retiro de Chile. (4) En virtud del carácter del presente documento se ha obviado señalar las causas que motivaron la sustitución de la ALALC por la ALADI. Al respecto, debe si indicarse que obra en poder de la Secretaria General de la ALADI un conjunto de trabajos elaborados por distintos organismos nacionales e internacionales, así como por autores independientes que versan sobre la evolución de la ALALC, los cuales pueden ser consultados libremente en su sede. (5) Tratado de Montevideo 1980, Artículos 1 y 4. (6) De igual manera, en este documento no se ha hecho una amplia referencia a las causas que motivaron la modificación del Acuerdo de Cartagena de 1969. Sin embargo, los interesados en conocer la evolución del mismo podrán recurrir a la Junta del Acuerdo de Cartagena, la cual dispone en su sede de una amplia documentación sobre el particular. Asimismo, debe indicarse que en atención a lo dispuesto en el Protocolo de Quito y en base en el Tratado mediante el cual se crea el Tribunal de Justicia del Acuerdo de Cartagena, éste adquiere la misma jerarquía que el Tratado de Montevideo 1980 quedando, por tanto, desligados jurídicamente ambos procesos de integración.

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(7) El acuerdo suscrito por Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay figura en los registros de la ALADI como el Acuerdo de Complementación Económica número 18. (8) Las informaciones presentadas sobre la ALALC fueron obtenidas de la Oficina Central de Coordinación y Planificación de la Presidencia de la República de Venezuela (CORDIPLAN), "Asociación Latinoamericana de Libre Comercio/ALALC" en el Foro Nacional sobre la Integración Latinoamericana, tomo 1, Caracas, 1971. (9) Encuentros Presidenciales de Caracas (3 de febrero de 1989), Cartagena de Indias (25 y 26 de mayo de 1989), Galápagos (17 y 18 de diciembre de 1989), Machu Picchu (22 y 23 de mayo de 1990), Lima (28 de julio de 1990), Bogotá (7 de agosto de 1990), La Paz (29 y 30 de noviembre de 1990), Caracas (17 y 18 de mayo de 1991) y Cartagena de Indias (3 y 5 de diciembre de 1991). (10) En agosto de 1992 Perú decidió apartarse transitoriamente de los compromisos comerciales, no obstante ha suscrito acuerdos bilaterales con los demás países miembros del Grupo Andino que procuran la liberación si no de la totalidad, de lo esencial del intercambio comercial con los demás países del Acuerdo de Cartagena. (11) Al respecto, véase ALADI, Acta Final de la V Reunión del Consejo de Ministros de Relaciones Exteriores, México, 30 de abril y 1o. de mayo de 1990. (12) El detalle de las acciones desplegadas por la ALADI en el campo aduanero se encuentra en "El papel de las aduanas ante la nueva realidad del proceso de integración" (ALADI/DNA/VII/dt 1), Montevideo, octubre 3 de 1991.

El autor agradece los comentarios hechos por el señor Hugo Baierlein Hermida y el trabajo de mecanografía realizada por la señora Margarita Villarnobo, ambos funcionarios de la ALADI.

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Richardt VORK Jefe de División de la Comisión de las Comunidades Europeas,

DG XXI Fiscalidad Indirecta y Arancel Aduanero Común - Bruselas, BELGICA 1. Introducción El tema que se me ha encomendado abordar es el del establecimiento y la gestión de una unión aduanera. En su desarrollo, trataré de responder a las siguientes preguntas:

o ¿Qué es una Unión Aduanera? o ¿Cuál es el propósito buscado al crear una Unión Aduanera? - En otros términos, ¿cuáles

son los beneficios derivados de una Unión Aduanera, por oposición al mantenimiento de las barreras aduaneras o a la creación de una zona de libre comercio? y

o ¿Cómo se puede crear y gestionar una Unión Aduanera? Me referiré especialmente al arancel aduanero común en una Unión Aduanera pues el arancel es la base de toda Unión Aduanera. En Bruselas, tengo el honor de estar a cargo del arancel aduanero común en la Comunidad Europea (CE), por lo cual se trata de un tema que conozco bien. Sin embargo, debo decir que una Unión Aduanera basada sólo en un arancel aduanero común sería incompleta sin contar con una legislación aduanera común. En la ponencia del Sr. Albert Hazeloop se abordan los aspectos relativos a la armonización de la legislación aduanera. De esta forma, al fin de la jornada, ustedes tendrán un cuadro más completo acerca de la instalación y la gestión de una Unión Aduanera. Al describir el concepto de Unión Aduanera, hablaré sobre nomenclatura; la forma de determinar las tarifas en el arancel aduanero común y los diversos tipos de aranceles aplicables a la importación; los fines económicos de los derechos aduaneros; las razones y el mecanismo de suspensión de los aranceles y las cuotas arancelarias; y la atribución de los ingresos que se derivan de la recaudación de impuestos a la importación. Concluiré con una descripción de cómo se gestiona el arancel aduanero común en la C.E. y cuál ha sido nuestra experiencia. 2. ¿Qué es una Unión Aduanera? El Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT) tiene como principio básico que el comercio internacional debe ser llevado a cabo sobre la base de la no discriminación entre sus países miembros. Reconoce, sin embargo, que puede existir interés en proseguir la integración regional mediante la eliminación de los derechos aduaneros entre países de una región y, en consecuencia, contiene disposiciones específicas con respecto a las uniones aduaneras y las áreas de libre comercio. Con base en el Artículo XXIV, párrafo 8 del GATT, una Unión Aduanera puede ser definida como un instrumento de integración regional mediante el cual dos o más territorios aduaneros se sustituyen por un territorio aduanero único. Ello debe conducir a: a) la eliminación de los derechos aduaneros y otras restricciones de política comercial, en especial, las restricciones cuantitativas entre las partes b) la aplicación por las partes de una Unión Aduanera en su comercio con el resto del mundo de los mismos derechos aduaneros y la misma política comercial. La diferencia entre una Unión Aduanera y una zona de libre comercio es que los miembros de una zona de libre comercio no tienen los mismos tipos arancelarios "vis-à-vis" el resto del mundo; en otros términos, no tienen un arancel aduanero común y la eliminación de los derechos aduaneros en el comercio entre las partes se aplica sólo a los bienes que se originan en ella. En consecuencia, en una zona de libre comercio es necesario acompañar los bienes con un certificado de origen, de modo que se beneficien de la eliminación de los derechos. Esto significa, a su vez, que se deben controlar los certificados de origen y que

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no se puede eliminar el control aduanero entre los miembros de una zona de libre comercio. Ello genera costos al comercio entre las partes. Esta breve descripción ya les habrá mostrado por qué una Unión Aduanera es un instrumento de integración mucho más poderoso que un zona de libre comercio. En una Unión Aduanera se puede inclusive llegar a una situación de integración en la cual se deja de lado completamente el control aduanero en las fronteras, así como todo control en las fronteras internas. La ausencia de formalidades documentales y de procedimientos de control significa una reducción considerable de los costos para los productores y los comerciantes en una Unión Aduanera. Como seguramente sabrán, en la C.E. se está experimentando esta situación, dado que el 1o. de enero de 1993 pusimos en aplicación el mercado interior y eliminamos los controles aduaneros y fiscales en las fronteras internas entre los Estados Miembros. 3. ¿Qué objetivos se persiguen con la creación de una Unión Aduanera? La respuesta breve a este interrogante es: promover la integración regional y aumentar la riqueza de la región. La característica esencial de una Unión Aduanera es que en ella no se aplican derechos arancelarios entre las partes, y se aplican aranceles equivalentes a terceros países. Por consiguiente, debemos analizar brevemente qué es un derecho a la importación y las razones por las cuales se los introdujo. 3.1 ¿Qué es un derecho a la importación? Un derecho a la importación es el monto de dinero que se cobra para la importación de bienes sin que exista un impuesto interno equivalente sobre los bienes nacionales elaborados en un país. Esto significa por ejemplo, que el impuesto al valor agregado o los impuestos al consumo aplicables a los cigarrillos pagados para su importación no constituyen un derecho a la importación, dado que se aplica un impuesto similar a los productos elaborados localmente. El derecho a la importación no constituye un pago por servicios brindados por la administración aduanera. Cuando la suma cobrada corresponde a un servicio, no se habla de impuesto sino de recargo. Tradicionalmente, hay distintos tipos de derechos arancelarios, en especial, los derechos específicos (por peso, por litro, o por bulto), los derechos "ad valorem", los derechos mixtos específicos y "ad valorem". En la Comunidad, la existencia de la política agrícola común ha significado la puesta en funcionamiento de un sistema de impuestos a la agricultura, los que se determinan por la diferencia entre el precio del mercado mundial y el comunitario. Dado que los precios fluctúan, los impuestos también se adaptan periódicamente. 3.2 ¿Cuáles son los efectos de un derecho a la importación? Los derechos a la importación tienen diversos efectos. Los más importantes son los siguientes:

o La protección arancelaria de la industria local, dado que un derecho a la importación incrementa el costo de los bienes importados por el monto del derecho; los impuestos agrícolas tienen el mismo efecto;

o El efecto redistributivo. Un derecho a la importación tiene el efecto de llevar a una redistribución del ingreso, tanto entre Estados (en especial, si la situación de la demanda y la oferta en el país importador es tal que se pueden vender los bienes cuando el exportador reduce su precio para así obtener una reducción en el monto del derecho) y entre productores locales y sus clientes. Lo último ocurre cuando la situación de la demanda y la oferta en el país posibilita que los productores locales aumenten sus precios de venta debido a que el costo de los bienes importados se incrementó como resultado del derecho de importación.

o La fuente de ingresos para el Estado. Los derechos a la importación constituyen ingresos para el Estado y este aspecto puede haber sido el más importante en tiempos pretéritos, cuando los impuestos se cobraban en cada ciudad. En la actualidad, en muchos países la función de recaudación de ingresos es menos importante que la función de protección arancelario.

Estos fueron los efectos deseables que llevaron a la introducción de los derechos aduaneros. No obstante, existen algunos efectos negativos producidos por los derechos aduaneros. Dado que elevan el costo de los

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bienes importados, los derechos son un impedimento para el desarrollo del comercio internacional y un país que tiene bienes que exportar puede encontrar que los derechos aduaneros de otros países son perjudiciales para sus intereses de exportación. Por lo tanto, un país puede tener que aceptar reducir sus propios derechos a cambio de un acceso más fácil al mercado de otros países. 3.3 ¿Por qué el GATT alienta la creación de uniones aduaneras y áreas de libre comercio? La respuesta es para promover el crecimiento económico sobre bases regionales. El principio fundamental del GATT que reposa en la no discriminación o en el tratamiento de la cláusula de "nación más favorecida" significa que la reducción de los derechos beneficia a todos los países, salvo que la reducción o la eliminación se realice en el marco de una Unión Aduanera o una zona de libre comercio. Ahora bien, a escala mundial puede que no sea siempre posible avanzar mucho en la reducción de los derechos. Los costos de producción, en especial con respecto a los salarios y la protección del medio ambiente, pueden diferir ampliamente de una región a otra y los países en una zona en la que los costos de producción tienen un nivel similar pueden muy bien estar preparados para eliminar los derechos entre sí a fin de aumentar las posibilidades de exportación entre las naciones de la región, pero no aceptar reducciones significativas de los aranceles aplicables a las importaciones de países de fuera de ella, en los que los costos de producción son significativamente más bajos. Tales importaciones pueden constituir una competencia que haga que la industria local no sobreviva, salvo que se mantenga cierta protección arancelaria y este aspecto puede tener más peso que el deseo de aumentar las posibilidades de exportación a tales países. El mayor comercio entre los países de una región significa mayores exportaciones por parte de cada uno de ellos y, en consecuencia, una mayor producción y riqueza para la región en su integridad. El mayor comercio llevará inevitablemente a lazos más estrechos entre las empresas y la existencia de una Unión Aduanera es, por lo tanto, un elemento importante en la política general de integración. 3.4 La Unión Aduanera "versus" zona de libre comercio La elección entre una Unión Aduanera y una zona de libre comercio es, esencialmente, una opción política que debe ser resuelta teniendo en cuenta el nivel deseado de integración entre los países de una región. Si se desea una integración económica y política estrecha entre los países respectivos, la elección obvia es la Unión Aduanera. Claramente, la existencia de un arancel aduanero común, el desarrollo de políticas comunes y la posibilidad de eliminar los controles aduaneros y fronterizos dentro de una Unión Aduanera llevan a una integración mucho más estrecha de la que es posible en una zona de libre comercio. La CE es un ejemplo evidente de esto. 4. ¿Cómo se puede crear una Unión Aduanera? Esta es una pregunta muy vasta y procederé a responderla por etapas. Empero, antes de embarcarme en la descripción de tales etapas, me gustaría llamar la atención acerca del hecho de que crear una Unión Aduanera necesariamente lleva un tiempo considerable y que el éxito de tal emprendimiento requiere una preparación cuidadosa y la determinación de los resultados y los plazos deseados. Puede requerirse un período de transición de varios años, durante el cual se eliminen gradualmente los aranceles dentro de la Unión Aduanera y se aproximan gradualmente a las tasas arancelarias hasta configurar niveles arancelarios comunes, además de que lleve tiempo llegar a acuerdo sobre una nomenclatura común y tasas arancelarias comunes. 4.1 La base jurídica de una Unión Aduanera A fin de crear una Unión Aduanera entre dos o más Estados, tales Estados necesitan llegar a un acuerdo, normalmente en la forma de un tratado internacional. Ciertamente, esto es lo que sucedió cuando se fundó la C.E. y se creó la Unión Aduanera. En el tratado, se estipularon las disposiciones fundamentales de la Unión Aduanera. Las disposiciones de un tratado pueden ser de largo alcance, con instituciones comunes facultadas para emitir legislación de cumplimiento obligatorio a fin de gestionar la Unión Aduanera, como es el caso en las Comunidades, o pueden limitarse a un mínimo estricto, sin la atribución de poderes

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legislativos a las instituciones de la Unión Aduanera. Un ejemplo de éste último se puede observar en el reciente tratado entre las Repúblicas Checa y Eslovaca. 4.2 El establecimiento de una nomenclatura común Es importante que la nomenclatura de la Unión Aduanera sea de fácil operatividad y que responda a las necesidades que surjan, dado que se la utiliza con finalidades muy diversas. Para nombrar sólo algunas de las áreas en las que la nomenclatura tiene importancia, señalaría en primer lugar las necesidades de los importadores y los exportadores de contar con una nomenclatura eficiente que les permita una aplicación uniforme y transparente de las diversas políticas que dependen de la nomenclatura. Asimismo, la nomenclatura juega un papel fundamental para las autoridades gubernamentales, dado que es la base para:

o la política arancelaria o la recopilación de estadísticas o las negociaciones comerciales internacionales o diversas políticas internas -en las Comunidades basamos en la nomenclatura la política

comercial común, la política agrícola común, las políticas comunes de pesca, la política 'antidumping', las políticas relacionadas con la importación de drogas y sustancias peligrosas, los controles veterinarios y fitosanitarios y muchas otras políticas.

Teniendo en cuenta lo anterior, resulta esencial la elección de la nomenclatura adecuada. El Convenio Internacional sobre el Sistema Armonizado de Descripción y Clasificación de Mercancías entró en vigor el 1º de enero de 1988 y la nomenclatura del Sistema Armonizado (SA) se transformó rápidamente en el modelo mundial de nomenclaturas aduaneras. Por lo tanto, el SA sería la opción natural para la nomenclatura común de cualquier Unión Aduanera. La nomenclatura del SA se compone de 21 Secciones. Las Secciones se dividen en 96 Capítulos y los Capítulos contienen un total de 1.241 partidas de cuatro dígitos. Los primeros dos dígitos del número de la partida indican el Capítulo en el que ella aparece; los dos últimos, la posición de la partida en el Capítulo. Así, la partida No. 53.08 ("Hilados y otras fibras textiles vegetales, hilados de papel") es la octava partida del Capítulo 53, que en su integridad cubre "otras fibras textiles vegetales, fibra de papel y telas tejidas de fibras de papel", con base en una serie de partidas de cuatro dígitos. La mayor parte de las partidas de cuatro dígitos se subdividen al nivel de seis dígitos. Los primeros cuatro son los de la partida de cuatro dígitos, mientras que los quinto y sexto identifican dos niveles adicionales de subdivisión. La nomenclatura del SA es adecuada tanto para fines aduaneros como estadísticos, puesto que contiene límites y definiciones claros acerca del alcance de la totalidad de los 5.019 códigos de seis dígitos. El gran número de subdivisiones significa que las necesidades esenciales relacionadas con las diferencias en las tasas arancelarias y la información estadística se cubren ya al nivel del sexto dígito. No obstante, es posible que un país o una Unión Aduanera aumenten el número de dígitos más allá de seis y, de esta forma, creen subdivisiones adicionales, de ser ello necesario para adaptarse a las diferencias arancelarias, los requerimientos estadísticos o asegurar la correcta aplicación de otras políticas. El responsable de la gestión del Sistema Armonizado es el Consejo de Cooperación Aduanera (CCA), con sede en Bruselas, y se estableció un Comité Especial de la Nomenclatura de dicho Sistema, integrado por la totalidad de las Partes Contratantes. Dicho Comité elabora recomendaciones, que cada cuatro o cinco años actualizan la nomenclatura del SA a fin de tomar en cuenta los cambios registrados con respecto a los productos y el comercio. 4.3 El establecimiento de tasas arancelarias comunes Será preciso establecer en el tratado internacional que cree la Unión Aduanera los principios para la determinación de las tasas arancelarias comunes. Es posible recurrir a varios métodos. Cuando se fundaron las Comunidades, se decidió que, en principio, las tarifas del arancel externo común se equipararían con el nivel de la media aritmética de los aranceles aplicados en los cuatro territorios aduaneros abarcados por la institución. En caso de que una nueva Unión Aduanera hubiere de seguir este principio, la determinación de los derechos debería ser razonablemente directa, siempre que las nomenclaturas de los países fueren similares desde el comienzo.

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Sin embargo, puede darse el caso de que el principio básico sea demasiado simplista y que, tal vez, sea necesario llevar a cabo negociaciones difíciles. Si bien esto es historia, a alguno de ustedes involucrado en el establecimiento de una Unión Aduanera puede resultarle interesante escuchar cómo lo hicimos. En las Comunidades, había varias excepciones al principio básico. En aquella época, el tratado contenía siete listas de productos para los cuales se preveían disposiciones especiales para la fijación de las tasas arancelarias. La Lista A contenía los productos para los cuales se habían acordado tasas arancelarias sobre una base caso por caso. Incluía a los productos químicos, los fertilizantes, los plásticos, el papel, algunas máquinas para la industria textil y algunas partes para aeronaves. La Lista B contenía aquellos productos para los cuales las tasas arancelarias no debían exceder el 3%. Dichos bienes eran diversas materias primas como piedra natural, minerales metálicos y concentrados, fibras textiles y piedras preciosas sin elaborar. La Lista C contenía productos para los cuales las tasas arancelarias no debían exceder el 15% y comprendía una amplia selección de productos semi-manufacturados. La Lista D contenía aquellos productos con respecto a los cuales las tasas arancelarias no debían exceder el 15%. Abarcaba los químicos inorgánicos. La Lista E contenía aquellos productos para los cuales los derechos arancelarios no debían exceder el 25% y, en los casos en los cuales el arancel del BENELUX no debía exceder el 3%, dicho derecho debía ser elevado al 12% a los fines del cálculo de la media aritmética. La Lista abarcaba algunos químicos orgánicos y los plásticos semi-manufacturados. La Lista F era similar a la Lista A, dado que contenía productos para los cuales las tasas arancelarias habían sido acordadas sobre una base caso por caso. Dicha Lista comprendía algunos productos agrícolas, como animales vivos, carne, pescado de agua dulce, manteca, vegetales, cereales, además de una gama de productos industriales (petróleo crudo, cera, cueros, madera contrachapada, algunas materias primas textiles, algunos metales básicos y sus aleaciones). La Lista G contenía una lista de productos sobre los cuales no fue posible acordar las tasas arancelarias en forma previa a la firma y la entrada en vigor del Tratado de la CEE. En consecuencia, tales derechos debían ser negociados con posterioridad al límite de tiempo de cuatro años establecido para la conclusión de las negociaciones. Dicha Lista comprendía pescados de agua salada, una variedad de otros productos agrícolas importantes (cereales procesados, pan, vino y bebidas alcohólicas, minerales, productos del petróleo, madera, metales, motores y componentes de motores de automóviles y aeroplanos). Existe un problema especial con respecto a las tasas arancelarias específicas que se determinaron, en un inicio, en cada moneda nacional, como representativos del mismo porcentaje del valor de los productos. Si un país devalúa en su moneda en 50 por ciento, el impacto del derecho específico en esa moneda se verá reducido proporcionalmente, lo que puede llevar a una distorsión del comercio. En las Comunidades, el problema se resolvió expresando las tasas arancelarias específicas en ECUs y convirtiendo la tasa del ECU a la moneda nacional sobre la base de su valor real. Por supuesto, el problema es que en cada país, en términos nominales, las tasas específicas cambian con las fluctuaciones monetarias. 4.4 La distribución de los ingresos generados como resultado de la recaudación de los derechos a la importación Los derechos son satisfechos en el país en el cual se despachan los bienes a través de la aduana. Sin embargo, dicho país no tiene que ser el del consumo final y se ha estimado que las sumas recaudadas deberían beneficiar no sólo al país en el que se cobran los derechos, sino también en el que el importador tiene su residencia, o en el de destino final. Esto plantea el tema de distribuir las ganancias entre los Estados que conforman la Unión Aduanera.

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Existen varias formas de resolver este problema. En las Comunidades, lo hemos hecho acordando que los derechos aduaneros constituyen recursos propios para la Comunidad en cuanto tal. En tanto que cada país que cobra los derechos recibe el 10% de su monto en consideración a los trámites en los que se ha recurrido para cobrarlos. Otra posibilidad consistiría en dividir las ganancias de conformidad con un sistema acordado, tomando en cuenta, por ejemplo, el volumen de las importaciones de cada país de la Unión Aduanera o el PBI de cada uno. Inclusive, se podría controlar el lugar de residencia de los importadores y atribuir los ingresos de cada declaración aduanera al país en el que ellos tienen su residencia. Ello requeriría un buen sistema de informática. La ventaja del sistema comunitario reside en que es de directa operatividad. 5. ¿Cómo se puede gestionar una Unión Aduanera? Una Unión Aduanera debería ser gestionada de manera tal de cumplir con los siguientes criterios para funcionar adecuadamente:

o garantizar la igualdad de oportunidades y un tratamiento igualitario a los agentes económicos

o brindar eficiencia, economía y efectividad en la administración del arancel aduanero común y de las políticas basadas en él

o lograr la comprensión y la aceptación públicas o mantener una fuerza laboral experta y bien motivada.

En las Comunidades, el nivel de ambición en este sentido es alto, si bien no se cuenta con una administración aduanera comunitaria, sino con una situación en la que la Comisión y los Estados Miembros comparten la responsabilidad de hacer que la Unión Aduanera tenga éxito. Nuestro sistema de gestión se caracteriza por el hecho de que es responsabilidad de las administraciones aduaneras de los Estados Miembros llevar a la práctica el manejo diario de la Unión Aduanera. Son ellos quienes clasifican los bienes y cobran los derechos. En términos jurídicos, la competencia de modificar las tasas arancelarias y adoptar legislación aduanera corresponde al Consejo de Ministros, mientras que la responsabilidad de gestión fue delegada a la Comisión, trabajando en asociación con las administraciones aduaneras de los Estados Miembros. 5.1 Modificaciones de las tasas de los derechos La modificación de las tasas arancelarias puede producirse por una diversidad de razones. Los cambios más importantes resultan de las negociaciones comerciales multilaterales en el GATT. Los cambios específicos, a menudo de naturaleza temporal, se realizan bajo la forma de suspensiones o contingentes arancelarios. Se los decide, especialmente, con respecto a las materias primas y a los bienes semiprocesados, no producidos en las Comunidades, o producidos en cantidades insuficientes como para satisfacer las necesidades de la industria comunitaria. La diferencia entre un contingente arancelario y una suspensión arancelaria consiste en que el arancel normal es reintroducido automáticamente cuando se agota la cuota arancelaria, en tanto que la suspensión no tiene límites en volumen. Otras razones para aplicar aranceles más reducidos a los normales se relacionan con los acuerdos preferenciales, sea al amparo del Sistema de Preferencias Generalizado en favor de los países en vías de desarrollo, o al amparo de acuerdos de libre comercio concertados por las Comunidades con terceros países. En dichos acuerdos, es posible aplicar tasas arancelarias reducidas sujetas a topes y subtopes de importación. Cuando se alcanza un tope o subtope, la Comisión y los Estados Miembros examinan si es necesario reintroducir el derecho en su integridad. 5.2 Normas "Antidumping" Algunas veces, a fin de estimular las exportaciones, las empresas fijan sus precios de exportación a un nivel menor que los aplicables a la venta en el mercado local. Esta práctica no es en general bien acogida por los países importadores, cuyas industrias pueden quejarse aduciendo prácticas de competencia desleal. Las

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Comunidades aplican una política "antidumping", en conformidad estricta con el Código "antidumping" del GATT. Ello significa que el derecho "antidumping" no puede exceder el margen del "dumping". 5.3 Restricciones cuantitativas Los derechos a la importación no son siempre suficientes para evitar distorsiones en el mercado provocadas por un exceso de importaciones. Con esta finalidad, las Comunidades aplican diversas restricciones cuantitativas. De acuerdo con el Artículo XIX del GATT, dichas restricciones cuantitativas se aplican en forma normal e indiscriminada, con relación a las exportaciones de todos los países. El sector textil merece un tratamiento especial, en el que las restricciones cuantitativas se aplican teniendo en cuenta el carácter del país exportador. 5.4 El TARIC Las Comunidades crearon un arancel integrado de aplicación, también llamada base de datos (TARIC), que se emplea en la totalidad de los Estados Miembros (E.M.), que dispensa las cosas especiales que afectan a cada administración aduanera de seguir constantemente la pista de los frecuentes cambios y de la fijación del arancel. Ello se debe a que la tasa arancelaria, es derecho "antidumping" o las restricciones cuantitativas aplicables a un producto pueden variar considerablemente, dependiendo de dónde procede el producto o de dónde se lo importa. El TARIC contiene la totalidad de las tasas arancelarias aplicables a cada producto. A fin de concretarlo, fue necesario crear subdivisiones adicionales hasta el undécimo dígito. Existen unas 15.000 subdivisiones de la TARIC, en total. 5.5 Comité de la Nomenclatura En las Comunidades, los aspectos de clasificación arancelaria los resuelve el Comité de la Nomenclatura, presidido por la Comisión. Cuando se descubren prácticas de clasificación divergentes se plantea el tema a consideración del Comité y el resultado normal de los debates es una reglamentación jurídicamente vinculante de clasificación. 5.6 Procedimiento de reclamos Claramente, existe un límite con respecto a cómo se pueden resolver los temas de clasificación cada año, con recurso al procedimiento del Comité. Cuando un operador económico no está satisfecho con una disposición relativa a una clasificación, el procedimiento de reclamo normal para él es dirigirse a los Tribunales Nacionales, los que, a su vez, solicitan al Tribunal de Justicia de la C.E. una resolución acerca de la clasificación correcta del producto. 5.7 Informaciones arancelarias obligatorias (IAOs) A fin de brindar a los operadores económicos una mayor seguridad jurídica, las Comunidades aplican un sistema de informaciones arancelarias obligatorias (IAOs). En este sistema, un importador puede solicitar una decisión por escrito a las autoridades aduaneras acerca de la clasificación de su producto. Cuando la obtiene, puede basarse en ella y las autoridades aduaneras están obligadas a aplicar la clasificación de conformidad con ella. Ello significa que los importadores que utilizan el sistema IAO ya no temen una recuperación de los derechos posterior al despacho. Una IAO emitida en un Estado Miembro de las Comunidades tiene aplicación en la totalidad de ellos. Con el propósito de gestionar el sistema IAO, la Comisión estableció una base de datos central, en la que se almacena la totalidad de sus IAOs y a la cual pueden acceder las autoridades aduaneras. Se está trabajando a fin de que esta base de datos esté también al alcance del público en general. 5.8 Publicaciones Las publicaciones más importantes de la Unión Aduanera de las Comunidades son:

o el arancel aduanero común anual (Nomenclatura combinada) o los aranceles aplicables a los usuarios publicados por los Estados Miembros sobre la base

de la información suministrada mediante la base de datos de la TARIC o las Notas Explicativas de la Nomenclatura Combinada

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o las reglamentaciones de clasificación, y o el Repertorio Químico, que clasifica unos 32.000 productos químicos.

