Procesos políticos comparados en los municipios de Argentina y Chile (1990-2005)

Procesos políticos comparados en los municipios

de Argentina y Chile (1990-2005)

UNIVERSIDAD NACIONAL DE QUILMES

RectorDaniel Gomez

Vicerrector

Jorge Flores

Procesos políticos comparados en losmunicipios de Argentina y Chile

(1990-2005)

Daniel CravacuoreRicardo Israel(coordinadores)

DUC IN ALTUM

UA

UNIVERSIDAD AUTÓNOMADE CHILE

Manuel Acevedo AguileraÁlvaro Arriagada NorambuenaMariana CaminottiAndrés Chacón RomeroAdriana ClementeDaniel CravacuoreGermán DabatMartha Díaz de Landa

Luciano Fouillioux FernándezRicardo GandolfoJuan IbacacheRicardo IsraelRicardo TichauerMario RosalesMónica IturburuMarcelo Sain

Diseño de portada: Hernán Morfese

© Daniel Cravacuore y Ricardo Israel, 2007© Universidad Nacional de Quilmes, 2007

Roque Sáenz Peña 352, Bernal(B1876BXD) Buenos Aires

ISBN: 978-987-558-119-7

Queda hecho el depósito que marca la ley 11.723

Esta edición de 500 ejemplares se terminó de imprimir en julio de 2007en Altuna Impresores S.R.L., Doblas 1968, Buenos Aires, Argentina.

Procesos políticos comparados en los municipios de Argentinay Chile : 1990-2005 /

coordinado por Daniel Cravacuore y Ricardo Israel - 1a ed.- Bernal : Univ. Nacional de

Quilmes: Universidad Autónoma de Chile, 2007.416 p. ; 21x15 cm.

ISBN 978-987-558-119-7

1. Gobiernos Locales. 2. Procesos Políticos . I. Cravacuore,Daniel, coord. II. Israel, Ricardo, coord.

CDD 324

Índice

Prólogo, por Hartwig Meyer-Norbisrath . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9

Presentación, por Daniel Cravacuore y Ricardo Israel . . . . . . . . . . . . . . . . 11

In memoriam . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17

Introducción. Municipios argentinos y chilenos,por Daniel Cravacuore y Ricardo Israel. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19

Primera sección: la reconfiguración de la agenda localLos municipios argentinos (1990-2005), por Daniel Cravacuore . . . . . . . 25Reforma municipal y calidad de la democracia, por Ricardo Israel . . . . . . 51

Segunda sección: las políticas locales de desarrollo económicoLos procesos de promoción del desarrollo económico local

en Argentina (1990-2005), por Alejandro Villar . . . . . . . . . . . . . . . . . 71Desarrollo económico local: qué y para qué, por Juan Ibacache

y Ricardo Tichauer. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 93

Tercera sección: las políticas locales orientadas a la cuestión socialPobreza y desigualdad en la sociedad argentina de cara

al bicentenario, por Adriana Clemente . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 119

Chile: un municipio social con limitaciones para impulsar el desarrollo local, por Mario Rosales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 143

Cuarta sección: modernización administrativa de los gobiernos localesModernización en los municipios argentinos, por Mónica Iturburu . . . . 167Antecedentes de la gestión municipal: las principales reformas de descentralización del régimen militar, por Andrés Chacón Romero . . . . 211

Quinta sección: las relaciones intergubernamentales entre los municipios, los gobiernos subnacionales y la naciónLas relaciones intergubernamentales desde los gobiernos

locales, por Martha Díaz de Landa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 229Análisis jurídico y reformas legales en Chile (1990-2005), por Marcelo

Villagrán Abarzúa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 271

Sexta sección: la seguridad pública localLos gobiernos municipales argentinos ante la seguridad pública

(1990-2005), por Marcelo Sain . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 293Seguridad ciudadana en democracia, por Luciano

Fouillioux Fernández . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 321

Séptima sección: las políticas localesTendencias generales de las políticas municipales de comercio

exterior en Argentina y especificidades de seis casos en la provincia de Buenos Aires, por Germán Dabat . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 337

La educación en Chile, por Álvaro Arriagada Norambuena . . . . . . . . . . 351

Octava sección: la gobernabilidad localCuestión local y gobernabilidad municipal en Argentina. Revisión

de algunos términos del debate, por Mariana Caminotti. . . . . . . . . . 377Relación con la comunidad, la gobernabilidad democrática local,

la relación entre el gobierno local y la sociedad civil y la participaciónciudadana, por Manuel Acevedo Aguilera . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 401

PRÓLOGO

Para la Fundación Hanns Seidel es un honor apoyar esta obra. En pri-mer término, porque fomentó la articulación entre los prestigiosos cen-tros académicos independientes que lo llevaron adelante: la Unidad deFortalecimiento de los Gobiernos Locales de la Universidad Nacionalde Quilmes, en la República Argentina, y el Instituto Chileno deEstudios Municipales, de la Universidad Autónoma de Chile. Fue enjunio de 2005 que el rector de la universidad chilena visitó la sede de lacasa de estudios trasandina; y en octubre de ese mismo año cuando eldirector del centro académico argentino viajó a Santiago para estable-cer los vínculos específicos sobre el tema municipal. En estos encuen-tros maduró la idea de este libro.

En segundo lugar, porque esta obra nace con el espíritu de contri-buir a la formación de jóvenes, estudiantes, académicos y políticos deambos países. Ambas casas de estudios apuestan, en el futuro, a formarconjuntamente especialistas en la cuestión municipal, dotados de losvalores del ordenamiento de la comunidad sobre la base de la justicia yla libertad que sustenta la Fundación. Promovemos distintas iniciativasen esa dirección, dado que apostamos a la emergencia de nuevos lide-razgos sociales y políticos que fortalezcan la democracia en AméricaLatina, y este libro seguramente contribuirá a ello.

En tercer lugar, porque los autores de este libro son destacadísimosacadémicos. Los coordinadores de este libro son dos reconocidos pro-fesionales en sus países: Ricardo Israel es un politólogo chileno de pres-tigio internacional que dirige el Instituto Chileno de EstudiosMunicipales con el fin de ponerlo a la vanguardia de los estudios muni-

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cipalistas en su país; y Daniel Cravacuore es un prometedor investiga-dor argentino, experto en la temática municipal, que ha llevado, bajosu dirección, a la Unidad de Fortalecimiento de los Gobiernos Localesde la Universidad Nacional de Quilmes a ser un centro de referencia enla temática local no solo en su país sino en toda América Latina. Losotros autores gozan del reconocimiento de sus pares universitarios yademás, en los casos en que han desempeñado funciones estatales, de laconsideración pública.

La Fundación Hanns Seidel ha financiado, en ambos países, en sufinalidad de formación política, programas de capacitación, presencialy virtual, para funcionarios públicos; ha fomentado reuniones de inter-cambio de experiencias positivas de gestión local; ha promovido estu-dios e investigaciones; ha sostenido programas de difusión de informa-ción y, en este caso, fomentado la edición de este libro. Con ello laFundación Hanns Seidel ratifica su compromiso en Argentina y Chilecon los valores que la sustentan: la democracia, la paz y el desarrollo.

Marzo de 2007

Hartwig Meyer-NorbisrathRepresentante en el Mercosur

Hanns Seidel Stiftung e.V.

Daniel Cravacuore / Ricardo Israel

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PRESENTACIÓN

Este libro es el primer producto de la acción conjunta de la Unidadde Fortalecimiento de los Gobiernos Locales de la UniversidadNacional de Quilmes de la República Argentina y el Instituto Chilenode Estudios Municipales de la Universidad Autónoma de Chile. Suprincipal objetivo es contribuir a la formación de estudiantes y a latarea de académicos y políticos de ambos países en el mutuo conoci-miento de la realidad local.

Para ello, hemos convocado a reconocidos especialistas nacionalesen la temática municipal, provenientes de distintas universidades, parasolicitarles, en virtud de su experiencia profesional, una breve reflexiónsobre las transformaciones que sufrieron los gobiernos locales deArgentina y Chile desde 1990 a 2005.

La elección del período analizado no resulta arbitraria. En el casochileno, coincide con el período democrático, en el que se produje-ron fuertes transformaciones del régimen municipal, como la elec-ción de los alcaldes y concejales –completándose desde entonces cua-tro elecciones–, el incremento de fondos para el desarrollomunicipal, el fortalecimiento del ejercicio del poder de la policía, lamodificación de las normas relativas al servicio civil o la reforma dela Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades. En Argentina,los cambios operados no fueron menores: si bien las reformas insti-tucionales no fueron significativas, el proceso de Reforma del Estadoiniciado en 1989 significó un cambio importante sobre la agendalocal con el desarrollo de nuevas funciones municipales, cuyo cum-

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plimiento sería de vital importancia cuando el país entrara en unaaguda crisis de gobernabilidad en 2001. Pero otros procesos simultá-neos, como el incremento de la importancia política de los inten-dentes1 –especialmente los de municipios de mayor población–, lacreciente importancia de la articulación Estado local/sociedad civil,y el incremento de la proporción de recursos públicos gastados porlos gobiernos locales –aunque sobre el final del período operaría unadisminución–, resultan también apropiados para entender el porquéde la elección de este período.

Este libro está organizado en un capítulo introductorio y ocho sec-ciones. La primera sección está dedicada a la reconfiguración de la agen-da local en el período considerado. Daniel Cravacuore analiza los prin-cipales cambios operados en el sistema de gobiernos locales argentinosa partir de tres ejes: el nuevo papel del municipio a partir del procesode Reforma del Estado, los problemas de gestión y políticos que carac-terizan actualmente a los municipios argentinos y una breve referenciaa la construcción del campo disciplinar de los estudios sobre el gobier-no local en Argentina. Para el caso chileno, Ricardo Israel plantea lanecesidad de una Reforma Municipal en Chile no solo democratiza-dora sino modernizadora. Para ello, propone repensar el concepto delEstado unitario, revisar el resultado de los procesos de municipaliza-ción y regionalización anteriores, revisar el número de municipalida-des, modernizar ampliamente la gestión, revisar el financiamientomunicipal y, por último, repensar el tema de los recursos humanos ylas plantas funcionarias.

La segunda sección atiende la incorporación en la agenda muni-cipal de las políticas locales de promoción del desarrollo económico.Alejandro Villar plantea su evolución en Argentina, mostrando dosclaros momentos: el primero, hasta la crisis de 2001, cuando losmunicipios comenzaron a desarrollar instrumentos como la planifi-cación estratégica, las agencias de desarrollo y los entes de coopera-ción intermunicipal, entre otros; el segundo, cuando el Estado


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1 Esta es la denominación de los alcaldes en Argentina.

nacional incluyó la temática en su propia agenda, y las políticascomenzaron a tener un mayor énfasis en la economía social. Para elcaso chileno, Juan Ibacache y Ricardo Tichauer, luego de justificarel papel que los municipios deberían tener en el incentivo de los pro-cesos de desarrollo económico local, plantean el diseño de estrate-gias, en especial de los programas de dinamización empresarial. Estecapítulo finaliza con un ejemplo de cooperación internacional queha promovido la alianza de los sectores público y privado en las ciu-dades de Viña del Mar y Valparaíso, con el apoyo del gobierno deCanadá.

La tercera sección está dedicada a las políticas locales orientadas a lacuestión social. La investigadora argentina Adriana Clemente indagasobre el fenómeno de la pobreza y la evolución de las políticas de inte-gración social en Argentina, con énfasis en el papel que han tenido losgobiernos locales, para finalizar con algunas recomendaciones quepodrían formar parte de la agenda social en el futuro inmediato.Mientras que el experto Mario Rosales plantea el carácter social delmunicipio chileno aunque presenta sus limitaciones para impulsar eldesarrollo local, utilizando para ello una decena de ejes analíticos.

Una cuarta sección incluye la modernización administrativa de losgobiernos locales. Mónica Iturburu analiza, a partir de las dificultadesplanteadas para una generalización, dada la heterogeneidad de losgobiernos locales argentinos, la aplicación de herramientas moderni-zadoras, como la adopción de la gestión por resultados, de los pará-metros de mejoramiento de la calidad de los servicios, de la orienta-ción al ciudadano, una nueva gestión del capital humano, elmejoramiento de los sistemas de administración financiera, el incre-mento de la eficiencia de los sistemas de compras y contrataciones y lapromoción del gobierno electrónico. El investigador chileno AndrésChacón plantea las transformaciones institucionales que tuvieronlugar desde el fin del gobierno militar, como la descentralización edu-cativa y sanitaria, así como las reformas iniciadas en el período demo-crático por el gobierno de la Concertación, para finalizar su estudiocon un análisis de la perspectiva crítica de los think-tank de la oposi-tora Alianza por Chile sobre esas reformas.

Presentación

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La quinta sección incluye el estudio de las relaciones interguberna-mentales entre los municipios, los gobiernos subnacionales y la nación. Lainvestigadora argentina Martha Díaz de Landa pone énfasis en dis-tintos ejes: la dependencia y el desequilibrio fiscal de los niveles sub-nacionales, la alta concentración de recursos en los niveles centralesen detrimento de los locales y la baja participación del gasto munici-pal en el gasto público total. La última parte de su análisis avanza enla prospección de nuevas relaciones intergubernamentales emergentesen su país, como el asociativismo municipal y la regionalización intra-provincial. Para el caso chileno, Marcelo Villagrán Abarzúa plantea unanálisis histórico de la descentralización, con énfasis en las transfor-maciones más recientes.

La seguridad pública local es el tema de la sexta sección de este libro.Marcelo Saín revisa el papel de los gobiernos locales argentinos antela emergencia de esta temática, que se constituyó en una de las prin-cipales demandas de la sociedad argentina en el período analizado.Este investigador plantea la inadecuación de la institucionalidadmunicipal para atender la seguridad pública, para luego hacer énfasisen las políticas locales, la valoración de la comunidad y presentar losque son, a su entender, los principales desafíos a futuro. Complemen-tariamente, el investigador chileno Luciano Fouillioux Fernándezpresenta la cuestión en el marco de la transición democrática chilena,destacándose la aparición de acciones realizadas por los gobiernoslocales con el fin de cooperar con las instituciones de seguridad públi-ca nacionales.

La séptima sección está dedicada al desarrollo de políticas innova-doras de gestión local que posean una importancia diferencial en ambospaíses. Para el caso argentino, Germán Dabat presenta un estudio sobrelas políticas locales de comercio exterior, que representan una de lasprincipales acciones de desarrollo económico local implementadas porlos municipios ante cierta indolencia de otros niveles de gobierno. Parael caso chileno, se ha elegido un estudio sobre la educación, compe-tencia descentralizada a favor de los municipios chilenos desde el findel gobierno militar: Álvaro Arriagada Norambuena analiza, con unaperspectiva histórica, el papel de los municipios en la educación chile-


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na, planteando sobre el final del artículo los principales desafíos pen-dientes.

Por último, como parte de la octava sección, se incluyen dos estu-dios dedicados a valorar la gobernabilidad local en ambos países. Parael caso argentino, Mariana Caminotti presenta una reflexión sobre lascondiciones de posibilidad de las políticas locales para luego realizar unanálisis de las condiciones de gobernabilidad local en el país utilizan-do para ello un marco teórico elaborado por el Programa de NacionesUnidas para el Desarrollo; el trabajo finaliza con un análisis de caso, eldel municipio de Malargüe (provincia de Mendoza), reconocido por eldesarrollo de la gobernabilidad local. Para el caso chileno, el investiga-dor Manuel Acevedo Aguilera presenta la temática de la participacióny la gobernabilidad local en la década de 1990, rescatando el caso de lamunicipalidad de Santiago y su Ordenanza de ParticipaciónCiudadana, también reconocido por su interés.

Este libro se nutre del esfuerzo compartido de quienes nos acompaña-ron a lo largo de las distintas etapas de su elaboración. En primer tér-mino, los distinguidos colegas que dan vida a este libro: cada uno deellos son reconocidos expertos en el campo disciplinar y referentestemáticos y, gentilmente, aceptaron nuestra invitación para participarde este proyecto. En segundo lugar, el reconocimiento al equipo quenos apoyó en la compilación editorial, especialmente Andrea Gatti,Juana Yasnikowski y Mariano Pauluk, de la Unidad de Fortalecimientode los Gobiernos Locales de la Universidad Nacional de Quilmes, yMarcelo Villagrán Abarzúa por el Instituto Chileno de EstudiosMunicipales de la Universidad Autónoma de Chile.

En tercer lugar, a los responsables máximos de las universidades,Dr. Teodoro Ribera Naumann, rector de la Universidad Autónoma deChile, y Dr. Daniel Eduardo Gomez, rector de la UniversidadNacional de Quilmes, por el apoyo para la articulación emprendidapor los dos centros académicos.

Queremos dejar para último término a las autoridades de la HannsSeidel Stiftung e.V. en Santiago: a Jorge Sandrock y, especialmente, alrepresentante en el Mercosur, Hartwig Meyer-Norbisrath, quien pro-

Presentación

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puso la articulación entre ambas universidades, fomentó la vinculaciónentre ambas áreas de estudios municipales y apoyó, desde la misma pre-sentación de la idea, la elaboración de este libro que, deseamos, sirva aestudiantes, docentes e investigadores de ambos lados de la Cordillerade los Andes.

Daniel CravacuoreDirectorUnidad de Fortalecimiento de los Gobiernos LocalesUniversidad Nacional de Quilmes

Ricardo IsraelDirectorInstituto Chileno de Estudios MunicipalesUniversidad Autónoma de Chile


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IN MEMORIAM

Ricardo Tichauer fue una de las fuerzas motoras detrás de este libro, no solocomo autor y colaborador, sino también como integrante vital de la comu-nidad de municipalistas chilenos. Su trayectoria fue larga y fructífera: admi-nistrador público, licenciado en Ciencias Políticas y Administrativas de laUniversidad de Chile, y Master in Arts en Ciencia Política con certificadoen Estudios Latinoamericanos de la Universidad de Carolina del Norte.

Destacado especialista en cooperación internacional, entre otrasfunciones fue director de Operaciones de la Estructura Chilena deGobierno para la Cooperación Internacional, además de representantedel Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) y coor-dinador residente del Sistema Operacional de Naciones Unidas envarios países –entre ellos, Guatemala, Honduras y Venezuela.

Después de una destacada trayectoria internacional regresó a Chile,a su Quinta Región querida, donde colaboró con las relaciones inter-nacionales de la Municipalidad de Viña del Mar y de la Intendenciaregional, además de una activa vida universitaria.

Su sorpresivo fallecimiento lo sorprendió como profesor de RelacionesInternacionales de la Universidad de Valparaíso, director de un programaregional de capacitación municipal en la región de Valparaíso y uno de losfundadores de la Asociación Nacional de Gestión Municipal (ANAGEM).

Más allá de sus méritos profesionales, Ricardo Tichauer fue, porsobre todo, un hombre de gran integridad ética, que repartió sabiduríay bondad en todos los lugares donde se desempeñó.

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INTRODUCCIÓNMUNICIPIOS ARGENTINOS Y CHILENOS

DANIEL CRAVACUORE1

RICARDO ISRAEL2

Este libro busca presentar, con una vocación pedagógica, las similitudesy diferencias que encontramos en los procesos políticos que sobrelleva-ron los gobiernos locales argentinos y chilenos en los últimos tres quin-quenios. Solo pretenderemos hacer una presentación de realidades aná-logas, sin seguir las rigurosas reglas metodológicas del estudiocomparado, tan propias del derecho y del estudio de los sistemas y regí-menes políticos: dejamos abierta tal tarea al lector.

Los municipios argentinos y chilenos comparten un punto de par-tida en común: la existencia previa de los cabildos como instituciones

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1 Director de la Unidad de Fortalecimiento de los Gobiernos Locales de la UniversidadNacional de Quilmes. Asesor del presidente de la Federación Argentina de Municipios. E-mail:<[email protected]>.

2 Ricardo Israel es Master y Doctor (Ph.D) en Ciencia Política de la Universidad de Essex(Inglaterra). Abogado de la Universidad de Chile. Licenciado en Derecho de la Universidad deBarcelona (España). Diplomado en Survey Design and Analysis del European Consortium forPolitical Research. Diplomado en Planificación de las Naciones Unidas (Escuela Central dePlanificación y Estadísticas de Varsovia, Polonia). Autor de diversos libros y ensayos, traducidos avarios idiomas. Fue incorporado al Who’s who in the World (9ª ed.) y al History of Political Thought.Recibió el “Centennial Award” de la Arizona State University. Conductor y comentarista de pro-gramas políticos e internacionales en radio y televisión. Director Ejecutivo del Instituto Chilenode Estudios Municipales (ICHEM) y director de la Escuela de Ciencias Jurídicas y Sociales de laUniversidad Autónoma de Chile. Director del Internacional Center for the Quality of Democracy.Presidente del Comité de Fuerzas Armadas y Sociedad de la Internacional Political ScienceAssociation. E-mail: <[email protected]>.

locales y la descentralización administrativa que originaron las reformasborbónicas de fines del siglo XVIII. Esta similitud se extendería, en lasegunda década del siglo XIX, en el inicio de procesos independentistasmotorizados por las élites locales que disputaban el poder con una deca-dente oligarquía colonial, generando una unidad de intereses trasandi-nos que, lamentablemente, se iría desvaneciendo con posterioridad.

En el caso chileno, la imposición de un Estado unitario que garan-tizaba el orden y la estabilidad se impondría en pocos años bajo la pri-macía política de la ciudad capital, Santiago. Por el contrario, enArgentina, la disolución del vínculo colonial no abriría un proceso rápi-do de consolidación del Estado nacional, por efectos de la disputa entreel interior y Buenos Aires respecto del papel que les cabría a las élitesprovinciales y porteña en la distribución del poder y de los beneficiosemergentes del creciente intercambio comercial, que culminaría en ladefinición de una estructura federal en 1853.

Las luchas civiles en Argentina, iniciadas en 1820 y que tendrían suepílogo solo en 1880, más allá de que finalizaran con la primacía deBuenos Aires sobre el interior, consolidarían el papel político de la pro-vincia, preexistente al Estado nacional, con una arquitectura constitu-cional y política autónoma y bajo cuya autoridad se someterían losmunicipios. La fortaleza de este nivel intermedio, con su peso institu-cional e histórico, contrastará con el débil papel de la región chilena,debilidad histórica que sobrevive hasta la actualidad.

Federalismo y unitarismo condicionarían las bases del régimenmunicipal en ambos países: legislación decidida por el gobierno centralen el caso chileno; veintitrés constituciones provinciales que definenautónomamente las bases jurídicas para sus gobiernos locales en el casoargentino, a lo que deberíamos agregar que muchas habilitan a losmunicipios más poblados a sancionar su propia carta orgánica, en la quese enuncia las competencias municipales, se crean y definen las atribu-ciones de los poderes locales, se reservan las potestades del autocontrolcon un tribunal de cuentas propio y se reglamentan las iniciativas departicipación popular e, inclusive, el régimen electoral local. Uniformi-dad normativa para las 345 municipalidades chilenas gestionadas bajola tutela operativa de la Subsecretaría de Desarrollo Regional y


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Administrativo (SUBDERE); gran diversidad legal para los 2.252 gobier-nos locales argentinos que se encuentran coordinadas parcialmente porlas distintas reparticiones de asuntos municipales de cada provincia, conuna Secretaría de Asuntos Municipales de la Nación que solo tiene unvalor testimonial.

En el ejercicio del sufragio existe también una diferencia en la vidamunicipal del período que cubre este libro. Aunque no existió el votopopular en ninguno de los dos países en el período de gobierno militarprevio al retorno a la democracia, en el caso chileno la primera eleccióndemocrática de alcaldes y concejales se daría en 1992, con posteriori-dad al retorno a la democracia.

No obstante estos contrastes, en los tiempos recientes, encontrare-mos una mayor convergencia en los procesos políticos que afectaron alos gobiernos locales. Ambos gobiernos militares de las décadas de 1970y 1980 apostaron a fortalecer la consolidación de liderazgos localesalternativos y a incrementar la descentralización. Este proceso, más pro-fundo en el caso chileno, se originó en 1981 con la reforma educativa ydel sector salud, mientras que, en el caso argentino, se iniciaría con latransferencia de los servicios de escolaridad primaria, de salud y de aguay saneamiento a las provincias. Un proceso más ordenado en Chile, másheterodoxo en Argentina como resultado del incumplimiento compe-tencial de los niveles superiores de gobierno. Sin embargo, la ola des-centralizadora se detuvo en ambos países en el comienzo de la presentedécada, abriendo un interrogante en común sobre el futuro.

Respecto del presente, también encontraremos analogías y contras-tes: una mayor descentralización del gasto municipal en Chile, aunquesi consideráramos el gasto subnacional total arribaríamos a una conclu-sión inversa; un impacto beneficioso del Fondo Común Municipal(FCM) como mecanismo de redistribución de los ingresos municipales,mientras que en Argentina las leyes de coparticipación municipal nologran el mismo efecto beneficioso; un sistema de auditoría de controlcentralizado en el nivel nacional en Chile, y uno descentralizado en elcaso argentino. Mayor diversidad de los mecanismos de participación yconsulta ciudadana en los municipios argentinos, aunque los mismosno siempre se instrumenten suficientemente, mientras que existe una

Municipios argentinos y chilenos

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mayor uniformidad en Chile como producto de una legislación muni-cipal común, con la limitación de un déficit democrático en lo que aparticipación comunitaria y la utilización de consultas y plebiscitoslocales se refiere. Por último, una revalorización política y académicaque avanzó a distinto ritmo, así como una diferencia importante en elnúmero de estudios municipales en ambos países.

Sin embargo, algo une a los municipios argentinos y chilenos, ya quelos problemas contemporáneos son comunes. Mencionamos a conti-nuación algunos de ellos a modo de ejemplo.

–La débil autonomía municipal y la excesiva intervención de losniveles superiores de gobierno, que disponen y aplican medidas correc-toras sujetas al apoyo financiero. Podría suponerse una mayor protec-ción constitucional en el caso argentino, sin embargo, en ambos paísesse establecen políticas estandarizadas diseñadas centralmente y quehacen de los municipios meras agencias de ejecución, con limitada fle-xibilidad para ajustarlas. Este fenómeno se ve agravado por un centra-lismo político y partidario que, sobre lo local, se termina ejerciendo.

–Las reducidas capacidades financieras municipales para cumplircon las competencias y funciones emergentes de la demanda ciudada-na. Las tareas resultan cada vez más complejas y onerosas, pese a lo cuallos ingresos municipales no muestran señales de incremento.

–La desarticulación de las políticas diseñadas en los niveles superio-res: cada ministerio establece sus propias políticas y asigna responsabi-lidades a los municipios sin la suficiente coordinación con otros orga-nismos y sin valorar las limitaciones de personal y recursos ya existentes.Una concepción más integral focalizada en el desarrollo de las comuni-dades es necesaria en ambos países frente a las políticas elaboradas concriterio jurisdiccional.

–La debilidad del asociativismo municipal, quizás más acentuado enel caso chileno, pero que permitiría resolver simultáneamente los pro-blemas de escala originados en el inframunicipalismo dominante enambos países.

En síntesis, nuestros municipios, como podrá advertir el lector enlas páginas siguientes, han atravesado procesos similares y tienen pro-blemas en común. Los invitamos a descubrirlos.


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Primera secciónLa reconfiguración de la agenda local

LOS MUNICIPIOS ARGENTINOS(1990-2005)

DANIEL CRAVACUORE

En este capítulo analizaremos los principales cambios operados en losgobiernos locales argentinos desde comienzos de la década de 1990.

El trabajo se divide en cuatro partes: en la primera realizaremosuna caracterización general del sistema municipal argentino; en lasegunda, analizaremos el nuevo papel del municipio a partir del pro-ceso de Reforma del Estado; en la tercera, abordaremos los proble-mas de gestión y políticos que caracterizan a los municipios argenti-nos; la última parte hace una breve referencia a la construcción delcampo disciplinar de los estudios sobre el gobierno local enArgentina.

1. El sistema municipal argentino

El marco normativo general de los gobiernos locales argentinos seencuentra en la Constitución Nacional. En ella, dos de sus artículoshacen referencia a los gobiernos locales: el 5º,1 inscripto en el texto ori-

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1 El artículo 5° de la Constitución Nacional de 1853 señala: “Cada provincia dictará para síuna Constitución bajo el sistema representativo republicano, de acuerdo con los principios, decla-raciones y garantías de la Constitución Nacional; y que asegure su administración de justicia, surégimen municipal, y la educación primaria. Bajo de estas condiciones, el Gobierno federal, garan-te a cada provincia el goce y ejercicio de sus instituciones”.

ginal, sancionado en 1853, y el 123º,2 incluido en la reforma constitu-cional de 1994 con el fin de dar término a una polémica jurídica res-pecto de la autonomía o autarquía municipal.3

La definición del régimen municipal corresponde a cada una de las23 provincias, que en sus constituciones lo incluyen como un capítuloespecífico en cada una de ellas. Esta fuente del derecho es completadapor la Ley de las Municipalidades, sancionada por cada una de las legis-laturas provinciales, que define el diseño institucional y el funciona-miento global de los gobiernos locales en todos sus aspectos, actuandocomo ley reglamentaria del régimen municipal.

Los requisitos para la constitución de nuevos gobiernos locales,potestad del legislador provincial, varían sustancialmente en las dis-tintas provincias, aunque resulta mayoritaria la fijación de mínimos depoblación.4 Adicionalmente, las provincias definen la categorizaciónde los gobiernos locales, existiendo algunas que otorgan las mismas

Daniel Cravacuore

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2 El artículo 123° de la Constitución Nacional de 1994 indica que: “Cada provincia dicta supropia Constitución, conforme a lo dispuesto por el art. 5° asegurando la autonomía municipal yreglando su alcance y contenido en el orden institucional, político, administrativo, económicoy financiero”. Este artículo incluye implícitamente, de acuerdo con lo expresado por prestigio-sos constitucionalistas, el principio de subsidiariedad.

3 En la Argentina existe un largo debate jurídico sobre la autonomía de los gobiernos loca-les. En 1989 la Corte Suprema de la Nación, en el fallo “Rivademar c/ la Municipalidad deRosario”, reconoció esa potestad de los municipios, rectificando la doctrina que había sosteni-do desde el fallo “Ferrocarril del Sud c/ Municipalidad de La Plata” de 1911 respecto de que “lasmunicipalidades no son más que delegaciones de los poderes provinciales, circunscriptas a finesy límites administrativos que la Constitución ha previsto como entidades del régimen provin-cial y sujetas a su propia legislación”. La autonomía municipal supone la potestad dentro delEstado que gozan los gobiernos locales para regir intereses peculiares de su vida interior, median-te normas y órganos de gobierno propio, aunque subordinadamente al cumplimiento de las con-diciones previstas en el régimen municipal provincial. A la fecha, cinco constituciones provin-ciales aún no reconocen la autonomía municipal: cuatro por ser anteriores a la modificación dela Constitución Nacional –las de Mendoza (1917), Entre Ríos (1933), Santa Fe (1962) yTucumán (1990)–, mientras que en el caso de la provincia de Buenos Aires se trata de un hechopolítico: un acuerdo político entre la primera y tercera minorías en la ConvenciónConstituyente obligó a no modificar más que aspectos muy limitados de la Constitución bona-erense, entre los que no se contaba el régimen municipal.

4 No obstante, algunas provincias incluyen otros requisitos, como un mínimo de electores ocierta densidad poblacional. Otras no fijan ningún requisito, quedando sujeta la creación degobiernos locales a una ley específica de la Legislatura provincial.

Los municipios argentinos (1990-2005)

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competencias por igual a todos los gobiernos locales,5 mientras queotros definen hasta cinco niveles diferenciales.6

La Argentina tiene, de acuerdo con los últimos datos existentes, untotal de 2.252 gobiernos locales, de los cuales 1.151 son municipios y1.101 son gobiernos locales sin jerarquía municipal. Estos últimos res-ponden a distintas denominaciones: comisiones de fomento, juntasrurales, juntas de gobierno, comisiones municipales, delegaciones defomento y comunas, que no representan un tipo particular de gobier-no local, sino solo denominaciones que asignan las distintas constitu-cionales provinciales.7

Considerando la caracterización poblacional del sistema municipal,resulta notable su heterogeneidad: dos municipios superan el millón dehabitantes8 y concentran el 8% de la población argentina, mientras queexisten gobiernos locales con menos de una treintena de habitantes.9 Entérminos globales, el 80% de los gobiernos locales argentinos tienen menosde 10.000 habitantes, y contienen el 13% de la población total del país; yel 38,3% de los gobiernos locales argentinos tienen menos de 1.000 habi-tantes, lo que muestra un fenómeno claro de inframunicipalismo.10 Los

5 En la provincia de Buenos Aires, existen 134 municipios con iguales potestades y compe-tencias, independientemente de su superficie y población. Así incluye al municipio de LaMatanza, con 1.256.724 y el de Tordillo, con 1.743 habitantes (datos del Censo Nacional dePoblación y Vivienda 2001).

6 Por ejemplo, en la provincia de Santiago del Estero se reconocen en la Constitución de2005 cinco niveles de gobiernos locales: municipios de primera categoría (con población mayorde 20.000 habitantes); municipios de segunda (entre 19.999 y 10.000 habitantes); municipios detercera (entre 9.999 y 2.000 habitantes); comisiones municipales (creadas por ley provincial enpoblaciones de menos de 1.999 habitantes), y comisiones rurales de fomento (en aquellas locali-dades que no existen otras formas de gobierno local).

7 Una comisión municipal de una provincia puede tener atributos institucionales que en otraprovincia están reservados a un municipio.

8 La municipalidad de Córdoba (en la provincia homónima) tiene 1.267.521 habitantes y elde La Matanza (en la provincia de Buenos Aires), 1.256.724 (datos del Censo Nacional dePoblación y Vivienda 2001).

9 El gobierno local argentino con menor población es el de Colonia Anita, en la provinciade Córdoba, que posee solo 23 habitantes de acuerdo con el Censo Nacional de Población yVivienda de 2001.

10 El inframunicipalismo es un fenómeno caracterizado por el pequeño número de habitan-tes de los gobiernos locales, algo que ha sido suficientemente analizado para los casos de España,

gobiernos locales de más de 250.000 habitantes son solo el 1,2% del totaldel país, pero concentran el 39% de la población nacional. Su poblaciónpromedio es de 470.000 habitantes. En síntesis, en términos poblaciones,el sistema municipal argentino tiene un conjunto de grandes ciudades–los municipios del Área Metropolitana de Buenos Aires,11 las ciudadescapitales de las provincias más populosas y unas pocas ciudades del inte-rior de la provincia de Buenos Aires– que concentran la mayor propor-ción de población del país y un gran número de pequeños gobiernos loca-les de poca población.

Respecto de la jurisdicción territorial, los gobiernos locales argenti-nos se dividen en dos tipos: los de ejido colindante y los de ejido urbano.Los primeros, suponen que todo el territorio provincial queda com-prendido en jurisdicciones con límites en común, así los municipiosincluyen áreas urbanas y rurales. En los segundos, los límites munici-pales coinciden con aquellos de la localidad.12

Considerando el diseño institucional, los municipios argentinos tienensolo dos poderes: un poder ejecutivo local, integrado por un intendenteelecto13 y un poder deliberativo local, integrado por un número variablede concejales.14 En otro tipo de gobiernos locales no municipales, existenotras formas, como órganos colegiados o comisionados municipales.

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Francia e Italia. Esto genera un gran número de pequeños gobiernos locales caracterizados porestructuras institucionales inviables que generan una carga indebida para los recursos de la socie-dad y que tienen una capacidad limitada para administrar las competencias delegadas y cumpliraún las funciones más básicas para sus ciudadanos. Para una ampliación de este fenómeno enArgentina recomendamos la lectura de Iturburu, M. (2001), “Nuevos acuerdos institucionalespara afrontar el inframunicipalismo argentino”, en INAP, Cooperación Intermunicipal en Argentina,Buenos Aires, Editorial Universitaria de Buenos Aires e Instituto Nacional de la AdministraciónPública, pp. 37-66.

11 Los 25 municipios del Área Metropolitana de Buenos Aires sumaban, según datos delCenso Nacional de Población y Vivienda de 2001, un total de 8.684.953 habitantes, el 24% deltotal de la población del país.

12 Respecto de la delimitación de los municipios de ejido urbano, algunas provincias hacenuna definición funcional –allí donde llegan los servicios municipales– y otras territorial –estable-ciéndolos en función de puntos geográficos.

13 Habitualmente por un período de cuatro años, aunque en otros gobiernos locales puede serde sólo dos años.

14 Esta variabilidad se da habitualmente en función de la población del municipio.

2. Los gobiernos locales en el marco del proceso de Reforma del Estado

Un hecho determinante en la Argentina contemporánea ha sido el pro-ceso de Reforma del Estado iniciado en 1989.15 Si hasta entonces en elpaís había predominado un modelo estatal fuertemente centralista, a lavez que productor de bienes y servicios públicos, en pocos años se evo-lucionó hacia uno basado en la prestación de servicios mínimos y en elpapel regulador. En términos generales, las características más relevan-tes de este proceso fueron: la acelerada privatización de empresas públi-cas;16 la vertiginosa desregulación de la economía;17 la reforma de laadministración pública,18 y la descentralización de algunos servicioshacia las provincias. Sobre este último punto, merece señalarse una par-ticularidad: a diferencia de otros países de América Latina, en Argentinala descentralización competencial no se hizo en favor de los municipios, sinode las provincias.

Como resultado de esto, en la década de 1990 se originó un nuevoesquema de distribución de competencias entre los distintos niveles degobierno en la Argentina: a) un conjunto de competencias exclusivas delEstado nacional como la defensa nacional, el manejo de los asuntos exte-


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15 Este proceso se estructuró en dos leyes nacionales: la de Reforma del Estado (N° 23.696) yla de Emergencia Económica (N° 23.697), ambas sancionadas en agosto de 1989. Para ampliareste tema véase, Ghio, J. M. (2002), “Modernización administrativa y de la gestión pública enArgentina”, en Tomassini, L. y M. Armijo (eds.), Reforma y modernización del Estado. Experienciasy desafíos, Santiago, LOM Editores e Instituto de Asuntos Públicos de la Universidad de Chile, pp.231-263.

16 En la Argentina el Estado tenía el monopolio sobre las telecomunicaciones, el correo pos-tal, la provisión de agua y servicios de saneamiento, la producción y distribución de gas, la pro-ducción y distribución eléctrica, y el transporte ferroviario y el mantenimiento de las rutas nacio-nales. Adicionalmente, las empresas públicas tenían una posición dominante sobre la producciónsiderúrgica y petrolera, y sobre el transporte aéreo y marítimo. Todas estas actividades pasarían amanos privadas en poco menos de una década.

17 Ello implicó la eliminación del régimen de control de precios, la supresión de regulacionespara las inversiones extranjeras, la liberalización del mercado de cambios y de los flujos interna-cionales de divisas, y la desregulación del mercado petrolero, entre otras medidas.

18 Esto se verificó mediante la eliminación, modificación, fusión o transferencia de organis-mos, así como el achicamiento del número de funcionarios.

riores, la regulación de los asuntos interprovinciales y la regulación deltransporte aéreo, marítimo, ferroviario y automotor interprovincial, asícomo del correo postal, de la provisión de gas y de las telecomunicaciones.

b) Un conjunto de competencias concurrentes entre el gobierno nacio-nal y los gobiernos provinciales, como la educación superior,19 la justi-cia,20 la seguridad social,21 la seguridad pública,22 y el mantenimientode las rutas interjurisdiccionales.

c) Un conjunto de competencias concurrentes entre el gobierno nacio-nal, los provinciales y los municipales, como la construcción de obras deinfraestructura,23 la atención de colectivos sociales débiles,24 la defensadel consumidor, la promoción del desarrollo económico, el fomento deldeporte social, la atención de la salud preventiva,25 la reglamentación

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19 La regulación de la educación universitaria depende del gobierno nacional y la terciaria nouniversitaria de las provincias. Igualmente, el artículo 26° de la ley nacional N° 24.521 deEducación Superior autoriza a las provincias a crear universidades provinciales, como lo han hecholas de Buenos Aires, Entre Ríos y San Luis.

20 En la Argentina existe dos sistemas judiciales complementarios: el federal, con competen-cia en asuntos que involucran al Estado nacional, y el provincial, dependiente de cada provincial,que tiene injerencia en asuntos penales, civiles, administrativos y de familia, entre otros.

21 La seguridad social también fue objeto de reforma en la década de 1990: el sistema se divi-de en uno de capitalización individual y en otro público de reparto, por el cual los aportes másantiguos pudieron optar. Respecto de los empleados del sector público, mayoritariamente aportanen las mismas condiciones que los del sector privado, aunque en algunas provincias persisten cajasprevisionales propias.

22 En el país existe una Policía Federal, que actualmente presta sus funciones en la ciudad deBuenos Aires y que, en el resto del país, actúa como brazo auxiliar de la justicia federal; en cadaprovincia existe una policía provincial. Adicionalmente, bajo la órbita federal, existen tres fuerzasde seguridad: la Gendarmería Nacional –que realiza el control de las áreas de frontera terrestre–,la Prefectura Naval Argentina –dedicada al control de la seguridad en los ríos– y la Policía deSeguridad Aeroportuaria –destinada al control de la seguridad en los aeropuertos.

23 Los municipios, en principio, podrían destinar una parte de su presupuesto a la realizaciónde pequeñas obras de infraestructura (cordones y cunetas, asfaltado de calles, construcción de refu-gios), pero solicitan habitualmente financiamiento para obras mayores al Estado nacional –espe-cialmente después de 2003, cuando este recuperó el papel protagónico en la construcción de infra-estructura que había abandonado a principios de la década de 1990– y las provincias.Generalmente se establecen acuerdos específicos que evitan superposiciones.

24 Esto incluye a menores, jóvenes, adultos mayores, discapacitados y drogodependientes,entre otros.

25 El sistema de salud se ha basado históricamente en múltiples efectores concurrentes: elEstado nacional, las provincias, los gobiernos locales, las llamadas “obras sociales” de los sindica-

de terminales de carga y pasajeros, la regulación del transporte auto-motor,26 la promoción turística y la gestión del patrimonio cultural ynatural.

d) Un conjunto de competencias exclusivas de las provincias, como elservicio educativo,27 el financiamiento de la vivienda social28 y la regu-lación de la distribución domiciliaria de la energía eléctrica.29

e) Un conjunto de competencias compartidas entre el gobierno provin-cial y los municipios, como la provisión de servicios públicos,30 la pres-


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tos de trabajadores y, marginalmente, el sector privado. En las provincias, existen situaciones disí-miles: mientras que unas han optado por mantener un control exclusivo sobre la totalidad de losefectores, otras han transferido a los gobiernos locales los de menor complejidad (hospitales loca-les y unidades de atención primaria de la salud) y otras no lo han hecho, pero han delegado en lapráctica la provisión de insumos médicos en los gobiernos locales, corriendo solo por cuenta de lasprovincias el pago de salarios.

26 El gobierno nacional tiene autoridad sobre las líneas interprovinciales; las provincias, sobrelas intermunicipales; los gobiernos locales, por las que atraviesan con exclusividad su territorio.

27 Al igual que en el caso de la salud, el Estado nacional transfirió la totalidad de sus efecto-res a las provincias: a inicios de la década de 1980 lo hizo con las escuelas básicas (hasta entonces,tanto la nación como las provincias poseían establecimientos de este tipo) y en 1992 lo hizo conlas escuelas de enseñanza media y terciaria no universitaria. Si bien se han presentado iniciativasdescentralizadoras sobre el sistema educativo, ha existido una fuerte oposición social para la muni-cipalización del sistema educativo.

28 La provisión de la vivienda social fue históricamente una competencia concurrente de lanación (a través de un fondo de financiamiento específico, el Fondo Nacional de la Vivienda, oFONAVI) y las provincias. En la década de 1990, la nación descentralizó los fondos del FONAVI,transfiriendo la competencia con exclusividad a las provincias, tomando estas distintas opciones:mientras que algunas decidieron tener una política centralizada, otras optaron por descentralizarlos fondos provinciales hacia los municipios. En el caso de políticas centralizadas, los gobiernoslocales suelen presentar pedidos por las viviendas sociales requeridas, en virtud de su déficit habi-tacional. Una opción novedosa es que algunos gobiernos locales han implementado políticas devivienda de diseño propio, a través de institutos municipales con fondos específicos o a través demecanismos financieros alternativos como los círculos de ahorro previo. Otros municipios hanavanzado en promoción de la autoconstrucción habitacional entre los sectores populares.

29 Con excepción de la distribución en el Área Metropolitana de Buenos Aires y la conurba-ción de la ciudad de La Plata. Ello es el resultado de un principio jurídico general que delega enlos niveles inferiores de gobierno la regulación de los servicios públicos con excepción de aquellosque ya hubieran sido prestados por el Estado nacional.

30 Respecto de las competencias jurisdiccionales sobre los servicios públicos, las constitucionesprovinciales determinan distintas asignaciones: mientras que algunas aluden a una responsabilidadprovincial (Jujuy, Santa Fe y Tierra del Fuego), la mayoría entiende que el reconocimiento o creaciónde un servicio público es una facultad concurrente del Estado provincial y municipal (Córdoba,

tación del servicio público de agua y saneamiento,31 la protección con-tra incendios32 y la atención de la salud.33

f ) Por último, existe un conjunto de competencias exclusivas de losmunicipios, que analizaremos a continuación.

Todas las competencias guardan un sentido histórico, variando deacuerdo con la época. Por ello, no alcanza con el análisis de las fuentesdel derecho municipal en Argentina, dado que las competencias muni-cipales no variaron sustancialmente. Sin embargo, si contrastamos conlos temas de la agenda local contemporánea, observaremos que losmunicipios se ocupan de un conjunto competencial sustancialmentemás amplio: ello ha llevado a diferenciar aquellas normadas de las real-mente ejercidas.34

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Formosa, La Pampa, La Rioja, Misiones, Neuquén y Salta) y otras entienden que se trataría de unafacultad originariamente municipal (Corrientes, San Luis, Santa Cruz, Santiago del Estero y San Juan).

31 La complejidad del sistema de distribución del agua potable y el saneamiento es resulta-do de una enmarañada historia en torno a la descentralización. Los servicios de potabilización yabastecimiento de agua estuvieron a cargo de una empresa pública nacional, denominada ObrasSanitarias de la Nación; en 1980 los servicios fueron descentralizados en favor de las provincias,que constituyeron empresas públicas provinciales (y en un caso, el de la ciudad de Mar del Plata,una empresa pública municipal). En el Área Metropolitana de Buenos Aires, por dificultades polí-ticas en la constitución de un ente tripartito entre el Estado nacional, la provincia de Buenos Airesy la municipalidad de la ciudad homónima, la empresa quedó prestando el servicio en los 24municipios (aunque el Estado nacional solo retuvo su competencia sobre el Área Metropolitanade Buenos Aires). La empresa fue privatizada en 1993 y nuevamente estatizada el 21 de marzo de2006 por los reiterados incumplimientos contractuales del operador privado; en las provincias,las empresas locales fueron privatizadas a lo largo de la década de 1990 aunque algunas tambiénhan sido estatizadas por incumplimientos contractuales o deficiencias en el servicio; en algunasciudades del interior, lo hace el sector cooperativo local por concesión municipal, y en la mayorparte de los municipios de menor tamaño, se hace bajo la modalidad de gestión directa.

32 El combate a incendios depende de las policías provinciales –y de la Policía FederalArgentina en la ciudad de Buenos Aires. Sin embargo, solo existen cuerpos de bomberos profe-sionales en las ciudades más populosas; en las localidades más pequeñas, cuerpos de voluntariosque son apoyados financieramente por los gobiernos provincial y local –aunque no de maneraregular– y por la propia ciudadanía a través de sociedades cooperadoras.

33 Existen numerosas alternativas al respecto: mientras que en algunas provincias el sistema desalud se encuentra en su totalidad en sus manos, en otras solo tienen a su cargo los efectores de altacomplejidad y delegan en los municipios la atención primaria de la salud, en otras el sistema; enotras no existen reglas fijas, por lo que son variables las situaciones de acuerdo a factores aleatorios.

34 Alejandro Villar ha planteado la diferencia entre competencia y función municipal: mien-tras que la primera se refiere a aquellas tareas que la Constitución provincial, la ley de las munici-

La agenda local en la Argentina contemporánea

Históricamente, las competencias municipales en Argentina se limi-taron a tres grandes campos de intervención: la construcción y el man-tenimiento de la infraestructura urbana, incluyendo la provisión dealumbrado público, la limpieza y recolección de residuos sólidos urba-nos,35 la construcción y reparación de calles y caminos vecinales,36 laconservación de parques y paseos públicos, el cuidado de cementeriosy el mantenimiento del equipamiento urbano; la regulación y controlde las actividades que se desarrollan en el territorio, incluyendo la regu-lación sobre el hábitat –como la emisión de permisos de construcciónde viviendas–, las actividades económicas –por ejemplo, la habilita-ción de emprendimientos de actividades económicas– y el tránsitourbano; la asistencia a la población en riesgo, a través de la asistenciasocial directa, la atención de la salud de baja complejidad y la defen-sa civil ante desastres naturales.

Estos campos de intervención son los consagrados en el régimenmunicipal, que han cumplido con mayor o menor eficacia todos losgobiernos locales argentinos. Sin embargo, en la década de 1990, unaparte de ellos –aquellos dotados de mayores capacidades institucionales,


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palidades y, eventualmente, la carta orgánica del gobierno local en el caso de municipios autóno-mos, la función municipal da cuenta de las tareas que en el imaginario colectivo son adjudicadas alos gobiernos locales. Véase Villar, A. (2002), “Funciones, competencias y tecnologías en el gobier-no local. Un análisis del Banco de Experiencias Locales”, en Cravacuore, D. (comp.), Innovaciónen la gestión municipal, Buenos Aires, Federación Argentina de Municipios y Universidad Nacionalde Quilmes, pp. 93-113.

35 La recolección y el tratamiento de residuos sólidos urbanos es una competencia propia delos gobiernos locales. La excepción se encuentra en el Área Metropolitana de Buenos Aires, dondeexiste una autoridad específica, el CEAMSE, que fue creado en 1978 y su diseño corresponde a esaépoca: su directorio está integrado por los gobiernos de la nación, de la Ciudad de Buenos Aires yde la provincia de Buenos Aires, actuando esta última como representante del conjunto de muni-cipios involucrados.

36 La construcción y mantenimiento de las arterias urbanas corresponde a la jurisdicciónmunicipal, a excepción que estas coincidieran físicamente con vías provinciales o nacionales.Respecto de la infraestructura vial rural, en los municipios de ejido colindante, los gobiernos loca-les pueden encargarse del mantenimiento de los caminos rurales, mientras que en otras provinciasno, recayendo entonces la responsabilidad en la Dirección de Vialidad de cada provincia.

con mayor cantidad de recursos humanos y recursos financieros– comen-zaron a asumir un conjunto de nuevas responsabilidades, definiendo unanueva agenda que se extendería poco a poco a otros gobiernos locales. Estaagenda incluye los tópicos que enumeramos a continuación.

a) La preservación del medio ambiente, incluyendo la recuperación delos recursos naturales explotados excesivamente en el pasado.

b) La seguridad ciudadana: si bien esta función no es característicade la mayor parte de los gobiernos locales en Argentina,37 alcanza par-ticular importancia en algunos municipios, que han avanzado desde elapoyo económico a las fuerzas policiales existentes en el territorio hastala constitución de fuerzas de seguridad propias. Otros han avanzado enuna política activa de protección de los derechos humanos, mediante laextensión de la figura del ombusman de seguridad, que busca evitar quelos efectivos policiales caigan en conductas impropias.

c) La promoción económica: esta es la función en la que más han avan-zado los gobiernos locales argentinos. Podemos encontrar un abanicoamplio de estrategias para la promoción del empleo y la generación detrabajo, principales temas de la agenda pública desde mediados de ladécada del 1990. En este período se crearon, en un número importan-te de municipios, áreas especializadas de Desarrollo Económico.Algunos gobiernos locales han sido bastante activos, no solo aportandocapital propio para apoyar financieramente a las empresas micro,pequeñas y medianas, sino además involucrando al sector privado,logrando catalizar acciones con las cámaras empresariales locales para elsostenimiento financiero de emprendimientos. Las estrategias caracte-rísticas del desarrollo local en Argentina pueden sintetizarse en: la crea-ción de agencias de desarrollo local;38 la elaboración de planes estraté-

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37 En la provincia de Buenos Aires –la jurisdicción subnacional más importante del país con-siderando su historia, su gravitación política y la significación de las actividades económicas quese desarrollan en su territorio– en 2003 se inició una descentralización parcial de la policía pro-vincial en los municipios de menos de 70.000 habitantes que adhieran a una ley específica.

38 Un análisis sobre el caso de Rosario puede encontrarse en Durand, L. y M. Scumuck,“Desarrollo local y cuestión metropolitana. La experiencia de la Agencia de Desarrollo RegiónRosario”, en Cravacuore, D. (coord.) (2003), Alianzas para el desarrollo local en Argentina.Experiencias, aprendizajes y desafíos, Buenos Aires, Editorial Dunken.

gicos;39 el desarrollo de programas de promoción del comercio exteriory de la competitividad empresarial;40 la puesta en marcha de programasde formación de recursos humanos;41 el desarrollo de infraestructura deinterés empresarial; la formación de consorcios intermunicipales para eldesarrollo económico;42 el microfinanciamiento empresarial; la incu-bación de empresas, y las políticas de promoción del empleo producti-vo,43 entre otros. La estrategia más reciente dentro de la agenda de pro-moción económica local es el fomento de la economía social.44

d) La defensa del consumidor: era un tópico habitual sólo en laCiudad de Buenos Aires45 y en las capitales provinciales46 pero, paula-tinamente, comenzó a aparecer en las ciudades de menor cantidad dehabitantes. Los departamentos municipales específicos han tenidorecientemente un papel activo en la política comercial que lleva adelanteel gobierno nacional.


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39 Un interesante estudio puede encontrarse en Nardacchione, G. (2002), “Deliberaciónpública y planificación estratégica: reflexión a partir de un estudio comparado de las experienciasen Rosario, Rafaela y Sunchales”, en Díaz, C., R. Grandinetti, y P. Nari (comps.), Tecnologías y ges-tión local en Argentina: experiencias y perspectivas, Rosario, Homo Sapiens Ediciones, pp. 97-120.

40 Véase Dabat, G. (coord.) (2002), Desde adentro. Políticas municipales de competitividad ycomercio exterior, Buenos Aires, Universidad Nacional de Quilmes.

41 Un interesante análisis de caso –el Instituto de Capacitación y Estudios para el DesarrolloLocal de la Municipalidad de Rafaela– puede encontrarse en Cravacuore, D. (2002),“Mejoramiento de la calidad de la gestión pública y privada para el fortalecimiento de la gober-nabilidad local”, Proyecto Feria Virtual de Gobernabilidad Local, Programa de Naciones Unidaspara el Desarrollo, Buenos Aires.

42 Un estudio general del proceso puede encontrarse en Cravacuore, D. (2006), “Análisis delasociativismo intermunicipal en Argentina”, en Medio Ambiente y Urbanización, año 22, Nº 64,Buenos Aires, Instituto Internacional de Medio Ambiente y Desarrollo-América Latina, pp. 3-16.

43 Un ejemplo paradigmático, el del municipio de Rauch (provincia de Buenos Aires), puedeencontrarse ampliamente desarrollado en Espondaburu, P. (2001), Municipio, desarrollo y empleo.Los socios del futuro, Buenos Aires, Editorial Dunken.

44 El Plan Nacional de Desarrollo Local y Economía Social “Manos a la Obra”, dependientedel Ministerio de Desarrollo Social de la Nación, ha impulsado el desarrollo local y la economíasocial, vinculando la política social con el desarrollo productivo. El Plan ha tendido a expandir laagenda del desarrollo local como tema municipal, abriendo la oportunidad para efectivamentedesarrollar iniciativas en esta dirección en casi la totalidad de los gobiernos locales argentinos.

45 En esta ciudad funcionaban las defensorías del consumidor de jurisdicción nacional y dejurisdicción local.

46 En estas ciudades suelen funcionar las defensorías provinciales del consumidor.

e) Un área de creciente inclusión en la agenda local, y vinculada conel anterior, es la cuestión del acceso a la justicia y la resolución de conflic-tos familiares y vecinales. En estos casos se apela a mecanismos de no judi-cialización de los conflictos, como la mediación comunitaria.

f ) La promoción social: en el nuevo modelo de gestión local,47 existeuna demanda por atender a una mayor cantidad de población –por elincremento de los niveles de pobreza–, acompañada por la modalidadde focalizar la atención en determinados colectivos, diseñando políticaspara cada uno de ellos. De este modo se implementan políticas para laminoridad, la juventud, la tercera edad,48 la igualdad de género,49 la dis-capacidad, la prevención de las adicciones, la salud, la promoción decultura50 y el deporte.51

g) La educación en sus distintos niveles: durante la década de 1990encontramos gobiernos locales que cubrieron la oferta educativa fal-tante, mediante el apoyo a centros educativos complementarios,52 el

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47 Sobre este concepto, véase el planteo de García Delgado, D. (1997), “Nuevos escenarioslocales. El cambio del modelo de gestión”, en García Delgado, D. (comp.), Hacia un nuevo mode-lo de gestión local. Municipio y sociedad civil en Argentina, Buenos Aires, FLACSO, Oficina dePublicaciones del Ciclo Básico Común de la Universidad de Buenos Aires, Universidad Católicade Córdoba, pp. 13-40.

48 La asistencia social a la tercera edad en el país corre principalmente por una instituciónnacional denominada PAMI, que sirve a más de tres millones de beneficiarios. Aunque tiene unaestructura de unidades jurisdiccionales con agencias en las ciudades más populosas, en las locali-dades más pequeñas es el gobierno local quien actúa como agencia del PAMI. Adicionalmente, losmunicipios ejecutan los programas nacionales a los ancianos indigentes, recibiendo fondos espe-cíficos del Ministerio de Desarrollo Social de la Nación.

49 Al ser un nuevo tema de agenda, tiene competencias concurrentes difusas. La realidad es queno existen políticas públicas relevantes; solo el municipio de Rosario tiene una política al respecto.

50 Si bien existen secretarías nacional y provinciales de Cultura, las pocas acciones ciertamen-te poco relevantes en la agenda pública corren por cuenta de los municipios. Lo mismo vale encuestiones como los archivos históricos, los museos, la preservación de monumentos y sitios his-tóricos. Las provincias se limitan generalmente a prestar asistencia técnica de equipos profesiona-les que poseen, pero el mantenimiento corre por cuenta de los gobiernos locales.

51 Se trata de competencias concurrentes, aunque las políticas nacionales y provinciales sue-len apoyarse en la gestión municipal. La mayor parte de las iniciativas recaen en los clubes socia-les, que suelen ser apoyados por los gobiernos locales.

52 Estas instancias educativas están a mitad de camino entre la educación y la promociónsocial: asisten a los alumnos en la realización de tareas extraescolares, a la vez que se realizan acti-vidades recreativas, deportivas y culturales.

otorgamiento de becas estudiantiles y, por último, aquellos que comen-zaron a desarrollar una política educativa propia.53

Difícilmente encontremos gobiernos locales que desplieguen simul-táneamente todas estas nuevas funciones. Esto responde a las restric-ciones y limitantes de los gobiernos locales y, adicionalmente, porqueno todas las sociedades reclaman lo mismo y al mismo tiempo: así lasdemandas ciudadanas tienen un peso relevante en la conformación delas agendas locales.

Existe otro grupo de tareas que realizan los gobiernos locales argen-tinos en la actualidad que resultan emergentes de un proceso reciente de des-concentración formal y de hecho que han realizado las provincias y lanación. Sin representar nuevas competencias en el sentido estricto –bási-camente porque el régimen municipal, las constituciones y las leyes demunicipalidades no ha sufrido modificaciones sustanciales–, las prime-ras se encuentran formalizadas en actos resolutivos de nivel nacional oprovincial, otorgándoles competencia a los gobiernos locales. Ejemplosde ello son la administración de los programas de empleo transitorio54 y laasistencia a las micro, pequeñas y medianas empresas resultante de que losprogramas provinciales y nacionales están orientados para que losgobiernos locales sean los ejecutores de estas políticas.

Por otra parte, existen competencias que han sido desconcentradashacia los municipios sin que existan marcos normativos, como el apoyologístico a las fuerzas policiales, el mantenimiento perentorio de infraes-tructura escolar o la preservación del patrimonio cultural y natural.

Como resumen de lo visto hasta aquí, el municipio argentino havisto ampliada sustancialmente su agenda por la presión de las crecien-


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53 Resulta común que los municipios de mayor tamaño tengan institutos de enseñanza prees-colar para niños de 3 y 4 años, o que financien las llamadas “extensiones universitarias”, por las cua-les algunos cursos o carreras se dictan, con el financiamiento de los municipios, en sedes alternativas.

54 Desde mediados de la década del 1990, los gobiernos locales llevan adelante la administra-ción de los subsidios a los trabajadores desocupados, sea estos de origen nacional o provincial.Generalmente los programas de ayuda tienen un esquema de una unidad ejecutora nacional queasigna los subsidios a los beneficiarios, dejando en manos de los gobiernos locales todas las tareasoperativas en el territorio (inscripción, tramitación, seguimiento y control). Por ello hemos con-siderado que, más allá de los marcos normativos que lo sustenten, los municipios tienen por fun-ción la gestión de los subsidios.

tes demandas ciudadanas, por la desconcentración que han hecho lasprovincias y, en menor medida, la nación, y también por las crecientesdemandas internas –de capacitación y de incremento de la legitimidad–de la propia administración local.

Figura 1

3. Las dificultades habituales en los gobiernos localesargentinos

Las dificultades de gestión de los gobiernos locales

Enumeraremos algunas de las dificultades de gestión más comunes queafectan, a nuestro entender, a los gobiernos locales argentinos.

a) Falta de objetivos claros de los gobiernos locales, inexistencia o defi-ciencia de planificación y tareas por repetición: generalmente la planifica-ción se asocia al planeamiento urbano o, eventualmente, con aquella decarácter estratégico –la que, lamentablemente, aparece en la mayorparte de los casos separada de la gestión cotidiana. Respecto de las ta-

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Nuevas funciones

MUNICIPIO

Viejas funciones

Desconcentración

Dem

anda

s in

tern

as

reas por repetición en el gobierno local, en muchos departamentos serepite de manera acrítica, sin claridad.

b) Respecto del gasto y de los recursos: encontramos una baja participa-ción de los municipios en el gasto público.55 En la Argentina se destinamenos del 8% del presupuesto público total a los gobiernos municipa-les, pese a que en ellos recae buena parte del gasto social.56 De este modo,el gasto municipal en Argentina se encuentra por debajo de la media lati-noamericana y muy por debajo de la media del mundo desarrollado.

Por otra parte, los gobiernos locales registran bajos niveles de recau-dación. La principal fuente de ingresos municipales propios la compo-nen las tasas por la prestación de servicios57 y solo, en algunas provin-cias, pueden cobrar impuestos.58 La recaudación de los gobiernoslocales argentinos solo alcanza a la mitad de lo que deberían recaudar–aunque este es un fenómeno que muestra una gran heterogeneidadentre las distintas situaciones municipales– y en muchos gobiernoslocales del país, los ingresos por coparticipación59 resulta la fracción


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55 Sobre los aspectos financieros de los gobiernos locales argentinos recomendamos la lectu-ra de: Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento (2002), “Argentina: provisión de servi-cios municipales. Temas y opciones”, Informe N° 23.685-AR, vol. I, Buenos Aires.

56 La participación del gasto municipal en el gasto público total se duplicó entre 1986 y 1995,alcanzando su nivel máximo en 1997 (11,2%). Desde entonces, no ha dejado de reducirse.

57 Los ingresos tributarios de los gobiernos locales se componen por las tasas por recolecciónde residuos, alumbrado público y aseo; de ocupación de la vía pública, del subsuelo y del espacioaéreo; de faena de animales; de inspección veterinaria; de inspección, seguridad e higiene; así comoderechos de cementerio; de construcción; de espectáculos deportivos; de inspección de medidoresy motores; de permiso de venta ambulante; de publicidad y propaganda; de uso de mercado, mata-dero, y terminales de ómnibus; de uso de servicios atmosféricos y de distribución de agua en camio-nes. Otros ingresos no tributarios están constituidos por la emisión de licencias de conducción devehículos y de libretas sanitarias para trabajadores industriales, las habilitaciones bromatológicas,las multas por contravenciones y los recargos de saldos impagos, entre otros.

58 En este caso, se trata del impuesto de patente que se les cobra a los vehículos automotoresy el impuesto a la propiedad urbana y rural.

59 Estos fondos se constituyen con la parte de los ingresos provinciales destinados a la distri-bución entre los gobiernos locales. Se encuentran regulados por una ley específica, que legisla sobrela distribución de fondos, la periodicidad de la transferencia y, eventualmente, la afectación de fon-dos específicos a algunas tareas (ej.: proporción mínima de los recursos destinados a servicios de salud).Existe una amplia variabilidad en el sistema de coparticipación que usan las provincias, tanto entérminos de los montos transferidos o ingresos compartidos con las municipalidades, como en rela-ción con los criterios utilizados para su asignación a las distintas municipalidades y comunas.

preponderante de sus recursos. Este es un grave problema de los gobier-nos locales en Argentina, agravado por la baja cultura ciudadana en elpago de las tasas municipales.60

La dependencia financiera de los niveles superiores de gobierno61 es unfenómeno creciente en Argentina. Con mayor frecuencia, los gobiernoslocales son objeto de transferencias discrecionales por parte de las pro-vincias mediante subsidios del Tesoro provincial como también porparte de la nación mediante los Aportes del Tesoro Nacional (ATN).62 Asu vez, se han multiplicado las transferencias desde las provincias y elgobierno nacional para la realización de obras públicas.

Otro aspecto a considerar es la concentración de las erogaciones en losgastos corrientes, que dificulta la autonomía financiera de los gobiernoslocales. Los niveles de inversión de los gobiernos locales en Argentinason muy bajos puesto que una proporción importante del gasto escorriente, destinado al pago de la masa salarial.

La ineficiencia e inflexibilidad en el uso de los recursos se vincula conpresupuestos rígidos y desarticulados de la gestión cotidiana. El presu-puesto por programa en la mayoría de los gobiernos locales argentinoses aún poco usual y el cálculo de ingresos y egresos se repite año tras añosin los adecuados ajustes.

Adicionalmente, no existe una cultura del monitoreo y de la evaluaciónque hacen los gobiernos locales. La mayor parte de los gobiernos localestienen una fuerte dependencia de los tribunales de cuentas provincialesque no realizan control de gestión sino que se abocan a analizar lacorrespondencia entre los gastos y la imputación de los mismos sinindagar en qué y cómo se hizo y si los precios pagados fueron los ade-cuados. Este problema también existe en los gobiernos locales dotados

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60 Algunos gobiernos locales han buscado vincular el pago de tasas con algún servicio quepudiera ser pasible de un corte de servicio y, de este modo, poder tener alguna forma de mayorcoacción.

61 Los aportes extraordinarios representan una proporción creciente de los recursos, hecho queconspira contra la autonomía municipal, la planificación de las políticas a largo plazo y la ejecu-ción de inversiones de capital.

62 Estos fondos no reintegrables se destinaron originalmente a situaciones de emergencia. Conposterioridad, se transformaron en aportes discrecionales para usos diversos, especialmente para laatención de asuntos sociales.

de autonomía porque, en general, tampoco cuentan con organismos decontrol que realicen una verdadera evaluación de la gestión.

c) Circuitos administrativos informales: no existen sistemas adminis-trativos y de información que coordinen adecuadamente la labor de losdistintos departamentos. Como hemos visto, el gobierno local haaumentado sus competencias y funciones y el sistema de mesa de entra-das muchas veces resulta insuficiente, siendo muy útil en gobiernos depocas decenas de empleados pero deficiente en municipios de algunosmillares de empleados.

d) Problemas en la dotación de recursos humanos: los gobiernos loca-les presentan tanto un exceso como falta de personal, muchas veces demanera simultánea. Cuentan con plantas importantes respecto de lapoblación total pero carecen de funcionarios para el desarrollo de lasnuevas funciones. Estos no se definen solamente por su calificacióneducativa, sino por las competencias adecuadas para desenvolverse en elEstado, requiriéndose conocer las leyes de procedimiento administrati-vo y las específicas para las gobiernos locales.

Los bajos niveles de capacitación y la falta de personal especializado.La depresión económica de fines de la década de 1990 fomentó quemuchos profesionales, a falta de oportunidades mejor remuneradas,encontrasen un lugar en la administración pública local, redundado enun incremento de la profesionalización de la gestión pública aunque,en el interior del país, encontramos gobiernos locales donde solo unaproporción reducida tienen estudios superiores a los básicos: clara-mente son necesarios mayores esfuerzos para incrementar el nivel edu-cativo de los empleados municipales.

Además existen bajos niveles de capacitación. La mayoría de los gobier-nos locales no tienen políticas específicas y el entrenamiento profesionales dependiente de las voluntades de los funcionarios que quieren for-marse. Este es un verdadero problema de los municipios porque cada vezmás los instrumentos de gestión requieren una mayor formación profe-sional, dada la creciente complejidad de las tecnologías de gestión.

El ingreso en la administración basado en la amistad, la familiaridado el clientelismo denota un sistema en el que no existen los concursos deingresos ni de ascenso de base meritocrática: la carrera administrativa


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suele estar regida por mecanismos discrecionales. Por ejemplo, en losgobiernos locales que tienen un escalafón lineal y por antigüedad, lamayoría de los empleados están concentrados en los escalafones inter-medios como mecanismo de premiación o porque el ascenso de cate-goría resulta una forma de aumento salarial individual, para evitarincrementar masivamente la masa total. Esto produce distorsiones muyseveras, los gobiernos locales se quedan sin personal en los niveles ope-rativos y un número poco adecuado de mandos medios: aparecen casosde municipios donde el 40% de los empleados municipales son jefes dedepartamento mientras que los cuatro escalafones más bajos los inte-gran solo el 4% de los trabajadores de la planta.

e) La tensión entre los funcionarios políticos, los técnicos y los empleadosde planta. Respecto de la relación entre políticos y técnicos, existe un con-flicto originado en que los segundos creer tener el monopolio del sabertécnico universal y los primeros suelen creer más en las oportunidadesapropiadas aunque la racionalidad técnica no sea aplicada en su totalidad.

El conflicto entre los empleados de planta y los técnicos se originaen que estos últimos buscan introducir cambios sin el poder suficiente,por lo que los primeros los resisten. Respecto del personal de planta seobserva una falta de compromiso con los resultados de gestión: los esta-tutos no cuentan con mecanismos de incentivos y de vinculación conlos resultados de gestión.

Más difícil es la existencia de una rivalidad entre los empleados deplanta y los políticos porque los primeros comprenden que, de existiralguna simpatía, pueden tener beneficios adicionales.

f ) La elaboración y aprobación del presupuesto. En general, los presu-puestos no son claros, al no estar elaborados conforme a una planifica-ción que permita conocer la asignación final de cada partida. ElConcejo Deliberante aprueba el presupuesto antes de comenzar el ejer-cicio en curso como también debe aprobar la ejecución presupuestariay realiza la aprobación del ejercicio a mediados del año siguiente perosin el adecuado control de gastos. Esto demuestra ausencia de culturade la eficiencia entre los gobiernos locales argentinos.

g) En los gobiernos locales no hay sistemas de información adecuados.Existe una gran disparidad de leyes y ordenamientos jurídicos, general-

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mente antiguos: la ley de municipalidades de la provincia de BuenosAires data de 1957 y la de Tierra del Fuego, de 1972, cuando esta últi-ma aún era un territorio nacional, por citar sólo dos ejemplos. La infor-mación económica y social para la toma de decisiones solo se refiere agrandes conglomerados urbanos y no a la dimensión local, y la censal,que recién en los últimos años se ha procesado al nivel local, solo seactualiza cada una década. Creemos que son suficientes ejemplos res-pecto de la pobreza de datos para tomar decisiones en el territorio.

h) Las dificultades en la administración de la información generada enel municipio: los gobiernos locales carecen de elementos para tomardecisiones también por sus propios errores. Como no planifican ade-cuadamente, no producen información y los procesos de toma de deci-siones responden a la voluntad de los funcionarios. Los registros que tie-nen los sistemas de información geográfica muchas veces son muyinteresantes pero no guardan correlación con la gestión y son pocos losgobiernos locales que utilizan tablero de comando. Encontramos eneste aspecto un panorama verdaderamente desolador.

Las dificultades políticas de la gestión municipal

Así como un conjunto de dificultades de gestión afecta a los gobiernoslocales argentinos, encontramos otro de contrariedades políticas.

a) Una fuerte tradición centralista en niveles superiores de gobierno. Elpoder se ha concentrado históricamente en el nivel nacional y provin-cial, y los gobiernos locales fueron tributarios del mismo. La dinámicapolítica reproduce este modelo, sobre todo porque los gobiernos loca-les dependen de las transferencias discrecionales. De este modo, se redu-ce la capacidad política de los intendentes, los cuales que pasan a ser unasuerte de gestores que solicitan beneficios a las distintas autoridadesprovinciales y, eventualmente, nacionales. Así la autonomía se ve limi-tada por los hechos, más allá de que el artículo 123 de la ConstituciónNacional la haya consagrado en 1994.

b) La limitada relevancia política de los intendentes. Esto está cam-biando acelerada y positivamente: hasta hace dos décadas no se pensa-ba que el gobierno local pudiera ser un lugar de construcción política


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y la intendencia era solo un medio para iniciar la carrera que conti-nuaba siendo electo diputado o senador provincial. Sin embargo, exis-ten casos de políticos que primero fueron legisladores nacionales yluego se presentaron como candidatos a intendentes. Actualmente,muchos intendentes logran el acceso directo a cargos de notoria impor-tancia institucional.

c) La tensión entre el departamento ejecutivo y el legislativo. Este con-flicto, característico de la política local, muestra tensiones entre el inten-dente y los concejales, aun los del oficialismo. Esto resulta paradójico,dado que muchas veces los jefes comunales han compartido la boletaelectoral y, dada la cultura política personalista, muchas veces electo aquienes lo acompañaron en la misma.

d) El caudillismo, el clientelismo y el centralismo partidario. Indis-cutiblemente, el caudillismo atraviesa la política local, con el predo-minio de intendentes que se reeligen sucesivamente por varios man-datos –aunque en algunas provincias la reelección por más de dosperíodos está prohibida por la ley. Este caudillismo se combina conun clientelismo clásico caracterizado por el reparto de bienes y favo-res. También predomina la idea del centralismo partidario, queimplica el monopolio de los cargos públicos para el partido triunfa-dor, más allá que haya triunfado por porcentajes exiguos respecto deotras fuerzas políticas: de este modo se excluye a la oposición de lagestión cotidiana y se imposibilita la construcción de coaliciones degobierno local.

e) La lógica de petición de los actores no estatales. Esta es la forma dearticulación clásica entre los actores no estatales y el Estado, basada enla lógica de reproducción de los mismos, dado que necesitan de losrecursos del Estado para su propia supervivencia.

f ) La desconfianza respecto del uso apropiado de los recursos, fenóme-no originado en la percepción ciudadana de la limitada eficiencia delos gobiernos locales, más allá de la existencia de casos puntuales decorrupción.

g) La ausencia de cooperación intermunicipal para tareas obvias. Pesea que, en los últimos años, se han multiplicado, bajo distintas denomi-naciones –asociaciones de municipios, entes o consorcios intermunici-

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pales, corredores, microrregiones– las iniciativas en esta dirección,63

aún existen bajos niveles de asociativismo intermunicipal. La generali-zación de este arreglo institucional permitiría solucionar algunas de lasprincipales dificultades que caracterizan a los gobiernos locales enArgentina, como las limitadas capacidades institucionales para dar res-puesta a las nuevas demandas ciudadanas, la acotada renovación de susadministraciones y los problemas emergentes del inframunicipalismo.

El asociativismo intermunicipal también resultaría apropiado paraavanzar, en los gobiernos locales, en el desarrollo de tareas de gestión decomplejidad superior, dado que permite asimilar mejor los aprendiza-jes, tanto si la articulación se da entre gobiernos locales de igual comode distinto nivel de desarrollo institucional.

4. Los estudios sobre la gestión municipal en Argentina

Considerando la generación de conocimientos, en Argentina, en losúltimos tres quinquenios se ha producido la construcción de un campode estudios específico en torno a la gestión municipal con una perspec-tiva multidisciplinar: profesionales provenientes de distintas formacio-nes académicas convergieron hacia él.

Pueden encontrarse ya tres generaciones contemporáneas de inves-tigadores: una primera integrada por aquellos que promovieron la cons-titución del campo disciplinar, proviniendo básicamente del derechomunicipal64 como de los estudios urbanos65 y políticos;66 una segundaintegrada por profesionales que, desde el primer quinquenio de la déca-da de 1990, convergieron desde sus experiencias profesionales previas


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63 Para ampliar este tema véase Cravacuore, D., “Análisis del asociativismo intermunicipal enArgentina”, en Medio Ambiente y Urbanización, año 22, Nº 64, Buenos Aires, InstitutoInternacional de Medio Ambiente y Desarrollo-América Latina, pp. 3-16.

64 Juristas como Antonio María Hernández, Ricardo Zuccherino y Jorge Vanossi renovaronel estudio de la autonomía municipal y de los institutos locales de participación ciudadana comofuente para la reconstrucción democrática.

65 Debemos celebrar la labor de Jorge Hardoy, Hilda Herzer, Pedro Pírez, Nora Clichevsky yJosé Luis Coraggio, entre ellos.

66 Como Daniel García Delgado o Eduardo Passalacqua.

hacia el nuevo campo en formación; y una última que completa su for-mación de grado y posgrado dentro del campo disciplinar.67

Respecto de las temáticas centrales de estudio en estos tres quin-quenios, podemos reconocer: 1) la gobernabilidad democrática local; 2)las nuevas tecnologías de gestión local y los procesos innovativos; 3) elfortalecimiento de la gobernabilidad democrática local mediante laoptimización de la institucionalidad y la gestión. Mientras que los pri-meros trabajos sobre gobiernos locales68 se orientaron, durante la etapade la transición democrática, a problemas políticos como la democrati-zación, la descentralización y la participación, en la primera parte de ladécada de 1990 la preocupación fue reemplazada por el gerenciamien-to de las políticas municipales: en esta línea encontramos los debatessobre la existencia de un nuevo modelo de gestión municipal y sobre elimpacto de las nuevas tecnologías en la gestión.

Contemporáneamente existe una nueva producción de estudiosque vuelven a focalizarse en la cuestión de la gobernabilidad, aunqueya no sólo asociada a las cuestiones de la participación ciudadana, sinoa una perspectiva más general del desarrollo local: aparecen estudiossobre articulación interjurisdiccional e interinstitucional, sobre la valo-rización de los sistemas productivos locales mediante distintos instru-mentos –como las políticas de competitividad local, las iniciativas depromoción, los estímulos al empleo y las prácticas de la economíasocial, entre otras– y de impacto territorial de la crisis económica y polí-tica de 2001-2002. Esta evolución de la preocupación de la comuni-dad científica puede verse reflejada en los seminarios de la REDMUNI,69

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67 Mientras que las primeras dos generaciones están integradas por profesionales de las másvariadas disciplinas (en especial en la segunda generación), en la última toman mayor preponde-rancia los cientistas políticos.

68 Por razones de extensión nos vemos obligados a suprimir las citas bibliográficas. En el casode tener interés por ellas, invitamos al lector a solicitárnoslas por correo a la dirección electrónicaque aparece en la nota 1 de la Introducción.

69 Creada en 1998, la Red Nacional de Centros Académicos dedicados al Estudio de laGestión en Gobiernos Locales está integrada por el Instituto Nacional de Administración Públicay un total de 52 centros académicos universitarios que se han adherido. Posee un Comité deCoordinación integrado por seis representantes universitarios electos anualmente y presidido porel Director de Investigaciones del INAP. Su principal objetivo es la organización de un seminario

que dan cuenta de la trayectoria de la comunidad científica en elcampo disciplinar.

Paralelamente a la producción de conocimientos específicos, las uni-versidades argentinas se han involucrado fuertemente en la formaciónde recursos humanos: han proliferado los programas de enseñanza bajoel formato de tecnicaturas en gestión municipal,70 licenciaturas afi-nes,71 cursos de posgrado,72 diplomados73 y maestrías.74 También resul-ta abundante la oferta regular de capacitación para funcionarios muni-cipales presencial, bajo la modalidad presencial75 como virtual.76

El resultado es la construcción de saberes específicos en todos losórdenes de la vida municipal, como lo demostrarán los capítulos que,sobre la Argentina, se encontrarán en este libro.


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anual en la que se presentan los principales resultados de investigación que desarrollan los acadé-micos argentinos sobre la cuestión municipal. En cada una de sus ediciones se han consideradoprioritariamente distintas temáticas de agenda: la cooperación intermunicipal (2000), las nuevastecnologías de gestión local (2001), la articulación interinstitucional (2002), la reforma del gobier-no local (2003), la teoría y práctica del desarrollo local (2004), la problemática metropolitana(2005) y gobierno local y ciudadanía (2006).

70 Desarrolladas por las universidades nacionales de Luján y Lomas de Zamora y laUniversidad Provincial del Sudoeste Bonaerense. Actualmente se encuentran en proceso de revi-sión crítica dado que muchas surgieron como demandas de municipios puntuales, que asumíansu financiamiento, y han demostrado cierta invalidez en el mejoramiento de la calidad de gestión.

71 Hacemos referencia a la Licenciatura en Administración Pública con orientación enGobiernos Locales de la Universidad Nacional de General Sarmiento y la Licenciatura enDesarrollo Local y Regional de la Universidad Nacional de Villa María.

72 La oferta más consolidada es la de FLACSO Argentina, en sus cursos de Desarrollo Local yEconomía Social y de Control y Gestión de Políticas Públicas. También otras universidades handesarrollado cursos de posgrado, como las nacionales de Quilmes y Cuyo, y la Católica deCórdoba, por citar solo algunas.

73 En la provincia de Córdoba, el Diplomado en Gestión Pública de la Universidad Católicade Córdoba tiene un amplio desarrollo, especialmente.

74 Sobresalen las maestrías en Desarrollo Local que han originados las universidades naciona-les de San Martín, del Nordeste, Río Cuarto y, conjuntamente, las de Córdoba y Villa María.

75 Sobresalen las acciones de las universidades Nacional de La Plata, Católica de Córdoba yAustral.

76 Sobresale el Programa de Actualización en Gestión Local, desarrollado conjuntamente porla Universidad Nacional de Quilmes y la Federación Argentina de Municipios, que utilizando uncampus virtual específico, ha formado a la fecha más de 1.500 funcionarios de gobiernos localesen el país. Merece destacarse que ofrece un total de 19 cursos cuyos docentes son investigadoresde distintos centros académicos integrantes de la REDMUNI.

Bibliografía

(Dada la amplitud de la bibliografía sobre la temática municipal enArgentina, solo presentamos aquellos libros prioritarios consagrados ensu totalidad al tema. Para una revisión más profunda, sugerimos la con-sulta en la sección Biblioteca Digital Municipal en <www.municipios.unq.edu.ar>).

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Díaz de Landa, M. et al. (1996), En lo pequeño y pobre... ¿Qué pasa conla salud? Un estudio sobre la descentralización en salud en Comunasde la Provincia de Córdoba, Córdoba, Editorial Alveroni.

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REFORMA MUNICIPALY CALIDAD DE LA DEMOCRACIA

RICARDO ISRAEL

Introducción

Chile es un país unitario que cuenta con 345 municipios. Se rigen porlas mismas normas que en lo esencial los consideran como “adminis-traciones municipales”. El carácter unitario del Estado es una caracte-rística distintiva y ha estado presente a través de toda la historia, en laque la descentralización es una excepción.

Ensayos “federalistas” no tuvieron mayor acogida ni éxito como tam-poco el poder local. De hecho, hasta la década de 1980, las municipali-dades eran vistas principalmente como instituciones encargadas del aseoy del ornato. Su protagonismo se inicia en esa década, cuando el régimenmilitar que gobernaba al país toma la decisión de traspasar a los enteslocales la gestión de salud primaria, la educación básica y media y los sub-sidios contra la pobreza. Desde entonces se mantiene un problema quecontinúa hasta el día de hoy: el traspaso de responsabilidades sin que seacompañen los recursos financieros correspondientes. En otras palabras,aunque bien orientada la decisión, el sistema nació con el pecado capi-tal de su desfinanciamiento. Entonces, al igual que en el resto de las ins-tituciones políticas del país, las municipalidades carecían de autonomíaya que los alcaldes eran designados por el gobierno central.

Al retornar la democracia, a partir de 1990 se impulsan medidas paraconferirles autonomía política, y así, a partir de 1992, alcaldes y conce-jales son electos por el voto popular, aunque en lo fundamental no se

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modifican ni las atribuciones ni los medios de financiamiento. Las refor-mas que se han hecho han sido más bien mejoramientos y agregados alos cambios que se hicieron en la década de 1980. Lo anterior a pesar deque en el año 2004 su manejo financiero era el equivalente al 13% delgasto gubernamental total y empleaban al 54% del personal público.1

En otras palabras, siguen siendo concebidos como entes asistencia-les más que como instrumentos fundamentales del desarrollo local. Noobstante, sin duda alguna son las instituciones públicas más cercanas alas necesidades y demandas de la gente, con una potencialidad todavíano satisfecha para convertirse en una base del funcionamiento demo-crático del Estado.

En la década de 1990 hay un cierto intento para que adquieran unmayor protagonismo y para que la Asociación Chilena de Municipalida-des (ACHM) tenga una presencia significativa. Sin embargo, el procesopierde impulso y hasta retrocede como agente de importancia. Es para-dójico pero real, ya que a medida que se reconoce una mayor importan-cia de los municipios, el protagonismo de su entidad representativa pier-de relevancia, y es así como en forma creciente, tanto el ejecutivo comoel legislativo toman decisiones que afectan a los municipios sin consultaa los afectados. Donde es más notorio lo anterior, es en la aprobación deleyes, tales como las de presupuesto que traen consigo responsabilidadesfinancieras sin que se consideren los recursos para ello, tal como ocurrepor ejemplo, con los aumentos de sueldos y salarios.

¿Cuál es el contenido del presente artículo? Uno solo: el tema paraChile hoy es la necesidad de una reforma municipal.

1. La reforma municipal

Considerando lo que ha tenido lugar en el país en el periodo que cubreeste libro, es indudable que se necesita una profunda reforma que trans-

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1 Asociación Chilena de Municipalidades (2006), “Bases técnicas y políticas de la Propuesta deReforma Municipal de la Asociación Chilena de Municipalidades”, Santiago, documento no oficialde información de la Dirección de Estudios de la Asociación Chilena de Municipalidades, p. 1.

forme a los municipios en gobiernos locales, que aumente sus recursosfinancieros, que mejore una gestión que en general no es buena, que lespermita transformarse en agentes de desarrollo económico y social, y queposibilite mejorar la capacitación de sus recursos humanos. En otraspalabras, una reforma que permita una modernización profunda, ya queen relación al progreso general del país, los entes municipales se han idoquedando rezagados, lo que indudablemente crea un problema conside-rando su importancia creciente para la vida cotidiana de las personas.

Una “administración” local requiere tan solo de funcionamiento yentrega de servicios. Sin embargo, una reforma municipal debe tendera transformar a los municipios en lo que no son, es decir, en “gobier-nos” locales, capaces no solo de administrar, sino también de planificarterritorialmente y prestar servicios lo suficientemente buenos para quesuperen el nivel asistencial, ingresando así en el desarrollo económico,en el fomento del empleo y en la difusión de nuevas tecnologías.

La reforma municipal debe ser también cualitativamente distintapara que no se centre todo el problema en gestión y cantidad de recur-sos, sino que también la autonomía municipal sea una realidad que per-mita fortalecer la participación ciudadana, de manera que las organiza-ciones sociales y los actores locales pasen a ser protagonistas, y no selimiten solo a elegir alcaldes poderosos en relación a concejales secun-darios cada cierto número de años.

2. ¿Qué tipo de reforma?

Chile se acerca a su bicentenario –en Chile se cuenta a partir de 1810,no desde su declaración de independencia, sino desde su primera juntade gobierno. Es decir, al igual que en otras partes de la América espa-ñola, la invasión napoleónica de la madre patria contribuyó a la gesta-ción del gobierno autónomo, proceso que desembocó finalmente ennuevos países.

Esta fecha simbólica es lo suficientemente importante para quepueda servir como marco para una reforma municipal profunda.Coincide además con un cambio de gobierno, y en Chile la tradición es

Reforma municipal y calidad de la democracia

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que tan importante como la persona del nuevo presidente o presidentaes el debate que gira en torno al proceso electoral, ya que en general laselecciones no solo se ganan con votos sino también con argumentos, enel sentido que los temas que predominan en el proceso electoral sontambién aquellos que marcan el debate público y legislativo en los añossiguientes.

Hacer la reforma municipal no va a ser fácil. Como ejemplo de refor-ma profunda se usa el del sistema procesal penal de la justicia. Sinembargo, aunque hay similitudes tales como la necesidad y el hecho queel país cuente hoy con los recursos gracias a la holgura fiscal del preciodel cobre, también existen importantes diferencias. En primer lugar, elcambio del sistema de justicia contaba con una especie de unanimidaden la opinión pública, y sobre todo, en segundo lugar, existiendo elacuerdo político en el Congreso solo se necesitaba un interlocutor: laCorte Suprema, dado el carácter jerarquizado del sistema.

En cambio, en la reforma municipal no existe esta unanimidad yfundamentalmente, hay múltiples actores con una gran diversidad deintereses, por lo que toda reforma va a ser un proceso más que un soloacto dramático, aunque al igual que en la reforma judicial en vez dehacerlo en todo el país de una sola vez, seguramente se necesitaría empe-zar en una región para ir avanzando en etapas, para culminar en laRegión Metropolitana y en Santiago, la capital.

Por lo demás, la existencia de recursos, el acuerdo nacional sobre suurgencia y la voluntad política no son muchas veces suficientes, comolo demuestran los reiterados fracasos de Chile en generar una reformaeducacional lo suficientemente buena, ya que en este sector se han mul-tiplicado los fracasos y los éxitos han sido escasos en el período quecubre este libro.

Mi visión de una reforma municipal está centrada tanto en los dere-chos ciudadanos como en la modernización del Estado. La pregunta esuna sola y grande: ¿cómo transformar a las administraciones municipa-les en gobiernos locales?

La respuesta está relacionada con la necesidad de Chile de avanzarhacia reformas políticas que yo llamaría de “segunda generación”. Así,junto con el retorno a la democracia, la primera generación de reformas

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buscaba consolidar la democratización. Sin embargo, la segunda debeproponerse promover la sociedad civil. La primera tenía como objetivola estabilidad del país, la segunda debe buscar el poder de los ciudada-nos. La primera buscaba el respeto a la voluntad popular, la segunda queexista igualdad de oportunidades. La primera pretendía terminar con elautoritarismo, la segunda debe proponerse transparencia, frenos y con-trapesos institucionales, la rendición de cuentas de los electos y comba-tir la corrupción.

3. Calidad de la democracia

Cuando se habla de transición a la democracia, la ciencia política distin-gue al menos entre tres tipos: la rupturista, la negociada y la instituciona-lizada. Ejemplos de rupturistas son la nicaragüense posterior a la derrotadel gobierno de Somoza o la griega posterior a la caída de los coroneles.Ejemplo de negociada es la española de los Pactos de la Moncloa, despuésde la muerte del Generalísimo Franco, o la uruguaya. Ejemplos de insti-tucionalizada son la brasileña y la chilena, en esta si el general Pinochetperdía el plebiscito debía llamar a elecciones presidenciales, pero tambiénpodía permanecer otros ocho años como Comandante en Jefe delEjército, como en definitiva ocurrió en ambas situaciones.

Sin embargo, Chile ya completó su transición a la democracia, laque se encuentra totalmente consolidada. El desafío de hoy es la calidadde esta.

La diferencia es importante cuando uno lo mira desde el punto devista de la reforma municipal, ya que en una transición basta con quelas instituciones funcionen, mientras que en una democracia de calidad,además deben funcionar bien y la ciudadanía debe sentirse orgullosa einterpretada.

En forma cada vez más creciente, las encuestas muestran un aleja-miento de la gente y una actitud cada vez más crítica de institucionesdemocráticas claves como el Congreso y los partidos políticos, y de ins-tituciones básicas para un sistema de libertades, tales como la adminis-tración de justicia.


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De ahí la importancia de una reforma municipal, ya que para reen-cantar a la gente con la actividad pública necesitamos reformas desegunda generación, no solo democratizadoras, sino también moderni-zadoras. Al respecto, no hay mejor lugar para empezar que el munici-pio, ya que en ninguna otra parte la relación del ciudadano es más cer-cana con el poder. De ahí la importancia del “contrato ciudadano”como una verdadera necesidad de la democracia.

El punto de partida de toda reforma es que el sistema municipal noadmite más parches, sino que necesita una reforma de gran profundi-dad. Las reformas constitucionales que ha hecho Chile a partir de laConstitución que dejó el general Pinochet no son suficientes, desde elmomento que no dan cuenta de los cambios que ha sufrido tanto el paíscomo las expectativas de los chilenos. En otras palabras, lo que algunavez fue un logro, hoy es tan solo el mínimo de los mínimos.

Si Chile se da por satisfecho con las reformas ya hechas cometeríaun gran error como país: mirar hacia el pasado y no hacia el futuro,desde el momento que a pesar de sus numerosas modificaciones, tantola Constitución como el sistema político siguen siendo respuestas a lacrisis que vivió el país en 1973.

4. El marco de la reforma municipal

Cuando este autor propone una reforma municipal, piensa en losiguiente: primero que todo, se argumenta la necesidad de reformar lalegislación que regula a la política, diseñada en la década de 1980 ypensada para un contexto de democracia limitada, y que esencial-mente sigue presente, sobre todo en lo que tiene relación con el eje-cutivo y las atribuciones de la Presidencia de la República, con exce-so de poder, ya que fueron pensadas para un mandatario autoritariomás que para uno electo o electa. Parte de este esquema son las insu-ficientes atribuciones de los parlamentarios y las limitaciones de losmunicipios.

Segundo, Chile debe enfrentar el tema del prestigio de la política yel desinterés en los temas públicos partidarios.

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Tercero, que se permita la iniciativa popular en materias de ley, y queaumenten los plebiscitos, no solo al nivel nacional, sino sobre todo, alnivel local.

Cuarto, para oxigenar la representación popular a) se deben limitarlas reelecciones; b) posibilitar el “recall” o revocación de la elección dequienes no han cumplido con sus promesas electorales, permitiendoque sean desafiados electoralmente a la mitad de su mandato al reunir-se un número significativo de firmas, y c) para darle algún tipo de repre-sentación a los concejales municipales, se debiera concederles una repre-sentación territorial, quizás dividiendo el territorio municipal en tantosdistritos como concejales haya, para evitar la absoluta falta de protago-nismo que hoy tienen.

En resumen, las reformas de segunda generación en el ámbito de la polí-tica se preocupan sobre todo de los derechos del ciudadano y de la moder-nización y prestigio del Estado, empezando por el nivel municipal.

Este es el argumento central, ya que como se señaló, el bicentenarioestá mucho más próximo que el quiebre de nuestra democracia de haceuna generación atrás. Incluso si se cuenta el bicentenario de la inde-pendencia formal sería el 2018 y si se sigue la línea convencional de laPrimera Junta de Gobierno sería el 2010; sin embargo, nuestras insti-tuciones siguen siendo una respuesta a la crisis del setenta y tres más queuna mirada al futuro.

Por ello se necesita un Estado lo suficientemente moderno comopara conceder poder a sus ciudadanos y no solo verlos como entes pasi-vos que cada cierto número de años se limitan a sufragar. Y el lugar dedonde ello puede y debe partir es la reforma municipal.

¿Qué quiere decir lo anterior? Que las reformas de segunda genera-ción orientadas a la calidad de la democracia, en lo municipal debenhacerse preguntas tales como las siguientes: ¿qué es un Estado eficien-te? ¿Cómo funciona un municipio eficiente? y ¿cómo transformar a ins-tituciones pensadas para simples administraciones municipales en ver-daderos gobiernos locales?

Sin hacernos estas preguntas, y sin buscar las respuestas es muy difí-cil que se dé la igualdad de oportunidades en temas tales como la edu-cación, la salud y la seguridad ciudadana. Es decir, en el ámbito muni-


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cipal las reformas de segunda generación necesitan el concurso de cier-tos principios aplicados a lo público tales como eficiencia, equidad ycalidad de los servicios que se entregan a la población, la que debe servista como ciudadanos, voten o no, es decir, como sujetos de derechos.

En esa línea de pensamiento, las reformas de segunda generación yuna democracia de calidad, necesitan de servidores públicos capacita-dos, bien remunerados y con altos niveles de moralidad, condicionesque hoy no abundan ni en muchos municipios como tampoco en laadministración nacional. Además, tengan o no recursos, en general, lasmunicipalidades tienen serios problemas de gestión.

Se necesita, eso sí, una contrapartida: para vigilar que se sirva a lacomunidad y no se sirva de ella, la ciudadanía debe estar no solo cons-ciente de sus derechos, sino también de sus deberes, lo que tampoco exis-te en el día de hoy, y que es parte del componente ético de toda reforma.

5. Estado y municipio: el dominio público

En el contexto de la reforma municipal, ¿cuál es el rol que debiera tenerel gobierno central? Fundamentalmente el de un Estado regulador, elque como definición conceptual representaría una cuarta etapa históri-ca, que sigue al del Estado constructor de la nación del siglo XIX, al delEstado productor del siglo XX, y al Estado liberal de hoy. Aplicado a lomunicipal, un Estado regulador significa un servidor de la comunidady de la gente que no tiene poder, y no un canal para la promoción deintereses particulares, como ocurre hoy.

Por sobre todo, la segunda generación de reformas debe proponerserecuperar el ámbito de lo público y el sentido de comunidad, como tam-bién destacar el valor social de la confianza en una sociedad marcada porla desconfianza, toda vez que los estudios e investigaciones sociales mues-tran que una cantidad apreciable de chilenos confía en la familia y ami-gos cercanos, pero siente poco aprecio por las instituciones de poder.

Para una reforma municipal hay que postular la existencia de undominio público localizado entre el Estado y el mercado. Por lo tanto,tiene que ver con la sociedad civil.

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Así como en la transición y en la consolidación se buscaba asegurartanto a la competencia electoral como al mercado, en las reformas desegunda generación que buscan la calidad de la democracia se necesitapromover a la sociedad civil, y el argumento de fondo es que en ningu-na parte ello se puede hacer mejor que a nivel municipal. Es aquí queaparece el concepto que propongo como base de la reforma municipal,el de dominio público, como un marco conceptual nuevo que posibilitesuperar viejas conceptualizaciones tales como “sector público” o el anti-cuado debate acerca de si privatizar o no.

El dominio público tiene que ver con el bien común, con la ética ycon un tejido social más armonioso. Sus componentes son: a) el capitalsocial (redes sociales de confianza y reciprocidad); b) los servicios públi-cos; c) la cultura pública, y d) el espacio público, entendido como lugarde encuentro, donde la ciudad, sea grande o pequeña, es amigable y noagresiva. Este último componente de espacio público ha sido impor-tante para la democracia desde el “ágora” de los griegos. En otras pala-bras, estamos hablando de bienes y virtudes públicas que surgen comorespuesta a necesidades públicas.

Este concepto de dominio público es necesario para proteger eimpulsar a la sociedad civil, como contrapeso del siglo XXI al Estado yal mercado. Y por cierto, en ninguna parte esto se puede dar de mejorforma que a nivel municipal.

Como construcción histórica, el Estado chileno presenta una parti-cular dificultad para la reforma municipal: su excesiva centralización.Además de su tradición, a pesar de todos los esfuerzos hechos, sigue sien-do una maquinaria lenta y pesada, que contribuye a la apatía política ya la baja opinión que existe de quienes ejercen el oficio político. Aunquecomo en la vida y en los procesos sociales las cosas no son cara y sello,hay que reconocerle su lado positivo, ya que también históricamente hacontribuido a la estabilidad institucional y a la gobernabilidad del país.

Sin embargo, como lo que el país necesita hoy es una profunda refor-ma municipal, sopesando sus virtudes y defectos, la modernización delEstado beneficiaría sobre todo a los chilenos más pobres, ya que los másacomodados pueden comprar casi todos los servicios que necesitan enel mercado privado, incluyendo seguridad.


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Ello no ocurre con los más pobres que son quienes más contacto ynecesidad tienen del municipio, por lo que su eficiencia o ineficienciaes básica para su calidad de vida.

Esta es otra argumentación a favor del cambio de magnitud que sepropone: la transformación del municipio desde meras administracio-nes a lo que no son en Chile: verdaderos gobiernos locales, ya que comomeras administraciones, sean las municipalidades ricas o pobres, gran-des o pequeñas, rurales o urbanas, existe el denominador común de queen general su gestión es ineficiente.

6. Ética e igualdad de oportunidades

La eficaz utilización de los recursos públicos es la condición que per-mite una mayor igualdad de oportunidades, ya que en el mundo delsiglo XXI, el recurso más importante de los países es el recurso humano,y por ello, es un desperdicio que la desigualdad y las brechas educacio-nales le marquen la vida a un niño a corta edad, ya que dependiendodel colegio donde estudió van a depender sus oportunidades en la vida.En otras palabras, más que su inteligencia o esfuerzo, su lugar en lasociedad va a quedar determinado por algo sobre lo cual no tiene con-trol alguno. Y la experiencia de los últimos años es que en democracialas brechas se han mantenido o aumentado, perjudicando sobre todo aquienes estudian en un colegio administrado por un municipio.

Todos entendemos que la igualdad de oportunidades en educaciónes clave para la superación de la pobreza, ya que la pobreza dura nopuede ser solucionada ni por subsidios públicos ni por el mercado, talcomo lo demuestra una generación de fracasos en los ghettos urbanosde Estados Unidos, a pesar del dinero gastado o malgastado. La expe-riencia internacional muestra que el camino pasa por la educación y porel esfuerzo de quien logra cambiar de posición social, y en el camino,logra llevarse a su grupo familiar.

En ninguna parte, ese proceso puede darse mejor o peor, perjudi-cando o beneficiando, que al nivel local, otra razón adicional para unaprofunda reforma municipal.

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Es indudable que se necesita, tanto un sector público con mayor agi-lidad para responder a las demandas de la comunidad, como tambiénuna ciudadanía más activa y menos pasiva.

¿Cómo se logran ambos cambios? De una sola manera: acercando losmunicipios a la gente, con instituciones más accesibles que les propor-cionen a los vecinos un sentido de orgullo y pertenencia, lo que es básicono solo al nivel local, sino también para echar raíces en un mundo glo-balizado que tiende a la homogeneización, hasta en comida y vestuario.

Chile necesita aquí dar otro paso, más cultural que institucional ypolítico, ya que se necesitaría también la aceptación de la diversidad, nosolo de la mera tolerancia, ya que la última es pasiva (“te acepto, es decir,te tolero”), mientras que la diversidad es un concepto activo, desde elmomento que presupone que la diferencia, social o étnica, enriquece.

Las reformas de segunda generación y una democracia de calidadnecesitan como presupuesto a la Ética, así con mayúscula, y en los muni-cipios se puede hacer antes que en el gobierno central, ya que se ve conmayor claridad lo que es correcto de lo que no lo es, aunque se observensignos preocupantes de corruptela.

Para que las reformas tengan éxito y el apoyo necesario, se necesitaeso sí una definición del poder central, ya que hay que enfrentar comopaís los temas de la pobreza y de la exclusión, no solo como condicio-nantes económicas y/o sociales, sino sobre todo como desafíos éticos, afin de lograr la mínima igualdad de oportunidades que permita que lassociedades sean gobernables y estables.

Aquí surge otro supuesto para efectos de la reforma municipal: en elChile de hoy la estructura política eficiente es aquella que no es verti-cal, burocrática o jerárquica.

7. Institucionalidad y ciudadanía

La institucionalidad de la reforma municipal que se propone debe per-mitir la identificación del ciudadano con el entorno local del que formaparte. Del mismo modo, la eficiencia de los servicios debe ser vista comoun derecho, y uno que es irrenunciable por parte de la gente.


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En lo fiscal, hay que hacerse preguntas nuevas: ¿quién recauda losimpuestos y quién decide su utilización? Más aún, para aquello quetiene relación con la inversión local, ¿existe alguna especie de derechonatural del Ministro de Hacienda o es más eficiente y apropiado hacer-lo desde el municipio? Si la respuesta es lo segundo, aparece otro fun-damento para la reforma municipal, ya que implica el salto desde lasadministraciones municipales que hoy son meramente delegatarias enese sentido, a los gobiernos locales, los que contarían con mayor gradoy niveles de iniciativa y poder de decisión.

La verdad es que hoy es imposible pensar que los problemas de unasociedad compleja puedan ser solucionados por un solo actor, sea elEstado o el mercado. De ahí que toda institucionalidad de una refor-ma municipal que apunte a una democracia de calidad debe conside-rar a la ciudadanía. En otras palabras, la sociedad civil y la importan-cia de la descentralización aparecen cuando se reconoce que hayenergía social en todas partes, por lo que temas como la drogadicción,la protección de los niños, el cuidado de los ancianos y muchos otros,no pueden solucionarse sino a través de la comunidad, o por lo menos,se resuelven de mejor manera.

La razón es la siguiente: en el siglo XXI las personas se enriquecencuando participan y son escuchadas. También las sociedades, ya que sepotencian unas a otras. Sin embargo, se necesitan reformas para conec-tar de mejor manera al municipio con la sociedad civil. Para ello serequiere una asociación de nuevo tipo que, a través del concepto dedominio público, supere las viejas (y superadas) distinciones entre loestatal y lo privado.

La sociedad civil puede llegar a donde no llega el Estado. Por suparte, una vez reformado, el municipio debiera aportar una disposicióna escuchar, por lo tanto de complementariedad y de creación de redes.

Por su lado, la sociedad civil debe hacer lo que rara vez ha hecho:perder todo aire de superioridad moral, ya que una relación de nuevotipo debe aceptar que las organizaciones no gubernamentales de por síy solas no son solución alguna, ya que en la mayoría de los casos, nosaben administrar, priorizar ni fijar objetivos.

En la primera generación de reformas, el Estado seguía funcionan-

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do como pirámide. En la segunda, para tener una democracia de cali-dad, debe organizarse como una red que se articula con la sociedad. Elpunto de fondo es que ello puede lograrse mucho antes en los munici-pios que en el gobierno central.

Al respecto, Chile ha ingresado al siglo XXI con libertad política ylibertad económica. El bicentenario debe ayudar a superar el tema socialpendiente, además de avanzar en los muy insuficientes niveles de parti-cipación y confianza, hoy cada vez más decrecientes. Para lograr esosobjetivos se debe entender que lo público no es sinónimo de estatal, yque en una democracia de calidad, el rol del Estado no es sustituir, sinoimpulsar, quitar obstáculos más que ponerlos.

Por ello, en temas como la droga o el alcoholismo, se debe aceptarque instituciones religiosas o de beneficencia en alianza con los muni-cipios podrían ser más eficientes, menos burocráticas y más exitosas queel gobierno central en enfrentar y solucionar estos problemas. Tambiénse podría aplicar a establecimientos educacionales que funcionan malbajo los municipios, y que en una nueva etapa podrían ser entregadosen comodatos a organizaciones privadas o cooperativas de profesores.

8. El segundo ciclo descentralizador

Descentralización y desconcentración son medios y no fines. Por sobretodo, para lograr una verdadera reforma municipal se necesita un cam-bio de enfoque, el que solo será posible cuando las autoridades localescuenten con recursos humanos calificados, ya que sin ellos, simple-mente no hay soluciones duraderas y efectivas.

El segundo ciclo de reformas y una democracia de calidad no sepuede lograr sin una profunda reforma municipal, ya que sin ella nose puede enfrentar de forma eficiente los temas sociales y de igualdadde oportunidades. En otras palabras, no se puede lograr de arriba haciaabajo, sino que de abajo hacia arriba.

Para este objetivo el Estado tecnocrático no sirve, ya que solo es útiluno participativo, que se abra a recoger, sin arrogancia alguna, los apor-tes de todos los ciudadanos, que por lo demás, gracias a las nuevas tec-


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nologías cuentan hoy con tanta información y al mismo tiempo quemuchos entes gubernamentales.

Al respecto, ¿qué pasaría si la Ley de Presupuesto traspasara respon-sabilidades de gasto social que benefician a los más pobres directamen-te a instituciones de beneficencia? A mi juicio, el resultado sería segu-ramente uno mejor, con gasto más focalizado y menos burocrático y conniveles más bajos de corrupción.

Esta institucionalidad es la que debe permitir una reforma desegunda generación, es decir, la reforma del Estado mismo y el traspa-so de responsabilidades parciales a la gente. El punto de fondo es quenada de lo dicho es posible sin la reforma municipal, ya que es el socionatural de la sociedad civil.

Si los incentivos son los correctos y si se incorpora suficiente materiagris y capacitación al sistema, se podrían resguardar mejor los recursospúblicos cuando hay tanta preocupación acerca de la corrupción, ya quenadie conoce mejor dónde están los problemas. En otras palabras, la alian-za público-privado no solo tiene una dimensión de inversión económica,sino que al nivel social, se manifiesta en una relación entre el municipio ylos líderes comunitarios. Por cierto que también existe corrupción en losmunicipios, pero el sentido común dice que su identificación es más fácil.

Las reformas de segunda generación deben partir de la base que sonlos ciudadanos quienes financian al Estado y por lo tanto, pueden ydeben ser lo suficientemente críticos como para pretender que cadapeso que el contribuyente entrega en impuestos, sea devuelto valiendoal menos lo mismo en servicios.

La reforma debe permitir que en el plano municipal exista unanueva mirada, ya que la medición no debiera hacerse solo en términosde bienes y dineros, sino también y en forma importante, en términosde valor social y comunitario.

Por cierto que estas reformas y una democracia de calidad requierende líderes, a la vez con visión y con una misión. Un buen líder es aquelque es capaz de ver lo que la mayoría no ve. Chile no cuenta hoy conun sistema político con la capacidad de premiar y reconocer a esos líde-res. Sin embargo, en los municipios ello se puede conseguir antes queen el Congreso o en el ejecutivo.

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Si se pretende un segundo ciclo descentralizador jamás hay que olvi-dar a los funcionarios, ya que en toda reforma hay ganadores y perde-dores. Estos últimos necesitan ser compensados, no solo para efectos dela paz social, sino también para que las reformas no se vean inmoviliza-das. El argumento es que toda reforma se hace mejor y más rápida conla participación de los involucrados, los que no deben sentir temor. Paralo anterior, se necesita un Estado no solo más moderno, sino tambiénmás humilde, en el que los gobernantes de turno no crean tener todaslas respuestas.

El mundo ha cambiado. La pregunta es si lo ha hecho el Estado. Queeste tenga el derecho a cobrar impuestos no le debiera permitir entregarcualquier servicio, siendo al respecto injusto que se penalice el no pagode impuestos, pero que la legislación no permita rechazar malos servi-cios públicos.

Ello sí que sería un cambio de gran profundidad para una democra-cia de calidad, que puede partir por los municipios antes que en ningúnotro lugar público.

9. Los criterios para la reforma

¿Cuáles serían entonces los criterios para los cambios que permitiríanla reforma municipal? En primer lugar, que toda reforma requiere delíderes, los que deben crear una cultura de cambio y de responsabili-dad. En segundo lugar, que la reforma necesita de gente prestigiosa,preparada y bien remunerada. En tercer lugar, que cambios anterioreshan sido consecuencia de situaciones muy diferentes (crisis económi-ca, autoritarismo, retorno a la democracia). Es obvio que es más difí-cil hacer cambios cuando no es tan evidente su necesidad. En otraspalabras, el Estado debe ser capaz de anticiparse estratégicamente a lascrisis, incluyendo la propia. Por lo demás, existiendo holgura y supe-rávit fiscal en el Chile de hoy, la reforma no tiene necesidad de ser sinó-nimo de ajuste.

En cuarto lugar, quienes administran el Estado no deben adueñarsede él, ya que nos pertenece a todos, por lo que el reencantamiento en


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los temas públicos solo se va a lograr a través de la reducción de las dis-tancias entre el poder y la sociedad.

En quinto lugar, conjuntamente con el bicentenario, Chile necesitaun nuevo horizonte, una meta de país y estrategias para ser seguidas enforma constante. Se ha hecho con éxito en lo económico y en relacióna la inserción en la globalización. Falta hacerlo en relación a lo social yal poder local. Ese es el instrumento que proporcionan las reformas desegunda generación, las que se inician con una reforma profunda delsistema municipal.

Conclusión

La reforma municipal implica varias cosas. Primero, repensar el con-cepto del Estado unitario. Segundo, revisar el resultado de los procesosde municipalización y regionalización anteriores. Tercero, revisar elnúmero de municipalidades, las que pueden disminuir o aumentar, yaque no hay evidencia que el actual sea el número ideal. Cuarto, moder-nizar ampliamente la gestión, la que no es en general lo suficientemen-te buena. Quinto, revisar el financiamiento, es decir, la relación entregastos e ingresos, y en sexto y último lugar, repensar el tema de los recur-sos humanos y las plantas funcionarias.

La reforma municipal no solo pasa por la modernización de la orga-nización municipal, sino también por una mayor equidad territorial ysobre todo, por abordar el tema del poder y la autonomía municipal.

Lo anterior es clave para una democracia de calidad, ya que el con-tacto esporádico de los ciudadanos con la política se genera por inter-medio de elecciones periódicas. Sin embargo, el contacto diario y coti-diano es a través de los servicios del Estado: el sector público en general,y sobre todo, el municipal, ya que sobre todo para los más humildes, eladecuado funcionamiento de las municipalidades es clave para su cali-dad de vida y de sus familias.

Chile necesita avanzar mucho en su proceso de modernización local,ya que no hay seguridad acerca del número ideal de regiones y munici-pios. Así, por ejemplo en el año 2006 el Congreso aprobó la creación

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de dos nuevas regiones, más por razones políticas resultado de prome-sas electorales, que de un estudio serio. ¿Por qué esas dos y no otras? ¿Porqué las regiones pasaron a ser 15 y no menos o más?

Decisiones de este tipo tienen que ver con el prestigio de la demo-cracia, ya que una resolución pública sin política es tecnocracia mien-tras que la política sin debate informado es simple demagogia.

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Ricardo Israel

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Segunda secciónLas políticas locales de desarrollo económico

LOS PROCESOS DE PROMOCIÓN DEL DESARROLLO ECONÓMICO LOCALEN ARGENTINA (1990-2005)

ALEJANDRO VILLAR1

Este trabajo analiza los principales elementos que le han dado forma aldesarrollo local en Argentina en los últimos quince años. Para esto, lohemos dividido en dos partes. En la primera se presenta la concepciónde desarrollo local que guiará el análisis. En la segunda se abordan laspolíticas de promoción económica de los municipios argentinos en elmarco de una periodización de su reciente historia.

1. Definiendo el desarrollo local

Como marco general, y siguiendo el planteamiento de AntonioVázquez Barquero (1998), se entiende el desarrollo local como la capa-cidad de llevar adelante un proyecto local en el que se aprovechen lascapacidades territoriales (sociales, naturales, técnicas, económicas, ins-titucionales, culturales, etc.) en pos de un desarrollo sostenible. Ahorabien, así como el desarrollo local es de carácter complejo y sistémico, nose debe olvidar su dimensión política. En este sentido, el desarrollo locales una construcción política en donde el Estado local cumplirá un rolcentral. Efectivamente, en términos procesuales, se trata de un perma-

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1 Doctor en Ciencias Sociales (FLACSO Argentina). Docente investigador de la UniversidadNacional de Quilmes. E-mail: <[email protected]>.

nente y masivo proceso de toma de decisiones de los actores locales.Estos procesos requieren de una articulación que les otorgue sentido ydirección. Así, “se trata de coordinar con un sentido estratégico”(Garnier, 1999). Pero en este proceso de toma de decisiones, no se debeolvidar la desigual distribución de poder que tienen los actores intervi-nientes. Se trata, entonces, de catalizar, coordinar y mediar para resol-ver las tensiones y conflictos que la interacción público-privada y ladinámica del entramado de las instituciones y los actores locales gene-ran. De esta forma, se deberá gobernar, también, la tensión que la desi-gual distribución de poder produce en la definición del rumbo y la dis-tribución de cargas y beneficios que genera el desarrollo.

Así, en Argentina se plantea el problema de resolver la integraciónde los sectores más empobrecidos de la sociedad. En este aspecto, se des-taca el papel que las políticas sociales desempeñan en el proceso deinclusión e integración social y el de algunas de tipo socioproductivoque alientan una alternativa productiva con la que se puedan enfrentarlos problemas de desempleo y exclusión.

Ahora bien, es necesario señalar que es sumamente difícil sostenerun programa de desarrollo local sin una política nacional y regional quese oriente en ese sentido. En efecto, el desarrollo local solo podrá con-solidarse como parte de un proceso mayor que incluya los niveles micro-rregionales, nacionales y regionales y, por lo tanto, resulta indefectible-mente ligado a su contexto regional y nacional. Este, a su vez, dependerádel modelo macroeconómico escogido y de las políticas de los nivelessupralocales que se implementen.

En este sentido, resulta poco razonable pretender una distribución delingreso local sin un marco nacional que posea esa misma orientación. Enefecto, así como es necesario señalar que el desafío de una distribuciónmás equitativa de la riqueza no es una tarea exclusiva ni central del nivellocal del gobierno, también es necesario plantear que el esfuerzo social quedemanda el desarrollo, y en particular el desarrollo local, debe contem-plar, desde el comienzo y explícitamente, alternativas para mejorar lascondiciones de empleo, alcanzar una equitativa distribución de la rique-za obtenida y, particularmente en los países de América Latina, garanti-zar la inclusión social de los sectores que se encuentran marginados.

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Esta concepción del desarrollo local mantiene a la dimensión eco-nómica como columna vertebral pero refiere, necesariamente, a otrasdimensiones. El desarrollo local no es exclusivamente crecimiento eco-nómico o mero incremento de la productividad empresarial. Comoproceso económico, social, cultural y político, demanda un esfuerzo dearticulación sinérgica pero también que las condiciones sociales y cul-turales acompañen ese crecimiento y que los beneficios que se generense distribuyan con equidad.

Resumiendo, se trata de un proceso local y centralmente económi-co, enmarcado por uno nacional y regional que, poseyendo una estra-tegia consensuada, incorpora las acciones de los tres niveles del Estadoy la asociación público-privada.

2. El desarrollo local en Argentina

La reciente historia del desarrollo local en Argentina se encuentraenmarcada por los cambios estructurales a los que ha sido sometido elpaís a partir de la década de 1990 y la consiguiente crisis económica ysocial que lo sacudió en 2001. De esta forma, es necesario analizar estetema en el marco del proceso nacional que lo generó y de la crisis quelo modificó.

La primera etapa (1995-2001): el eje en el desarrollo económico local

El desarrollo local en Argentina se fue incorporando a la agenda muni-cipal desde mediados de la década de 1990, en un contexto dominadopor un cambio profundo en el papel del Estado y en las relaciones deeste con la sociedad. Estas transformaciones incluyeron la crisis delEstado de bienestar y el surgimiento del Estado postsocial de cuño neo-liberal (García Delgado, 1994) y se enmarcaron por la concurrencia dedos fenómenos característicos de la década: la globalización y la refor-ma del Estado. Pero, un elemento distintivo del caso argentino es queel contexto económico se mostró sumamente desfavorable. En efecto,

Los procesos de promoción del desarrollo económico local en Argentina

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estaba dominado por la apertura indiscriminada y una sobrevaluacióndel peso que atentaba contra la competitividad doméstica e interna-cional de los productos nacionales. Además, el Estado no solo entre-gaba al mercado las empresas estatales a través de la privatización, sinoque también renunciaba a orientar la economía, reservándose el papelde creador de un ambiente propicio para el desenvolvimiento de lasfuerzas del mercado.

En este sentido, la reforma del Estado, que tendió a seguir los linea-mientos del Consenso de Washington, generó tres grandes fenómenos,dos de ellos estrechamente conectados. Primero, una retirada del Estadode temas que habían integrado la agenda pública y que desaparecían, sedesvanecían o eran absorbidos por la actividad privada. Segundo, enestrecha sintonía con el anterior, se llevó a cabo un proceso de descen-tralización que, en el nivel local, fue un fenómeno más de hecho que dederecho. Ahora bien, así como era un proceso reconocible en todo elmundo, en la década de 1990 se separó de la estrecha relación con laparticipación y la democratización que la caracterizó en la década ante-rior y se inscribió en el contexto de la crisis fiscal (García Delgado, 1997y también Díaz de Landa, 2001). De esta forma, la solución neoliberaltransfería parte importante del conflicto social que las transformacio-nes económicas y de las políticas de ajuste generaban al nivel local(Herzer, 1997). Esta transferencia del conflicto ponía de relieve las limi-taciones técnicas y de recurso con las que el municipio debía enfrentar-las. Esta situación generó dos tipos de respuestas de los gobierno loca-les. Unas, reactivas, buscaron la salida tradicional centrada en lareducción de gastos. Las otras, incorporaron una práctica más gerencialen la implementación de las políticas y actitudes innovadoras paraenfrentar la nueva situación.

Entre estas últimas se encuentran las políticas de desarrollo econó-mico local que se orientaron, fundamentalmente, a fortalecer la pro-ductividad de las empresas locales con el objetivo de mejorar sus venta-jas competitivas para enfrentar los retos de la globalización. Estadirección era impulsada, por un lado, por la mencionada necesidad debrindar respuestas a la nueva situación política y social. Por otro, por elestímulo externo generado por la amplia difusión de la experiencia

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europea, particularmente del norte de Italia y de algunas ciudades espa-ñolas, y por la incorporación de la cuestión del desarrollo económico enla agenda de los problemas urbanos que planteaban los organismosinternacionales de crédito (Banco Internacional de Reconstrucción yFomento, 1990). Asimismo, era alentado desde el mundo académicopor los trabajos de Antonio Vázquez Barquero, Francisco Alburquerquey los del ILPES de la CEPAL que ponían el acento en las capacidades com-petitivas e innovadoras de los territorios. Finalmente, a nivel nacional,el difundido éxito de la experiencia de Rafaela, en la provincia de SantaFe, estimulaba la expectativa de su replicabilidad en otras ciudades.

En este contexto, los efectos que generó la llamada crisis “del tequi-la”2 en la economía Argentina constituyeron el último elemento nece-sario para que los municipios comenzaran a implementar políticas loca-les que les permitieran alcanzar una salida productiva a la crisis socialque el desbordado desempleo agudizaba. A su vez, esta opción estabaenmarcada en la restricción fiscal que afectaba a los gobiernos locales yles impedía que recurrieran a las típicas políticas de incremento deempleados públicos, y se encontraba alineada con las políticas naciona-les que se orientaban a mejorar la competitividad de la economíaArgentina trabajando en los pliegues que permitían los rígidos límitesde la convertibilidad.

En este contexto se comenzaron a implementar las políticas de desa-rrollo económico local. De esta forma, la reacción municipal significa-ba una opción dentro del modelo de la convertibilidad, pero era, a suvez, una propuesta que se enfrentaba al discurso desestatizante que alen-taban tanto el gobierno nacional como el Consenso de Washington.

En efecto, un número cada vez mayor de municipios pusieron enmarcha dos tipos de políticas. Unas, orientadas a la constitución deespacios de articulación y asociación público-privada que, por un lado,buscaron mejorar la eficacia de la acción estatal y, al mismo tiempo,


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2 Sus efectos en la economía Argentina abrían interrogantes sobre la sustentabilidad del Plande Convertibilidad. Los costos de salida de este sistema podían ser inmensurables en términos eco-nómicos, sociales y, sobre todo, políticos para el gobierno de Menem, que entonces buscaba la ree-lección. Por lo tanto, la convertibilidad se sostuvo y su sobrevivencia a esta crisis terminó por for-talecer al gobierno, que alcanzó la reelección, y a la propia sustentabilidad del plan.

obtener mayor legitimidad política y sustentación social. Las otras, con-sistieron en planes o programas destinados a incrementar la producti-vidad local. Las primeras generaron tres tipos de espacios asociativos: laplanificación estratégica, las agencias de desarrollo y los organismos decooperación intermunicipal.3

La planificación estratégica4 es entendida como la actividad quetiende a darle una orientación definida y explícita al desarrollo socioe-conómico de una ciudad o región. Consiste en un proceso participati-vo y creativo en donde se busca consensuar objetivos, proyectos y accio-nes destinadas a mejorar las condiciones de vida de los habitantes.