5.9 Capacitación Los funcionarios aduaneros deberían tener una adecuada capacitación, a fin de asegurar que el arancel aduanero común se interprete y aplique de la misma forma en toda la Unión Aduanera. En las Comunidades, la capacitación se brinda esencialmente por las administraciones de cada Estado Miembro, pero existen programas comunitarios que complementan la capacitación nacional. El programa de capacitación más importante se llama "Matthaeus", el que prevé el intercambio de funcionarios aduaneros entre los Estados Miembros y la organización de seminarios y talleres de trabajo. Cientos de funcionarios participan en este programa cada año. Además, se organizan talleres de trabajo especiales para atender al personal científico de los laboratorios aduaneros. 6. Conclusión A través del arancel aduanero común, los E.M. de una Unión Aduanera tienen una vinculación externa común con el resto del mundo. Cuando se asegura que la frontera externa se gestiona con la misma eficiencia por parte de la totalidad de los Estados Miembros de una Unión Aduanera, se posibilita adoptar el paso lógico de eliminar los controles aduaneros entre los Estados Miembros de tal unión y, así, crear un verdadero mercado interior dentro de ella. Esto es lo que hemos hecho en las Comunidades, luego de un arduo proceso de armonización, que asegura que la eliminación de los controles fronterizos no de lugar a dificultad alguna. El hecho de que los bienes se puedan desplazar ahora sin intervención aduanera alguna entre los países significa un mayor ahorro para la industria, el comercio y los consumidores. Aún, de mayor importancia, la eliminación de las fronteras internas es un testimonio del poderoso compromiso político de trabajar juntos para enfrentar los desafíos políticos y económicos comunes. Resulta impactante que ésta sea la primera vez que Estados soberanos han deci-dieran ejercer su soberanía conjuntamente a fin de eliminar el propio símbolo de dicha soberanía -el control fronterizo. ¿Qué mayor expresión de confianza en el futuro puede existir? Todo esto fue construido sobre la piedra fundamental de las Comunidades: su Unión Aduanera. Deseo que ustedes tengan un éxito similar en sus esfuerzos.

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INTEGRACION ADUANERA: Comentarios a la Ponencia de Richardt Vork

Ricardo FFRENCH DAVIS Principal Asesor Regional en Política Económica, CEPAL/Chile;

Ex-Director del Banco Central de Chile El Sr. Vork presenta una didáctica y completa exposición sobre qué es una unión aduanera, cuales son sus beneficios y cómo se administra. Explica claramente las diferencias entre una unión aduanera (UA) con su correspondiente arancel externo común (AEC) y una zona de libre comercio (ZLC). Examina temas como la determinación del AEC en la Comunidad Europea, y la respuesta que surge en una ZLC ante las divergencias tarifarias entre países miembros que no han uniformado sus perfiles arancelarios. La respuesta principal es la definición de normas de origen. Es interesante constatar cuatro hechos que se encuentran a lo largo de la exposición del Sr. Vork. Primero, la UA de la Comunidad de doce naciones recién se completa en 1993, un tercio de siglo después del inicio del proceso de integración entonces de seis naciones. Segundo, la Comunidad ha armonizado numerosas políticas económicas; esta armonización es imprescindible para lograr que la unión aduanera no sea distorsionada por divergencias en otros ámbitos, sean en la política cambiaria, tributaria, monetaria, u otras. Tercero, la Comunidad Europea, aunque se limita en la actualidad exclusivamente a naciones todas de un nivel de desarrollo comparativamente alto, contempla importantes mecanismos de redistribución y compensación entre los países miembros. Ello incluye la destinación del 90% de los ingresos aduaneros a la Comunidad para su gestión de los fondos, al margen del país en que éstos se recolecten. Cuarto, la Comunidad Europea utiliza diversos mecanismos para defenderse de lo que ella considera distorsiones de los mercados. Entre éstas incluye las de su propio mercado, por ejemplo, resultantes de cosechas "anormalmente" elevadas, frente a las cuales reacciona con restricciones parancelarias. Estos cuatro puntos son de interés para los países de América Latina, en momentos en los cuales se llevan a cabo profundas reformas comerciales, y se diseñan y aplican ambiciosos acuerdos de integración económica. Todos ellos dejan lecciones a tener presentes al diseñar sus estrategias de inserción activa en la economía mundial. I. LAS LIBERALIZACIONES COMERCIALES EN AMERICA LATINA En el curso de los años ochenta numerosos países de América Latina efectuaron drásticas reformas de sus políticas comerciales. En general, las reformas han implicado una convergencia de las políticas comerciales de los diferentes países de la región. Desde ese punto de vista, se ha tendido a facilitar el desarrollo de acuerdos comerciales y el eventual establecimiento de un Arancel Externo Común se tornaría menos complejo que lo que resultaba con la amplia dispersión que antes exhibían los sistemas arancelarios nacionales. Como puede apreciarse en el Cuadro 1 ( 1a. Parte / 2a. Parte / 3a. Parte) que cubre a nueve naciones, las reformas comerciales han sido bastante generalizadas en la región en años recientes. Con excepción de Brasil y Costa Rica, que han efectuado reformas más bien graduales, siete de los nueve países incluídos en el cuadro introdujeron reformas que pueden catalogarse de drásticas y abruptas. En mayor o menor medida, todos los casos conllevaron el desmantelamiento de las restricciones cuantitativas, y una rebaja substancial de los aranceles. Sólo Chile tiene un arancel uniforme, situado ahora en 11%. Bolivia se acerca a este caso al haber establecido sólo dos tramos con un máximo de 10%. Todos los otros países tienen un rango de aranceles, con tasas máximas entre 20 y 40% y promedios ubicados entre 10 y 20%. En general, involucran un cambio sustancial respecto a la protección arancelaria vigente antes de las reformas y una disminución radical de la dispersión de la protección efectiva. Estos cambios se han realizado en plazos notablemente breves. Involucran todos ellos liberalizaciones unilaterales, pues estos procesos no contemplaron negociaciones con otros países. La reducción unilateral de protección comentada se profundizó con las concesiones recíprocas que se han concedido los países que han estado ampliando sus acuerdos comerciales dentro de la región.

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http://www.cefir.org.uy/docs/dt02/0208an01.gif




II. PRINCIPALES ACUERDOS DE INTEGRACION DE PAISES DE ALADI ALADI es un marco multilateral que admite la celebración de acuerdos parciales. Durante los años 80 fueron negociados más de 40 acuerdos bilaterales, todos muy reducidos en cuanto a su contenido de desgravación. La vigencia de éstos y su contenido están siendo renegociados regularmente, pero su peso relativo en el comercio intrazonal está reduciéndose ante el surgimiento de los acuerdos de complementación de nuevo estilo. Recientemente han surgido o se han intensificado tres agrupaciones subregionales. El Grupo Andino, creado en 1969, conforme a los últimos acuerdos, está operando desde marzo de 1993 como una zona de libre comercio. Perú se retiró del programa de liberalización en agosto de 1992 y tiene hasta fines de 1993 plazo para reincorporarse. Mientras tanto ha negociado acuerdos bilaterales con los demás socios que cubren la mayor parte del intercambio existente. El MERCOSUR es un acuerdo de complementación cuatrilateral, que apunta a la desgravación total del intercambio para el 1 de enero de 1995. En este momento se ha llegado a un porcentaje de desgravación del 68%. Existe, además, el compromiso de tener en aplicación un Arancel Externo Común (AEC) en ese mismo año, con lo cual se convertiría en una unión aduanera. Acaba de llegarse a un acuerdo en principio sobre el AEC, que tendría los niveles de 0%, 5%, 10% y 20%. Sin embargo, no se ha definido la distribución de estos niveles sobre el universo arancelario. Por último, ha surgido el llamado Grupo de los Tres. Este es un acuerdo entre Colombia, México y Venezuela tendiente a establecer entre ellos un mercado común hacia el 1 de enero de 1995. Por lo pronto ya existe el libre comercio entre Venezuela y Colombia. Ambos países han iniciado negociaciones bilaterales con México a fin de completar la zona de libre comercio en el curso de 1993. Además se han firmado numerosos acuerdos bilaterales, algunos de los cuales están ya en operación. Estos comprenden: 1. Acuerdo Argentina-Chile (agosto 1990) No contempla un programa de desgravación automática, sino un proceso que avanza gradualmente mediante negociaciones sucesivas. Este Acuerdo de Complementación (ACE) incorpora los acuerdos comerciales anteriormente suscritos entre ambos países. Incluye, además, importantes entendimientos de cooperación en materias de integración física y de facilitación del transporte y comercio. Tiene como objetivo último el establecimiento de un espacio económico ampliado entre los dos países. 2. Acuerdo Chile-México (septiembre 1991) Este ACE constituye un claro ejemplo de los acuerdos de integración de "nueva generación", en el sentido de comprender un programa automático de desgravación para prácticamente todo el universo arancelario, que debe completarse al 1 de enero de 1996. Prevé, asimismo, la eliminación de las barreras no arancelarias a partir de 1992. Es decir, apunta al establecimiento de una zona de libre comercio, pero comprende también compromisos en materia de coordinación de políticas económicas, promoción de inversiones y cooperación en servicios. 3. Acuerdos Chile-Venezuela, Chile-Colombia y Chile-Bolivia Estos acuerdos están en distintas fases de perfeccionamiento, previéndose su pronta suscripción. Los acuerdos con Venezuela y Colombia emulan el acuerdo Chile-México en el sentido que en principio abarcan todo el universo de productos, con pocas excepciones. El acuerdo con Bolivia, que acaba de ser firmado en Santa Cruz, contempla la desgravación para reducidas listas de productos. 4. Acuerdos con países fuera de la Aladi Comprenden uno de Venezuela con la Caricom (julio 1991). En virtud de éste, Venezuela ha otorgado a los países de la Caricom libre acceso a su mercado, sin exigencia de reciprocidad inmediata. El otro es un acuerdo del grupo de los tres con el Mercado Común Centroamericano. En marzo de 1993 ambas agrupaciones llegaron al acuerdo de entablar negociaciones tendientes a establecer una zona de libre comercio que comprendería todos sus países miembros.

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III. EL COMERCIO INTRAREGIONAL El comercio intraregional creció en términos absolutos y como porcentaje de las exportaciones totales entre 1960 y 1981. En 1982 y 1983, en asociación con el estallido de la crisis de la deuda, experimentó una reducción abrupta. ALADI, de representar el 14% de las exportaciones totales de sus once países miembros, declinó a 8% en 1985. En los años siguientes mostró algún incremento, situándose en US$12.2 mil millones en 1990 y con 11% de las exportaciones (ver Cuadro 2). Es en los dos años siguientes cuando exhibe un alza notoria, hasta US$19.3 mil millones y 17% de las exportaciones en 1992. La composición de este comercio es intenso en exportaciones no tradicionales, con mayor valor agregado que las ventas al resto del mundo, y con rasgos tecnológicos más innovadores. Estos atributos también estuvieron presentes en el vigoroso crecimiento del intercambio de los países de la Comunidad Europea. El intercambio recíproco fue el líder de la inserción externa de sus países miembros, aumentando fuertemente la participación de este comercio en el total de sus exportaciones. Pero como la integración dió un gran impulso al desarrollo nacional y comunitario, el valor del comercio con el resto del mundo también se expandió dinámicamente. Con ello se benefició la Comunidad pero asimismo el resto del mundo. Este promisorio incremento del intercambio intralatinoamericano, estimula a intensificar los esfuerzos de integración en la región, procurando promover la convergencia entre los diversos acuerdos bilaterales o subregionales. El autor agradece la colaboración de Jan Heirman

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¿QUE GRADO DE ARMONIZACION DE NORMAS ADUANERAS SE CONSIDERA NECESARIO Y DE QUE INSTRUMENTOS SE DISPONE PARA LOGRAR EL NIVEL DESEADO?

Albert HAZELOOP Ex-Director, DG XXI (Unión Aduanera y Fiscalidad Indirecta),

Comisión de las Comunidades Europeas 1. ¿Qué armonización se requiere? No se puede esperar una respuesta categórica a esta pregunta. Si se programa una unión aduanera y un mercado interno del tipo del de la Comunidad, es absolutamente necesaria una armonización en profundidad. Por el contrario, se podría lograr un objetivo menos ambicioso mediante un esfuerzo más modesto en esta materia. En una zona de libre comercio los Estados miembros retienen su autonomía con respecto al arancel aduanero y la política comercial. Sin embargo, cuando el beneficio de la eliminación de los aranceles y las cuotas se concede sólo para los bienes originarios de la zona, resulta difícilmente concebible que cada socio tenga la libertad de aplicar sus normas de origen nacionales. En consecuencia, se deben establecer reglas uniformes, en particular para aquellos productos en cuya fabricación se utilicen materiales de un tercer país. La elección entre criterios estrictos o más liberales es esencialmente un tema político: o bien se desea favorecer el consumo de productos de la zona y la utilización de materiales "domésticos" en su fabricación, o se pretende promover el comercio internacional de forma más generalizada, teniendo la expectativa de que adhieran otros países. En el primer caso, el establecimiento de normas sobre origen se combina a menudo con la adaptación de acuerdos de procesamiento hacia el interior, referidos a aspectos tales como la prohibición de exonerar de aranceles a los productos vendidos en la zona (la llamada regla del "no drawback"). En una unión aduanera, la puesta en aplicación de un arancel externo común implica la necesidad de armonizar, en particular, aquellas disposiciones que determinan el monto de los derechos a pagar. De hecho, ¿cuál sería el significado de tener derechos uniformes cuando cada socio tiene la libertad de determinar el valor de los productos importados de conformidad con sus propias reglas? El mismo argumento es válido para muchos otros aspectos del derecho aduanero:

o la definición del origen para la aplicación de medidas comunes de política comercial o régimen de perfeccionamiento activo y pasivo o la admisión temporal o el límite de tiempo para el pago de los derechos o exoneraciones arancelarias de impacto económico, como instrumentos de promoción

sectorial, por ejemplo, científica. 2. En ambas situaciones -una zona de libre comercio y una unión aduanera- es claramente deseable armonizar las reglas, a fin de facilitar el movimiento de bienes dentro del área, en particular cuando no se cumple con las formalidades de exportación o de importación en la frontera, sino en un centro de "desaduanamiento" en el interior del país. Puede ser posible instaurar un procedimiento propio con formalidades simplificadas en lugar de utilizar el procedimiento TIR, con un sistema de garantía menos costoso (c.f.r. el procedimiento de tránsito común o comunitario, como se lo utilizaba hasta el 1o. de enero de 1993 en el comercio intracomunitario y se lo utiliza todavía en el comercio entre las Comunidades y los países de la AELC). Además, las formalidades relacionadas con el comercio interno se podrían simplificar sustancialmente mediante la introducción de declaraciones de exportación e importación armonizadas, preferiblemente combinadas con la declaración necesaria para el movimiento de los bienes (c.f.r el llamado documento administrativo único utilizado por la Comunidad, así como por los países de la AELC). Según ya se señaló en la comunicación general sobre integración, el funcionamiento de un mercado interno sin fronteras al interior requiere un sistema aduanero que asegure la aplicación adecuada de la totalidad de

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las reglas comunitarias relacionadas con la importación y la exportación de bienes y con la igualdad de competencia entre empresas. En otros términos, la unión aduanera europea debería funcionar de la misma forma homogénea en que lo hace un servicio aduanero nacional. Para alcanzar tal objetivo, se requieren leyes aduaneras uniformes. Idealmente, la uniformización debería ser tan completa como para que los Estados miembros no tengan razón para promulgar disposiciones legales propias adicionales que puedan arriesgar la uniformidad requerida. No obstante, la mencionada comunicación recuerda que aún la existencia de un cuerpo completo de leyes de aduanas no garantiza la operación perfecta de una unión aduanera. En particular, la circunstancia de que la responsabilidad de su puesta en aplicación recaiga en cada administración aduanera nacional da lugar a problemas serios en el campo de la gestión. 3. Instrumentos adecuados para lograr la armonización Dejando de lado las reglas de origen que se establezcan normalmente en un acuerdo específico de libre comercio, es posible utilizar diferentes instrumentos en el proceso de armonización. Indudablemente, la Convención de Kioto (1973), concertada a iniciativa del Consejo de Cooperación Aduanera con la finalidad de tender a la armonización y la simplificación mundiales del derecho aduanero, es un instrumento útil. Diversos anexos a la Convención, que pueden ser aceptados en forma separada a discreción de cada Parte Contratante, describen los procedimientos aduaneros tradicionales. El alcance de la armonización realizada es bastante limitado, dado que las reglas se califican a veces como normas (disposiciones compulsivas), y a veces como prácticas recomendadas. Además, un anexo puede abrir la opción de elegir entre disposiciones alternativas. Sin embargo, al aceptar uno o más anexos a la Convención los miembros de una unión aduanera podrían lograr una armonización parcial entre sí. En lo que tiene que ver con la Unión Aduanera Europea, la Comisión realizó un primer intento para lograr la armonización mediante una serie de recomendaciones aprobadas a co-mienzos de los años sesenta. Dado que dicho instrumento no tiene fuerza compromisoria, sus resultados fueron desalentadores. En consecuencia, se debía lograr la armonización por medio de reglamentaciones o directivas. La mayoría de los Estados miembros preferían claramente la utilización de las directivas, como instrumento más flexible que les permitía operar los cambios necesarios en su legislación nacional de manera armónica. Sin embargo, debido a su naturaleza especial, el procedimiento comunitario de tránsito tenía que basarse en una reglamentación. De hecho, las reglas aplicables al movimiento de bienes a través de los territorios de dos o más Estados miembros tenían que ser estrictamente las mismas en cada uno de ellos: inclusive, disparidades menores -que serían inevitables al transponerse una directiva a la legislación nacional- podrían potencialmente dañar la operación de tránsito. De modo similar, el sistema de valoración y las reglas de origen fueron establecidas mediante una reglamentación. Por último, cuando la Comunidad decidió establecer un Código Aduanero Europeo sobre la base de la armonización ya lograda, la elección del instrumento no causó problemas. De hecho, la experiencia recogida durante más de tres décadas demostró que, debido a su aplicabilidad en forma directa en todos los Estados miembros, la reglamentación era el instrumento más apropiado y efectivo para asegurar una verdadera armonización.

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ESTABLECIMIENTO Y GESTION DE UNA UNION ADUANERA: Comentarios a la Ponencia de Albert Hazeloop

Gustavo MAGARIÑOS Ex-Secretario Ejecutivo de la Asociación Latinoamericana

de Libre Comercio (ALALC) Lo primero que habría que destacar de la ponencia del Señor Hazeloop es la afirmación de que es absolutamente necesario armonizar en profundidad las legislaciones aduaneras cuando se trate de un mercado común que tenga los alcances y características del de la Comunidad Europea. Salvando obvias diferencias de tamaño, poder económico y situaciones relativas, puede concluirse en que ese es el caso del MERCOSUR, pues el Tratado de Asunción se afilia a la concepción tradicional de la integración por la vía de un mercado común y aún de una unión económica. El hecho de que se vaya mucho más allá del mero propósito de ampliar mercados y estimular el crecimiento por medio de la intensificación del comercio recíproco determina que haya que proceder con cautela al pretender aplicar los modelos y criterios de la doctrina clásica del comercio internacional a la realidad latinoamericana. Con respecto a ésta, en materia de integración, pierde cierta consistencia el dualismo creación-desviación del comercio y adquieren mayor relevancia consideraciones geopolíticas por un lado y objetivos más generales de bienestar económico, prosperidad social y justicia distributiva por el otro. El Tratado de Asunción decide constituir un mercado común que implicará la vigencia absoluta de las cuatro libertades de circulación: bienes, capitales, personas y servicios. La Unión Aduanera (UA) será el molde técnico-jurídico que sustentará el funcionamiento del mercado común, complementada con la aplicación de otros instrumentos, como la adopción de una política comercial común y la coordinación macroeconómica y sectorial. Entre las políticas a coordinar están las de comercio exterior y las aduaneras. La política comercial común externa exigirá la concentración de poderes de negociación, y en cierta medida de capacidad decisoria en órganos o mecanismos conjuntos, así como el manejo de instrumentos comunes, entre ellos y principalmente el sistema arancelario respecto de terceros países. Asimismo, los Estados Partes se han comprometido a armonizar las legislaciones en el grado requerido por el proceso de integración. Existe, pues, un mandato concreto para que se proceda a una amplia y profunda armonización de legislaciones aduaneras y de otros sectores importantes para el proceso. Ese mandato fue confirmado por el cronograma de Las Leñas y se refleja en la temática que aborda el Subgrupo técnico respectivo: nomenclatura común, regímenes especiales, prácticas desleales de comercio, promoción de exportaciones, zonas francas y áreas aduaneras, etc. Dado lo que antecede, la aseveración del Señor Hazeloop en cuanto a que la UA europea debe funcionar en la misma forma homogénea que un servicio aduanero nacional sería trasladable con sentido finalista al MERCOSUR. Un pionero de la integración latinoamericana y excelente técnico señaló hace años que sin el concurso de una administración modernizada y regímenes aduaneros armonizados no habría proceso de integración regional que concretara sus objetivos. Descontando que para el fin del período de transición se haya completado la liberación comercial, como es sumamente probable, la creación y funcionamiento de la UA del MERCOSUR plantea acciones principalmente en tres campos: el arancel externo común (AEC), las regulaciones aduaneras y la capacitación administrativa y profesional de los servicios respectivos. Con respecto a este último aspecto, casi habría que afirmar que sería necesario aplicar una nueva concepción que supere el tradicionalismo resistente a las reformas característico de las burocracias aduaneras latinoamericanas. Podría recordarse, como ejemplo, la oposición que en algunos países generó la sustitución de los derechos específicos por los "ad valorem"; las demoras en adoptar la Nomenclatura Arancelaria de Bruselas (NAB) en las tarifas nacionales (la ALALC tuvo un papel importante en la concreción de este objetivo al requerir un mismo lenguaje aduanero para las negociaciones y elaborar después la NABALALC); y el escaso progreso logrado en largos años de trabajos destinados a promover la armonización de instrumentos y políticas en el sector. Sin duda, el MERCOSUR tropezará con dificultades similares cuando comience el proceso decisorio en la materia. La capacitación de los servicios y la adopción desde el comienzo de la UA de criterios e instrumentos técnicos de avanzada sobre la base de las recomendaciones del Consejo de Cooperación Aduanera de Bruselas y la experiencia de la Comunidad sería una acción muy recomendable.