En Argentina se extendió como una forma de buscar respuestassociales, económicas y políticas a la nueva situación en la que se encon-traban los municipios. De esta manera, se generó la posibilidad de inno-var a partir de un proceso de planificación que ya no sería desde arribahacia abajo,5 sino que colocaba en el centro de la escena a los actoreslocales, en el marco de una decisión de política local. Así, la experien-cia argentina registra una amplia gama de planes estratégicos locales. Sepueden encontrar en localidades pequeñas (por ejemplo, Camilo Aldao,en la provincia de Córdoba), ciudades intermedias (como Campana enla provincia de Buenos Aires) y ciudades grandes (por ejemplo, la ciu-dad de Córdoba, en la provincia homónima). También, de tipo metro-politano (en Rosario y su área metropolitana, en la provincia de SantaFe) y entre varios municipios (como el Plan Estratégico Regional “TuyúMar y Campo” que involucra a los municipios bonaerenses de VillaGesell, Pinamar, La Costa, General Lavalle y General Madariaga).

Ahora bien, este rico proceso no se puede asociar directamente conla presencia de una visión sobre el destino de las sociedades locales nitampoco se puede hallar una relación positiva entre planificación estra-tégica y políticas municipales de desarrollo económico local. En efecto,

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3 A partir del 2002 se constituyeron los consejos consultivos municipales, pero estos respon-dieron a una política nacional.

4 En este caso nos referimos a la planificación estratégica participativa.5 Se trata del método de planificación tradicional, predominantemente tecnocrático y cen-

tralizado de la década de 1970 que fue objeto de una crítica centrada en su incapacidad para pro-mover los procesos de cambios económicos y sociales que perseguía.

si bien se pueden encontrar programas de desarrollo económico localque provienen de la planificación estratégica, estos no constituyen lamayoría de las experiencias argentinas.

Una evaluación general de la situación actual permite plantear dudassobre los resultados obtenidos en relación con las expectativas generadas.En efecto, se encuentran problemas de sustentabilidad en el tiempomientras que los resultados concretos dejan mucho que desear. Los dosprincipales problemas que conspiraron contra el éxito de la mayoría delas experiencias han sido, primero, que en numerosos casos han queda-do solo en la letra y no se han implementado las acciones que los planesdemandaban, ya que dependiendo de los objetivos del gobierno que laimpulsa puede ser una herramienta de concertación para el desarrollo ouna mera iniciativa para obtener legitimación. Las razones que explicanesto son de una gran variedad y abarcan cuestiones políticas (ya sea por-que al plan lo impulsó la oposición, porque derivó en propuestas que nose encontraban en la agenda gubernamental o chocaban con los intere-sas del gobierno de turno, o simplemente porque el poder político nuncapensó implementarlo y lo impulsó por necesidad de legitimación políti-ca o simple moda), económicas (no se contaba con los recursos necesa-rios) o de gestión (no se poseía la capacidad para implementar las deci-siones tomadas). El segundo problema es que la mayoría de los planesestratégicos municipales se proponen pensar la ciudad con una perspec-tiva de unos veinte años, pero las propuestas de actividades concretas yperentorias suelen ser generales y difusas. De esta manera se diluyen lassoluciones a los problemas más urgentes. Estas dos cuestiones parecenhaberse complotado para evitar que la mayoría de los planes estratégicosen Argentina pudieran otorgarle un verdadero sentido al desarrollo local.

Las agencias de desarrollo local y los institutos municipales de desa-rrollo local6 son algunas de las instituciones más importantes que han


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6 La incorporación de los institutos municipales de desarrollo local se debía a que, si bien setrata de otro tipo de institución, sus objetivos, funcionalidad y lógica de funcionamiento sonsumamente coincidentes, cuando no iguales. Se diferencian, fundamentalmente, por cuestionesvinculadas a la capacidad jurídica de los municipios, que varía según la provincia en la que seencuentran, a cierta tradición municipal de creación de “institutos”, y por el lugar institucionalque se concede a las organizaciones de la sociedad civil y a las empresariales.

creado los municipios para el estímulo de la economía local, en tantoconstituyen instancias donde los protagonistas locales en forma con-certada y autónoma toman decisiones sobre propuestas e iniciativas dedesarrollo económico autosostenido, al mismo tiempo que aseguran lascondiciones para viabilizarlas y la movilización de recursos requeridos.

En Argentina, se pueden rastrear los orígenes de las agencias en elPlan Estratégico de la ciudad de Córdoba de 1997. Por otro lado, y enforma casi simultánea, diferentes organismos nacionales comenzaron atrabajar con el nombre de agencias pero con un perfil más ligado a losservicios hacia las pequeñas y medianas empresas. En este sentido, elestímulo nacional fue un aporte importante para su desarrollo. Entre lomás destacado se puede mencionar la creación, en 1999, de la Red deAgencias de Desarrollo Productivo (ADP) por la entonces Secretaría dela Pequeña y Mediana Empresa (SEPYME) que procuraba contribuir aldesarrollo productivo de localidades y regiones provinciales determina-das. Por su parte, algunos gobiernos provinciales también implementa-ron políticas destinadas a su estímulo o las crearon directamente.7

Las iniciativas municipales se caracterizaron por ser tan heterogé-neas como lo eran las propias realidades locales. En términos territoria-les, las agencias de desarrollo local que surgieron por iniciativa munici-pal se circunscriben al espacio local/municipal. Los casos en los que seincorpora la dimensión territorial/intermunicipal son escasos, pudién-dose nombrar, entre los que se destacan, a la Agencia Regional deRosario.8

Entere las actividades más relevantes se pueden mencionar la imple-mentación de los foros de discusión sobre la dirección que debe tomarla política de desarrollo local, propios de los espacios asociativos. Sus

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7 Entre lo más significativo se puede mencionar el Instituto de Desarrollo EmpresarioBonaerense (IDEB), el Centro de Promoción y Desarrollo para la Pequeña y Mediana Empresa-Centro Pyme de la Provincia de Neuquén, las Asociaciones para el Desarrollo Regional de laProvincia de Santa Fe, la Unidad de Promoción Empresarial del Gobierno de la Provincia deMendoza, y Crear en Río Negro.

8 Surgió el marco del Plan Estratégico de Rosario (PER) a partir de la detección de la necesi-dad de generar un nuevo instrumento de gestión público-privado para fomentar e implementarorientaciones comunes para el desarrollo. Tuvo un impulso definitivo su incorporación a la Redcreada por la Secretaría de Pequeñas y Medianas Empresas, a la que ya se hizo referencia.

acciones concretas se concentran en aquellas de tipo sectorial, particu-larmente orientadas al estímulo a la producción económica local.Específicamente, se desarrollan programas de capacitación y asistenciatécnica para los productores, se establecen convenios con instruccionesde investigación y desarrollo mientras se diseñan estrategias paraampliar los mercados de los productos locales.9

Ahora bien, en cuanto al financiamiento, en general la constituciónde las agencias prevé un financiamiento mixto. Sin embargo, un análi-sis de su composición revela una amplia preeminencia pública. En efec-to, se encuentran casos en que el aporte original del municipio ha sidosustancial (como en el municipio de Trelew, en la provincia de Chubut),otros en los que los integrantes aportan una cuota societaria (así ocurre,por ejemplo, en Rosario), mientras que el aporte en recursos humanosy de infraestructura suele quedar a cargo del gobierno local. En otroscasos el aporte privado se realiza en forma indirecta a través de una cargaadicional a una tasa municipal (como es el caso de la Fundación deCañada de Gómez).10

Un caso particular se presenta en la provincia de Buenos Aires, endonde el Tribunal de Cuentas no permite a los municipios financiarregularmente a organizaciones de la sociedad civil, como es el caso delas agencias.11 Frente a este impedimento, los municipios han genera-do dos instituciones que se denominan de forma diferente pero poseenpotestades y características similares. En efecto, tanto los institutos (enlos municipios de Florencio Varela, Lomas de Zamora y La Matanza)como las agencias (en las ciudades de Bahía Blanca y Cañuelas) sondependencias formales de los municipios. Los primeros se crearoncomo unidades con cierta autonomía pero dependientes del munici-


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9 La ausencia de datos económicos de nivel local impiden una evaluación económica delimpacto territorial de estas instituciones, por lo que se puede solamente analizar su desempeño através de las actividades implementadas.

10 En este caso se trata de un verdadero aporte empresarial que contempla el criterio de equidad,ya que la tasa municipal tiene diferentes montos de acuerdo al tamaño y perfil de las empresas.

11 Esta particular situación es producto del atraso consuetudinario que esta provincia tiene encuanto a su régimen municipal, ya que no ha realizado la adaptación de la Constitución Provinciala los mandatos de la Nacional en lo que a autonomía municipal se refiere.

pio, mientras que las segundas fueron constituidas como unidades eje-cutoras.

En cuanto a los recursos, se puede observar que los aportados porlos municipios se destinan, en su mayor parte, a financiar estructurascentrales, que incluyen los edificios, equipamiento y recursos huma-nos, mientras que las actividades concretas se financian a través de pro-gramas nacionales, provinciales y, en algunos casos, organismos inter-nacionales (por ejemplo, en Trelew) a lo que hay que sumar los aportesde los propios empresarios que se benefician de los servicios prestados.Esta dependencia de los recursos externos representa una gran debili-dad para las políticas de desarrollo económico en tanto se pierde auto-nomía en las decisiones estratégicas y se corre el riesgo de caer en unasuerte de “desarrollo inducido”.

Los organismos de cooperación intermunicipal12 son asociacionesde municipios destinadas a promover el desarrollo regional. Estas ini-ciativas tienden a resolver problemas de escala y a fortalecer el poder denegociación de los municipios intervinientes, a la vez que robustecen lalógica territorial/horizontal de los actores estatales. En Argentina sur-gieron, fundamentalmente, como iniciativas municipales y, en ocasio-nes, se convirtieron en políticas provinciales (por ejemplo, los corredo-res productivos de Buenos Aires y los entes intermunicipales deCórdoba). Además, se sumaron las microrregiones creadas por elMinisterio del Interior.

Una primera aproximación global a la situación Argentina se puederealizar a partir del trabajo realizado por Adriana Clemente y DanielCravacuore entre diciembre de 2005 y enero de 2006 que demuestra unrico desarrollo de la cooperación intermunicipal.13 En efecto, el releva-

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12 Este aspecto es abordado específicamente en el presente libro por Daniel Cravacuore, en elcapítulo “Los municipios argentinos (1990-2005)”. Por lo tanto, aquí se resaltarán los aspectoscentrales en relación con el desarrollo económico local.

13 El proyecto “Participación Ciudadana y Políticas Socio-productivas para el DesarrolloMicrorregional” ha sido desarrollado por el Instituto Internacional de Medio Ambiente yDesarrollo-América Latina (IIED-AL) con el asesoramiento y participación de la Unidad deFortalecimiento de los Gobiernos Locales de la Universidad Nacional de Quilmes y el apoyo de laFundación Tinker, de los Estado Unidos.

miento halló 76 entes intermunicipales –de los cuales cuatro se encuen-tran inactivos– que involucran a 770 gobiernos locales de 22 provinciasArgentinas.14 De estos, a su vez, once son de tipo interprovincial y cincoincluyen a municipios argentinos y extranjeros.

Ahora bien, una aproximación más particular permite afirmar queel surgimiento de la cooperación intermunicipal en la Argentina seencuentra ligado, fundamentalmente, a los procesos de reforma delEstado y descentralización que transformaron de hecho las funciones yagendas municipales. Fueron los gobiernos locales los que comenzarona establecer acuerdos de cooperación para temas puntuales por lo quese trató, entonces, de un fenómeno que se generó “desde abajo haciaarriba”. También se puede interpretar como un cuestionamiento a lasrelaciones de fuerza municipio-provincia que conserva en la prácticauna profunda tradición centralista que mantiene la radialidad de estosvínculos.

Asimismo, se encuentran también algunos problemas que conspiranen contra de una auténtica regionalización “desde abajo”. Tienen difi-cultades de financiamiento, en ocasiones operan en el vacío legal quealgunas provincias presentan, se reconocen debilidades en las unidadesque se responsabilizan de su gestión y persiste una cultura localista.

De todas formas, estas nuevas instituciones abren la oportunidad detransitar una nueva forma de planificación que, a diferencia de la pla-nificación regional tradicional, representa iniciativas que cuentan conel impulso y el acuerdo de los municipios que se incorporan a partir deuna oferta programática y no de una planificación directa.

El segundo tipo de políticas destinadas a impulsar el desarrollo eco-nómico local se puede agrupar en dos. Por un lado, las destinadas a apo-yar a las pequeñas y medianas empresas y, por el otro a fomentar la crea-ción de otras nuevas empresas, particularmente del tipo de losmicroemprendimientos.

Para el primer tipo se crearon secretarías de la Producción y ofi-cinas destinadas a estimular el comercio exterior. Dentro de las prin-cipales políticas implementadas por las primeras se pueden destacar


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14 La excepción es la provincia de San Luis.

las destinadas a ampliar el mercado interno y las que procuran unincremento de la productividad de las empresas a través de la inno-vación mediante la articulación con los sectores educativo y científi-co-tecnológico.

En la búsqueda de la expansión del mercado interno se destaca larealización de “ferias de productos locales”. En algunos casos se han apo-yado en la estructura de las clásicas ferias francas15 o se han creado nue-vos espacios para la comercialización de los productos locales. Se pue-den encontrar las que se orientan a los microemprendimientos, a losproductos de tipo artesanal y las de tipo general. Es una forma conoci-da y específica de asociación pública-privada que adquiere mayor rele-vancia cuando representan una gran movilización de las organizacionessociales de la ciudad y se logra generar un ambiente de negocios para losproductores.

La creación de oficinas o simples programas destinados al apoyo alcomercio exterior16 busca mejorar la situación relativa de las empresasque exportan o se encuentran en condiciones de hacerlo. Este apoyo esrelevante por los altos costos de entrada y salida en el comercio inter-nacional, que, además, crecen en términos relativos cuanto más peque-ñas son las empresas. Además, la internacionalización de la economíalocal también fortalece a los sistemas productivos locales en la medidaque la necesidad de incrementar la productividad y la competitividadtiende a generar un ambiente productivo más dinámico y exigente.Asimismo, permite acrecentar el uso de la capacidad instalada de losproveedores directos e indirectos de los exportadores y, por lo tanto,reducir el costo unitario de la producción (economías de escala), gene-rando un proceso de mejora en toda la economía local relacionada conel sector exportador.

Ahora bien, en la experiencia argentina, el surgimiento de las áreas decomercio exterior en los municipios adquirió mayor impulso a partir de larecesión iniciada en 1998, lo que se explica por la búsqueda de mercadosexternos en el afán de compensar la caída de la demanda interna. Siguiendo

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15 Por ejemplo, en Concepción del Uruguay, provincia de Entre Ríos.16 En este tema se sigue el trabajo de Dabat (2002).

el trabajo de Dabat (2002),17 se encuentra que las actividades que dieronforma a las políticas destinadas a impulsar el comercio exterior se orienta-ron fundamentalmente al asesoramiento a exportadores locales, a la inter-mediación entre estos e instituciones públicas o privadas destinada a vin-cular a los productores de la oferta exportable con instituciones quefinancien o gestionen operaciones de comercio exterior, logística, etc., ytambién inversiones tendientes a elevar la competitividad internacional delas firmas involucradas en esas políticas. Se trata, por tanto, de una inter-vención del municipio como articulador de actores e instituciones.

La experiencia argentina señala que uno de los problemas centralesque tiene que administrar este tipo de programas es la tensión entre el“voluntarismo exportador” de los empresarios y los requerimientos téc-nicos y económicos que el comercio internacional demanda. Por últi-mo, se debe tener en cuenta que los esfuerzos municipales en esta polí-tica se encuentran, más que en cualquier otro caso, a merced de factoresexternos al gobierno local y su territorio, y que incluso escapan a lasmedidas de tipo nacional. En este sentido, en la Argentina posterior ala devaluación han mejorado las condiciones para el incremento de lasexportaciones, pero la recuperación de la demanda local vía sustituciónde importaciones ha marginado a estas oficinas del centro de la escenaen donde supieron estar en la década de 1990.

El segundo grupo de políticas es el que procura la articulación conlos sectores educativo y científico-tecnológico como un aporte sustan-cial para incrementar la productividad de las empresas a través de laincorporación de procesos de mejora e innovación. En Argentina, esteproceso se ha focalizado en las llamadas tecnologías blandas, vinculadasa la administración y la gestión, relegando a las que se orientan al desa-rrollo de innovaciones o mejoras de productos, procesos técnicos, equi-pamientos y maquinarias.

Esto se debió a que el sector empresario incorporó nuevos criteriosligados a la flexibilización y especialización mientras se consolidaban


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17 Entre las municipalidades aludidas en esta parte del trabajo se encuentran la de Rosario ylas bonaerenses de Quilmes, Pergamino, Junín, Mar del Plata, Bahía Blanca, Berazategui, Lanús,Lomas de Zamora, Morón y Vicente López.

nuevas formas de organización empresaria.18 A su vez, esta demandaencontró una adecuada respuesta tanto en las consultoras como en lasuniversidades públicas y privadas que generaron una amplia oferta decursos de capacitación y carreras de posgrado destinados a ocupar unlugar en este nuevo escenario. Así, proliferaron consultorías y activida-des de capacitación destinadas a mejorar la capacidad de gestión de lasempresas en las que los municipios cumplieron la función de nexos.

Finalmente, se encuentran las políticas destinadas a la creación denuevas empresas. Entre estas se destacan las incubadoras de empresas, quepueden estar orientadas a microemprendimientos o a pymes. Se tratade instrumentos destinados a generar y favorecer el aprendizaje de latarea empresarial. En general, se ofrece un espacio físico y un ambienteorganizacional para recibir temporalmente a emprendedores o micro-empresas que requieran asistencia inicial mientras aprenden el oficio deempresario y se encuentran en condiciones de competir en el mercado.Habitualmente, incluyen la participación de distintas institucioneslocales o regionales. Sus ventajas residen en la posibilidad de generarempresas que sin ese proceso de incubación, en términos de proteccióny aprendizaje, difícilmente podrían desarrollarse. Sus principales pro-blemas se encuentran en que el “empresario incubado” tiende a que-darse en el “calorcito” de la incubadora, retrasando su salida y obstacu-lizando el ingreso de otro emprendedor, y en las dificultades paraalcanzar el autosostenimiento económico de la incubadora. Por último,también ocuparon un lugar destacado las políticas destinadas a crear yestimular a los microemprendimientos productivos.19 Las más comunesfueron la búsqueda y el otorgamiento de subsidios, la creación de feriassectoriales específicas y la oferta de capacitación.

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18 Como las alianzas de firmas locales con extranjeras o los acuerdos de complementación,etcétera.

19 En este sentido, “la creación de redes de emprendimientos económicos que constituyan labase de un desarrollo local de carácter integral. Las experiencias de promoción de microemprendi-mientos, que tuvieron lugar en décadas anteriores, mostraron que la supervivencia de este tipo de ini-ciativas económicas corre serios peligros si se opera sobre cada unidad en forma aislada y no se con-sidera la importancia del entorno territorial en que ellas se asientan. De esta manera, este enfoque seentronca con el modelo del desarrollo local, ya que instala a la dimensión territorial como criterio deorientación de las políticas de promoción económica y social” (Merlinsky y Rofman, 2004, p. 7).

Esta primera etapa fue cerrada con la crisis de 2001. A partir deentonces se han abierto nuevas oportunidades para el desarrollo local y,al colocarse en el centro de la escena la problemática social, adquieresuma relevancia la economía social con la que ahora aparece asociado.

La segunda etapa (2001-2005): la incorporación del Estado nacional y la cuestión social

La crisis económica, social y política de 2001 significó el final delmodelo neoliberal imperante. Casi diez años de neoliberalismo deja-ban, en lo económico, la desindustrialización y desestructuración deltejido productivo, la crisis del sistema financiero y un endeudamientosideral del Estado que provocó el default de la deuda en enero de 2002.En lo social, el deshilachamiento del tejido social, cuatro millones dedesocupados, dieciocho millones de pobres y el incremento de la desi-gualdad social. En lo político, una crisis de representación y legitimi-dad de la clase política y un Estado endeudado y debilitado.

En lo local, la crisis produjo el colapso de los procesos de planifica-ción a mediano plazo y obligó a los gobiernos locales a encarar, priori-tariamente, los efectos de la emergencia social.20 En este punto es nece-sario llamar la atención sobre el hecho de que la protesta social no hayaembestido contra la institución municipal. Esta situación permite plan-tear que la ruptura entre la sociedad y el Estado que se manifestó fuer-temente en ese periodo preservó en el ámbito local algunos niveles bási-cos de diálogo como para operar en la emergencia y preservar este canalde gobernabilidad.

A su vez, se pudo constatar que la relación entre sociedad local ygobierno municipal durante la emergencia social generó altos niveles deconcertación,21 aunque no necesariamente significaron la democratiza-ción de estas relaciones en el tiempo. Sin embargo, las articulaciones


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20 En este tema se siguen los trabajos de Clemente, A. (2004 y 2006).21 Es importante destacar el papel de las organizaciones de la sociedad civil que desplegaron

redes de solidaridad que procuraban atenuar los efectos sociales de la crisis. Así, proliferaron lasasambleas barriales, los clubes del trueque, las empresas recuperadas, y nuevos tipos de cooperati-vas y emprendimientos microeconómicos.

que cada municipio pudo gestar (según su estado previo de apertura)fueron un medio para la administración racional de los recursos dispo-nibles y, fundamentalmente, para la contención de la protesta quepodría derivar en violencia y represión.

Se puso en marcha, así, un proceso de gestión de emergencia quecombinó altos niveles de consenso con un notable incremento deesfuerzos adicionales y extraordinarios por parte del propio municipioy de un gran número de actores sociales. La salida de la crisis dejóexpuesto sobre el escenario político y social la capacidad de los gobier-nos locales para generar consenso, controlar el territorio, actuar con ins-titucionalidad normativa y ejecutar en tiempo y forma los recursos(Clemente, 2004). Además, incorporó en la agenda del sector produc-tivo municipal a la economía social, asociada, fundamentalmente, a losmicroemprendimientos productivos. De esta forma, lo económico y losocial se comienzan a imbricar en la agenda local.

A su vez, en el nivel nacional se tomaron medidas que evitaron la pro-fundización de la depresión y ahuyentaron el fantasma de la hiperinfla-ción. Junto al default, se procedió a devaluar el peso y se estableció un tipode cambio flexible, y elevado, que generó las condiciones para un inci-piente proceso de sustitución de importaciones que junto a los extraor-dinarios precios de algunos de los principales commodities que exporta laArgentina ha redundado en un sostenido crecimiento de la economía queesta vez ha venido acompañada de una reducción en la tasa de desempleoy en una paulatina merma en los niveles de pobreza que produjo la cri-sis.22 A su vez, se implementó un gran plan social destinado a garantizarun ingreso mínimo a un importante porcentaje de trabajadores desocu-pados, lo que contribuyó a obtener cierta paz social.23

Con estas nuevas condiciones macroeconómicas se pusieron en mar-cha políticas nacionales y provinciales con el enfoque del desarrollo

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22 La variación del producto en el año 2003 fue del 8,7%, mientras que el empleo se incre-mentó en el 6,9%; pero durante el año 2004 el producto se incrementó el 9%, mientras el empleolo hizo en el 4,2%.

23 Se trata del Plan Jefas y Jefes de Hogar Desocupados (PJHD), que asignó un monto men-sual a cada desocupado con la obligación de realizar alguna contraprestación de tipo laboral.

local.24 El principal elemento de la nueva estrategia de intervención esel reconocimiento del territorio como sujeto del desarrollo a través de laparticipación de sus actores e instituciones en un proceso estratégicoque alienta la articulación tanto interestatal como público-privada. Lairrupción, aún incipiente, de los niveles supralocales en las políticas depromoción económica impactó en las agendas municipales y en lasprácticas de gestión en la medida que se han orientado a articular conlos programas nacionales con el objetivo de consolidar los programascreados en la década de 1990 mientras se incorpora el nuevo perfil detipo socioproductivo de la economía social.

3. Reflexiones finales

Las políticas municipales de desarrollo económico han surgido comouna respuesta productiva a la crisis social que generó el desempleo, enun contexto dominado por la apertura económica con sobrevaluacióndel peso, por el proceso de descentralización y la incorporación de nue-vas funciones a los gobiernos locales. Todo parece indicar que aquellashan llegado para quedarse y así ampliar la agenda municipal. Por lotanto, se puede afirmar que se está frente a un cambio sustancial en lasfunciones y perfiles de los municipios argentinos. Sin embargo, laincorporación de nuevos temas de la agenda no ha venido acompaña-da de una visión estratégica sobre el territorio, sino que se trata másbien de un proceso de sumatoria de temas que obedecen a una res-puesta frente a las nuevas demandas y a conductas adaptativas.

También se puede observar que existe una variada gama de opcio-nes para aplicar como política de promoción económica local. Cadauna posee elementos propios que pueden resultar más o menos adapta-bles a la realidad de cada localidad. Por lo tanto, no existe una receta o


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24 Las nuevas políticas nacionales destinadas a estimular el desarrollo local se han puesto enmarcha desde 2003 y tienen al Plan Nacional de Desarrollo Local y Economía Social “Manos a laObra”, del Ministerio de Desarrollo Social, como su portaestandarte. Luego se pueden mencionarel Programa Más y Mejor Trabajo, del Ministerio Trabajo, Empleo y Seguridad Social, y elPrograma “Mi Pueblo”, del Ministerio del Interior.

camino ideal para el desarrollo local, sino que se trata de comenzar atransitarlo a partir de acciones concretas. Así, desde este tipo de accio-nes, sabiamente adaptadas a las circunstancias locales, se puede comen-zar a cambiar la realidad. Pero, con esto no alcanza. Es necesario deba-tir con la sociedad local el sentido del desarrollo, buscando laconstrucción de una visión estratégica. En otras palabras, partiendo deacciones pequeñas se puede ir a los planteamientos generales.

En segundo lugar, se destaca la necesidad de articular los esfuerzos delos diferentes niveles del Estado para impulsar el desarrollo local en elmarco de un desarrollo nacional. Se trata de generar un espacio de con-certación y negociación en la que participen tanto los actores sociales comolos de los gobiernos locales y los responsables territoriales de las políticasnacionales y provinciales. Pero también es necesario señalar la necesidadde comenzar un cambio en la relación Estado/sociedad que se dirija a invo-lucrar a los actores locales en las políticas públicas destinadas al desarrollo.Esta nueva visión que integra al enfoque del desarrollo local asume el desa-fío de ir constituyendo, y en algunos casos incluso construyendo, los acto-res y las instituciones destinatarias mientras se implementan las políticas.

En resumen, las políticas municipales de desarrollo local surgieronpara hacer frente a las consecuencias negativas de las políticas neolibe-rales en los territorios y esto influyó en sus características. Las nuevascondiciones macroeconómicas, junto a la incorporación, aún tibia, enla agenda nacional de programas destinados al desarrollo local, generanuna oportunidad para que este se pueda constituir en un elemento pri-mordial del desarrollo nacional. De esta forma se abre un camino quepuede conducir a un desarrollo sustentable con inclusión y equidad enel marco de la democracia. Este nuevo escenario presenta para el desa-rrollo local una nueva oportunidad.

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Alejandro Villar

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DESARROLLO ECONÓMICO LOCAL:QUÉ Y PARA QUÉ

JUAN IBACACHE1

RICARDO TICHAUER2

El desarrollo económico local intenta responder la pregunta “¿cómopuede vivir mejor la gente de mi comuna?”. Por lo tanto, aunque elénfasis está puesto en lo económico, su preocupación central es mejo-rar la calidad de vida de los habitantes de un territorio, dado que su pro-pósito es generar mayor bienestar mediante la dinamización de la eco-nomía local.

Se trata de una estrategia diferenciada en función de las caracte-rísticas del territorio y su entorno. No es lo mismo iniciar un proce-so de movilización de recursos humanos, financieros, físicos y natu-rales para activar la economía local en una comuna de varios cientosde miles de habitantes que en un municipio rural. También resultasignificativamente distinto, diseñar el desarrollo económico de una

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1 Ingeniero en Administración (Universidad Santo Tomás). Diplomado enAdministración Municipal (Instituto Administradores Municipales de los Estados Unidos) yen Desarrollo Económico Local (Universidad de Santiago). Candidato a magíster en Gestiónde la Integración Regional (Universidad de Playa Ancha-Universidad de Córdoba). Ex presi-dente y ex secretario ejecutivo de la Asociación de Municipalidades de la Región de Valparaíso.Ex presidente de la Asociación Provincial de Municipios de Petorca. Ex director nacional de laAsociación Chilena de Municipios. Ex alcalde del municipio de La Liguia por tres períodos.E-mail: <[email protected]>.

2 Investigador de la Universidad de Valparaíso.

comuna que es capital regional, o vecina a una capital, que de aque-llas ubicadas en zonas aisladas. En este sentido se ocupa de potenciarlas fuentes de riqueza del territorio, a partir de los recursos de quedispone.

Para ello es necesario elaborar estrategias concertadas entre los prin-cipales agentes de desarrollo –autoridades, empresarios, trabajadores–con el fin de coordinar acciones que apunten a mejorar la calidad devida en la comuna. Y la institución que debiera liderar este proceso esel municipio.

El municipio debe ser un generador de oportunidades para los habi-tantes de su comuna. Su función, en este sentido, se orienta a articularestrategias de desarrollo que se traduzcan en acciones que beneficien ala comunidad en su conjunto. Para generar oportunidades es necesarioelaborar estrategias de desarrollo con el fin de aumentar las potenciali-dades locales, optimizar el uso de las potencialidades existentes y pro-curar el desarrollo equilibrado al nivel local.

Y eso requiere definir objetivos claros y consensuados, para lo cuales necesario articular a los agentes de desarrollo presentes en la comu-na, establecer relaciones de colaboración con el sector privado y coor-dinarse con otros municipios, la provincia, la región y el gobiernocentral.

Busca, entonces, producir acciones coherentes entre sí, con efectomultiplicador. Y dependerá de cada realidad territorial y su contexto(provincia, región, país), cual sea el sector económico con más efectomultiplicador. En algunos casos puede ser la agroindustria, en otros lapesca, la industria forestal, el turismo o la manufactura, o bien, algunacombinación de determinados sectores.

Hasta ahora, en lo que a promoción del desarrollo económico localse refiere, no existe una receta única: ni desde el punto de vista teóriconi tampoco desde la práctica. Solo se advierte una toma de concienciade que la escala regional o local permite una mejor adecuación entreoferta y demanda de bienes y servicios. Pero todavía no se cuenta conuna propuesta que, basada en la experiencia, guíe la aplicación de nue-vos instrumentos de promoción económica y de desarrollo de los sec-tores productivos locales.

Juan Ibacache / Ricardo Tichauer

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Cabe destacar que el desarrollo económico local no representa lasolución para todos los problemas de un territorio. Sin embargo, es unaherramienta que, utilizada adecuadamente –con los soportes técnicosy el apoyo social requerido–, tiene una enorme potencialidad paragenerar riqueza en un territorio (comuna, provincia, región) y mejorarla calidad de vida de sus habitantes, mediante el apoyo del desarrollo yfortalecimiento de las empresas existentes en la comuna, especialmen-te las de pequeña escala, del mejoramiento de las condiciones para laactividad empresarial, de modo de atraer empresas e inversiones, elfomento de la integración y diversificación de la estructura productivay de servicios, y la coordinación con otras entidades territoriales (entodos los niveles), programas y proyectos con impacto potencial en laeconomía local.

Es posible esperar ciertos impactos como la activación de la eco-nomía local, en términos de su volumen de operación actual y deldesarrollo de sus potencialidades, el aumento de ingresos y empleo, elincremento de la productividad y de la calidad del empleo, el acrecen-tamiento de la recaudación municipal y el mejoramiento de la calidadde vida.

1. ¿Por qué es necesario?

Los éxitos de las políticas macroeconómicas chilenas no se han expre-sado en la corrección de las desigualdades locales: de las regiones entresí, y entre comunas al interior de cada región. Por lo tanto, no parecerazonable pensar que solo mediante políticas macroeconómicas efi-cientes, como las que hoy existen en Chile, se resuelven los desequili-brios regionales y comunales, o el rezago de las estructuras productivasque se observa en muchas zonas del país.

Las desigualdades que se observan, en términos de ingresos y desa-rrollo de los distintos territorios con respecto a la nación, más bienmuestran que las especificidades de las economías locales requieren queel conjunto de actores presentes en esa realidad, se transformen en ges-tores de su propio desarrollo económico.

Desarrollo económico local: qué y para qué

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2. ¿Por qué el municipio?

Existen tres razones que permiten explicar la importancia del munici-pio: las características propias de las localidades, la eficiencia y el desa-rrollo con equidad.

Las características propias de las localidades: los resultados de la polí-tica económica tienen efectos diferenciados en cada territorio, en fun-ción de las particularidades de cada realidad.

La eficiencia: es en el espacio comunal donde los agentes de desa-rrollo tienen el protagonismo necesario para hacerse cargo coordinada-mente de la gestión de su desarrollo económico. Y esta condición pro-tagónica de los agentes a nivel local les da la posibilidad, además, deconcertarse para decidir sobre la modalidad que quieren imprimirle,aprovechando las potencialidades existentes.

El desarrollo con equidad: objetivo frente al cual existe consenso enla sociedad chilena.

Por otra parte, los cambios producidos en el modelo de organiza-ción empresarial en el mundo hacen que la economía moderna nece-site encontrarse con el territorio. Al proponer que los municipiosincorporen la promoción económica a su quehacer, no se está pensan-do en algo ajeno a la historia. De hecho, las ciudades siempre se hanestructurado sobre la base de la actividad económica. Y la primera Leyde Municipios en Chile, que data de 1854, otorgaba facultades a lasmunicipalidades en materia de salud, educación, desarrollo industrial,comercial, agrícola, obras públicas y vialidad. Estas competencias fue-ron siendo traspasadas gradualmente a los organismos centralizadosdel Estado, traspaso que se consolidó con la promulgación de laConstitución de 1925. Desde esa fecha, el gobierno central ha marca-do los ejes sobre los cuales se ha construido el desarrollo, con un enfo-que sectorial de los problemas económicos.

El nuevo entorno económico mundial ha generado un cambio sus-tantivo en las estrategias de desarrollo, y la descentralización se ha trans-formado en uno de los componentes clave de la modernización delEstado, para hacer más eficiente la gestión pública y redefinir el marcode la inversión social.


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El proceso de descentralización en Chile, aún no completado, haasignado nuevos roles y funciones a los gobiernos regionales y comu-nales, orientados a proporcionarles herramientas para procurar el desa-rrollo armónico de sus territorios. Para avanzar hacia el logro de ese pro-pósito, los elementos clave son la articulación y la participación.

La articulación, en el sentido de que es necesario coordinar la acciónde todos los agentes de desarrollo económico en torno a objetivoscomunes, puesto que ni el sector público ni el sector empresarial ni loslíderes sociales por separado, tienen las competencias requeridas parallevar a cabo un proceso de esta naturaleza. Por otra parte, se debe tenerpresente que la formulación de programas y proyectos no se puede abor-dar al margen de la relación existente entre las distintas entidades terri-toriales, especialmente las vecinas, donde suelen existir complementa-riedades productivas, administrativas y de infraestructura, entre otras.

La participación, porque la viabilidad de una propuesta de este tipono depende solo de su racionalidad técnica, sino quizás más de la capa-cidad de concitar consenso o al menos un importante apoyo social. Porlo tanto, se requiere de la presencia activa del conjunto de la comunidaden la identificación de sus problemas y de las soluciones, en la ejecucióny administración de ellas con la intervención del sector público. Y soloen el espacio local es posible conseguir esa calidad de participación.

En el rol del municipio hay que distinguir dos ámbitos estrecha-mente vinculados entre sí. Por una parte, el de sus atribuciones paraincidir en el desarrollo económico local propiamente dicho. Y, por otra,el de su función de liderazgo en la gestión de las estrategias para gene-rar oportunidades al conjunto de los habitantes de la comuna.

El rol del municipio en el desarrollo económico local tiene, a su vez,dos dimensiones: con respecto al territorio y con respecto a las personas.La primera se fundamenta en las competencias que tiene para crearcondiciones favorables a la actividad empresarial (tanto para el fortale-cimiento de las unidades económicas existentes como para la atracciónde nuevos negocios), en términos de uso del suelo, infraestructura vialy de comunicaciones, la facilitación del acceso a la innovación tecno-lógica y a otros servicios que den soporte territorial a la competitividadde las empresas. Y la segunda se basa en las facultades que posee para


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generar oportunidades a las personas, en términos de empleo y recali-ficación laboral, en su calidad de actor económico en la comuna.

En relación a su función de liderazgo, le corresponde:–Establecer mecanismos de participación de todos los sectores involu-

crados en un proceso de desarrollo económico: alcalde y concejo muni-cipal, funcionarios municipales vinculados al tema, representantes delas cámaras de comercio comunales, representantes de las asociacionesempresariales, líderes de opinión, dirigentes sindicales, representantesde centros académicos, etc. La participación, que debe ser fluida y per-manente, tiene que estructurarse en función de objetivos específicos.De otro modo se corre el riesgo de que termine siendo vista como unapérdida de tiempo y el municipio pierda su poder de convocatoria. Laexistencia de una instancia de participación como la descrita, resultaespecialmente relevante para la estructuración del perfil económico dela comuna y para desarrollar la estrategia.

–Definir el perfil económico de la comuna y analizarlo en relación a suentorno espacial: comunas vecinas, región, país y contexto internacional.

–Construir redes de información, necesarias para reunir antecedentesrequeridos para la estructuración del perfil municipal y para informar alos agentes económicos comunales de los apoyos al fomento económi-co dispuestos desde el nivel central.

–Utilizar los instrumentos de gestión municipal en función de la estra-tegia de desarrollo económico definida. El Plan de Inversiones yPresupuesto, para crear condiciones de implementación propicias; elPlan Regulador para administrar oportunamente el uso del suelo en rela-ción a la actividad empresarial y a la instalación de nuevas empresas.

3. ¿Cómo formular programas de desarrollo económico local?

Un plan estratégico de desarrollo económico local requiere de progra-mas que le den sustentabilidad. Hay por lo menos tres tipos de progra-mas para estructurar, generar o fortalecer la actividad económica ymejorar la calidad de vida en las comunas: dinamización empresarial,


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fomento del empleo y promoción de programas con otras entidades territo-riales: otras comunas, provincia y región.

Veremos el de dinamización empresarial ya que es el más necesario,entre otras razones, porque las políticas macroeconómicas tienen efec-tos diferenciados en las comunas. Luego el municipio, a partir de lascondiciones particulares del territorio bajo su jurisdicción, tiene queestablecer relaciones con el empresariado, orientadas a impactar positi-vamente en el desarrollo económico comunal.

La dinamización empresarial

El municipio necesita estrategias diferenciadas hacia el universo empre-sarial, que deben ser definidas en el marco del plan estratégico, a partirde lo que se acuerde que va a ser el oficio –la función económica prin-cipal que dará el perfil comunal– y el estilo –el sello distintivo que ten-drá su oferta de servicios y productos. Al mismo tiempo, el municipiotiene un importante papel que jugar en el apoyo a las empresas demenor tamaño (micro, pequeñas y medianas empresas) que represen-tan a la mayoría de las empresas existentes en su territorio.

Los contenidos específicos que se impriman a las líneas de acciónque comprenda el programa de dinamización empresarial, dependerándel diagnóstico de la actividad económica local y de las metas y estrate-gias que se fije el plan.

¿Cómo atender a los empresarios?

La implementación de un programa de dinamización empresarialrequiere que los empresarios tengan un interlocutor en el municipio. Esdecir, tiene que haber un encargado con el cual los empresarios se rela-cionen. En la experiencia chilena se han dado dos modalidades paraenfrentar estos programas: a través de la redefinición de las funcionesde alguna dependencia municipal (por ejemplo la Oficina Municipal deColocaciones o Departamento Laboral; o adscribir esta línea de traba-jo a la Secretaría de Coordinación y Planificación, SECPLAC), y por lahabilitación de alguna oficina municipal especial para el propósito.


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La alternativa que se implemente dependerá de la situación de cadamunicipio. El desarrollo que alcance el programa no depende tanto de suubicación dentro de la estructura municipal, sino principalmente de lainversión que se haga en recursos humanos y en equipamiento, infraes-tructura y gastos de operación. Mientras más calificados sea el encargadoy el equipo que este pueda formar, mejores perspectivas en términos decobertura e impacto tendrá el programa. La calificación implica no solocompetencias técnicas, sino también motivación por el tema.

Otro elemento fundamental para el trabajo de dinamización empre-sariales es el establecimiento de coordinaciones al interior del munici-pio. En este sentido, al encargado de esta línea de trabajo le correspon-de ejercer un papel de liderazgo, para lo cual una herramientaimprescindible es el manejo de información.

Servicios para el empresario local

Una situación recurrente en municipios que han comenzado algún tipode trabajo con empresarios, particularmente de la microempresa, es quegeneralmente se han limitado a realizar acciones aisladas.

Algunos hacen énfasis en capacitación, otros se vinculan directa-mente con la fuente de trabajo y otros ven su labor como una meraintermediación entre las empresas y los subsidios estatales. A continua-ción se presentan, a modo de ejemplo, servicios que el municipio puedeofrecer al empresariado local.

La orientación e información

Habitualmente de los empresarios que se acercan al municipio, si no ensu totalidad, al menos la mayoría van en busca de orientación. Parapoder satisfacer esa demanda, es necesario que la persona encargadaconozca temáticas básicas del quehacer empresarial. La claridad quepueda aportar respecto a las inquietudes que le plantean le permitiráentregar la información pertinente a las necesidades de los interesados.

La información que manejan los municipios puede agruparse en dosgrandes categorías, según el origen de la fuente:


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a) Fuentes internas (dentro del municipio):– Datos demográficos (cantidad de habitantes, composición por

edad, género, etc. principales asentamientos poblacionales). Se encuen-tra en SECPLAC.

– Mercado laboral (composición de la fuerza de trabajo local, nivelde calificación, rubros con mayor demanda). Se encuentra enDepartamento Laboral u Oficina Municipal de Colocaciones (OMC).

– Características de la vivienda (cantidad y tipo de viviendas). Seencuentra en el Departamento de Vivienda.

– Actividad económica existente: caracterización del quehacer eco-nómico local, ubicación, clasificación sectorial. Se encuentra en laOficina de Patentes.

– Nivel de impacto comuna (tamaño y nivel de importancia asigna-da por el municipio). Se encuentra en SECPLAC.

– Transporte y almacenamiento (número, calidad y tipo de trans-porte existente, lugares destinados a almacenamiento, tipo de bodega-je). Se encuentra en la Oficina de Rentas y la Dirección de Obras.

– Vialidad (rutas de acceso, tránsito, características de los caminos).Se encuentra en la Dirección de Obras.

– Instalación de servicios (lugares para posible establecimiento de uncentro cívico, o en su eventualidad, instituciones financieras en gene-ral, comercio, etc.). Se encuentra en SECPLAC y Dirección de Obras.

– Construcciones y terrenos (datos de terrenos disponibles paraventa, arriendo, explotación, construcción). Se encuentra en la Direc-ción de Obras.

– Formalización (requisitos, pasos a seguir). Se encuentra en laOficina de Patentes Comerciales.

– Datos ambientales (qué se puede instalar y qué no, y dónde). Seencuentra en el Servicio de Higiene Ambiental, dependiente de laDirección de Aseo en la mayoría de los casos.

b) Fuentes externas (al exterior del municipio):– Información financiera y crediticia (instituciones de apoyo credi-

ticio, requisitos de acceso, plazos, ubicación). Instituciones crediticiasdirectamente.


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– Mercados (datos respecto de lugares para la obtención de insumos,productos o para la colocación de los bienes y servicios de origen local).

El hecho de que los municipios puedan acceder, procesar y entregar infor-mación, les da una posición privilegiada para articular apoyos adecuadosa los requerimientos de los empresarios. Son ejemplos de articulación deapoyo en el ámbito local: a) la generación de encuentros de intercambiocomercial entre empresas de la zona, que están relacionadas sin saberlo.Muchas veces los productos finales de una son los insumos en los proce-sos productivos de otra (por ejemplo, un taller que fabrica etiquetas comoproducto final, con una empresa de confecciones); b) el estímulo a empre-sas de rubros relacionados para constituir redes u organizaciones empre-sariales, como asociaciones gremiales, cámaras de comercio, asociacionesindustriales, u otras; c) el estudio, en conjunto con empresarios y otrasinstituciones vinculadas a la temática ambiental, de las formas de mejo-rar problemas de contaminación que pudiesen darse.

La formalización

La informalidad de las empresas representa una dificultad o impedi-mento para su crecimiento económico, pone en condiciones de inesta-bilidad a los trabajadores e incide negativamente en la recaudación fis-cal. Por lo tanto, la formalización de las empresas es un asunto queinteresa a diversos actores y sectores: empresarios, municipios, trabaja-dores, Servicio de Impuestos Internos. Sin embargo, el proceso de for-malización es tan complejo, que el trámite suele ser evitado o demora-do por una gran cantidad de empresarios. Actualmente, para formalizarsu empresa, un empresario debe cumplir con tres obligaciones básicas,de acuerdo a la normativa vigente: realizar inicio de actividades y obte-ner RUT en el Servicio de Impuestos Internos; obtener permiso munici-pal de funcionamiento, llamado patente municipal. Esto exige una seriede requisitos sobre el inmueble donde funciona la empresa que se quie-re formalizar: permiso de edificación, recepción final, cambio de desti-no cuando corresponda, etc.; obtener, cuando proceda, la autorizaciónsanitaria en el Servicio de Salud del Ambiente.


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Lo que a primera vista parece muy sencillo de realizar, en la prácti-ca es complicado, engorroso, oneroso y de larga duración. Una causabastante común de las dificultades es que, muy a menudo, las empresasque solicitan patente municipal y autorización sanitaria, ya están fun-cionando. Las consecuencias de esto son que, en muchas oportunida-des, las empresas se instalan en lugares en los que, según el plan regula-dor comunal, no se puede ejercer ese tipo de actividad, por lo que serechaza la factibilidad de instalación y, por consiguiente, la solicitud dela patente; que en otros casos, la actividad productiva se empieza a ejer-cer en un local habitacional y, al expandirse la empresa, ocupa una partemayor de la vivienda y automáticamente entonces debe solicitarse elcambio de destino del inmueble, hecho que quizás no sea posible, porlas determinaciones del plan regulador; y que el ejercicio de determina-das actividades productivas implica el cumplimiento de ciertas normasde construcción, seguridad, aislamiento, en otros casos, que son a vecesdifíciles de cumplir en locales que no han sido diseñados para tal uso.

Sucede entonces que la empresa que es incapaz de cumplir con estasnormas, no puede ejercer la actividad productiva. Para tramitar laspatentes, los municipios piden que se complete el formulario de solici-tud de patente y que se presenten documentos anexos, que algunas vecescontienen información suplementaria. Si se analizan los formularios yla documentación anexa exigida, generalmente se detecta que la mismainformación se pide más de una vez, y que parte de la que se solicita esinnecesaria para la realización del trámite.

A continuación se presenta una propuesta de simplificación del trá-mite de formalización, que se inscribe en el marco del proceso demodernización de la gestión pública. Se trata de una alternativa a eva-luar por cada municipio, en la perspectiva de mejorar su relación conlos empresarios. Apunta a cuatro aspectos que incluyen todos los ámbi-tos necesarios de los trámites para formalizar empresas: información,homogeneización, simplificación y coordinación institucional.

Información: facilitar el acceso de los usuarios a las fuentes informa-tivas, tanto de las obligaciones a cumplir, procedimientos necesarios,documentación solicitada, costos implicados, lugares a los que hay queacudir, horarios de atención, plazos y multas, etc. Esto permitiría dis-


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minuir los costos de operación actual en horas-persona necesarias paralograr realizar un trámite.

Homogeneización: se propone que todos los municipios operen en eltrámite de obtención de patente municipal con un formulario único,definiendo procedimientos adecuados, exigiendo documentación simi-lar y precisa para adjuntar. Esto facilitaría el cumplimiento de las exi-gencias municipales de parte del futuro empresario.

Simplificación: consiste en transformar todos los documentos que sepide adjuntar actualmente a la solicitud de patente, en simples datosinformativos contenidos en el mismo formulario de solicitud de paten-te. El objetivo de estos cambios es disminuir los costos y desplazamien-tos del usuario, conservando la misma información. De esta manera yano se obliga al empresario a acudir a otras instituciones para obtener losdocumentos solicitados, eliminando el tiempo de espera en la institu-ción que otorga dicho documento y los desplazamientos ligados a suobtención.

Coordinación institucional: los diferentes actores institucionalesinvolucrados en el proceso de formalización (Servicio de Salud delAmbiente y municipios), habitualmente operan como entes aislados yno como eslabones de una cadena de trámites necesarios para dar cum-plimiento a los requisitos de formalización. Es necesario que adoptenuna visión de conjunto, donde cada uno cumpla un rol específico eimprescindible, como condición para la entrega de un buen servicio alusuario, economizando al mismo tiempo los recursos de la nación.

Los eventos de promoción

La promoción, interna y externa, constituye una herramienta eficazpara dar a conocer la comuna y crear una disposición favorable haciaella. Ya sea para interesar a empresas a instalarse (difundiendo caracte-rísticas económicas tales como disposición de terrenos para la localiza-ción de empresas o conexión vial con otras zonas) como para compro-meter con la comuna a las que ya están allí.

Se puede organizar distinto tipo de campañas, según sea el grupoobjetivo al que se quiera apuntar:


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–Promoción interna: Para que la comunidad local (población comu-nal, empresas y otras organizaciones existentes en la zona) conozca loque las empresas de la comuna tienen para ofrecer y dónde se las puedeubicar.

–Promoción externa: En este ámbito se pueden implementar campa-ñas a través de diversos medios respecto de negocios locales con los deotras zonas (comunas, regiones) para generar intercambio comercial,con el fin de atraer otras empresas e instituciones. Existen, además, ins-trumentos de promoción como afiches, volantes, periódicos, y mues-tras fotográficas, diapositivas, videos. Así como también ferias y expo-siciones de los productores locales, que puede organizar el municipioconjuntamente con las empresas. También resulta muy útil la confec-ción de un catálogo comercial en donde estén registradas todas lasempresas comunales, y se distribuya lo más ampliamente posible: aescala local, regional, nacional e internacional, si correspondiera.

La localización de empresas

Además del fomento del uso del espacio, desde la perspectiva del PlanoRegulador como instrumento, veremos otras estrategias y alternativasmunicipales para la localización de empresas, que representan aspectosfundamentales en un proceso de dinamización empresarial.

La localización es, quizás, uno de los temas más complicados deresolver, porque depende de muchas variables que cambian caso a caso:tipo de empresa, posibilidades para el uso del suelo en cada comuna,tipo de actividad económica de la que se hable.

Por de pronto, nos referiremos a algunos de los problemas de comúnocurrencia y a las posibles soluciones que pueden implementarse.

a) Dispersión-concentración. La dispersión es un problema relacionadocon el tamaño y el grado de formalidad de las empresas existentes en lascomunas. Más específicamente de las micro y pequeñas empresas quesuelen usar espacios dentro del mismo lugar destinado a la vivienda (esel caso de los talleres productivos o prestadores de servicios), o se insta-lan en cualquier lugar de la vía pública (en el caso de los comerciantes).


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Como consecuencia de este hecho, al que se suma el desconoci-miento municipal de su operación, se encuentran empresas en cualquierpunto de la comuna. El ideal es tener las empresas concentradas en sec-tores visibles, de fácil acceso y que esa circunstancia sea un elementodinamizador.

En esta perspectiva, el municipio puede realizar un importante tra-bajo de organización espacial. Por ejemplo, promover la organizaciónde un grupo de empresarios y apoyarlos hasta la obtención de la perso-nalidad jurídica de su agrupación. De este modo pueden convertirse ensujetos de crédito para las instituciones financieras, ya que en formaindividual suelen no serlo. Esto, eventualmente, podría permitirlesadquirir un terreno donde instalarse. Por otra parte, teniendo persona-lidad jurídica el municipio puede cederles un terreno en comodato.

b) Medio ambiente. Las condiciones ambientales tienen directa relacióncon la calidad de vida de la comunidad. La expansión de pequeñas ymedianas empresas que ha ocurrido desordenadamente dentro de las ciu-dades, ha contribuido a provocar problemas ambientales como conges-tión del tráfico, contaminación acústica y barrios insalubres, entre otros.

La situación óptima es que las empresas sean no contaminantes.Pero si no es el caso, la idea es ubicarlas en lugares aptos para el efectoy que no reporten daño o problema a la población. Este elemento debeser salvaguardado por las ordenanzas municipales. Por eso, uno de losservicios que el municipio puede entregar a empresas que tengan pro-blemas de contaminación y estén dispuestas a solucionarlo, es interme-diar y dar su apoyo para que instancias de investigación tecnológica ocrediticia presten las colaboraciones pertinentes para su solución.

La evaluación de los riesgos ambientales que las operaciones deempresas de pequeña escala pudiesen eventualmente originar, no es unapráctica muy difundida. Sin embargo, la dinámica desarrollada en elúltimo tiempo ha impulsado una adopción de ciertas medidas ambien-tales más rigurosas.

Las empresas “limpias” tienen estándares de calidad más altos, mejo-res posibilidades de comercialización de sus productos y son socios másatractivos para eventuales inversionistas nacionales o extranjeros.


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Se debe tener presente, en las estrategias de desarrollo económicolocal, que las empresas contaminantes: disminuyen el valor de la pro-piedad asegurada; reducen la rentabilidad económica de largo plazo y elbienestar financiero de una empresa, y dañan la imagen de la empresa,la de los inversionistas, y de la zona en donde estén ubicadas.

c) Redes de comunicación vial. Otro elemento de importante considera-ción para la dinamización empresarial y que está directamente relacio-nado con la localización, es la infraestructura vial existente y el estadoen que se encuentra.

La vialidad determina las vías de acceso a un lugar determinado. Por lotanto, puede ser un factor determinante para atraer nuevas empresas oimpedir la marcha de las existentes. Si no hay redes viales (en cuanto a acce-so o peso vehicular que pueden resistir), es conveniente realizar los con-tactos pertinentes con los niveles territoriales superiores para la realizaciónde las obras que sea necesario emprender. También es recomendable acor-dar con el empresariado local, aportes que este pudiera hacer al respecto,dado que tendría mejores condiciones de operación para su empresa.

d) Conglomerados empresariales como instrumentos. El problema de lalocalización de empresas dentro de los radios de las comunas ha sidoabordado mediante diversos tipos de conglomerados empresariales. Acontinuación se presentan algunas formas de conglomerados empresa-riales que pueden ser revisados como alternativas a desarrollar, según seala realidad de cada comuna, en los cuales los municipios pueden reali-zar algunos aportes, los que se indicarán para cada caso.

d1) Parques industriales: uno de los caminos que se ha considerado pararegular la localización de empresas es la formación de parques indus-triales, una alternativa a tener presente en un programa de dinamiza-ción empresarial. Potencialmente, pueden: mejorar o aumentar el nivelde la actividad industrial comunal; introducir nuevas industrias; elimi-nar la dispersión, acogiendo empresas que necesitan alejarse de las zonasurbanas por falta de espacio para ampliación; y ayudar a resolver pro-blemas ambientales, relocalizando actividades productivas.


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Sin embargo, previo a la decisión de instalar un parque industrial,es conveniente tener en cuenta algunas consideraciones: debe existir unenfoque realista, en términos de los objetivos que se definan. Es impor-tante una evaluación previa, que permita fijar con claridad si hay corres-pondencia entre los objetivos definidos, y las características del terrenocon respecto a la infraestructura vial, de comunicaciones y de servicios;deben coordinarse los programas de apoyo disponibles, y considerarsela opinión de organismos como el Servicio de Salud del Ambiente.

En Chile, dentro de las políticas de fomento a las pyme, no seencuentran instrumentos específicos para la instalación de parquesindustriales. Pero existe disposición de parte de la autoridad estatal a lageneración de condiciones para facilitar iniciativas en esta materia. Losmunicipios pueden aportar terrenos y su urbanización (iluminación,red de alcantarillado, pavimentación de vías de acceso, etcétera).

d2) Incubadoras de empresas: se trata de dar acceso a una amplia gamade programas de apoyo profesional, técnico y financiero, generalmentepor un periodo de tres años, después del cual deberían estar en condi-ciones de operar en el mercado, sin los apoyos de la incubadora.

Otros beneficios que proporcionan las incubadoras a las empresasson: el alquiler de bajo costo; los servicios comunes; pueden instalarseen alguna antigua planta industrial, escuela, almacén, centro comercialdeteriorado o edificio público en desuso, y que se acondiciona, para eseefecto, labor que puede ser abordada por el municipio.

Las incubadoras son establecimientos que contribuyen a la reduc-ción de la mortalidad de empresas en sus primeros años de vida, al pro-porcionarle un clima adecuado; la disminución de la inversión inicialde las empresas; la reducción de gastos fijos, porque estos se compartenentre un conjunto de empresas, y la formación del nuevo empresario.

Para implementar una incubadora de empresas se requiere un pro-yecto base, debidamente sustentado en cuanto a mercado, inversionesy financiamiento.

d3) Ferias: otra forma más frecuente de conglomerados son las ferias. Enellas, la municipalidad tiene un papel importante, dado que determina


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su ubicación, extensión, número de participantes y periodicidad de ope-ración. Las más comunes son las ferias libres, las artesanales y las persa.

Finalmente, no debe perderse de vista que la actividad económicafunciona al margen de la acción de los municipios. Y que en ella inter-viene un conjunto de factores, sobre muchos de los cuales las munici-palidades no tienen capacidad de control. No obstante, resulta aconse-jable considerar el efecto que el conjunto de la gestión municipal tienesobre la economía local, aun cuando no se haya emprendido con laintención de actuar directamente sobre ella.

4. Un ejemplo de cooperación internacional que ha promovido la alianza público-privada al nivel municipal:la Iniciativa Canadiense de Ciudades Sustentables (ICS)

La ICS fue establecida en 1999 por el gobierno de Canadá como un pro-yecto piloto –buscando una asociación innovadora con ciudades selec-cionadas del mundo en desarrollo, organizaciones no gubernamentalesy sector privado– con objetivos vinculados a mejorar la calidad de vidade los habitantes y el desarrollo sostenible de las comunas. Comenzóoperando en Salvador (Brasil), Qingdao (China), Katowice (Polonia),San José (Costa Rica) y Córdoba (Argentina); a comienzos de 2002, seagregaron las ciudades de Viña del Mar y Valparaíso (Chile) y Durban(Sudáfrica). En septiembre de 2002 –en el marco de la CumbreMundial sobre el Desarrollo Sostenible, en Johannesburgo–, el gobier-no de Canadá anunció la expansión de la iniciativa a 17 ciudades y dotóal programa con recursos adicionales.

En el caso chileno, la Iniciativa Canadiense de Ciudades Sustenta-bles se asoció con el gobierno regional de Valparaíso y con los munici-pios de Valparaíso y Viña del Mar. Su administración está basada en elMinisterio de Industria de Canadá, que a su vez se asocia con empresas,universidades y organizaciones no gubernamentales canadienses parapromover y ejecutar proyectos.

La mecánica operativa del programa de cooperación consiste enidentificar áreas de trabajo (pilares) y examinar –con representantes de


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los sectores público y privado, así como universitario– posibles temasde trabajo conjunto a fin de preparar una agenda de trabajo (roadmap)para implementación conjunta. De tal agenda surgen proyectos con-cretos para diseño y ejecución conjunta con financiamientos comparti-dos. Se identificaron conjuntamente las siguientes áreas de trabajo: eldesarrollo económico; el turismo, el patrimonio y la cultura; la conec-tividad y tecnologías de la información (comunidades inteligentes); lasuniversidades y la educación; el desarrollo urbano, la planificación y lagobernabilidad; el manejo sustentable de desechos (medio ambiente),y el transporte urbano.

En reuniones efectuadas en Valparaíso y Viña del Mar, en junio ynoviembre del 2002 y en enero del 2003, se examinaron cada una deestas áreas y se consensuaron temas de trabajo. En marzo del 2003 unadelegación de la parte chilena visitó Canadá y profundizaron los temasque venían siendo discutidos.

En julio del 2003 se suscribió un “Memorándum de entendimien-to”, bajo la forma de un convenio de cooperación, y en septiembre seconcluyó la preparación de la Agenda de Trabajo. Se trató de un docu-mento de algo más de 30 páginas que refleja las discusiones mantenidaspor las partes canadienses y chilenas –de los sectores público y privado–en las oportunidades indicadas; su contenido describe la situación decada sector seleccionado para la cooperación, además de las oportuni-dades para trabajos conjuntos.

En este proceso, con participación activa de empresarios –mayor-mente consultores canadienses– se han ido identificando y preparandopropuestas de proyectos en la mayor parte de las áreas seleccionadas.

Los avances

a) En el área de desarrollo económico se identificaron actividades conposibles apoyos para:

– Desarrollar Agencias de Desarrollo Económico Local en Valparaíso yen Viña del Mar, para lo cual la empresa CIAL mantuvo conversacionescon la Corporación de Desarrollo Estratégico y Sustentable Viña delMar 2010, con el municipio de Valparaíso y la nueva Agencia de


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Promoción de Inversiones del Gobierno Regional y CORFO. Las partesquedaron de desarrollar los antecedentes a fin de que los consultorespuedan preparar una propuesta de trabajo.