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1. Arancel Externo Común El AEC define el modelo económico de una UA. Por ello es aconsejable, como ocurrió con la Comunidad de Seis en Europa, que la fijación del mismo sea simultánea a la suscripción de un tratado de integración. Esta es, por otra parte, una forma de probar que se respetan las normas del GATT en cuanto a que del sistema multinacional no resulte una protección arancelaria mayor que la que regía en sus miembros anteriormente. Sin embargo, en el caso del MERCOSUR existen ya ciertas bases de definición que tienen en cuenta los criterios más aceptados de la teoría de las uniones aduaneras. Está acordado que el AEC no debe obstaculizar, sino más bien promover, mejorando la productividad mediante la competencia en el interior del mercado común y la de bienes extranjeros facilitada por una mesurada protección arancelaria, la apertura global de las economías involucradas. Ello aseguraría la racionalidad del AEC: escala dispersión (tres niveles de alícuotas) y un tope tarifario (20%) notablemente inferior a los históricos de los aranceles latinoamericanos. Inclusive se llegó a proponer un arancel único de nivel relativamente bajo. En este estado actual de las negociaciones y dada la filosofía neoliberal que impregna el MERCOSUR, estaría descartada la adopción de un sistema arancelario selectivo con opciones de dirigismo gubernamental sobre la base de políticas industriales y comerciales deliberadas. Con toda probabilidad, el AEC que se convenga finalmente no será aplicado en un solo acto, pues ya se han convenido en principio excepciones hacia arriba (35%) para ciertas ramas industriales, pero al parecer no de carácter general, sino por país, lo cual podría multiplicarlas. Estas pre-decisiones generan incertidumbres acerca de la real naturaleza del futuro AEC. Si se admiten transitoriamente niveles mayores que los comunes podrían plantearse requerimientos para aplicar excepcionalmente aranceles menores a los establecidos. El tope del 35% es meramente convencional y podrían surgir aspiraciones de niveles más altos con el argumento de que el coste oneroso recaería sobre el país que recurriese a la medida. Se contraría el modelo de tarifa para un sistema económico abierto, es decir, una política comercial y una política industrial orientadas hacia una protección mínima y una no dispersión o muy escasa dispersión a fin de lograr la natural asignación de recursos mediante el mayor equilibrio posible de los precios relativos. El encarecimiento de la importación de los bienes exceptuados (se presume que no serán sólo finales, sino que comprenderá ciertos insumos) a través del efecto tarifa, y el de los domésticos, a través del efecto protección, generarían impuestos implícitos a las exportaciones de mercancías en las que se utilicen esos materiales, con lo cual se iría a contramano del objetivo de "incentivar la competitividad externa" consignado en el Tratado de Asunción con referencia al AEC. Falta saber si el AEC será el instrumento principal de la política comercial común o si ésta última contará con un arsenal de dispositivos utilizables para sus fines, o sea restricciones cuantitativas y otras barreras no arancelarias, impuestos compensatorios para prevenir y castigar prácticas desleales de comercio (existe un mandato especial a este respecto y se ha avanzado en la formulación de medidas), exoneraciones arancelarias para compras de estado o fines promocionales, tarifas más protectoras para industrias infantes, etc. Teóricamente, el AEC del MERCOSUR debería ser utilizado en un mercado común como variable para equilibrar balanzas de pagos, preservar o crear empleos o contrabalancear los efectos de derechos elevados en otros países. 2. Administración aduanera común La concepción integradora que se ha esbozado al principio y la complejidad de la UA del MERCOSUR orientan hacia la adopción de una administración aduanera común más que a una coordinación, por estrecha y efectiva que fuere, de las aduanas nacionales. Es cierto que la historia de las uniones aduaneras muestra ejemplos (el "Zollverein" alemán en su primera etapa es uno de ellos) en que los servicios nacionales mantuvieron su independencia y actuaron con autonomía funcional. Pero la dispersión administrativa que se da en el MERCOSUR obligaría a concentrar el manejo del AEC, y de la UA en todos sus aspectos, en algún tipo de órgano o mecanismo comunitario. Para que no se produzcan desvíos y distorsiones en las corrientes comerciales y no se alteren las condiciones de competencia es menester que los efectos de la tributación aduanera sean rigurosamente iguales, como lo señala el Señor Hazeloop, en todo el espacio de la UA. Eso, además de requerir una definición común del valor en aduana genera problemas de control legal y operativo que tendrían que ser centralizados en órganos competentes. Por lo demás, un componente principal del funcionamiento de una UA es el referente a la distribución de las rentas originadas en el AEC, si tales fondos no son destinados, como ocurre con la CE, al financiamiento del sistema. En el caso del MERCOSUR el problema es importante, pues existirá una multiplicidad de puntos de ingreso para las importaciones desde terceros que competirán entre sí a lo largo de una extensa frontera marítima y terrestre. Un país, el paraguay, debido a su mediterraneidad, se convertirá prácticamente en un enclave del MERCOSUR (su participación en la frontera externa se limitará a Bolivia, a su vez un país mediterráneo), con lo cual, de adoptarse el criterio de reparto por punto de ingreso se produciría una virtual anexión arancelaria de dicho país, que se vería excluido de los beneficios de la renta aduanera común. A su vez, el Uruguay constituye un destino marginal para las cargas transatlánticas (contrariamente a la

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Argentina y Brasil no tiene fronteras terrestres con terceros países), lo que influiría para su desaduanamiento en puerto argentino o brasileño de las mercancías destinadas a su mercado. No se trata, pues, de una cuestión simple de competencia de eficiencias portuarias, sino que intervienen otros factores. La distribución de rentas en relación con la población, que tiene antecedentes históricos en Europa y en los Estados Unidos, no parece a primera vista equitativa y la aplicación del tercer criterio clásico, el del destino final de la importación, exigiría complejos dispositivos administrativos centralizados. Por lo anterior, se percibe que el funcionamiento de la UA del MERCOSUR exigirá al armado de una administración aduanera conjunta sumamente compleja y una orientación direccional (dictado de regulaciones y creación de mecanismos nuevos) para el manejo del sistema. 3. Legislación aduanera En una UA, el conjunto de normas legales y reglamentaciones relativas a la importación y exportación de mercaderías cuya aplicación esté a cargo de las aduanas (definición del Consejo de Cooperación Aduanera de Bruselas) debe ser concebido como un sistema uniforme y general. La libre circulación de mercaderías, condición "sine qua non" de una UA, sólo podrá ser total e irrestricta si en los hechos se conforma un territorio aduanero único en sustitución de los territorios aduaneros nacionales. Aun cuando, como es previsible que suceda en el MERCOSUR, no se logre establecer en la primera fase un AEC total, es recomendable que se adopten normas comunes que definan con precisión la estructura y organización de la administración aduanera, reglamenten la aplicación de los diversos regímenes especiales, establezcan con rigurosidad el tipo de gravámenes a la importación y sus métodos de valoración, conformen un sistema efectivo de control de la legalidad precisando la naturaleza y consecuencias jurídicas de las infracciones aduaneras y atiendan otras cuestiones de similar importancia. No está demás destacar la conveniencia de que la fijación y puesta en vigor del AEC y la armonización de las legislaciones aduaneras tengan desarrollos paralelos. Un retraso en lo concerniente a esta última facilitaría la creación de distorsiones a la competencia en el mercado común y dificultaría enormemente tanto la aplicación del AEC como el libre cambio en el interior del sistema. Por ello, aun en mecanismos más flexibles como el de la zona de libre comercio, no puede prescindirse de una armonización básica de normas e instrumentos aduaneros. En América Latina, la ALALC tuvo que emprender trabajos en este campo, que se iniciaron con la adopción de la NAB como patrón para las negociaciones y los registros estadísticos, prosiguieron con la elaboración de una nomenclatura común (NABALALC) y la adopción de una misma base de cálculo de los derechos "ad valorem" (Definición del valor de Bruselas), y se complementaron con estudios y proyectos concernientes a los regímenes aduaneros especiales y de exoneración o reducción de gravámenes a la importación, definiciones de términos e instrumentos (Glosario Aduanero) y elaboración de un Código Aduanero Uniforme. Si bien en varios casos no se lograron decisiones concretas, los avances técnicos determinaron una progresiva compatibilización de instrumentos. El AEC del MERCOSUR se beneficiará de este proceso anterior de racionalización tarifaria, así como de la adopción en el marco de la ALADI del Sistema Armonizado en vías de utilización mundial. La UA obligará a retomar esa tarea de armonización, o mejor, de uniformización, con especificidades parecidas. Los temas tratados en la ALALC volverán a tener actualidad. El Mercado Común Centroamericano, en su primera etapa, a impulsos de la CEPAL llegó a adoptar un Código Aduanero Uniforme, lo cual constituye a su vez un valioso antecedente regional. Una primera y urgente tarea consistiría en uniformizar los instrumentos aduaneros en su aspecto técnico-formal, es decir elaborar modelos comunes. El ideal sería crear nuevos instrumentos en vez de proceder a la engorrosa labor de compatibilizar las diferencias existentes en los regímenes nacionales, procedimiento éste que abriría el cauce para la expresión de nacionalismos burocráticos. La exigüidad de los plazos con que se cuenta para establecer la UA no permite el natural forcejeo de las aduanas para imponer sus propias modalidades. El análisis crítico de los documentos y formalidades vigentes ayudaría quizás, al ser contrapuestos a los sistemas avanzados de otras áreas, a facilitar la uniformización requerida. Por lo demás, esta uniformización debería estar presidida por el propósito de simplificar documentos y disminuir trámites obligatorios para los actos de comercio transfronterizos. Numerosas disposiciones y exigencias operativas han perdido razón de ser por cambio de las circunstancias que motivaron su aplicación, pero sobreviven por inercia burocrática. La UA ofrece una excelente oportunidad para desbrozar la función aduanera de prácticas obsoletas. Tanto el Consejo de Cooperación Aduanera de Bruselas, como la CE en el marco de la consolidación y perfeccionamiento de su mercado común, pueden contribuir grandemente en esta tarea de adoptar declaraciones e instrumentos únicos y modernos.

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Los flujos de mercaderías que se importan libres de gravámenes en países del MERCOSUR como resultado de acuerdos de alcance parcial suscritos en el marco de la ALADI se ven frecuentemente entorpecidos por sensibles fallas de los sistemas aduaneros. Igual cosa ocurre en el Grupo Andino. Casos típicos en esta materia, más allá del error, el capricho o la corrupción que suelen manifestarse en las aduanas, son los concernientes a las exigencias y controles de los vehículos de transporte terrestre, aunque se haya avanzado considerablemente en la homogeneización de los requisitos respectivos. También el control de normas técnicas y sanitarias constituyen, como ha ocurrido en Europa, impedimentos serios para la eliminación de los puestos aduaneros en las fronteras interiores del mercado común, que constituiría un ideal para una UA. Ello indica que las tareas de armonización legal en diversos sectores deben ser llevadas a cabo sincronizadamente como única forma de asegurar la vigencia del mercado libre. Resuelta en los hechos la estructura formal del AEC (Sistema Armonizado y gravámenes "ad valorem") urgirá convenir definiciones y conceptos comunes básicos; normalizar y unificar los documentos aduaneros y extraaduaneros utilizados en las operaciones de comercio exterior; unificar los regímenes especiales (zonas francas, puertos francos o libres, regímenes de efectos equivalentes, depósitos aduaneros, tránsito, circulación de muestras con valor comercial y de moldes y matrices, tráficos de perfeccionamiento activo y pasivo, transporte multimodal y contenedores, regímenes portuarios para el movimiento de mercancías, facilitación para el turismo de extrazona, etc.), así como los aspectos de tributación interna asociados al arancel o de efectos equivalentes, y los reglamentos vinculados directamente al comercio exterior (normas técnicas y sanitarias, seguros, marcas y patentes, reglas de origen). Como se ve, si por un lado es indispensable una amplia uniformización de instrumentos y una profunda armonización de legislaciones, por el otro se trata de una labor sumamente compleja y minuciosa, que debería ser acelerada para preservar el normal funcionamiento del mercado común en formación.

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ESTABLECIMIENTO Y GESTION DE UNA UNION ADUANERA: Aspectos de la Gestión

Declan KEARNEY Consultor Internacional con sede en Dublín, IRLANDA

1. Introducción La palabra gestión es una palabra capciosa. Es preciso prestar atención y aclarar su significado antes de entrar a considerar los aspectos de la gestión de una Unión Aduanera (UA). La acepción común de gestión que la define como el "lograr que otras personas hagan las cosas" (si bien de gran utilidad para "el gerente") es demasiado simplista para nuestros propósitos. Incluso una definición más reciente muy utilizada para describir la gestión pública, que dice que la gestión pública es el "lograr que otras organizaciones hagan las cosas", es demasiado general y por lo tanto no nos resulta de mucha utilidad. Las dos definiciones suponen que esas "cosas" que hay que hacer han sido determinadas o pueden determinarse sin demasiado problema y que la "gestión" simplemente consiste en asegurar que se hagan esas cosas. ¡Ojalá fuera tan simple! En el mundo real no siempre es tan claro qué "cosas" hay que hacer, ni tampoco qué es lo que hay que gestionar ni cómo gestionarlo. En el mundo de la gestión reina la confusión. Por supuesto que también tenemos a aquellos que ven a la gestión como un grupo, altos mandos o directores. En este sentido hablamos de organizaciones que tiene una buena o mala dirección, o hablamos de que ciertas decisiones deben ser tomadas por parte de la dirección mientras que las otras deben quedar para quienes están más abajo en el escalafón. El uso de la palabra "escalafón"da la idea de jerarquía. ¿Es acaso la esencia de la gestión? En realidad no importa cómo se defina la gestión, lo que sí importa, sin embargo, es que todos podamos estar de acuerdo en una definición común a los fines de este trabajo. Yo, de lo que estoy hablando es de un proceso, no de una cosa. Estoy hablando de un sistema total, no de un único sector o departamento. Estoy hablando, y quizás esto sea lo más importante, acerca de la responsabilidad para la efectividad de un sistema total. Probablemente se sientan tentados a decir que se trata de una definición demasiado amplia o demasiado vaga. Yo respondería que sin una definición de ese tipo cualquier iniciativa a gran escala para cambiar o mejorar con suerte duraría poco tiempo y, sin ella, sería contraproducente. Para señalar algunas de las complejidades de la gestión y de las capacidades requeridas, pasaré a describir un estudio de investigación que realicé para la Comisión de las Comunidades Europeas (CCE) sobre las adaptaciones que se requerían en las administraciones aduaneras de los doce Estados Miembros (EM) para que 1992 fuera un éxito. En otras palabras, el objetivo del estudio consistía en asesorar a la Comisión en la forma cómo gestionar la transición de los doce, cada uno con sus propios controles fronterizos, a un sistema sin controles fronterizos internos y una frontera externa común. En términos organizativos, el estudio incluía por lo menos 13 administraciones diferentes, unas 130.000 personas y unos 2.000 puestos fronterizos. El servicio de aduanas de la Comunidad recauda 1/3 del presupuesto de la Comunidad por concepto de aranceles y gravámenes y es multifuncional. Este trabajo explicará el enfoque que se adoptó para el estudio, los hallazgos, las recomendaciones que se hicieron y su aplicación desde la perspectiva de Irlanda. Mientras que la campaña publicitaria para la introducción del Mercado Común hizo parecer que la integración requería simplemente una rutina más que un problema técnico de implantación, la realidad es que los cambios requeridos van a ir hasta el propio corazón de la definición de la futura forma de la Comunidad. El mito de "completar" el Mercado Unico para fines de 1992 finalmente se ve tal como es. El Mercado Unico no se "completó" en esa fecha mágica. La fecha límite de 1992 significaba no solamente la eliminación de los controles fronterizos entre los estados miembros, sino un gran proceso de reorganización para crear, en el más largo plazo, un servicio integrado y coordinado que, de todas formas, funcionara sobre una base ampliamente descentralizada. Pero retrotraigámosnos a los días temerarios de 1990, cuando todavía faltaban tres años para alcanzar la fecha mágica y por lo tanto reinaban la esperanza y el entusiasmo. 2. El enfoque del estudio El estudio se llevó a cabo durante el primer semestre de 1990. En ese momento, la idea de 1992 y de una Europa libre de aduanas era noticia de primera plana. Toda Europa sabía de este plan ambicioso. Desde ese punto de vista, el estudio contaba con el beneficio de una comprensión amplia de lo que se quería

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lograr. También, por supuesto, hacía más de 20 años del establecimiento de la UA de modo que, en ese sentido, el estudio tenía la ventaja de una tradición cooperativa de larga data. De hecho, en términos de integración, los servicios aduaneros europeos eran los que más camino habían andado en comparación con otros servicios comunitarios. Como en la mayoría de los estudios de investigación, éste contó con un comité directivo. Estaba compuesto por funcionarios de la Comisión. Teníamos un equipo para el proyecto en el que participaba yo mismo con otras dos personas (una de ellas Albert Hazeloop), y se había nombrado a un representante de cada EM para responder a un cuestionario. Ese representante iba a ser el contacto del equipo con el EM en cuestión. El estudio comenzó con una visita a cada EM para explicar los objetivos y el contenido de un cuestionario que procuraba información básica. Los resultados obtenidos del cuestionario fueron presentados a los representantes designados por los EM que asistieron a una reunión en Maastricht en la que se discutieron los datos y se plantearon preguntas acerca de los problemas de la aplicación de las ideas para el Mercado Unico. Una pregunta resultó ser la pregunta clave como guía del estudio y fue la siguiente: "¿cómo sabe usted si su servicio aduanero es efectivo?" La razón por la cual ésta resultó ser una pregunta clave fue que, durante bastante tiempo después de haber sido planteada, nadie lograba responderla. ¿Cómo se sabe en qué consiste un servicio aduanero efectivo? ¿Es el que facilita el despacho rápido de mercancías? ¿Es aquel que detecta la mayor cantidad de fraudes? ¿Es el más sofisticado en el rápido ingreso de datos en el sistema? ¿El que detiene e inspecciona físicamente todas las mercancías? Al comienzo del estudio esta pregunta desconcertó a los expertos aduaneros. Una explicación posible para este aparente vacío quizás se deba a la "cultura" del servicio público. A un nivel algo simplificado y extremo, podemos considerar a los sectores público y privados en los siguientes términos:

Dimensión Sector Público Sector Privado

Proceso Centro de atención Actitud Medio Éxito Costo Sistema

Administración Procedimiento /conformidad/ ley insumos subordinada supuesto estable aplicación de reglas no conocido jerarquía

Gestión Resultados /objetivos/ utilidades productos responsable cambiante/ innovador utilidades conciencia de costos sistema mixto

Al contrastar las diferentes dimensiones de los sectores público y privado resulta algo más fácil entender por qué surgió la dificultad para contestar una pregunta acerca de la efectividad. En un sistema altamente legalizado, rígido y basado en procedimientos como lo es el sistema aduanero, resulta muy fácil concentrarse en los procedimientos y no en el efecto o la utilidad de esos procedimientos. 3. Los hallazgos del estudio Los principales hallazgos del estudio pueden presentarse bajo los siguientes encabezamientos: Niveles de desarrollo; Diferentes estructuras; Métodos de trabajo; Recursos; Problemas entre el centro y la periferia; y Generales. 3.1. Niveles de desarrollo Como era de esperar, el estudio subrayó el hecho de que los niveles de desarrollo de las administraciones aduaneras de los 12 EM diferían ampliamente. Esto puede atribuirse a diferentes tradiciones administrativas, a diferentes recursos y a la antigüedad de la administración. Las administraciones variaban de las que tenían sistemas de computación altamente sofisticados a aquellas cuyos sistemas se basaban casi completamente en sistemas manuales. Esta gama comprendía tanto a las que contaban con técnicas modernas de gestión y que utilizaban redes y trabajo en equipo, como a las que tenían simples enfoques jerárquicos de la gestión. 3.2. Diferentes estructuras En la mayoría de las administraciones las aduanas caen dentro de las responsabilidades del Ministerio de Finanzas. En algunos EM son responsabilidad de comisionados, mientras que en otros la responsabilidad recae en el ministerio impositivo. Organizaciones cuasi militares comparten algunas de las responsabilidades de las administraciones aduaneras en tres de ellos. Estos datos dieron lugar a una

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segunda pregunta clave para el estudio: ¿Importan las diferencias en estructura organizativa a nivel de los EM? Pueden señalarse varios puntos. En los lugares en que los servicios aduaneros están estrechamente integrados con la administración de otros impuestos, existe la posibilidad de ser flexibles en el uso de los recursos y existen oportunidades de establecer bases conjuntas de datos para racionalizar las técnicas de control y para integrar la experiencia al control del comercio internacional y nacional. El aspecto negativo sería que las presiones de las prioridades nacionales en el área de recaudación de impuestos pudieran impedir los desarrollos deseados en el campo aduanero. En aquellos lugares en que los servicios aduaneros no están integrados a la administración de otros impuestos y en que otras administraciones o servicios participan en el trabajo aduanero, los problemas de reducción y reformulación de los servicios se vuelven más complejos. Desde una perspectiva de gestión podría argumentarse que, con una definición acordada en términos de la efectividad de los objetivos del servicio de aduana, y con un sistema acordado para evaluar esa efectividad y para realizar las mejoras necesarias, el tipo de estructura elegida por los EM para lograr estos objetivos no debería ser la mayor preocupación. 3.3. Métodos de trabajo El examen de los métodos de trabajo de las aduanas reveló una falta de uniformidad en los enfoques. Algunas administraciones aduaneras hicieron énfasis en los controles de las empresas por parte de auditores y no en los controles fronterizos. Otras, en cambio, pusieron énfasis en el control físico de las mercancías. Estrechamente relacionado con esto estaban las diferencias en las redes de las oficinas aduaneras. Algunos EM tenían una extensa red de oficinas aduaneras dentro del territorio para facilitar la tramitación rápida de los procedimientos aduaneros. Otras recién habían comenzado a establecer esas redes. También la medida en que se utilizaban procedimientos simplificados solía variar considerablemente, desde los EM que los utilizaban en forma extensa hasta los que no los utilizaban para nada. Finalmente, algunos habían establecido programas de computación altamente sofisticados basados en la idea del análisis del riesgo, una idea que ayuda a adjudicar los recursos escasos a las áreas más necesitadas o con mayor riesgo, mientras que otros estaban recién comenzado a utilizar la informática. En resumen, la aduana europea estaba funcionando con una serie de normas diferentes. 3.4. Recursos Los recursos destinados a las aduanas diferían muchísimo de un EM a otro. El "Financial Times" del 31/10/91 (un año después de la presentación del Informe del Estudio a la Comisión), bajo el título "El informe expresa preocupación por la disparidad en el control aduanero", expresaba lo siguiente: "Los recursos de que disponen los servicios aduaneros de los países de la Comunidad Europea varían enormemente y por ende se ve afectada la efectividad del control fronterizo", según un informe encomendado por la Dirección General de Aduanas e Impuestos Indirectos de la Comunidad Europea con sede en Bruselas. El Sr. Richard Condon, jefe de la política aduanera del Directorio dijo que había "disparidades extremas entre los países miembros". El departamento de aduanas de Grecia, por ejemplo, que controlaba la frontera sudeste de la Comunidad, carecía de aeronaves o barcos para respaldar sus operaciones", en resumen, la frontera externa común tenía eslabones débiles en su cadena. 3.5. Problemas entre el centro y la periferia Es de utilidad resaltar la perspectiva que nos brinda el análisis del sistema de la aduana comunitaria como un problema entre el centro y la periferia. Por supuesto que la pregunta clave es cuál es el papel del centro. A un nivel general, el doble papel de la Comisión, tanto de iniciar políticas comunitarias como de ser el custodio de los tratados, la coloca en una posición ambigua. Para establecer políticas necesita información pero, debido a su papel de "policía", esta información no siempre se le brinda. Por ejemplo, el estudio descubrió que el sistema por el cual las pérdidas resultantes de los fraudes e irregularidades hayan sido causadas por la negligencia de parte de un EM éstas se deducen de futuros adelantos. Esto puede desalentar a las autoridades nacionales a que investiguen la sospecha de fraude y aun a que informen de ello a la Comisión. Para ser más específicos, tenemos un ejemplo ilustrativo proveniente del área de la lucha contra el fraude. Luego del informe anual de la Corte de Auditores de 1987 que por primera vez llamó la atención sobre ciertas deficiencias del sistema de algunos de los EM en la prevención del fraude en el área de las

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exportaciones agrícolas, se instituyó un proceso para tratar el problema. Finalmente, en 1990 el Consejo y la Comisión aprobaron Reglamentaciones que esencialmente requerían una inspección física del 5 por ciento de las exportaciones agrícolas de cada uno de los EM y disponía que se diera ayuda financiera para que administraran esas inspecciones. El procedimiento suponía un padrón uniforme de riesgo en toda la Comunidad. En la práctica, sin embargo, un porcentaje uniforme de inspecciones podría ser demasiado poco en relación a los riesgos en un área de la Comunidad y demasiado alto en otra. Este enfoque no tuvo en cuenta que algunos EM ya tenían sistemas sofisticados para la prevención del fraude. En algunos casos esos sistemas se introdujeron después de 1987 cuando la Corte de Auditores elaboró su informe. En esta situación, la periferia logró introducir innovaciones antes que el centro. Las innovaciones fueron más efectivas que las legisladas por el centro, y la periferia tuvo que retroceder e introducir sistemas menos efectivos debido a las directivas del centro. Este era el meollo del asunto. La falta de normas a nivel comunitario y la presión para que se actuara forzó lo que yo llamaría una decisión "de procedimientos"cuando lo que se requería era un enfoque más estratégico. ¿No hubiera sido mejor fijar un objetivo en cuanto a la cantidad que se debía recaudar en multas o la cantidad de fraude que se debía detectar? El caso del 5% es un ejemplo que muestra la preocupación por aplicar un procedimiento uniforme en toda la Comunidad, pero no por lograr un resultado o impacto común en términos del fraude que se detecte. Cómo pasar de un enfoque de procedimientos a un enfoque de resultados se tornó el tema importante del estudio. 3.6. Generales No es necesario explicar en detalle los papeles que desempeñan las Instituciones de la Comunidad y de los EM en el área aduanera, más allá de decir que, en un sentido muy amplio, la Comisión se vio preocupada por las políticas y los EM por su aplicación. Las nuevas normas, leyes, etc. fueron tema de una negociación regulada. Junto con la propuesta de una nueva legislación y la reglamentación de los distintos regímenes aduaneros, la Comisión también brindó un servicio de utilidad en el área del desarrollo de la automatización para la Comunidad en su totalidad así como en la promoción de acciones conjuntas contra el fraude. Estas dos acciones eran esenciales para la preparación del Mercado Unico. El papel de la "unidad de informática" de la Comunidad consiste en colaborar con los esfuerzos realizados por los EM en el campo de la automatización mediante el desarrollo de sistemas y normas, y mediante el establecimiento de sistemas comunes para la gestión de los distintos aspectos de la UA, como por ejemplo: información sobre aranceles, administración de contingentes arancelarios y aranceles consolidados. La unidad contra el fraude opera como un sistema común entre la Comisión y los EM que permite el rápido intercambio de información. 4. Análisis El análisis de los hallazgos se basó en la idea de que cualquier sistema, visto en su totalidad, debe estar equipado con lo necesario para realizar y combinar tres funciones principales. Los tres componentes del proceso de gestión son: el operativo, el de supervisión y el estratégico. Antes de entrar a examinar su importancia para el estudio, pasaremos a describir brevemente cada uno de estos componentes. a) La gestión operativa se ocupa de las funciones ejecutivas para la aplicación de las políticas existentes. La gestión operativa se ajusta a la ya familiar gestión por objetivos. Está orientada hacia la eficiencia. Busca obtener los mejores resultados a partir de los recursos disponibles en base al supuesto de políticas dadas. La eficiencia puede lograrse teniendo en cuenta los siguientes elementos:

• una clara definición de los resultados a alcanzar • una definición de las tareas a realizar • la especificación de los procedimientos operativos estándar, y • la asignación de recursos y la contabilidad de los costos de los recursos utilizados

b) La gestión de supervisión , en el sentido en que el término ha sido usado aquí, no debe confundirse con la supervisión de la línea operativa por parte de la dirección. Es, en cambio, una función del personal. La gestión de supervisión brinda apoyo y sostén a la gestión operativa pero también controla el desempeño. Incluye actividades tales como la auditoría, la inspección, la investigación de operaciones y otra formas de experiencia analítica y de asesoría en contabilidad, capacitación y tecnología de la información. Las funciones generales de la gestión de supervisión consisten en adoptar el punto de vista de un profesional

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independiente frente a la gestión y prácticas existentes y al desempeño organizativo para ver si están a la altura de los estándares y para recomendar las formas de progresar y mejorar. c) La gestión estratégica es el tercer gran componente del proceso de gestión. Sus principales funciones consisten en asegurar que las políticas operativas sean las apropiadas y en establecer nuevas direcciones cuando las circunstancias y las necesidades así lo exijan. Sin idoneidad en materia de gestión estratégica las organizaciones pueden persistir en hacer, muy eficientemente, las cosas que no hay que hacer. La gestión estratégica tiene un panorama de todo el sistema, y se responsabiliza de la revisión y redefinición de las principales líneas de políticas a la luz de la experiencia de gestión operativa y de los cambios en el medio. Basados en estos conceptos, los hallazgos señalaron una falta de capacidad en todos los procesos de gestión. La capacidad de gestión estratégica era prácticamente inexistente. La capacidad de gestión operativa era débil y difería ampliamente de un EM a otro. La capacidad de gestión de supervisión era evidentemente débil debido a las deficiencias en los otros procesos. No eran buenas noticias para quienes tenían una visión simplista de los cambios que se requerían para que la idea del Mercado Unico se volviera una realidad. Las recomendaciones principales contrastaron la situación existente con lo que se consideraba necesario para el Mercado Unico. El resumen de esa comparación puede presentarse como sigue:

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El razonamiento detrás de estas seis recomendaciones principales no necesita demasiada elaboración ya que creo que a esta altura ya debería quedar claro cuál es el objetivo general. De todos modos vienen al caso algunos breves comentarios. Debido a la probable pérdida de personal como consecuencia de la eliminación de las fronteras internas, las recomendaciones instaron a los EM a que aplicaran una acción

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coordinada. El aspecto más importante de las recomendaciones fueron los esfuerzos hechos para dar cierta claridad a la capacidad de gestión operativa en un intento por que todas las partes del sistema se orientaran en la misma dirección. Se promovieron tres prácticas claves: la amplia introducción de técnicas de análisis del riesgo; la promoción de procedimientos simplificados, y la utilización de la auditoría como una alternativa, pero no como un sustituto, de las inspecciones físicas. De estas tres, la introducción de las técnicas de análisis del riesgo, a llevarse a cabo a nivel de oficina o estación aduanera, era la más importante. Se trataba del comienzo del hallazgo de una respuesta a la pregunta "¿cómo sabe usted que sus servicios aduaneros son efectivos?" La utilización de técnicas de este tipo sirve para orientar los recursos escasos hacia aquellas áreas que necesitan la mayor atención y tiene en cuenta los flujos comerciales locales. También se centran en el logro de resultados y el establecimiento de metas. Es, por lo tanto, posible medir la efectividad y el impacto. 5. La aplicación con especial referencia al caso irlandés Los hallazgos básicos del estudio fueron aceptados por la Comisión y las Administraciones de los EM Si bien no se aceptó la constitución del Comité tal como había sido propuesta, la gestión estratégica quedó a cargo de reuniones regulares de los jefes de las administraciones de los EM y del personal jerárquico del correspondiente Directorio General de la Comisión. Las reuniones regulares de los delegados se concentraron en tres de las recomendaciones claves: en la introducción de las técnicas del análisis del riesgo, en la promoción de una mayor difusión del uso de procedimientos simplificados y en la introducción de la auditoría. El Grupo de Asistencia Mutua del 92 se concentró en los problemas de recursos para el fortalecimiento de la frontera externa. Los problemas de redistribución de los empleos no fueron tan graves como se había imaginado. En forma regular se celebran seminarios sobre los temas que fueron identificados en el informe. Se han establecido las redes necesarias para desarrollar el sistema en la dirección deseada. En lo que respecta a Irlanda, la situación fue la siguiente. Luego de un estudio extenso llevado a cabo en 1990, se pensó que un tercio del personal aduanero que cuenta con aproximadamente 2.000 empleados no se iba a necesitar. Sin embargo, esta estimación basada en las ideas que se tenían en cuanto a qué era lo que se necesitaba, no tuvo en cuenta las tareas que no se estaban realizando adecuadamente. A partir de 1990, la Administración irlandesa estableció una unidad de mercado único para gestionar los cambios necesarios. Se han efectuado campañas publicitarias, utilizando periódicos, televisión y reuniones públicas para explicar en qué consistirían los cambios y cómo se verían afectadas las personas y las empresas. A fin de informar al público en general en forma regular, se publicaron igualmente boletines y se celebraron reuniones informativas para el personal del servicio aduanero. Al mismo tiempo, el intercambio a nivel comunitario de funcionarios aduaneros en virtud del programa Mattheus estaba beneficiando a todas las administraciones de los EM, inclusive a la de Irlanda. Se trataba de una iniciativa introducida por la Comisión a fines de la década del 80 por la que los funcionarios aduaneros de los EM podían visitar otras administraciones de otros EM durante un lapso de un mes para conocer cómo funcionaba la aduana en ese país. En el caso irlandés, nuestra ley permite que funcionarios aduaneros de otros EM trabajen con funcionarios irlandeses en tareas de aduana. A nivel nacional se celebraron reuniones regulares con las organizaciones de funcionarios civiles para mantenerles informados de los acontecimientos. La buena noticia para Irlanda fue que, debido a : a) el incremento en el énfasis de la lucha contra los estupefacientes, b) el nuevo sistema de registro automotriz en reemplazo de los derechos indirectos sobre las importaciones, c) la creciente necesidad de cooperación entre EM para la recaudación del IVA, y d) el nuevo sistema comunitario de recopilación de estadísticas comerciales, la Administración irlandesa pudo redistribuir aquellos funcionarios aduaneros que ya no eran necesarios en tareas de fronteras internas. 6. Conclusión He tratado de dar una idea del significado de la gestión a nivel multinacional y de señalar qué enfoque conviene para mejorar las capacidades operativas, de supervisión y estratégicas, en un esfuerzo por encaminar el sistema en la dirección correcta. El proceso de cambio que fue introducido en Europa con el proyecto del Mercado Unico del 92 recién acaba de comenzar de verdad.

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César CALVACHE Consultor Internacional con sede en Quito, ECUADOR

y ex-funcionario de ALADI 1. Introducción Cuando hace unos meses se me hizo el honor de proponerme para intervenir en este Seminario, sentí que no podía excusarme por dos motivos especiales. Primero porque son muchos los años que he prestado mi servicio a la causa de la Integración, dentro del proceso de la ALALC-ALADI; y segundo, debido a mi participación continuada como Consultor Internacional en el área aduanera en organizaciones como la OEA, Naciones Unidas, Banco Mundial, CEPAL,AID Y JUNAC así como en países de la Región. Dado que mi vinculación en los países y organizaciones citadas se ha referido preferentemente a materias aduaneras y arancelarias, temas que son de mi especialización, el enfoque de este trabajo está dirigido especialmente a cubrir estos aspectos, cuyo tratamiento y significación generalmente son desconocidos o se les otorga importancia secundaria en relación con el manejo o gestión de otros instrumentos, tanto a nivel nacional y regional. Cuando a través de la literatura se examina las Uniones Aduaneras, se destacan como elementos más importantes los siguientes: a) Ventajas en términos de creación de comercio para los países socios; b) Importancia del mercado ampliado para los objetivos de industrialización; y, c) Aprovechamiento de las economías de escala y de especialización. Los conceptos de creación y desviación de comercio son formulados para evaluar las ventajas y desventajas de la constitución de una Unión Aduanera (UA). A partir de estas consideraciones se puede argumentar que la UA permitiría: a) Obtener economías de especialización haciendo que dentro del sector manufacturero cada país produzca los bienes donde tiene mejores ventajas relativas; b) Obtener economías de escala que un mercado limitado nacional no permite lograr; c) Lograr la producción eficiente de una mayor variedad de productos, a través de la economía de escala y especialización; y, d) Lograr una mayor competencia de la que se lograría con un mercado interno protegido. La experiencia latinoamericana de integración económica ha priorizado fundamentalmente la aplicación de instrumentos comerciales y, dentro de éstos, principalmente a los arancelarios, antes que al desarrollo de programas de complementación productiva, cuyo resultado ha sido un débil crecimiento del comercio intralatinoamericano, agravado principalmente en la década de 1980. La UA es por tanto algo más que un simple arancel, por lo que no puede considerarse que existe ésta por el solo hecho de que se cuenta con el arancel. Por el contrario, se precisan reglas que garanticen la uniformidad en la aplicación de dicho instrumento, en materias tales como la fiscal, aduanera, financiera, monetaria, laboral, mediante el establecimiento de un programa integral de armonización de políticas. Al análisis de la constitución de las bases de una UA y a la armonización de legislaciones, con especial acento en las vinculadas con el arancel único, estarán dedicados los siguientes puntos. Aunque debo señalar que la limitación fijada para abordar el tema, que sin duda es de vasto alcance y proyección, ha determinado que el desarrollo del mismo además de sustentarse preferentemente sobre los aspectos más directamente ligados al arancel externo común, éstos a su vez se han debido sintetizar al máximo. 2. Unión Aduanera 2.1 Concepto

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El Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT) contiene una excepción al principio general de no discriminación de los intercambios al reconocer en su artículo XXIV numerales 4 y 5 la conveniencia de aumentar la libertad de comercio, mediante el desarrollo de una integración mayor de las economías de los países, a través de la concertación de acuerdos bajo la forma de una UA o de una Zona de Libre Comercio. Con el objeto de precisar aún más el alcance de estos términos, el artículo citado en el numeral 8 define a la UA como la substitución de dos o más territorios aduaneros por uno solo de manera que: a) Los derechos de aduana y las demás reglamentaciones comerciales restrictivas sean eliminados con respecto a lo esencial de los intercambios comerciales entre los territorios constitutivos de la unión o, al menos, en lo que concierne a lo esencial de los intercambios comerciales de los productos originarios de dichos territorios; y, b) Cada uno de los miembros de la unión aplique al comercio con los territorios que no estén comprendidos en ella, derechos de aduana y demás reglamentaciones del comercio, que en substancia sean idénticos.

• También existe a este respecto como antecedente jurídico de las Uniones Aduaneras, un dictamen del Tribunal Permanente de Justicia Internacional de la Haya, que establece las características jurídicas que deben cumplir para que existan como tales, a saber:

• Supresión de los derechos de importación y exportación en los intercambios de mercancías entre los países miembros;

• Uniformidad de legislaciones arancelarias y aduaneras de todas las partes contratantes; • Unidad de fronteras y de territorio aduanero frente a terceros países; y, • Reparto de los derechos de aduana recaudados entre las Partes Contratantes. (esta es una

característica no determinante para su existencia). La conformación de una UA requiere por tanto el cumplimiento de diferentes fases, partiendo de la supresión de las barreras aduaneras intracomunitarias y el establecimiento de un arancel de aduanas común para concluir con la realización de una legislación aduanera común. De lo expuesto se desprende que la supresión de las barreras arancelarias entre las partes y la sustitución de los aranceles nacionales por un arancel de aduana común aplicable frente a terceros países, que configura la unión arancelaria, constituyen una condición necesaria pero no suficiente para llegar a la UA, ya que para alcanzar este objetivo es necesario eliminar todos los obstáculos que impiden el flujo de intercambio de las mercancías. La naturaleza de tales obstáculos es variable y van desde aquellos comprensibles de requisitos administrativos, disparidades en las reglamentaciones aduaneras, existencia de monopolios, prescripciones relativas a la comercialización de productos, etc. De otra parte, es lógico suponer que el arancel externo común no es suficiente por si mismo para garantizar la protección arancelaria frente a terceros países, ya que la misma se puede ver desvirtuada ante la existencia de prácticas administrativas diferentes así como por medidas que afectan a diferentes aspectos del tráfico comercial. De igual forma, existen una serie de políticas comunes, que en cuanto afectan total o parcialmente a los intercambios comerciales, encuentran su justificación para la creación de la UA, como son la política comercial común, la política de desarrollo, la política agrícola, entre otras. De acuerdo con lo expuesto, se podría resumir señalando que la UA consiste en la sustitución de dos o más territorios aduaneros por uno único, que conlleva en el plano interno a la eliminación, en lo esencial de los intercambios entre sus países miembros, de los derechos de aduana y de las reglamentaciones comerciales restrictivas; y en el ámbito externo, a la identidad substancial de los derechos de aduana y otras reglamentaciones aplicadas por las partes contratantes. 2.2 Fuentes de derecho aduanero común La primera fuente en que se sustenta el ordenamiento jurídico común de una UA se encuentra radicada en los Tratados y Protocolos concluidos entre los países miembros que la conforman, así como los documentos anexos a dichos Tratados y Protocolos; por lo que se les denomina derecho fundamental comunitario. La segunda fuente o fuentes secundarias de éste derecho lo constituyen los actos administrativos emanados del poder decisorio de los órganos comunitarios establecidos, que son también jurídicamente obligatorios, y que pueden revestir la forma de reglamentos, decisiones, resoluciones, acuerdos, directivas o recomendaciones. Otra fuente del derecho comunitario lo conforma la jurisprudencia del Tribunal de

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Justicia, el que a través de las sentencias emitidas completa y precisa el alcance del Tratado, interpreta las disposiciones comunitarias y se pronuncia de la validez de sus normas frente a los recursos interpuestos. 2.3 Territorio aduanero La unidad de fronteras y de territorio frente a terceros países constituye uno de los requisitos para la conformación de la UA. A este respecto, el Consejo de Cooperación Aduanera (CCA) en su Glosario de Términos define al territorio aduanero como aquel dentro del cual son aplicables plenamente las disposiciones de la legislación aduanera de un Estado. La definición citada es complementada con una nota que señala que, generalmente el territorio aduanero de un Estado coincide con su territorio nacional, pero que sin embargo, ciertas partes del territorio nacional pueden excluirse de aquel (puertos o zonas francas por ejemplo). A su vez, el GATT en su artículo XXIV numeral 2 señala que se entiende por territorio aduanero, todo territorio que aplique un arancel distinto u otras reglamentaciones comerciales distintas a una parte substancial de su comercio con los demás territorios. La importancia que reviste la necesidad de precisar una delimitación territorial, estriba en el campo tributario, en el ordenamiento de la percepción de los derechos e impuestos exigibles en el tráfico exterior de cada Estado, con el fin de que aparezca claramente fijado el punto desde el cual no son aplicables y por tanto no es obligatoria su satisfacción y por otro lado, el territorio económico del Estado dentro del cual las mercancías pueden circular libremente. De lo manifestado se puede colegir que si es importante definir a nivel nacional el territorio aduanero, en el caso de la conformación de una UA el problema es más complejo, pues se trata de integrar en un solo territorio aduanero los territorios existentes de los Estados que la integran. 3. Arancel Aduanero Común Una vez expuestas las características que debe reunir una UA, se describirá seguidamente las particularidades y requerimientos de los principales instrumentos que la conforman. Como se afirmara antes, la creación de una UA exige que los países miembros apliquen el mismo arancel de aduanas a las importaciones provenientes de terceros países. Si conocemos que el arancel de aduana de un país tiene como función básica el establecimiento de una vinculación referencial entre una mercancía determinada y los gravámenes que le son fijados, el establecimiento de un arancel común exige la elaboración de una nomenclatura común a fin de que a cada partida arancelaria le corresponda el mismo tipo de gravámenes. 3.1 Nomenclatura arancelaria común Los países miembros que conforman una UA y establecen un arancel común deberán ponerse de acuerdo previamente sobre la nomenclatura arancelaria que contendrá las diversas partidas arancelarias con la descripción detallada de las mercancías, materia de intercambio internacional. El hecho de que en la actualidad exista a nivel internacional una nomenclatura elaborada bajo los auspicios del CCA denominada Sistema Armonizado de Designación y Codificación de Mercancías (Convenio) facilita pero no garantiza de por sí a los países que establezcan un Arancel Aduanero Común, una aplicación uniforme, teniendo en cuenta además que dicha nomenclatura tiene como idiomas oficiales el inglés y francés y por tanto susceptible de traducción diferente al idioma español, que evite a nivel comunitario las diferencias, divergencias e interpretaciones erradas entre los países miembros. De otra parte, la necesidad de crear aperturas arancelarias (subpartidas o item) propias para los países de la Unión, definiciones y notas específicas para tales aperturas, que aseguren la uniformidad en su aplicación, conlleva a la creación de un órgano técnico que administre dicha nomenclatura. La importancia que reviste el contar con una nomenclatura común y poder garantizar una correcta y uniforme interpretación de la misma no solo redunda en una igualdad en la aplicación de los gravámenes del arancel común, sino también en la aplicación de los regímenes no arancelarios en que se sustenta la política comercial común; la aplicación de los regímenes de intercambio exterior; la utilización de la nomenclatura estadística; en las reglas de origen; e incluso en la aplicación de impuestos especiales para determinados productos.

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3.2 Nomenclatura estadística Paralelamente a la nomenclatura arancelaria común puede preverse por los países miembros la estructuración de una nomenclatura estadística que basada en la nomenclatura arancelaria común permita registrar la nomenclatura de las mercancías objeto de comercio exterior de los países miembros con terceros países y entre ellos; nomenclatura que por lo general consta de mayor número de aperturas (subpartidas o item) con el objeto de obtener datos más detallados. 3.3 Derechos o gravámenes arancelarios Una vez decidida y establecida la nomenclatura arancelaria, el siguiente paso lo constituye el establecimiento del tipo o clase de derechos o gravámenes y el nivel común de los mismos, para la conformación del arancel aduanero común. Respecto del tipo de gravamen a ser establecido, éste puede revestir la forma de fijación de un porcentaje sobre el valor de las mercancías (derechos ad valorem); mediante un derecho por unidad de peso, cuenta o medida (derechos específicos); o a través de la combinación de los dos anteriores (derechos mixtos) o sea que, contiene un porcentaje ad valorem con una parte específica, asegurando de este modo las posibles variaciones internacionales de precios. Respecto al nivel de gravámenes a establecer, partiendo del hecho de que existirán tantos aranceles con sus respectivos niveles diferentes en cada uno de los países, deberá plantearse el método a utilizar para fijar una protección uniforme. Los países partes del GATT deberán tener en cuenta el cumplimiento de lo dispuesto en el artículo XXIV numeral 5a) que señala que los derechos de aduanas que se apliquen por una UA no representan en conjunto, con respecto al comercio con las partes contratantes que no forman parte de la unión, una incidencia más elevada que la que tenían en vigencia en los territorios constitutivos de la unión antes del establecimiento de la misma. En cumplimiento de lo dispuesto en el artículo citado se pueden adoptar varios métodos con carácter general, como forma de evitar una serie compleja de discuciones y negociaciones. Sin perjuicio de esta acción de carácter general para la mayoría de las partidas del arancel común, casi con seguridad los países miembros establecerán algunas limitaciones o excepciones para determinados productos, sea por considerarlos sensibles para la economía de algunas de las partes; por la incidencia o volumen total de las importaciones; por su grado de elaboración; por su carácter fiscal, etc. Además, y teniendo en cuenta que los derechos arancelarios han perdido su predominio como sistema de protección en numerosos productos, los países pueden establecer sistemas de protección de carácter variable, cuya administración involucra la creación de comités de gestión para cada uno de dichos instrumentos creados. En consecuencia, la adopción de un arancel aduanero común por los países que conforman una UA requiere ponerse de acuerdo tanto sobre la nomenclatura arancelaria, la clase o tipo de gravámenes y el nivel de protección aplicable a cada partida, subpartida o productos de dicho arancel. 4. Armonización de legislaciones o de los instrumentos de regulación del comercio La puesta en vigencia de una UA requiere para su desarrollo y consolidación de una reglamentación uniforme o armonización de las legislaciones vigentes en los países que la integran, ya que su ausencia podría generar distorsiones e inclusive llegar a desvirtuarse los objetivos perseguidos, en especial por el arancel externo común. Es lógico por tanto pensar que no baste con establecer el arancel único, en consideración a que la protección arancelaria uniforme puede verse desvirtuada, no solo por la existencia de prácticas administrativas diferentes, sino por medidas que afectan a aspectos diversos del tráfico comercial. La abolición de todas las restricciones cuantitativas al tráfico de las mercancías y las medidas de efecto equivalente a dichas restricciones conjuntamente con el arancel único, son los garantes de su libre circulación. De lo expuesto se desprende que la puesta en marcha de una UA conlleva la exigencia de introducir en los sistemas de regulación del comercio exterior de los países miembros un grado de armonización cuyo nivel dependerá fundamentalmente del grado de armonización que se desee alcanzar; por tanto, de la cantidad, naturaleza, importancia e intensidad de acción de los instrumentos que deban armonizarse así como de la relación de éstos con las estructuras administrativas encargadas de su aplicación y con los funcionarios que los manejan, dependerá el logro de los objetivos perseguidos. Los principales instrumentos cuya armonización se estima indispensable realizar en un proceso de conformación de UA, se analizan a continuación.

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4.1 Franquicias arancelarias Constituyen una modalidad de exoneración o exención del pago de los derechos del arancel externo o aduanero común. Mediante su concesión se anula la aplicación de los gravámenes arancelarios para ciertas mercancías, siempre que cumplan determinadas condiciones. Su característica principal es la de tener un carácter definitivo y permite la importación con fines muy precisos o por determinadas personas y en su concesión se tienen en cuenta las circunstancias que concurren en la importación (finalidad no comercial, fines humanitarios, etc.). Por ello, en base a las diferentes motivaciones que pueden dar origen a la concesión de una franquicia arancelaria, éstas son de variado tipo o como consecuencia de negociaciones de carácter bilateral, multilateral u otorgadas unilateralmente. 4.2 Contingentes A diferencia de las franquicias que tienen un carácter definitivo, los contingentes son temporales y se basan en razones de coyuntura económica. Consisten en fijar durante un determinado período de tiempo, un derecho arancelario más bajo que el establecido con carácter general y para la importación de un volumen limitado de determinado producto. Este contingente conocido como contingente arancelario y que responde a la política arancelaria común, no debe confundirse con los contingentes cuantitativos, los que se encuadran dentro de la política comercial, que consisten en una prohibición, limitada en el tiempo y volumen, de importar determinada mercancía. Una variable en la aplicación de los continentes arancelarios son los denominados topes o techos máximos arancelarios, el que una vez cubierto el limite fijado, se deja librado a un acto jurídico de un país miembro, pero cuyo control en lo que a su gestión se refiere lo ejerce, sin embargo, el órgano comunitario. 4.3 Derechos "antidumping" y compensadores Los niveles de los gravámenes establecidos en el arancel cumplen una función de protección y defensa de la producción nacional cuando las condiciones del mercado internacional responden a una situación normal, mediante la fijación de precios por sus vendedores en los que se toman en cuenta todos los costes de los factores de la producción empleados incluyendo el margen de beneficio. Sin embargo determinados países o productores fijan precios inferiores para ciertos productos, con valores inferiores al normal o mediante la concesión de subvenciones o subsidios a la producción o exportación; oportunidad en que la protección de los derechos de aduana, generalmente sobre una base ad valorem, queda desvirtuada o anulada, por la anormal disminución de la base para su aplicación. En el primer caso se habla de "dumping", cuando su precio de exportación es inferior a su valor normal (precio comercial en el país de origen) de un producto y causa un perjuicio a la producción nacional o comunitaria en su caso. Esta situación podría ser corregida mediante la elevación de los gravámenes del arancel o por la elevación de la base imponible. La primera es en la práctica imposible al existir compromisos de consolidación de gravámenes en el transcurso de negociaciones comerciales bilaterales o multilaterales, y la segunda, esto es la base imponible a través de la utilización de las normas de valoración, siendo factible de aplicación y no admitiendo precios inferiores al valor normal, sólo consigue atenuar el efecto fiscal de la recaudación de los derechos pero no el efecto económico, ocasionando un perjuicio a las mercancías similares producidas en el interior del país o unión. En el segundo caso se trata de subvenciones o subsidios concedidos directa o indirectamente en el país de origen, a la fabricación, producción, exportación o transporte de cualquier producto cuya importación al país cause perjuicio. Frente a este tipo de situaciones y en virtud de las reglas del GATT es posible aplicar medidas de salvaguardia que toman la forma de derechos "antidumping" o de derechos compensadores que posibilitan atenuar los efectos perjudiciales que ocasionen las prácticas de "dumping" y subvenciones. 4.4 Origen de las mercancías La noción de origen ha ido progresivamente adquiriendo mayor relevancia, ya que anteriormente se limitaban los países a utilizar el concepto de la procedencia de las mercancías, criterios que ha quedado restringido con fines estadísticos, en especial del transporte. La importancia que tiene en la actualidad la determinación del origen de las mercancías es de tal naturaleza que se ha convertido en una de las más complicadas facetas de la técnica aduanera para una correcta aplicación del arancel de aduana y de los objetivos de la política comercial.