– Realizar un taller de trabajo el 18 de marzo del 2004 organizadobajo auspicios de ASIVA y de los consultores canadienses del cual habríaresultado la identificación de algunos empresarios locales interesados enentrar en un esquema de mejoramiento tecnológico agroindustrial conmiras a exportar a mercados de Canadá y los Estados Unidos.

b) En el área del turismo, la cultura y el patrimonio:– Una propuesta discutida entre funcionarios municipales de

Valparaíso y Viña del Mar y una empresa canadiense sobre promociónde eventos turísticos e identificación de sitios con potencial turístico ha sidopresentada a los municipios y sigue pendiente de ejecución dependiendo dela movilización de recursos financieros locales para materializarse.

– Una propuesta para apoyar la nueva gestión del Jardín Botánico entérminos de su potencial para inversiones ambientales, turísticas y cultu-rales está en gestión, tanto por el lado chileno –Corporación Viña 2010 yFundación Jardín Botánico–, como por la parte canadiense (que está reu-niendo antecedentes para solicitar un financiamiento grant de CIDA Inc.).

– Una propuesta para realizar un estudio económico que permitajustificar el establecimiento de un Museo Marítimo en Viña del Mar(Corporación Viña 2010 y una consultora canadiense) está siendo exa-minada. Está en elaboración un detalle de la formulación del perfil delproyecto.

– Se han recibido, en Viña del Mar, propuestas de empresas consul-toras canadienses para prestar asistencia técnica en un proyecto mayorde renovación urbana para el área de Sausalito-Granadilla y en la reno-vación del mercado municipal de Viña del Mar. Tales ofertas no pros-peraron en la parte municipal.

– Ha comenzado un diálogo entre el municipio de Valparaíso con laICS sobre proyectos prioritarios incluidos o a ser incluidos en un posi-ble convenio de préstamo entre el Banco Interamericano de Desarrolloy el gobierno de Chile para fortalecer a Valparaíso como ciudad patri-monio cultural de la humanidad.


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c) En el área de desarrollo urbano:– La Iniciativa Canadiense de Ciudades Sustentables ha reiterado su

interés en la realización del proyecto “Margamar”. La situación actualde este proyecto aparece como muy positiva pues ya se han firmado losconvenios entre la empresa Baird y el municipio de Viña del Mar parael inicio del estudio. El proyecto está en marcha.

– A solicitud de la parte chilena, la Iniciativa Canadiense deCiudades Sustentables ha hecho un esfuerzo importante con un equi-po del Centro de Estudios de la Propiedad de la Universidad de NewBrunswick para preparar un estudio y una propuesta operativa para res-ponder a los requerimientos locales –insertado en las políticas regionaly nacional– para establecer el Sistema de Información Geográfica (SIG).Se realizó un taller con asistencia de expertos canadienses y con la par-ticipación de directivos municipales y de esa corporación en el que seformuló un plan de trabajo con características multicorporativas, alta-mente innovadores, fijando como meta la inclusión del sector privadoy las universidades en un consorcio mayor para desarrollar un modelode gestión y planificación único e inédito en su formulación jurídica yen el modelo de dirección. El informe ha sido presentado y se están eva-luando los pasos a seguir.

– Una segunda iniciativa en materia de sistemas de InformaciónGeográfica es la que opera la denominada Info-Excavación, que operauna empresa consultora canadiense que cuenta con financiamiento deCIDA Inc. Representantes de la empresa, que han estado en Chile, hanconversando con empresas de servicio en la región –como Chilquinta yMetrogas, entre otras– y se espera que se produzca un entendimientodirecto entre las partes.

– Finalmente, por la parte chilena, se ha indicado interés en coope-ración para el posible establecimiento del Museo Marítimo del Pacíficoen Viña del Mar, la creación de un Centro Cultural en el recinto queocupaba la antigua cárcel de Valparaíso y la participación canadiense enlos proyectos que se someterían al Banco Interamericano de Desarrollo,en el marco del programa en diseño para apoyar a Valparaíso como ciu-dad patrimonio de la humanidad.


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d) En el área de conectividad y tecnologías de la información (comunida-des inteligentes):

– Después de extensas discusiones vinculadas con la política regio-nal de establecer un polo tecnológico y su relación con esta coopera-ción canadiense, se hicieron arreglos para que, en septiembre de 2003,un grupo de seis funcionarios del gobierno regional y de los munici-pios viajaran a Canadá para observar el desarrollo alcanzado en secto-res de ese país y proponer un esquema de cooperación. Su informe,contenido en una propuesta circulada a las partes en noviembre del2003, propuso una serie de iniciativas de carácter general y medidas enlos ámbitos de la industria de tecnologías de la información y la atrac-ción de inversiones, investigación y desarrollo académico, y gobiernoelectrónico y desarrollo local. Todas estas iniciativas están ordenadas enproyectos de largo, mediano y corto plazos: entre estos últimos pro-yectos se cuentan los denominados fast track e involucran la asistenciatécnica en materia de SIG a Viña del Mar y el desarrollo de un plan depromoción conjunto de Valparaíso como centro tecnológico hacia laindustria canadiense del ramo. Adicionalmente, se ha identificadocomo iniciativa relevante contar con asistencia técnica para constituiruna estrategia integrada en materia de desarrollo tecnológico, cuyapropuesta ya fue considerada por el Ottawa Centre for Research andInnovation (OCRI) y la Iniciativa Canadiense de Ciudades Sustentables.Las propuestas de cooperación de rápida maduración (fast track) fueronaprobadas y ejecutadas a contar del mes de marzo del 2004. OCRI fueseleccionado para trabajar en conjunto con la parte chilena a fin de desa-rrollar una estrategia regional integrada y un plan de acción para laimplementación del proyecto en la V Región (las ciudades de Valparaísoy Viña del Mar). OCRI preparó una propuesta y formó un equipo deexpertos en desarrollo tecnológico y económico que estuvo en el paíspara apoyar a la región de Valparaíso en el desarrollo de la estrategiaregional integrada y plan de acción para las siguientes áreas de imple-mentación: la atracción de inversión, la investigación y desarrollo aca-démico, y el gobierno electrónico e integración de la comunidad.

– El diálogo con OCRI, dirigido tanto por el gobierno regional, fructi-ficó en un amplio entendimiento que incluye: la firma, en Vancouver


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durante la sesión especial de la ICS en Globe 2004, de un acuerdo de inten-ciones de cooperación; y la preparación, en un plazo de treinta días, de unprograma financiado de cooperación entre las partes. En el 2005 se llegóa un entendimiento operativo entre CORFO y OCRI que se estableció en laRegión como plataforma de actividades para Valparaíso, para Chile y paraotros países de América del Sur. En lo sustancial, el impacto para la ciu-dad deberá verse reflejado en aspectos vinculados a la gestión de un mode-lo de ciudad digital liderada por aplicaciones de gobierno electrónico,introducción de herramientas tecnológicas en la educación y en la salud,y en general por medio de la aplicación de diversas iniciativas vinculadasa la atracción de inversiones, promoción del emprendimiento y desarro-llo de un plan de conectividad para la ciudadanía que redundará exitosa-mente en el desarrollo de la ciudad en el mediano plazo.

– A comienzos de 2006 tuvo lugar una visita a la región de la empre-sa Market Research que presta servicios de videoconferencia. El acuer-do –promovido por la Agencia Regional de Inversiones– entre la empre-sa canadiense de video ARCH con la local ADEXUS también fue firmadoy se encuentra en operación.

e) En el área de manejo sustentable de desechos (medio ambiente):– Los municipios firmaron, en el curso del 2002, convenios con una

empresa canadiense, Golder Associates, que propuso el desarrollo desendos proyectos en Valparaíso –sobre control de inundaciones en lade-ras y quebradas– y en Viña del Mar –sobre el cierre del vertedero deLajarilla y la posible utilización del Mecanismo de Desarrollo Limpiodel Convenio de Kyoto–, que no prosperaron.

– La empresa canadiense denominada Biothermica, representadapor Voz Internacional, obtuvo fondos del gobierno canadiense, a travésde una Iniciativa sobre Transferencia de Tecnología que administra elMinisterio de Recursos Naturales, para realizar un estudio de factibili-dad técnica y económica sobre posibilidades de gasificación en el verte-dero de El Molle de Valparaíso. Los trabajos se han comenzado en elmarco de una propuesta que abarca otros vertederos en la zona centralchilena y que en su conjunto podrían resultar en una propuesta viablepara la venta de bonos negociables del Convenio de Kyoto.


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f ) En el área de universidades y educación ha habido un desarrollo limita-do dada la estructura provincial del sistema universitario canadiense queno facilita la intermediación de un ministerio federal. Sin embargo:

– La Universidad de Cariboo ha firmado acuerdos de cooperacióncon la Universidad Santa María y con la Universidad Católica deValparaíso en materia de desarrollo de un centro urbano universitarioen la avenida Brasil. Una propuesta de proyecto denominada CityValparaiso, con objetivos vinculados con transformar a la avenida Brasilde esa ciudad en un cluster de servicios para las universidades y univer-sitarios allí instalados, está siendo desarrollada.

– También en esta área se cuenta con una propuesta de preparar unproyecto y llegar a un convenio con la Corporación Municipal para elDesarrollo Social de Viña del Mar (CMDS) en materia de enseñanza deinglés como segundo idioma. ICS financió la misión de un consultor aViña del Mar, quien trabajó la propuesta en octubre del 2004 con laCorporación Municipal para el Desarrollo Social.

g) En el área de transporte urbano no ha habido un desarrollo de pro-puestas de proyectos.

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Tercera secciónLas políticas locales orientadas a la cuestión social

POBREZA Y DESIGUALDAD EN LASOCIEDAD ARGENTINA DE CARA AL BICENTENARIO1

ADRIANA CLEMENTE2

“En 1955 el trabajador recibía el 47.6% del producto neto, lasempresas recibían el resto. En 1973 los obreros perciben el33% y el 67 los patrones [...]. Ese equilibrio que ahora estároto, lo iremos reconstruyendo poco a poco, hasta llegar nue-vamente a lo que el justicialismo aprecia que debe ser: un 50%del producto bruto por cada una de las partes.” JUAN

DOMINGO PERÓN, 1974.3

Este artículo se plantea reflexionar sobre la ecuación entre pobreza y desi-gualdad en vistas al bicentenario.4 La hipótesis de este trabajo es que laforma en que una sociedad resuelve los problemas que la interpelan, enespecial los relacionados con el bienestar de todos sus miembros, es unode los indicadores de su futuro desarrollo. Para trabajar sobre esta idea apoco menos de cinco años del bicentenario, se propone indagar sobre elfenómeno de la pobreza y la evolución de las políticas de integraciónsocial en Argentina. Para esto, en una primera parte de este documentose reflexiona sobre la evolución de la acción social como política de

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1 La versión original de este artículo fue publicada bajo el mismo titulo en Gutman, M. (ed.)(2005), Construir bicentenarios: Argentina, Buenos Aires, Editorial Caras y Caretas y The NewSchool University.

2 Docente e investigadora de la Facultad de Ciencias Sociales de la Universidad de BuenosAires, y coordinadora del Área de Pobreza y Desarrollo del Instituto Internacional de MedioAmbiente y Desarrollo para América Latina (IIED-AL). E-mail: <[email protected]>.

3 Fragmento del discurso de Juan Domingo Perón en el relanzamiento del Pacto Social, cita-do por Gerchunoff, P. y L. Llach (1998), p. 343.

4 Con ello, nos referimos al bicentenario de la revolución de mayo de 1810.

Estado, para luego ver el efecto integrador que pueden haber tenido algu-nas políticas específicas entre 1930 y 1970. En un segundo momento, elartículo indaga sobre el proceso de involución en los derechos sociales quese inicia con la dictadura militar hasta nuestros días. Finalmente, se pun-tualizan algunos aspectos que podrían formar parte de la agenda social delbicentenario sobre pobreza y desigualdad en Argentina.

1. Tensiones entre desigualdad, pobreza e integración social

Las políticas de atención a la pobreza son la derivación de la correlaciónde fuerzas que se establecen entre las necesidades urgentes, la acción delos grupos de presión, y la voluntad del poder político por establecer unnuevo piso de derechos. Es por esto que los umbrales de los derechossociales están siempre en revisión y sujetos a posibles retrocesos, segúnlas coyunturas políticas y económicas dominantes. Por ejemplo, elmodelo sarmientino5 que hizo de la escuela y los niños el vector para lamoral y la virtud en los hogares pobres y la Sociedad de Beneficenciaencargada de brindar consuelo a pobres y enfermos (por más de ochen-ta años), son ejemplos de cómo se vinculó el Estado con una sociedaden la que casi todos eran pobres (criollos e inmigrantes).

En la historia reciente, el tratamiento de la pobreza tendrá nuevoshitos, que van desde la polémica Fundación Evita6 hasta el triste y céle-bre certificado de pobreza de los años de la dictadura (1976-1982)7 y,en democracia, la Caja PAN8 (1983) que inaugura un ciclo donde la cen-

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5 Rescata la apuesta de la presidencia de Domingo Faustino Sarmiento que depositó en la edu-cación primaria obligatoria la posibilidad de integrar una sociedad conformada por criollos anal-fabetos e inmigrantes pobres.

6 Instrumento de política asistencial paraestatal creada para actuar con los estratos sociales máspobres, especialmente los menos posicionados en el mercado de trabajo.

7 Por entonces se emitía un certificado de pobreza para la atención hospitalaria eximida de pago.8 La caja PAN (por Programa Alimentario Nacional) tenía como destinatarias a las familias vul-

nerables y en situación de extrema pobreza de todo el país, a quienes debían detectar los agentesdel Programa. Asimismo, los alimentos que contenía –aproximadamente 15 kg– cubrían, supues-tamente, el 30% de los gastos energéticos mensuales de una familia tipo.

tralidad de la política de atención a la pobreza será la política alimenta-ria. En menos de 40 años las políticas hacia los sectores populares esta-blecieron un ciclo (nada virtuoso) que se inicia en la década de 1940,con un enfoque que interpreta la asistencia social como un derecho delos sectores con dificultades de inserción en el mercado de trabajo y ter-mina el milenio con un ejército de pobres comiendo en lugares públi-cos y recorriendo las calles en busca de desechos.

En este punto nos preguntamos cuáles son los problemas socialesque en diferentes momentos de la historia interpelan a la sociedad alpunto que es necesario dar una respuesta y cómo esa respuesta conllevaun modelo determinado de integración que supere las desigualdades olas reproduzca indefinidamente.

2. Construcción de ciudadanía y políticas de atención a la pobreza

En 1910 Argentina era una sociedad próspera, tal cual la pensó la lla-mada generación del ochenta.9 El analfabetismo entre 1869 y 1914había pasado del 80% al 35%. En el mismo período, Buenos Aires quin-tuplicaba su población de la mano de un proceso de movilidad social.

La urbanización y la actividad comercial son indicadores del climade progreso que se vivía en esa época y del modelo de integración quese empezaría a perfilar. Entre 1895 y 1914 los establecimientos indus-triales habían pasado de 22.000 a 48.000. Este crecimiento se cubriócon fuerza de trabajo mayoritariamente inmigrante, la mayoría sin ciu-dadanía política.10 La carencia de derechos configuraría un primer hitoentre cuestión social y política, ya que la lucha por los derechos socia-les no estará acompañada por la creación de partidos políticos querepresenten a la clase obrera emergente y a la vez, estos obreros (en su

Pobreza y desigualdad en la sociedad Argentina de cara al bicentenario

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9 Si bien se estima que en promedio los salarios eran el 80% más altos que los de Marsella yel 25% más altos que París, no disponemos de datos sobre cuántos eran los trabajadores asalaria-dos. Véase Gerchunoff, P. y L. Llach (1998).

10 El censo de 1869 arrojó un total de 2.000.000 de habitantes; entre 1880 y 1920 un totalde 4.500.000 inmigrantes llegaron al país.

mayoría anarquistas) no consideraron viable la lucha parlamentaria(Britos, 2003).

El incipiente modelo de integración articulado por la vía de la edu-cación primaria (pública y obligatoria), se contrapone con otros fenó-menos (aún vigentes) que son las desigualdades (especialmente regiona-les) y la intolerancia política. El factor de desigualdad ya tenía unatendencia clara a principios del siglo pasado, cuando del 35% de anal-fabetos en el país, el 65% vivía en Jujuy y solo el 22% en Buenos Aires(Gerchunoff y Llach, 1998). En cuanto a la intolerancia política, den-tro del mismo período se destaca la Ley de Residencia (1902) que espe-raba atenuar las luchas anarquistas por los derechos laborales.11

Siguiendo a Isuani (1986), en esa época, punto crítico del conflictosocial, sería en vísperas del Centenario cuando en medio de un clima dehuelgas generales, el gobierno, viendo peligrar los festejos de mayo,declaró el Estado de sitio y desató una ola represiva (persecuciones con-tra los anarquistas y sus organizaciones) que se termina de materializarcon la presentación, en el Congreso, de una Ley de Defensa Social(mayo de 1910) destinada a reprimir el anarquismo. Estas medidasrepresivas se imponen a otras iniciativas tendientes a mejorar la situa-ción de la clase obrera (seguro contra accidentes de trabajo, consejos deconciliación y arbitraje y creación del Departamento Nacional deTrabajo), proyectos que se retomarían a partir de 1912. De manera iró-nica, podemos decir que el glamour del Centenario no admitía que elprogreso y la pobreza se expresaran como parte de una misma realidad.

En cuanto a los derechos sociales y políticos en este principio de siglo,se destacan algunas iniciativas como la creación de la Caja de Previsiónpara Empleados Públicos (1904) y la legislación para mujeres y niñosque trabajan (1907).12 En cuanto a derechos políticos, en 1912, con lasanción de la ley Sáenz Peña se estableció el voto de los hombres comouniversal, obligatorio y secreto. Para muchos, esta reivindicación será

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11 Esta Ley permitía expulsar del país a los extranjeros sospechados de perturbar el ordenpúblico y la seguridad nacional.

12 Mercado, M. (1988), La primera ley de trabajo femenino. La mujer obrera (1890-1910), cita-do por Britos, N. (2003).

incompleta ya que dos de cada tres habitantes quedaban excluidos de estederecho (por razones étnicas o de género) (Britos, 2003).

3. Políticas sociales e integración social

Este breve repaso por el tratamiento de los derechos nos conduce a pre-guntarnos por cómo las políticas sociales contribuyeron a la construc-ción de ciudadanía y de cómo esta es vehículo o no de integraciónsocial.13

El concepto de integración se utiliza con frecuencia como sinónimode cohesión, solidaridad y también de adaptación y equilibrio (Fichter,1964). En relación al rol de las políticas sociales en los procesos de inte-gración social interesa individualizar tanto el mantenimiento de la coo-peración entre diferentes estratos sociales, como la forma de satisfacerlas necesidades (materiales y sociales) de los miembros de esa sociedad.De ahí que la integración social puede alcanzar diferentes niveles, y quelas desigualdades sociales (especialmente las estructurales) serían laexpresión de procesos de integración incompletos y deliberadamentedeficitarios.

Hasta avanzado el siglo pasado será la Sociedad de Beneficencia(subsidiada en gran parte por el Estado) la que se ocupará por más deochenta años de brindar asistencia a los pobres y grupos vulnerables. Esdecir, el Estado no se constituía en un actor dentro del campo de la aten-ción a la pobreza.

La ruptura con el modelo filantrópico14 se ubica en la primera déca-da del siglo XX con la irrupción del discurso médico en el Centenario,


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13 La noción de excluidos está relacionada con el concepto de integración social y este con lamatriz durkheimniana de la cohesión social. Desde esta perspectiva, los excluidos son los que que-daban fuera y no estaban en condiciones de entrar (en clara alusión a sus dificultades, más que alas del sistema). Para ampliar este punto véase Nun, J. (2003).

14 En este punto el modelo filantrópico refiere a las prácticas voluntarias realizadas por gru-pos acomodados (asociaciones de beneficencia) que, por imperativo moral, religioso o de repre-sentación social, actuaban en áreas críticas (infancia, salud, ancianidad, etc.) por omisión o dele-gación del propio Estado.

mostrando con sus críticas la necesidad de reorganizar la acción socialahora desde el Estado, pero en términos higiénicos. No se trataba de plan-tear la acción social en términos de derechos sociales o de recuperación dela dignidad, sino en la necesidad de mejorar la calidad de los habitantescomo agentes económicos (Carballeda, 2000). La corriente higienicista yla filantrópica convivirían (de manera conflictiva) hasta fines de la déca-da de 1950, con un objetivo común que se puede sintetizar como “llevaradelante una cruzada por moralizar y mantener sanos a los pobres”.

Históricamente, tanto por la cantidad de población afectada comopor la asignación presupuestaria, las políticas sociales tuvieron un lugarresidual en el presupuesto y un comportamiento pro cíclico, aspecto encomún con la mayoría de los países en desarrollo. Sin embargo, en elcaso de Argentina, las prestaciones sujetas al mercado de trabajo y a lasredes sindicales establecieron un piso de prestaciones y expectativas deatención que se extendió al conjunto de los sectores populares (estuvie-ran o no comprendidos en el sistema formal de trabajo) en materia deacceso a la educación, la salud, la alimentación y en menor medida a lavivienda. Se puede decir que los grupos sindicalizados generaron unpiso de derechos que se institucionaliza por medio de legislación parael conjunto de la población, aunque en los hechos no pudieran ejercer-los plenamente por su condición de pobres.15

En perspectiva histórica, el Estado en Argentina estableció una redde protección social, sobre la base de los espacios (áreas problema) ypoblación, que no cubriría el sistema de seguro social derivado delempleo a pesar de su expansión.16

Para algunos autores, las políticas e iniciativas en el área de seguri-dad social tuvieron, en el Estado, su principal promotor aunque moti-vado por altos niveles de conflicto obrero que aunque centrados en rei-vindicaciones muy concretas (jornada laboral, descanso del día

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15 En estos sectores se encuentran grupos muy diferenciados en su condición de ingreso, yaque están tanto los pobres estructurales, como los cuentapropistas con ingresos iguales o mayoresque un asalariado. En el caso argentino la informalidad no siempre ha sido sinónimo de pobreza.

16 En el caso de la política de protección a la infancia, salud y vivienda social, esta tendencia,a actuar por las omisiones del sistema de seguridad social derivado del trabajo, es particularmenteverificable.

domingo) serían receptivos a las propuestas más estructuradas como esel caso del seguro social.17

La década de 1930, afectada por una recesión mundial, tiene gua-rismos contradictorios que van desde el 28% de desocupación en elcomienzo de la década, hasta un crecimiento sin precedentes del sectorindustrial por efecto de la sustitución de importaciones, que posibilitóque el sector industrial argentino, en 1939, fuera el 35% mayor que en1930 (Gerchunoff y Llach, 1998). Este proceso de industrializaciónmotiva también la inmigración interna con dos fenómenos asociados,una acelerada urbanización y el fortalecimiento de los sindicatos.18

En perspectiva histórica, es, sin duda, el período justicialista (1946-1955) el momento en que las políticas de Estado cumplieron (aunquede manera incompleta) un rol activo en el proceso de integración socialde la sociedad Argentina. En este período, además de ampliarse la agen-da social con temas estructurales como tierra, vivienda y salud preven-tiva, se consolida un nuevo enfoque de la política social como derechode la familia (léase de los trabajadores) y responsabilidad del Estado (encorrespondencia con la influencia de las ideas keynesianas).

Para el justicialismo,19 la principal herramienta distributiva fue lapolítica de ingresos de los primeros tres años de gobierno que motivó elaumento de los salarios reales en el 62% entre 1945 y 1949. A la polí-tica de incremento salarial y pleno empleo se sumó el control de losalquileres y el congelamiento de algunos bienes básicos y la reformaimpositiva con perfil progresivo. Estas fueron medidas destinadas amejorar la distribución del ingreso.20


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17 El trabajo de Isuani (1985) resulta el más citado en este sentido. 18 Según consigna Gerchunoff, la configuración del sector obrero en esta etapa de expansión

industrial tiene dos características principales: una será la condición de inmigrantes internos de lostrabajadores, que en 1943 representaban el 28% de la población de Buenos Aires, y la otra carac-terística es el crecimiento de la participación femenina en la industria, que entre 1935 y 1939 eranel 33% del total de obreros industriales de Buenos Aires.

19 El Movimiento Nacional Justicialista, o peronismo, es el movimiento de masas argentinocreado alrededor de la figura de Juan Domingo Perón que protagonizó los últimos 60 años de lahistoria de Argentina. El nombre formal del partido es Partido Justicialista.

20 Se estima que el consumo en 1948 fue casi el 50% mayor al de solo tres años atrás y, esteconsumo, a diferencia de otras veces de bonanza, por primera vez se localizaba en los sectores máspobres que eran los mayoritarios. Véase Gerchunoff, P. y L. Llach (1998).

En materia social se realizaron inversiones en el campo de la educa-ción, la salud y la vivienda que representaron, en la primera presidenciajusticialista, el 18% del gasto del Estado.21 El punto más polémico enmateria social de este período será la Fundación Evita (1948), instru-mento de política asistencial (paraestatal) creado para actuar con losestratos sociales más pobres, especialmente los menos posicionados enel mercado de trabajo. Las actividades de la Fundación se concentraronen cuatro áreas: médica, social, educativa y directa. En la obra de laFundación, se consigna desde la construcción de escuelas y hospitales,hogares para mujeres y niños y programas de vivienda social, hasta turis-mo social y la institucionalización de los derechos de la ancianidad(Parra, 1999).

Se puede decir que la tarea principal de la Fundación fue elevar elpiso de protección social que se les brindaba a los sectores más pobres.El núcleo de las acciones era la posibilidad de mejorar las condicionesde vida de estos grupos, en franca oposición con el modelo de subsis-tencia que proponía la institución de la beneficencia. De ahí que laFundación fuera disuelta con la Revolución Libertadora (1955), y dis-tribuidas sus tareas entre dos o tres ministerios, diluyendo el impactode este modelo de intervención (multisectorial y con capacidad de gastoe inversión).

La intención de la Revolución Libertadora por refilantropizar laatención de la pobreza fue rápidamente desalentada por el avance de losenfoques desarrollistas que irán cobrando fuerza hasta que, durante elgobierno democrático de Arturo Frondizi (1958-1961), se crea laDirección Nacional de Asistencia Social (1960).22 Con la influencia deldesarrollismo y en especial de los postulados de la Alianza para el

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21 Defensa e inversiones sociales se destacan por su participación en el presupuesto total, lle-gando al 23% y 18%, respectivamente.

22 La principal observación del perfil de las políticas sociales en este período será, entre otroscambios, la importancia que adquiere la investigación y la planificación sectorial para la políticasocial. Es posible hablar de un proceso de profesionalización de los recursos humanos de la acciónsocial y de mayor incidencia del Estado central en los criterios de cobertura y calidad de las pres-taciones. Esto se relaciona con una perspectiva normativa de la planificación para asegurar resul-tados homogéneos en diferentes contextos de aplicación de los paradigmas.

Progreso (1961) se reinstala, como en la década de 1940, el debate sobrela pobreza y sus consecuencias, el rol de los gobiernos y los organismosinternacionales en su erradicación.

Desde la concepción dominante de ese momento, la pobreza es lacausa de marginalidad y juntas constituían el círculo vicioso de la pobre-za. Para integrar a los marginales era necesario impulsar políticas espe-cíficas destinadas a promover (de manera exógena) el desarrollo en losindividuos, las familias y las comunidades pobres y los países subdesa-rrollados.23 El desarrollismo contribuirá a consolidar el Estado de bie-nestar, promoviendo la participación en el desarrollo (social y econó-mico) pero con apoyo financiero y asistencia técnica tanto del gobiernocomo de organismos internacionales. De este modo, se inaugura en elcampo social, un modo de injerencia en los países subdesarrollados(enfoques y metodologías), del tratamiento de la cuestión social al inte-rior de esos países.

Como parte del enfoque desarrollista, se pondera el componentepromocional (no asistencial) de las políticas sociales y se impulsa laprofesionalización de las intervenciones sociales, en vistas a aumentarel impacto de los programas sociales (especialmente en su escala comu-nitaria).24

En materia de atención a la pobreza, durante la década de 1960 yparte de la década siguiente se mantendrá la base de derechos socialesadquiridos en la década de 1950 y consolidará el Estado de bienestarcon características propias dentro de la región. En el caso argentino,serán los mecanismos de integración social más tradicionales (salario yeducación), los que distinguirían a esta sociedad de otros países con


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23 Obviamente, el clima de la Revolución Cubana y su influencia en los países de la región,motiva la necesidad de actuar en pos de integrar a estos países a los procesos de desarrollo de carác-ter global. La marginalidad sería entonces campo propicio para las prédicas subversivas y revolu-cionarias. Véase Nun, J. (2003).

24 Estos procesos, en América Latina, serán impulsados por la Alianza para el Progreso (1961),que en su declaración de principios condiciona la concesión de préstamos y donaciones a la exis-tencia de programas nacionales amplios y debidamente estudiados. Con el financiamiento de orga-nismos internacionales, tales como OEA, UNESCO, AID, se impulsa la formulación de programas des-tinados a atender los problemas sociales. Véase Muñiz Pichardo (1993).

potencial económico y riquezas naturales comparables, como es el casode Brasil, México y Venezuela.25

Ya en la década de 1950, Brasil daba cuenta de que crecimiento eco-nómico y desigualdad son fenómenos que se asocian con facilidad y, porconsecuencia, la pobreza en un país (localización, persistencia y magni-tud) puede ser el resultado de cómo cada sociedad establece, o no, unarelación virtuosa entre el proceso de crecimiento económico y el proce-so de distribución.26

4. La pérdida de los mecanismos de integración

Como ya expresamos, la forma en que se estructura la seguridad socialen el gobierno justicialista tenderá a mantener un piso de beneficiossociales con valor integrador para el conjunto de familias de los secto-res populares que serían definidos de manera genérica como trabajado-res (independientemente del tipo de inserción laboral que tuvieran).Este concepto inclusivo de los sectores más pobres se alterará con la dic-tadura de 1976, no tanto por las prestaciones sociales que mantendránuna oferta de servicios constante, sino por el proceso de segregación yestigmatización de los pobres y su entorno habitacional. La dictaduramilitar de 1976 interpreta a la pobreza y la aborda como una amenazapara el desarrollo de la sociedad, de ahí la importancia de controlar ytutelar a los pobres.

Desde la perspectiva del enfoque de gestión de los riesgos (Castel,R., 1981), se puede decir que el tratamiento de la pobreza durante elproceso militar fue disciplinador en tanto cuantificó, localizó y buscó

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25 Entre 1948 y 1958 el PBI de Brasil, Chile, México y Venezuela creció, en conjunto, 76% entérminos globales y 33% cuando se mide per cápita, mientras que en Argentina en el mismo perío-do el crecimiento del PBI fue de 32% y 8,6% per cápita. Véase Gerchunoff, P. y L. Llach (1998).

26 La desigualdad alude al fenómeno de concentración de ingresos y la consolidación de bre-chas (poder adquisitivo y movilidad social) entre diferentes sectores de la sociedad. El fenómenose asocia con la desigualdad de los ingresos y la educación (BID, 1998). En tal sentido, su persis-tencia y profundización es el resultado de la falta de políticas que podrían mejorar estos aspectos.Por su parte, desigualdad e integración pueden actuar como fenómenos excluyentes.

moralizar a las familias pobres, con especial atención en controlar lasconexiones de estas familias con otros grupos de la sociedad politizados.El modelo de atención a los pobres fue: territorial, individualizador ydirecto entre las instituciones del Estado y los pobres, es decir, sin lasmediaciones que luego propondría el neoliberalismo. Para la dictadurael tema central era el control sobre los pobres, más que el control delcrecimiento de la pobreza y sus causas y derivaciones.27

Si bien autores como Lo Vuolo (1999) observan que durante la dic-tadura se mantuvo constante el gasto social y el enfoque de Estado debienestar, será en este período cuando se pierden los mecanismos quesustentaban al sistema de integración, cuyos pilares eran el plenoempleo y la capacidad de presión de los grupos organizados y el movi-miento social en general, principal blanco del la represión de Estado.28

El retorno a la democracia encuentra, entre otros problemas, el cre-cimiento de la pobreza que, en casos como el AMBA29 en los primerosseis años de la dictadura, ya se había duplicado.30 La política alimenta-ria (entrega periódica de una caja con alimentos) y los programas desalud preventiva (APS) serán las principales políticas destinadas a los máspobres.31


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27 Algunas expresiones que dan cuenta de este enfoque de control de los pobres fueron, entreotros: las frecuentes campañas sanitarias (vacunación de personas y perros en las villas de emer-gencia), el primer censo de villas y asentamientos (1981) y la implementación del certificado depobreza para la atención hospitalaria eximida de pago (1978).

28 En 1974 el desempleo que tenía una expresión promedio entre el 5% y el 8%, llegó a dis-minuir en el caso de la provincia de Buenos Aires del 6.1% en 1972 al 4.5% en 1973. En el mismoperiodo, según el INDEC, la población bajo línea de ingresos en el conurbano bonaerense era del5.8%. Estos guarismos explican en parte la asimilación que se establecía de las familias pobres porfalta de ingresos, que era su baja incidencia en términos numéricos.

29 Área Metropolitana de Buenos Aires.30 Los pobres en el AMBA, según medición por método integrado (NBI y LP) pasan del 3.5 en

1974 al 6.5 en 1980 y 12.0 en 1987, evolución que confirma el ingreso progresivo de los estratosmedios bajos hacia la condición de nuevos pobres. Véase IIED-AL (1994), “La pobreza en el ÁreaMetropolitana de Buenos Aires”, Buenos Aires, Instituto Internacional de Medio Ambiente yDesarrollo-América Latina.

31 Si bien hay otros programas destinados a atender necesidades (tierra y vivienda, sanea-miento básico, alfabetización, etc.), su presupuesto fue residual dentro del gasto en política social.La variación del gasto en política social focalizado, tomando como base 1983 (previo a que asumael gobierno democrático), era de 1.17% del PBI y en 1989 (plena hiperinflación) se llega a 1.43%

Además de inaugurar la focalización como metodología, en este perío-do democrático se impulsaron (de manera piloto) programas sociales quepromovían la participación como parte de la solución del problema de lapobreza. Mientras tanto, el mercado de trabajo ya había instalado la fle-xibilización laboral y estos sectores que eran objeto de programas ali-mentarios (aun sin necesitarlo) recibían señales unívocas de que la ofertapara ellos no se relacionaba con el mundo del trabajo, sino que el esfuer-zo del gasto social estaría destinado a modificar hábitos de consumo ali-mentarios, mejorar el control materno infantil y promover la autoorga-nización (cogestión) como metodología para atender sus déficitestructurales (ingresos, vivienda e infraestructura de servicios).

Después de una sucesión de brotes hiperinflacionarios (1989-1990),que aumentaron la pobreza y el desempleo, se instala la problemática delos “nuevos pobres”, los cuales triplican en poco menos de cinco años lademanda de servicios y prestaciones de asistencia, mientras que el gastosocial en ese rubro, se retrotraía del 5.6% en 1983 al 4.74% en 1990.32

En definitiva, el proceso hiperinflacionario genera un nuevo ensan-che de las brechas entre ricos y pobres, al tiempo que se establecieronlas bases para pasar de una sociedad integrada a una sociedad dual.33

En los primeros años del gobierno de Menem (1989-1990), se ins-tala un modelo de intervención en políticas sociales que, además deestablecer la intervención por programas y consolidar el modelo de corres-ponsabilidad (Estado/beneficiario), instaló una metodología de endeu-

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del PBI, teniendo su mejor expresión en 1987 con el 1.67%. Estos montos y variaciones dan cuen-ta del lugar residual y fluctuante de los programas de atención a la pobreza en el período de recu-peración democrática. En el caso de otros rubros en que los pobres son los más afectados, comoprovisión de agua potable y vivienda se observa desde un estancamiento del gasto, hasta la dismi-nución del mismo. Es el caso del agua potable y el alcantarillado que pasa de 1,73% del gasto públi-co total (GPT) en 1983, a 1.65% en 1988. Caracterización y evolución del gasto en política socialdel periodo 1980, Ministerio de Economía, Obras y Servicios Públicos de la Nación (1997).

32 La función de promoción y asistencia social dentro del gasto público social comprende losprogramas destinados a población pobre y vulnerable, incluido el apoyo a sus organismos socialesy comunitarios. También incluye deporte y recreación con fines promocionales.

33 Entre 1974 y el 2001 la brecha entre los sectores más ricos con respecto a los más pobrespasó de 12.3 veces en 1974 a 28.7 en el 2001, y actualmente, según el INDEC, es de 28.2. Aspectoque confirma la tendencia desfavorable de este indicador, cuando no se le oponen políticas proac-tivas económicas y sociales.

damiento externo como método de cofinanciamiento de las políticassociales, aumentando los compromisos de endeudamiento, principalvariable de restricción del gasto social. 34

En el tratamiento que el gobierno de Menem dio a la problemáticade la pobreza se debe observar que, en ese período, el Estado no dejó deestar presente para estos grupos y sus organizaciones ya que fueron obje-to de múltiples programas sociales, la mayoría de asistencia directa. Lasustitución de los ingresos provenientes del trabajo, por medio de sub-sidios (directos e indirectos), derivó en una alta dependencia de estosgrupos de la asistencia del Estado.

Por su parte, los sectores medios empobrecidos, que no fueron obje-to de programas específicos de contención, pero sí fueron los que ali-mentaron la estadística de pobreza, serán los que comienzan a deman-dar al Estado por la calidad de las políticas sociales (salud y educación)y por la falta de subsidios que los tome como beneficiarios y atenúe sucaída bajo la línea de pobreza.35

En este período, los principales ejecutores de las políticas sociales quevieron aumentar sus competencias de manera inversamente proporcio-nal a la disponibilidad de nuevos recursos, fueron los municipios. EnArgentina hay 2.200 municipios (el 70% tiene menos de 30.000 habi-tantes); en la década de 1990 el gasto social que pasó a ser ejecutado porlos municipios, aumentó del 6% al 8% del gasto en política social, mien-tras que en las provincias este porcentaje casi se duplicó. Como resulta-do de este modelo de descentralización de las políticas focalizadas enpobres estructurales, y sin recursos adicionales para los nuevos pobres,cada distrito fue resolviendo, con recursos propios, las brechas que le


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34 En este período, el porcentaje de los servicios de la deuda pública dentro del gasto públicototal, pasó del 5.2% en 1990 al 15.1% en el 2001. En el proceso de reconfiguración de las políti-cas sociales, los bancos multilaterales de desarrollo tuvieron mucha participación. En más de diezaños de participación en la política social Argentina, su participación no mejoró la asignación delgasto social (principal argumento de su participación) y tampoco se alcanzó una mejor coberturade los programas (calculada en más del 30% de déficit de la demanda).

35 Un aspecto ineludible para entender el efecto de desocupación en la generación de pobre-za es el aumento de la tasa de desocupación que en 1982 llegaba al 6% de la población, en 1995se disparó al 18.4% y en el 2002 trepó al 21.4%.

dejaba el ajuste, dando lugar al proceso denominado como municipali-zación de la pobreza, en referencia a la expresión masiva, pero fragmen-tada del empobrecimiento según los mapas territoriales.

Los programas de reforma y ajuste, que por más de dos décadas afec-taron a la sociedad argentina, tuvieron un punto de inflexión en los esta-llidos del 19 y 20 de diciembre del 2001. Cuando acontecieron estossucesos (protesta callejera y saqueos), que significaron 29 muertes porcausa de la represión policial, el gasto social tenía una subejecución del30%, al tiempo que la pobreza y el desempleo alcanzaba guarismossimilares a los registrados durante el período hiperinflacionario de finesde la década de 1980. La devaluación del 2002 será un nuevo hito en lapérdida de los canales de movilidad social y la profundización de lasdesigualdades a favor de la dualización de esta sociedad.

5. Políticas sociales y pobreza. Notas para una agenda inclusiva

En este punto nos preguntamos cómo se rompe con la tendencia haciala fragmentación y la desigualdad que se ha mantenido persistente portreinta años y que dejó al Estado sin herramientas (económicas e insti-tucionales) para revertir esta tendencia.36

En el escenario actual, y en pos de reflexionar sobre los canales deintegración que pueden activarse por medio de las políticas sociales convistas a una sociedad más igualitaria, se señalan, a continuación, aspec-tos críticos que intervienen en este campo y que deben ser consideradosa la hora de cambiar la tendencia actual que sigue siendo regresiva.37

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36 Un mejoramiento de la situación de los de abajo no es sinónimo de una mayor igualdad. Si lo queimporta es un cambio, esto se debe reflejar en que los de abajo hayan pasado a disfrutar, con su ingreso,algo que solo alcanzaban los de arriba, aunque la brecha no logre reflejarlo. Véase Strasser, C. (2000).

37 La medición del INDEC correspondiente a la segunda mitad del 2004 indica que la brechavolvió a ampliarse y que ahora el 10% de la población más rica tuvo ingresos 28,2 veces mayor al10% más pobre. Esto significa que los sectores más pobres bajaron otro escalón y que en el 2004pasaron de recibir el 1.4% de la torta, ahora participan con 1.3%. Se estima que alrededor de 5.8millones de personas (equivalente al 10% de la familias más pobres) disponen de alrededor de 1.80pesos por día. Véase diario Clarín, 2/7/2005.

Para eso se desarrollan de manera introductoria algunos de los ejes-pro-blema que pueden formar parte de la agenda social del bicentenario.Del mismo modo, en cada punto, además de las tensiones, se estable-cen algunas líneas de propuesta para orientar el debate.

Debilidad institucional del Estado

Uno de los principales déficit para intervenir positivamente en lo sociales el vaciamiento de recursos humanos, tecnológicos y materiales que vie-nen padeciendo las instituciones del Estado. Como ya se expresó, el dete-rioro de la institución educativa, sanitaria y de acción social es el resulta-do de un aumento de la demanda inversamente proporcional alincremento de los recursos necesarios para atenderla. En el caso particu-lar de las políticas destinadas a los sectores más pobres (donde sí será rea-lizaron en apariencia mayores gastos), se destaca la fragmentación delmodelo que sustituye la lógica de política pública (institucionalizada y demediano y largo plazo) por la de programas (focalizados y de corto plazo),generando problemas de cobertura, clientelismo y un efecto homogenei-zador “hacia abajo” del estándar de bienestar (Clemente, 2004).

En este punto, la discusión es revisar el modelo de intervención y lacalidad de las herramientas que el Estado se da para impulsar los cambiosen las situaciones deficitarias. La idea de transformación supone inver-siones en equipamiento, recursos humanos y tecnología adecuada a lacomplejidad de los problemas en una perspectiva que, sin perder lo terri-torial, pueda contener la complejidad de algunas demandas en las áreasmás sensibles para atender la demanda de pobreza y exclusión que sonsalud, educación y desarrollo social. Se trata de poner metas a medianoplazo y largo plazo y retrabajar el concepto de cobertura, calidad y des-centralización, recuperando a la institución pública como la representa-ción del Estado en el proceso de desfamiliarización de la acción social.

La prosecución de las carreras profesionales, la jerarquización y con-curso de los lugares de decisión en la función pública social y la ruptu-ra del modelo de equipos autónomos insertos y en administraciónpública serían algunos de los temas que la institución de la acción socialdebe revisar para producir algún impacto en la atención de la pobreza


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y la exclusión, y recuperar la capacidad institucional para ejecutar enforma permanente, ya que los problemas sociales (por su gravedad yexpansión) no presentan modificación según la lógica de proyectos acorto plazo. La recuperación de la institucionalidad de las políticassociales y la articulación entre los diferentes niveles de gobierno, opti-mizando las capacidades de gestión, en especial la de los municipios,serían parte de los temas de la dimensión institucional de esta agenda.

Gasto social y capacidad de gestión e inversión en lo social

Este punto se vincula con el anterior y refiere a la disponibilidad de recur-sos para gasto social. En relación con este, se observa la falta de corres-pondencia entre el tipo de problemas, su magnitud y los recursos dispo-nibles. Desde 1995 el gasto en política social se mantiene relativamenteconstante, mientras que la pobreza pasó de afectar del 15% al 50% de lapoblación. Este desfasaje explica en parte el deterioro de las prestacionessociales y su deficiente impacto compensatorio.38

En cuanto al impacto del gasto social, cuando se resta el gasto enseguridad social y en personal (salarios), la disponibilidad para definirpolíticas específicas se reduce al 24% del gasto total. Este monto distamucho de lo que se necesita para recuperar condiciones básicas de bie-nestar de los grupos en indigencia y pobreza o para implementar pro-gramas más integrales en la línea de una política con fuerte impactoredistributivo, como sería la modalidad de seguros de inclusión ciuda-dana de carácter universal y con montos que permitan la salida defini-tiva de la indigencia y la superación de la línea de pobreza. La posibili-dad de construir bienestar sobre la base de un ingreso digno para todos,establece un piso para la inclusión de los sectores que desde un extremode la brecha lucha diariamente en un plano de subsistencia.39

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38 El crecimiento del gasto público entre 1998 y 2001 se debe a los intereses de la deuda y ala caída del PBI y no al aumento de la inversión en la reducción de la pobreza. Véase De Simone,C. (2003).

39 Esta línea de propuesta se viene debatiendo en el ámbito legislativo. La propuesta de segurode inclusión (remuneración universal básica por familia e hijos menores no atada al empleo) tieneantecedentes en la historia reciente con la consulta pública que impulsó la Confederación de

Territorialización de las políticas y reproducción de la pobreza

La desarticulación del sistema de asistencia por la vía de sumar progra-mas sociales focalizados con estructuras tecnicoburocráticas indepen-dientes dentro del propio Estado, es una metodología que erosionó lacapacidad del Estado para hacer políticas públicas. Por su parte, los pro-cesos de descentralización/desconcentración de los programas socialesnacionales y provinciales en los municipios, convirtieron a la políticasocial en rehén de múltiples condicionamientos (políticos, presupues-tarios e institucionales) que contribuyeron a profundizar las desigual-dades territoriales y la estratificación social.

En materia de descentralización fiscal, el paisaje municipal es hete-rogéneo. Los datos disponibles permiten concluir: 1) que la descentrali-zación de recursos hacia los niveles municipales adquirió modalidadesinstitucionales muy diversas; 2) que las provincias han tendido a retenery no descentralizar hacia los municipios un significativo porcentaje delos recursos que perciben; 3) que aún cuando los porcentajes de recursosque las provincias transfieren a sus municipios es relativamente bajo haydiferencias entre las provincias y dentro de una misma provincia, y 4)que también es muy alta la variación en la cantidad de recursos per cápi-ta que reciben los municipios (Clemente y Smulovitz, 2004).

No obstante, y por efecto de la propia gestión de los programas des-centralizados, los municipios (especialmente los medianos y grandes),a pesar de sus bajos niveles de autonomía (institucional y financiera),han desarrollado capacidades para la gestión del territorio y la promo-ción de políticas de inclusión con más impacto que los otros niveles degobierno. En este punto el debate sería resignificar el rol de los gobier-nos locales, no para perder la centralidad de las políticas de Estado, sinopara articular lo sectorial con lo territorial, sin que se pierda el valor inte-grador de estas políticas. Esto requiere consensuar y elevar los paráme-tros de bienestar (pacto social) y que las diferencias regionales (econó-


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Trabajadores Argentinos y que alcanzó más de tres millones de firmas de adhesión, días antes de losestallidos sociales de diciembre del 2001. Hay acuerdo en que el no tratamiento en el Congreso dela Nación de los proyectos existentes, no sería por motivos financieros sino estrictamente políticos.

micas y culturales) sean parte de los programas nacionales y provincia-les de desarrollo.

Endeudamiento por programas

En Argentina, los bancos multilaterales de desarrollo participan comoactores políticos de las negociaciones de la deuda externa a través de losprogramas sociales que contribuyen a financiar. Esto quedó reafirmadoen las mediaciones que hicieron el Banco Interamericano de Desarrolloy el Banco Mundial durante el primer año de la crisis del 2002. La par-ticipación de los bancos multilaterales de desarrollo por medio de cré-ditos (blandos) tiene consecuencias negativas especialmente cuando lafinanciación: a) está destinada a gastos corrientes, es decir, que no supo-ne nuevas inversiones y b) está localizada en programas prioritarios cuyaposible discontinuidad pone en riesgo la prestación y por ende la gober-nabilidad (Clemente, 2004). Es ingenuo suponer que estos bancos, enun contexto de tanta precariedad y presión por parte del FondoMonetario Internacional, no utilicen los programas sociales comovariable política y disciplinadora de la administración pública en el tra-tamiento de la cuestión social. Los más sensibles en ese sentido son elPrograma Jefes y Jefas de Hogar, parte del Manos a la Obra y el FONCAP

en el caso del Banco Mundial. En el caso del BID, los programas mássensibles en cuanto gobernabilidad son el Familias y el Remediar.40

En este punto, se propone ganar en autonomía a partir del finan-ciamiento con recursos propios de los programas considerados priori-tarios y conjurar así, en el plano social, el disciplinamiento en lo políti-co por efecto de los compromisos en los planes sociales. El aumento delsuperávit primario hace posible reemplazar financiamiento externo conrecursos propios al tiempo de aumentar la proporción del gasto en polí-ticas sociales en proporción al crecimiento de la economía para lograrefectos redistributivos que superen el nivel de supervivencia (equiva-

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40 La incidencia de la deuda en la vida cotidiana de los argentinos quedó plasmada en el pre-supuesto público del 2004, cuando se estableció que el pago de intereses por la deuda significabatres veces el presupuesto asignado a salud para el mismo año. Véase Lozano, C. (2003).

lente al menos de la mitad de una canasta de indigencia) que tienen hoylos programas de ingresos como el Jefes y Jefas de Hogar y el Familias.

Relaciones de cooperación Estado/sociedad

Otro ítem polémico que deriva de un enfoque neoliberal de las políti-cas sociales, es el lugar asignado a las organizaciones de la sociedad civilen la ejecución de los programas sociales (ONG y organizaciones debase). En el proceso que Nora Aquín (2003) denomina refilantropiza-ción41 de las políticas sociales, se produce un desplazamiento hacia lasorganizaciones sociales de las acciones de contención social que deberíahacer el Estado. Curiosamente, en el principio del milenio, y en víspe-ras al bicentenario, nos encontramos con la vigencia de las lógicas deprincipio del siglo pasado, especialmente en cuanto responsabilizar a lafamilia y delegar en la sociedad civil la atención de sectores excluidos.El modelo de delegación por omisión es el que prevalece por la magni-tud de la demanda y la deficiente respuesta (cobertura) del Estado.42

Actualmente, las articulaciones entre el Estado y las organizacio-nes no gubernamentales, si bien se han sincerado en cuanto los nive-les de responsabilidad que le competen a unos y otros, no logra esta-blecer un modelo de cooperación que le permita a las organizacioneshacer un aporte complementario al del Estado y así recuperar unaagenda de tipo más estratégica, ya que el retorno del Estado en la aten-ción de los problemas de las familias tiene aún una expresión (cober-tura) insuficiente y deficiente en relación a la gravedad y complejidadde la pobreza estructural que padecen amplios sectores sociales.

De manera complementaria, el sector no gubernamental debería serconsiderado por el Estado según su heterogeneidad y múltiples com-plementariedades, revalorizando no solo su capacidad para transferirrecursos de cooperación hacia los sectores más pobres, sino también


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41 Como a principios de siglo, son las organizaciones sociales las encargadas de desarrollar lacontención social debido a la ausencia del Estado.

42 Independientemente de la opinión que se pueda tener respecto a las derivaciones de la polí-tica alimentaria, sería una de las prestaciones que alcanza cobertura por efecto de estas articulaciones.

para promover innovación y cooperar como parte del movimientosocial en la recuperación de un modelo de solidaridad orgánica, base deun sistema social integrador.

Convivencia de enfoques y modelos de atención a la pobreza

En cuanto a la demanda directa, se observan algunas regularidades talescomo: modificación de los estándares de bienestar y la naturalizaciónde situaciones deficitarias. Ambas cuestiones se combinan provocandodemandas tardías por efecto del desaliento que produce la falta de res-puesta oportuna por parte de las instituciones (Clemente, 2003). Losreclamos son tan básicos que se pierde el componente transformadorque puede tener la demanda social. A partir de que el trabajo deja deactuar como medio de inclusión, los subsidios del Estado pasan a ser unmedio de reafiliación que por su propia naturaleza (dependencia ymonto) tienen efecto residual.

La cuestión social, derivada del desempleo y la imposibilidad demuchos sectores por generar ingresos suficientes para su abasteci-miento, motivó lo que se podría denominar una segunda generaciónde políticas localizadas, con eje en la recuperación de capacidadespara la generación de ingresos y el trabajo, que comprenden estrate-gias de autoconsumo, autoempleo y otras instituciones de la econo-mía social (fábricas recuperadas, empresas sociales, cooperativas,etc.). Los programas socioproductivos (como el Manos a la Obra) yalgunas iniciativas de reinserción laboral son, hasta ahora, las únicasofertas orientadas a los sectores que tienen más dependencia de laasistencia del Estado. En este punto, el debate no debería estar solopresente en el área de desarrollo social, sino en todos los ministerios(especialmente Economía y Educación), a fin de jerarquizar el deba-te sobre la pobreza y sus verdaderas causas, despenalizando a las fami-lias pobres por su poca capacidad para insertarse en el mercado detrabajo. Desde la perspectiva de la inclusión social, las políticas socia-les con enfoque socioproductivo (en tanto se articulen con las eco-nómicas) tendrían potencial no solo para dar respuesta a la falta deingresos, sino principalmente para contribuir a la recuperación de la

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agenda de derechos en materia de acceso al trabajo para los sectoresmás pobres.

La persistencia de la brecha actual de desigualdad nos indica quela posibilidad de revertir esa tendencia por efecto del crecimiento de laeconomía volvería a ser una falacia, de modo que tenemos queplantearnos cuál sería la relación entre la economía social y la econo-mía de mercado en caso de entender como prioridad la participaciónde las políticas socioproductivas como política de Estado destinada apromover capacidades para el trabajo y la generación de ingresos en lossectores con alta dependencia de la política social y que constituyen loque José Nun (2001) denomina masa marginal.43

6. El debate hacia un bicentenario por una sociedad más justa

En las condiciones actuales, la participación activa del Estado en lareducción de los niveles actuales de pobreza a partir de la activaciónde mecanismos de redistribución de riqueza parece ser el únicomodo de no condenar a la mitad de la población a portar una ciu-dadanía de segunda categoría.

En principio, se trata de pensar en procesos que reediten la politi-zación y movilización de redes, ya no como modo de conjurar la ano-mia social –como en el verano del 2002–, sino en clave de un proyec-to más amplio y abarcador que, conducido desde el propio gobierno,trascienda el cronograma electoral y reedite un pacto social entre elgobierno y los actores nacionales contemporáneos, donde no puedenfaltar quienes han sostenido la gobernabilidad en plena emergenciasocial, como son los gobiernos municipales y el movimiento social através de sus organizaciones. Esta convocatoria podría estar mediada


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43 José Nun plantea que el concepto de masa marginal refiere, a diferencia del denominadoejército industrial de reserva –y si bien ambos se sitúan en las relaciones entre población sobrante ysector productivo hegemónico–, a la categoría que implica una doble referencia al sistema que, porun lado, genera este excedente y, por otro, no precisa de él para seguir funcionando.

por organismos que han sobrevivido a la coyuntura de emergencia yactúan como modelo para el diálogo intersectorial como son los con-sejos consultivos y las múltiples mesas y foros de concertación queestán actuando, por vocación democrática de sus miembros, a lo largode todo el territorio del país.

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CHILE: UN MUNICIPIO SOCIAL CONLIMITACIONES PARA IMPULSAR EL DESARROLLO LOCAL

MARIO ROSALES1

“La administración local de cada comuna o agrupación decomunas que determine la ley reside en una municipalidad.Las municipalidades son corporaciones autónomas de dere-cho público con personalidad jurídica y patrimonio propio,cuya finalidad es satisfacer las necesidades de la comunidadlocal y asegurar su participación en el progreso económico,social y cultural en las respectivas comunas.” Art.1. LeyOrgánica Constitucional de Municipalidades.

Chile es un país unitario, en cuyo territorio funcionan 345 municipa-lidades regidas por las mismas leyes y normas. Las municipalidades sonconsideradas simples administraciones locales, aunque cuentan concierta autonomía para la gestión de sus bienes, competencias y recursos.También generan ordenanzas sobre los temas que les competen, pero nopueden crear nuevos tributos, ni menos endeudarse.

El fortalecimiento de las municipalidades chilenas se inicia acomienzos de la década de 1980, durante el régimen militar, medianteun proceso de descentralización administrativa. A partir de 1981, setraspasan de modo abrupto y obligado varias competencias socialesaunque con recursos limitados a los municipios. En ese período, lasmunicipalidades carecen de toda autonomía al ser los alcaldes designa-

1 Director de Estudios de la Asociación Chilena de Municipalidades. Investigador y profesorde la Universidad Bolivariana. Experto en descentralización del Estado y desarrollo local. E-mail:<[email protected]>.

143

dos directamente por el gobierno central. No existe tampoco un movi-miento asociativo municipal.

Con la llegada de la democracia, durante la década de 1990, se gene-ra más descentralización política y mayor autonomía municipalmediante la elección democrática de alcaldes y concejales (1992) y elaumento de los recursos municipales. Estos últimos llegan casi al 13%del gasto gubernamental total en el 2004. Los municipios actualmentedisponen del 54% del personal público y ejecutan seis competenciasexclusivas y 13 compartidas.

Sin embargo, por el tipo de competencias que poseen –principal-mente de gestión del territorio local y de administración de programassociales– los municipios chilenos muestran un claro sesgo asistencial,que los limita y hace derivar, a menudo, hacia un cierto paternalismo.

No obstante, por la amplitud e importancia de los servicios presta-dos y por los canales de participación que han abierto, las municipalida-des constituyen un pilar fundamental del funcionamiento democráticodel Estado. Lamentablemente, a partir del año 2000 la descentralizaciónse tiende a estancar.

Si bien hay consenso acerca del rol esencial que juegan las munici-palidades en el proceso democrático, no ocurre lo mismo con la valora-ción y uso de su potencial para impulsar el desarrollo local.

1. De la desconcentración administrativa a la descentralización política

En la década de 1980 –bajo el régimen militar– se traspasan a los muni-cipios las competencias de salud primaria, educación básica y media, yla gestión de los programas sociales para paliar la pobreza. De estemodo, el gasto municipal sube del 3,1% del gasto gubernamental total,en 1981, a algo más del 10%, a fines de la década. Empero, en ese perío-do los alcaldes son de designación directa del gobierno militar y care-cen totalmente de autonomía. Esos municipios son, de hecho, una enti-dad desconcentrada, dependiente de un gobierno central fuerte yautoritario.

Mario Rosales

144

Cuadro 1El proceso chileno de descentralización

Fuente: elaboración propia.

Durante el período democrático iniciado en 1990, las municipalidadesasumen nuevas competencias e incrementan progresivamente sus recur-sos. En 1992 se realizan las primeras elecciones democráticas de alcal-des y concejales, con lo cual se obtiene una autonomía política más real,al ser las autoridades municipales elegidas directamente y responder,por tanto, ante los propios ciudadanos.2

No obstante, aún ahora la autonomía municipal enfrenta claraslimitaciones. Del total de competencias municipales, dos tercios soncompartidos con el gobierno central, que determina las políticas, for-mas de ejecución y financiamiento.

Chile: un municipio social con limitaciones para impulsar el desarrollo local

145

2 En 1993 se organizan también 13 gobiernos regionales, dirigidos por un intendente desig-nado por el gobierno central, con un Consejo Regional –de elección indirecta por los concejalesmunicipales– que hace las veces de legislativo. Los recursos de los gobiernos regionales son tras-pasados del presupuesto general de la nación. Se discute acerca de la posibilidad de democratizarlos gobiernos regionales, mediante la elección democrática por los propios ciudadanos de los con-sejeros regionales.

1981 1989 1990 1992 1993 1994-1999 2004

Gobierno militar Gobiernos democráticos

Traspaso deadministraciónde la:

• Salud primaria• Educación básica• Educación media• Programas sociales

Retornode lademocracia

Elección dealcaldes yconcejales

Creación demecanismosparticipación

Nace laAsociaciónChilena deMunicipiosy elmovimientomunicipalista

Recepción de nuevascompetencias y realización denuevas tareas:

• Fomento productivo• Seguridad ciudadana• Equidad de género• Otras compartidas

3,5 % delgasto degobiernogeneral

10.5% delgasto degobiernogeneral

_12.9%del gastodegobiernogeneral

Aún así, dada la gran variedad de funciones que ejercen, las muni-cipalidades a menudo logran trascender sus roles de simples adminis-traciones y actuar como gobiernos locales, generando iniciativas propiasde desarrollo en sus territorios.

2. Competencias municipales: gestión territorial y servicios sociales

Como se aprecia en el cuadro 2, las competencias municipales son,básicamente, de gestión y ordenamiento territorial y de prestación deservicios sociales. Para ejecutarlas se cuenta con recursos financierosque alcanzan el 13% del gasto del gobierno general en el 2004,sumando los ingresos propios y las transferencias centrales para salud,educación, programas sociales e inversión. Por su parte, los gobiernosregionales manejan cerca del 5% del gasto del gobierno general, que-dando en poder del gobierno central el 82% de los recursos guberna-mentales totales.

Cuadro 2Competencias municipales actuales

Fuente: elaboración propia.

Mario Rosales

146

Competencias de ordenamiento territorial Competencias sociales

Competenciasmunicipalesprivativas

? • Plan comunal de desarrollo• Planes reguladores• Transporte y tránsito públicos• Regular construcción y urbanización• Aseo y ornato

• Promoción del desarrollo comunitario(relaciones con organizacionescomunitarias, voluntariados y afines)

Competenciascompartidascon elgobiernocentral

• Urbanización, vialidad urbana y rural• Vivienda social e infraestructura

sanitaria• Fomento productivo• Transporte y tránsito públicos• Prevención del riesgo y auxilio en

emergencias y catástrofes

• Educación básica, media y cultura• Salud primaria y medio ambiente• Asistencia social y jurídica• Capacitación y promoción del empleo• Seguridad ciudadana• Igualdad de oportunidades de género• Actividades de interés común

Para llevar a cabo sus tareas, las municipalidades emplean a más de 185mil personas –incluido el personal de salud y educación– lo que equi-vale al 54% del personal público total, excluidas las Fuerzas Armadas yCarabineros (policía nacional).