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En efecto, los aranceles en vigor establecen diferentes tipos o niveles de derechos o gravámenes para una misma mercancía, en función exclusivamente de que sean originarias de uno u otro país o grupo de países. De otra parte, determinadas medidas de política comercial, como contingentes o derechos compensatorias, esta limitada su aplicación a las mercancías originarias de determinados países. No obstante su importancia y trascendencia, no existe una definición internacional del origen, lo que ha dificultado los esfuerzos de armonización de los criterios seguidos. El único documento de carácter internacional que considera de manera global toda la problemática sobre el origen de las mercancías es el Convenio para la Simplificación y Armonización de los Regímenes Aduaneros (Convenio de Kyoto) elaborado por el CCA, en sus Anexos D1, D2 y D3 que contienen las reglas utilizadas para determinar el origen de las mercancías, las pruebas documentales del origen y el control de dichas pruebas, respectivamente. Desde un punto de vista general se pueden considerar como originarios de un país los productos obtenidos enteramente en dicho país o los productos obtenidos en el mismo utilizando productos importados de otros países, siempre que estos últimos sean objeto de una transformación considerada como suficiente para conferirle el carácter de originario de dicho país. Del concepto esbozado se pueden identificar la presencia de dos criterios: los productos enteramente obtenidos o completamente producidos; y, los productos con transformación suficiente o transformación sustancial, con diferentes métodos o reglas de aplicación para los segundos. 4.5 Determinación de la base imponible La aplicación uniforme del arancel aduanero exige que una vez determinada la partida arancelaria aplicable y el origen de la mercancía, el derecho de aduana que le corresponda sea establecido sobre una misma base de valoración. Esta situación se vuelve imperativa en especial con los derechos ad valorem, cuya aceptación está generalizada, no obstante la dificultad que ofrecen ya que implica considerar un elemento subjetivo (valor) susceptible de controversias; pero con indudables ventajas, ya que este tipo de derechos tiene más en cuenta las fluctuaciones de los precios internacionales y las diferencias en las calidades de las mercancías. Por regla general, es difícil dar una definición sobre la valoración, por su carácter subjetivo y su relatividad, ya que para poder valorar una cosa es necesario apreciarla en función de otra. Asimismo, la valoración utiliza como patrón de medida el dinero, por medio del cual se establece un precio y en la que al intervenir una tercera persona (la aduana), ésta se interesa no solamente en la transacción concertada entre comprador y vendedor (comercial) sino en todas las transacciones similares que evite discriminaciones. En esta materia observamos también la importancia que la aplicación de normas va adquiriendo en el contexto del comercio internacional, que ha originado negociaciones intensas en los foros comerciales y de intregración, no tan solo para la determinación de la base imponible de los derechos de aduana, sino que también en la aplicación de otros campos como el de origen, estadística, contingentes, etc. 4.6 Regímenes aduaneros especiales Su establecimiento está motivado por la necesidad de tener cierta flexibilidad para cubrir todas las situaciones económicas en que una mercancía se introduce en un territorio aduanero, que permita atender los numerosos casos en que por razones de diversa índole dichas mercancías no entran o salen con carácter definitivo. La característica más destacada de éstos regímenes es el suspenso en que dejan la aplicación de las normas aduaneras y en especial el pago de los derechos o gravámenes arancelarios, creando con ello mecanismos que permiten el almacenamiento de mercancías de otros países, su transformación o acabado a reserva de cualquier destino posterior mediante su reexportación. La denominación de estos regímenes varía de acuerdo a los países y regiones, llamándoseles regímenes suspensivos, devolutivos, en franquicia, económicos, etc., subrayando preferentemente el aspecto fiscal; pero que hoy en día se nota la tendencia preponderante de reconocerles los efectos económicos que persigue su aplicación. Dentro de la gama de regímenes de uso generalizado por los países, encontramos los de admisión o importación temporal con reexportación en el mismo estado; depósito aduanero (comercial); tránsito aduanero, exportación temporal con reimportación en el mismo estado; regímenes de perfeccionamiento activo (admisión o importación temporal con transformación, depósito industrial, "draw back", reposición en franquicia); exportación temporal en perfeccionamiento pasivo; y zonas francas.

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La creación de una UA en la que desaparecen los derechos e impuestos entre ellos, determina que la importancia de éstos regímenes aduaneros solo adquieren relieve en las relaciones con terceros países, surgiendo de este modo la necesidad de su armonización para evitar distorsiones que su aplicación diversa puede originar en el arancel común. Actualmente, mediante la aplicación del Convenio de Kyoto del CCA se regulan y armonizan a nivel internacional los distintos regímenes aduaneros, sin perjuicio de que exista a nivel de países o regiones otros regímenes o denominaciones en uso dentro del comercio internacional. 4.7 Despacho aduanero de importación y exportación En todos los países se exige que cualquier mercancía que se importe o exporte esté sometida al cumplimiento de determinadas formalidades administrativas de control al comercio exterior y por tanto la obligación de su presentación ante la aduana. Esta obligación tiene matices diferentes según se trate de una importación o de una exportación. En el primer caso, las mercancías están sometidas al control de la aduana desde el mismo momento de su introducción en el territorio aduanero, durante su almacenamiento y mientras se realizan las formalidades de despacho, cuyo objeto es asegurar el cumplimiento de las obligaciones aduaneras y el pago de los derechos exigibles a la importación. En el caso de la exportación es diferente, ya que las mercancías situadas en el interior del país circulan libremente y permanecen sin ningún control hasta el momento en que se presente a la aduana de salida la correspondiente declaración de exportación, mediante el cumplimiento de procedimientos sencillos. En el caso de la exportación, el control aduanero solo encuentra su justificación, aparte del eventual pago de derechos, ante la necesidad de asegurar el cumplimiento de prohibiciones o restricciones a su salida del país. Respecto a las importaciones, desde el momento que atraviesan la frontera, las mercancías están sometidas al cumplimiento de obligaciones o controles, que parten desde la presentación a la aduana, el seguimiento de un trayecto determinado o autorizado, el depósito provisional durante un período, la presentación de una declaración de despacho a consumo en plazos establecidos, el acompañamiento de documentos adicionales o justificativos, y el pago correspondiente de los derechos e impuestos con la declaratoria libre práctica o libre disposición de las mercancías por sus dueños. En una UA el despacho a libre práctica o libre disposición de un producto procedente de terceros países tiene por objeto convertirlo en comunitario y asimilarlo, en el plano jurídico, a los productos originarios de los EM, donde pueden circular libremente; aspectos todos que justifican plenamente la armonización de sus procedimientos, en especial respecto a la recepción de las mercancías por la aduana, el tiempo del depósito provisional, la forma de la presentación de la declaración, los documentos de acompañamiento, la comprobación de la declaración, la liquidación de los derechos y tasas y, la declaratoria a libre práctica o nacionalización. 4.8 Personas habilitadas para actuar ante la aduana El despacho de mercancías de importación y exportación, cualquiera sea el régimen aduanero, está sometido a la presentación de una declaración ante la aduana. La complejidad de los trámites y formalidades a ser cumplidas en cada uno de ellos, motiva que en varios países los importadores o exportadores acudan a personas especializadas para el cumplimiento de tales operaciones, surgiendo así la figura del agente o despachante de aduana, cuya actuación está sujeta en cada país a regulaciones específicas y por tanto diversas, requiriéndose de la armonización de su actuación por parte de los países que conforman una UA, en especial sobre los requisitos, habilitación o licencia, responsabilidad, garantía, actuación de los auxiliares, sanciones, etc. Para concluir esta parte descriptiva de los instrumentos aduaneros hay que señalar que la armonización en el campo aduanero dentro del proceso de una UA debe llevar a la necesidad de establecer un Código Aduanero único, que al estar tan estrechamente vinculado a la ejecución de las políticas de comercio exterior, no podría ser una excepción, permitiendo normar todo el control de la entrada y salida de mercancías por el territorio único, sus distintos regímenes aduaneros y en general los aspectos que hacen a los deberes, derechos y obligaciones de los operadores del comercio exterior. 5. El Servicio de Aduanas y la Unión Aduanera La misión tradicional y característica de los Servicios de Aduanas nacionales es la aplicación de las leyes y reglamentos del país y de los convenios internacionales relativos al tráfico de mercancías. Esta misión tradicional se trastoca al conformar un grupo de países un mercado común dentro del cual las mercancías originarias de sus territorios deben circular libremente, adquiriendo dicho servicio una significación mayor.

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En efecto, el trabajo de la aduana y el de la UA se transforman en el soporte y motor de un número muy grande de consecuciones políticas, dentro de las cuales podemos citar la del arancel aduanero común, la valoración en aduana, los acuerdos preferenciales, las normas de origen, los regímenes especiales, las franquicias. A este respecto es dable señalar que el funcionario de aduana debe actuar bajo un doble objetivo: de una parte, dar cumplimiento con exactitud a las reglamentaciones, decisiones o resoluciones comunitarias y, de otra, actuar con espíritu amplio, con la finalidad de no entorpecer los intercambios comunitarios. Lo manifestado precedentemente representa la necesidad de que se constituya una relación muy intensa entre los servicios de aduana y el órgano comunitario que redunde en beneficios directos para la integración. Desde esta óptica es necesario señalar que los países deberán iniciar acciones respecto a la organización administrativa del servicio aduanero y la preparación técnica de los funcionarios, para garantizar la gestión eficaz de los instrumentos comunitarios, los que no siempre deberán rendir o arrojar resultados económicos de efectos recaudatorios y por tanto cuantificables, sino que estarán dirigidas a cumplir servicios diversos o medidas de control de distinto carácter como son las funciones de inspección tributaria, de recaudación, actividades delegadas por los órganos comunitarios a través de directivas, funciones de cooperación fronteriza; por lo que la capacitación técnica deberá ser armonizada y normalizada. Si tratáramos de hacer una enunciación no exhaustiva de las funciones encomendadas al servicio de aduana en un proceso de integración, se pueden citar las siguientes : derechos de aduana de mercancías procedentes de terceros países, impuestos al valor agregado de todas las importaciones, aplicación de los acuerdos internacionales comerciales, observación de las reglamentaciones comunitarias, control sanitario y fitosanitario, control de estupefacientes, vigilancia contra el tráfico de armas y explosivos, protección del patrimonio artístico, control de regímenes de devolución de derechos, aplicación de franquicias; con lo que la integración tiene consecuencias directas en nuevas y complejas funciones de este servicio, por lo que su organización y gestión deberá orientarse a una readaptación para el desempeño de funciones superiores. 6. Asistencia Mutua Administrativa La permanencia entre los países de las fronteras políticas, jurídicas y fiscales crea la necesidad de fomentar una estrecha colaboración entre los servicios aduaneros nacionales de los países miembros, para la correcta aplicación de las reglamentaciones o decisiones comunitarias. De otra parte, la variada y compleja función encomendada a las aduanas en un proceso integrador requiere el contacto permanente de sus autoridades y de éstas con el órgano comunitario. Esta acción se logra mediante el establecimiento de procedimientos de asistencia mutua administrativa que permita tanto a los países como a los órganos comunitarios asegurar el buen cumplimiento de dichas reglamentaciones aduaneras, prevenir y reprimir las infracciones cometidas y recuperar los derechos e impuestos dejados de percibir por fraude. A través de un sistema de información cruzado, tanto los países como el órgano comunitario de gestión, pueden estar de contar con una información actualizada y pertinente de las prácticas fraudulentas utilizadas y a su vez corregir los vacíos en las normativas comunitarias.

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LA POLITICA COMERCIAL DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS: Dirección Liberal, Reglas Complejas

Phedon NICOLAIDES Senior Lecturer in Economics, Instituto Europeo de

Administración Pública (IEAP), Maastricht, HOLANDA 1. El establecimiento de una política comercial común El objetivo general de las Comunidades Europeas, según los términos del Artículo 2 del Tratado de Roma, es el de promover el bienestar económico mediante la creación de un "mercado común". El Artículo 3 define las características esenciales de dicho mercado común, las que incluyen, entre otras, la eliminación de los aranceles y las restricciones cuantitativas entre los Estados Miembros (EM), la eliminación de los obstáculos al libre movimiento de bienes, personas, servicios y capitales y el establecimiento de una política comercial común. En consecuencia, se considera que la política común de comercio exterior es parte integral del proceso de integración entre los países miembros de la Institución. Por otra parte, el Artículo 110 explica que, mediante el establecimiento de una política comercial común, los EM tienen por finalidad contribuir al "desarrollo armónico del comercio mundial" y a "la eliminación progresiva de las restricciones al comercio internacional". Asimismo, el Artículo 18 expresa igual disposición de "contribuir al desarrollo del comercio internacional y a la reducción de las barreras al comercio". En consecuencia, desde el inicio, la política comercial comunitaria ha tenido una orientación liberal. En efecto, las barreras fronterizas declinaron a través de los años. Actualmente, las Comunidades tienen una de las tasas arancelarias más bajas del mundo. El hecho de que, en general, la política comercial caiga dentro de su competencia exclusiva, ha permitido a los miembros más liberales bloquear las tendencias proteccionistas. La apertura de los mercados comunitarios fue inclusive mayor en respuesta al colapso del comunismo en Europa Oriental. Asimismo, se eliminaron las restricciones residuales cuantitativas, a la vez que se redujeron los aranceles aplicables a las importaciones de los países de dicha región. No obstante, en determinadas áreas, la tendencia general a aplicar barreras menores coincidió con el creciente uso de instrumentos jurídicamente complejos, tales como las reglas de origen y las reglamentaciones "antidumping". No se dispone de pruebas firmes que sugieran que la liberalización en otros campos haya tenido efecto directo y causal sobre tales instrumentos. Tal vez, el hecho de que la adopción de decisiones a nivel supranacional dependa, por su propia naturaleza, tanto del compromiso como de instrumentos jurídicamente obligatorios, lleve a que los bloques regionales tengan una tendencia "natural" a confiar en ellos y una reticencia natural a simplificarlos o a abandonarlos en su totalidad. Independientemente de si dicha hipótesis es cierta o no, el presente documento argumenta que se puede abusar de la complejidad de ciertos instrumentos de política comercial con propósitos proteccionistas. 2. La necesidad de una política comercial común El tener una voz común aumenta la influencia de los EM en los mercados mundiales y en las negociaciones internacionales. Empero, aparte de este motivo político para establecer una política comercial común, las Comunidades han debido establecer un arancel externo común debido a su deseo de crear una unión aduanera en forma paralela a su mercado interno común. La Institución no hubiera podido lograr el libre comercio interno para la totalidad de los productos sin un arancel común. Si los EM hubieran retenido su autonomía sobre la determinación de sus aranceles con respecto a terceros países, los exportadores de tales países hubieran exportado sus productos a través del país asociado que tuviera el arancel menor. Esto causaría la llamada "desviación de comercio". A fin de evitarlo, las Comunidades tenían que establecer "reglas de origen" para su comercio interno, de modo de diferenciar a los bienes producidos en ellas de los importados de terceros países. Los miembros de la Asociación Europea de Libre Comercio (AELC) aplican tales reglas por no contar con un arancel externo común. Ese tipo de instrumentos discriminaría entre los productos comercializados internamente y requeriría el mantenimiento de controles fronterizos internos para verificar el origen nacional de los diversos bienes. En esencia, si los países miembros tuvieran la libertad de adoptar medidas en forma autónoma, no se comercializaría la totalidad de los bienes libremente entre los socios.

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Sin embargo, el Organismo no es sólo una unión aduanera y el arancel no es su único instrumento de política comercial. Las Comunidades manejan cada vez más asuntos vinculados con las relaciones comerciales externas a nombre de sus E.M., a medida que la integración intracomunitaria se profundiza. A modo de ejemplo, negociaron con miras al establecimiento de reglas multilaterales sobre el comercio de servicios tales como la banca y el transporte. 3. La política comercial: competencia comunitaria La competencia comunitaria en materia de política comercial está estipulada en los Artículos 110-115. El Artículo 111 requiere que los EM "coordinen sus relaciones comerciales con terceros países de manera que ... se den las condiciones necesarias para la ejecución de una política común en materia de comercio exterior". Sin embargo, la base misma de la política comercial comunitaria está contenida en el Artículo 113, que declara que "la política comercial común se basará en principios uniformes". El Artículo no define con precisión el alcance de dicha política sino que sólo cita ejemplos de medidas a ser administradas por las Comunidades, a saber: las modificaciones arancelarias, la celebración de acuerdos arancelarios y comerciales, la consecución de la uniformidad de las medidas de liberalización, la política de exportación, así como las medidas para la protección del comercio (entre ellas, las acciones "antidumping" y antisubvenciones). El hecho de que el Artículo 113 no defina exhaustivamente el alcance de la política comercial común significa que los E.M. retienen cierta autonomía en la celebración de acuerdos con terceros países (por ejemplo, de cooperación técnica). Además de administrar la política comercial, las Comunidades tienen la facultad de suscribir acuerdos (tratados) con terceros países de cumplimiento obligatorio para los EM, en los términos de los Artículos 228 y 238. Efectivamente, ningún EM alguno puede suscribir acuerdos con terceros sobre asuntos de comercio de competencia comunitaria. El hecho de que las relaciones comerciales sean manejadas a ese nivel tiene, por lo menos, dos consecuencias importantes en la conducción de la política comercial. Primero, los EM deben poder y estar dispuestos a llegar a acuerdo en forma colectiva. Según se explica más adelante, el Tratado de Roma determina que las decisiones se adoptarán sobre la base de una mayoría calificada, lo que significa que, en ocasiones, algunos miembros tienen que ceder ante los deseos colectivos. La otra consecuencia se refiere a que la Comisión maneja la política comercial a nombre de las Comunidades y de conformidad con las instrucciones que recibe del Consejo. Ello significa que tiene que recibir un mandato claro; sin embargo, cuanto más claro sea el mandato, menor flexibilidad tendrá al negociar con terceros países y vice versa. Por supuesto, la Comisión tiene asimismo una discreción considerable, que puede ser utilizada en la forma que estime para promover los intereses de la Institución como un todo. 4. Procedimiento para la adopción de decisiones De conformidad con el Artículo 113, la Comisión tiene el derecho de presentar propuestas al Consejo sobre asuntos relacionados con política comercial. Al igual que en otros temas de competencia comunitaria, la Comisión es el único órgano con derecho a iniciativa en materia de legislación. Sin embargo, las propuestas sobre temas de política comercial deben ser decididas por el Consejo mediante mayoría calificada. Ello significa que, para que se apruebe una propuesta, se requieren 54 votos a favor, de un total de 76 (es decir, una mayoría del 70%). Las facultades de la Comisión son considerables. El Consejo requiere unanimidad para apartarse de una propuesta de la Comisión. Compete a la Comisión negociar acuerdos con terceros países (Artículo 228), con base en un mandato del Consejo. Dicho órgano decide por unanimidad acerca de todo acuerdo negociado por la Comisión. El Acta Unica Europea, que enmienda el Tratado de Roma en 1986, exige ahora que el Consejo consulte al Parlamento Europeo antes de adoptar decisión. En caso que el acuerdo propuesto se refiera a la asociación de un tercer país con las Comunidades, el Consejo debe recibir asimismo el asentimiento del Parlamento (Artículo 238). La Comisión formula recomendaciones al Consejo sobre la iniciación de tales negociaciones, en procura de autorización y las lleva a cabo en consulta con los comités correspondientes, integrados por representantes de los gobiernos nacionales. A nivel de los organismos internacionales, como el Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT), los EM proceden sólo a través de la acción común (Artículo 116) representados por la Comisión. Igualmente en este caso, la Comisión propone y el Consejo decide por mayoría calificada.

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5. Excepciones, derogaciones y anomalías En términos generales, la competencia exclusiva en materia de política comercial corresponde a las Comunidades. No obstante, como ya se mencionó, los EM conservan el derecho de celebrar ciertos acuerdos con terceros países. En general, dichos acuerdos se refieren a materias sobre las que no existe política comunitaria (por ejemplo, el intercambio cultural, la gestión de los enlaces de telecomunicaciones) o sobre las cuales no existe competencia comunitaria exclusiva (como asistencia técnica, acuerdos de apertura de los mercados financieros). Los mencionados en último lugar son los llamados acuerdos "mixtos", como los Acuerdos de Asociación recientemente firmados con las Repúblicas Checa y Eslovaca, Hungría y Polonia, los cuales debieron ser ratificados tanto por el Parlamento Europeo como por los Parlamentos nacionales, por cuanto los aspectos a los que se refieren no se determinan en forma exclusiva a nivel comunitario. Asimismo, los EM pueden obtener autorización de la Comisión para desviarse de sus obligaciones de aplicar los principios o las políticas uniformes decididas por las Comunidades como un todo. Dicha posibilidad de derogación está prevista en el Artículo 115, exclusivamente para aquellos casos en los que un Estado Miembro enfrente dificultades económicas en la aplicación de la política comunitaria. En la práctica, ello ha significado que los EM solicitaran autorización para controlar las importaciones de ciertos productos sensibles, como los textiles, el calzado, los productos agrícolas y algunos productos electrónicos. La eliminación de los controles fronterizos internos lograda mediante el programa de "1992" tornará inefectiva la administración de dichas derogaciones, por lo cual la Comisión no las autorizará más. Existen también anomalías sobre la competencia comunitaria en materia de relaciones comerciales externas. Las Comunidades representaron a sus EM en las negociaciones del GATT sobre los códigos referidos a las barreras técnicas y las aeronaves, aún cuando sólo recientemente comenzaron a desarrollar normas técnicas comunitarias y no cuentan con una política común sobre la producción de aeronaves. En otros campos, la Comisión tiene la clara responsabilidad de asegurar el establecimiento de un mercado interno único (por ejemplo, sobre servicios financieros y de transporte aéreo), pero los EM se niegan todavía a la existencia del mandato correspondiente con respecto al comercio con el resto del mundo. 6. Instrumentos de política comercial El Organismo dispone de varios instrumentos a su disposición para la ejecución de su política comercial, los más importantes de los cuales son el arancel externo común, las restricciones cuantitativas, las reglas de valoración aduanera, las reglas del país de origen, la vigilancia de las importaciones, las reglas "antidumping" y sobre derechos compensatorios y el nuevo instrumento comercial referido a prácticas extranjeras ilícitas (las violaciones de los derechos de autor y las patentes). En general, la liberalización de aranceles o de restricciones cuantitativas se aplica a la totalidad de las exportaciones (subsisten algunas restricciones, en especial con respecto al comercio de armas, el que es potestad de la competencia nacional; bienes embargados; bienes de alta tecnología). En su mayor parte, las importaciones son libres, salvo que estén restringidas por otros motivos. Esto contrasta con la situación que existía en algunos EM previo al establecimiento de las Comunidades Europeas, en los cuales era preciso otorgar concesiones con respecto a la prohibición general de exportación de determinados bienes. Los EM armonizaron el tratamiento aplicable a las importaciones mediante el desarrollo de un régimen de importación comunitario, especificado en la Reglamentación 288/82 (1) del Consejo/1/, que estipula los principios generales del régimen (libre ingreso en general), los requerimientos de información y de consulta entre los EM y los procedimientos de investigación y vigilancia, así como las medidas ante emergencias. Están exonerados de tal medida los textiles y aquellos productos de países de comercialización estatal, los que están amparados por las Reglamentaciones 1765/82 y 1766/82. 6.1 El arancel externo común El arancel externo común abarca la totalidad de los bienes importados a las Comunidades Europeas y se aplica en base a la categoría de nación más favorecida a la totalidad de los miembros del GATT, salvo que existan acuerdos bilaterales especiales que prevean un tratamiento más favorable. El arancel comunitario es uno de los más bajos, de una tasa promedio de 4.5 %. Dicho arancel solía ser el instrumento único más importante de política comercial. Cuando se estableció la Comunidad Económica Europea (CEE) en 1958, el arancel promedio de sus miembros era superior al 40 %. En términos generales, los aranceles perdieron su importancia como resultado de las reducciones negociadas durante las sucesivas rondas del GATT. Actualmente, la mayor parte de los aranceles están

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consolidados en el GATT. Ahora bien, en caso que la Ronda Uruguay finalice con éxito, es factible que se eliminen completamente los aranceles aplicables a la mayor parte de los productos industriales. 6.2 Restricciones cuantitativas El Artículo XI del GATT prohíbe las restricciones cuantitativas a la importación. Las Comunidades también prohiben las cuotas. Empero, esta prohibición general está sujeta a diversas excepciones, siendo las más importantes:

o las cuotas arancelarias sobre los productos agrícolas o las cuotas arancelarias aplicables a las fibras y los textiles o las cuotas para los productos que se originen en países de comercialización estatal o las derogaciones contempladas en el Artículo 115 o las disposiciones de salvaguardia del tipo de las cuotas contenidas en acuerdos

comerciales preferenciales. Es factible que dichas cuotas sean reducidas en el futuro cercano, de no ser totalmente eliminadas. Según se mencionó en la sección anterior, ya casi no se autorizan las derogaciones estipuladas en el Artículo 115. La mayoría de las cuotas que controlaban las importaciones de los ex países de comercialización estatal fueron eliminadas o lo serán a la brevedad, como resultado de las reformas que tuvieron lugar en Europa Oriental. Igualmente, las negociaciones de la Ronda Uruguay reducirán sustancialmente las cuotas aplicables a las importaciones agrícolas y textiles. 6.3 Las medidas de salvaguardia El GATT permite a sus miembros adoptar acciones de salvaguardia contra aquellas importaciones que perjudiquen o amenacen perjudicar sus industrias nacionales. Existen dos tipos de medidas de salvaguardia: las referidas a las importaciones comercializadas en forma desleal ("antidumping" y las medidas compensatorias autorizadas por el Artículo VI) y las vinculadas con oleadas inesperadas de importaciones comercializadas de manera leal (salvaguardias al amparo del Artículo XIX). Se puede iniciar acción contra productos objeto de "dumping" o subvenciones sólo cuando se demuestra que tales prácticas ocurrieron y que causaron perjuicio material a la industria nacional. La acción de salvaguardia contra oleadas de importaciones se puede adoptar sólo cuando causan perjuicio serio. Los exportadores afectados deben recibir compensación por toda restricción aplicada a sus productos. Las Comunidades adoptan raramente acción en materia compensatoria o aplican las medidas de salvaguardia contenidas en el Artículo XIX (a las que se puede recurrir en el marco del Título V de la Reglamentación 288/92). Se registraron sólo 17 acciones al amparo del Artículo XIX en el período 1960-1989, relacionadas esencialmente con los productos agrícolas y textiles (12 de las 17). Sin embargo, se da una utilización más frecuente de las Reglamentaciones "antidumping". El Organismo inició 440 investigaciones de este tipo en los 12 años transcurridos entre 1980 y 1991, referidas, en su mayor parte, a productos de países de comercialización estatal (Europa Oriental corresponde al 32 % de los casos entre 1980-91 y China, al 8 %) y del Este Asiático (20 % del total de los casos entre 1980 y 1991). 330 investigaciones finalizaron en el período mencionado con hallazgos positivos (cerca del 70 % de los casos completados en ese lapso). Para mayores detalles, dirigirse a la sección 7. 6.4 La vigilancia de las importaciones No se aplica restricción alguna cuando las Comunidades controlan el volumen de importación de determinados productos sensibles. Son aproximadamente 10 los productos que están sujetos a vigilancia (los textiles, el calzado y los grabadores de "video cassette"). 6.5 Requisitos de contenido local En general, la institución no establece requisitos de contenido local. Sin embargo, determinadas disposiciones contenidas en las reglamentaciones "antidumping" (aplicables a las plantas del tipo "screwdriver" y las directivas sobre compras estatales funcionan como reglas de contenido local "de facto". 6.6 El nuevo instrumento de política comercial