3. Financiamiento municipal y transferencias del gobierno central

El gasto total de las municipalidades chilenas –incluyendo salud y edu-cación– constituye el 12.9% del gasto gubernamental total (2004). Porsu parte, los ingresos municipales se conforman en partes relativamen-te similares por recursos propios y transferencias nacionales para edu-cación, salud, subsidios sociales e inversión. No obstante, la situaciónpromedio mejora mucho en los municipios ricos –con alta proporciónde recursos propios– y se reduce en los municipios pobres, con grandependencia del Fondo Común Municipal y las transferencias guber-namentales.

Los principales ingresos propios municipales son el impuesto terri-torial (a los bienes raíces), las patentes comerciales (a las empresas) y lospermisos de circulación de los vehículos motorizados. Hay varias otrasfuentes propias de recursos locales de menor importancia.

En Chile funciona un sistema de ingresos compensatorios: el FondoComún Municipal (FCM) constituido con aportes de los ingresos muni-cipales propios. Las municipalidades destinan al FCM una proporcióndel recaudo del impuesto territorial, de las patentes comerciales y de lospermisos de circulación de vehículos, las tres fuentes de ingreso muni-cipal más importantes.3


147

3 El FCM está compuesto en el 61% con recursos que provienen del impuesto territorial, 22%de las patentes municipales, 14% de los permisos de circulación y 3% de derechos varios. Fuente:SUBDERE, 2004.

Cuadro 3Origen de los ingresos municipales propios y las transferencias(en miles de pesos chilenos de 2004)

* El Fondo Común Municipal está conformado con aportes de los ingresos municipalespropios. En la primera columna aparece la estructura de los ingresos municipales incluidoel FCM. Para mayor claridad acerca del rendimiento de los ingresos propios, las dos colum-nas siguientes eliminan el FCM y lo redistribuyen en sus fuentes de ingreso originales.

Fuente: elaboración propia, basado en datos del SINIM, SUBDERE.

Las grandes municipalidades del país –Santiago, Providencia, Vitacura,Las Condes– concurren con los mayores aportes al FCM y este se distri-buye favoreciendo a los municipios de menores recursos. Para estos últi-mos, los medios provenientes del FCM pueden significar hasta el 90%de sus ingresos efectivos. La administración del Fondo está en manos dela Subsecretaría de Desarrollo Regional y Administrativo (SUBDERE).

Otras transferencias de recursos provienen del Fondo Nacional deDesarrollo Regional (FNDR), que opera ligado a un Banco Nacional

Mario Rosales

148

Tipo de ingreso % conFCM*

Monto sinFCM*

% sinFCM*

Impuesto territorial 7.34 403.702 18.52

Permisos de circulación 2.21 104.134 4.77

Patentes municipales 7.53 252.033 11.57

Derechos de aseo 2.16 47.080 2.16

Derechos varios 3.74 93.601 4.30

Multas e intereses 1.43 31.161 1.43

Otros ingresos 6.70 146.114 6.70

Fondo Común Municipal* 18.33 — —

Cerca del 50% de los recursosmunicipales corresponde aingresos propios, es decir, sonde origen local

Transferencias 3.67 79.958 3.67

Aportes del Ministerio de Educación 33.29 725.502 33.29

Otros ingresos para educación 5.56 121.219 5.56

Ministerio de Salud y otros para salud 8.00 174.494 8.00

Algo más del 50% de losrecursos municipales provienede diversas transferencias delgobierno central

Total ingresos: 100.0 2.178.968 100.0

de Proyectos. El FNDR se utiliza principalmente para proyectos deinversión, pero también en programas de desarrollo institucionalmunicipal.

Los ministerios de Salud y Educación financian la salud primaria yla educación básica y media, con aportes proporcionales al número efec-tivo de personas atendidas. Estos servicios atienden más o menos al50% de la población de usuarios del país. No obstante, los medios trans-feridos son insuficientes para sostener los servicios, y los municipiosdeben realizar aportes de sus propios presupuestos, en detrimento de lainversión local.

Otros ministerios y entes nacionales también aportan medios a losmunicipios mediante concursos nacionales y regionales de proyectos.Destaca el Fondo Nacional de Inversión Social (FOSIS) del Ministeriode Planificación, que entrega recursos financieros para programas deinversión social y reducción de la pobreza.

En cifras absolutas, el gasto público municipal ha crecido de mane-ra paralela a la ampliación de la economía chilena, multiplicándosecasi por tres en el período democrático. Pero en términos proporcio-nales, el incremento ha sido más leve. Pese a la fuerza inicial del pro-ceso descentralizador, el gasto municipal ha pasado del 10.5% en1990 al 12.9% el 2004, con una estabilización de los recursos en losúltimos años.

Cuadro 4Gasto municipal como proporción del gasto gubernamental total

Fuente: Estadísticas de las finanzas municipales 1995-2004, de la Dirección de

Presupuesto.


149

1996 1998 2000 2002 2004

Gasto del gobierno general 17.9 19.0 20.9 20.7 18.6

Gasto de las municipalidades 2.3 2.6 2.8 2.8 2.4

Gasto municipal en el gasto del gobierno general 12.8 13.7 13.4 13.5 12.9

Las municipalidades chilenas no son una excepción a la regla del mane-jo cuidadoso de los equilibrios fiscales. No solo no pueden crear tribu-tos, además les está prohibido endeudarse y solicitar créditos, a no serque cuenten con autorización especial del gobierno central. La iniciati-va exclusiva en materia de creación o variaciones mayores de los impues-tos y tributos locales pertenece al gobierno nacional. Ni siquiera el par-lamento puede legislar de propia iniciativa sobre ese particular.

Como los altos costos de la salud y la educación obligan a las muni-cipalidades a utilizar recursos propios para suplir la escasez de medios,se reduce la inversión municipal autónoma y se genera “deuda flotan-te”.4 En este sentido, los déficit y deudas municipales no correspondena endeudamientos con el sistema financiero, sino que son atrasos apagos de proveedores o deudas previsionales del personal. En todo caso,la mayoría de los municipios muestra gestiones financieras equilibradas.

Chile no es un país receptor de recursos importantes de la coopera-ción internacional, empero hay entidades cooperantes que mantienenproyectos de apoyo a la gestión municipal y regional, como la GTZ ale-mana. También operan en el país agencias de las Naciones Unidas,como el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo. Además,muchos municipios y asociaciones tienen hermanamientos y partena-riados con gobiernos locales y asociaciones de municipalidades de paí-ses desarrollados. No obstante, el impacto financiero de estos vínculosinternacionales es menor.

4. Organización municipal y participación ciudadana

Como país unitario, en Chile se aplica una legislación común a todoslos municipios. La institución municipal está conformada por unacomuna (el territorio), una administración (la municipalidad) y los ciu-dadanos (vecinos) que eligen a sus autoridades. El ente edilicio es diri-gido por el alcalde y secundado por un Concejo Municipal, que actúa

Mario Rosales

150

4 Deuda de corto plazo generada por atrasos en los pagos a los proveedores, acreedores ydeudores.

como poder legislativo local, aprobando el plan de desarrollo, el presu-puesto anual y las ordenanzas municipales. También cumple funcionesfiscalizadoras.

Si bien las elecciones de autoridades locales son democráticas y plu-rales –con bajos índices de abstención– hay cierto escepticismo respec-to de su importancia real como mecanismo de participación. Los par-tidos políticos negocian nacionalmente para constituir fuertes alianzas,generando así listas de candidatos cerradas y completas. Las alianzaspartidarias “cuotean” las candidaturas, compensándose entre sí para ase-gurar su representación, sin una adecuada valoración de las propuestas,intereses y preferencias ciudadanas.

En Chile se utilizan diversos mecanismos de participación y consul-ta ciudadana, aunque estas no tienen carácter resolutivo. No obstante,el alcalde y el concejo suelen respetar la opinión ciudadana cuando rea-lizan estas consultas.

El territorio de cada comuna está dividido en unidades vecinalesequivalentes a espacios barriales. En cada unidad vecinal funciona unaJunta de Vecinos electa democráticamente y reconocida por la muni-cipalidad, que cuenta con personalidad jurídica. Operan también ungran número de clubes deportivos, centros culturales, organizacionesde mujeres y organizaciones diversas, al amparo de la Ley de Juntas deVecinos y Organizaciones Comunitarias. Las organizaciones vecinales–en especial las juntas de vecinos– se agrupan en uniones comunales yregionales para dialogar con las autoridades. De este modo, el territo-rio nacional está cubierto por una red de más de 60 mil juntas de veci-nos y otras organizaciones, que presentan iniciativas y proyectos almunicipio, y este, en la medida de sus medios, las recepta y apoya.

Existe también un comité económico y social comunal (CESCO),organismo de consulta conformado por personas designadas por elConcejo Municipal, a propuesta de los vecinos. Los CESCO poco ope-ran, al ser la continuidad de los consejos de desarrollo designados bajoel régimen militar y no contar, por tanto, con la debida legitimidad.

El nivel de participación en las elecciones y actividades vecinales haido decayendo y las personas se movilizan más conforme a metas y obje-tivos concretos. Organizaciones nuevas, como los comités de pavimen-


151

tación, de seguridad ciudadana o movimientos sociales con demandasmuy precisas, tienden a reemplazar el antiguo dinamismo de las orga-nizaciones vecinales.

La principal causa de la baja participación parece estar en las limita-ciones y rigidez del financiamiento municipal que impide potenciarmecanismos abiertos como los planes o presupuestos participativos. Alno disponer de suficientes recursos, los municipios no pueden abrirsemás a una participación real, en que las decisiones sean efectivamentecompartidas con las organizaciones de base, actores locales y vecinos.

5. Resultados: ¿son efectivas las municipalidades chilenas?

Se suele poner en duda la eficiencia interna y la eficacia social de lasmunicipalidades chilenas. No obstante, no hay ningún estudio compa-rado entre la efectividad municipal y la de otros organismos del Estado,que valide esa duda. Así como se detectan yerros en algunas gestionesmunicipales, ocurre otro tanto en entidades del gobierno central.

Cuadro 5Indicadores de desarrollo humano, año 2003

Fuente: Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), Informe 2005.

En la práctica, los resultados cuantitativos y cualitativos del accionarmunicipal son notables, destacando logros de las políticas ejecutadas

Mario Rosales

152

Esperanza devida al nacer

Alfabetismo(en personas de15 años y más)

Matrículacombinada (básica,media y superior)

PIB per cápita (ajustadoa paridad de poder decompra)

Índice dedesarrollohumano

77.9 años

Aporte de lasalud primariamunicipalizada

95.7%

Aporte de laeducación básicay media municipal

81%

Aporte de laeducación básicay media municipal

U$S10.274

Subsidios monetarios,programas locales defomento productivo yempleo

0.854

localmente, tales como: el elevado grado de desarrollo humano, con altonivel de alfabetización (95.7%), larga esperanza de vida (77.9 años),fuerte grado de urbanización (92% de población con saneamientomejorado) y buen ingreso per cápita (U$S 10.274). La mayor parte deestos logros se explica por la labor de las redes municipales. Además,Chile ha logrado reducir la pobreza del 38% en 1989 al 18% en el 2002,ayudado por un sistema de subsidios focalizado, aplicado desde losmunicipios mediante la ficha CAS, que mantiene un catastro comunal y


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Cuadro 6Mapa nacional de asociatividad y capital social

Fuente: elaboración propia basada en PNUD (2000), “Desarrollo humano en Chile”,

Santiago.

Tipo de organización Número total yporcentaje

Organizaciones comunitarias (juntas de vecinos,centros de madres, clubes deportivos, centrosculturales, clubes del adulto mayor)

32.624 39,1

Organizaciones de educación (centros de padres yapoderados, organizaciones estudiantiles)

8.462 10,2

Organizaciones de vivienda (comités depavimentación, organizaciones de allegados, comitésde agua potable)

7.742 9,3

Otras organizaciones locales (comunidades de agua,bomberos, coordinadoras de desarrollo local)

4.121 4,9

Organizaciones de salud (grupos de salud preventiva) 1.308 1,6

64.703organizacionesdirectamentevinculadas almunicipio(77.6% deltotal)

Otras organizaciones (ecológicas, rotarios, leones,voluntariados)

10.446 12,5

Organizacionesmás ligadasal municipio

Sindicatos (empleados, obreros, profesionales,técnicos y otros)

7.374 8,8

Gremiales y económicas (agrícolas, cooperativas,gremiales, talleres laborales, grupos empresariales,colegios profesionales, organizaciones consumidores)

6.871 8,2

Corporaciones, fundaciones, organizaciones nogubernamentales

2.740 3,3

Comunidades indígenas 1.680 2,1

18.665organizacionesnodirectamentevinculadas almunicipio(22.4% deltotal)

83.368 100,0

Organizacionesmenosligadas almunicipio

nacional de las familias pobres. De este modo los subsidios se focalizande modo muy efectivo. Otros resultados importantes son la realización–con recursos humanos y financieros limitados– de seis competenciasexclusivas y trece compartidas, con provisión de servicios claves comoeducación, salud, aseo, ordenamiento territorial, obras locales, subsi-dios contra la pobreza, apoyo al deporte, la cultura y el medio ambien-te, entre muchos otros; y la canalización de la participación ciudadanacomunal, mediante relaciones de trabajo y sostén directo de una red de65 mil organizaciones comunitarias, sociales y culturales.

6. Funcionamiento municipal y gestión de recursos humanos

El alcalde es la autoridad máxima de la administración municipal, perci-be sueldo y debe dedicarse exclusivamente a sus funciones como primeraautoridad. También preside el Concejo Municipal. Los concejales cons-tituyen el cuerpo deliberante, aunque no son considerados funcionarios,y perciben una asignación o dieta por las reuniones de Concejo a las queasisten.5 El alcalde y los concejales duran cuatro años en sus funciones ypueden ser reelectos sin límite de períodos. Los candidatos a alcaldes pos-tulan en listas independientes a las de los candidatos a concejales.

Bajo la dirección del alcalde opera un conjunto de divisiones o depar-tamentos que corresponden a las funciones municipales establecidas porley. Secretario Municipal, Administración y Finanzas, Control, AsesoríaJurídica, Obras, Planificación, Desarrollo Comunitario, Aseo y Ornato,Transito, Medio Ambiente, Educación, Salud, Fomento Productivo,Seguridad Ciudadana, son las unidades principales. Esto suele variar enlas municipalidades pequeñas, que tienen una estructura más simple, deacuerdo con sus menores recursos humanos y financieros.

Un Plan de Desarrollo Comunal se debe diseñar con consulta a laciudadanía y su duración suele ser de cuatro años, lo que correspondenal período alcaldicio. El presupuesto municipal anual se elabora entre el

Mario Rosales

154

5 Al menos cuatro sesiones al mes.

alcalde y la administración municipal y es aprobado por el Concejo.También el municipio establece –con consulta a los vecinos– el PlanRegulador Comunal, que ordena el área urbana.

Los planes, presupuestos y ordenanzas son aprobados o enmenda-dos por el Concejo Municipal en pleno, aunque este no tiene iniciativapara proponer nuevos gastos. Los concejales –entre 6 y 10, según eltamaño del municipio– se organizan en comisiones de trabajo, pero noparticipan en la administración municipal propiamente dicha.

Si bien existe un servicio civil de carrera, la planta de cada munici-palidad debe ser aprobada por la Subsecretaría Nacional de DesarrolloRegional y Administrativo (SUBDERE). Algunos cargos municipales dejefatura o asesoría son de confianza exclusiva del alcalde. Además delpersonal de planta, suele haber personal a contrata (asimilado por suel-dos y tareas a la planta, pero de renovación anual) y a honorarios, estoes, contra proyectos y tareas de duración limitada.

La selección del personal municipal se efectúa mediante concurso –conexcepción de los cargos de confianza exclusiva del alcalde–, pero estos nosiempre son objetivos e imparciales. La promoción está formalmente vin-culada a las evaluaciones anuales de desempeño, aunque este mecanismono funciona adecuadamente. Si un funcionario es mal evaluado durantetres años seguidos debe dejar el cargo, sin embargo, esto rara vez ocurreporque –mediante un tácito acuerdo– se evalúa bien a todo el personal.

Cuadro 7Funcionarios públicos en Chile, año 2004

Fuente: Dirección de Presupuesto del Ministerio de Hacienda de la República de Chile.


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Gobierno central 156.182 156.182 45.7%

Municipalidades

Administración municipal 33.254

Educación municipal 126.769

Salud primaria 25.631

185.654 54.3%

Total sector público 341.386 100%

El personal municipal se rige por el Estatuto Administrativo de losFuncionarios Municipales; el personal de salud municipal depende delEstatuto de Atención Primaria de Salud; en tanto, el personal de la edu-cación municipalizada es regulado por el Estatuto Docente. Es decir, coe-xisten tres formas distintas de gestión de personal. Dada la gran rigidezdel sistema de gestión de los recursos humanos municipales se discute unaley que traslada a los municipios la gestión del personal municipal –sinincluir el de salud y educación– acorde con la planificación local.

Del personal municipal central –sin los recursos humanos de salud yeducación– solo un tercio posee título técnico o profesional, lo que seconsidera insuficiente. El personal de educación y salud tiene mayor cali-ficación, dado el carácter especializado de sus labores. Allí predominan losprofesores, psicólogos, orientadores, médicos, enfermeras y auxiliares deenfermería, por sobre el personal administrativo o de apoyo.

7. Relaciones con el gobierno central y sistemas de control

Como se afirmó, las municipalidades tienen principalmente funcionesde gestión y ordenamiento territorial y de prestación de servicios socia-les. Estos últimos son muy importantes por su alto impacto en los índi-ces de desarrollo humano y en la reducción de la pobreza. Sin embar-go, excepto el desarrollo comunitario, todas las funciones sociales soncompartidas con el gobierno central.6

La Subsecretaría de Desarrollo Regional y Administrativo es la ins-tancia nacional encargada de los asuntos relativos a los gobiernos sub-nacionales. Determina y operacionaliza las políticas centrales hacia losmunicipios y gobiernos regionales. También transfiere recursos y reco-lecta información sobre el funcionamiento municipal mediante un sis-

Mario Rosales

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6 Recordemos que estas son: la educación básica y media y la cultura; la salud pública prima-ria y la protección del medio ambiente; la asistencia social a los grupos y familias pobres; la capa-citación, la promoción del empleo y el fomento productivo; el turismo, el deporte y la recreación;la prevención de riesgos y el auxilio en situaciones de emergencia o catástrofes; el apoyo y fomen-to de medidas de prevención para la seguridad ciudadana; la promoción de la igualdad de opor-tunidades entre hombres y mujeres; el desarrollo de actividades locales de interés común.

tema abierto: el SINIM.7 La SUBDERE maneja varios fondos de desarrollourbano y mejoramiento de barrios. Opera también el Fondo Nacionalde Desarrollo Regional y el Banco Nacional de Proyectos, al que pos-tulan los municipios con proyectos de desarrollo y modernización de lagestión.

El control a nivel nacional es ejercido por la Contraloría General dela República, que se apoya en sus contralorías regionales y en las unida-des de control interno de las propias municipalidades. El TribunalNacional Electoral puede determinar la remoción de los alcaldes, si seprueba un grave abandono de sus deberes o delitos comprobados por laContraloría o el sistema judicial.

Las municipalidades están sujetas a variados mecanismos de control.Desde ya, el que ejerce el Concejo Municipal. Luego, la unidad internade control, con autonomía de operación y vinculada técnicamente a laContraloría General de la República. Esta última realiza acciones aleato-rias de control directo o cuando verifica irregularidades. Por ultimo, estáel control ciudadano a través de las rendiciones públicas de cuentas de losalcaldes, de las elecciones democráticas o mediante denuncias y reclamos.

En general, la administración pública chilena, incluidas las munici-palidades, muestra bajos niveles de corrupción, según mediciones inter-nacionales independientes y la percepción de la propia ciudadanía. Laprensa ejerce un rol importante de denuncia de irregularidades en todoslos niveles de la administración, que suelen ser recogidas por las entida-des contraloras correspondientes e incluso por el propio poder judicial.

8. Asociativismo municipal y defensa de los gobiernos locales

El principal mecanismo de defensa de la autonomía municipal es la redamplia de asociaciones municipales nacionales, regionales y temáticas.Estas suelen protestar y presionar a las autoridades ante políticas o actos


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7 Sistema Nacional de Indicadores Municipales, <www.subdere.gov.cl>.

de los niveles superiores del Estado que consideran arbitrarios. Muchasveces las asociaciones de municipalidades se hacen parte o apoyan a lasautoridades locales cuya autonomía se ve cercenada o limitada, para evi-tar sentar precedentes de procedimiento.

La entidad gremial nacional única es la Asociación Chilena deMunicipalidades (ACHM), fundada en 1993, a la que pertenecen la casitotalidad de las 345 municipalidades. La afiliación es voluntaria y esdecidida por cada Concejo Municipal. Se hace efectiva mediante elpago de un aporte proporcional al presupuesto municipal. La ACHM seautofinancia y posee un presupuesto anual superior al millón de dóla-res. La ACHM presta servicios de representación, formación, asesoría téc-nica y legal a sus miembros.

También funcionan quince asociaciones regionales y provinciales demunicipalidades, que cumplen similares funciones a la ACHM, a escalade las regiones. Se agregan una cincuentena de asociaciones rurales, cos-teras, puertos, turísticas y otras similares con objetivos y tareas propiasdefinidas por sus miembros.

La principal herramienta de solución de conflictos interestatales esel diálogo directo entre las asociaciones y el nivel de gobierno quecorresponde. La ACHM se entiende con el Ministro del Interior y la men-cionada SUBDERE; las asociaciones regionales con los gobiernos regio-nales correspondientes. Son comunes las mesas de trabajo para resolverproblemas o conflictos y para coordinar las políticas públicas.

9. Principales problemas que afectan a las municipalidades

El principal problema que enfrentan las municipalidades chilenas esla débil autonomía y la excesiva intromisión del gobierno central y losministerios sectoriales, tanto en las competencias locales compartidascomo, incluso, en las consideradas exclusivas. Los ministerios esta-blecen políticas estandarizadas diseñadas centralmente y hacen de losmunicipios meros ejecutores, con limitada flexibilidad para ajustaresas políticas.

Mario Rosales

158

Un segundo y severo problema son las reducidas capacidades finan-cieras municipales, en relación con la amplitud de sus competencias, conlas variadas tareas que les asigna el gobierno central y con las crecientesdemandas de la ciudadanía. De hecho, la ACHM demanda duplicar losactuales recursos de que disponen las municipalidades.

Recuérdese que las municipalidades cuentan con el 13% de losrecursos del gobierno general con los que deben sostener al 54% del per-sonal del Estado y prestar servicios. Con estos recursos deben realizaruna variada gama de funciones, como ejecutar obras locales, prestar ser-vicios de aseo y ornato, de iluminación pública, mantenimiento de par-ques y jardines, planificar y ordenar el territorio, gestionar la educaciónbásica y media y la salud primaria, cuidar de la cultura y el medioambiente, impulsar la equidad de género y estimular el desarrollo eco-nómico local.

Una tercera dificultad la constituye el marcado sesgo sectorial de laspolíticas públicas nacionales. Cada ministerio establece sus propias polí-ticas y asigna tareas a los municipios, sin suficiente coordinación conotros ministerios y sin tener en cuenta las limitaciones de personal yrecursos de las municipalidades intermedias, pequeñas y pobres. EnChile las políticas públicas tienen un fuerte énfasis nacional y sectorial,en detrimento de las visiones territoriales integradoras y del enfoque dedesarrollo local.

Una cuarta debilidad municipal es la inexistencia de una legislaciónque respalde y estimule el asociativismo municipal gremial y de servicios.Los municipios constituyen sus asociaciones “de hecho”, mediante unsimple convenio colectivo, seleccionando a una de ellas como adminis-tradora. Es decir, las asociaciones de municipalidades no cuentan conpersonalidad jurídica de derecho público que les permita asumir ciertascompetencias colectivamente, logrando así economías de escala ymayor efectividad.

En síntesis, parece ser que el enfoque de “administración municipal”con sesgo social está en crisis. Hace falta, como lo propone la AsociaciónChilena de Municipalidades, crear gobiernos locales promotores del desa-rrollo, que integren los elementos sociales, culturales y ambientales conlos aspectos económicos productivos del desarrollo.


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10. Descentralización inconclusa y opción por un nuevogobierno local

Chile es un país en que se ha realizado una descentralización a medias.De hecho, se ha congelado el traspaso de competencias y recursos a lasmunicipalidades para hacer de ellas reales gobiernos locales, dotados deautonomía y medios para dinamizar el desarrollo endógeno de ciuda-des, localidades y comunidades.

De este modo se desperdicia el potencial de desarrollo autogeneradopresente en los territorios y se desincentivan los emprendimientos loca-les que pueden crear “empleo decente” e ingresos propios. En este senti-do, hay restricciones legales que impiden a los municipios asociarse conprivados, obtener créditos y, en general, accionar autónomamente paradinamizar el desarrollo en sus aspectos sociales, culturales, ambientalesy económicos para lograr la integralidad de las políticas locales.

La municipalidad es el espacio natural de la participación. El 80%de los ciudadanos recurre a ellas y el 78% de las organizaciones de lasociedad civil interactúa con los municipios. Es, de hecho, la oficinapública a donde más concurren los ciudadanos. Desde allí se puede apo-yar los procesos de desarrollo local en todos sus aspectos, asociando laspolíticas públicas con los ciudadanos, actores locales y empresarios.

Si esto no ocurre es, en gran medida, por la fuerte cultura centralistaprevaleciente en la sociedad chilena, que desconfía de las capacidadesmunicipales, en especial de las comunas más pobres, pequeñas y alejadas.De este modo, y por extensión, también se desconfía de la capacidad delos sectores sociales más desvalidos, humildes y excluidos de la población.

En este sentido, el centralismo puede ser considerado una forma deautoritarismo –al desconocer las ideas, capacidades y voluntades ciuda-danas–, derivando fácilmente en clientelismo, paternalismo e, incluso,espacios opacos aptos para la corrupción.

Chile tiene aún al 18% de su población en situación de pobreza.Tal vez el 25% está excluido de modos diversos. La descentralizaciónpuede estimular el desarrollo local al movilizar las iniciativas, recursosy energías presentes en las localidades más pobres y alejadas, urbanas orurales. De este modo, el municipio puede ser un instrumento para

Mario Rosales

160

impulsar el desarrollo local y lograr mayor equidad entre los territorios.Del mismo modo, el traspaso de nuevas competencias y recursos

–con la debida autonomía– permitiría a las comunidades y actores loca-les asumir protagonismo en el desarrollo de sus territorios. La descen-tralización, el desarrollo local y el mejoramiento de las políticas públi-cas –incluida mayor transparencia y participación– son las asignaturaspendientes del proceso político chileno.

La Asociación Chilena de Municipalidades propone una “reformamunicipal”, idea que ha sido, en principio, aceptada por el gobierno cen-tral. Se trata de transformar a los municipios actuales en gobiernos loca-les efectivos, con mayores recursos y autonomía. Su misión es promoverel desarrollo local, canalizando la participación ciudadana y las capacida-des emprendedoras locales hacia acciones de progreso y bienestar local.

Cuadro 8Eventuales competencias de un gobierno local autónomo

Fuente: Dirección de Estudios de la Asociación Chilena de Municipalidades.


161

Competencias de la administración municipal actual

De ordenamiento territorial Competencias sociales

Nuevas competencias dedesarrollo económico

• Plan comunal de desarrollo• Planes reguladores• Transporte y tránsito públicos• Regulación de construcción y

urbanización• Aseo y ornato

• Promoción del desarrollocomunitario

• Educación y cultura • Salud pública • Asistencia social y jurídica • Capacitación y promoción

del empleo • Seguridad ciudadana • Igualdad de oportunidades • Actividades de interés

común

• Urbanización, vialidad urbana yrural

• Protección del medio ambiente • Vivienda social e infraestructura

sanitaria • Fomento productivo • Transporte y tránsito públicos • Prevención del riesgo y auxilio en

emergencias y catástrofes

• Sistema de protección social(Chile Solidario)

• Planificación y promocióndel desarrollo económicolocal

• Formación y estímulo deculturas emprendedoras

• Corrección de fallas de losmercados locales

• Asociativismo municipalpara impulsar el desarrolloterritorial

• Corporaciones y alianzascon empresas privadasgrandes y pequeñas

• Parques industriales eincubadoras

Formas consultivas de participación(validación de políticas nacionaleso regionales externas)

Formas involucrativas de participación: “ayuda a la autoayuda”(planificación participativa, presupuestos participativos, gestiónparticipativa)

Como se establece en el cuadro 8, los nuevos gobiernos locales ten-drían tres tipos de competencias: las de ordenamiento y gestiónterritorial actuales, las prestaciones y servicios sociales –incluidoslos nuevos mecanismos de protección social– y, además, nuevascompetencias y recursos para dinamizar el desarrollo económicolocal.

De este modo, se puede hacer de Chile un país más descentralizado,democrático, desarrollado y con mayor equidad social y territorial.

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163

Cuarta secciónModernización administrativa de losgobiernos locales

MODERNIZACIÓN EN LOS MUNICIPIOS ARGENTINOS

MÓNICA ITURBURU1

1. La heterogeneidad de los municipios argentinos

La comparación entre los gobiernos locales chilenos y los argentinos nopuede escindirse del modelo de Estado que las circunstancias históricas y loslíderes de cada país han determinado: Chile es unitario y Argentina es fede-ral. Las regiones chilenas son gobernadas por un delegado del Presidente2 delibre remoción,3 en tanto las provincias argentinas son autónomas, dic-

1 Contadora Pública (UBA), Administradora Gubernamental (INAP), Magíster en GestiónEmpresaria (UNICEN) y experta en desarrollo local (Delnet, OIT). Docente e investigadora. E-mail:<[email protected]>.

2 Waissbluth y Leyton (2006: 3) reproducen una entrevista a Patricio Aylwin, entonces pre-sidente de Chile: “Varios entrevistados han opinado que, considerándose importante el proceso dedescentralización y regionalización del país, no se ha consensuado nunca un modelo claro respec-to al rol y peso relativo que debería tener el gobierno central, los gobiernos regionales y los muni-cipales. ¿Qué opina Usted al respecto? Patricio Aylwin contesta: No hay un modelo claro, aunqueyo tengo ideas claras hacia dónde deberíamos ir. No podemos olvidarnos del carácter unitario delEstado chileno, esto de elegir a los intendentes sería convertir al Estado chileno en un Estado fede-ral: si cada región tiene su gobierno, y este gobierno no tiene una dependencia respecto al gobier-no central, este país deja de ser un Estado unitario y yo creo que sería muy malo, porque este paísde 15 millones de habitantes es un país chico, aunque sea territorialmente largo, y no creo quehaya suficiente desarrollo de la capacidad de gestión para manejar con autonomía las regiones. Lasregiones son muy dependientes, algunas son más pobres, otras son muy ricas, hay una heteroge-neidad que obliga a que el poder central haga una cierta justicia redistributiva”.

3 Waissbluth y Leyton, en su trabajo, sostienen que varios entrevistados mencionaron crítica-

167

tan su propia Constitución y son responsables del 41,5% del gastopúblico total.4 Mientras el ex presidente chileno Patricio Aylwin decíaque la heterogeneidad de las regiones “obliga a que el poder central hagauna cierta justicia redistributiva”, la nación Argentina nació a partir delreconocimiento de la autonomía de las provincias y sólo pueden serintervenidas por el gobierno central ante circunstancias muy especiales.

La Constitución Nacional de la Argentina define la organizaciónfederal del país, lo que implica que cada provincia está obligada a esta-blecer un “régimen municipal”, pero los constituyentes provinciales tie-nen autonomía para definir cómo se organizará el gobierno local. Estodetermina una gran heterogeneidad en los municipios argentinos, enaspectos que van más allá de las diferencias culturales, regionales, geo-gráficas o de cantidad de población que puede presentarse en un paísunitario: el andamiaje jurídico, las distintas variantes de jerarquizacióndel gobierno local, las potestades delegadas y las potestades asumidas, losrecursos provenientes de otras jurisdicciones, el esquema de control delas cuentas públicas, y el grado de autonomía institucional, financiera,económica y política, entre otros aspectos, imprimen particularidades ala organización municipal de cada provincia, lo que hace complejo hacerreflexiones colectivas sobre un tema en particular que sea extensible a lamayoría de los municipios y otros gobiernos locales del país.

No obstante, cabría preguntarse si la organización federal es la raízde las diferencias,5 o si la gran heterogeneidad que presenta el territorio

Mónica Iturburu

168

mente la “ligereza para cambiar Intendentes por razones políticas” (2006: 4). Los autores agregansu propia opinión cuando afirman que “esto era razonable cuando eran los ‘embajadores políticosdel Presidente en la Región’, pero se hace menos razonable cuando ellos adquieren importantesresponsabilidades de gestión de sus gobiernos regionales”. Vale aclarar que en Chile se denomina“Intendente” a la máxima autoridad de la Región.

4 Dato para 2004, último dato disponible. Fuente: Dirección de Análisis del Gasto Público yProgramas Sociales del Ministerio de Economía y Producción de la Nación.

5 Para A. Hernández, “el federalismo fue la forma de Estado elegida para resolver los gravesconflictos políticos, económicos y sociales producidos y el resultado de nuestra evolución histó-rica. Así como en 1820 se definió que seríamos republicanos y no monárquicos en la forma degobierno, en 1853 se consagró al federalismo como forma de Estado en la Constitución, luegode décadas de cruentas luchas civiles”.

argentino es “la causa de muchos de los problemas que presenta la orga-nización federal en Argentina […]. El país está compuesto por 24 juris-dicciones6 con marcadas desigualdades en cuanto a su nivel de desarro-llo productivo y social […] El producto bruto geográfico […]correspondiente al año 2000 muestra una alta concentración económi-ca en pocas jurisdicciones. Las dos de mayor envergadura (Provincia deBuenos Aires y Ciudad Autónoma de Buenos Aires) dan cuenta del58% del total de producto bruto geográfico, siguiendo en dimensióneconómica las provincias de Córdoba y Santa Fe –alrededor del 8% deltotal, cada una– y Mendoza, con una participación de casi 4%. Estascinco jurisdicciones, donde reside aproximadamente el 67% de lapoblación del país, generan cerca del 78% del producto total”(Cetrángolo, 2002: 7).

El Indicador de Desarrollo Humano Ampliado (Cuadro 1) es unode los que mejor refleja la heterogeneidad de las provincias argentinas,con áreas en situaciones muy favorables (como la Ciudad de BuenosAires, y las provincias de Córdoba, Tierra del Fuego, Mendoza, LaPampa y Buenos Aires, que superan el promedio país) y otras críticas,como Jujuy y Formosa.

También la Encuesta Permanente de Hogares7 del segundo semes-tre de 2004, cuyo resumen se incluye en el Cuadro 2, permite observarque a pesar de la salida de la crisis económica, las diferencias entre regio-nes censales se mantienen, mostrando mayores índices de pobreza eindigencia que el promedio nacional en los conglomerados delNoroeste, Noreste y Cuyo, así como una situación más favorable en elresto, en especial en la región Patagónica, con varios puntos de indi-gencia y pobreza por debajo del promedio nacional.

Modernización en los municipios argentinos

169

6 Se trata de 23 provincias y una ciudad autónoma, la Ciudad de Buenos Aires.7 El Instituto Nacional de Estadística y Censos de la República Argentina realiza encuestas en

28 conglomerados urbanos de distintas regiones del país en forma semestral.<http://www.indec.gov.ar/>.

Cuadro 1Índice de Desarrollo Humano Ampliado, provincias argentinas y Ciudad de Buenos Aires (2000)

Fuente: PNUD (2002), basado en EPH (INDEC), octubre 2000. Se optó por seleccionaresta información porque los informes más recientes solo incluyen el Índice deDesarrollo Humano. Por el contrario, el Índice de Desarrollo Humano Ampliado, quemide longevidad, nivel de educación y nivel de vida, considerando tasas de mortalidadinfantil por causas reducibles, tasa de sobreedad escolar, calidad educativa, tasa deempleo y tasa de desempleo, es el que mejor refleja las diferencias regionales.

Mónica Iturburu

170

Calificación situación Provincia Índice

Ciudad de Buenos Aires (*) 0.867Córdoba 0.685Tierra del Fuego 0.653Mendoza 0.634La Pampa 0.632Buenos Aires 0.629Total país 0.613Santa Cruz 0.603Santa Fe 0.580Neuquén 0.556Entre Ríos 0.527Chubut 0.515San Luis 0.510Río Negro 0.457San Juan 0.444Santiago del Estero 0.419La Rioja 0.402Tucumán 0.400Catamarca 0.374Salta 0.339Misiones 0.339Chaco 0.309Corrientes 0.227Jujuy 0.187Formosa 0.156

Situaciones graves

Situaciones críticas

Situaciones más favorables

Situaciones favorables

Situaciones desfavorables

Cuadro 2Porcentaje de personas bajo las líneas de pobreza e indigencia enregiones estadísticas en el segundo semestre 2004

Fuente: Instituto Nacional de Estadísticas y Censos.

Por último, aunque ello no agota las causales de heterogeneidad de losmunicipios argentinos, una diferencia sustantiva entre los gobiernos loca-les chilenos y los argentinos está referida a su tamaño: en Chile solo el33% de sus municipios cuenta con menos de 12.000 habitantes,8 entanto en Argentina, el 82% tiene menos de 10.000 habitantes (Figura 1).La disparidad es aún más marcada, cuando se observa en detalle la situa-ción de cada provincia, en general con capitales muy pobladas mientrasel resto del territorio tiene pequeños gobiernos locales. Los extremos den-tro de cada provincia pueden visualizarse en la Figura 2, en la que se com-para el municipio más grande con el más pequeño de cada una; vale acla-rar que no se incluyeron gobiernos locales sin jerarquía municipal(comunas, comisiones vecinales, municipios rurales, etc.) aún más peque-ños, para efectuar la comparación con gobiernos de jerarquía equivalen-te. A título de ejemplo, la provincia de Córdoba alberga simultáneamen-


171

8 Eduardo Passalacqua afirma: “A principios de la década [de 1990], Chile distribuía así susmunicipios: 13% de más de 100.000 habitantes, 16% entre 30 y 100 mil, 38% entre 12 y 30 mil,y el resto (33%) con menos de 12 mil”.

Personas bajo líneade pobreza

Personas bajo líneade indigencia

Total 28 aglomerados urbanos 15.0 40.2

Noreste 26.2 59.5Noroeste 21.4 53.4Cuyo 14.2 41.4Gran Buenos Aires 14.0 37.7Pampeana 13.2 37.4Patagonia 8.9 24.7Total aglomerados de 500.000 y más habitantes 13.8 38.1

Total aglomerados de menos de 500.000 habitantes 19.2 47.4

RegionesSegundo semestre 2004

te al municipio más grande y al más pequeño del país, que según los datosdel Censo 2001 tenían 1.272.334 y 200 habitantes, respectivamente, conuna mediana provincial de 2.465 habitantes.

Figura 1Clasificación de gobiernos locales y clasificación de municipios, por cantidad de población

Fuente: elaboración propia basada en datos INDEC (2001) y Ministerio del Interior dela República Argentina (2006).

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172

Clasificación municipios por cantidad de población

0.655447298

0.311780337

0.032772365

Pequeños (- de 10 mil hab.) Medianos (e/ 10 y 250 mil) Grandes (+ 250 mil)

Clasificación gobiernos locales (municipios más otras formas de menorjerarquía) por cantidad de población

0.818139963

0.164825046

0.017034991

Pequeños (- de 10 mil hab.) Medianos (e/ 10 y 250 mil) Grandes (+ 250 mil)

Figura 2Municipio de mayor y menor cantidad de habitantes en cada provincia

Fuente: elaboración propia basada en datos INDEC (2001) y Ministerio del Interior dela República Argentina (2006).

Sin lugar a dudas, las variables mencionadas inciden en el grado demodernización de los gobiernos locales: las ciudades o centros urbanoscon mayor cantidad de población hacen posible la existencia de recur-sos humanos con capacidades para aplicar y sostener las herramientastecnológicas. De la misma manera, la ubicación en territorios más ricos,permite al gobierno realizar inversiones para la mayor sistematizaciónde los procesos en lugar de afectarlos prioritariamente a cubrir las nece-sidades básicas de sus ciudadanos.


173

Municipios de mayor y menor población de cada provincia

100

1.000

10.000

100.000

1.000.000

10.000.000

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Neg

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Cór

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Sant

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San

Juan

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doza

Municipio de mayor población Municipio de menor población

2. El concepto de modernización en la administración pública

Los procesos de modernización en la gestión pública argentina tuvieronsu inicio y mayor apogeo en la década de 1990, a partir de lo que sedenominó la “Primera Reforma del Estado”. Las etapas iniciales estu-vieron orientadas a reducir el gasto público para resolver la crisis fiscal,y en ese sentido respondió más a la definición tradicional del término:“La modernización implica la adopción de políticas, procesos, sistemasy tecnologías gerenciales originadas en los modelos administrativos,políticos y de gestión de los países del capitalismo avanzado (en el actualproceso postindustrial)”. En consecuencia, la modernización puede serentendida como “un proceso de diseminación de innovaciones origina-das en otros sistemas políticos, probadas como consecuencia de las polí-ticas de los organismos multilaterales de cooperación y créditos u ori-ginadas en el sistema empresario privado, globalmente considerado”(Schweinheim, 1998: 37).

No obstante, se observa el surgimiento de nuevas concepciones dela definición de modernización. Para Prats i Catalá (1998, citado porLópez, 2005: 5), “la cuestión de la modernización debe ser enfocada nosolo en términos de mejora de la eficiencia interna de las organizacio-nes estatales, sino como la capacidad de estas para generar condicionesque permitan el funcionamiento eficiente del sector privado y para sal-vaguardar la cohesión social”. Desde esta concepción ampliada, se com-prende el “progresivo desplazamiento de los programas de moderniza-ción hacia un espectro más amplio de valores que los que dominaron enel comienzo de la reforma (economía, eficiencia y eficacia) […]Paulatinamente, cobran sentido los preceptos de ‘adaptabilidad’, ‘inno-vación’, ‘representación’ y ‘participación’ como ideas fuerza para la con-figuración de un ‘paradigma posburocrático’” (Barzeley y Armajani,1992, citado por López, 2005: 13).

Desde esta perspectiva ampliada, López (2005: 5) describe los objeti-vos centrales que persiguen las iniciativas de reformas en la administra-ción pública: mejorar la asignación y utilización de recursos públicos,mediante el uso eficiente del gasto público a través del establecimiento de

Mónica Iturburu

174

objetivos y del cumplimiento de metas asociadas a la asignación del pre-supuesto, con la correspondiente utilización de mecanismos de control yevaluación que permitan corregir distorsiones y priorizar alternativas degasto; mejorar la calidad de servicio y atención al usuario, mediante accio-nes dirigidas a conocer e identificar a los usuarios y sus necesidades, defi-nir estándares de desempeño y comprometer resultados públicos, asícomo generar sistemas de reclamos y articular instancias de protección delos derechos de los ciudadanos/usuarios; dotar de mayor transparencia alos actos gubernamentales a partir del perfeccionamiento de los mecanis-mos de control y evaluación de las instituciones públicas.

Asimismo, López define dos líneas de abordaje para el cambio delmodelo de gestión: las transformaciones institucionales, cuyos cambiosestán orientados a incrementar la productividad y mejorar la calidad delos servicios prestados por el sector público, y las transformacionestransversales, destinadas a optimizar y consolidar los sistemas horizon-tales. En la Cuadro 3 se resumen las líneas de abordaje de los procesosde reforma, los programas y los indicadores propuestos por López.

3. Aplicación de herramientas de modernización en los municipios argentinos

La heterogeneidad de los municipios argentinos explica las grandesdiferencias en la aplicación de herramientas de modernización. Por ello,para cada conjunto de herramientas y para algunos temas, se puedenarriesgar tendencias o conclusiones generalizables, en tanto en otrossolo es posible dar cuenta de su aplicación en casos particulares.

Las fuentes de información para este análisis fueron un conjunto decasos publicados,9 una encuesta realizada al efecto a concejales repre-


175

9 Estudios de casos: “Ranking nacional de municipios”, Fundación Innova (2003); “Hacia unnuevo sector público. Experiencias exitosas de gestión en Argentina”, Grupo Sophia (1997); “Laarticulación en la gestión municipal. Actores y políticas”, Cravacuore, Ilari y Villar (2005);Programa Auditoría Ciudadana de Jefatura de Gabinete de Ministros de la Nación, primera ysegunda etapa, que abarcó a doce ciudades de distintas regiones del país (General Pico de la pro-vincia de La Pampa, Gualeguaychú de la provincia de Entre Ríos, Luján de Cuyo de la provincia

Mónica Iturburu

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Cuadro 3Líneas de abordaje, programas y herramientas de la modernización

Fuente: elaboración propia, basada en el análisis y diseño de indicadores de López (2005).

Líneas de abordaje Programas HerramientasCompatibilización de competencias entre la administración nacional y la municipal, o la provincial y la municipalTransferencia de com petencias actividades a municipiosEliminación de la superposición de funcionesRacionalización de estructuras organizativasTercerización de serviciosEstándares de calidad por proceso, por producto, por resultadoCartas de Servicio (Carta Compromiso, Carta Ciudadana, etc.)Sistemas de evaluación y monitoreo de la calidad de las prestacionesMecanismos de información al ciudadano y de rendición de cuentas Mecanismos de participación ciudadana ( encuestas de satisfacción, audiencias públicas, veedurías ciudadanas, comisionesde usuarios, etc.)

Sistemas de planeamiento estratégicoMetas en términos de resultados e impactosMecanismos de control de gestiónMecanismos de control de resultadosIncentivos por resultadosSistemas de carreraSistemas de reclutamiento y selecciónSistemas de inducción (actitudes, valores y relaciones)Sistema de capacitaciónSistema de evaluación de desempeñoMecanismos de promociónModernización de sistemas de registro y legajos del personalSistemas de incentivosSistemas de compra electrónicaExistencia de base de datos interjurisdiccional única de proveedores y preciosMecanismos de control y evaluación (interno y externo)Difusión de los procesos de compras y contratacionesCatálogo Unificado de Compras en la Administración PúblicaModalidades innovadoras de contratación

Presupuesto por programasMecanismos de control y evaluación (interno, externo)Página webTrámites y pagos por internet

Gobierno electrónico

Transformaciones institucionales: cambios orientados a incrementar la productividad y mejorar la calidad de los servicios prestados, involucrando por igual a los empleados públicos y a ciudadanos

Transformaciones transversales: cambios orientados a optimizar sistemas horizontales

Gestión por resultados

Modernización estructural: intentan rediseñar la morfología del sector público, teniendo en cuenta los determinantes del mismo (conformación de la estructura de gobierno y la estructura de gestión, la asignación de facultades y responsabilidades)

Gestión del capital humano

Sistema administración financiera

Sistema de compras y contrataciones

Calidad de servicios y orientación al ciudadano

de Mendoza, Palpalá de la provincia de Jujuy, Pirané de la provincia de Formosa, Roque SáenzPeña de la provincia de Chaco, San Martín de los Andes de la provincia de Neuquén, y Junín,Morón, Olavarría y Pergamino de la provincia de Buenos Aires).

sentativos de municipios de todo el país,10 la consulta de informacióndisponible en internet y en particular, en páginas de municipios, y lasopiniones de diversos autores.

Modernización estructural

Los gobiernos que emprendieron proyectos de modernización estruc-tural intentaron “rediseñar la morfología del sector público, teniendoen cuenta los determinantes del mismo (conformación de la estructurade gobierno y la estructura de gestión, la asignación de facultades y res-ponsabilidades, y la asignación de recursos), para prestar servicios decalidad a la población sin configurar una pesada carga para los contri-buyentes” (López, 2005: 55).

Los procesos de reforma impulsados por los organismos multilate-rales de crédito a partir de la década de 1980 estuvieron orientados alograr el ajuste fiscal. Al respecto, Oszlak (1997: 12) sostiene que la pri-mera fase de la reforma, denominada quirúrgica, se caracterizó por “unaaparente autonomía de los poderes ejecutivos de los países latinoameri-canos para fijar nuevas fronteras funcionales con la sociedad, y reducirel tamaño e intervención del Estado nacional”, lo que implicó la trans-ferencia de funciones a los niveles subnacionales (descentralización) y eldesplazamiento hacia el mercado de funciones relativas a la provisión debienes y prestación de servicios (privatización).

Esta descentralización operó delegando funciones y recursos delEstado nacional a las provincias, principalmente las competencias edu-cativas (proceso que se inició en 1978 y culminó en 1992) y algunosefectores de salud, lo que se constata con la caída de gasto nacional y elincremento del provincial (tal como se observa en la Figura 3). A con-


177

10 En el marco del “Programa Líderes Municipales: Concejales argentinos hacia la política delmañana”, realizado en Mar del Plata del 5 al 9 de septiembre de 2006, organizado por CIPPEC y laFundación Friedrich Naumann, se solicitó a los 50 concejales que asistieron el llenado de unaencuesta; se obtuvieron 49 respuestas. Cabe señalar que dicho seminario convocó a concejales dela mayor parte de las provincias del país, representantes de municipios entre 20 mil y 100 mil habi-tantes, de distintos partidos políticos, identificados con el oficialismo o la oposición política en susrespectivos cuerpos.

tinuación de esta descentralización formal, y en particular cuando losestados provinciales debieron reacomodar sus erogaciones por la salidade la hiperinflación y por la transferencia de los servicios educativos yotros gastos sociales,11 operó otro tipo de descentralización informal ysin recursos, debido a que ante la ausencia de los otros niveles de gobier-no los municipios se constituyeron en receptores principales de lasdemandas ciudadanas.

Figura 3Gasto público total, discriminado por jurisdicción (1980-2004)

Fuente: Dirección de Análisis del Gasto Público y Programas Sociales del Ministerio deEconomía de la Nación.

Mónica Iturburu

178

11 “Entre 1991 y 1993 los ingresos y los gastos totales de las provincias crecieron de manerasimilar (31,5% y 29.5%, respectivamente), con una leve mejora del resultado […]. En el año 1993los ingresos totales provinciales fueron 17% superior a los de 1992, impulsados por el fuerte incre-mento de los recursos tributarios, recursos extraordinarios por cancelación de deudas de la Nacióny otros ingresos corrientes. Los gastos, por su parte, crecieron casi 22%, lo que determinó elaumento del desequilibrio provincial. Este crecimiento del gasto forma parte de la recomposición

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

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1980 82 84 86 88 90 92 94 96 98 2000 ´02

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Gob. Nacional Provincias Municipios

A esta nueva distribución de las competencias entre los tres niveles degobierno, también se suma que algunos gobiernos locales redefinieronlas fronteras hacia el mercado, incursionando en nuevas modalidades deprestación de bienes y servicios, con mayor protagonismo de empresasprivadas, cooperativas y organizaciones de la sociedad civil.

De las fuentes relevadas, la Encuesta a Concejales (2006) reportaque casi la totalidad de los municipios han resultado objeto o han apli-cado alguna medida que redefinió sus funciones. El 61% de los encues-tados reconoce que fueron asumidas funciones originarias de otras juris-dicciones de gobierno: seguridad pública (mediante el refuerzo delgobierno local al mantenimiento y combustible de móviles, equipa-miento, alquileres o dotación de espacio físico para comisarías y pues-tos rurales, capacitación policial, entre otras acciones, lo cual en algu-nos casos requirió la creación de tasas específicas), educación terciaria (através de convenios con universidades nacionales, para brindar alterna-tivas educativas y poder así retener a la población joven) y educación pri-maria (la provincia aporta los fondos para la construcción y refacciónde escuelas y hospitales, pero el municipio se ocupa de la construccióno supervisión de las obras), empleo y desarrollo económico local, salud(transferencia formal hospitales en la provincia de Córdoba y másrecientemente, los hospitales psiquiátricos en la provincia de BuenosAires),12 caminos rurales (su mantenimiento fue abandonado por añospero en 2004 la provincia de Buenos Aires transfirió formalmente latotalidad del mantenimiento aunque solo una parte de los recursos pro-vienen del Impuesto Inmobiliario Rural). Además de estas mencionesde los entrevistados pueden citarse las funciones incrementales en edu-cación (capacitación de docentes, construcción y mantenimiento deescuelas primarias, educación no formal de oficios, artes, oficios y arte-sanías, y escuelas municipales) y justicia (a través de la implementación


179

de las erogaciones públicas de los diferentes niveles de gobierno a la salida de la hiperinflación que,en el caso de las provincias, fue alimentada por la transferencia de servicios educativos y otros gas-tos sociales desde la Nación” (Cetrángolo, 2002: 21).

12 La provincia de Buenos Aires descentralizó algunos hospitales psiquiátricos a los municipios,quedando a cargo de la provincia los salarios del personal transferido, y a los municipios los salariosde las nuevas designaciones, más todos los insumos, los gastos en servicios y en mantenimiento.

de oficinas de negociación en Morón, o de recepción de exposición dechoques en Olavarría).

Desde otro punto de vista, el Programa Auditoría Ciudadana (2005)indagó sobre las expectativas de los habitantes de doce ciudades argentinas,y del estudio resulta la demanda incremental al municipio de funciones quelegalmente recaen en el gobierno provincial o nacional (Cuadro 4), talescomo protección del medio ambiente (en varias provincias), educaciónpública, seguridad, administración de justicia y relación con otros países.

Cuadro 4¿Quién es el responsable de asegurar a los habitantesde nuestra ciudad…?

Fuente: elaboración propia, basada en resultados de Auditoría Ciudadana (Jefatura delGabinete de Ministros, 2005).

El 57% de los concejales consultados afirma que la redefinición de fun-ciones requirió una compatibilización entre distintas jurisdicciones. Estoestuvo referido a distintas acciones, entre las que se menciona el PlanFederal de Viviendas,13 el Programa Remediar,14 la adhesión al sistema

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13 El Plan Federal de Emergencia Habitacional “tiene por finalidad tender a solucionar laEmergencia Habitacional y Laboral, utilizando a los beneficiarios de los planes Jefes y Jefas de

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Limpieza urbana 87 99 94 97 96 97 96 96 100 93 98 96Iluminación pública 87 99 94 97 93 96 93 93 100 89 96 94Estado de calles y veredas 84 99 93 97 93 97 92 94 100 91 96 94Cobro de impuestos 78 87 76 94 73 71 76 81 83 81 92 81Obras de infraestructura 46 77 51 79 58 51 51 43 58 53 75 58Protección medio ambiente 53 72 55 66 52 67 8 54 70 55 76 57Seguridad social 51 72 35 66 50 60 39 53 68 52 68 56Salud pública 25 79 36 60 53 57 13 29 51 28 33 42Seguridad 28 40 35 52 31 55 15 31 48 33 34 37Educación pública 17 42 18 54 26 51 12 23 46 20 30 31Administración de justicia 19 37 22 52 25 41 11 23 38 28 31 30Relación con otros países 5 20 8 12 11 9 5 9 11 15 18 11

de administración financiera propuesto por el gobierno provincial (en elcaso de RAFAM en Buenos Aires), la coordinación para actividades en elárea de seguridad (por ejemplo, Escuela de Policía en Pergamino),15 o elPlan de Manejo Integrado del Frente Costero que impulsa Villa Gesell.16

Siguiendo la tendencia del Estado nacional y de los estados pro-vinciales respecto a la utilización incremental de distintas alternativasde tercerización (desde privatizaciones/concesiones hasta locaciones deobra y servicios), los gobiernos locales fueron abandonando la presta-ción directa de servicios como modalidad exclusiva. En el 59% de loscasos de la Encuesta a Concejales (2006), se reconoce su utilización, enparticular en el barrido y recolección de residuos, alquiler de equiposy maquinaria para realizar trabajos con personal municipal, transpor-te público, cobro de tasas e incluso de morosos a través de abogados yprocuradores, administración y mantenimiento de terminales de


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Hogar organizados en forma de Cooperativas de Trabajo para la construcción de viviendas a finde generar una política que simultáneamente resuelva los problemas habitacionales y de plenoempleo y producción, permitiendo aplicar fondos que actualmente están destinados a subsidiospor desempleo en la emergencia, a la generación de un proceso productivo que permita la rein-serción social y laboral. […] El programa se desarrolla a través de la acción coordinada de distin-tos organismos intervinientes a nivel nacional, provincial y municipal”, <http://www.obraspublicas.gov.ar/cooperativas.php>. “El municipio es el ejecutor del programa a través de la interacción desus dependencias específicas”, <http://www.vivienda.gov.ar/lineamientosemergenciahab.doc>.

14 “Remediar es un programa de provisión gratuita de medicamentos ambulatorios. Constituyeuna estrategia central del Ministerio de Salud de la Nación para enfrentar la emergencia social ysanitaria, garantizando el acceso de la población más vulnerable a los medicamentos esenciales quedan respuesta a la mayoría de los motivos de consulta médica en los Centros de Salud. […] Losmedicamentos son distribuidos en botiquines a los Centros de Atención Primaria de la salud”, lamayoría dependiente de gobiernos locales. <http://www.remediar.gov.ar/site/default.asp>.

15 La policía de Buenos Aires cuenta con sedes descentralizadas de formación policial en Mardel Plata, Bahía Blanca, Pergamino, Tandil y Luján. Los jefes comunales y, en ocasiones, las entida-des intermedias, facilitan la actividad de estas sedes mediante distintas acciones, como por ejemploacompañando la convocatoria de aspirantes: “Vamos a tratar de conseguir otros 200 o 300 postu-lantes. Se inicia una nueva campaña con el apoyo del intendente municipal, con todas las herra-mientas necesarias para llevar a adelante todos los exámenes requeridos –afirmó el Jefe de Policía”,<http://www.varelaaldia.com.ar/notas/articulo.php?idNota=2915>.

16 “El Plan de Manejo integrado del Frente Costero que impulsa la Municipalidad de VillaGesell cuenta con el apoyo técnico de organismos nacionales, provinciales, la Universidad Nacionalde Mar del Plata, e incluye las recomendaciones de especialistas en la materia de reconocida trayec-toria”, <http://www.civitas.gov.ar/municipios/ver.asp?MID=21&tipo=noticia&id=3056>.

ómnibus, alumbrado público, cementerio, electricidad, agua, cloacasy mantenimiento de parques. Puede agregarse, de otras fuentes, la con-cesión de la limpieza y seguridad de edificios y efectores sociales y desalud municipales, la contratación externa del mantenimiento telefó-nico e informático, la asesoría jurídica, el servicio de anestesia, y casi latotalidad de las obras públicas de envergadura.

Estas nuevas funciones generaron impactos en las estructuras muni-cipales. El 43% de los encuestados reconoce que en sus municipios sehizo necesario racionalizar estructuras, eliminar la superposición de acti-vidades y crear nuevas áreas que se ocuparan de las nuevas funciones.

Gestión por resultados17

Se han dado distintos alcances a los procesos de reforma gerencial,18 noobstante pueden distinguirse los temas formulados por las administra-ciones orientadas a resultados (Ormond y Loffler: 1999):19

–Devolver autoridad, otorgar flexibilidad.–Asegurar el desempeño, el control y la responsabilidad.–Desarrollar la competencia y la elección.–Proveer servicios adecuados y amigables a los ciudadanos.–Mejorar la gerencia de los recursos humanos.–Explotar la tecnología de la información.–Mejorar la calidad de la regulación.–Fortalecer las funciones de gobierno en el centro.

Desde un enfoque más operativo, la modalidad de gestión por proyec-to es aquella en que el “principal criterio de asignación de recursos es el

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17 También se utiliza la expresión “gestión por producto”, considerando que se usa el térmi-no “ producto” para los bienes o servicios que se obtienen del uso de los recursos (por ejemplo,vacunación) y “resultados” para el valor que se espera lograr para el usuario como consecuencia deello (por ejemplo, reducción de la incidencia de determinada enfermedad).

18 También denominada nueva gerencia pública o, por sus siglas en inglés, NPM (New PublicManagement).

19 Extraído del documento “Governance in Transition” (OCDE, 1995: 28), a su vez citado porDerry Ormond y Elke Löffler (1999).

logro de productos (bienes o servicios) individuales o unitarios enmomentos o plazos preestablecidos. Cuando la organización del traba-jo se realiza según la modalidad por proyecto, se requiere identificar elproducto final a lograr, el momento en que deberá ser logrado y, a par-tir de ello, establecer las actividades y los recursos necesarios para su eje-cución […]. Así como en la modalidad operativa, los recursos debenpreverse para asegurar la posibilidad de lograr los productos, de mane-ra que la asignación se mantenga aún cuando los productos no se logra-ran, en la modalidad de gestión por proyecto, en cambio, los requeri-mientos de recursos se establecen en función de cada producto unitario,y los recursos se asignan solo mientras dure el proceso de produccióndel producto” (Hintze, 2003: 8).

La modalidad de gestión por resultados es aún de aplicación inci-piente en la mayoría de los gobiernos locales argentinos. Sin dudas,predomina el modelo burocrático e incluso en las pequeñas localida-des del interior del país, en particular del norte argentino, prevalece laorganización preburocrática o patrimonialista,20 con gran arbitrarie-dad de las autoridades locales para tomar decisiones e incluso disponerde los bienes públicos para enriquecimiento de los miembros de la élitegobernante.

Los indicadores que define López (2005) para identificar la aplica-ción de la modalidad de gestión por resultados en una organizaciónpública son el planeamiento estratégico, el establecimiento de metas entérminos de resultados e impactos, y los mecanismos de control de ges-tión y control por resultados, así como los incentivos por resultados.

Los planes estratégicos o planes territoriales comenzaron a utilizar-se a escala local a mediados de la década de 1990. El Ranking de losMunicipios (2003) daba cuenta de diez planes estratégicos en marcha,


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20 “El Estado preburocrático es susceptible de ser secuestrado por intereses políticos, econó-micos o sociales parciales y ajenos al interés general de toda la sociedad. Sirve de instrumento dedominación política sobre la población y de enriquecimiento económico a favor de élites domi-nantes. Por ello está definido por la lógica del clientelismo, el caudillismo y el nepotismo, a travésdel otorgamiento de prebendas y privilegios de distinto tipo a cambio de lealtad política, y por elpatrimonialismo, es decir, por la apropiación de los cargos del Estado para fines privados y el ejer-cicio del poder como si fuera un patrimonio personal o grupal”. Fernández Toro, J. (2005).

sobre un total de 50 municipios relevados. De la Encuesta a Concejales(2006) resulta que el 59% de los municipios recurrió a esta herramien-ta de planificación, con mayor incidencia en la Pampa Húmeda. En sudesarrollo influyeron las acciones de la Universidad Nacional de LaPlata, que en el territorio bonaerense estuvo a cargo de varios planes, asícomo un equipo de consultoría privado, en otros municipios del país.