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La Reglamentación 2641/84, similar en sus fines a la sección 301 de la Ley de Comercio y Competitividad de los EE.UU. de 1988, introdujo un nuevo instrumento de protección contra las prácticas comerciales ilícitas. (Fue diseñada, parcialmente, en respuesta a las sanciones aplicadas por los Estados Unidos por causa de las exportaciones comunitarias de materiales para la construcción del gasoducto siberiano). De conformidad con los términos de la Reglamentación, las prácticas comerciales ilícitas son aquellas que están en incompatibilidad con el derecho internacional o con "los principios generalmente aceptados". Si bien la compatibilidad con el derecho internacional implica, ciertamente, estar en conformidad con las reglas del GATT y el Consejo de Cooperación Aduanera, el significado de la compatibilidad con los principios generalmente aceptados no es claro. De todos modos, dicho instrumento podría ser utilizado en el área relativa al cumplimiento obligatorio de los derechos de propiedad intelectual. Sin embargo, hasta ahora, el nuevo instrumento fue escasamente usado. La razón principal detrás de ello es que, a diferencia de las secciones 301 (sobre prácticas extranjeras desleales) y 337 (sobre la violación de los derechos de propiedad intelectual) de la Ley de Comercio de los EE.UU., que permiten la adopción de medidas unilaterales, el nuevo instrumento establece el recurso a los procedimientos multilaterales y a su agotamiento, previo a la adopción de medida punitiva alguna contra firmas de terceros países. 6.7 Restricciones voluntarias a la exportación (RVAs) Dado que la legalidad de las RVAs es cuestionable en el marco de la Carta del GATT y que constituyen instrumentos de política deslucidos, las estadísticas referidas a ellas no transmiten información en forma precisa, necesariamente. Si bien no se supone que los EM celebren acuerdos comerciales especiales con terceros países, se sabe que han negociado RVAs con exportadores que amenazaban o causaban perjuicio a industrias que consideraban importantes. A comienzos de la década del noventa, las Comunidades y sus EM habían negociado más de 100 acuerdos de RVAs, con referencia mayormente a los textiles, el acero, los productos agrícolas, el calzado, los automóviles y los productos electrónicos. Aproximadamente un tercio de dichos instrumentos fue concertado por Gobiernos nacionales cubriendo productos industriales, principalmente (maquinaria, automóviles y productos electrónicos para los consumidores). La mayoría de las RVAs comunitarias se referían al acero, los productos agrícolas, los textiles y el calzado. Al igual que en el caso de las derogaciones previstas en el Artículo 115, es muy factible que se prescinda de las RVAs nacionales luego de 1992, debido a la eliminación de las fronteras comunitarias, lo que hará que su cumplimiento sea virtualmente imposible. 6.8 Reglas de origen Es preciso disponer de reglas de origen para determinar qué productos tienen derecho al acceso preferencial al mercado, pues los aranceles no son uniformes. Existen reglas comunitarias en la materia desde 1968. En términos generales, se confiere el origen de un producto con relación al país en el que "se llevó a cabo el último proceso o la última operación sustancial de importancia económica, ..., que resulta en la fabricación de un nuevo producto o que representa una etapa importante de manufactura". Por otra parte, las Comunidades aplican reglas específicas a unos 14 productos, estipulando las condiciones especiales a cumplir en el territorio del país que desea conferir el origen. Por más detalles, dirigirse a la sección 8. 7. La reglamentación "antidumping" La Reglamentación comunitaria "antidumping" (Reglamentación 2.423/88 del Consejo) se basa en el Artículo VI del GATT y en el Código "Antidumping", aprobado hacia finales de la Ronda Tokio, celebrada en 1979. El "dumping" es definido como la venta de un producto por debajo de su valor "normal". Dicho valor es el precio al cual se lo vende en el mercado nacional del exportador, o el costo pleno de producción o el precio al cual se lo vende en un tercer país. 7.1 Prerrequisitos para la imposición de medidas "antidumping" Si bien el "dumping" no es ilegal en el marco de las reglas del GATT, los países importadores tienen el derecho de adoptar acciones apropiadas cuando las importaciones objeto de 'dumping" causen o amenacen causar perjuicio material a su industria nacional. No obstante, el GATT exige que, previo a la aplicación de medida "antidumping" alguna, es preciso demostrar la existencia del "dumping", que se demuestre que las importaciones objeto de "dumping" causan o amenazan causar perjuidio material y que existe una vinculación causal entre el "dumping" y el perjuicio. En forma complementaria a tales prerrequisitos, la reglamentación comunitaria prevé, asimismo, que las medidas "antidumping" no deben tener efectos adversos con relación a los intereses de la Institución, incluidos los de los consumidores comunitarios. Sin embargo, en la práctica, los consumidores han encontrado que es difícil influenciar las decisiones

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"antidumping", si bien los intereses de las industrias usuarias no parecen contar tanto como los de los productores. 7.2 Los procedimientos Antes de aplicar medida alguna, la Comisión de las Comunidades Europeas (CCE) debe realizar una investigación a fin de determinar los hechos del caso, luego de recibir un reclamo por una industria comunitaria. La CCE no puede iniciar investigación alguna a su sola iniciativa y no se acepta un reclamo formulado por una sola firma. Se lo debe presentar a nombre de la industria como un todo. Normalmente, son las asociaciones industriales del sector de que se trate quienes plantean los reclamos. Una vez aceptado (no todos los reclamos son lo suficientemente serios), la Comisión anuncia el comienzo de una investigación a través del Diario Oficial de las Comunidades. Asimismo, notifica a los exportadores, los importadores y las firmas comunitarias respectivas. Durante la investigación, autoridades de la Comisión generalmente visitan y compilan datos de todas las firmas de que se trate (o, cuando existan muchos exportadores, a una muestra de firmas representativas). Toda firma abarcada en un caso de este tipo puede solicitar una audiencia con la Comisión con el propósito de expresar su propio punto de vista. Asimismo, puede requerir la denominada reunión de "confrontación", en la que podrá impugnar los reclamos de la industria comunitaria. Cuando la Comisión decida que la industria comunitaria reclamante está siendo objeto de perjuicio serio, que requiere ser corregido inmediatamente, puede aplicar derechos "provisorios" previo a que se complete formalmente la investigación del caso. Es posible completar tales investigaciones de tres formas. La Comisión puede decidir no adoptar acción alguna y cerrar el caso sin explicaciones, o puede concluirlo con una decisión formal de no "dumping" o perjuicio, o, finalmente, puede proponer al Consejo la autorización de derechos "definitivos" o aceptar el compromiso de los exportadores de elevar sus precios en lugar de los aranceles. La regulación comunitaria puede contener, a la vez, una cláusula relativa a la "expiración" (no exigida por el GATT), según la cual la totalidad de las medidas expira automáticamente luego de un período de cinco años. La Comisión publica un aviso al efecto en el Diario Oficial con unos seis meses de antelación a la fecha de expiración de tales medidas. Si la industria comunitaria demuestra que la eliminación de las medidas "antidumping" causará nuevamente perjuicio, se las podrá extender más allá del período de cinco años. En oposición a la regla general, según la cual se aplica un derecho sólo cuando existe "dumping" y perjuicio, su revisión puede implicar la renovación del derecho aún no existiendo "dumping". 7.3 El valor normal El propósito de toda investigación "antidumping" es el de determinar el valor normal y la Comisión recurre a dos métodos diferentes al efecto, dependiendo de que las importaciones se originen en una economía de mercado o en una centralmente planificada, en la que los precios pueden no reflejar los costos reales. 7.3.1 Importaciones originarias de economías de mercado El valor normal es el precio neto pagado en el curso del comercio normal comparable al de un producto similar en el país del exportador. Dicho precio nacional se deja de lado cuando:

o no existen ventas adecuadas a nivel nacional (inferiores al 5 % de la producción); o no se venden productos similares a nivel nacional; o no se realizan ventas en el curso normal del comercio (por ejemplo, las ventas a nivel

nacional pueden ser realizadas con pérdidas, o el fabricante puede vender sólo a firmas asociadas a él, no independientes;

o el país de exportación no es el del origen. En estos casos, se utiliza un valor normal alternativo y la Comisión puede recurrir a una de las siguientes posibilidades:

o un precio elaborado que incluya la totalidad de los costos de producción más una tasa razonable de ganancias;

o el precio al cual se realizan las demás ventas rentables; o el precio de exportación a un tercer país; o el precio cobrado al primer comprador independiente.

Dichos cálculos del valor normal determinan un punto de referencia alto para los exportadores extranjeros. Dado que la mayoría de las firmas tienen pérdidas en algún momento, no resulta obvio el que no se tengan en cuenta las ventas realizadas a nivel nacional por debajo del costo. Al dejarlas de lado, los costos deben

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ser prorrateados entre un número menor de productos, lo que implica que el costo por producto será mayor. Más serio aún es el requerimiento de que las firmas extranjeras cubran la totalidad de sus costos, pues ello resulta indebidamente restrictivo durante los períodos de escasa demanda. Las empresas se mantienen durante los períodos de oferta excesiva cubriendo sólo sus costos variables. 7.3.2 Importaciones de economías diferentes de las de mercado Normalmente, no se toman en cuenta los precios internos, pues, al asignarse los recursos por orden administrativa, ellos no indican el costo económico verídico de un producto. La Comisión utiliza entonces otros precios tales como aproximaciones al valor normal. Lo que hace con mayor frecuencia es recurrir a precios comparables de economías de mercado o a precios de exportación a terceros países. Cuando no existen tales precios en las economías de mercado o cuando no se exporta a otros países, la CCE puede intentar elaborar un precio sobre la base de la información disponible con relación a los costos de producción. Cuando ninguno de estos métodos es posible, simplemente utiliza como punto de referencia los precios comunitarios relacionados. El hecho de que no se confíe en los precios de las economías diferentes de las de mercado no es justificación para la elección arbitraria de otros precios. Se podría argumentar, por ejemplo, que a falta de distorsiones (que habitualmente discriminan contra las ventajas comparativas de un país), las exportaciones serían aún más baratas. 7.4 La elaboración del precio Dichos precios se usan a menudo para calcular los valores normales. Un precio elaborado es la suma de la totalidad de los costos de producción (fijos y variables) más los gastos de venta, administrativos y generales, más un margen razonable de ganancias. Los costos de producción incluyen el costo de los materiales, la mano de obra y los gastos generales de fabricación (asignados proporcionalmente). La tasa de ganancias se determina sobre la base de las ganancias reales o, cuando no existe información sobre la firma de que se trate, de conformidad con las ganancias de otras compañías del mismo sector o de empresas similares de otros sectores. 7.5 El precio de exportación A fin de determinar si ha habido "dumping", se requiere comparar el valor normal con el precio de exportación. El precio de exportación es el precio neto efectivamente pagado por un producto vendido para su exportación a las Comunidades. Dicho precio es dejado de lado cuando:

o no existe un precio de exportación (trueque) o existe una asociación entre el exportador y el importador o los precios de exportación se ven afectados por aspectos tales como impuestos,

descuentos, etc. Como precio de exportación alternativo, la Comisión habitualmente elaboraría uno correspondiente al primer comprador independiente luego de la deducción de los costos y las ganancias del importador asociado, así como de otros impuestos, descuentos, rebajas, etc. 7.6 La comparación entre el valor normal y el precio de exportación La reglamentación estipula que se deben prever en forma debida las diferencias de las características físicas, los derechos y los impuestos, los gastos de venta (debido a las diferencias en los niveles de comercio, las cantidades, las condiciones y los términos de venta). Con tal propósito, la reglamentación contiene una lista de los aspectos aceptables de tener en cuenta (las fluctuaciones en las tasas cambiarias no están permitidas, por ejemplo) e impone también límites a los montos de dichos aspectos sobre los que se puede reclamar. Sin embargo, centra la carga de la prueba en los exportadores que reclaman por tales conceptos. La comparación del precio se realiza, luego de tener en cuenta los conceptos mencionados, a nivel del precio en fábrica, de modo tal que los bienes destinados a la exportación y aquéllos destinados al mercado nacional se comparen al mismo nivel de comercio. 7.7 La determinación del margen de "dumping" El margen de "dumping" se define como la diferencia entre el precio de exportación y el valor normal. En general, dicho margen se expresa como un porcentaje del precio de exportación. Cuando los precios fluctúan, el valor normal se calcula como una media ponderada y se realiza la comparación con base en

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cada transacción. Este método genera también varios valores diferentes del margen de "dumping", por lo que finalmente se lo calcula como una media ponderada. Aquí, es importante comprender que este método puede indicar la existencia de "dumping" cuando, en promedio, no existe. Dado que los precios nacionales y de exportación pueden fluctuar, al tomar una media del valor normal y compararla con cada precio de exportación, es bastante posible que alguno de dichos precios caiga por debajo del promedio del precio normal, aún cuando el precio promedio de exportación sea mayor que el precio normal promedio. 7.8 La determinación del perjuicio A fin de determinar si las importaciones objeto de "dumping" causan perjuicio a la industria nacional es preciso determinar, en primer lugar, si lo que se considera como similar realmente lo es. La similaridad se define en base a las características físicas. El perjuicio se evalúa tomando en cuenta el efecto del precio más bajo del correspondiente pagado por las empresas comunitarias a los exportadores o el aumento del volumen de las importaciones. En general, se considera que el perjuicio se traduce en la reducción de la producción de las firmas comunitarias o de la utilización de su capacidad, de sus ventas, de su participación en el mercado, de sus ganancias, del empleo o de un aumento de sus existencias. Es con base en estos hechos que la Comisión determina el margen de perjuicio a la industria comunitaria. Tal margen se calcula de conformidad con lo que se estima es una tasa razonable de ganancias o un retorno razonable sobre la inversión por parte de las firmas comunitarias. Al evaluar el perjuicio, se tiene la posibilidad de realizar una interpretación "creativa". Cuando se realizan investigaciones sobre más de un exportador o país, la práctica normal es la de "acumular" la totalidad de las importaciones. Así, por supuesto, se tiende a exagerar el alcance del perjuicio causado por cada uno individualmente. Por otra parte, este enfoque ignora que, en unos cuantos casos, el perjuicio podría haber existido aún en ausencia de "dumping". Asimismo, ignora que las firmas perjudicadas pueden estar obteniendo ganancias excesivamente altas o que pueden tener costos excesivamente altos. 7.9 La determinación de medidas "antidumping" Formalmente, cuando se adopta una medida, la investigación correspondiente concluye con un compromiso sobre derechos o sobre precios. La reglamentación comunitaria es más restrictiva que el Código del GATT, pues estipula que un derecho no sea mayor que el margen de "dumping" o el margen de perjuicio. Por ejemplo, si el margen de "dumping" es del 20 % pero el de perjuicio a la industria comunitaria es sólo del 10 %, el derecho será sólo del 10%. La Comisión no está obligada a aceptar los compromisos de precios ofrecidos por los exportadores. Lo hace sólo cuando estima que se los ofrece de buena fe. (También podrá aceptar compromisos sobre volumen). La totalidad de los acuerdos sobre compromisos de precios implican el control regular de los precios de los bienes de que se trate. No se pueden reducir los precios sin el consentimiento de la Comisión. Como conclusión, las investigaciones "anti dumping" son muy complejas. El Código "Anti dumping" del GATT no logró simplificar el problema. Más aún, los métodos exactos utilizados en los mencionados cálculos tienden a cambiar de caso en caso. La Comisión argumenta que requiere este tipo de discrecionalidad a fin de poder enfrentar las características de cada uno. Si bien tal argumento puede ser correcto, el secreto relativo de las investigaciones "anti dumping" hace que sea excesivamente difícil para los consumidores y para otros grupos conocer y evaluar lo que hace la Comisión. El tema "anti dumping" es un arma de doble filo. La protección que brinda a las firmas con respecto a las importaciones desleales resulta tener un costo demasiado elevado para los consumidores. 8. Las reglas de origen Las reglas de origen consisten en "leyes, reglamentaciones y determinaciones administrativas utilizadas para la determinación del país de origen" de un producto. Ellas serían innecesarias si el comercio se llevara a cabo en base amplia, no preferencial. Sin embargo, son necesarias puesto que el GATT permite acuerdos comerciales preferenciales, tales como las áreas de libre comercio y las uniones aduaneras (Artículo XXIV). Por otra parte, estimula a los países industrializados a extender concesiones más favorables a los países en vías de desarrollo (Sistema Generalizado de Preferencias). Las reglas de origen determinan qué productos tienen derecho a gozar de un tratamiento preferencial (por ejemplo, su importación a tasas menores o aún a

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arancel cero). A falta de tales reglas, el tratamiento preferencial aplicable a los productos de países seleccionados podría no ser efectivo (dado que se beneficiarían otros, también) o se podrían evitar las medidas comerciales aplicadas por los socios de un área de libre comercio que tienen aranceles altos por parte de productos de terceros países, ingresando a través de socios con aranceles bajos (desviación de comercio). El GATT no tiene reglas de origen adicionales a las incorporadas en el Artículo IX sobre las marcas de origen, que establecen requerimientos de un tratamiento no discriminatorio y no excesivo, pero no especifican cómo determinar el origen. La razón detrás de ello es que, hasta muy recientemente, las reglas de origen se consideraban un tema meramente técnico y no uno de política. Como resultado, la mayoría de los países se basa en el Convenio de Kioto de 1974, que define que el origen se confiere al país en el cual se "llevó a cabo el último proceso u operación sustancial de importancia económica,..., que resulta en la fabricación de un producto nuevo o que representa una importante etapa de su fabricación". La redacción del Convenio de Kioto se basó en gran medida en una definición anterior de la CEE contenida en una reglamentación de 1968 (802/68). El problema es que no siempre es fácil saber o llegar a un acuerdo acerca de cuál es el último proceso sustancial. Por lo tanto, en la práctica, los criterios utilizados para determinar el origen son:

o un cambio de la clasificación arancelaria (al nivel de cuatro dígitos) o la especificación del valor agregado mínimo (requerimiento de contenido) o la descripción de la operación de fabricación o procesamiento (definida en la forma de una

norma positiva (de qué es aceptable) o negativa (de qué no es aceptable). Las reglas de origen comunitarias determinan el principio de la última transformación sustancial, pero utilizan las modificaciones de la clasificación arancelaria como el método principal para la determinación del origen. Por otra parte, la reglamentación 802/68 incluye una larga lista que especifica los procesos que no confieren el origen a productos determinados, así como una lista que especifica los procesos que lo confieren sin modificación de la clasificación arancelaria. Según ya se mencionó, las Comunidades tienen asimismo normas más amplias para unos 14 productos, tales como los textiles, las fotocopias y los semiconductores. Los últimos dos productos son los únicos para los que se definieron reglas específicas en la década del ochenta. Si bien la Comisión lo niega, se estima que fueron definidos de tal modo a fin de otorgar una ventaja a las industrias comunitarias altamente presionadas por sus competidores japoneses, que habían comenzado la fabricación en plantas ubicadas fuera del Japón. Un caso especial fue la definición aplicada a los semiconductores, referida al proceso "más" sustancial y no al "último" proceso, lo que significa que los semiconductores exportados a las Comunidades por plantas japonesas establecidas en el Este Asiático, por ejemplo, fueran consideradas originarias directamente del Japón. Toda regla sobre origen tiene un efecto económico que no debe ser ignorado. De otro lado, la determinación del origen es arbitraria (por ejemplo, ¿por qué es suficiente el 40 % de valor agregado para conferir el origen y no el 39 %?). Asimismo, los cambios en la tecnología, los procesos de producción o las fuentes de los componentes pueden resultar en la reclasificación de un producto haciendo que no tenga derecho al tratamiento preferencial que haya gozado anteriormente. Dichos cambios no afectan a los productos fabricados por las firmas internas. 9. Conclusión La política comercial comunitaria se basa en una estructura institucional elaborada, con una considerable facultad decisoria supranacional. Si bien existe un número pequeño de excepciones, en su mayor parte dicha política corresponde a la competencia exclusiva de las Comunidades. Dado que se están reduciendo las barreras fronterizas al comercio (como los aranceles, las cuotas), existe una presión creciente para que la política comercial utilice otros instrumentos y medidas de salvaguardia. No obstante, este movimiento tiene tres riesgos inherentes: las nuevas medidas pueden ser menos transparentes que los aranceles, más complejas y más selectivas (que las aplicadas sobre la base de la nación más favorecida). NOTAS (1) OJ L 35 9 de febrero de 1982, pág. 1

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LA DISTRIBUCION DE COMPETENCIAS DENTRO DE UNA UNION ADUANERA, CON REFERENCIA A LA TOMA DE DECISIONES EN LA POLITICA COMERCIAL, LA NEGOCIACION DE ACUERDOS CON TERCEROS PAISES, LA ADMISIBILIDAD DE MEDIDAS NACIONALES

Alexandre CARNELUTTI Consultor Jurídico; Profesor, Ecole Nationale d'Administration (E.N.A.);

Ex-Asesor Jurídico del Comité Interministerial para la Cooperación Económica Europea - FRANCIA

Intentaré formular algunas observaciones acerca del tema exigencias y dificultades de una política comercial común. Reflexiones varias que se basan en la experiencia que tuve durante unos cinco años en los servicios del Primer Ministro francés como asesor jurídico de los servicios del Ministro para Asuntos Europeos. Como es sabido, la diferencia fundamental entre una Zona de Libre Cambio (ZLC) y un Mercado Común es precisamente la existencia de una política comercial común frente a terceros países. Su afirmación, su desarrollo y su puesta en práctica plantean serios problemas políticos, los cuales se incrementan cada día con la ampliación del ámbito de aplicación de una política comercial común. Cuando la integración interna sigue un ritmo rápido y se traduce en concesiones otorgadas unilateralmente a terceros países, los Estados Miembros (EM) del mecanismo de integración regional, se conmueven y las crisis se multiplican. Es ésta la situación que en este momento se plantea entre Estados Unidos (EE.UU) y la Comunidad Europea (CE). Esta presentación tiene por objeto exponer, primero, las decisiones políticas inevitables que debe tomar un grupo de países que intenta verdaderamente establecer una política comercial común. Mi ponencia tratará, también, sobre las decisiones para las cuales existe un margen de maniobra, la posibilidad de elección entre varias alternativas. Por último, hablaré de algunos problemas actuales acaecidos en la Comunidad, derivados del avance de la política comercial común, y en especial, del papel que en este sentido juega el Tribunal de Justicia de la Comunidad Europea. Las decisiones políticas que los fundadores de la Comunidad Económica Europea (CEE), hace unos treinta años, consideraron como inevitables luego de haber decidido la creación de una política comercial común, son cuatro. La primera es convencerse verdaderamente de la necesidad de una política común frente a terceros países. Eso no es un truismo, porque decir que se quiere una política comercial común es una declaración de índole política fácil de hacer, pero convencerse verdaderamente que se quiere una política comercial común es otro tipo de decisión política. Eso significa convencerse que habrá una barrera total "vis à vis" el extranjero, "vis à vis" los países que no son miembros de la Comunidad. Entonces hay que aceptar un régimen totalmente diferente entre los miembros de la familia y aquellos que no forman parte de la familia comunitaria. Es ésta una decisión política de gran importancia, porque, por ejemplo, los franceses, los ingleses, los españoles tienen que diferenciar entre las reglas que aplican a sus "partenaires" en la Comunidad de las reglas que aplican a los ciudadanos de sus ex-colonias. Políticamente esto significa que la proximidad histórica con, por ejemplo, Argelia o con los países africanos como Costa de Marfil, viene después de la solidaridad con Italia, Dinamarca o Irlanda. Este es el sentido real del término política incluido en la definición de una política comercial común. Sin política comercial común, corolario de la liberalización buscada en el ámbito del mercado interior, el mercado común puede llegar a ser una presa fácil para los intereses de terceros países. Si se crea un mercado común interno sin política comercial común externa se hace un regalo unilateral a los terceros países. Representarían una posibilidad para Estados Unidos, Japón y otros países occidentales desarrollados para un avance de sus intereses en detrimento de la solidaridad interna de la Comunidad. Esa consideración es hoy en día determinante de la mayoría de los debates comerciales que enfrentan a la Comunidad a los Estados Unidos o al Japón. La convicción política de la necesidad de erigir una barrera contra terceros países ha constituido históricamente, desde el origen, una de las condiciones base del

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desarrollo de la Comunidad. Este desarrollo ha sido posible porque dicha convicción no sólo ha existido en 1958, sino que sigue existiendo y más aún, sigue reforzándose. La segunda decisión política que se considera como inevitable es delimitar el campo de aplicación de la política comercial. Tres series de elecciones deben ser operadas a este respecto, como lo hicieron los EM de la Comunidad. Primero, optar entre la concepción limitada a los instrumentos tradicionales de comercio internacional y la concepción abierta a todo tipo de instrumento que puede afectar a los intercambios internacionales. De esas dos concepciones posibles, la Comunidad empezó a trabajar con la primera: la concepción llamada instrumentalista que limita la política comercial común al empleo de técnicas tradicionales de regulación de intercambios internacionales, mediante derechos de aduanas, restricciones cuantitativas y otros instrumentos conocidos. Posteriormente se desarrolla la segunda concepción, la llamada finalista, que extiende la política comercial común a todo instrumento que puede influenciar o que influencia en los hechos internacionales. La primera concepción, la instrumentalista, tiene el mérito de permitir más rápida y cómodamente una puesta en marcha. La segunda tiene el mérito de aumentar el imperativo de coherencia entre políticas internas y políticas exteriores, pero desde el momento en que se aplica la segunda concepción, se generan problemas políticos, como los que suceden hoy entre la Comunidad y los Estados Unidos en la Ronda Uruguay. La segunda elección se plantea entre restringirse en la política común al intercambio de mercancías o la inclusión del sector servicios, de las reglas relativas a las inversiones y a la propiedad intelectual en esa política comercial común. Como vemos, durante casi treinta años, la Comunidad ha limitado su propia política comercial común a los intercambios de bienes y ahora, con la Ronda Uruguay, la concepción más amplia, se desarrolla en el marco de la política comercial de la Comunidad. La tercera elección es incluir las medidas adoptadas unilateralmente por los EM o la Comunidad, o limitar la política comercial común a las disposiciones convencionales. Decidir si la política comercial común debe limitarse a las medidas calificadas de autónomas, o tiene que incluir también todos los convenios concluidos en base a los artículos que son el fundamento de la política comercial común. Claramente, hoy la Comunidad ha instituido una política comercial común global, que afecta los dos tipos de medidas. La tercera decisión inevitable es la opción entre la competencia exclusiva o la competencia concurrente, la transferencia irreversible del conjunto de la competencia o la subsidiariedad, donde los Estados continúan con un margen de maniobra. Históricamente hay dos modelos, el modelo del Tratado de la Comunidad Europea del Carbón y del Acero (CECA), que en su Artículo 71 prevé que la competencia de los gobiernos de los EM en materia de política comercial es afectada por la aplicación del Tratado. Entonces tenemos una Comunidad interna sin transferencia irreversible de competencia en materia de política comercial común a órganos supranacionales. Pero este tipo de esquema que mantiene la competencia nacional se ha revelado mal adaptado a la evolución. De todas formas, aún si esta disposición permanece, la realidad de las negociaciones demuestra que de hecho la Comunidad y sus representantes negocian en nombre y en lugar de los EM. En realidad desde 1982, fecha de la primera negociación sobre el acero con los Estados Unidos, los órganos supranacionales han ejercido de hecho la competencia en materia de carbón y acero. El modelo CECA ha sido en la práctica totalmente abandonado y el modelo que existe ahora en la Comunidad es el modelo de la transferencia total y exclusiva de la competencia en materia de política comercial común, al dispositivo institucional comunitario. El Artículo 113 del Tratado CEE dispone que tras la expiración del período transitorio la política común se basará en principios uniformes particularmente en lo referido a modificaciones arancelarias, celebración de acuerdos arancelarios y comerciales, consecución de uniformidad de medidas de liberalización, política de exportación, medidas de protección comercial, etc. Existe entonces un modelo basado en el Artículo 113 que hace de la política comercial común, una política totalmente comunitaria desde su origen sin competencia residual de los EM, como fue la elección primera de los EM en 1958. La política comercial común es así como la política agrícola, de transporte y de formación profesional, una de las cuatro políticas calificadas como comunes por el mismo Tratado de Roma. Ello significa que el espíritu político fue el de no constituir una unión interna sin tener una política comercial común fuerte, desde el primer momento. La cuarta y última decisión que es inevitable, es crear una política común, pero sin impedir el mantenimiento de situaciones de excepción. Estas situaciones, en principio temporales, susceptibles de durar por muchos años, a la larga se constituyen en fuentes de dificultades entre los EM. La experiencia de la Comunidad demuestra que la elección clara a favor de una competencia exclusiva en materia de regulación de

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intercambio entre los EM no impide el mantenimiento de situaciones derogatorias, de arreglos preferenciales que constituyen excepciones a la lógica común, como el caso de los carneros de Nueva Zelanda y los plátanos de países africanos. Existió un protocolo anexo al Tratado de Roma sobre el comercio inter-alemán que duró hasta la reunificación de 1990, por el cual los países del Este de Europa podían ingresar sus productos exentos de derechos de aduana a través de la República Federal de Alemania. Estas brechas en el dispositivo único han sido la génesis de dificultades. Lo interesante es que el desarrollo de la política comercial común ha provocado la convicción a nivel político de que esas situaciones particulares no pueden ser aceptadas. Entonces la dosificación entre competencia exclusiva y mantenimiento de situaciones derogatorias constituye uno de los problemas políticos más delicados para los Estados que deciden constituir una política común y que deben, consecuentemente, gestionarla. Otro punto que me interesa analizar en esta exposición son los acontecimientos provocados a partir de decisiones del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas, en el sentido que la política comercial común ha sido ampliada por juicios y por dictámenes del Tribunal de Justicia. El Tribunal ha sostenido que, primero, cada vez que una institución comunitaria, sea el Consejo o la Comisión, ejerce competencia interna en determinada área, esta competencia deriva automáticamente en una competencia externa, correlativa. Esto significa que cada vez que a un órgano comunitario le asignan alguna función al interior de la Comunidad, inmediatamente hay sustitución de los EM por los órganos comunitarios para negociar en la esfera internacional. Más aún, no sólo para negociar convenios sino también para participar en las organizaciones internacionales que operan en los campos que han sido afectados por las decisiones internas comunitarias. Para dar un ejemplo me referiré a una situación que tuve que administrar hace unos cinco años: el Consejo de las Comunidades adoptó en diciembre de 1988 una directiva de armonización sobre el derecho de marcas, y al día siguiente llegó a nuestra mesa una propuesta de la Comisión que nos propuso sustituir a los EM en la Organización Mundial de la Propiedad Intelectual (OMPI). Como resultado tenemos una organización internacional que reconoce a la Comisión el papel de negociador y de tomador de decisiones a nivel comunitario. En consecuencia, cada vez que estamos frente a una competencia interna comunitaria automáticamente los órganos de la Comunidad tienen la competencia externa en la materia y el ámbito correspondiente. Otro hecho interesante debido a la jurisprudencia del Tribunal es el ámbito cubierto por el Artículo 113 del Tratado, respecto a la política de ayuda alimentaria. No sólo la noción de política comercial común se extiende a todos los intercambios de naturaleza comercial, sino también a las políticas anexas que no tienen una motivación comercial preponderante. El Tribunal en sus sentencias ha privilegiado la "comunitarización" de las competencias externas, en detrimento de las competencias nacionales. En su dictamen sobre el "acuerdo goma", el Tribunal de Justicia decidió que cuando hay en un acuerdo determinado por ejemplo un 70% de artículos que son de competencia comunitaria y un 30% de competencia nacional, el criterio a aplicar es elevar al 85/90% de la competencia al ámbito comunitario. Esto es un resultado de la práctica jurisprudencial, pero lo importante es notar que el perímetro base decidido por el Tratado ha sido constantemente ampliado y que esto ha sido aceptado por los EM a través de los dictámenes y de los juicios del Tribunal de Justicia de la Comunidad Europea. Estas tomas de posición han llevado a ampliar el ejercicio externo de la Comunidad. Frente a un ámbito regido por un reglamento, por una directiva o por una decisión del Consejo procede la sustitución total de los EM por la Comunidad. Eso significa, por ejemplo, que en las Naciones Unidas, desde la segunda comisión económica, tenemos la presencia de la Comunidad en representación de los doce EM. Y en algunas discusiones que hacen a la futurología, se debate sobre la cuestión de saber si un día tendremos la Comisión o la Comunidad sentada en el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas en sustitución de los EM. Con la ratificación del Tratado de Maastricht la Comunidad desarrolló una política exterior común y una política de seguridad común, dos elementos que tienen directa relevancia con lo que hace al Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas. Así la lógica del desarrollo de la política comercial común llega hasta una esfera política. Es muy interesante notar que todo ello es la consecuencia de las decisiones tomadas originariamente como son la competencia exclusiva y global, y la concepción finalista de la política comercial común. Vemos ahora los márgenes de maniobra posibles tratándose de asuntos institucionales y técnicos. Hay dos problemas mayores: mayoría calificada o unanimidad. La Comunidad se decidió desde el origen por la mayoría calificada hasta la expiración del período de transición que, como ustedes saben, expiró entre los seis Miembros originales el 1º de enero del '70. Desde ese momento tenemos más del cincuenta por ciento

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de la política diplomática de cada país bajo competencia exclusiva comunitaria y por ende, regida por el sistema decisional de la mayoría calificada de los EM. Es un paso considerable y lo que me sorprende siempre es que ese paso fuera decidido en 1958. Desde el origen el cincuenta por ciento de la política diplomática de los países miembros de la Comunidad ha sido transferida a la Comunidad bajo el régimen de la mayoría calificada. Sin embargo, sería posible desarrollar una política común a través de la unanimidad. No es necesario en un primer momento, en un período transitorio de diez, quince a veinte años tomar todas las decisiones por mayoría calificada. En esta hipótesis la pérdida del derecho de iniciativa puede compensarse con el mantenimiento de la unanimidad, aunque por ello resulte un método difícil y paralizante, se facilitaría así, la aceptabilidad política en los primeros tiempos de instaurada la política comunitaria global. Recordemos que la Comunidad ha operado por consenso desde 1966 hasta 1982, tras la crisis llamada "de la silla vacía" provocada por el General De Gaulle, quien estimaba que la Comunidad no estaba preparada en ese momento para operar por mayoría calificada, en los ámbitos para los cuales estaba prevista. Esta unanimidad debe ser temporal y se acompaña inevitablemente, como contrapartida, de la aceptación de políticas individuales divergentes para el caso que el órgano común quedara bloqueado por falta de unanimidad. Otro problema es el rigor del proceso de toma de decisión. El problema que tenemos ahora, en 1993, en la Comunidad, es que en teoría tenemos un procedimiento de decisión muy claro. La Comisión propone que se le otorgue un mandato, el Consejo tiene que darle este mandato y tiene que vigilar la ejecución de este mandato por la Comisión. La verdad es que este tipo de esquema se practica muy bien para la negociación de los convenios internacionales, convenios entre la Comunidad de países de América Latina, China, ASEAN y otros. Pero actualmente, más del setenta por ciento de las decisiones de política comercial común en la Comunidad se basan en las llamadas decisiones "sui generis", que no respetan este tipo de esquema: mandato, vigilancia del Consejo, y rendición de cuentas de la Comisión al Consejo sobre la ejecución fiel del mandato. Esto significa que la ausencia de rigor en la concepción y en el respeto del procedimiento de decisión llega a resultados como los vistos en el ámbito del GATT. Por ejemplo, la mayoría de los resultados de los quince grupos de trabajo de la Ronda Uruguay en este momento están sometidos a problemas políticos en la Comunidad porque es muy difícil hallar el mandato preciso bajo el cual la Comunidad ha negociado. Algunos EM a quienes no complace la negociación alegan no haber estado al corriente del otorgamiento de tal mandato para negociar. Si un esquema riguroso no es aplicado de manera constante, surge rápidamente el problema del rechazo de los EM de lo negociado bajo la competencia exclusiva comunitaria. Un tercer y último problema a analizar son las derogaciones internas. Digamos que la historia de la Comunidad en este ámbito es la crónica de una muerte anunciada. Existe en el Tratado de Roma un artículo, el 115, que ofrece a un EM la posibilidad de impedir la libre circulación de productos admitidos en libre práctica, (productos de países terceros que han sido admitidos en un EM y que circulan a otro EM), en caso de desvío de tráfico o de dificultades económicas. Este tipo de medida ha sido muy utilizado en los años 60, 70 y 80. Desde hace tres o cuatro años, está desapareciendo totalmente este tipo de recurso como medida autónoma del EM para bloquear la libre circulación de mercancías. Con la eliminación total de las fronteras internas de la Comunidad el mecanismo del Artículo 115 es casi imposible de controlar. Es muy difícil hacer respetar una medida de vigilancia comunitaria o una medida de salvaguardia decidida en base al Artículo 115. Las derogaciones internas han desaparecido o desaparecerán dentro de uno o dos años porque no existen fronteras internas. La consecuencia a sacar es que si la política comercial común no se acompaña de un esfuerzo por crear un mercado común del tipo que acaban de crear los doce EM de la Comunidad, un mecanismo similar al Artículo 115 puede ser utilizado como una maniobra política, contra todo esfuerzo por llegar a instaurar una competencia común exclusiva. Dos últimos problemas que quisiera mencionar: primero, el problema que en la Comunidad llamamos de la sustitución "nombre a nombre" de los EM por la Comunidad. Durante el período inicial, entre 1960 y 1980, la Comunidad sostenía que cuando sustituye a los EM le basta una voz para negociar, mientras que los EM cuestionaban el hecho ya que antes disponían de doce votos. De esa forma se renunciaría a once votos. Es por ello que ahora hemos empezado un período en el que la Comunidad sustituye a sus EM con el número de votos que antes ellos representaban. Es un problema político importante y las dos soluciones se pueden concebir. La segunda es más favorable a los intereses de la Comunidad pero no cuenta con el apoyo de los terceros países, quienes manejan el argumento político que afirma que si se está frente a una Comunidad que sustituye a doce EM, debe asignársele sólo un voto. El segundo problema es el problema de los acuerdos que llamamos en francés "accords mixtes", "mixed agreements". Con el desarrollo de la política comercial común hemos abandonado el ámbito tradicional de la integración aduanera y las políticas para-arancelarias, y nos internamos en el ámbito de las inversiones,

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la propiedad intelectual y los servicios. Existen acuerdos cuyo contenido es por una parte claramente de competencia comunitaria y por otra no lo es. En la actualidad, en el marco comunitario, el problema de los acuerdos mixtos es el de más difícil solución. Porque por un lado la política de la Comunidad es no clarificar las competencias apoyándose en el argumento de que el desarrollo de la competencia exclusiva es un proceso continuo. Si se la clarifica, se congela la situación. Por otro lado los EM reclaman la claridad, por ejemplo cuando se discutía la adhesión de la Comunidad al Convenio sobre el Derecho del Mar de Montego Bay, hubo discusión, debates intensos entre la Comunidad y los EM para elaborar la declaración sobre la competencia exclusiva. El problema que se suscita cada vez que se está frente a la definición de competencia de la Comunidad, y ahora estoy hablando como funcionario de un EM, es que la Comisión rechaza toda idea de una definición clara. Y eso es importante para vosotros, saber que la Comunidad está ahora enfrentada a este tipo de problemas porque me parece que la moral de la historia de treinta años de política comercial común es que una política comercial común funciona bien si, primero, la misma es definida de competencia exclusiva de un órgano comunitario; segundo, si por razones políticas se mantienen las derogaciones necesarias para garantizar la aceptabilidad política continua de este tipo de evolución; tercero, si se mantiene un procedimiento de decisión rigurosamente claro de manera que los roles respectivos de las instituciones comunitarias y de los EM estén claramente definidos; y cuarto, si cuando estamos frente a acuerdos de competencia mixta, la competencia comunitaria es definida con toda claridad. Si éstos no se respetan, la consecuencia es una crisis. Una gran parte de la crisis que se observó en Europa durante la discusión sobre el Tratado de Maastricht y las consecuencias políticas de la adopción de este Tratado en febrero de 1992, tienen sus raíces en la ausencia de claridad en el aspecto aludido y al hecho de que a veces la Comisión omitió replantear el tema a los EM cuando hubo una evolución en la negociación que implicaba una diferencia entre el mandato de origen y el ámbito de la negociación. Estos han sido problemas experimentados en la Comunidad durante sus treinta años, algunos de los cuales he vivido directamente.

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SUPRESION DE LAS BARRERAS TECNICAS AL COMERCIO EN LA COMUNIDAD EUROPEA

Alexandre CARNELUTTI Consultor Jurídico; Profesor, Ecole Nationale d'Administration (E.N.A.);

Ex-Asesor Jurídico del Comité Interministerial para la Cooperación Económica Europea - FRANCIA

Se me ha solicitado que hable acerca de la eliminación de las barreras no arancelarias. Recurriendo a una imagen mitológica, eso equivaldría a aniquilar la Hidra de Lerna, aquel terrible animal al que diera muerte Hércules en sus aventuras míticas. Dicho animal se caracterizaba porque cada vez que se le cortaba una de sus cabezas, otras tres crecían en su lugar. Las políticas proteccionistas de los Estados básicamente siguen ese padrón. La eliminación de las barreras arancelarias consiste, pues, en aniquilar la Hidra de Lerna. Una vez desaparecidas las barreras arancelarias y, por ende, las fronteras dentro de una Unión Aduanera (UA), el peligro que se corre es muy grande porque lo que queda expuesto son todas aquellas legislaciones y reglamentaciones que, a nivel de los Estados Miembros (EM), rigen la producción, comercialización y publicidad de cualquier producto y servicio. Por consiguiente, cualquier norma jurídica tendrá el potencial, o la fuerza real, de convertirse en una barrera no arancelaria. La experiencia comunitaria muestra que los EM se han valido de esta otra forma de hacer la vida imposible a los importadores, haciendo uso de su competencia interna de legislar, para complicar las cosas a aquellas personas o empresas que no pertenezcan al EM en cuestión. Por esa razón quisiera referirles nuestra experiencia, recordando los métodos utilizados hasta el presente por la Comunidad, señalando las ventajas y las desventajas de la posición a la cual hemos llegado, en que hemos logrado la culminación del mercado interior y, finalmente, indicando los elementos necesarios que, en opinión de la Comunidad, son indispensables para lograr una estrategia efectiva para que la Hidra de Lerna se mantenga dentro de un índice razonable de reproducción de nuevas cabezas. El primer punto a señalar es que, al comienzo de la Comunidad, la armonización se consideraba como el único método adecuado para eliminar las barreras no arancelarias. Dicha armonización se presentaba bajo la forma de reglamentaciones o de directivas. Reglamentaciones en el caso de las políticas altamente comunitarizadas de agricultura y aduana -a las que ahora se han agregado las de transporte y competencia- y directivas en aquellos casos en que, al menos al principio, no hubiera una fuerte iniciativa política. Tenemos así que, aparte de las cuatro áreas mencionadas más la de relaciones exteriores, las cinco áreas fundamentales de comunitarización del Tratado, las directivas se han usado para la toma de decisiones ya en base a la unanimidad, ya en base a la mayoría calificada. Eso por supuesto tuvo su origen en la "crisis de la silla vacía", que fue provocada por De Gaulle en 1965 y que determinó que la Comunidad funcionara por consenso hasta 1992, lo que básicamente significaba unanimidad. Se trató de un proceso muy lento cuyo resultado final significó, como promedio, que conseguir la armonización pudiera insumir de cinco a dieciocho años. El ejemplo por excelencia es el de la directiva para el reconocimiento mutuo de los títulos de arquitectura que llevó dieciocho años, en tanto que la directiva para el reconocimiento mutuo de los farmacéuticos tuvo una negociación de dieciséis años, y el límite de potencia acústica admisible de las cortadoras de césped llevó diez y quince años respectivamente ya que hubo que negociar dos directivas. Este método, la armonización en base al consenso, no alcanzó los objetivos, es decir, no logró dar cumplimiento a todos los compromisos incluidos en el Tratado de la Comunidad en materia de libre circulación de bienes, personas, servicios y capitales. De ahí las grandes frustraciones de los años 76 al 79, momento en el cual tuvo lugar la intervención providencial del Tribunal de Justicia Europeo. Resultó realmente insólito que una Comunidad bloqueada por el proceso de toma de decisiones por unanimidad, no sólo reflexionara sobre el hecho sino que cambiara de enfoque gracias a una sentencia que en sí misma carecía totalmente de notoriedad. Es interesante observar cómo la solución se halló por intermedio del Tribunal; me estoy refiriendo a la decisión histórica del caso "famoso" de la sentencia de Cassis de Dijon del 20 de febrero de 1979. Dicho caso que había sido sometido por un juzgado alemán sirvió para que el Tribunal Europeo afirmara los siguientes principios.

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El principio número uno era notorio porque se trataba de algo que ya había quedado bien definido con anterioridad puesto que establecía que, en ausencia de armonización comunitaria, el EM conservaba su competencia de reglamentación, lo cual no tiene nada de nuevo. Pero el punto número dos de dicha sentencia estableció que, en caso de disparidad entre legislaciones, cualquier producto que se comercialice legalmente en un EM debe circular libremente en los otros EM. De esta forma, el Tribunal estableció la presunción de comercialización legal en toda la Comunidad desde el momento en que el producto ha sido comercializado legalmente en el EM de origen. El punto tres establece que tiene que haber una cláusula de salvaguardia, según el Tribunal, en caso que el producto no cumpla totalmente las normas nacionales en materia de seguridad, protección sanitaria, protección de la propiedad industrial, del patrimonio nacional o de la moral pública; cinco razones de interés público. Dijimos que es una sentencia muy importante. ¿Por qué? Porque interpreta una disposición del Tratado a la cual no me he referido aún, deliberadamente, y que es el Artículo 30 del Tratado, que es la invención más genial que pueda encontrarse en convención comercial internacional alguna porque funciona como un certero "Exocet" contra las legislaciones nacionales. El Artículo 30 prohíbe toda medida que tenga un efecto equivalente a una restricción cuantitativa. ¿Qué es una medida de efecto equivalente? Es cualquier disposición de cualquier tipo de legislación, o cualquier práctica de una administración que trabe el comercio. Es un concepto que lo abarca todo, que puede aplicarse a cualquier tipo de disposición, a cualquier tipo de práctica administrativa, ya sea utilizada por la administración a nivel nacional o local, o por cualquier entidad pública que tenga un cordón umbilical con el Estado; lo abarca absolutamente todo. El Artículo 30 como cualquier otra disposición del Tratado que consagre una libertad tiene su hermana gemela en la cláusula de salvaguardia. Y la cláusula de salvaguardia según la interpretación de la sentencia de Cassis de Dijon significa libre circulación a menos que exista un déficit. Sin embargo, el punto principal de la sentencia Cassis de Dijon es que políticamente invirtió la carga de la prueba. Ya no es el importador quien debe probar que cumple con la legislación nacional del Estado importador, sino que es el Estado, en otras palabras, los funcionarios aduaneros quienes tienen que probar que el producto no cumple las normas. Se tiene que presentar la prueba. Es el Estado el que tiene que aducir la falta de conformidad. Se trata auténticamente de una revolución jurídica y esperemos que también mental en prácticas aduaneras de cualquier administración que controle importaciones. Lo que decía la sentencia de Cassis de Dijon era que el déficit solamente podría aceptarse siempre y cuando la disposición nacional fuera proporcional al objetivo. Ahora bien, ¿cómo se determina si existe proporcionalidad entre una medida de protección sanitaria de un EM y el objetivo? Muy simple. Recorriendo Europa y viendo si hay otros sistemas que sean menos restrictivos al comercio. Concretamente, lo que la Comunidad ha hecho es ver, en aquellos casos en que hay un problema de obstáculo al comercio como consecuencia de algún tipo de legislación o práctica primero, si ese impedimento se basa en una razón de interés público contemplada por la sentencia de Cassis de Dijon: salud pública, seguridad, protección al consumidor, protección al medio ambiente, etcétera y luego, una vez pasada la primera prueba, ver si la medida es proporcional. Para determinar si esa medida es proporcional observa lo que sucede en otros EM y si ese mismo problema se resuelve de manera diferente de modo de obstaculizar menos al comercio. De encontrarse que los obstáculos al comercio son menores, se declara que la legislación nacional de aquel EM es ilegal en virtud del Tratado de la Comunidad. De esta manera surge un enfoque de derecho comparado en el centro mismo del debate entre un importador y un EM. En otras palabras, si el importador puede demostrar que en algún otro lugar el comercio tiene menos restricciones, tendrá todas las probabilidades de que la disposición nacional sea declarada ilegal en virtud del Tratado de la Comunidad. Quizás esto les parezca demasiado legalista, pero esa es la parte medular de ese impulso hacia la eliminación total de las barreras no arancelarias. Habiendo dicho esto, si se parte de la presunción de que todos los productos son comercializados legalmente de acuerdo con las legislaciones de otro EM, entonces no habrá necesidad de una armonización total. Solamente habrá necesidad de armonización en aquellas áreas en que la ley se relacione con la salud, la seguridad, la protección al consumidor o el medio ambiente. Por consiguiente, la consecuencia inmediata de la sentencia Cassis de Dijon consistió en restringir el perímetro de la armonización del cien por