La mayor parte de los planes estratégicos o planes de desarrollo terri-torial (abarcativos de un municipio o de varios) recurrieron a la partici-pación ciudadana en las etapas de diagnóstico y formulación del plan,a partir de una convocatoria amplia a los principales actores sociales,económicos, educativos y gubernamentales para formar parte de laJunta Promotora. Esta participación se concretaba a partir de la repre-sentación de la ciudadanía a través de distintas organizaciones. A títulode ejemplo, ello sucedió en los planes estratégicos de Bahía Blanca,Campana, Junín, Gualeguaychú, Trelew, Rafaela y Tuyú Mar y Sierras(Fundación Innova, 2003; Cravacuore et al., 2004).

La Encuesta a Concejales (2006) hace referencia a la desarticulacióndel plan en varias localidades (“se dejó morir”, “no se aplica”), inclusoen Rafaela, que fue pionera en la herramienta (Fundación Innova,2003). Muchos planes no resistieron los cambios de gobierno y/o la cri-sis económica 1998-2002.

Procesos similares de participación y consenso ciudadano se produ-cen en los municipios cuando la comunidad y los líderes locales deci-den la redacción de su propia carta orgánica, máxima expresión de laautonomía institucional. La mayor parte de las constituciones provin-ciales establecen la autonomía institucional de los municipios, en algu-nos casos, si se alcanzan determinadas condiciones tales como ser ciu-dad, superar un piso mínimo de población o tener un plan regulador.Cuando un territorio decide ejercer esta atribución, si bien la redacciónde la Carta Orgánica está a cargo de convencionales elegidos por el pue-blo, el proceso moviliza los intereses y aspiraciones de distintos sectoresy actores locales, con un resultado de mayor trascendencia institucionalque el Plan Estratégico debido a que la Carta Orgánica se mantiene enel tiempo. No obstante, los efectos de su caída en desuso son similaresy, en algunos municipios que cuentan con Carta Orgánica, la visión

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estratégica contenida en la misma es dejada de lado por motivos máspolíticos que los vinculados al cambio de escenarios.

A pesar de la arraigada formalización de la rendición de cuentas eco-nómicas y financieras (montos presupuestados y autorizados versus mon-tos gastados), existe poca tradición de mecanismos de control de resulta-dos o de “acountability”, término que ha sido traducido como“respondibilidad” y que refiere a la obligación de rendir cuentas y asumirresponsabilidades ante los ciudadanos, impuesta a aquellos que detentanel poder estatal. Esto implica la definición previa de los objetos sobre losque deben rendirse cuentas, lo que aisladamente se ha abordado en unospocos municipios a partir de la implantación de algunas herramientascomo la “Carta Compromiso”. Algunos intendentes entienden que lainauguración del período de sesiones ordinarias del Concejo Deliberantedebe operar como una herramienta de rendición de cuentas, y en ese sen-tido definen con detalle los resultados que esperan alcanzar durante elaño, y al mismo tiempo, reportan lo logrado en el período que expira antetodo el cuerpo deliberativo, la ciudadanía y la prensa.

Calidad de servicios y orientación al ciudadano

Durante la década de 1990, el gobierno nacional argentino divulgó lasherramientas de gestión de calidad y en 1994 implementó el PremioNacional a la Calidad. Maipú, un municipio intermedio de la provinciade Mendoza, resultó ganador de la primera versión del premio para el sec-tor público y su experiencia fue ampliamente difundida. Posteriormente,también fueron galardonados otros gobiernos locales medianos o peque-ños del interior del país (Iturburu, 2000: 30). Hacia finales de la década,el mayor énfasis se dio a la herramienta “Carta Compromiso”21 y se res-paldó su aplicación en organismos del gobierno central. A título de ejem-plo, los municipios de San Isidro (provincia de Buenos Aires) y Crespo(provincia de Entre Ríos) implantaron cartas compromiso para servicios


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21 En 1991, el Reino Unido fue pionero en la implantación del Programa Carta delCiudadano, a partir del cual se muestran los intentos por incorporar estas nuevas formas de res-ponsabilización de la administración pública frente a la sociedad (Iturburu, 2000b).

de salud, y Esquel (provincia de Chubut) implantó una Carta Ambiental.Desde hace pocos años, una organización no gubernamental de alcancenacional acompaña el proceso de capacitación de la Red Federal deMunicipios Turísticos Sustentables de la República Argentina que en laactualidad agrupa a más de 140 municipios turísticos del país, que inten-tan certificar varios aspectos de la gestión turística.22 Asimismo, elMinisterio de Gobierno de la provincia de Buenos Aires ha implementa-do el Programa Municalidad23 con el propósito de que los 134 municipiosdel territorio apliquen sistemas de gestión de la calidad para una mejoratención al contribuyente. El programa prevé el otorgamiento de incenti-vos económicos que estimulen la aplicación de prácticas y valores de cali-dad. El 40% de los municipios incluidos en la Encuesta de Concejales(2006) ha aplicado alguna de estas herramientas. En el año 2000, la muni-cipalidad de Maipú (provincia de Mendoza) que en 1994 había ganado elPremio Nacional a la Calidad, “decidió certificar los 24 procesos relacio-nados directamente con la atención al ciudadano, y espera completar elprograma en marzo de 2007. Como ciudad pionera, sirve actualmentecomo una referencia nacional para organizaciones municipales”.24

Respecto a los mecanismos de información al ciudadano y de ren-dición de cuentas, existe una fuerte base legal constitucional: dieciséisconstituciones establecen alguna obligación en relación con la infor-mación, pero en general acotada al manejo de ingresos y egresos, y eneste sentido, el 63% de los casos consultados en la Encuesta de

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22 Se trata del Instituto Argentino de Normalización (IRAM), organización antes dedicada exclu-sivamente a la certificación de calidad industrial. A título de ejemplo, acompañan el proceso de capa-citación para la obtención de ISO 9001:2000 de la Red Federal de Municipios Turísticos Sustentablesde la República Argentina, con el apoyo de la Dirección Nacional de Calidad Turística de la Secretaríade Turismo de la Nación. Fuente: <http://www.iram.org.ar/Boletin/Boletin%20archivos/Mayo06/4.htm> y Boletín IRAM, septiembre 2006.

23 El Programa Municalidad se desarrolla en el marco del convenio firmado por la Secretaríapara la Modernización del Estado y la Subsecretaría de Asuntos Municipales, ambos organismosnacionales, y el Instituto Argentino de Normalización (IRAM). En su aplicación provincial, tam-bién participan organismos tales como la Subsecretaría de la Función Pública de la Provincia deBuenos Aires. En noviembre de 2003 se realizó una jornada nacional para presentación de expe-riencias que contó con el apoyo de PNUD.

24 Boletín IRAM, año 12, N° 123, Buenos Aires, septiembre 2006.

Concejales afirma la existencia de estas herramientas. Podría decirse quepredomina un control de procesos, algunos de los cuales están bastan-te definidos en las leyes orgánicas provinciales (en especial para adqui-sición de bienes o servicios, y venta o enajenación de bienes públicos).Algunas constituciones establecen la obligación de informar todos losactos de gobierno, utilizando una fórmula poco aplicable. “Más realis-tas y mejor definidas […] son las cartas de Santa Cruz y Tierra delFuego, que indican una publicación frecuente de aquellos actos oficia-les que se relacionen con la percepción e inversión de la renta, en espe-cial los contratos susceptibles de licitación, y establecen la nulidad delacto que no se ajuste a ello” (Iturburu, 2000: 95). Más allá de estas pres-cripciones constitucionales, en general, las leyes orgánicas municipalesde cada provincia establecen detalladamente la información que debeser publicada, así como su frecuencia. Otra prescripción de las consti-tuciones provinciales “que contribuye a obtener información de la ges-tión municipal es la fórmula utilizada por cinco provincias al establecerque todos los actos del Estado municipal son públicos. Ello implica quelos vecinos, lo que comprende a la prensa, tienen el derecho de solicitarinformación sobre cualquier actuación del municipio y a que esta le seaconcedida”. Aquella de la provincia de Chubut incluso “establece queincurre en falta grave el funcionario que entorpece la publicidad de losactos de gobierno” (Iturburu, 2000: 95).

En los municipios medianos y grandes es habitual que se cuente conoficinas o encargados de la relación con la prensa, responsables de dar aconocer a los medios de comunicación social las novedades en formaoral y a través de gacetillas. Adicionalmente, algunos municipios utili-zan vías de comunicación alternativas, como envío de mensajes elec-trónicos a grupos de ciudadanos, programas en radio25 y televisión,26 o


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25 “Además de las gacetillas, el medio más común para publicitar las novedades y aconteci-mientos municipales resultaron ser las FM locales. En general, todos los intendentes coinciden enque las señales de radio local tienen llegada masiva a la comunidad. Todos coincidieron en que lasdeclaraciones dadas por ellos en las radios tomaba automáticamente estado público. Por otro lado,coincidieron en que el acceso a la prensa provincial y nacional resulta muy difícil para casi todoslos municipios” (Ranking Nacional de los Municipios, 2003).

26 El Ranking Nacional de los Municipios (2003) dice al respecto: “En cuanto a los espacios

la distribución domiciliaria de informes de gestión en forma simultáneacon las tasas municipales27 o en la misma boleta de la tasa municipal.El Ranking Nacional de Municipios (2003), para analizar el nivel detransparencia del gobierno local, estableció tres indicadores: la infor-mación brindada en presupuestos, compras y contrataciones, y sueldos.El 64% de los cincuenta municipios evaluados brindaban informaciónsobre los tres temas, y el 29% de dos de ellos, diez municipios admitie-ron no comunicar los sueldos municipales y cinco directamente se nega-ron a dar todo tipo de información o a conceder la entrevista.

Desde la perspectiva de los ciudadanos, cuando a los habitantes deRafaela, una pujante ciudad santafesina, les preguntaron “qué otras for-mas o procedimientos para exigir rendición de cuentas” conocían, enca-beza la lista de respuestas “cacerolazos/marchas” con la adhesión del24% de los entrevistados,28 seguido de otro tanto que opina “apariciónde la información en los medios” (Jefatura del Gabinete de Ministros,2004b: 96). Si un procedimiento informal como es un cacerolazo o unamarcha tiene tan alta valoración como mecanismo de rendición decuentas, cabría preguntarse si la ciudadanía desconoce o carece de cana-les institucionales que le generen confianza. El Ranking Nacional deMunicipios (2003) intentó corroborar con representantes del tercer sec-tor la información que decían brindar las autoridades municipales, peroello no fue posible debido al “alto porcentaje de no respuesta”. En estesentido, pudo comprobarse un importante desconocimiento por partede los actores de la sociedad civil sobre la posibilidad de acceder a deter-minada información pública. Muchas veces, la respuesta que ofrecían

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televisivos, son pocos los municipios que tienen espacio oficial propio. Se destaca el caso de RíoGrande que posee un ciclo diario de 10 minutos en la tv local. También los casos de Oberá y deSan Fernando del Valle de Catamarca. En este sentido, ambos municipios cuentan con un pro-grama semanal de 30 minutos destinado a informar a la ciudadanía sobre los sucesos de la sema-na: ‘Oberá va al frente’ y ‘Nuestra Ciudad’, respectivamente. El municipio de Catamarca, además,cuenta con una FM municipal”.

27 Por ejemplo, los municipios santafesinos de Rafaela, Esperanza y Firmat distribuyen con-juntamente con las tasas municipales una publicación de pocas páginas, títulos grandes y muchaimagen, para informar a la población de los servicios o nuevas obras municipales.

28 Se trata de respuestas espontáneas, múltiples opciones.

era “nunca intenté”, “nunca lo pedí”, o sencillamente “no sé”. Ello po-dría reflejar la existencia de barreras de acceso o simplemente la falta deinterés de la ciudadanía: al respecto, el Programa Auditoría Ciudadana,durante el relevamiento efectuado entre 2004 y 2005, constató que enalgunos municipios en los cuales la ciudadanía pedía más informaciónsobre algunos temas, la mayoría de estos estaban disponibles en las pági-nas web municipales.29

En relación a la utilización de mecanismos de participación ciuda-dana, en algunos municipios se utilizan encuestas, audiencias públicas,consultas populares para la elección de cargos, consejos consultivos yotras instancias de participación para proyectos especiales, tales comola elaboración del Plan Estratégico o la Carta Orgánica. En casi el 50%de los casos de la Encuesta a Concejales (2006) se hace referencia a lautilización de estas herramientas. El objetivo explícito de las encuestases, muchas veces, la medición de las expectativas y satisfacción ciuda-danas, aunque prevalece la medición indirecta de la imagen del gobier-no y la intencionalidad de voto de los actores locales.

La audiencia pública es una herramienta escasamente incorporada alas constituciones provinciales, a pesar de lo cual algunos municipios lahan regulado en el ámbito local. Algunos de los encuestados dan cuen-ta de la regulación jurídica de la herramienta pero su escasa o nula apli-cación, la escasa difusión de las audiencias públicas con el propósito de


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29 Por ejemplo, según el Informe Auditoría Ciudadana en Olavarría, ante la pregunta: “Le voya pedir que evalúe la información que recibe del Municipio sobre ciertos temas o áreas específicas.¿La información que brinda el municipio sobre sueldos de los empleados municipales es, en térmi-nos de cantidad, completa o incompleta?”, el 27% contestó que es completa, el 38% que es incom-pleta y el 35% que no sabe. Sin embargo, la investigación da cuenta de que hace años el municipiopublica todos los meses la totalidad de los sueldos en la web: “El gobierno del Municipio deOlavarría utiliza varios medios para publicar información sobre sus actos. Los ciudadanos se sien-ten satisfechos con la información brindada sobre servicios y actos de gobierno; el 47% de los ola-varrienses evalúa como suficiente la información que se brinda y el 62% la considera cierta. Por otrolado, a pesar de la aparente conformidad con la cantidad y calidad de la información que brinda elgobierno, existe una demanda de más y mejor información sobre temas sensibles como son: lasdeclaraciones juradas patrimoniales de los empleados jerárquicos, el presupuesto municipal y lossueldos de empleados municipales. Se debe mencionar que a pesar de estos reclamos, en la investi-gación realizada se comprobó que los sueldos de todos los empleados municipales están publicadosen la página de internet del Municipio”, <http://www.auditoriaciudadana.gov.ar/Olavarria.pdf>.

cumplir la formalidad de la convocatoria pero limitando la participa-ción a grupos cooptados políticamente. Se conocen pocos casos de apli-cación: el Programa Auditoría Ciudadana la utilizó entre 2004 y 2005en 12 municipios para la reflexión sobre la calidad de la democracialocal, y continúa su utilización en la tercera etapa, que incluye a 20municipios más, en tanto la cuarta etapa, a desarrollarse durante 2007,abarcará a otros 50. Morón la aplicó para discutir el pedido de recono-cimiento de mayores costos solicitado por la prestadora del servicio debarrido y recolección de residuos domiciliarios, y ello le posibilitó dis-minuir el gasto anual en sumas considerables. Otros municipios la hanutilizado para cumplir las condiciones de los organismos de créditointernacional, pero, se han detectado casos de manipulación con asis-tentes no representativos tanto por parte de gobierno como de la opo-sición política.

Las consultas populares se han utilizado para la selección de respon-sables de la gestión local: en la provincia de Buenos Aires, los delegadosmunicipales son designados por el intendente, pero algunos municipios(por ejemplo, Junín,30 La Plata, Lobería y General Pueyrredón que loutilizó para las delegaciones de Batán y Sierra de los Padres31) organiza-ron consultas populares no vinculantes para su selección; en la provinciade Santiago del Estero se siguió el mismo procedimiento para designa-ción de los comisionados municipales,32 incluso con la utilización del

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30 “En nuestro municipio a partir de un convenio que firmamos con el Ministerio de Gobiernode la Provincia de Buenos Aires y la Junta Electoral de la Provincia de Buenos Aires implementa-mos el sistema de voto electrónico el pasado 12 de diciembre de 2004. Lo hicimos en el marco deuna consulta popular a los vecinos para elegir los delegados municipales en las cinco localidades denuestro Partido”, apuntó el intendente. Luego explicó que “por un lado, le dimos la posibilidad alvecino de elegir al delegado municipal en su localidad, facultad que es exclusiva del intendentemunicipal. Y por otro lado, lo hicieron en una elección donde se utilizó el voto electrónico”,<http://www.junin.gov.ar/index.php?sector=0&div=10000&divLnk=10864&sdiv=0&lT=0&idTxt=10864>.

31 “El próximo 17 de septiembre se llevará a cabo la elección para elegir el nuevo DelegadoMunicipal de Sierra de los Padres y La Peregrina […]. El intendente Katz convocó a elecciones,mediante el Decreto 1214/06, para que los vecinos del sector opten por algún candidato tal comosucedió en la localidad de Batán”, <http://www.gobiernoelectronico.org/?q=node/4842>.

32 <http://www.mininterior.gov.ar/elecciones/noticias/a_2004/a_noticia12.asp>.

voto electrónico. Esquel la implantó para medir la voluntad ciudadanarespecto a la autorización de explotación de una mina de oro que podíaimpactar en el equilibrio ecológico de la población.33

El Ranking Nacional de los Municipios (2003: 62) analizó la parti-cipación de la sociedad civil en acciones o programas sociales munici-pales: el “65% de los municipios estudiados cuenta con una participa-ción nula o relativamente baja de la sociedad civil en los programasmunicipales […]. Sin embargo, también se observa un alto porcentaje(22%) de municipios en los que la participación del tercer sector estotal; es decir, que en cada uno de sus programas o acciones por área deinjerencia hay alguna organización civil local que participa, ya sea pla-nificando, ejecutando o controlando”. En relación al tipo de interven-ción, el estudio revela que en la gran mayoría de los casos, la sociedadcivil participa en la etapa de implementación, aportando recursos finan-cieros, bienes o recursos humanos, pero es más limitada en las etapas deformulación y control.

En 2003, a partir de la implantación del Plan Jefes y Jefas de Hogar,los municipios estuvieron obligados a constituir consejos consultivoslocales con participación pluralista, para cumplir roles de asesoramien-to, ejecución y control del plan. Al momento del relevamiento delRanking Nacional de Municipios (2003), los consejos consultivos esta-ban recientemente implantados y las conclusiones revelaban que “unagran mayoría de los municipios estudiados (74%), han conformado exi-tosamente el Consejo Consultivo, es decir, en forma participativa y plu-ralista”. Los casos de falta de funcionamiento del Consejo obedecierona diversas causas: a) “negativa del municipio de coordinarse con la socie-dad civil en forma participativa y pluralista, limitando la participaciónen el Consejo fundamentalmente a ciertas organizaciones ‘adeptas’, afuncionarios municipales, etc.”; b) las organizaciones civiles se negarona participar del Consejo por considerarlo “demasiado politizado”; c) elConsejo dejó de funcionar “por problemas puntuales (falta de recursos,discusión intersectorial insalvable, etc.)” (Fundación Innova, 2003:


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33 El plebiscito no vinculante fue realizado en marzo de 2003, <http://www.barrameda.com.ar/noticias/mar03/explmn17.htm>.

67). Hacia mediados del 2006, la cantidad de consejos consultivos acti-vos había descendido drásticamente y la supervivencia de la minoríaobedecía a la utilización de mecanismos de participación ciudadana enforma previa a la sanción de la norma nacional.

Otras herramientas de participación ciudadana menos formales pare-cen adecuarse y ser más efectivas en los municipios del interior del país.Los concejales de Firmat salen una vez por semana a tocar el timbre a losvecinos; en Esperanza, el intendente y su gabinete organizan reuniones enesquinas de los barrios, y un grupo importante de intendentes practicanla política de puertas abiertas a los vecinos y de “recorrer la granja” paratomar cotidianamente contacto directo con la ciudadanía.

Gestión del capital humano

La modernización de los sistemas de gestión de recursos humanos esuno de los aspectos más demorados en el nivel de gobierno local, el cualno acompañó a algunos de los procesos de cambio del gobierno centralargentino. El municipio se constituye en el mayor empleador enmuchos territorios, y la mayoría de las veces confunde ese rol con sufunción social. Ello explica que sea habitual la incorporación de perso-nas sin inserción en el mercado laboral privado, que reiteradamente seconcedan aumentos de monto fijo sin distinción de categoría, o se pro-mueva en forma automática sin relación con el mérito o la capacitación.De este modo, la inequidad interna impide retener a los recursos huma-nos más calificados. El resultado de ello es descrito por Tecco (1997),cuando explica que “un caso típico de deformidad administrativa es elreferido a las plantas de personal municipales, en las que es frecuente laabundancia de personal de baja calificación y la carencia de recursoshumanos con los conocimientos y experiencias necesarios para gestio-nar las nuevas políticas públicas”.

El Ranking Nacional de los Municipios (2003) analiza la aplicaciónde tres herramientas de gestión de recursos humanos en 50 municipiosargentinos: a) sistemas de evaluación formal; b) mecanismos de capacita-ción obligatoria; c) sistemas de concurso para la incorporación de perso-nal. Solo el 13% de los municipios (seis casos) aplicaban las tres herra-

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mientas y el 42% no aplicaba ninguna. El Programa AuditoríaCiudadana, en los 12 municipios relevados entre 2004 y 2005, constatóla alta formalización de herramientas (tales como el ingreso por concur-so o los sistemas de calificación del personal) y su baja utilización, lo quefue confirmado en entrevistas con informantes clave.34 En tanto, la ciu-dadanía percibe que la mayor parte de las designaciones obedecen al clien-telismo o nepotismo: en promedio, el 72% considera que responden acuestiones políticas y el 62% a relaciones de parentesco (véase Figura 4).

Figura 4Percepción ciudadana sobre influencias en la designación de personal

Fuente: Elaboración propia con datos de la Auditoría Ciudadana (Jefatura del Gabinetede Ministros, 2005).

34 Los 12 municipios auditados cuentan con la herramienta legal del ingreso por concurso,pero solo la aplicaron algunas veces cuatro de ellos; en tanto, diez tienen previstos sistemas de eva-luación, pero solo fueron aplicados por dos.

¿Le parece que en los nombramientos de empleados y funcionarios municipales suelen incidir siempre y casi siempre…

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…las relaciones de parentesco? …la influencia política?

…la presión de algunas empresas? …la presión de algunos sindicatos?

En la Encuesta a Concejales (2006), el 50% de los consultados informasobre la existencia de sistemas de carrera pero también de su escaso cum-plimiento. Esto obedece, en parte, al clientelismo político, pero tam-bién al abuso de las más beneficiosas condiciones laborales del sectorpúblico frente a las escasas herramientas para aplicar premios y castigos,y discontinuar la relación laboral. Los municipios argentinos no esca-pan a la tendencia latinoamericana que describe Bresser-Pereira (2001:7) como “el peor de los mundos: un perverso sistema de incentivos, osea, ninguna selección imparcial por medio de concurso público, peroextensos derechos de posesión permanente de cargos”. Ello ha derivadoen el uso extendido de sistemas de contratación flexible, por plazos queexceden la legalidad y la razonabilidad. Los gobiernos han encontradoen la renovación reiterada de contratos la única vía para mantener lamotivación de sus planteles de personal: es frecuente escuchar que la altagerencia pública se apoya mayoritariamente en el personal contratadopara tareas complejas o urgentes, en tanto se desaprovecha –por des-confianza o por desmotivación– al personal designado por otras admi-nistraciones. Por su lado, los sindicatos municipales, en general, defien-den la persistencia de sistemas arcaicos de remuneración, desvinculadosde la obtención de resultados, e incluso el aumento de los generososbeneficios no monetarios en relación con la actividad privada (estabili-dad sin condiciones, mayores períodos para todo tipo de licencias y máslaxitud de los controles). La existencia de incentivos variables en fun-ción de resultados o productividad es muy escasa:35 según la Encuestaa Concejales (2006), solo se observa en Concepción del Uruguay (pro-vincia de Entre Ríos) y Tres Isletas (provincia de Chaco). También estáimplantado en Olavarría (provincia de Buenos Aires) a partir de 2005con la puesta en marcha del seguro médico de salud, por el cual lospacientes tienen libre elección del médico de cabecera y este cobra unadicional salarial por las cápitas que superan el mínimo asignado.

Las herramientas de capacitación son las más utilizadas en lo relati-vo a la modernización de la gestión del capital humano. En algunos

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35 Lo que es habitual es la variabilidad por dedicación horaria, ya sea a través de horas extraso regímenes horarios ampliados.

casos, las acciones han sido más abarcativas36 y en otros se ha focaliza-do principalmente en determinadas áreas consideradas problemáticas oprioritarias para la gestión gubernamental.37 La nación y algunas pro-vincias han hecho aportes en este sentido a través de institutos de capa-citación38 pero ellos han sido costosos e insuficientes, debido a las gran-des distancias de los centros académicos, los altos costos de traslado y larelativa escasez de especialistas en temas municipales. En virtud de ello,la Federación Argentina de Municipios y la Universidad Nacional deQuilmes han montado un programa de capacitación virtual que concostos ínfimos ha permitido acceder a cursos de calidad a alumnos demunicipios y gobiernos locales de todo el país.

También está bastante extendida la modernización de los sistemasde registro de personal y liquidación de haberes, que de alguna maneraacompañó la informatización del sistema financiero.

Sistemas de administración financiera

Los mayores avances en la mejora de los procesos administrativos de losmunicipios argentinos han operado en el ámbito del manejo financie-ro. Con una tradición de presupuestos presentados con déficit, a partirde los esfuerzos del Estado nacional para lograr el “déficit cero”,39 algu-


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36 Por ejemplo, en Río Grande (Tierra del Fuego), Jesús María (Córdoba), Curuzú Cuatiá(Corrientes) o Florencio Varela (Buenos Aires).

37 Por ejemplo, se dio prioridad al tránsito en Esperanza (Santa Fe), Chivilcoy (Buenos Aires)y Embarcación (Salta), a los servicios de salud en Olavarría (Buenos Aires) y a la capacitación infor-mática en varios municipios –como Curuzú Cuatiá, que implantó una escuela municipal de alfa-betización digital.

38 Como por ejemplo el Instituto Provincial de la Administración Pública de la Provincia deBuenos Aires o el Instituto Nacional de la Administración Pública, dependiente de Jefatura de Gabi-nete de Ministros.

39 En octubre de 1992 el Congreso argentino sancionó la Ley de Administración Financieray de los sistemas de control del sector público nacional, mediante la cual se establece el sistemapresupuestario, de crédito público, de tesorería, de contabilidad gubernamental, de control inter-no y de control externo; ella también prevé la difusión de criterios básicos para un sistema presu-puestario compatible a nivel de provincias y municipalidades. A pesar de esta fructífera actividadlegislativa, como sostiene Cetrángolo y otros (CEPAL, 2002), durante la segunda mitad de la déca-da de 1990, el déficit y el nivel de endeudamiento agregados del sector público provincial crecie-

nas provincias regularon la obligatoriedad de los municipios de no gas-tar más que los recursos realmente disponibles. A pesar de ello, en tantomuchas de estas regulaciones fueron anteriores al inicio de la crisis y pre-vistas para su aplicación en forma gradual, durante varios años se con-donaron las penas o restricciones impuestas a los gobiernos locales queno pudieron cumplirlas, a partir de comprender el tremendo desafío decambiar una tradición de escasa responsabilidad fiscal en medio del caossocioeconómico.

Las provincias de Buenos Aires y Mendoza mostraron avances en elmanejo financiero de sus municipios. Buenos Aires inició en el año2000 la Reforma de la Administración Financiera en el ámbito muni-cipal (RAFAM) y desarrolló un macromodelo de administración integra-do por nueve sistemas: presupuesto, contabilidad, tesorería, créditopúblico, contrataciones, administración de bienes físicos, inversiónpública, administración de personal y administración de ingresos públi-cos.40 Hacia fines de 2003 se había implantado en 24 municipios parasu prueba y ajuste, y con posterioridad, se establecieron incentivosfinancieros para su aplicación voluntaria. El sistema de RAFAM se basaen la presupuestación por programas, que por sí mismo ha significado

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ron significativamente. En agosto de 1999 el gobierno nacional sancionó la Ley 25.152 deResponsabilidad Fiscal, mediante la cual se planificó la reducción del déficit fiscal del Estado nacio-nal en forma progresiva hasta el año 2005, así como disposiciones para contener el gasto públicoprimario e invitó a los gobiernos provinciales al dictado de normas legales concordantes. En 2001sancionó la Ley 25.453 de Déficit Cero, en la que se impuso un estricto equilibrio fiscal; tambiénse invitó a las provincias a adherirse o a sancionar medidas análogas. Cinco años después, en agos-to de 2004, se sancionó la Ley 25.917 de creación del Régimen Federal de Responsabilidad Fiscalcon el objeto de establecer reglas generales de comportamiento fiscal y dotar de mayor transpa-rencia a la gestión pública. Esta ley invitó a las provincias a adherir al Régimen y asume que losgobiernos provinciales harán lo propio con sus municipios, de modo que estos propongan la apli-cación en su ámbito de principios similares, y coordinen la difusión de la información de los mis-mos. Sin embargo, es poco probable que las provincias controlen el cumplimiento de esta norma-tiva por parte de los municipios, cuando ellas mismas no lo cumplen, tal como sostiene el periódicoelectrónico Cityeconomika: “la mayoría de las provincias que adhieren a la ley de ResponsabilidadFiscal no cumple debidamente con la publicidad de los presupuestos y su grado de ejecución, unaobligación establecida en la norma. Esta solo es respetada por nueve distritos”, <http://cityecono-mika.com/ar/portada/internal,16.asp>, noticia del 28-8-2006.

40 Véase en <http://www.ec.gba.gov.ar/SubseCoordFiscal/Rafam/Rafam.htm> la documen-tación relativa al RAFAM.

un profundo cambio cultural en muchos municipios, alejados de lapráctica de planificación de sus acciones. En Mendoza, en diciembre de2004, se promulgó la ley 7.314 denominada de ResponsabilidadFiscal41 que establece principios rectores a los que debe ajustarse la polí-tica fiscal de la provincia para alcanzar el equilibrio presupuestario ylograr la responsabilización de los funcionarios en la gestión fiscal; asi-mismo establece como autoridad de aplicación al Tribunal de Cuentasprovincial. Del articulado de la ley se desprende la obligatoriedad, paratoda la administración pública provincial y municipal, de presentarperiódicamente, a la Legislatura, concejos deliberantes y al Tribunal deCuentas, informes de gestión presupuestaria en los que se comparen losrecursos, erogaciones y resultados del período informado con los pre-supuestados, y se brinden explicaciones sobre las diferencias ocurridas.

El municipio de Maipú (provincia de Mendoza) en 1991 empezó amejorar su manejo financiero a partir de la utilización del PresupuestoParticipativo. Dentro de un programa más general de calidad, rompió latradición de formular los presupuestos en base a lo gastado en el año ante-rior, para empezar a planificar y consensuar acciones de gobierno entredistintas áreas, en una primera etapa, para luego generar el consenso conactores externos al municipio (Grupo Sophia, 1997). Más recientemen-te, emprendieron acciones en el mismo sentido las municipalidades de LaPlata (provincia de Buenos Aires) y Córdoba (en la provincia homónima)con el propósito de intensificar la descentralización de la administraciónestatal y ampliar los alcances de la participación ciudadana.

Sistemas de compras y contrataciones

Respecto de los procedimientos de contratación de proveedores o presta-dores de servicios, existe una fuerte cultura burocrática de control: lanorma general es la contratación por medio de la licitación pública, inclu-so en aquellas obras que se hacen con cargo al vecino, pero se flexibiliza


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41 En <http://www.tribunaldecuentas.mendoza.gov.ar/leyrespfiscal/> está disponible la docu-mentación relativa a la aplicación de la Ley de Responsabilidad Fiscal y los informes financierostrimestrales de los municipios de la provincia.

para adquisiciones de montos pequeños, cuyos topes son establecidos porel organismo de contralor provincial o municipal. Algunas leyes orgáni-cas imponen la obligatoriedad de que tome intervención el cuerpo deli-berativo en casos especiales, por ejemplo ante la existencia de una únicaoferta, o la licitación de servicios públicos esenciales, tales como conce-sión de servicios de transporte público, barrido y recolección de residuos.

La Encuesta a Concejales (2006) revela que el 63% de los munici-pios representados difunde sus procesos de compras y contrataciones,pero algunos encuestados agregan que la misma es escasa, acotada amontos mayores, o limitada a los momentos previos a la convocatoria,sin información de los resultados de la misma. Algunos municipios hanapelado a las nuevas tecnologías para la publicación de sus licitacionesde compra, lo que les ha otorgado dos tipos de ventajas: aumento de laconfianza y credibilidad sobre la transparencia del proceso de adquisi-ción de bienes o servicios, y mejora en los precios y/o condiciones decompra a partir de un mayor universo de oferentes. Incluso se ha ape-lado a las audiencias públicas para renegociar contratos de serviciospúblicos después de la crisis.42

Los organismos de control ponen especial hincapié en la observa-ción ex post del cumplimiento de los procedimientos de compras y con-trataciones. Si bien este tipo de control formal frena las conductas ines-crupulosas no garantiza la probidad. En algunas provincias, la situaciónse agrava cuando el organismo de control es local y está a cargo de unfuncionario que acompañó electoralmente al intendente.43

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42 El Municipio de Morón, después de la devaluación, ante el pedido de aumento del 65%de la empresa prestadora del servicio de recolección de residuos, resolvió convocar a una audien-cia pública el 19 de marzo de 2003. De la misma “participaron más de 150 personas, entre veci-nos, funcionarios del Departamento Ejecutivo, concejales, representantes de asociaciones profe-sionales, sindicales, universidades, sociedades de fomento y cámaras sectoriales, así comodirectivos de la concesionaria. En esa instancia, la Universidad de Morón analizó exhaustiva-mente el cuadro de costos de la empresa y sus posibles alteraciones, constituyéndose en la únicainstitución externa al municipio que opinó sobre el costo a ajustar, considerando adecuado elreconocimiento entre el 45% y el 54% de incremento sobre el valor del contrato, cifra bastanteinferior al 65% reclamado” (Cravacuore, Illari y Villar, 2005: 91).

43 Por ejemplo, la Constitución de la Provincia de Córdoba establece en el Art. 183°: “LasCartas Orgánicas deben asegurar […] 3. Un Tribunal de Cuentas con elección directa y represen-tación de la minoría.”

Son muy escasas las constituciones provinciales que hacen referen-cia a herramientas de gestión: “algunas (4) prescriben principios deadministración municipal e incluyen entre ellos la descentralización, laeficiencia, la austeridad, la sencillez en su trámite, la determinación deplazos para expedirse, o expresan la necesidad de desarrollar la actividadconforme a criterios técnicos; son aisladamente incorporados instru-mentos como los sistemas de contabilidad (1), el control de gestión y laevaluación de los resultados (1), así como las referencias a proporcioneso topes máximos a los gastos salariales o de funcionamiento (3); ungrupo reducido (5) prescribe la descentralización de funciones provin-ciales a los municipios, a veces por decisión exclusiva de la provincia yotras, previo convenio entre partes” (Iturburu, 2000: 100). El controlde resultados o impactos es aún incipiente, y en general es asumido porel Concejo Deliberante. La ciudadanía percibe que la forma más efec-tiva de lograr que los funcionarios rindan cuenta de sus decisiones yactos de gobierno es el voto: esto consideraba el 61% de la poblaciónincluida hasta 2005 en el Programa Auditoría Ciudadana, con extremosentre 44 y 75% para Gualeguaychú y Palpalá, respectivamente.

El Grupo Sophia (1997) relata la experiencia de la Municipalidadde Comodoro Rivadavia, a partir de la necesidad de compartir respon-sabilidades con la empresa concesionaria del servicio de recolección deresiduos. Para ello, diseñaron un Registro de Oposición y un marcoregulatorio por medio del cual las tarifas debían fijarse en AudienciaPública, a lo que se sumaba una refrenda ciudadana cada tres años, aun-que el contrato hubiese sido estipulado por más tiempo. “El Registro deoposición se lleva a cabo mediante una votación directa que incluye atoda la población”, lo cual “obliga a la empresa a tener que convencer alos usuarios y no a los funcionarios para tener que aumentar la tarifa”.Este control social permitió reducir la tarifa y eliminar el déficit quegeneraba este servicio al municipio.

Gobierno electrónico

Varios municipios utilizan su página web para brindar información a losvecinos. En 2003, el Ranking Nacional de los Municipios daba cuenta


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de casi el 50% de los municipios con sitios o portales en internet propios“.gov”, otros como desprendimientos de las páginas oficiales de la pro-vincia (como por ejemplo, La Rioja y Buenos Aires) y otros “.com”. Alinicio de la aplicación de la herramienta, hacia fines de la década pasa-da, la mayoría de las páginas solo incluían información dirigida al mar-keting de ciudades o al marketing político. En la actualidad, los desarro-llos albergan digestos on-line,44 guías de trámites,45 consultas deexpedientes on-line,46 registro de quejas o sugerencias al intendente47

para lo cual también algunos utilizan líneas gratuitas 0-80048 o chat,49

sueldos municipales,50 licitaciones públicas,51 presupuestos y rendicio-

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44 Como, por ejemplo, San Martín de los Andes (Provincia de Neuquén) <www.smandes.gov.ar>, San Salvador de Jujuy (Provincia de Jujuy) <http://www.municipiodejujuy.gov.ar/web_ordenanzas/consulta/busqueda.php>, o Gualeguachú Provincia de (Entre Ríos) <http://www.gualeguaychu.gov.ar/digesto.php>.

45 Por ejemplo, La Plata (Provincia de Buenos Aires) <http://www.laplata.gov.ar/>, Formosa(Provincia de Formosa) <http://www.formosa.gov.ar/guiadetramites/>, Ituzaingó (Provincia deBuenos Aires) <http://www.miituzaingo.gov.ar/sitio/main.asp?secc=37>, Esperanza (Provincia deSanta Fe) <http://www.e-esperanza.gov.ar/municipio/tramites.asp>, Rio Grande (Provincia deTierra del Fuego) <http://www.riogrande.gov.ar/index.php?s=WW953luy5da9njsl>, VillaAllende (Córdoba) <http://www.villaallende.gov.ar/>

46 Como el Concejo Deliberante de Rosario (Provincia de Santa Fe) <https://ssl.rosario.gov.ar/expedientes/concejo/>, General Pueyrredon (Provincia de Buenos Aires) <http://www.mar-delplata.gov.ar/IndexNw.htm>, o General Alvear (Provincia de Mendoza) <http://www.gober-nac.mendoza.gov.ar/comip/default.php>.

47 Como La Rioja (Provincia de La Rioja) <http://www.municipiolarioja.gov.ar/varios/con-sultas_reclamos.asp>, Rojas (Provincia de Buenos Aires) <http://www.rojas.gov.ar/utiles/in_utreclamos.htm>.

48 Como Río Cuarto (Provincia de Córdoba) <http://www.riocuarto.gov.ar/emos/benefi-cios.php>, Pergamino (Provincia de de Buenos Aires) <http://www.pergamino. gov.ar/index.php?fi=paginas.php&file=tramites/00000174.html&style=1&cat=2>, o Moreno (Provincia deBuenos Aires) <http://www.moreno.gov.ar/telefonosydirecciones/default.aspx>.

49 Como Río Gallegos (Provincia de Santa Cruz) <http://www.riogallegos.gov.ar/rg/servicios/log-chat.php>, o San Justo (Provincia de Santa Fe) <http://www.sanjusto.gov.ar/Chat/flashchat.php>.

50 En Olavarría (Provincia de Buenos Aires) <www.olavarria.gov.ar>, en San Martín de losAndes (Provincia de Neuquén) <http://municipio.smandes.gov.ar/sueldos/sueldos_gob.php>,solo sueldos políticos en Colonia Sarmiento (Provincia de Chubut) <http://www.coloniasarmien-to.gov.ar/institucional/hacienda/hacienda_sueldos.php>.

51 Por ejemplo, Tigre (Provincia de Buenos Aires) <http://www.tigre.gov.ar/mainsite/ec-lici-taciones.html>, Puerto Madryn (Provincia de Chubut) <http://www.madryn.gov.ar/hacienda/licitaciones/2006/lic01-06.php> o San Fernando (Provincia de Buenos Aires) <http://www.san-fernando.gov.ar/admin_municipal/licitaciones.html>.

nes de cuentas o declaraciones juradas de funcionarios.52 LaMunicipalidad de Rosario53 está involucrada en un proyecto de “gobier-no digital”, lo que se constituye en una nueva etapa de modernizaciónde la gestión local en procura de optimizar la cercanía y transparencia dela estructura municipal a través del campo virtual. Ello involucra nuevosservicios y modalidades de acceso a la información y diligencias a travésde la página web del municipio, estimándose que el 50% de los trámitesque se gestionan en forma personal en las distintas sedes descentraliza-das de la administración local podrían efectuarse en forma virtual.54

Conclusiones

El propósito final de establecer tendencias en los procesos de moderni-zación de los municipios argentinos para luego compararlos con suspares chilenos tropieza con la heterogeneidad extrema de los gobiernoslocales de la República Argentina: a la diferencia de medios naturales yentorno, desarrollo económico y humano, urbanización y tamaño delos municipios de Chile, en Argentina se adiciona: a) la existencia de laforma de gobierno federal, lo que contribuye con un diseño institucio-nal diferencial para cada los municipios de las 23 provincias argentinas,y b) el pequeño tamaño de la mayoría de los gobiernos locales, ya queel 82% tiene menos de 10.000 habitantes. Dicha diversidad de origenderiva en grandes diferencias en la aplicación de herramientas demodernización, lo que impide sacar conclusiones generales sobre eltema en la Argentina. Los extremos incluyen desde gobiernos localesque no cuentan con recursos básicos para la gestión, como podría serun fax, hasta municipios que ya están involucrados en proyectos para larealización del 50% de sus trámites por internet.

Respecto de las herramientas de modernización analizadas, para elordenamiento de la investigación se utilizaron los indicadores propues-


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52 Como Córdoba (Provincia de Córdoba) <http://www.cordoba.gov.ar/cordobaciudad/prin-cipal2/default.asp?ir=6_1>, y Morón (Provincia de Buenos Aires) <http://www.moron.gov.ar/transparencia/declaraciones_juradas.php>.

53 Web site de la Municipalidad de Rosario <www.rosario.gov.ar>.54 Fuente: <http://www.gobiernoelectronico.org/?q=node/4989>.

tos por López (2005). La autora describe tres líneas de abordaje: a) lamodernización estructural; b) las transformaciones institucionalesorientadas a incrementar la productividad y mejorar la calidad de losservicios prestados por el sector público (que incluye calidad de servi-cios y orientación al ciudadano, y gestión por resultados), y c) las trans-formaciones transversales, destinadas a optimizar y consolidar los siste-mas horizontales (que incluye la gestión del capital humano, lossistemas de compras y contrataciones, y de administración financiera, yel gobierno electrónico). Conforme a la heterogeneidad descripta, paracada conjunto de herramientas y para algunos de los temas abordados,se arriesgaron tendencias o conclusiones generalizables, en tanto paraotros solo fue posible dar cuenta de su aplicación en casos particulares.

La modernización estructural impactó fuertemente en los munici-pios, con la descentralización formal de funciones en algunos estadosprovinciales, pero en especial con la descentralización informal y sinrecursos cuando los municipios se constituyeron en receptores de nue-vas demandas ciudadanas, ante la progresiva ausencia de los otros nive-les de gobierno. Se asumieron funciones crecientes en seguridad públi-ca, educación, empleo y desarrollo económico local, salud, caminosrurales justicia e incluso, relaciones internacionales. Ello obedece, entreotros factores, a que las expectativas ciudadanas observan también unredireccionamiento hacia el nivel de gobierno local, del cual se esperaen forma creciente que responda por competencias que legalmentecorresponden a la Provincia o la Nación. También la modernizaciónestructural se reflejó en los municipios en la utilización incremental dedistintas alternativas de tercerización. Tanto esto último como la trans-ferencia de competencias desde los otros niveles de gobierno impacta-ron en las estructuras municipales, y se hizo necesario racionalizar, eli-minar superposiciones y crear nuevas dependencias que permitieranasumir las nuevas funciones.

La gestión por resultados es aún de aplicación incipiente en la mayo-ría de los gobiernos locales argentinos. Sin dudas, predomina el mode-lo burocrático e incluso en las pequeñas localidades del interior del país,en particular del norte argentino, prevalece la organización preburo-crática o patrimonialista. Existieron intentos en muchos municipios

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medianos y grandes de elaboración del plan estratégico con participa-ción ciudadana, pero en pocos casos sortearon la etapa de formulación:la crisis económica de 1998-2002 y los cambios de gobierno pusieronen jaque a la herramienta.

Los procesos de calidad y orientación al ciudadano se implantaronen relativamente pocos municipios, pero parecen haber tenido máséxito porque se concentraron en objetivos concretos y realizables en pla-zos más breves. Las cartas compromiso y las certificaciones de procesosde calidad en municipios han sido adoptadas para mejorar la atenciónal contribuyente o la gestión turística. Respecto a los mecanismos deinformación al ciudadano, las mayores obligaciones legales están vin-culadas al uso del dinero público; en los municipios medianos o gran-des es habitual que cuenten con personal encargado de la relación conla prensa, pero la mayoría recurre a otras estrategias de comunicación:envío de mensajes electrónicos, programas de radio y televisión, repar-to de informes de gestión a domicilio y, en particular en el interior delpaís, tener un contacto muy fluido con los vecinos a través de encuen-tros presenciales. Se ha recurrido a la utilización de mecanismos de par-ticipación ciudadana, tales como las audiencias, para tratar aumentosde tarifas, o las consultas populares para la elección de las autoridadeslocales o la definición de algún tema sensible para la localidad.

La modernización de los sistemas de gestión de recursos humanoses uno de los aspectos más demorados en el nivel de gobierno local, elcual no acompañó a algunos de los procesos de cambio del gobiernocentral argentino. El municipio se constituye en el mayor empleadoren muchos territorios, y la mayoría de las veces confunde el rol deempleador con su función social. Es frecuente la abundancia de perso-nal de baja calificación y la carencia de recursos humanos con las com-petencias necesarias para asumir las estrategias que le impone al muni-cipio el nuevo escenario. Si bien existe una alta formalización dealgunas herramientas de la buena gestión de las personas tales como lacarrera administrativa, el ingreso por concurso y las evaluaciones depersonal, su uso es esporádico y parcial. La ciudadanía percibe que losnombramientos obedecen mayoritariamente a cuestiones políticas o arelaciones de parentesco. Esta selección imparcial, sumada a los exten-


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sos derechos de posesión permanente de cargos que es la principal ban-dera de los sindicatos municipales, ha generado, por un lado, la exis-tencia de una fuerte desmotivación de empleados designados por otrasadministraciones y la duplicación de cargos, y por el otro el uso exten-dido de sistemas de contratación flexible, por plazos que exceden lalegalidad y la razonabilidad. En muchos municipios se han emprendi-do acciones de capacitación de personal por propia iniciativa, o porconvenios con organismos provinciales o nacionales.

Los mayores avances en la mejora de los procesos administrativos delos municipios argentinos han operado en el ámbito del manejo finan-ciero a partir de la tendencia nacional hacia el déficit cero. Incluso seobservan esfuerzos para la presupuestación por programas o algunosintentos aislados de presupuesto participativo.

Respecto de los procedimientos de contratación de proveedores oprestadores de servicios, existe una fuerte cultura burocrática de con-trol. La mayoría de los municipios difunde sus procesos de compras ycontrataciones para cumplir la norma, pero algunos han encontrado enel uso de las nuevas tecnologías ventajas adicionales: aumento de la con-fianza y credibilidad sobre la transparencia del proceso de adquisiciónde bienes o servicios, y mejora en los precios y/o condiciones de com-pra a partir de un mayor universo de oferentes. Incluso se ha apelado alas audiencias públicas para renegociar contratos de servicios públicosdespués de la crisis. Los organismos de control ponen especial hincapiéen la observación ex post del cumplimiento de los procedimientos decompras y contrataciones. Si bien este tipo de control formal frena lasconductas inescrupulosas no garantiza la probidad.

Lo que se ha dado en llamar gobierno electrónico muestra una ace-lerada implantación en los municipios medianos y grandes: la mayoríacuenta con sitios web y en la actualidad, los desarrollos albergan diges-tos on-line, guías de trámites, consultas de expedientes on-line, registrode quejas o sugerencias al intendente, sueldos municipales, licitacionespúblicas, presupuestos y rendiciones de cuentas o declaraciones juradasde funcionarios.

Sin dudas, la descripción del grado de modernización de losgobiernos locales argentinos refleja las profundas diferencias que pre-

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existen a la aplicación de estas herramientas, y que se constituyen enla base de inequidad entre los ciudadanos que habitan en distintospuntos del país. La situación es tan primitiva para la mayoría de losmunicipios que ni siquiera cuentan con las capacidades instituciona-les mínimas para acceder a las oportunidades y los incentivos econó-micos que brinda el Estado nacional o algunas provincias: de hecho,muchos programas nacionales fueron mejor aprovechados por losgobiernos locales con más hábiles equipos y con más solventes situa-ciones fiscales. De modo que, de no encararse una política a nivelnacional, la tendencia será la profundización de esas distancias. Elloimplica entonces que las jurisdicciones nacional y provinciales debe-rán asumir el desafío de reconocer las diferencias entre gobiernos loca-les, de generar incentivos para detener las divisiones de municipios yfomentar la cooperación, de descentralizar con recursos, de sincerarlas precondiciones para la autonomía municipal, y de efectuar unadiscriminación positiva para el fortalecimiento de los gobiernos loca-les sin capacidad de gestión.

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—— (2005b), “Auditorías ciudadanas. Calidad de las prácticas demo-cráticas en municipios. Informe sobre la calidad de las prácticasdemocráticas del Municipio de Gualeguaychú, Provincia deEntre Ríos”, Buenos Aires, Subsecretaría para la ReformaInstitucional y Fortalecimiento de la Democracia de la Jefaturade Gabinete de Ministros, <www.auditoriaciudadana.gov.ar>.

—— (2005c), “Auditorías ciudadanas. Calidad de las prácticas demo-cráticas en municipios. Informe sobre la calidad de las prácticasdemocráticas del Municipio de Junín, Provincia de BuenosAires”, Buenos Aires, Subsecretaría para la Reforma Institucionaly Fortalecimiento de la Democracia de la Jefatura de Gabinetede Ministros, <www.auditoriaciudadana.gov.ar>.

—— (2005d), “Auditorías ciudadanas. Calidad de las prácticas demo-cráticas en municipios. Informe sobre la calidad de las prácticasdemocráticas del Municipio de Luján de Cuyo, Provincia deMendoza”, Buenos Aires, Subsecretaría para la ReformaInstitucional y Fortalecimiento de la Democracia de la Jefaturade Gabinete de Ministros, <www.auditoriaciudadana.gov.ar>.

—— (2005e), “Auditorías ciudadanas. Calidad de las prácticas demo-cráticas en municipios. Informe sobre la calidad de las prácticasdemocráticas del Municipio de Morón, Provincia de BuenosAires”, Buenos Aires, Subsecretaría para la Reforma Institucionaly Fortalecimiento de la Democracia de la Jefatura de Gabinetede Ministros, <www.auditoriaciudadana.gov.ar>.


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—— (2005f ), “Auditorías ciudadanas. Calidad de las prácticas demo-cráticas en municipios. Informe sobre la calidad de las prácticasdemocráticas del Municipio de Olavarría, Provincia de BuenosAires”, Buenos Aires, Subsecretaría para la Reforma Institucionaly Fortalecimiento de la Democracia de la Jefatura de Gabinetede Ministros, <www.auditoriaciudadana.gov.ar>.

—— (2005g), “Auditorías ciudadanas. Calidad de las prácticas demo-cráticas en municipios. Informe sobre la calidad de las prácticasdemocráticas del Municipio de Palpalá, Provincia de Jujuy”,Buenos Aires, Subsecretaría para la Reforma Institucional yFortalecimiento de la Democracia de la Jefatura de Gabinete deMinistros, <www.auditoriaciudadana.gov.ar>.

—— (2005h), “Auditorías ciudadanas. Calidad de las prácticas demo-cráticas en municipios. Informe sobre la calidad de las prácticasdemocráticas del Municipio de Pirané, Provincia de Formosa”,Buenos Aires, Subsecretaría para la Reforma Institucional yFortalecimiento de la Democracia de la Jefatura de Gabinete deMinistros, <www.auditoriaciudadana.gov.ar>.

—— (2005i), “Auditorías ciudadanas. Calidad de las prácticas demo-cráticas en municipios. Informe sobre la calidad de las prácticasdemocráticas del Municipio de Roque Sáenz Peña, Provincia deChaco”, Buenos Aires, Subsecretaría para la Reforma Institucio-nal y Fortalecimiento de la Democracia de la Jefatura de Gabi-nete de Ministros, <www.auditoriaciudadana.gov.ar>.

—— (2005j), “Auditorías ciudadanas. Calidad de las prácticas democrá-ticas en municipios. Informe sobre la calidad de las prácticas demo-cráticas del Municipio de San Martín de Los Andes, Provincia deNeuquén”, Buenos Aires, Subsecretaría para la Reforma Institu-cional y Fortalecimiento de la Democracia de la Jefatura deGabinete de Ministros, <www.auditoriaciudadana.gov.ar>.

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Mónica Iturburu

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ANTECEDENTES DE LA GESTIÓN MUNICIPAL: LAS PRINCIPALES REFORMAS DE DESCENTRALIZACIÓNDEL RÉGIMEN MILITAR

ANDRÉS CHACÓN ROMERO1

Hasta 1976, los municipios, dentro de la plana del aparato público chi-leno, contaban con exiguas capacidades y atribuciones. Luego de eseaño, con el inicio de las reformas en la administración estatal, las muni-cipalidades comienzan a jugar un rol protagónico en las competenciasadministrativas del Estado, lo que las llevará a aumentar exponencial-mente sus responsabilidades y, en menor medida, sus recursos.

Estas competencias se refieren fundamentalmente al traspaso de lasresponsabilidades en educación y salud desde el gobierno central hastalos municipios, que implicó un cambio administrativo paradigmáticoy el intento de dotar a los municipios de autonomía financiera y admi-nistrativa. A partir de esta época las municipalidades serán definidascomo “corporaciones autónomas de derecho público, con personalidadjurídica y patrimonio propio, cuya finalidad es satisfacer las necesida-des de la comunidad local y asegurar su participación en el progreso eco-

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1 Abogado de la Universidad Central de Chile. Diplomado en Estudios Políticos, Universidadde Chile. Magíster en Gerencia y Políticas Públicas, Universidad Adolfo Ibáñez. Profesor de lasuniversidades Central, Autónoma, Américas y “Cardenal Silva Henríquez” en las áreas de lideraz-go y gestión pública. E-mail: <[email protected]>.

nómico, social y cultural de las respectivas comunas” (Ley OrgánicaConstitucional).

1. Evolución de las funciones del municipio

Este traspaso que marca el proceso de descentralización, implica parti-cularmente que la administración de los establecimientos educaciona-les públicos y de los consultorios de salud primaria pasa a los munici-pios, en un proceso que toma de manera extensa la década de 1980, yque intenta ser sostenido a partir de transferencias provenientes desdeel gobierno central, bajo el formato de subvenciones por las prestacio-nes dadas por estos centros educacionales o de salud, y por la liberali-zación del régimen laboral del personal encargado de estas tareas.

Educación y crisis del sistema de subvenciones

La educación es uno de los hitos del giro descentralizador de la admi-nistración estatal en estos años. Así, las escuelas quedan administradaspor las municipalidades y se cambia el sistema de financiamiento desdeuna modalidad de pago por gasto a una de subvención por alumno,cuantificada de acuerdo con la asistencia diaria de los alumnos a laescuela. Además, se crea la figura de los establecimientos particularesfinanciados por el Estado, todo siempre dentro del marco de la presta-ción de servicios gratuitos de educación, y donde siempre la responsa-bilidad técnica pedagógica, las políticas de educación y el financia-miento quedan en manos del Estado.

Este sistema administrativo funciona, en un principio, dando fun-damentos administrativos al financiamiento a través de la subvención.Sin embargo, la crisis de 1982 congela estas subvenciones y genera eldéficit, que hasta ahora se mantiene, de la educación municipal.

Esta caída presupuestaria de los primeros años se convirtió en unproblema estructural para el intento municipal de asumir la misióneducativa, generándose –desde el propio sistema– problemas como lasrestricciones de gestión y el compromiso de los docentes con el

Andrés Chacón Romero

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Ejecutivo en cuanto a la inmovilidad de las plantas docentes, lo quegeneró la falta de incentivos para una óptima entrega profesional y rela-ción profesor-alumno (Espínola y otros, 1997).

Salud y crisis de su sistema de financiamiento

La salud, en el proceso de descentralización administrativa de las fun-ciones del Estado, recibe las principales reformas durante la década de1980. Entre estas podemos señalar: la creación de FONASA como insti-tución de financiamiento encargada de recaudar los ingresos prove-nientes del presupuesto nacional y de las cotizaciones obligatorias parasalud en el sistema público; la transformación del Ministerio de Saluden agente activo de decisión de las políticas, además de la creación deinstituciones con capacidades normativas, supervisoras y evaluadoras;la instalación de servicios autónomos regionales que hicieron posibleprácticamente la descentralización del Sistema Nacional de Salud; eltraspaso a las municipalidades de la responsabilidad de los servicios deatención primaria y de su infraestructura (traspaso que se llevó a caboentre los años 1981 y 1987); la instalación del sistema privado de salud(ISAPRE) y la necesidad, posibilidad, de los trabajadores para elegir entreeste sistema y el público (FONASA).

Sin embargo, estas reformas y creaciones administrativas generadaspara el traspaso a los municipios del sistema de salud primaria, impli-caron una situación decisiva de alto nivel discrecional en la asignaciónde recursos, y formularon finalmente un sistema sin capacidad de con-siderar equidad o eficiencia. Esto fundamentalmente a través del siste-ma FAPEM (Facturación por atención prestada), que si bien intentófinanciar el servicio, también lo forzó más allá de sus límites máximosen la multiplicación de sus acciones y gestiones, hasta desfinanciarlo(Jiménez y Gili, 1988; López, 1986).

Crisis del sistema de representación municipal

Estas reformas orientadas a la descentralización se caracterizan por treselementos problemáticos fundamentales, provenientes todos de los

Antecedentes de la gestión municipal

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contextos históricos, sociales y prácticos que enmarcan estos primerosaños de la evolución administrativa y de la política municipal.

El primero tiene que ver con uno de los hechos más conflictivos deestos años que es la transformación de los municipios en “feudos alcal-dicios”, debido a que el nombramiento de los alcaldes era realizadodirectamente por el presidente de la República. Lo que hizo de losmunicipios instancias excesivamente personalistas y muchas vecesautoritarias.

Otro hecho es el que se refiere a los cambios de modalidad admi-nistrativa y a las crisis económicas que debió enfrentar el país en esosaños, lo que generó un problema de financiamiento y la disminución ocongelamiento de muchos de los recursos provenientes desde el gobier-no central.

Finalmente, las nuevas tareas de gestión administrativa municipalencontraron en los equipos de trabajo municipales miembros legos yneófitos, sin capacidad de proceder y construir herramientas e instru-mentos de gestión, planificación y evaluación. Sin embargo, con elpasar de los años, serán estos mismos problemas los que lograrán gene-rar un acervo de experiencia de la gestión municipal en materia inter-na, y la visibilidad del municipio en la comunidad como un elementocentral en el desarrollo de las comunas (Raczynski y Serrano, 1987).

Estos elementos y contextos antecedentes de la descentralizaciónadministrativa municipal son el marco al que debe hacer frente la ges-tión administrativa y política que reciben los municipios a partir de ladécada de 1990.

2. Los municipios en los noventa: la democratización de la gestión municipal

Para el municipio, la década de 1990 se caracterizará por la continua-ción, perfeccionamiento y profundización del modelo de descentraliza-ción política y administrativa del gobierno central, pero ahora desde elfundamento transversal de los procesos democráticos, lo que se forma-lizará en la reforma constitucional de 1991.


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Las reformas de esta época intentarán remediar el personalismo yautoritarismo que caracterizaba la gestión municipal (alcaldicia)desde los inicios del proceso de descentralización. Para esto se estipu-lará que los municipios se constituirán por un alcalde y un concejocon facultades normativas, resolutivas y fiscalizadoras, además de unConsejo Económico y Social consultivo, y que además el alcalde y losconcejales deberán ser electos por sufragio universal y por un períodode cuatro años (Decreto Supremo de la Ley Orgánica de Municipali-dades del año 1992).

El Fondo Común Municipal

El problema del financiamiento, congelamiento y disminución de losfondos municipales provenientes desde el gobierno central, con el quela década comienza para los municipios, intentará ser subsanado pormedio de la modificación de la Ley de Rentas Municipales, de losimpuestos territoriales de los bienes raíces y por la creación de un FondoComún Municipal (FCM).

Hagamos inmediatamente un apartado para el FCM, porque este es unmecanismo trascendental a la hora de comprender la evolución de la admi-nistración y descentralización municipal, ya que fundamenta la redistri-bución de los ingresos propios municipales, y permite equilibrar el siste-ma financiero municipal, con el objeto de que los municipios pobrespuedan contar con los recursos mínimos para desarrollar su gestión.

A este Fondo llega gran parte de las líneas desarrolladas por las Leyesde Rentas I y II, y por los impuestos territoriales, y es este mecanismoel que usa la Concertación para construir una salida a los problemas definanciamiento municipal heredados desde la anterior administración.

El FCM se reúne en la Tesorería General de la República y es admi-nistrado y redistribuido por el Ministerio del Interior a través de laSubsecretaría de Desarrollo Regional y Administrativo (SUBDERE). Unavez distribuidos, las municipalidades pueden utilizar estos recursos conlibre disposición, y son definitivamente asignados a las distintas áreasde gastos del Presupuesto, por el alcalde y el Concejo Municipal (Floresy Pagliai, 2004).