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ciento de todas las normas técnicas al treinta por ciento y, lisa y llanamente, en lugar de precisar diez años, cualquier directiva que armonice solamente el treinta por ciento llevará nada más que de dos a tres, máximo cuatro años, lo cual es un logro extraordinario. Como resultado de la sentencia Cassis de Dijon, lo que hizo la Comunidad, tras un período de seis años en asumirla, fue proponer un nuevo enfoque de normalización mediante el cual se estableció que la Comunidad sólo propondrá la armonización cuando haya de por medio razones sustantivas de interés público que todavía signifiquen restricciones al comercio de tipo nacional y unilateral. Ese nuevo enfoque ha tenido gran éxito. Existen poco más de diez directivas que cubren, a mi juicio, un espectro que representa entre el setenta y el ochenta por ciento de la mayoría de los productos comercializados en la Comunidad, lo que es un logro extraordinario demostrando que, a través de una estrategia jurídica, el Tribunal implantó una muy exitosa estrategia política basada en la confianza mutua. Se presumirá que un producto comercializado en Dinamarca es equivalente al producto idéntico comercializado en Alemania, en Francia, o en el Reino Unido. Así, pues, la confianza mutua es el principio, y el EM el que tiene que probar la existencia de defectos en el producto. Lo cierto es que este nuevo enfoque de reconocimiento mutuo, como se le ha dado en llamar en la jerga comunitaria, ha funcionado sumamente bien. No obstante, esto no significa que la adopción de un nuevo enfoque como éste resolverá todos los problemas de la normalización. En la actualidad se están examinando dos complementos en la Comunidad: uno, que hay que armonizar no solamente los requisitos esenciales sino también los procedimientos para determinar si un producto se adecua a la legislación nacional, lo que ustedes llaman procedimientos de certificación, es decir, el método por el cual se identifica la conformidad con las disposiciones. De esta forma, el nuevo enfoque se ha ampliado y ahora engloba un segundo nivel, por llamarlo así, que es el de la especificación de las normas técnicas. Ese es el primer elemento, el nuevo enfoque. El segundo elemento son las certificaciones con lo cual estamos hablando de un enfoque global que abarca tanto los procedimientos de normas como los de certificación. Para ello la Comunidad, mediante una decisión de 1990, eligió diez métodos para aplicar la certificación en los diferentes EM para lo cual ha propuesto un modelo en sus directivas. Ese es el primer complemento, mientras que el segundo, y aquí llego a la estrategia efectiva para mantener a la Hidra con el perfil más bajo posible, es por supuesto la estrategia preventiva, porque todo está muy bien mientras que exista la armonización, pero, ¿qué sucedería en caso contrario? Los EM podrían seguir ingeniándoselas para resucitar nuevas disposiciones y por consiguiente producir nuevas medidas de efecto equivalente. Es por eso que en 1983 la Comunidad introdujo la obligación de la consulta previa que se impone a los EM toda vez que deseen establecer nuevas normas técnicas. En ese caso, lo que tienen que hacer es notificar el proyecto, no la medida ya aprobada, a la Comisión, la que a su vez envía copias de ese proyecto a todos los EM solicitando sus comentarios. Esta disposición fue objeto de más de cien notificaciones por año durante el primer período de aplicación de esa directiva, mientras que ahora podrían oscilar en las 500 o 600. El significado de esta directiva es que ninguna reglamentación de ningún EM que establezca una norma, o una especificación técnica podrá aprobarse a menos que haya habido consulta previa a todos los socios, lo cual significa que los socios pasan a ser parte integral del proceso nacional de aprobación de reglamentaciones, lo que constituye una vez más toda una revolución. Es evidente que siempre hay ocasiones en que no se cumple. En ese caso tendremos el problema de determinar ante el Tribunal cuáles serán las consecuencias jurídicas de una medida adoptada sin respetar la obligación de consulta previa, ante lo cual la Comisión puede fundadamente sostener que no habiéndose producido la notificación previa no es posible impugnar esa medida por lo que carece de efecto jurídico. En todo caso, la directiva 83/189 como se le ha dado en llamar, es un elemento fundamental para la estrategia preventiva que tiene que aplicarse para evitar la resurrección de las cabezas de Hidra. Aquí llego al punto crucial. Cualquier estrategia cuyo objetivo sea asegurar que las medidas de efecto equivalente a las restricciones cuantitativas no resuciten, tiene que contar con dos elementos: uno es el aspecto preventivo al cual me acabo de referir y el otro es, por supuesto, el enfoque represivo, es decir, que tiene que haber disposiciones para que la Comisión esté en posición de eliminar dichas medidas rápidamente. Aquí sí tenemos una limitación en la Comunidad. Hay una disposición en el Tratado de la CE, el Artículo 169, que dispone que cuando la Comisión identifique una infracción al Tratado o al derecho comunitario de parte de cualquiera de los EM, la Comisión podrá denunciar a ese EM ante el Tribunal previo intercambio de

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cartas y habiendo escuchado una opinión fundamentada pero, básicamente, los EM tienen que responder ante la Comisión. Si no lo hacen, la Comisión los denunciará ante el Tribunal. Es cierto que el procedimiento previsto en el artículo 169 ha resultado ser tremendamente efectivo en la historia de la Comunidad. El noventa por ciento de casos formalmente abiertos por la Comunidad se resuelve en un plazo de dos a tres años, lo que es un logro sobresaliente. Del diez por ciento restante, solamente la mitad, o sea, el cinco por ciento del total, es objeto de sentencia por parte del Tribunal, de modo tal que este procedimiento represivo tiene un efecto altamente preventivo, reforzando el efecto de la directiva 83/189. De todas formas, tres años siguen siendo demasiado tiempo para una empresa. Cuando en la actualidad, ya concretado el mercado interior, uno se dirige a una empresa que tiene un problema, o cuando una empresa viene a plantear, por ejemplo, el bloqueo que le representa una medida del Reino Unido o de Francia para importar sus grabadores a través de Poitiers, por citar un ejemplo notorio, la respuesta de que la resolución de su problema le va a llevar dos años, aunque se garantice una resolución favorable no le sirve al pequeño o mediano empresario que para entonces habrá cerrado su negocio y despedido a sus obreros. Lo que trato de afirmar es que para realmente eliminar las barreras al comercio hay que hacerlo de forma tal que sea útil para las empresas. Entonces la única forma de asegurarnos la eliminación total de barreras será haciéndolo dentro de un marco temporal razonable de un máximo de un año, lo que en la actualidad no tenemos en la Comunidad, debido a la subsidiariedad resultante del Tratado de Maastricht que, si bien no está vigente, ya ha contaminado el proceso de toma de decisiones y la mentalidad de la Comunidad. La subsidiariedad significa que ahora la Comisión puede emplazar a los EM a que resuelvan el problema en el plazo de un año. De no hacerlo, la Comisión podrá proseguir con el curso normal de la acción, es decir, recurriendo al procedimiento del artículo 169. Ese es un problema muy importante para las empresas porque, después de todo, la integración, un mercado común, es algo que se crea para las empresas y para los ciudadanos, no para el placer de los gobiernos, y el problema real surge cuando la gente se desilusiona del mercado común porque al enfrentarse a una barrera no arancelaria, no puede lograr una solución rápida. Por rápida se entiende dentro de sus propios ritmos biológicos, o sea, dentro del lapso de un año, o de lo contrario la confianza en la integración, la confianza en las entidades recientemente creadas, gradualmente se desvanecerá y en su momento desaparecerá. Creo que es importante mostrarles a ustedes este aspecto de la eliminación de las barreras no arancelarias, de hacerles ver la importancia que el cronograma tiene para las empresas o de lo contrario estaremos hablando de literatura, estaremos prolongando los juegos el mayor tiempo posible por razones proteccionistas y, al final, los grandes perdedores serán los consumidores finales y también, en gran medida, las propias empresas. Me doy cuenta de lo lejano que todo esto puede parecerles a ustedes que provienen de países con problemas fundamentales de estabilización, con contextos totalmente diferente de los nuestros. Pero una vez que se resuelva ese problema, la realidad será que habrá que eliminar las barreras no arancelarias en forma importante o la gente simplemente perderá el interés. Esto es lo que quería compartir con ustedes. Quisiera agregar un comentario sobre la armonización en materia veterinaria y fitosanitaria. Resulta interesante observar que este aspecto que es tan sensible, ya que se refiere a la salud, solamente ha podido resolverse a través de la armonización. En otras palabras, todo lo que he dicho hasta el presente, el Artículo 30, la sentencia del caso Cassis de Dijon y el nuevo enfoque, se han aplicado a los productos industriales. En lo que respecta a la agricultura, se ha seguido el viejo enfoque de la armonización. Vale la pena observar que la Comunidad podría haber seguido un camino diferente para esas dos áreas, pero no lo hizo por razones políticas, y subrayo lo que he sostenido en mi ponencia anterior, y es que cualquier avance en materia de integración tiene que asegurarse el correspondiente respaldo político o sucederá lo que hemos dado en llamar en la Comunidad el síndrome francés del referendum de Maastricht; es decir, se darán contra un muro de ladrillos y la subsidiariedad se les estrellará en sus propias caras. Es muy importante comprender que la legislación en materia veterinaria y fitosanitaria está prácticamente terminada, por lo que ahora contamos con una armonización legislativa efectiva, lo que equivale a la eliminación de las barreras no arancelarias en esa área que siguió el padrón tradicional de la armonización. Hasta la total entrada en vigencia de las directivas, esto es hasta su transposición en las legislaciones nacionales, los EM conservarán su "libertad."

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ALGUNAS REFLEXIONES ACERCA DE LAS IMPLICANCIAS PRACTICAS DEL LEVANTAMIENTO DE BARRERAS NO ARANCELARIAS

Laura PALMA

Coordinadora General del Plan de Desregulación del Comercio Exterior y las Inversiones de la Oficina de Planeamiento y Presupuesto de la

Presidencia de la República Oriental del Uruguay. Interpreto que nos han invitado a participar en este panel para, además de comentar e introducir al debate la excelente exposición del Prof.Carnelutti, compartir con Uds. brevemente algunas de las experiencias que hemos estado viviendo en los últimos casi tres años de trabajo en un Programa de Reforma del Estado, orientado específicamente a facilitar, modernizar, desregular el comercio exterior. El programa nació como respuesta a un claro diagnóstico que acusaba la necesidad de levantar una serie de restricciones al comercio, regulaciones y trabas burocráticas, que perjudicaban la competitividad de los sectores productivos. El mismo ha intentado traducir a nivel de la forma en que se opera desde el Estado lo que las grandes líneas de la política económica han venido pautando en nuestro país, desde hace muchos años. El país hace tiempo que ha dejado de transitar el camino del proteccionismo, y ha orientado su política comercial en el sentido de la liberalización del comercio y la apertura. No obstante, susbsisten prácticas y normas arcaicas, resabios de otras políticas económicas, que continúan formando parte de las reglas de juego de la economía, y representan barreras no arancelarias y obstáculos que se contradicen con los postulados de la política comercial a nivel macroeconómico. En ese sentido, coincidimos plenamente con lo que el Embajador Magariños expresaba en su ponencia respecto a que "numerosas disposiciones y exigencias operativas han perdido razón de ser por cambio de las circunstancias que motivaron su aplicación, pero sobreviven por inercia burocrática". Quisiera, en apoyo de lo que hemos expresado, mostrarles meramente, a través del diagrama que se expone, cuál era la espesa nube de organismos e instituciones públicas que, al inicio de nuestro trabajo, constituían -cada una administrando un requisito, una regulación- el oscuro marco en que debía navegar un operador de comercio internacional, importador o exportador, en nuestro país. Estas iniciativas de reforma se iniciaron en el Cono Sur hace ya unos cuantos años, en apoyo a un proceso pionero de apertura comercial, mediante lo que se dio en llamar la desburocratización del comercio exterior. Se dieron con gran potencialidad en Chile y México; y más recientemente, desde fines de 1992, en Argentina, a través de un proceso de fuerte desregulación de la economía en general y, particularmente, del comercio exterior, aunque seguramente estos emprendimientos no han sido patrimonio exclusivo de estos países, y se han dado indudablemente otras experiencias similares -en mayor o menor grado- en otros países de la región. Estos procesos de reforma fueron emprendidos en forma unilateral, no estuvieron asociados a priori a procesos de integración o acuerdos comerciales bilaterales más allá de la propia ALADI, sino que fueron iniciados en forma autónoma, para propiciar una apertura indiscriminada. Sin embargo, a través de estas reformas han quedado preparados Méjico, para ingresar al NAFTA, y no es casual que Chile y Argentina sean los eventuales próximos candidatos. En el caso de Uruguay, si bien el Programa se inició antes de la iniciativa integracionista subregional del MERCOSUR, resultó, una vez iniciado el proceso integracionista, un factor fundamental para preparar el ingreso efectivo del país, ya no al mercado mundial, sino al mercado ampliado. Al mismo tiempo, ha sido posible constatar que el ingreso a la iniciativa ha potenciado claramente este proceso, ya que catalizó un rápido cambio de mentalidad tanto en el sector público como en el privado en cuanto a la necesidad de mejorar las condiciones de competencia de la producción nacional disminuyendo, entre otros factores, la carga que representa el costo del Estado. No pretendo incurrir en una exposición detallada de cómo se ha avanzado paso a paso en el desmantelamiento de no menos de sesenta de estas trabas al comercio exterior, las que afectaban también a las exportaciones; quiero simplemente compartir con ustedes algunas reflexiones que -con un enfoque muy pragmático- nos surgen a resultas de lidiar cotidianamente con estos temas.

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Como ya se ha reiteradamente manifestado en este Seminario, las barreras no arancelarias se convierten en las más efectivas cuando se han completado los procesos de reducción de tarifas. Las normas técnicas, las que surgen de las regulaciones en materia de sanitaria, de seguridad, bromatológicas, las que estipulan las composiciones e ingredientes de los alimentos, las normas de rotulado de envases, los requisitos para la habilitación de plantas, pueden asumir el rol de barreras no explícitas, ocultas, que resultan las más difíciles de descubrir y, también de levantar. Una de las interrogantes de mayor interés a mi juicio respecto al tema de las barreras técnicas y que me gustaría someter a las opiniones de los expertos presentes y al debate de los asistentes es el cómo compatibilizar un desmantelamiento de estas barreras hacia adentro del mercado común, y al mismo tiempo mantener la posibilidad de no desmantelarlas hacia afuera de la región, para el caso de tener que adoptarlas como represalia hacia medidas restrictivas del comercio adoptadas por terceros países. En la práctica, estas barreras pueden tomar la forma de procedimientos burocráticos no muy transparentes, o ceñirse a determinados criterios técnicos. Si hemos armonizado estos criterios y armonizado los principios entre los países de la subregión, si hemos eliminado las tortuosidades administrativas en ese ámbito, quedamos de alguna forma inermes para usar los mismos instrumentos con terceros países cuando nos veamos compelidos a hacerlo, ya que no podemos negar que estas trabas al comercio, pese al GATT, aún existen -valgan los reclamos en el marco de la Ronda Uruguay respecto a los productos agrícolas. Si bien los artilugios de la imaginación siempre habrán de ser lo suficientemente fértiles como para encontrar resquicios para enfrentar estos obstáculos, no puede negarse que de esta situación resulta, inexorablemente, alguna forma de enlentecimiento de los procesos de armonización necesarios para la integración, pues se hace necesario simultánea y coordinadamente armonizar las políticas respecto a terceros países, definir los instrumentos para la defensa contra la competencia desleal, etc. Otras reflexiones tienen que ver con temas tales como los que planteaba el Ec. González Vigil: en qué medida, al no existir decisiones de integración indiscutibles, o al existir dudas acerca de la continuidad o el grado de estos procesos integracionistas, o una coexistencia de ellos con simultáneas actitudes proteccionistas o de defensa para transacciones comerciales de determinados productos entre ciertos países de la región se produce una oposición de objetivos o una contradicción de intereses que genera marchas y contramarchas, y oscurece y enlentece las negociaciones. Los mismos negociadores que están acordando uniformizar normas técnicas en un futuro, son los que, simultáneamente, están utilizando esos mismos instrumentos como barreras. Estos no son problemas de patrimonio exclusivo latinoamericano. Aún en la propia CEE -como comentaba en caracter informal en el transcurso del primer módulo de estos Seminarios en el mes de marzo, el Dr. Jean Paul Jacqué- surgen permanentemente aún entre los propios "socios", al desaparecer algunas barreras técnicas, otras nuevas. Las vinculadas a la protección del medio ambiente serían las últimas "vedettes". Estas contradicciones son, no obstante, superables. Un buen ejemplo lo tenemos -y disculparán que me remita permanentemente al caso que me es más cercano y conocido, el del MERCOSUR, en el acuerdo sanitario y fitosanitario que en el marco del Subgrupo de Trabajo No. 8 de Políticas Agrícolas, que ha sido elevado ya a la aprobación del Grupo Mercado Común. Se estipulan en dicho acuerdo marco -coherente con las cláusulas del GATT- los principios básicos de no discriminación, de riesgo mínimo, de transparencia, de equivalencia, y otros. La expectativa que existe es que -una vez ratificado ese acuerdo marco por las legislaciones de los países- caerán las barreras al comercio de productos agrícolas que hoy rigen, por cuanto las mismas se basan en argumentaciones contradictorias con los principios -fundados en las recomendaciones internacionales en la materia- estipulados en ese acuerdo. Una tercera interrogante o reflexión tiene que ver con la forma de armonizar este proceso de preparación de las estructuras internas para la integración y la apertura, con la propia cadencia de las negociaciones. ¿Debe esperarse para levantar las restricciones a los plazos máximos que se pactan, o se puede continuar avanzando en un proceso que facilita la apertura comercial al mundo? En definitiva, se resuscita el debate, la antinomia, la disyuntiva, entre apertura comercial y proteccionismo, amparado en la necesidad de contar con instrumentos de represalia o defensa contra eventuales actitudes proteccionistas de otros países, a la vez de producirse un cuestionamiento del levantamiento de las barreras. Los negociadores subordinan todo a la negociación, ya sea en el GATT o en el marco de acuerdos regionales; su principio es el intercambio de

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concesiones, desmantelar unilateralmente una barrera infringe severamente el código de actuación del negociador. Frecuentemente escuchamos debates de este tipo. Recientemente Uruguay, a través de actuaciones conjuntas del Ministerio de Ganadería, Agricultura y Pesca (MGAP) con nuestra oficina, suprimió una serie de autorizaciones previas supuestamente sanitarias, para las importaciones de productos cárnicos, y ésto levantó sonoras protestas de los negociadores de MERCOSUR, por cuanto se adelantaban pasos con respecto a la cadencia pactada en los cronogramas, o se hacían concesiones unilaterales, suprimiendo elementos para una negociación. Similares argumentos escuchamos en el año 1991 -antes de la firma del Tratado de Asunción- cuando Uruguay, a través de mecanismos similares, consolidó tasas consulares y de movilización de bultos en la Tasa Global Arancelaria; también allí estábamos perdiendo elementos de negociación. La arrolladora realidad del vigoroso cronograma de concesiones otorgadas poco después arrasó con estas argumentaciones. Una cuarta reflexión que nos surge es haber concluído que muchas de estas decisiones deben estar basadas en cuidadosos análisis costo/beneficio en los que se balancee el perjuicio que para algunos productos puede producir un levantamiento de barreras administrativas o técnicas, frente al perjuicio que su existencia produce para todos los restantes sectores de la economía. Porque, debemos resaltar que, cuando se establece una barrera para-arancelaria o una barrera técnica, la mayoría de las veces no es posible dirigirla exclusivamente al producto que se quiere defender o meramente proteger, por lo que resulta ineludible establecerla con carácter general (independientemente del producto o sector que resulta afectado), y allí se produce esa contraposición de intereses a saber: el perjuicio que el levantamiento de la barrera produce a un sector, versus el beneficio que aporta a todos los restantes. Los casos de este tipo que hemos encontrado son innumerables. En cuanto a los vericuetos administrativos que antes del decreto de Enero de este año se aplicaban a la importación de productos de origen cárnico, el objetivo no confesado era proteger las importaciones de algunos sectores básicos -carnes con y sin hueso, frescas o congeladas, de cerdo, bovina, etc., pero caían bajo esa barrera todos los otros productos alimenticios, con mayor grado de elaboración, que tenían algún componente cárnico, y hacia los cuales no estaba dirigido el instrumento -caldos, sopas, conservas, enlatados, condimentos, etc. Es necesario distinguir entre barreras "negociables", y otras que ni siquiera lo son, que simplemente perjudican sin proteger, encareciendo en forma indiscriminada, ya que estas tasas para-arancelarias recaen tanto sobre productos finales como sobre materias primas, insumos intermedios y bienes de capital no producidos internamente, que componen el costo de, entre otros , los bienes exportados, perjudicando su competitividad. No podemos dejar de mencionar algun ejemplo en este sentido. Dos años de arduas negociaciones nos llevó (el Uruguay no es como la Argentina, en algunos aspectos referentes a decisiones económicas de este tipo, en que la Argentina desreguló grandes temas por decreto, y esperó luego la ratificación parlamentaria; nuestras mayorías parlamentarias son bastante diferentes a las argentinas) derogar la exigencia de presentar una "denuncia de importación" previa al embarque de la mercadería desde el exterior, que era claramente un residuo de anteriores épocas de contralor de cambios, práctica ya perimida en nuestro país. Sin embargo, hasta hace no mucho tiempo, esta denuncia, que se otorgaba automáticamente al 100% de los casos, pero que tenía importantes costos administrativos y financieros asociados, era defendida calurosamente por los mandos medios del organismo encargado de su otorgamiento con el argumento de que ese instrumento otorgaba la potestad -que no se utilizaba en la práctica desde décadas atrás- de frenar importaciones por algún motivo, aunque en rigor, la libertad de importación está establecida por ley desde el año 1949. Más aún, mal se podría, en el marco de los acuerdos firmados en el GATT o el propio MERCOSUR, o cualquier otro acuerdo, prolongar durante unos pocos días una medida ilegal y arbitraria de este tipo. Finalmente el requisito fue suprimido (bastante antes había la Argentina suprimido las Declaraciones Juradas de Importación (DJNI), ante la Secretaría de Comercio, y perdóneseme la reiteración del ejemplo de Argentina). La cuantificación del ahorro que el levantamiento solamente de esta restricción representó con respecto al valor de las importaciones alcanzó a un 0,6% del valor CIF. Otros costos resultantes de las intervenciones de 2 organismos públicos directamente involucrados en el control del comercio internacional en superposición (a que hacía referencia el Emb. Magariños recientemente) la Dirección Nacional de Aduanas y el Banco de la República Oriental del Uruguay, y de dos agentes intermediarios (ya no uno sólo sino dos), intervenciones que están en un proceso de eliminación o desregulación en el que está trabajando arduamente el Director Nacional de Aduanas y con respecto al cual somos optimistas que podrá concretarse a la brevedad, alcanzan a guarismos del orden del 3% del valor

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CIF de las importaciones. Cuando se comparan estas cifras con los niveles de los aranceles -negociados o no- que están vigentes, apreciamos la significación de su magnitud relativa. Estos costos administrativos representan nada menos que el 50% de la tasa arancelaria no negociada de las materias primas, y casi duplican el de los niveles negociados en MERCOSUR para las mismas. Otra reflexión que nos hacemos en este sentido es en qué medida los procesos inflacionarios que han vivido nuestros países, asociados en el pasado simultáneamente a políticas proteccionistas, han incidido para que estos factores de pérdida de competitividad pasaran desapercibidos. Cuando los procesos de apertura se intensifican y las tarifas arancelarias explícitas bajan, estos costos se hacen aparentes en su incidencia en pérdida de competitividad. En el mismo sentido, en la medida en que las tasas de inflación se reducen, dejan de disimular los sobrecostos innecesarios, y aparece con evidencia hacia dónde se debe actuar, desregulando, para suprimir intervenciones innecesarias que encarecen las producciones nacionales, y , valga la insistencia en el concepto, les hacen perder competitividad. Innumerables son los ejemplos de estas situaciones. Algunos de carácter general, como las intervenciones consulares, o la reserva de cargas. Los más, específicos para ciertos bienes. La derogación de una vieja norma legal que establecía la prohibición de importación de aceites comestibles en cortes, así como de un decreto que estipulaba que la comercialización de aceites comestibles al público (por aparentes razones de defensa del consumidor), debía hacerse en envases de 1 o 1/2 litro sin aceptarse fracciones diferentes, como evidente mecanismo de impedir la importación de aceites brasileños, que son envasados en envases de 0,9 litros, fue reclamada por la gremial de empresas nacionales elaboradoras de aceites, las cuales ya hacía tiempo habían obviado la necesidad de esta protección, y tenían acuerdos con sus pares brasileñas por las cuales necesitaban importar cortes o importaban ellas mismas aceites envasados para la venta al por menor. Sin embargo, el departamento de metrología legal de Ministerio pertinente resistió tenazmente la aceptación del fraccionamiento de los envases. Otro caso que por lo anecdótico tiene más trascendencia que por el volumen de comercio que pudiera generar, es el de la importación de semen bovino, que estaba en nuestro país sujeta a autorización previa basada en supuestas razones técnicas atribuidas a la defensa de una ganadería nacional adaptada a las características propias de nuestro campo, nada menos que por parte de la gremial que agrupa a los cabañeros nacionales que, por supuesto, si bien no venden semen bovino venden reproductores. Además de esta autorización existían restricciones cuantitativas: no más de una dosis por animal y por año. Aquí el levantamiento de la restricción se impulsó más que por parte de terceros países, por el propio interés nacional en mejorar la productividad del sector pecuario. En efecto, lo grave es que se puede demostrar que esta restricción estaba produciendo serio daño a la productividad de nuestra ganadería, impidiendo el mejoramiento resultante de la genética infinitamente más adelantada de otros países. La sexta y última interrogante muy concreta que consideramos de interés plantear, es la de las disyuntivas que se plantean a la hora de procurar armonizar normas y exigencias técnicas, con respecto a los diferentes niveles de exigencia que dichos requisitos tienen en los países integrantes de los acuerdos de integración. ¿Debe la armonización situarse al nivel de las exigencias más estrictas o de las más laxas? ¿Deben algunos países rebajar sus exigencias internas o deben los demás elevar el nivel de las suyas para alcanzar el de los más exigentes? La presente negociación en MERCOSUR respecto a los códigos de defensa del consumidor plantea con crudeza estas disyuntivas. Con respecto a estos temas también el Prof. Carnelutti ha expuesto con claridad conceptos de la forma en que los mismos son encarados en la CEE. Finalmente, no quisiera dejar de hacer referencia, aunque fugaz -y precisando que quizás se encuentren presentes en este foro negociadores del MERCOSUR más autorizados que yo para hacer comentarios al respecto-, a aspectos concretos de cómo se está avanzando rápidamente en este acuerdo subregional en pos la armonización de las legislaciones nacionales en materia de normas técnicas, y sanitarias, fundamentalmente. No quisiera finalizar estos breves comentarios sin manifestar que -como no podía ser de otra manera- el emprendimiento del CEFIR ha resultado -amén de un éxito demostrado por el interés con que todos los participantes han asistido e interactuado en las diferentes sesiones de los seminarios- una iniciativa original, positiva, concreta y necesaria de intercambio mano a mano de experiencias y opiniones entre los actores de primera línea de los diferentes procesos de integración.

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Education

Politicas públicas para la integración aduanera en europa