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Es importante aclarar este ámbito, porque es uno de los principalespuntos del paradigma descentralizador de la gestión de la Concertación,que la Alianza por Chile critica. Para el gobierno, el Fondo ComúnMunicipal ha significado acercar la diferencia entre los recursos de unamunicipalidad rica y los de una pobre, y se ha transformado, para unagran cantidad de comunas, en su principal fuente de ingreso.

Pero esto para la Alianza por Chile, especialmente para sus centros depensamiento, no son fuentes de democracia y autonomía municipal, sinoque patologías que causan discrecionalidad y dependencia de los munici-pios. Estas críticas serán abordadas con mayor profundidad más adelante.

El segundo lustro de la década de 1990

La creación de estos mecanismos para la recaudación de fondos para losmunicipios durante los años de 1995 en adelante, embarcan a la des-centralización en un proceso reflexivo que culminará en la reformaconstitucional de 1997, la que consagrará la posibilidad de que la leyregule la transferencia de competencias hacia los municipios y la admi-nistración del personal, para de este modo ampliar su autonomía.

Luego, en 1999, se aprobará la nueva Ley Orgánica Constitucionalde Municipalidades, que establecerá como funciones compartidas laasistencia jurídica, el apoyo y fomento a las medidas de prevención enmaterias de seguridad ciudadana, al fomento productivo y a la promo-ción de igualdad de oportunidades entre hombres y mujeres.

Pero fundamentalmente, generará para los municipios la funciónprivativa de confeccionar el plan regulador comunal, de acuerdo con lasnormas legales vigentes. Se agrega además el apartado que refiere elhecho de que cualquier función nueva o tarea que se le asigne de aquíen más al municipio, solo será contemplada si cuenta con el financia-miento necesario para ser llevada a cabo.

Además, mediante esta ley se hace efectiva la revisión de los finan-ciamientos de los servicios de salud y educación, reajustándose el valorde la subvención escolar por alumno (recuperando su valor adquisiti-vo), y sustituyéndose en salud las subvenciones por tipo de prestaciónentregada a un sistema de capitación más ajustado a la realidad.


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3. El 2000, sus procesos de descentralización política y administrativa y las leyes que la sostienen

Dentro de los lineamientos estratégicos de la administración de losgobiernos de la Concertación, especialmente durante el gobierno delpresidente Lagos, el tema del desarrollo regional ha sido formuladoteniendo como ejes centrales de crecimiento a la “descentralizaciónpolítico-administrativa, al fortalecimiento de la gestión municipal, y loslogros de la ley de Rentas I, primero, que aportó 21 mil millones al sis-tema de finanzas municipales, y ley de Rentas II que aporta en prome-dio, 50 mil millones adicionales al FCM”.

Estos lineamientos, de acuerdo con la óptica concertacionista, per-mitieron que durante el período de Lagos se haya logrado un traspasosostenido de “competencias, funciones y facultades desde el nivel cen-tral al regional y local. Ello, sumado al hecho de que hoy más del 50%de inversión se decide a nivel regional, lo que ha contribuido a mejorarla distribución territorial del poder y un mayor protagonismo de losactores regionales en la toma de decisiones” (Delpiano, 2005).

La SUBDERE enfatizó durante este período el apoyo y fortalecimien-to de la institucionalidad, la gestión y el financiamiento municipal: “Lasacciones desarrolladas apuntaron a potenciar el rol de los municipioscomo la institución del Estado más cercana a la ciudadanía, y como ges-tores y promotores del desarrollo local” (Delpiano, 2005).

Bajo esta lógica, una serie de leyes y de aplicaciones reglamentariasse formaron para dar cuerpo a la descentralización de la administraciónmunicipal y para hacer posible su financiamiento y autonomía. Entreotras, las leyes y orientaciones que se formularon durante este períodopodemos señalar: la Ley 19.737, que estableció elecciones separadas dealcaldes y concejales, y que se puso en práctica en las elecciones del2004. “Esta ley no solo consolidó el proceso de democratización muni-cipal sino que también fortaleció al concejo comunal, permitiéndoleejercer de mejor forma su rol fiscalizador” (Delpiano, 2005); la Ley19.777 (2000-2004), que creó 99 juzgados de Policía Local en todo elpaís; la Ley 19.731 que permitió otorgar indemnizaciones a los funcio-narios municipales que se acogieran a jubilación; la Ley 19.754, que


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creó los servicios de bienestar en los municipios; la Ley 19.780, que per-mitió efectuar anticipos del Fondo Común Municipal para el pago dedeudas provisionales; la Ley 19.926, que posibilitó adelantar recursosdel Fondo Común Municipal para el pago de las deudas de perfeccio-namiento docente; la tramitación del proyecto de ley para regular laaplicación del artículo 110° de la Constitución Política, que proponereformas en los ámbitos de transparencia y probidad, organizacióninterna y administración de personal de los municipios, la creación ysupresión de empleos y la fijación de remuneraciones del personal.

Además, la inscripción de los municipios en el Registro de Entidadescolaboradoras del Estado, en calidad de donantes y/o receptores. Alfinalizar el 2004, ya se registraban 15 mil transferencias por un total de$ 24 mil millones y diecisiete mil receptores. La inscripción de 130municipios en el sistema de compras públicas ChileCompra. La crea-ción de cuatro nuevas comunas para mejorar el impacto de las políticasde gobierno en territorios con poblaciones muy heterogéneas: AltoHospicio, en la región de Tarapacá; Alto Bio Bio y Hualpén, en la regióndel Bio Bio, y Cholchol, en la región de la Araucanía se sumaron –entrelos años 2003 y 2004– a las 341 comunas existentes.

La Ley de Rentas Municipales I permitió a lo gobiernos localesincrementar sus ingresos propios en $ 21 mil millones. La aprobaciónde esta ley permitió, además, que los recursos recaudados por conceptodel Fondo Común Municipal aumentaran desde $ 255 mil millones, elaño 2000, $380 mil millones, el año 2004, lo que representó un incre-mento del 49% en el período.

La Ley de Rentas II incrementa en otros $ 53 mil millones los ingre-sos de las municipalidades a través del Fondo Común Municipal.

El rol del Programa de Fortalecimiento Municipal (PROFIM) en lagestión municipal descentralizada fue concretado con aportes delBanco Mundial y permitió ejecutar más de mil quinientos proyectos defortalecimiento de la gestión municipal, beneficiando a 150 municipios(100 de estos fueron escogidos entre los más pobres del país), 26 aso-ciaciones municipales, con una inversión global cercana a los US $30millones. Los PROFIM permitieron además la implementación de diag-nósticos y estudios de cobertura nacional, que dieron origen a instru-


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mentos de apoyo a la gestión, como el SINIM (Sistema de IndicadoresMunicipales, on-line), que contempla 124 indicadores agrupados encinco áreas de gestión municipal: salud, educación, gestión territorial,social, de finanzas y de recursos humanos, más un área de caracteriza-ción comunal-municipal; o el Manual de Gestión PresupuestariaMunicipal (on-line). El PROFIM además gestionó la realización de con-cursos de proyectos innovativos y puso en boga el concepto de “buenasprácticas municipales”.

En definitiva, para la Concertación, las reformas legales y adminis-trativas incentivadas bajo sus administraciones han permitido avanzaren la descentralización al situar y definir el papel del municipio “cen-trando su quehacer en satisfacer las necesidades de la comunidad y suparticipación en el progreso económico, social y cultural de las comu-nas” (Delpiano, 2005).

4. Críticas al modelo descentralizador municipal y regional de la Concertación

Varios autores, provenientes fundamentalmente de los think thank dela Alianza por Chile (Instituto Libertad y Desarrollo y el InstitutoLibertad), sostienen una postura crítica ante el modelo de descentrali-zación y de inversiones y de desarrollo regionales y municipales realiza-dos por la Concertación.

Las críticas fundamentales se refieren a la forma de distribución delos fondos recaudados para la ejecución de las funciones encargadas a losmunicipios y las regiones. Señalan estos autores y autoras que estemodelo enmascara un formato de centralización y dependencia delos municipios al Fondo Común Municipal, y de generación de dis-crecionalidad y asistencialismo en los modelos de ejecución y ema-nación de fondos fiscales.

Bettina Horst señala, por ejemplo, que “más del 50% de la IDR

(inversión de decisión regional) se destina a proyectos que debierancorresponder a inversiones realizadas por las municipalidades, ya queson de baja envergadura, y benefician solo a los habitantes de una deter-


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minada comuna o de un sector al interior de ella. Estos recursos debie-ran ser transferidos directamente a los municipios, pues son ellos los quemejor conocen las carencias y necesidades de sus respectivas comunas”(Horst, 2004: 3).

Esta centralización de los recursos puede además encontrarse en eltraspaso de otras platas a los gobiernos regionales, como la InversiónSectorial de Asignación Regional (ISAR), o las provisiones del FNDR, quedeberían necesariamente destinarse a sectores definidos centralmente, yen la mayoría de los casos a los proyectos que el gobierno central deter-mina desde las discrecionalidades ministeriales o, en las inversionesregionales de asignación local (IRAL), que corresponden a recursos tras-pasados a los gobiernos regionales, para que los municipios postulen aproyectos que llevan un destino sectorial definido centralmente (Horst,2004: 9-10).

Además, otra de las críticas realizadas por estos centros dice del for-mato de inversiones realizado por los gobiernos regionales para suplirlas inversiones de las administraciones comunales, enturbiando nueva-mente el proceso y principio de autonomización y descentralización,“pues se constituye en una forma de lesionar el principio de autonomíafinanciera de los municipios a través de asignar recursos en forma inde-pendiente de los mecanismos transparentes y compensatorios que lapropia ley define para ello. Estos recursos en la mayoría de los casos nointegran los presupuestos municipales, lo que a su vez dificulta la eva-luación ciudadana, y la correcta evaluación de la gestión alcaldicia departe de sus electores. En reiteradas oportunidades se ha criticado laexistencia de una institucionalidad que favorece que una buena gestiónsea atribuida al alcalde, mientras que una deficiente lo sea en muchoscasos a la falta de recursos, no obstante haber obtenido cuantiosos recur-sos desde el gobierno regional correspondiente” (Horst y Larroulet,2003: 26).

Otra fuente de discrecionalidad se refiere a las instancias de priori-dad de proyectos, por ejemplo, en aquellos en los cuales los municipiosdeben postular directamente al gobernador provincial, el que envía unlistado al intendente, quien finalmente prioriza el destino de los fondos,lo que aleja definitivamente del municipio la conciencia de la autono-


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mía y siembra en ellos el espíritu asistencialista de los formatos discre-cionales en la ejecución de las políticas públicas (Horst y Costa, 2003).

Críticas al modelo de Ley de Rentas

El modelo del Fondo Común Municipal, nutrido desde las estructurastributarias, es el ámbito de principal crítica a la hora de evaluar las leyesde rentas y su ejecución, desde los programas de la Alianza.

Para ellos, el problema de financiamiento del sector municipal engran parte obedece a la estructura tributaria que los rige: “Prácticamentela totalidad de los impuestos se encuentran definidos por ley: la tasa, labase del impuesto y las exenciones a su pago las define el gobierno cen-tral” (Libertad y Desarrollo, 2005: 2).

El principal factor que compete de manera crítica es el hecho de queaproximadamente el 70% de los ingresos de los municipios se recau-dan a través del pago de contribuciones de bienes raíces, permisos decirculación y patentes municipales. El problema viene cuando enten-demos que estos cobros son fijados por leyes emanadas desde el gobier-no central cuyo monto pagado proviene del valor patrimonial de losbienes. Por ende, los municipios con privados más ricos recaudaránmayores ingresos, mientras los otros serán cojos a la hora del autofi-nanciamiento.

“En el caso del impuesto territorial, fuente de financiamiento del35% del total de ingresos municipales, no solo el monto a cobrar y labase del impuesto las fija el gobierno central, sino que además estable-ce quiénes quedarán exentos del pago de contribuciones. Las exencio-nes fijadas se enmarcan en la política social del gobierno central, dejan-do exentas del pago de contribuciones a las familias que cuentan conuna condición socioeconómica más precaria. Como consecuencia deello se encuentran exentas del pago de contribuciones las viviendas cuyoavalúo fiscal es inferior a $10,7 millones, lo que de acuerdo a cifras delServicio de Impuestos Internos corresponde aproximadamente al 80%de las viviendas del país. Los recursos que los municipios en su conjun-to dejan de recaudar por esta política de exenciones son del orden de los$200 mil millones” (Libertad y Desarrollo, 2005: 4).


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Por lo tanto, el no pago de estas contribuciones del 80% de lasviviendas del país, implica que estas están exoneradas de los pagos porlos bienes y servicios que el municipio les provee. Por tanto, los muni-cipios más pobres, o sea, los que contienen la mayor cantidad de este80% de viviendas exentas del pago de contribuciones, deben hacersecargo de las exenciones otorgadas desde el gobierno central. El círculovicioso que se promueve y genera es patente en este nivel.

Rentas II y efectos a largo plazo

Por otro lado, los centros de pensamiento de la derecha señalan los efec-tos negativos a largo plazo de la Ley de Rentas II, enfatizando el pro-blema que procederá al revalúo de los bienes raíces no agrícolas que estaconlleva, y de cómo esto afectará de manera distinta a las diferentescomunas del país.

Porque si bien, como señalan los comunicados oficiales, la Ley deRentas generará recursos frescos del orden de los 50 mil millonesmediante el aumento de los impuestos, habrá municipios que terminencon menos recursos que los que administraban antes de la aprobaciónde la Ley de Rentas II.

Como señala el Instituto Libertad y Desarrollo, “en promedio paratodo el país, el aumento del avalúo fiscal de las propiedades no agríco-las será, de acuerdo a estimaciones preliminares del Servicio deImpuestos Internos, del orden del 50%. Pero habrá comunas donde elavalúo fiscal de sus propiedades no agrícolas aumentará en más del50%, pudiendo ser incluso del 80% o más del 100%, mientras que otrascomunas verán incrementado el valor fiscal de los roles ubicados en suterritorio en menos del 50%, pudiendo ser el 30% o incluso solo el10%” (Libertad y Desarrollo, 2003: 4).

Entonces, si existe una relación directa entre el avalúo fiscal de laspropiedades y lo recaudado por el impuesto territorial, los municipiosdonde el efecto del revalúo implica un aumento de la tasación fiscal delos roles inferior al promedio nacional, terminarán recaudando meno-res recursos.

El gobierno señala frente a esto que esta menor recaudación será


222

compensada mediante un aumento de los recursos redistribuidos en elFondo Común Municipal. Sin embargo, señala Libertad y Desarrollo,“la aprobación de rentas municipales II implica un aumento del 6% delos recursos distribuidos a través del FCM, ingresos que no irán necesa-riamente a las comunas más necesitadas, debido a la obsolescencia delos criterios utilizados para distribuir los recursos así como los espaciosde discrecionalidad que aún persisten, que llevarán a que en la prácticael FCM ya no cumpla a cabalidad la función para la cual fue creado: laredistribución solidaria de los recursos propios entre los municipios”(Libertad y Desarrollo, 2005: 4).

Para la Alianza entonces, las leyes de Rentas I y II no han entregadoni entregarán solución, sino solo parches al problema de financiamien-to y autonomización de los municipios. Perpetuando el sistema en usomediante el cual solo algunos municipios recaudan recursos, mientrasque los restantes no cuentan con los ingresos necesarios para mejorar lacalidad y ampliar la cobertura de los bienes y servicios que entregan asus pobladores. Asimismo, tampoco implica una modernización delsector ni entrega los incentivos para una gestión más transparente y unuso más eficiente de los recursos públicos.

Las propuestas

La Alianza apunta sus propuestas de descentralización fundamental-mente a la asunción, por parte de los municipios, del rol protagónicoen las inversiones locales. Ellos proponen cuestionar definitivamente elsistema del FCM, y crear un Fondo Nacional de Desarrollo Local quedebe financiarse con todos aquellos recursos de inversión del gobiernocentral y de los gobiernos regionales que financian obras de impacto enuna determinada comuna. Solo de esta forma se lograría que los gobier-nos regionales puedan abocarse al ámbito regional para el cual fueroncreados y los municipios fortalezcan su autonomía financiera respectoal gobierno central (Horst y Larroulet, 2003).

Pero, fundamentalmente, además de fortalecer los caudales de inver-sión, los pensadores de derecha sostienen la necesidad de trasparentar laasignación de recursos hacia los gobiernos regionales y las municipali-


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dades, disminuyendo y controlando las discrecionalidades y las faltas deinformación.

Conclusiones

Los procesos de descentralización y autonomía descritos, a partir de ladécada de 1960, nos muestran una mixtura que se encuentra actual-mente en un proceso intermedio entre elementos administrativos cen-tralizados y excesivamente discrecionales, junto a procesos de fortaleci-miento fiscales municipales, de redistribución de recursos y generaciónde democracias representativas de calidad.

Es posible señalar, además, que el proceso de descentralización polí-tica administrativa de los municipios en Chile, se inicia y focaliza suestrategia desde las reformas en las áreas de salud y educación. Estehecho, particular en Latinoamérica (Wiesner, 2003), focaliza la estrate-gia de descentralización chilena en las transferencias sectoriales, en unesquema que intenta, aunque no siempre lo logra, premiar con incen-tivos al mejor uso de los recursos, a través de la competencia en el acce-so a recursos dentro del sector público.

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226

Quinta secciónLas relaciones intergubernamentalesentre los municipios, los gobiernos subnacionales y la nación

LAS RELACIONES INTERGUBERNAMENTALES DESDE LOS GOBIERNOS LOCALES

Martha Díaz de Landa1

La temática de las relaciones intergubernamentales (RIG) analizadadesde los niveles locales2 con los centrales de gobierno no es nueva enArgentina. Previo a la década de 1990, el estudio de las RIG reconoceimportantes antecedentes en los análisis sobre los diseños jurídicamen-te formalizados, en vista a delimitar el campo de competencias y atri-buciones de las distintas jurisdicciones en las que se ordena el poderterritorial del Estado.

El abordaje normativo-legal de la problemática de las RIG al nivel delos gobiernos locales ha sido predominante hasta mediados de la décadade 1980. Constitucionalistas, administrativistas y tributaristas confor-maban la comunidad académica e intelectual especializada y de referen-

229

1 Posdoctorada en Sociología (University of Chicago). Doctora en Derecho y CienciasSociales (Universidad Nacional de Córdoba). Directora de la Maestría en Sociología (Centro deEstudios Avanzados) y profesora Asociada en la Facultad de Derecho y Ciencias Sociales de laUniversidad Nacional de Córdoba. Profesora titular en la Facultad de Ciencia Política y RelacionesInternacionales de la Universidad Católica de Córdoba. E-mail: <[email protected]>.

2 Quedan incluidas en esta expresión los términos municipios, comunas, administracioneslocales, los que se utilizarán indistintamente no obstante las diferencias conceptuales que jurídicay políticamente se establecen según categorías preestablecidas y grados de autonomía reconocidas.

cia en temas tales como federalismo, autonomías provinciales y munici-pales, resolución de conflictos interjurisdiccionales, el papel del PoderJudicial en la definición de los mismos, las competencias del poder admi-nistrador respecto a la captación de recursos fiscales, para mencionaralgunos de los temas de mayor consideración por entonces.

Emparentados con lo jurídico institucional, las finanzas públicas, elreparto del gasto y de las competencias de captación de recursos fisca-les –vistos desde su distribución territorial– han centrado la atención delos economistas, con especial atención en los sistemas de coparticipa-ción y capacidad redistribucionista del sistema fiscal.

La mirada de las RIG desde los ámbitos locales, a partir de la décadade 1990, se nutre de los problemas fiscales en relación con las dificul-tades para responder a las demandas sociales por la crisis económicadesde esos años, y con la necesidad de redefinir un nuevo esquema deinterrelaciones entre nación, provincia y administraciones locales.

La concurrencia de la presión de los organismos multilaterales decooperación y financiamiento con la existencia, al nivel nacional, de unliderazgo político con una visión neoliberal del Estado para la resolu-ción de sus problemas de desfinanciamiento,3 hicieron de la década de1990 el tempo de mayor impacto en la redefinición del rol del Estadoy de los gobiernos subnacionales. Producto de ello fue la revisión de lascompetencias territoriales de las funciones estatales y, en consecuencia,la emergencia de un nuevo esquema de las RIG.

El interés y la problematización de las RIG al nivel local, no se mani-festó de manera explícita y como tópico con entidad propia sino hastamuy avanzada la década de 1990. El campo de discusión al respectoincorpora la dimensión política, su interrelación con las relaciones decarácter fiscal, y el interjuego con el ámbito jurídico-normativo. Portanto, el análisis de las RIG enfocado desde la problemática de los gobier-

Martha Díaz de Landa

230

3 Desde la década de 1980, la literatura internacional ha hecho hincapié en la transferenciade competencias institucionales, financieras y de servicios de los gobiernos nacionales a los sub-nacionales, justificando el mayor y mejor control de la ciudadanía local. Sin embargo, la principalrazón por la cual se ha impulsado con fuerza el achicamiento del Estado nacional, tiene que vercon su propia crisis fiscal y la necesidad de solventar la abultada deuda que venía acumulando desdeel gobierno militar de la década de 1970.

nos locales, no puede eludir las mutuas condicionalidades entre éstas ylas reformas estatales.

Sin duda, la reforma estatal de relevancia para la configuración de lanueva matriz intergubernamental, por su incidencia directa, es la des-centralización de servicios (educación y salud, principalmente) contransferencia de la regulación y prestación, desde el nivel nacional a losniveles provinciales. El incremento del gasto subnacional sin el conse-cuente correlato respecto de los ingresos públicos de estas jurisdicciones,explica en parte el alto déficit que las ha afectado en la década de 1990.

Vinieron de la mano la descentralización sin recursos y la munici-palización de la crisis (Altschuler, 2003), que a la vez desembocaron enla mayor importancia que progresivamente se le van otorgando a losniveles municipales.

Son ambiguos los resultados de la descentralización. Por un lado,se destacan sus consecuencias revitalizadoras de las autonomías localesy de la participación de la sociedad civil en el control y fiscalización dela gestión pública. Por lo contrario, se señalan consecuencias talescomo la disminución y deterioro de los servicios públicos, exacerba-ción de las diferencias entre localidades respecto de la provisión de losmismos, e incremento de las inequidades entre regiones incluso al inte-rior de una misma provincia, como así también la fragmentación ysuperposiciones costosas de funciones entre los distintos niveles deadministración involucrados.

La descentralización tampoco asegura transformaciones en lasestructuras de poder local ni hace más eficiente la gestión y administra-ción municipal. Al nivel local puede además reproducirse, y de hechose da, un alto grado de centralidad de los ejecutivos municipales clau-surando o restringiendo los sistemas de decisión de políticas locales a laparticipación de la sociedad civil y de la ciudadanía.

Si, además, se agrega la rigidez del sistema de financiamiento de losgobiernos locales, las limitaciones de sus recursos humanos para la pro-gramación y gestión de políticas que suelen presentar estas administra-ciones, sumado a ello la presión de la crisis económica sobre las finan-zas provinciales, se conforma el marco de dependencias en los queestructuralmente se mueve el accionar de los gobiernos locales. Estas

Las relaciones intergubernamentales desde los gobiernos locales

231

limitaciones resaltan en mayor medida y proporcional a la complejidadde funciones que forzosamente deben asumir.

El endeudamiento, la debilidad institucional para la creación (for-mulación) e innovación (implementación) de medidas transformado-ras, los liderazgos políticos rutinariamente cortoplacistas, y la pasividad(apatía) de la sociedad y ciudadanía, manifiestos en muchas realidadeslocales, propician una evaluación cautelosa de las consecuencias de ladescentralización si no va acompañada de otros procesos de transfor-mación, en los que las RIG tienen alta importancia.

Referir a las relaciones intergubernamentales requiere definir, en pri-mer lugar, las coordenadas que delimitan el espacio jurídico-institucio-nal en el cual tales relaciones tienen lugar. En ese sentido, se alude a ladistribución territorial de la autoridad estatal.

Bien plantea Cingolani (2006) que los estudios relativos a las rela-ciones intergubernamentales se han centrado en las relaciones fiscales ofinancieras central/locales. Una observación frecuente en estos estudioses la alta dependencia de los gobiernos subnacionales del gobierno fede-ral central y el incremento de gastos que la descentralización les ha pro-vocado. Ello lleva a replantear el problema de la centralización de recur-sos fiscales.

Las cuestiones jurídicas –apartado 1– y fiscales –apartado 2– atien-den en esta exposición a remarcar las RIG entre niveles jurisdiccionales,denominadas relaciones verticales. El tercer apartado hace referencia alas relaciones intermunicipales o RIG horizontales, las cuales adquierenparticular relevancia en el contexto particular de definición de las rela-ciones verticales.

1. El contexto institucional y las condiciones estructurales en los que se desarrollan las relaciones intergubernamentales centrales-locales

Argentina ha consagrado desde el inicio de su organización constitu-cional (año 1853), la forma federal de gobierno. Por la misma, el podernacional se ordena en virtud de las atribuciones delegadas por las pro-


232

vincias, las que conservan su autonomía en las jurisdicciones territoria-les de su competencia.

La reforma de la Constitución Nacional del año 1994 ha mantenidoel artículo 5º original y, por tanto, da continuidad al precepto que con-diciona las autonomías provinciales a que en sus respectivas constitucio-nes se “asegure su administración de justicia, su régimen municipal, y laeducación primaria”. Sin embargo, históricamente hasta la reforma de1994, el artículo 5º operó más como una garantía de las autonomías pro-vinciales en materia municipal que como reaseguro de la distribuciónterritorial de poder estatal hacia el tercer nivel de gobierno, el local.

Con el artículo 123º incluido por la reforma de 1994, se establececomo norma general para el conjunto provincial la prescripción de ase-gurar la autonomía municipal y reglar su alcance y contenido en elorden institucional, político, administrativo, económico y financiero.En opinión de H. Rosatti (1998), la reforma refuerza el régimen fede-ral y las autonomías municipales.

La autonomía municipal es actualmente una pauta generalizada. Delas 23 constituciones provinciales, solo cinco no la incorporan. Sinembargo, es amplio el margen de competencia provincial para determi-nar el alcance de la autonomía en sus regímenes municipales. De hecho,cada provincia le ha atribuido diversos significados (Dillinger, 1999).4

Argentina presenta una altísima variedad de diseños institucionalescuya exposición y caracterización ha merecido detenida atención enIturburu (2000), Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento(2002) y Villar (2003).5 La diversidad se muestra no solo en la variabi-lidad y número de categorías que adopta cada provincia (anexo, Figura1), sino también respecto a la disparidad de criterios para establecer losmínimos poblacionales (Cuadro 1).


233

4 Córdoba, Corrientes, Chaco, Formosa, Jujuy y Neuquén no califican la autonomía muni-cipal, pero distinguen entre municipios que tienen o no facultad de dictar su propia CartaOrgánica. Catamarca, Chubut, La Pampa, La Rioja, Misiones, Río Negro, Salta, San Juan, SanLuis, Santa Cruz, Santiago del Estero y Tierra del Fuego reconocen explícitamente autonomia ins-titucional, administrativa, politica y financiera. Las cinco restantes, Buenos Aires, Santa Fe,Mendoza, Tucumán y Entre Ríos no reconocen autonomía local (anexo, cuadro 1).

5 Los tres trabajos seleccionados describen y cuantifican los distintos tipos de regímenes municipales.

Cuadro 1Mínimos poblacionales exigidos por las provincias para alcanzar lacategoría de municipio

Fuente: Iturburu (2000).

Las administraciones locales también difieren respecto a la definicióndel territorio de su jurisdicción (Hernández, 1984), según se organicenpor ejidos colindantes o no. Asimismo, la variabilidad se acrecienta aúnmás si se considera que el alcance y materia de las competencias localesdependen de las categorías en las que las administraciones se clasifican


234

Poblaciónrequerida

Constituciónprovincial

Ley OrgánicaMunicipal

≥500

CorrientesNeuquénLa PampaChacoSalta

CatamarcaChubut

≥1.000 FormosaSanta Cruz —

≥1.500 Entre RíosSan Luis

—

≥2.000

Río NegroSan JuanSgo. del EsteroCórdobaTierra delFuego

—

≥3.000 Jujuy Misiones

≥5.000 Tucumán

≥10.000 Santa Fe

Sin límitesestablecidos

Buenos AiresLa RiojaMendoza

El escaso volumen poblacional condicionala resolución del problema de escala entérminos de funcionalidad de los serviciospúblicos, atención de problemastranslocales y de la organización de lasinterdependencias resultantes, lainsuficiente dotación de infraestructura ycomodities que potencien la producción,su competitividad en mercados extralocales(nacionales y externos). La débilsustentabilidad de los ámbitos localespequeños y medianos que se refleja en sumodesto sistema de provisión de recursosque promuevan e incrementen la calidadde vida de sus poblaciones, es unasituación densamente documentada en losestudios comparados. Estos convergen enrelativizar los supuestos optimistas acercadel desarrollo endógeno de pequeñas ymedianas localidades en países deeconomías débiles. Y ello, principalmentepor las siguiente razones: 1) la limitadasustentabilidad de su producción yservicios; 2) el modesto rol como agentesde desarrollo; 3) su estatus altamentedependiente de condiciones externaselusivas a su control; 4) la dependencia decentros polares, por lo general de complejaaccesibilidad, y la baja intensidad deinterrelaciones con localidades –tambiénpequeñas o medianas– por sus mutuasinterdependencias (Jan Hinderink y MilanTitus, 2001).

(Iturburu, 2000) y de las legislaciones provinciales de pertenencia(Villar, 2003). Resume el documento del Banco Internacional deReconstrucción y Fomento (2002) que la característica más llamativade los marcos legales que rigen el sector municipal argentino es la ausen-cia de definiciones claras sobre sus roles y responsabilidades.

Sin duda, tal variabilidad impide caracterizaciones generales sobrelos encuadres jurídicos existentes y sus implicancias sobre el funciona-miento de las administraciones locales –particularmente en lo que refie-re a las RIG. Resulta de este modo un sistema municipal heterogéneo encuanto a los grados de autonomía local.

Uno de los problemas más severos, al nivel municipal en Argen-tina, es el pequeño tamaño poblacional de la mayoría de las localida-des. Esta dimensión no es ajena al diseño institucional que ha deli-mitado las jurisdicciones locales y afecta la posibilidad de queindividualmente la mayoría de las administraciones locales puedansustentar procesos de descentralización y desarrollo. El 38% de ellastienen > de 1.000 habitantes, aproximadamente el 50% se ubica entre1.000 y 10.000 habitantes y solo el 12% supera los 10.000 habitan-tes. La gran mayoría de las poblaciones se ubican por debajo de los20.000 habitantes.

Los gobiernos subprovinciales menos autónomos (denominadoscomunas) varían en su definición de provincia a provincia. Por ejem-plo, en Santa Fe una comuna es una jurisdicción con hasta 10.000 habi-tantes, mientras que en Córdoba se aplica a las jurisdicciones con menosde 2.000 habitantes.

Por supuesto que el volumen poblacional no es la única condiciónde la débil sustentabilidad de los gobiernos locales como agente de desa-rrollo,6 pero impone sí una importante restricción y llama la atenciónsobre el diseño territorial existente en muchas provincias argentinas.


235

6 No se puede ignorar el peso que en el ordenamiento territorial de un país tiene la distribu-ción de la densidad poblacional (anexo, cuadro 4). Es visible la escasa densidad poblacional quepresentan las provincias argentinas, a excepción de Buenos Aires que concentra el 76.3% de lapoblación total del país, y de Tucumán, la provincia del mayor número de habitantes por km2

(59.4), dadas las pequeñas dimensiones de su territorio.

2. Las relaciones fiscales central / locales como eje de discusión de las RIG

Cetrángolo y Jiménez (2004), refiriéndose al gasto público y su asig-nación entre niveles de gobierno, señalan que la “falta de una claradivisión de las responsabilidades de gasto entre los distintos niveles degobierno suele ser la fuente principal de conflicto entre ellos, apartede traer aparejado un uso ineficiente y desigual de los recursos”.

En referencia a funciones y competencias concurrentes, como es elcaso de educación, salud, seguridad, protección del medio ambiente ydesarrollo, aparte de los problemas de superposición e ineficiencia con-secuente del gasto, se va dando un desplazamiento de responsabilidadesdesde el gobierno nacional hacia las provincias y desde este nivel a loslocales. Tal proceso ha implicado un desequilibrio fiscal de las adminis-traciones locales y reducido su capacidad de iniciativa, sea que se trateexplícitamente de transferencias de funciones/competencias (descen-tralización), sea que indirectamente se dé por reordenamiento del gastoen los niveles centrales (reducciones, determinación de criterios espe-ciales y destino selectivo de asignación de los recursos, discrecionalidadde las transferencias por motivos políticos).

Dependencia y desequilibrio fiscal de los niveles subnacionales

La estructura de los recursos y gasto público por jurisdicciones revela eldesequilibrio fiscal de los niveles subnacionales, resultado de la aplica-ción de las políticas de reforma del Estado en la década de 1990, parti-cularmente de la descentralización que en esos años tuvo lugar.

Las figuras 1 y 2 muestran que el promedio provincial y municipalde la relación gastos sobre recursos queda fuertemente afectado entre1993 y 2002, mientras al nivel nacional disminuye la proporción de losgastos sobre los recursos. Producto estas tendencia de las transferenciasde servicios, directa e indirectamente, a las unidades subnacionales yaumento de los ingresos públicos federales.

La verticalidad y el carácter exógeno de las principales fuentes de recur-


236


237

Figura 1Argentina. Estructura porcentual de recursos (tributarios y no tributarios) y de erogaciones, por nivel de gobierno

Fuente: Centrángolo y Jiménez (2004).

Figura 2Proporción del gasto sobre recursos según jurisdicciones

Fuente: elaboración propia a partir de los datos de la figura 1.

Recursos

69,3

67,4

68,1

75,7

76,0

74,4

6,0

4,5

4,3

5,3

5,5

5,9

0%%040%60%80%100%

1961

1970

1984

1993

2000

2002

Gastos

72,1

66,6

64,5

52,0

52,6

51,4

6,8

5,8

4,5

10,8

9,5

10,0

0% 20% 40% 60% 80% 100%

1961

1970

1984

1993

2000

2002

Nación Provincias Municipios

38,6

27,5

30,9

37,2

37,9

28,0

27,6

19,0

18,5

19,7

21,024,7

0

0.5

1

1.5

2

2.5

1961 1970 1984 1993 2000 2002Años

Prop

orci

ones

Administraciones locales Gobiernos Provinciales Gobierno Nacional

sos de los que disponen las administraciones locales, no solo las torna alta-mente dependientes para ordenar políticas endógenas de gestión y desarro-llo, sino que también plantea que desde la perspectiva de las relaciones inter-gubernamentales, las establecidas con las jurisdicciones provinciales –de losque institucionalmente dependen– predominan en la estructura que adop-ta la organización del sistema de administración local en Argentina.

Alta concentración de recursos en los niveles centrales en detrimento de los locales

En promedio y para el año 2002, los ingresos propios municipales repre-sentan el 48% de los ingresos municipales totales, en tanto que el 50% res-tante provienen de fuentes extralocales, principalmente del gobierno pro-vincial. Por tanto, es vital la distribución de competencias en la captaciónde recursos entre el gobierno nacional y los gobiernos provinciales en unsistema de ordenamiento territorial de carácter federal como Argentina.

Figura 3Composición del ingreso promedio de las administraciones locales argentinas, año 2002

Fuente: anexo, Cuadro 2.Fuente: elaboración propia. Datos de la Dirección de Análisis de Gasto Público yProgramas Sociales de la Secretaría de Política Económica del Ministerio de Economía,Obras y Servicios Públicos de la Nación.


238

Transferencias provinciales

37%

Ingresos de capital

2%

Transferencias nacionales

7%

Financiamiento externo

6%Ingresos propios

48%

Comparada esta dsitribución con sistemas similares de ordenamientoterritorial –Australia y Canadá– y advirtiendo que en cifras absolutas losingresos son notoriamente más altos que en Argentina, la participaciónrelativa del nivel provincial es menor al de Australia, y su sistema fiscalmarcadamente centralizado cuando se lo contrasta con el correspon-diente a Canadá.

Figura 4Distribución de los ingresos tributarios entre nación y provincias (en porcentajes)

Fuente: Argañaraz, Garzón y Capello (2003).

En Argentina, aún cuando la gran mayoría de las constituciones pro-vinciales y leyes orgánicas otorgan autonomía financiera y reconocenfacultades tributarias a los municipios, la participación porcentual delo devenido por imposición tributaria sobre los ingresos propios solo


239

82.8

17.2

77.7

22.3

44

56

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

100

Argentina Australia Canadá

Nivel deGobierno

Provincial

Federal

alcanza el 5%, y apenas el 3% si se consideran además los montoscoparticipados.7

La provincia con mayor grado de descentralización de los recursostributarios es Chubut, que exhibe el 45% de estos recursos sobre losingresos propios; porcentaje muy por encima del 5% promedio queregistra el conjunto del sector municipal argentino.

El ingreso municipal total en relación a la estructura general de losrecursos públicos es del 5,9% –al año 2002 (Figura 1). Si bien esta par-ticipación ha incrementado el 30% durante la década de 1990, la pro-porción gastos/recursos –en el mismo período y en promedio– se haduplicado. De 1,04 en 1984 ha pasado al pico más alto, en 1993, a 2,04tendiendo a reducirse hacia el 2002, 1,69 (Figura 2).

En la gran mayoría de las provincias, los ingresos propios no alcan-zan el promedio para el conjunto, que se fija en el 48% durante elperíodo 1995-2000. Solo cinco de las 24 provincias (Figura 5, BuenosAires, Chubut, Córdoba, Entre Ríos y Santa Fe) se ubican en un por-centaje igual o mayor. En general, la curva de la coparticipación pro-vincial (“recurso de otras jurisdicciones”) sigue una relación inversacon los ingresos propios, y en la mayoría de los casos supera amplia-mente el nivel de estos. En promedio, la coparticipación es marcada-mente menor en las cinco provincias con mayor porcentaje de recur-sos propios

El carácter político de las relaciones fiscales intergubernamentalesse trasunta con más claridad en las asignaciones federales, de alta dis-crecionalidad. El período 1995-2000 muestra las afinidades o intere-ses políticos del ejecutivo nacional con las provincias de La Rioja, SanJuan, Catamarca, Tucumán, La Pampa y Neuquén, que se reflejan enla alta participación de las transferencias nacionales en la estructurade recursos de las administraciones locales que les corresponden.

Se observa, en esos casos, cierta correspondencia entre los bajosrecursos subnacionales y los altos aportes nacionales, aún en situa-ciones donde el ingreso per cápita es más alto o igual al de otras pro-


240

7 Por lo general, los ingresos tributarios comprenden las tasas a la propiedad inmobiliaria,ingresos brutos fuera del convenio multilateral e impuesto al automotor.

vincias que no recibieron en igual medida apoyo financiero delgobierno federal.8

Figura 5Dependencia fiscal del sistema municipal argentino, período 1995-2000

* Excepto Ingreso per cápita; también en esta serie el valor correspondiente a todas lasprovincias = 0, significa s/dato.

Fuente: elaboración propia. Datos en anexo, Cuadro 2.

Un dato general en las finanzas municipales vinculado estrictamente alas relaciones intergubernamentales es la coparticipación provincia-municipios. Esta se integra con parte de la coparticipación nación-pro-


241

8 Por caso: Formosa, Chaco, Corrientes, entre otras. A la inversa, La Pampa y Neuquén pre-sentan un ingreso per cápita más alto.

Tucumán

La Pampa

Catamarca

Jujuy

San Juan

La Rioja

Neuquén

0

10

20

30

40

50

60

70

80

Bue

nos

Air

es

Chu

but

Cór

doba

Ent

re R

íos

Sant

a Fe

Río

Neg

ro

Mis

ione

s

Salta

La P

ampa

San

Luis

Sant

a C

ruz

Cha

co

Tucu

mán

Neu

quén

Cor

rien

tes

Men

doza

T, d

el F

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Form

osa

San

Juan

S, d

el E

ster

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Cat

amar

ca

Juju

y

La R

ioja

Toda

s la

s pr

ovin

cias

Provincias

Porc

enta

jes

sobr

e to

tal d

e in

gres

o *

Ingresos propios

Otras jurisdicciones

Transferencias nacionales

Ingreso per cápita

vincia, los ingresos tributarios provinciales y otros ingresos, como porejemplo las regalías por hidrocarburos (Salta, 20% de lo ingresado ySanta Cruz, el 7%) o por explotación de recursos hídricos (Entre Ríosque comparte con sus municipios el 50%). Existe una gran variedad decriterios de prorrateo que cada provincia adopta para el reparto de losfondos coparticipables a los gobiernos locales (véase Cuadro 2. Tomassi,1996).9

Cuadro 2Régimen de coparticipación municipal. Criterios

Algunas constituciones provinciales fijan montos porcentuales sobre lacoparticipación nación-provincia que el gobierno provincial debe trans-


242

9 Las provincias de San Juan, La Rioja y Jujuy se rigen por acuerdos transitorios, lo cualaumenta el riesgo del oportunismo, la discrecionalidad sesgada por conveniencias o intereses queafectan la previsibilidad en la disponibilidad de recursos.

1. Peso demográfico2. Inversa del peso demográfico3. Capacidad contributiva4. Aporte a la recaudación de recursoscoparticipables5. Partes iguales6. Recursos propios7. Producción de bienes gravados portributos coparticipables

8. Planta de empleados municipales9. Índice de pobreza10. Gasto salarial por habitante11. Coeficientes fijos12. Rendimiento del sistema de salud13. Erogaciones corrientes14. Gasto total por habitante15. Superficie del municipio

Fondos especiales para transferencia municipal constituidos por recursos coparticipables

• Fondos para desequilibrios transitorios• Fondos de compensación• Fondos específicos para inversión en trabajos y obra pública• Convenios de descentralización administrativa tributaria

ferir a las administraciones locales, reduciendo, aunque relativamente,la discrecionalidad de la provincia.10

Figura 6Deuda provincial sobre ingresos totales provinciales, 1996-2006

Fuente: Elaboración propia. Dirección de Análisis de Gasto Público y ProgramasSociales de la Secretaría de Política Económica del Ministerio de Economía yProducción de la Nación.

Dada la alta dependencia de las finanzas municipales respecto de lasprovinciales, uno de los aspectos más críticos es el grado de saneamien-to fiscal que estas tienen. El nivel de gastos del sector público provincial(para el año 2003) alcanzó un porcentaje del 16% sobre el PIB a valoresconstantes y del 11% PIB a valores corrientes. Las finanzas provinciales,durante la década de 1990 mostraron una situación deficitaria prome-dio de 0,9% del PIB, mejorando en la segunda mitad del 2002 y el 2003.


243

10 Córdoba, fija el 20%; Misiones, 18%; Mendoza 14%; Entre Ríos, 12%; Río Negro, 10%;Catamarca, 8,5%; Santa Fe, 8%.

65.32

100.1

211.62

100.1

211.62

51.33

165.32165.32

0

50

100

150

200

250

1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003

Años

Porc

enta

je

El stock de deuda provincial, en relación del PIB, pasa del 4% en1997 a más del 11% en 2001, alcanza el 22% en el 2002, y se reducelevemente al 19% hacia fines de 2003 (medido en términos nomina-les). Es decir, que la deuda pública provincial se incrementó en más del100% durante el período 1996 a 2003, con tendencia en baja a partirde este año (Figura 6).

Descentralización y evolución del gasto municipal

El nivel municipal ha incrementado el volumen de gasto relativo tantoen proporción al gasto total provincial como en términos del PBI (Figura7). Sin embargo, el aumento relativo al PBI es más marcado, debido a sualto crecimiento en la década de 1990.

La descentralización ha afectado más las finanzas provinciales quelas municipales. Tomando como base el año 1980, y ubicado el gastomunicipal en el 18% del gasto provincial, el pico porcentual más alto(año 1991) aproximadamente alcanza el 24%, lo que significa unaumento del 30%. Progresivamente va reduciéndose hasta posicionar-se en el 21% hacia finales de la década.

El gasto municipal que mayor aumento manifiesta fue el gastopúblico social (Figura 8). Este junto con el gasto en la administraciónlocal (funcionamiento del estado) son los principales componentes delgasto municipal total. Entre 1993 y 1995, respectivamente, represen-tan el 53% y el 36% del gasto municipal promedio. En tanto el gastoen servicios económicos apenas llega al 10% (Figura 9) y es bajo el nivelde endeudamiento (1%).

Desde 1997, la inversión de capital cayó 7,9%, y con ello el finan-ciamiento de la operación y el mantenimiento de los servicios sufrieronen gran medida. En tanto que los gastos corrientes aumentaron alrede-dor de 5,9%, aunque más del 73% del aumento de estos últimos corres-ponde a costos de personal. También sube la deuda municipal, másnotoriamente en los años de crisis (2001, 2002) insinuando una mermaen el año 2003.

En cuanto al peso de los gastos municipales en la estructura globaldel gasto público en Argentina, la Figura 10 representa la composición


244

del mismo por finalidades y su distribución por jurisdicciones (nación,provincia y administraciones locales), antes y después de laConvertibilidad.11

Figura 7Evolución de la participación porcentual del gasto municipal promedio en el total del gasto provincial y en relación al PBI

Fuente: Dirección Nacional de Coordinación con las Provincias del Ministerio deEconomía y Producción de la Nación.


245

11 Política económica que caracterizó el manejo de la economía argentina durante la décadade 1990.

26,0%

Eje de la derecha

Eje de la izquierda

en % del gasto provincial en % del PBI

24,0%

22,0%

20,0%

18,0%

16,0%

14,0%

12,0%

10,0%

3,00%

2,80%

2,60%

2,40%

2,20%

2,00%

1,80%

1,60%

1,40%

1,20%

1,00%

1980

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1982

1983

1984

1985

1986

1987

1988

1989

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

En

% d

el g

asto

pro

vinc

ial

Figura 8Evolución del gasto municipal 1980-2004

Fuente: Elaboración propia. Datos de la Dirección de Análisis de Gasto Público yProgramas Sociales de la Secretaría de Política Económica del Ministerio de Economíay Producción de la Nación.

Figura 9Gasto municipal promedio, por finalidades. Período 1993-1995

Fuente: Elaboración propia. Datos de la Dirección Nacional de Coordinación con lasProvincias del Ministerio de Economía y Producción de la Nación.


246

0

0.5

1

1.5

2

2.5

3

3.5

1980

1981

1982

1983

1984

1985

1986

1987

1988

1989

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

Años

% sobre PBI

GASTO TOTAL

I. FUNCIONAMIENTO DEL ESTADO

II. GASTO PUBLICO SOCIAL

III GASTO PUBLICO EN SERVICIOS ECONOMICOS

IV. SERVICIOS DE LA DEUDA PUBLICA

Administracióngubernamental36%

Servicioseconómicos10%

Gastosocial53%

Deudapública1%

Figura 10Argentina: composición del gasto público por finalidad y nivel de gobierno, 2000 y 20002

Fuente: Oscar Cetrángolo y Juan Pablo Jiménez (2004).

Es claro que el mayor costo de la descentralización (gastos en educacióny salud) lo han sufrido las provincias y que el gasto provisional se hareconcentrado al nivel nacional a partir de la absorción por la nación delas cajas jubilatorias provinciales.

En referencia al gasto municipal, el contraste entre los tres nive-les de gobierno revela el impacto de los gastos asistenciales (los vin-culados a la pobreza) en las finanzas de las administraciones locales yproporcionalmente una mayor incidencia de los gastos de adminis-tración (funcionamiento del Estado). Por su parte, los gastos en saludy educación pública disminuyen entre 2000 y 2002, producto de lafuerte crisis del 2001 y sus efectos en el tiempo. La crisis social enesos años llevó por otra parte al gobierno nacional a incrementar


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0

2

4

6

8

10

12

14

16

18

Nación2000

Provincias2002

Municipios2000

Municipios2002

En

porc

enta

je d

el P

IB

Nación2002

Provincias2000

Funcionamiento Educ., Cult., C. y T. Salud Prev. Social

Otro Gasto Social Serv. Económicos Deuda Pública

notablemente su participación en los gastos de contención social, através de planes de asistencia social, observándose una leve disminu-ción en los niveles subnacionales, que asumieron la función deimplementación de dichos programas.

Los problemas que conlleva el desequilibrio de las finanzas muni-cipales por la relación gastos/recursos y comparativamente su bajísi-ma participación en el monto total de recursos públicos (Figura 11)solo pueden evitarse –en el marco institucional vigente– aumentan-do la correspondencia fiscal en los niveles subnacionales de gobier-no; es decir, descentralizando recursos de tal forma que su gestión tri-butaria guarde consistencia con las responsabilidades de gasto encada nivel.

Figura 11Distribución de los recursos tributarios por niveles gubernamentales. Año 2000

Fuente: Oscar Cetrángolo y Juan Pablo Jiménez (2004).


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83

16.6 0.4

0

10

20

30

40

50

60

70

80

Porc

enta

je

Gobierno nacional Gobiernosprovinciales

Gobiernos locales

Las provincias gestionan tributos que solo cubren alrededor del 30% desus gastos (al año 2001). Considerando provincias y municipios, losimpuestos propios representan solo el 40% de los recursos subnaciona-les totales (o sea, algo más del 4% del PBI). Por último, los recursos detodo tipo que caen dentro de las potestades de las provincias y de losmunicipios no alcanzan al 44% del total de los recursos subnacionales(el 56% restante se cubre con transferencias desde el nivel superior degobierno).

Acontecido por tanto el proceso de descentralización,12 la nuevaestructura del gasto público por niveles permite reconocer, comoadvierte Jordana (2001), que las lógicas de la política y las lógicas de lagerencia pública se interrelacionen de forma muy distinta.

Cetrángolo y Jiménez (2004) advierten que a “diferencia de otrospaíses, en Argentina los procesos de devolución o descentralización delgasto hacia los gobiernos subnacionales no pueden ser entendidos comoun avance de estos gobiernos sobre el poder central”.

Los autores observan que si bien “los coeficientes de reparto a favorde los gobiernos provinciales han aumentado, por otro lado, los proce-sos de descentralización del gasto, al no haber sido acompañados porcambios simétricos en los recursos, han requerido de medidas centralesfuertes y de una desigual capacidad de negociación”.13

En términos generales, los datos del Cuadro 3 nos muestran que elnivel medio de descentralización se encuentra por debajo de la mitaddel nivel medio de descentralización en los países más desarrollados,independientemente de su forma de Estado. ComparativamenteArgentina tiene una de las proporciones más bajas del gasto local enrelación al gasto público total.


249

12 En Argentina, debe recordarse que se ha dado este proceso en dos momentos: en las déca-das de 1960 y 1990.

13 Ilustra muy bien esta apreciación general de las RIG en materia fiscal, el trabajo de M.Cingolani (2006) que describe la descentralización en salud en la provincia de Córdoba, duranteel gobierno provincial de 1995 a 1999.

Cuadro 3Relación entre gasto municipal y gasto público total*

* Los datos de Europa corresponden a 1995 y los de América Latina a diversos añosentre 1992 y 1996.Fuente: Unión Europea, Banco Mundial, BID, Proyecto “Descentralización Fiscal “,CEPAL/GTZ.

3. Las RIG emergentes: asociativismo municipal y regionalización intraprovincial

La relevancia de los gobiernos locales como instancias de gobernabili-dad en Argentina no puede ser despegada del impacto territorial pro-vocado por el reordenamiento y distribución de competencias, atribu-ciones y responsabilidades estatales a las que empujaron las dos últimascrisis: la del centralismo estatal a fines de la década de 1980, y la de larecesión económica, la insolvencia estatal y el fracaso de la convertibi-lidad a fines de la década de 1990 y principios del nuevo siglo.

El alcance, profundidad y consecuencias que el proceso de descen-tralización local tuvo en cada provincia, varía según la historia institu-cional del régimen municipal correspondiente, la conveniencia de lasjurisdicciones y élites centrales (qué descentralizar, qué esquema de des-centralización seguir, qué y cuántos recursos descentralizar), la capaci-dad de negociación de los ámbitos municipales, la dependencia parti-


250

Europa América Latina

Suecia 62.3 Colombia 21.9

Finlandia 57.4 Bolivia 18.3

Holanda 39.8 Brasil 17.5

Alemania 29.7 Chile 16.8

Italia 27.7 Ecuador 11.7

Reino Unido 24.0 Perú 9.8

España 19.6 Argentina 8.6

Francia 19.6 Costa Rica 3.0

daria de las élites políticas locales y, en particular, el grado de sustenta-bilidad de las economías locales.

Sin embargo, el análisis de las relaciones fiscales dan lugar a pensarque, en general, la descentralización en el marco de las políticas macro-económicas que han signado la década de 1990, parece haber manteni-do o acentuado la dependencia de la gestión local de las transferenciasde recursos, desde los niveles centrales, y la distribución discrecional delos mismos.

En tanto la descentralización carezca de un marco adecuado en lasfinanzas municipales, los riesgos de crisis de las mismas derivan de variasfuentes concurrentes: la desproporcionalidad entre los recursos dispo-nibles y los costos de las prestaciones descentralizadas; incentivos uoportunidades para incurrir en excesos en el gasto, buscando luego elrescate financiero desde el central; el inevitable incremento del endeu-damiento, como de hecho ha acontecido con una gran parte de lasadministraciones locales posdescentralización.

Las carencias de gestión que los gobiernos locales han mostrado parael manejo de la complejidad emergente14 en contextos con poblacionessocialmente vulnerables, economías regionales deprimidas o estancadas,y culturas políticas distorsivas para articular estrategias de participaciónciudadana, lleva a pensar en la necesidad de un rediseño de las RIG.

Uno de los principales riesgos en la construcción y gestión de los sis-temas descentralizados es la difícil alternativa de resolución de los múlti-ples problemas de la coordinación política territorial a los que los gobier-nos locales se ven enfrentados, dado el requerimiento de sustentabilidadcomo aspecto crítico a resolver en las dinámicas estatales actuales.

Entendida la sustentabilidad como la capacidad de generar y man-tener condiciones de desarrollo y cambios sostenidos en el tiempo, esde interés de los niveles subnacionales arreglos institucionales facilita-dores de un esquema de relaciones que equilibre la posición de las uni-dades territoriales descentralizadas. Desafían tal expectativa –en


251

14 Una de las debilidades tiene que ver con los niveles de eficiencia del aparato burocrático yla calificación y formación del personal técnico y administrativo por sus efectos sobre el funcio-namiento de la administración local y las relaciones de esta con la ciudadanía.

Argentina– una serie de problemas vinculados a la escala de la gestiónpolítica administrativa local,15 el desequilibrio fiscal que esta exhibe, lacreciente demanda de la población de servicios y asistencia social, quetiene como primer receptor al gobierno local, la persistencia de contex-tos recesivos prolongados y de débil legitimación política, a lo que sesuman las carencias de previsibilidad que afecta el impulso y el mante-nimiento de innovaciones en la gestión y la programación de políticasa mediano y largo plazo.

Las coordinaciones verticales no jerárquicas y basadas en resolucio-nes consensuadas presuponen también coordinaciones territorialesentre las unidades descentralizadas (coordinación horizontal). Dosrazones centrales sostienen esa tesis: la complejidad del mayor númeroen las transacciones y negociaciones en espacios de coordinación verti-cal, por un lado, y la necesidad de fortalecer la capacidad de negocia-ción de las unidades jurisdiccionales subnacionales o subprovincialescon el poder central.

Estas razones adquieren relevancia si se tiene en cuenta los riesgos defragmentación a la que tienden las lógicas políticas y de gerenciamien-to locales en contextos caracterizados por un generalizado micromuni-cipalismo.16

Ambos niveles de coordinación –jerárquica y horizontal– adquierenimportancia frente a problemas relacionados con la capacidad autóno-ma de los gobiernos locales para emprender y mantener acciones y polí-ticas de desarrollo local. Estos, aún dotados de autonomía política terri-torial, funcionan en un marco de relaciones centro-periferia (políticas,fiscales, administrativas y económicas) de marcada asimetría en detri-mento de su sustentabilidad.


252

15 No es igual la situación de las grandes metrópolis y otras ciudades importantes, donde lasdeformaciones se refieren a burocracias tradicionales desarrolladas que reproducen prácticamentela situación de los planos supraordenados (provincias y nación), a la situación en comunidadespequeñas con estructuras muy elementales, casi preburocráticas.

16 El papel de los liderazgos políticos locales (intendentes, alcaldes, jefes comunales) ha mos-trado ser una de las condiciones más relevantes en el impulso y sostenibilidad de iniciativas loca-les y en la lógica de articulaciones interlocales e interinstitucionales (Cravacuore, 2002; Díaz deLanda, 2002).

La mayor capacidad de los gobiernos locales para el desarrollo localsustentable no puede separarse del avance de la descentralización y pro-cesos de municipalización como resultado de las dinámicas recesivas delgasto público a los niveles centrales.17

Se señalan cinco condiciones operantes y limitantes de acciones diri-gidas a consensuar estrategias de coordinación intergubernamentales: elorigen up-down y centralizado de las iniciativas provinciales/nacionales;los estilos de liderazgos locales y sus modos institucionales de ejercicio;la debilidad de experiencias intermunicipales cooperativas; el papel delos partidos políticos, y la tendencia a restringir la participación de laciudadanía, de organizaciones económicas y de la sociedad civil en pro-cesos de articulación interlocales.

Pero aún cuando así fuese, la tendencia más general en una ampliagama de situaciones locales, dadas las condiciones actuales de alta incer-tidumbre y rápidos cambios, es la necesidad al nivel de los liderazgoslocales de emprender proyectos con impactos sostenidos de desarrollo.

Juega para ello, también, el interés por construir, consolidar y legi-timar su capital político territorial, en una época como la actual de fuer-te reordenamiento de las fuerzas políticas partidarias. El asentamientoterritorial de la política se ha convertido en una oportunidad para pre-tensiones de liderazgos incluso más allá del ámbito local.

En ese sentido, las relaciones intermunicipales van ganando presen-cia como instrumento de gestión local y manifestación de un procesode convergencia hacia modos de integración territorial.

Las reformas constitucionales al nivel provincial iniciadas a partir de1986, en su mayoría incorporan la facultad de los gobiernos locales paraconstituir organismo intermunicipales. Algunas autorizaciones son másamplias que otras en cuanto a los fines de la cooperación. De las 19 pro-vincias cuya reforma o sanción constitucional es de 1986 o posterior aesa fecha, 12 sancionaron esta innovación. Es decir que siete provincias


253

17 “En un espacio en el que sucesivas políticas de reforma provocaron el retiro del Estado deáreas en la que tradicionalmente se desenvolvía, y frente a la aparición de nuevas cuestiones en laagenda y la profundización de otras ya presentes, se produce la paradoja de que la acentuación dela crisis abre también márgenes de acción nuevos por lo que canalizar las demandas y buscar lassoluciones”, Cravacuore (2002), citado por Badía (2000: 46).

no la incluyeron en su reforma constitucional y cuatro no modificaronsu Constitución con sanción previa a 1980 (Iturburu, 2001).

El informe elaborado por Daniel Cravacuore (2005) sobre experien-cias de cooperación intermunicipal registra su existencia en 20 provin-cias.18 Cravacuore distingue dos modalidades de intermunicipalidad:consorcio de servicios cuyo objeto se limita a una prestación determina-da y específica,19 y microrregiones/corredores productivos, ordenados ala promoción del desarrollo.20

Estas dos modalidades básicas pueden teóricamente recategorizarsesi se tiene en cuenta el origen de la iniciativa, la cobertura territorial, yel reconocimiento institucional. En cuanto al primer criterio, se puedehablar de conformaciones de iniciativa local o extralocal. De las expe-riencias existentes, la extralocalidad del agente puede referir al gobier-no provincial, nacional u organismos de cooperación multi o interna-cional. De acuerdo con la modalidad de actuación de los agentesimpulsores de la constitución del organismo intermunicipal, puede estaser voluntaria y consensuada, inducida y condicionada, impuesta yregulada o bien formas mixtas que combinen los modos anteriores.

La cobertura territorial refiere a relaciones intermunicipales intrapro-vinciales, interprovinciales o internacionales (involucra esta última amunicipios pertenecientes a distintos países). Pueden estos espacios ser ono territorios contiguos. Finalmente, bajo el criterio de reconocimientoinstitucional, conceptualmente se comprenden calidad e intensidad dife-rentes de la capacidad de gobernabilidad socio-territorial; en consecuenciavarían las competencias que se le atribuyen, las capacidades regulatorias yde control, las delegaciones o transferencias de funciones y recursos que delos gobiernos centrales y locales se le realicen, su carácter inter o supramu-nicipal, y también el tipo y forma de la participación de la ciudadanía enla constitución de sus autoridades y fijación de la agenda de políticas.


254

18 No se tiene registro respecto de las provincias de La Pampa, La Rioja y San Luis.19 Servicios tales como obras hidráulicas, viales y de gas, control bromatológico; compra con-

junta de bienes; recolección y tratamiento de residuos sólidos urbanos; tribunal de faltas; promo-ción del turismo; contratación de asistencia técnica, entre otras tareas.

20 En anexo, Figura 2, se muestra la distribución registrada al año 2002 de microrregio-nes/corredores productivos en el territorio argentino.

Las correspondencias entre los criterios existen, de modo tal que laforma que adopte uno condiciona la modalidad en que se presenta otrode los criterios; pero también pueden darse múltiples combinacionesposibles.21 El interés de estas distinciones es conformar un conjunto decategorías que permita diferenciar experiencias de relaciones guberna-mentales intermunicipales que han surgido en Argentina desde fines dela década de 1980 hasta iniciado el presente siglo. Ajustados a la varie-dad de formas de relaciones intermunicipales, las categorías que se pro-ponen a continuación pretenden subsumir la diversidad que de las mis-mas pueden encontrarse: 1) cooperación intermunicipal autogenerada, y2) cooperación intermunicipal o regionalización inducida.

La cooperación intermunicipal autogenerada

Son formas que se reconocen como asociativismo municipal, en senti-do estricto. En términos de RIG caracterizan las de tipo horizontal (entrelos mismos niveles de gobierno, por oposición a las jerárquicas querepresentan las relaciones locales-centrales). El acto constitutivo partedel acuerdo mutuo y la membresía es voluntaria. Se trata de ordena-mientos cooperativos autoimpulsados (iniciativas locales), autorregula-dos, basados en las autonomías locales y con competencias acordadasentre los municipios miembros y limitadas a sus facultades jurisdiccio-nales. Por supuesto que nada obsta a que los niveles gubernamentalessuperiores deleguen servicios o funciones, siempre consensuando talesdelegaciones y conservando el nivel jerárquico la supervisión y controldel servicio/ actividad/ finalidad desconcentración o descentralizaciónfuncional.22 Territorialmente puede la entidad cooperativa localizarse ono en un espacio contiguo.


255

21 Por ejemplo, si se habla de conformaciones impuestas y reguladas, no pueden sino ser elresultado de la acción de un agente gubernamental extralocal (provincia o nación), aunque unavez constituidos haya margen de autogobierno y de coordinación intermunicipal consensuada.

22 Para Agranoff (1997), la mirada tradicional sobre la jerarquía entre niveles gubernamenta-les, como las relaciones centrales-locales, sobredimensiona la relevancia de las normas formalessobre la realidad. Diversas vías de simetrización de las RIG verticales acontecen en las negociacio-nes entre los gobiernos locales y los centrales.

Encuadran en esta caracterización, experiencias tempranas iniciadas afines de la década de 1980 en la provincia de Córdoba y a comienzos de lade 1990 en Buenos Aires. Para la primera se mencionan los entes de coo-peración intermunicipal EINCOR y ADESUR (Cingolani, 1997) y diversasacciones conjuntas entre los municipios (Díaz de Landa y Cingolani,2001); en la segunda, se describen las primeras experiencias en DanielCravacuore (2001).23 Bressan (1999) contabilizó en Córdoba, 62 expe-riencias de cooperación intermunicipal de las características antes señala-das, durante el período 1988-1998.

Un importante número de experiencias en distintas provinciasargentinas, de las cuales se tiene registro24 y, visualizables en la figura 2del anexo, es posible que tengan cotidianamente actividades colabora-tivas –ad hoc, entre dos o poco más municipios, y para actividades pun-tuales y de corto plazo.

En general, las formas autoimpulsadas y autocoordinadas han teni-do mejores resultados cuando el objeto de la cooperación (construccióny mantenimiento de caminos, compras conjuntas, entre otras) ha sidoacotado, puntual y relativo a acciones cooperativas a término (prefe-rentemente las programadas a corto plazo). En tanto –como documen-tan Cravacuore, Ilari y Villar (2004)– tienen menor sostenibilidad en eltiempo cuando los objetivos son más generales y también más ambi-guos, por caso el desarrollo de los ámbitos locales miembros o el desa-rrollo regional.25


256

23 Los entes de cooperación intermunicipal (EINCOR y ADESUR) en Córdoba y los consorciosy corredores productivos bonaerenses fueron casos discutidos y analizados en el primer SeminarioNacional de Redmuni (Red de Centros de Estudio de Gobiernos Locales-INAP), realizado en laUniversidad Nacional de Quilmes, 1999.

24 No se cuenta actualmente con un relevamiento exhaustivo de las cooperaciones intermuni-cipales en el país. En Córdoba, un estudio sobre estrategias de austeridad (1999) reveló que apro-ximadamente el 80% de los 64 municipios con una población ≥5.000 habitantes, tenían experien-cias colaborativas. La mayoría refería a compras conjuntas, algunos casos a prestaciones de serviciosy en menor medida cooperaciones de mayor envergadura como consorcios camineros –rutas inter-locales y de conexión con las vías principales de transporte (Díaz de Landa, Cingolani, 2001).

25 En líneas generales quedarían captadas un conjunto de fenómenos recientes de intermuni-cipalidad: entes internacionales entre gobiernos locales limítrofes; redes temáticas de gobiernoslocales (Red Argentina de Municipios y Comunidades Saludables; Red Federal de MunicipiosTurísticos Sustentables; Coalición de Municipios Ambientalmente Sustentables).

La literatura es constante en marcar el alto grado de centralidad delos ejecutivos municipales, por lo que la permanencia de las redes inter-municipales cooperativas está bastante ligada a la trayectoria política deljefe comunal y difícilmente las experiencias logran trascender el perío-do de gobierno de sus mentores locales. Se ha observado mayor predis-posición a cooperar en casos de homofilia partidaria. La emergencia decierto grado de conflictividad aparece ligada corrientemente a razonespartidarias y pretensiones de carrera política de los principales líderes delas asociaciones. También se hace visible la desconfianza entre munici-pios bajo el supuesto del interés de algunos sobre el conjunto.

La apropiación de las ventajas de la cooperación de los ámbitos loca-les más influyente sobre otros más vulnerables, ya por su tamaño, gene-ración y distribución de riqueza, carencia de capital político o baja sus-tentabilidad económica, es percibida por los dirigentes locales comouno de los riesgos de las formas asociativas. Sin embargo, no faltan vocesque rescatan la capacidad de aprendizaje que han significado estas expe-riencias de cooperación para el desempeño de formas gestionarias cola-borativas en situaciones de interdependencia.26

Cooperación intermunicipal o regionalización inducida

Refiere esta modalidad a relaciones intermunicipales propuestas,incentivadas o impulsadas desde los niveles centrales y que suponenobjetivos generales de desarrollo y coordinaciones con importantegrado de complejidad en su gestión y sostenibilidad en el tiempo.Prácticamente la mayoría de las redes cooperativas entre municipios–se denominen microrregiones, entes regionales, regiones, o comuni-dades regionales, que se encuentran diseminadas a lo largo y ancho delterritorio nacional (Figura 2 del anexo)– reconocen el papel que algu-no de los niveles centrales de gobierno (nación o provincias) han juga-do en su constitución.


257

26 El análisis comparativo de tres entes regionales en la provincia de Córdoba mostró unamayor densidad de interacciones en casos con experiencias previas de cooperación de carácter aso-ciativo consensuado de iniciativa local (Díaz de Landa, Parmigiani de Barbará, 2004).

A mediados de la década de 1990, la provincia de Buenos Aires lanzauna política generalizada en su territorio de extensión y réplica de losllamados consorcios productivos. Al respecto, evalúan Cravacuore, Ilariy Villar (2004) que la política provincial de promoción e impulso de sis-temas de cooperación intermunicipal para el desarrollo no logró susobjetivos, sobreviviendo algunas experiencias que analizan específica-mente. Solo tres de ellas encuadran en el tipo en consideración aquí.27

Si bien los actores municipales de las mencionadas experiencias noreconocen al nivel provincial como generador de las mismas y enfatizansu carácter endógeno, en alguna instancia de sus procesos se ha dadoapoyo desde el gobierno provincial.

También el incremento de formas cooperativas intermunicipales endistintos puntos del país se asocia con el denominado “Plan Nacional deModernización de los Gobiernos Locales” de la Subsecretaría de AsuntosMunicipales de la Nación, lanzado en el 2000/2001. El Instituto Federalde Asuntos Municipales (IFAM) informa que en el 2002 se registraron enel país 52 microrregiones (40 provinciales y 12 interprovinciales). Estasentidades involucran a 406 gobiernos locales de 20 provincias y agrega-das suman un conjunto de 7.266.355 habitantes. El promedio de dis-tancia mínima entre puntos extremos es de 193,8 km (MicrorregiónViedma-Carmen de Patagones) y el máximo de 552 km (Corredor de laCuenca Inferior del Salado) (Cravacuore, 2005).

La ausencia de análisis sistemáticos, comparativos y de evaluaciónsobre estas experiencias no permite conocer su grado de continuidad yavance en el proceso de cooperación. Pocos casos fueron estudiados conalgún detalle y sistemáticamente en el tiempo como para poder infor-mar sobre las características y evolución de estas experiencias.

Uno de esos casos es el proceso político de la regionalización intra-provincial en Córdoba iniciado en el 2000 como consecuencia del“Acuerdo económico, financiero y fiscal entre la Provincia de Córdobacon Municipios y Comunas para el fortalecimiento sustentable del régi-men municipal y comunal” (o “Pacto de Saneamiento Fiscal”) del año


258

27 Plan Estratégico Regional Tuyú, Mar y Campo, Universidad Provincial del SudoesteBonaerense y Región Metropolitana del Norte.

2000.28 Esta experiencia tiene la particularidad de responder a la ini-ciativa y acción programada del gobierno provincial y tipifica la deno-minada regionalización inducida (Díaz de Landa y Parmigiani deBarbará, 2004).

Hacia el año 2003 se diluye la iniciativa, subsistiendo la denomina-da Mesa de Trabajo Provincia-Municipios (MTPM)29 como espacio dedebate y concertación interlocal y entre municipios y gobierno provin-cial. En virtud del importante papel que esta juega –en y para la inte-racción entre estos actores– se va generalizando entre los representantesde los gobiernos locales el interés y la necesidad de constituir regionesasociativas y la apertura del gobierno provincial a las propuestas e inte-reses de los gobiernos locales.

En diciembre de 2004, la Legislatura Provincial sanciona la “LeyOrgánica de Regionalización de la Provincia de Córdoba”, Nº 9.206. Estanormativa impulsa un nuevo diseño en Córdoba de la regionalizaciónintraprovincial, creando las “comunidades regionales” basadas en tresprincipios centrales: el progreso del asociativismo municipal, el incre-mento de la descentralización de las competencias provinciales y el forta-lecimiento de la autonomía municipal, con el objetivo político de indu-cir el desarrollo regional sustentable en el territorio provincial.

Las dificultades que se observaron en los tres niveles de conflictivi-dad que caracterizan los intentos de regionalización inducida se sinteti-zan en el Cuadro 4.

Altschuler (2003) considera que la viabilidad del desarrollo econó-mico local y endógeno depende, en parte, de la articulación de unaestrategia y proyecto de desarrollo regional y nacional, con procesosinteractivos de abajo hacia arriba y de arriba hacia abajo, que “se cons-tituya en marco de referencia para las estrategias locales y regionales”.También señala esta autora que “una de las principales limitaciones parael diseño e implementación de estrategias y procesos de desarrollo localen la Argentina es la gran dificultad existente para la concertación de


259

28 El 5 de febrero de 2000, se firma este “Acuerdo” con municipios y comunas de la provin-cia y en julio del mismo año, el acuerdo fue convertido en la Ley Provincial Nº 8.864.

29 Creada por la Ley Provincial Nº 8.864.


260

Relaciones entre provincia y municipios/comunas

Relaciones interlocales Relaciones al interior del gobierno local

Discrepancias sobre las condi-cionalidades exigidas por el go-bierno provincial o central:control de gastos; reformas ad-ministrativas y políticas; armo-nización de la tributación; fija-ción de los ejidos municipales.

Diversidad de las realidadeslocales, intereses y prioridadesdivergentes y la distancia entrelas localidades.

Limitada información y parti-cipación del conjunto del go-bierno local. Gestión centrali-zada en intendentes y jefes co-munales.

Limitaciones del gobierno pro-vincial y del nacional que afecta-ron las remesas de envío de la co-participación y/o las estrategiasde cofinanciamiento prometidas.

Desconfianza de las localida-des pequeñas en relación a lasmayores. Influencia y benefi-cios por el tamaño e infraes-tructura de las más grandes.

Carencia de capacidades técni-cas en los municipios/ comu-nas.

Estructura de los recursos fisca-les y su distribución entre los ni-veles de gobierno. Alta concen-tración en los niveles centrales.

Énfasis en beneficios localesinmediatos más que en accio-nes de desarrollo regional.

Baja prioridad otorgada al te-ma de la regionalización frentea la atención que demanda dia-riamente la gestión local.

Incertidumbre sobre las condi-ciones económicas del país. Crisisde alta intensidad entre los años2000 y 2003 y consecuencias so-bre las finanzas subnacionales.

Conflictos de intereses entrelos actores políticos localesque obstaculiza la conforma-ción de una voluntad políticapara la coordinación regional.

Sesgos en la definición de laoposición o adhesión a la re-gionalización según afinidadespartidarias con los gobiernoscentrales.

Indefinición de la política encuanto al respeto de las autono-mías locales.

Discontinuidad de las accionesconjuntas para el funciona-miento de los entes regionales.

Volatilidad de las acciones loca-les en el tiempo por los recam-bios políticos en el gobierno.

Escasa articulación entre las de-pendencias de los gobiernoscentrales para apoyar procesosde desarrollos que involucran amás de una agencia guberna-mental central.

Ausencia de programas de em-prendimientos comunes porproblemas de comunicaciónentre las localidades miem-bros de los entes regionales.

Encapsulamiento de las deci-siones al nivel gubernamentalpara evitar costos políticos opor atribuir desinterés en la ciu-dadanía. No participación deactores extragubernamentales.

Desconocimiento de las reali-dades locales de las localida-des asociadas y de otras expe-riencias.

Cuadro 4

actores (elemento fundamental en este paradigma), la búsqueda de con-sensos y visiones compartidas de desarrollo local, regional y nacional”.

Conclusiones

Las fuerzas centrífugas de la descentralización tendientes a la fragmenta-ción e inequidad de la protección social refuerzan contradictoriamente ladinámica centrípeta de las RIG central-local. Se legitima así la interven-ción de los gobiernos provincial o nacional, la disposición y aplicaciónpor parte de estos de medidas correctivas y auxilios financieros y el cen-tralismo político y partidario que sobre lo local se termina ejerciendo.

Conviven en lo central-local, de manera distorsionada y paradójica,una suerte de relación principal-agente, con un alto sentido localistaque negativamente se realiza por lo general frente a otro gobierno local,mientras el gobierno provincial mantiene relaciones con cada gobiernolocal individualmente. Donde debe haber negociación hay dependen-cias. Donde debe haber cooperación abierta hay localismos. El desa-cierto para encontrar mecanismos adecuados de corrección viables yque incorporen la información relevante, puede dejar un margen dema-siado amplio a los vaivenes políticos, fomentando los intereses localis-tas y partidarios por encima de la lógica del reequilibrio territorial.

No es posible analizar exhaustivamente el conjunto de la realidadmunicipal en Argentina, diversa y heterogénea por los particulares regí-menes provinciales y por las singularidades de sus localidades, cuando nose cuenta con información sistemática y comparable sobre esas realida-des. No obstante, el análisis agregado, cuantitativo y cualitativo, que seha realizado de las principales RIG que se ponen en juego cuando de losniveles locales se trata, permite fundar ciertas tendencias generales quelas caracterizan durante la década de 1990 y primeros años de este siglo.

En primer lugar, se puede afirmar, en consonancia con diversos espe-cialistas, que existen riesgos macroeconómicos de la descentralización,por los efectos que puede producir el endeudamiento de los entes sub-nacionales y el auxilio que en consecuencia deben otorgar los gobiernoscentrales. Por su parte, la competencia fiscal para atraer inversiones entre


261

distintas localidades puede afectar los recursos fiscales por la reducciónde impuestos, tasas y contribuciones que como incentivo a la inversiónafectan los municipios. La idea del ajuste del gasto y del control delendeudamiento de los entes locales y el diseño de mecanismos y estrate-gias que lo hagan efectivo aparecen como ilusorios si se considera la situa-ción fiscal y financiera de los municipios y la sobrecarga de funciones yservicios proporcionales a sus capacidades. Por tanto, el margen de ini-ciativas locales, profundización de relaciones intermunicipales y progra-maciones de políticas a largo plazo de desarrollo local y regional se redu-ce de mantenerse la estructura de gastos y recursos y su actualdistribución entre los distintos niveles gubernamentales.

En segundo lugar, paralelamente a la alta dependencia de las finan-zas municipales de los niveles centrales, entre estos niveles las RIG hanalcanzado escaso grado de institucionalización, aspecto que se torna crí-tico en cuanto a la previsibilidad de recursos y pautas coordinadas degasto. El predominio de estrategias informales en las RIG refuerza losjuegos personales y partidarios, la centralidad de los ejecutivos en lasinstancias de negociación y los objetivos cortoplacistas.

En tercer lugar, el período de estudio puede caracterizarse –desde losniveles locales– como el de la emergencia de las nuevas RIG: las relacio-nes intermunicipales. Es notable el crecimiento cuantitativo de múlti-ples experiencias en casi todas las provincias argentinas. Pero tambiénes destacable la débil estabilidad de esta tendencia en cuanto a la posi-bilidad de orientar dichas relaciones a la consecución de objetivos dedesarrollo. Cooperaciones acotadas o puntuales, a término y mediadaspor acciones que no requieran mayor complejidad de coordinación,sostenibilidad en el tiempo ni definición de estrategias a plazos media-no y largo, parecen tener más viabilidad, por la persistencia que hantenido y algunos logros de interés vinculados a la gestión del gasto, obraspúblicas y sobre todo el aprendizaje en curso de comportamientosinterorganizacionales cooperativos.

Por último, las relaciones intermunicipales en el marco del sistemamunicipal argentino requieren tanto de procesos endógenos como decierto margen de actuación coordinada con los niveles centrales. Planteaesto la necesidad de que la promoción, apoyo e incluso inducción de


262

estas relaciones sea definida en la agenda de los gobiernos centrales, enparticular en la agenda pública provincial.

Anexo

Cuadro 1Constituciones provinciales. Año de reforma y reconocimiento de la autonomía municipal

Fuente: <www.municipios.unq.edu.ar>.


263

Provincia Año de últimaaprobación oenmiendaconstitucional

¿Reconoce laautonomíamunicipal?

Provincia Año de últimaaprobación oenmiendaconstitucional

¿Reconoce laautonomíamunicipal?

Entre Ríos 1933 No Corrientes 1993 Sí

Misiones 1958 Sí Buenos Aires 1994 No

Santa Fe 1962 No Santa Cruz 1994 Sí

San Juan 1986 Sí La Pampa 1994 Sí

Jujuy 1986 Sí Chubut 1995 Sí

San Luis 1987 Sí Chaco 1994 Sí

Córdoba 1987 Sí La Rioja 1998 Sí

Río Negro 1988 Sí Salta 1998 Sí

Catamarca 1988 Sí Santiago delEstero

2005 Sí

Formosa 1991 Sí Neuquén 2006 Sí

Tierra de Fuego 1991 Sí Tucumán 2006 Si

Mendoza 1991 No

Figura 1Número de categorías de administraciones locales por provincia

Fuente: Iturburu (2000).


264

SaltaJujuy Formosa

Chaco

Misiones

Corrientes

Entre Ríos

Santa Fe

BuenosAires

La Pampa

Santa Cruz

Chubut

Río Negro

Neuquén

Mendoza

San Luis

Córdoba

San Juan

La Rioja

Catamarca

Tucumán

Santiagodel Estero

Tierra delFuego

1 Categoría

2 Categorías

3 Categorías

4 Categorías

Cuadro 2Ingresos promedio del Sector Municipal Consolidado por provincia. Período 1995-2000

* Valor per cápita de 1999. Fuente: Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento(2002), tomado de Tomassi, F., “El gobierno municipal en la Argentina”, mimeo.


265

% de Ingresos totales del Sector Municipal

Ingresospropios

Otrasjurisdicciones

Transferenciasnacionales

Ingresos decapital Externos

Ingresos propiosper cápita*

Buenos Aires 60 32 3 0.8 4 37Tierra del Fuego 24 69 4 0.4 3.6 30Chubut 59 27 8 2 4.4 23San Luis 37 52 6 0.9 4.9 22Córdoba 54 31 4 4.6 6.2 18La Pampa 39 37 19 2.1 2.6 17Entre Ríos 50 38 3 0.9 8.4 14Santa Cruz 34 50 6 1.8 4.5 14Neuquén 27 53 14 1 5 13Río Negro 40 42 7 3.4 8 11Tucumán 31 36 12 0.6 19.9 8Santiago delEstero 19 71 2 1 7.5 7San Juan 20 24 53 0 2.8 7Chaco 32 53 3 1 11.2 6Catamarca 15 50 28 0.3 5.4 5Misiones 40 53 3 1.5 3.3 5La Rioja 7 19 71 2.5 0.8 4Mendoza 26 66 2 1.1 5.6 4Salta 40 45 8 0.6 6.3 4Santa Fe 49 41 6 0.7 3.7 4Corrientes 27 46 6 0.9 20.1 3Formosa 21 59 9 0.8 9.9 3Jujuy 8 33 37 0.3 11.9 2Total provincias 48 37 7 2.1 5.7 -

Figura 2Microrregiones argentinas

Fuente: <www.municipios.unq.edu.ar>.


266

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270

ANÁLISIS JURÍDICO Y REFORMASLEGALES EN CHILE (1990-2005)

MARCELO VILLAGRÁN ABARZÚA1

Son muchos los interrogantes que surgen del análisis pormenorizado deun período de nuestra historia republicana, pero sin lugar a dudas es unejercicio valioso para evaluar el cumplimiento de nuestras metas, y loque es más importante, sentar las bases de nuestro trabajo futuro.Debemos evitar el desarrollo de políticas públicas, que sin un sustentoteórico mínimo persigan solucionar los problemas de la población.Nuestro país se ha caracterizado, a lo largo de su historia, en entregarsoluciones muy precipitadas ante los conflictos y necesidades que expre-saron sus habitantes, intentando resolver sobre la marcha muchas de lascontroversias que se exteriorizan durante la aplicación de la ley.

En estas líneas nos interiorizaremos en el estudio y comprensión deun fenómeno político-social muy relevante para nuestra historia. No esun contrasentido pensar que los gobiernos locales representan para laciudadanía el sistema político más próximo para resolver sus problemasy es por ello importante que los municipios cuenten con las herra-mientas necesarias para poder destinar sus recursos económicos yhumanos en pos de la elaboración de productos que tiendan a satisfa-cer esas necesidades.

271

1 Investigador del Instituto Chileno de Estudios Municipales de la Universidad Autónoma deChile. E-mail: <[email protected]>.

El retorno de la democracia a nuestro país marca pues el punto departida de este análisis jurídico, encontrando un ambiente institucionalen pleno funcionamiento, en el cual los diversos actores políticos reto-man sus funciones. La elección de las autoridades que a distinto nivel sepreocupan por resolver los requerimientos de la población, marca elpunto de partida del debate nacional respecto al futuro de nuestra nacióny se produce una revisión pormenorizada de nuestro ordenamiento jurí-dico, partiendo de la misma constitución política del Estado. Los cam-bios y fenómenos sociales que los motivaron han permitido una evolu-ción en las distintas áreas del quehacer institucional. Incluso en lo querespecta al mundo municipal y a las materias que son de su interés, pode-mos identificar un fenómeno transversal de áreas temáticas que de unau otra manera tocan directa o indirectamente a las municipalidades.

Debemos señalar, desde el comienzo de este trabajo, que intentare-mos evaluar los cambios que se han producido en el ámbito normativomunicipal en este período de tiempo, buscando con ello, además, eva-luar los efectos o resultados que han experimentado durante su aplica-ción. Sin lugar a dudas, nos interesa conocer si el marco jurídico muni-cipal con el que cuenta Chile en nuestros días es el apropiado parasatisfacer los requerimientos del sector. Nuestro país está consciente dela importancia que ha suscitado entre la población la labor que cum-plen los municipios, por lo que exige de sus autoridades la purificaciónde un sistema que cumpla efectivamente con estas expectativas. Lo ante-rior, en directa relación con la reforma del Estado de Chile, la que nece-sariamente nos llevará a una reforma estructural de las municipalidadesque mejore sustancialmente la gestión de todas ellas.

Sin lugar a dudas la justicia política que postula Aristóteles nos per-mite intentar evaluar nuestra realidad sociocultural, muy diversa a la deotras naciones, lo que nos obliga a adaptar instituciones y normativa,de acuerdo a lo que son efectivamente nuestros requerimientos.

Según lo antes descrito, estudiaremos en estas páginas de manerasucinta el sistema jurídico municipal vigente y cómo este ha evolucio-nado a lo largo de estos quince años. Podremos identificar los cambiosnormativos que han afectado al sector y cómo estos han repercutido enel funcionamiento de los municipios y en el mejor grado de cumpli-

Marcelo Villagrán Abarzúa

272

miento de sus finalidades. A continuación podremos analizar el proce-so de descentralización política y administrativa del sector municipal,para, finalmente, mostrar algunas de las principales reformas legales delsector y cuáles, a nuestro entender, son las reformas pendientes.

1. Análisis histórico

Para contextualizar nuestro trabajo, es necesario señalar que las muni-cipalidades representan para nuestra historia independiente un granfoco de vida ciudadana. Si bien los conquistadores españoles trasplan-taron a América muchas de sus tradiciones, religión e instituciones, enlo que respecta al municipio en España empezaba pronto a “languide-cer como consecuencia del absolutismo monárquico de Carlos V yFelipe II, en cambio los municipios o cabildos fundados en América seasemejaron inicialmente al antiguo municipio castellano, en el cualcorrespondía a este organismo el verdadero gobierno de la villa o ciu-dad, en su integridad” (Fernández Richard, 2003: 16-17).

Se trataba pues, de un organismo semiautónomo en el que recaíanmuchas atribuciones, las que con el tiempo y el surgimiento de nuevasinstituciones fueron restringidas. Sin embargo, conservaron a través delos años una característica valiosa, que se mantiene hasta estos días, alser la única institución pública en la que los habitantes del lugar tienenamplio acceso y representación. Y fue justamente este rol que jugaronlos municipios, el que permitió a los criollos, en los albores de nuestraindependencia, reunirse en torno a él, y fraguar los cimientos de estaincipiente nación. Este valioso aporte histórico nos permite armonizarnuestro pensamiento, respecto a la importancia que reporta esta insti-tución pública, toda vez que desde sus cimientos hasta nuestros díassigue siendo considerada como aquella que está más cercana a la gentey a la que se le asocia como la responsable de remediar muchos proble-mas de la población. Es por ello que, independientemente de cuálessean sus atribuciones, serán siempre las municipalidades las corpora-ciones a las que acudirán miles de personas en pos de esperar una res-puesta a sus demandas.

Análisis jurídico y reformas legales en Chile (1990-2005)

273

No es relevante la forma de gobierno que impere en un Estado, nique esté concentrado o distribuido el poder, lo que realmente es unhecho de la causa es que la ciudadanía siempre verá a los municipioscomo actores relevantes del sistema político, encargados de la soluciónde sus necesidades.

A lo largo de prácticamente toda su historia independiente el Estadochileno ha tenido carácter unitario. La Constitución Política de laRepública de Chile de 1980 reafirma lo anterior, estableciendo, sinembargo, una clara opción por la descentralización, a través de gobier-nos regionales y comunales. Las municipalidades poseen autonomíagarantizada por la propia Carta fundamental en la administración de supatrimonio y la prestación de servicios sociales a la comunidad. Para ellocuentan con fuentes propias de financiamiento y con autoridades, cons-tituidas por el alcalde, que será su máxima autoridad, y por el Concejo.

Un conjunto de reformas realizadas a partir de la década de 1970lograron moldear el actual modelo de descentralización de nuestro país,a través de los procesos de regionalización y municipalización impulsa-dos por el régimen militar del presidente Augusto Pinochet Ugarte ypor las reformas constitucionales de 1991. Esta estructura consolidadaen la Constitución Política de 1980 respondió al menos a tres objetivosdistintos: geopolítico (un mejor control y ocupación del territorionacional), político (aumentar la participación ciudadana y distribuir elpoder) y económico (mejorar la distribución de los recursos y la satis-facción de las necesidades de la población).

Las municipalidades tuvieron escasa relevancia dentro del aparatopúblico chileno, hasta que a partir de fines de la década de 1970 se alte-ró radicalmente esta situación, ya que se produjeron reformas que mul-tiplicaron las responsabilidades y recursos de los municipios. En elámbito territorial dichas reformas institucionalizaron algunas funcionesligadas a la administración y desarrollo del espacio urbano, y en el terre-no social involucraron una significativa expansión de funciones, pasan-do los municipios a compartir responsabilidades con el gobierno cen-tral en la provisión de servicios de educación, salud, cultura, recreación,deporte, promoción del empleo, vivienda y asistencia social. Junto a ellose llevaron a cabo cambios en el marco financiero y administrativo de


274

operación de los municipios, dotándolos de la autonomía y los meca-nismos necesarios para asumir dichas responsabilidades. En este senti-do se estableció un sistema de cobro para algunos servicios municipa-les, se dictaron modificaciones tributarias de exclusivo beneficio local,acompañados de un mecanismo de redistribución de estos recursos,creando el Fondo Común Municipal, destinado a compensar a losmunicipios de las comunas con una menor base tributaria. Finalmente,basta con señalar que se traspasaron a los municipios la administraciónde establecimientos educacionales públicos y los consultorios de saludprimaria, proceso que se extendió durante toda la década de 1980.

Con el retorno de la democracia en Chile se debilitó el proceso deregionalización, surgiendo en su lugar, una fuerte demanda por mayorparticipación en las decisiones públicas. La reforma regional de 1991 habuscado responder a estas demandas, creando los gobiernos regionalesnuevos instrumentos, como las inversiones sectoriales de asignaciónregional (ISAR), que trasladan al nivel regional la decisión sobre la asig-nación de recursos a proyectos específicos de inversión dentro de pro-gramas administrados tradicionalmente por el nivel central.

El presidente Patricio Aylwin Azócar (1990-1994) designó en 1990a los alcaldes de todas las comunas del país. En 1992 se realizó la pri-mera elección popular de alcaldes desde el retorno de la democracia,concretándose con ello el mayor cambio en la estructura del gobiernolocal al introducir la elección directa de alcaldes y concejales. Con ellose fortaleció el proceso de democratización, único objetivo trazado enel inicio de la transición, ya que las prioridades políticas del primergobierno de la Concertación de Partidos por la Democracia no consi-deraron reformas de fondo al régimen local.

Bajo el gobierno del presidente Eduardo Frei Ruiz-Tagle (1994-2000) se intentó fortalecer la probidad funcionaria en el ámbito local,con el envío al Parlamento del proyecto que reformó la Ley OrgánicaConstitucional de Municipalidades con normas que otorgaron mayoreficacia a los sistemas de control interno, potencian las facultades fisca-lizadoras del concejo municipal y refuerzan la transparencia en la ges-tión de los municipios. Se planteó la elección simultánea, pero separa-da, de alcaldes y concejales, consciente de la imperfección de un sistema


275

donde la legitimidad de la principal autoridad queda, en muchos casos,difusa, puesto que la elección de ambas autoridades es conjunta.Durante la década de 1990 se duplicaron los recursos municipales, inci-diendo en más del 16% del gasto público total, con un presupuestosuperior al millón de millones de pesos para el conjunto del sistemamunicipal. Además, se propusieron reformas institucionales orientadasa incorporar mayores grados de flexibilidad a la gestión local y mayoresgrados de transparencia de la misma, especialmente en mecanismos quefortalezcan su relación con los ciudadanos de sus respectivas comunas.Es así como se sentaron las bases de una reforma legal, derivada de lareforma constitucional al artículo 110° de la Constitución Política delEstado, actual 121°, destinada a asegurar la capacidad de los munici-pios para establecer y modernizar sus plantas de personal, junto conadecuar la estructura y organización municipal a los requerimientosparticulares de cada municipio, fortaleciendo mecanismos de coordi-nación en la contratación de personal altamente calificado para muni-cipios pequeños y rurales. Finalmente, se hicieron esfuerzos destinadosa fortalecer la transparencia pública y el control ciudadano de la gestiónmunicipal, con la aprobación de modificaciones legales tendientes asimplificar las consultas ciudadanas sobre temas específicos que afectena los vecinos, obligando a los alcaldes a entregar una cuenta anual sobrela gestión interna del municipio y perfeccionando, a su vez, un meca-nismo de fiscalización del desempeño del alcalde por los concejos muni-cipales (Frei Ruiz-Tagle, 1998).

Durante el gobierno del presidente Ricardo Lagos Escobar (2000-2006) fueron 23 las iniciativas impulsadas a favor del mundo munici-pal. Entre los años 2000 y 2005, el mandatario promulgó 21 leyes cuyopropósito fue otorgar beneficios a favor de la gestión municipal. La últi-ma de estas leyes fue Rentas Municipales II, promulgada el 23 de juniodel año 2005. Entre los cuerpos legales dictados se cuentan, entre otros,la ley 19.737, que estableció elecciones separadas de alcaldes y conceja-les, permitiendo profundizar el proceso democratizador de los munici-pios y favorecer la profesionalización de alcaldes y concejales; la ley19.803, que determinó un incentivo por desempeño para los funcio-narios municipales; la ley 19.777, que creó 99 juzgados de policía local


276

en todo el país; la ley 19.852, que estableció la subrogación del alcaldeo alcaldesa por una persona de su confianza cuando, por razones médi-cas, debiera ausentarse por un período determinado (permitió que lasalcaldesas ejercieran efectivamente los permisos de pre y posnatal); cua-tro leyes que permitieron la creación de las comunas de Hualpén, AltoHospicio, Alto Bio Bio y Chol Chol; la ley de Casinos, que estableciólas bases generales para la autorización, funcionamiento y fiscalizaciónde casinos de juego.2

En el período en estudio se realizaron cuatro elecciones municipales(1992, 1996, 2000 y 2004) y solo en esta última elección la ciudadaníaeligió a las autoridades comunales en forma separada.

Tras la enorme trascendencia alcanzada por el poder local, los muni-cipios llegaron a tener seis funciones privativas y 13 compartidas conotros organismos de la administración estatal, a manejar 21 subsidiossociales, ser responsables aproximadamente de la educación del 60% delos niños chilenos, y de la atención de salud primaria del 50% de lapoblación. Y finalmente, una de sus más importantes características esque es el único ente público presente en las 345 comunas del país, con-virtiéndose en el principal punto de encuentro entre los diversos servi-cios públicos y la comunidad.3

2. La descentralización

De un análisis profundo de las modificaciones legales realizadas duran-tes este período se puede apreciar un centralismo y un control delEjecutivo muy estricto de la actividad municipal, siendo los municipiosmeros mandatarios de las labores que realiza el gobierno central, sin rea-les atribuciones.

En estos 15 años se ha perjudicado seriamente la descentralizaciónadministrativa del país, toda vez que es una constante la serie de limi-


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2 SUBDERE, Subsecretaría de Desarrollo Regional, Adriana del Piano, 31 agosto de 2005,<http://www.subdere.gov.cl/1510/article-68122.html#h2_1>.

3 SUBDERE (2000).

taciones que existen a nivel legal para la libre disposición de los recur-sos. Se les han entregado más recursos a los municipios, pero a su vezmenos atribuciones para su libre ejercicio.

Las razones para ello van desde una desconfianza en las autoridadescomunales por su falta de capacidad de gestión, hasta una disconfor-midad en el modelo. Si bien se han dado grandes pasos en el aumentode la participación ciudadana y en la administración de los intereseslocales, aún no se han logrado alcanzar las metas planificadas. Ademásde lo anteriormente señalado, se advierte en la Ley Orgánica Constitu-cional de Municipalidades mucha rigidez, lo que frena toda iniciativa eincluso obliga a inútiles debates para aprobar gastos insignificantes.Finalmente, el aumento paulatino de los recursos municipales no se hareforzado con una planificación adecuada y normas igualmente rígidasen materias presupuestarias, que eviten situaciones de desfinancia-miento como las ocurridas en muchas comunas.

Durante este período, en materia de descentralización se ha logradoque las regiones administren presupuesto vía el Fondo Nacional deDesarrollo Regional4 a través de los instrumentos como las provisiones,ISAR o IRAL, que definan la gradualidad de la intervención por comuna,que puedan focalizar y planificar la inversión, que coordinen y lideren lasalianzas público-privadas, han reivindicado la Estrategia de DesarrolloRegional como base para la planificación de las inversiones. En cambiolos municipios han visto mermado su nivel de autonomía, preocupándo-se tan solo por ser un nexo entre la oferta pública y las demandas ciuda-danas, de identificar las poblaciones a ser beneficiadas y de cofinanciar víarecursos propios, en los casos de comunas de mayores recursos.

Lo anterior nos enfrenta a claras conclusiones respecto a las limita-ciones existentes en el sector y que son muy bien estudiadas en la pre-sentación de Patricia Cortés (2005). En este estudio podemos apreciar,entre otras cosas, las múltiples limitaciones que a juicio de la investiga-dora existen y que ha impedido aumentar los niveles de descentraliza-


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4 El Fondo Nacional de Desarrollo Regional fue creado en 1975, financiando inversiones eninfraestructura productiva y social de interés local, mediante un proceso estructurado de identifi-cación y selección descentralizada de proyectos.

ción en este período y que se pueden resumir en los siguientes puntos,tal como fueron expuestos en la mencionada presentación:

– Compleja trama institucional: múltiples objetivos, instrumentos,diversidad de estrategias.

– Bajos niveles de flexibilidad administrativa que dificultan la coor-dinación territorial, la toma de decisiones oportunas y la adaptación,perfeccionamiento y complementación de los instrumentos de acuerdocon la realidad territorial.

– Si bien se han transferido competencias, no se tienen claras lasatribuciones ni del gobierno regional y de los municipios.Superposición de funciones, estructura institucional altamente depen-diente del nivel central, débiles sistemas de seguimiento a la gestión conperspectiva territorial.

Al nivel municipal se señalaba:– Responsabilidad restringida a la administración de la oferta insti-

tucional para la superación de la pobreza. Los municipios actúan bási-camente como intermediarios financieros y operativos entre la ofertainstitucional, los prestadores de servicios y las poblaciones beneficiarias.

– Debilidad financiera municipal. Dependencia del Fondo ComúnMunicipal y de las transferencias de los fondos concursables. Estrechosmárgenes de autonomía.

– Limitaciones en la calidad de los servicios de educación y salud.– Deuda previsional de los docentes.– Costos diferenciados según tipo de comuna referentes a la provi-

sión de los servicios.– El municipio es encaminado a atender problemas puntuales de

pobreza más que a dinamizar el territorio y sus actividades productivas.– Carencia de una orientación clara del desarrollo hacia el territorio.

Para agregar, respecto de la participación ciudadana:– Débil cultura y tradición política de la participación: baja repre-

sentación municipal y autoridades regionales designadas.– La disolución de responsabilidades entre los diversos niveles difi-

culta la rendición de cuentas.


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– La participación ciudadana aparece como una práctica inducidadesde la oferta de programas sectoriales.

– No siempre se reconoce el derecho a la autonomía a las organiza-ciones sociales.

– Pobre representatividad de las organizaciones sociales.– Los consejos económico y social comunales no se constituyen o

funcionan con una visión corporativista de los mismos.– Las juntas de vecinos no operan en todas las unidades territoriales.

Como podemos observar, las modificaciones legales introducidas eneste período no han permitido encaminar a nuestro país hacia una des-centralización administrativa funcional al desarrollo local que permitaa las municipalidades actuar autónomamente en la satisfacción de lasnecesidades de la población.

De acuerdo al trabajo Bases para una política de descentralización, queinició la discusión llevada adelante en el año 2000, con los actores terri-toriales, para la definición de una política de Estado en materia de des-centralización, la que posteriormente quedó reflejada en la publicaciónde la Subsecretaría de Desarrollo Regional, El Chile descentralizado quequeremos: un proyecto de todos, el objetivo general de la política de des-centralización de Chile es: “contribuir al desarrollo democrático delpaís, traspasar poder de decisión y recursos desde el centro a los repre-sentantes e instituciones de la ciudadanía regional y comunal para lagestión del desarrollo económico, social y cultural de sus respectivosterritorios, en un marco de valores y prácticas sociales, que impulsa elcrecimiento con más autonomía y equidad” (SUBDERE, 2001).

Pese a la amplitud de las responsabilidades de los municipios y a lamagnitud de los recursos movilizados por estos, la estructura de fun-ciones, competencias y recursos a este nivel de gobierno enfrenta impor-tantes rigideces. Entre dichas rigideces destaca la existencia de compar-timientos presupuestarios aislados, la escasa flexibilidad en el sistema deingresos propios y la fuerte incidencia de las trasferencias con destinospreasignados por el gobierno central, las que han crecido en términosrelativos en los últimos años.


280

3. La ley de Rentas II

La Ley N° 20.033, publicada en el Diario Oficial con fecha 1 de juliode 2005, es, sin dudas, la última gran modificación normativa que haafectado al sector, imprimiendo importantes cambios a diversos cuer-pos legales, entre los que cabe destacar la Ley de Impuesto Territorial(Nº 17.235), la Ley de Rentas Municipales (D.L. 3.063) y la Ley deMunicipalidades (Nº 18.695).

Con la entrada en vigencia de esta ley se posibilitó un aumento sig-nificativo en los recursos de los municipios y, sobre todo, del FondoComún Municipal. Este fondo, que se preocupa de reunir un gran por-centaje de los ingresos que reciben los municipios por diversos concep-tos, es un sistema que posibilita redistribuir en forma solidaria los recur-sos entre los 345 municipios del país, ya que los municipios querecaudan mayor cantidad de tributos deben aportar recursos a aquellosde menores ingresos. De acuerdo con cifras de la Subsecretaría deDesarrollo Regional, “en los últimos 15 años, los recursos del Fondo sehan incrementado en el 277%, pasando de un total de $114 mil millo-nes en 1990, a $ 430 mil millones el año 2005”. La existencia del FondoComún Municipal favorece a muchas comunas de nuestro país que notienen la cantidad de ingresos suficientes para costear sus numerososgastos, lográndose por este medio solidario una equidad entre las comu-nas de mayores y de menores ingresos. A pesar de ello, aún es abismalla diferencia presupuestaria existente entre varios municipios chilenos,lo cual aumenta por el hecho de que muchos de esos municipios conpocos ingresos son a la vez comunidades en las que habitan los sectoresmás necesitados de nuestra población, gestándose al nivel institucionaluno de los conflictos más grandes de nuestra sociedad, me refiero a ladesigualdad social.

Entre sus principales aspectos, la ley incluyó normas para promoverla modernización y transparencia de la gestión municipal. Entre estas secontaba la facultad de recibir el pago de impuestos o derechos vía inter-net u otros medios electrónicos. Incorporaba, además, normas de trans-parencia al nivel municipal, permitiendo que tanto el Concejo como lacomunidad pudieran mantenerse informados respecto a los pasivos acu-


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mulados por sus respectivos municipios, consagrando el principio de lapublicidad, vale decir, el conocimiento público de los instrumentos dela administración municipal. Junto con ello se establecieron normasque permitían un mayor control del gasto, dejando en manos delConcejo la aprobación de convenios y contratos que involucren mon-tos superiores a 500 UTM o que obliguen a administraciones posterio-res.

En materia de impuesto territorial se efectuaron varias modificacio-nes que influirán significativamente en el aumento del Fondo ComúnMunicipal. Se establecieron las normas de reevalúo de los bienes raícesagrícolas y no agrícolas, y la gradualidad en su aplicación. Tambiénaumentaba la exención de pago del impuesto territorial de las propie-dades hasta $10.878.522, agregando una sobretasa del 100% en lascontribuciones a las propiedades abandonadas y determinaba que elServicio de Impuestos Internos efectuase anualmente el reevalúo deestas propiedades, así como de los sitios no edificados y los pozos las-treros. También se limitaron las exenciones especiales al impuesto terri-torial que contemplaba la anterior ley.

También, con la finalidad de aumentar los recursos municipales, laley estableció un aporte fiscal anual permanente a los municipios deaproximadamente $6.552 millones, que ingresaría directamente alFondo Común Municipal. A lo anterior había que sumarle los recursosque debería aportar el fisco a través del pago de contribuciones de bie-nes raíces fiscales que deberían realizar desde ahora algunas de sus pro-piedades.

Al nivel de juzgados de policía local, el 18% de las multas que apli-casen pasarían directamente a los gobiernos locales, junto con el 50%que se recibieran por concepto de patente acuícola. Del mismo modo,a través de Rentas II, se hizo viable el cobro de la patente comercial a lassociedades de inversión y a las sociedades de profesionales.

La ley de Rentas II aumentó las remuneraciones de los alcaldes eincrementó las dietas de los concejales. En virtud de lo anterior, 232alcaldes aumentarían un promedio de 47% sus remuneraciones y a los113 restantes les subiría en el 84%. En relación a la dieta de concejales,esta aumentaría en el 50%.


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4. El proyecto de ley sobre modernización municipal

El 17 de noviembre de 1997 se publicó en el Diario Oficial la ReformaConstitucional sobre administración comunal, la cual modificó elartículo 110°, actual 121° de la Constitución, entregando una serie deatribuciones a las municipalidades, facultades que se ejercerán dentrode los límites y requisitos que, a iniciativa exclusiva del presidente de laRepública, determine la ley orgánica constitucional de municipalida-des. En este contexto, el Ejecutivo, mediante mensaje del presidenteRicardo Lagos Escobar, ingresó al Congreso con fecha 15 de diciembrede 2004 un proyecto de ley que modifica diversos cuerpos legales, conel objeto de avanzar en la modernización de la administración comu-nal, incorporando reformas en los ámbitos de transparencia y probidad,organización interna y administración de personal de los municipios.

En el mismo mensaje de este proyecto de ley el presidente de laRepública hace mención a los cambios normativos que han sido impul-sados por los gobiernos de la Concertación de Partidos por laDemocracia a partir del año 1990, que a través de diversas iniciativashan permitido la aprobación de un conjunto de perfeccionamientosnormativos al sistema municipal, que hoy constituyen sendas leyes dela República que rigen en plenitud en el ámbito de la administracióncomunal.

A modo de ejemplo, destaca la aprobación de los siguientes textoslegales de incidencia municipal, promulgadas desde 1990 a la fecha:

– La ley N° 19.097, que modificó la Constitución Política de laRepública, estableciendo la elección popular de las autoridadesmunicipales.

– La ley N° 19.130, que reguló en la Ley de Municipalidades el sis-tema electoral aplicable a la elección popular de alcaldes y concejales.

– La ley N° 19.280, que estableció plantas de personal en las muni-cipalidades.

– La ley N° 19.388, que incrementó los ingresos municipales modifi-cando al efecto la ley de rentas municipales y la ley de impuesto territorial.

– La ley N° 19.418, que estableció un nuevo cuerpo legal sobre jun-tas de vecinos y demás organizaciones comunitarias.


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– La ley N° 19.704, que contempló un nuevo aumento de ingresosmunicipales.

– La ley N° 19.737, que estableció el sistema de elección separadade alcaldes y concejales.

– La ley N° 19.754, que estableció los servicios de bienestar en lasmunicipalidades.

– La ley N° 19.777, que creó 99 juzgados de policía local en diver-sas comunas del país.

– La ley N° 19.803, que estableció un sistema de incentivos deremuneraciones para los funcionarios municipales.

El presidente plantea que durante el tratamiento legislativo de las cita-das leyes, se ha detectado, tanto por parte del Ejecutivo como de los pro-pios parlamentarios, la necesidad de introducir nuevos avances en mate-ria de administración comunal y gestión municipal, en la perspectiva deponer al municipio chileno a tono con los tiempos que corren, princi-palmente teniendo como objetivo imprimir a este servicio público pordefinición, mayores grados de modernización y transparencia. Esto nohace más que reafirmar nuestro punto de vista, respecto a la necesidady también el consenso que existe a nivel político sobre la necesidad dereformar la administración comunal. Esta necesidad se vio acrecentadapor el hecho de que alcaldes y concejales fueran elegidos por primeravez en elecciones separadas, por los crecientes aumentos en los ingresosmunicipales que sucesivas iniciativas legales han entregado al sistemamunicipal y el mayor grado de involucramiento de la ciudadanía, quehan demandado una mejor gestión y un mayor resguardo de la trans-parencia y probidad de parte de los organismos de la administración delEstado. En ese orden de cosas, el Ejecutivo persigue mediante este pro-yecto de ley, asumir la tarea de imprimir mayores grados de moderni-zación, transparencia y fiscalización en el ámbito de la gestión munici-pal, en pos de un municipio más moderno, más ágil y más eficiente ensu respuesta a las demandas locales.

La presentación de este proyecto de ley pretende dar curso a undebate a nivel parlamentario que cimiente las bases de una reforma delsector municipal, discusión que ha estado muy lejos de dirigirse al


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punto central que los convoca y que solo ha girado en torno a unadefensa de intereses gremiales y partidarios que han impedido analizarla génesis del proyecto.

Podemos identificar en las palabras del Ejecutivo una idea clara res-pecto a las necesidades del municipio de nuestros días y de la serie decambios que es necesario impulsar en pos de mejorar la normativa queregula el actual sistema municipal. Lamentablemente, nos quedamoscon una seria declaración de buenas intenciones que no logran plasmaren el proyecto, una reforma a la altura de las actuales necesidades. Nose ha logrado colocar el tema en la agenda pública y no se ha logradouna discusión constructiva respecto a las reales necesidades de los muni-cipios. Lo anterior ha impedido alcanzar el consenso necesario a nivelpaís, que nos permita orientar metódicamente el trabajo parlamentarioy solo se ha avanzado en forma inorgánica, sin una evolución legislati-va que permita observar los cambios necesarios para el sector.

Las cuatro áreas que componen el proyecto: transparencia, probi-dad, organización interna y administración de personal, no son las úni-cas que impiden un mejoramiento en la gestión municipal y es ese elpunto de partida de toda reforma al sector.

Respecto a la transparencia, el proyecto pretende responder a lademanda social de la ciudadanía en general de mayor transparencia enel accionar de los organismos públicos, y sobre todo de las municipali-dades que es considerada la institución pública más cercana a la gente.Junto con la transparencia es muy importante para la comunidad quesus autoridades mantengan un estricto apego a los cánones éticos, con-sagrando el valor de la probidad administrativa. Lo anterior se traduceen entregar a la ciudadanía la facultad de conocer y de fiscalizar el actuarde sus autoridades comunales de manera permanente, lo que a la fechasolo se manifestaba en cada elección. En este orden de cosas el proyec-to pretende que los municipios cuenten con mecanismos que permitanel cumplimiento de estos dos principios básicos de la administraciónpública, que son la transparencia y la probidad, lo cual si no es bienorganizado puede traducirse en un verdadero dolor de cabeza paramuchos municipios, aumentando con ello la burocracia y favoreciendobajos índices de gestión, al destinar recursos y capital humano al cum-


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plimiento de estos requerimientos. Me parece muy importante intro-ducir estos elementos de control en la gestión municipal, de forma talde minimizar la corrupción y el tráfico de influencias que muchas vecesobservamos, pero esto debe ir acompañado de mecanismos serios y res-ponsables, que impidan que la comunidad termine enjuiciando públi-camente a sus autoridades ante cualquier circunstancia o disparidad deopiniones. Debemos evitar que las normas perjudiquen el normal y ágilfuncionamiento de la administración pública y conjugar control coneficacia procedimental.

En cuanto a la modernización interna, el proyecto pretende crearmunicipios eficientes en su gestión y eficaces en su accionar, para res-ponder apropiadamente a los requerimientos de mayor transparencia yresponsabilidad que el ejercicio de los cargos de autoridad municipalconllevan. Existe por tanto un reconocimiento de las autoridades cen-trales, respecto a que los alcaldes carecen de las facultades necesariaspara administrar eficazmente sus municipalidades, lo cual redundadirectamente en los bajos índices de gestión detectados. Existe una claraconciencia de parte del Ejecutivo de que es necesario junto con exigirmayor transparencia, probidad y una moderna y eficiente gestión,entregarle a los municipios mejores instrumentos de administraciónque les permitan responder los requerimientos de la población, los queademás se presentan de manera muy disímil en cada una de las actuales345 comunas de todo el país.

No existe en nuestra legislación municipal un reconocimiento a ladiversidad comunal, y la normativa existente local no ha asumido losdiversos desafíos que enfrenta en los distintos rincones de nuestro paísla administración comunal. Si bien la legislación debe tender a unifor-mar criterios y a ser por naturaleza de aplicación general, no podemosdesconocer las diferencias, con lo cual muchas veces no se logra entre-gar una normativa adecuada a los intereses o necesidades de algunascomunas. Lo anterior se agudiza aún más si consideramos el criteriocentralista con el que se trabaja a nivel estatal, con lo cual podemosobservar que las normas buscan solucionar los conflictos de las comu-nas más centralizadas, dejando de lado o complicando muchas vecesaún más a las comunas de zonas más extremas. Así ocurrió con la Ley


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de Compras Públicas y con otras iniciativas legales que se convirtieronen verdaderos dolores de cabeza para su implementación. Esta iniciati-va busca entregar a cada municipio la facultad y con ello la responsabi-lidad de fijar la estructura que mejor responda a sus necesidades loca-les, con lo cual se busca dotarles de las herramientas necesarias paramejorar la gestión. Con ello se consigue establecer una estructura pilarde conformación municipal y sobre ella la posibilidad de que las auto-ridades comunales definan la mejor forma de ser administrados.Debemos comprender con ello que se están entregando mayores herra-mientas de gestión, pero suponiendo también que existe la capacidadtécnica y planificación que sea capaz de definir la estructura adminis-trativa que requiere el municipio. No vaya a suceder que se inviertancuantiosas sumas de dinero en financiar estudios y reorganizaciones quesean modificadas continuamente por administraciones de diverso colorpolítico.

Finalmente, el proyecto de ley en estudio contempla instrumentos degestión de recursos humanos que buscan entregar a los municipios lasherramientas necesarias para enfrentar con éxito el cumplimiento de susobjetivos. Históricamente los municipios han carecido de autonomíapara definir sus políticas de administración de sus recursos humanos,requiriéndose en la actualidad de la tramitación de una ley para modifi-car una planta o para crear un nuevo cargo, independiente de la muni-cipalidad que se trate, con las dificultades y la consiguiente demora queesto conlleva, lo que en la práctica ha permitido que los alcaldes debanenfrentar su gestión con la planta que le ha sido designada, sin preocu-parse siquiera de intentar alguna modificación. Es por ello que el pro-yecto de ley, conforme a la propia Constitución, pretende establecer elmecanismo que permitirá sin modificaciones legales, que cada munici-palidad constituya su propio mecanismo administrativo, respetando lascondiciones que el propio legislador le establecerá. Con esto se le entre-garán una serie de atribuciones al alcalde y su concejo que pone en serioriesgo la estabilidad laboral de los funcionarios municipales, los que hanmanifestado públicamente su rechazo, al no estar dispuestos a perderla.Lo anterior, producto de que se establecen mecanismo mucho másestrictos de eficiencia en el empleo, que buscan evitar que los funciona-


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rios mal calificados se eternicen en sus funciones, lo que redunda en unclaro perjuicio para la labor del municipio y con ello para la comunidad.Debemos tener la precaución de que un sistema muy arbitrario, podríadesproteger en demasía la labor de los funcionarios, quienes al estarinsertos en un ambiente muy politizado, podrían convertirse en víctimasde venganzas políticas.

Con ello sumamos un nuevo punto de discusión a nuestro debatede una reforma institucional o sustancial al sistema municipal chileno.Primero, el punto de si requerimos o no una reforma y de ser necesariade qué características debería ser. Segundo, de si nuestra reforma va acontemplar las diferencias y diversidad de necesidades de cada una delas actuales 345 comunas de todo el país.

5. Consideraciones finales

Los cambios normativos realizados en este último período han permi-tido dotar a las municipalidades de mayores recursos, siempre necesa-rios para resolver las necesidades de la comunidad, pero lamentable-mente no les han entregado las herramientas ni la autonomía para quedichos organismos puedan tener la capacidad de gestión para poder uti-lizar dichos recursos de acuerdo a las necesidades que ellos aprecian en lapoblación. Es un hecho de la causa, tal como lo hemos analizado en estaslíneas, que los cambios normativos que se han realizado en estas mate-rias, le han restado autonomía a los órganos municipales. Esto redundaen una tendencia progresiva de parte del gobierno central que justa-mente se contrapone con las demandas que a diario realiza el sector y quesolamente se justifican por la serie de irregularidades que se han detec-tado en muchas comunas, lo cual hace desconfiar en la utilización quese haga de los recursos.

En muchas partes del mundo y a lo largo de nuestra historia se le haintentado quitar atribuciones a los municipios, lo cual persigue solo des-truir la más elemental de las instituciones democráticas, que es la más cer-cana por larga distancia a las personas. No desaprovechemos la oportuni-dad de crear un sistema estructurado y bien planificado que permita a las


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comunas ser fieles representantes de autoridad central, colaborando entodos los rincones del territorio nacional a dar solución a sus habitantes.Todas las dificultades que tiene el sistema político en identificar las nece-sidades de su población, se resuelven en gran medida con la labor que rea-lizan los municipios, quienes tienen la capacidad y la labor de relacionar-se con su comunidad y estar atentos a resolver sus necesidades.

En lo que respecta a los cambios jurídicos que se han realizado en estos15 años (1990-2005), solo identificamos reformas sustanciales, y no ins-titucionales, que no han logrado impulsar un cambio profundo que esta-blezca los cimientos de una verdadera reforma al sector municipal chile-no. Lo anterior se ha traducido en reasignación y aumento de recursos,modificación de las competencias, cambios normativos, etc. Es claro quelos cambios efectuados se han conseguido con mucha dificultad, toda vezque ha costado enfrentar posturas y diferencias profundas que existentanto entre los poderes ejecutivo y legislativo, como entre las diferenciasde opinión presentes entre los municipios y el gobierno.

Podemos vislumbrar una discusión profunda respecto de cuál es laactual necesidad que enfrentan las municipalidades. Existe un aparen-te consenso a nivel nacional, que nos infiere una suerte de tendenciahacia el mejoramiento de la gestión comunal, lo que involucra natural-mente encabezar un proceso de reforma. La pregunta que surge de estasideas es si necesitamos de una reforma institucional que involucre unbrusco rediseño de la estructura municipal o si mediante una reformasustancial profunda podremos mejorar los problemas de gestión que seproducen al interior de los municipios. La interrogante permanece enel aire, a la espera de un debate nacional que nos pueda envalentonarpara seguir un rumbo serio y planificado, que permita alcanzar los finestrazados.

Bibliografía

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289

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Fernández Richard, J. (2003), Derecho municipal chileno, Santiago,Editorial Jurídica de Chile.

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Sexta secciónLa seguridad pública local

LOS GOBIERNOS MUNICIPALES ARGENTINOS ANTE LA SEGURIDADPÚBLICA (1990-2005)

MARCELO SAIN1

con la colaboración de Mariana Domenighini

1. Nuevas problemáticas en la seguridad pública local

Durante los últimos años, los gobiernos locales municipales de laArgentina han debido asumir funciones de gestión y gobierno sobrecuestiones que tradicionalmente eran abordadas y atendidas por losgobiernos nacionales o provinciales. A las históricas funciones asociadasa la prestación de los servicios públicos básicos y la regulación de cier-tas actividades económicas locales, se le añadieron aquellas referidas a laintervención sobre la pobreza extrema, la atención primaria de la saludy la educación públicas, la asistencia a las pequeñas y medianas empre-sas, el cuidado de los recursos naturales y del medio ambiente, la pro-tección y promoción de los derechos humanos de sectores vulnerables,

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1 Doctor en Ciencias Sociales (Universidade Estadual de Campinas, Brasil). Profesor titularregular e investigador de la Universidad Nacional de Quilmes. Ex Subsecretario de Planificacióny Logística de Seguridad del Ministerio de Seguridad de la provincia de Buenos Aires. Actual inter-ventor de la Policía de Seguridad Aeroportuaria del Ministerio del Interior de la Nación. E-mail:<[email protected]>.

la resolución de conflictos locales y, por cierto, la gestión de los asuntosde la seguridad pública en el ámbito local.2

Ello se produjo en un contexto signado por una profunda crisis eco-nómica y social en cuyo marco se profundizó más aún la pauperizacióny marginación de los sectores populares,3 el deterioro significativo delos espacios sociales urbanos,4 el repliegue de los gobiernos nacionaleso provinciales en la atención de este conjunto de problemáticas y la con-secuente generalización de las demandas y reclamos colectivos sobre losgobiernos a favor de la atención de tales cuestiones,5 en particular, sobreaquellas instancias más cercanas e inmediatas a esas peticiones, es decir,los gobiernos locales. Por cierto, estos no contaban ni fueron recipienda-

Marcelo Sain

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2 Cravacuore, D., S. Ilari y A. Villar (2004: cap. 1).3 Según el Censo Nacional de Población, Hogares y Viviendas 2001 realizado por el Instituto

Nacional de Estadística y Censos (INDEC), la Argentina cuenta con una población de 36.260.130personas, de las cuales 17.659.072 son hombres y 18.601.058 son mujeres. El 89,3% de la pobla-ción habita zonas urbanas mientras que el 10,7% vive en zonas rurales. En el segundo semestre del2005, de acuerdo con los resultados de la Encuesta Permanente de Hogares llevada a cabo por aquelinstituto, en los 28 aglomerados urbanos más importantes del país, el 12,2% de la población seencontraba por debajo de la línea de indigencia –pobreza extrema– y el 33,8% por debajo de lalínea de pobreza. En estos mismos aglomerados, el 45,9% de la población es económicamente acti-va y de ella el 41,3% está empleada mientras que el 10,1% está desocupada y el 11,9% se encuen-tra en situación de subocupación. Además, la desocupación y subocupación es mayor entre lapoblación joven, masculina y pobre. Si a esta situación se la compara con la brecha de pobreza exis-tente a comienzos de la década de 1990 se puede apreciar que el actual deterioro social de la pobla-ción argentina se ha profundizado significativamente durante esos años y a lo largo de los prime-ros de la actual. Este proceso ha sido similar en todo el país pero en los grandes centros urbanosha sido aún más profundo. Véase Instituto Nacional de Estadística y Censos (2001).

4 En la Argentina de los últimos años, la pobreza y la indigencia adquirieron nuevas formas yexpresiones. En efecto, se diversificaron y se hicieron más heterogéneas, tal como pudo apreciarseen la mayoría de las grandes urbes del país. En estas, los segmentos pobres de la población llevandécadas habitando los mismos lugares de residencia –hoy mucho más desmejorados y fuertemen-te pauperizados– y su aglutinamiento en ellos impidió el asentamiento de la nueva oleada de pobresprovenientes del interior de las provincias o de otras regiones del país. Ello ha dado lugar a la con-formación de nuevos cordones o anillos suburbanos en los que, a la población pobre tradicionalque se ha ido desplazando a esas zonas, se le ha ido incorporando los nuevos pobres, indigentes einmigrantes internos tardíos, los que se fueron radicando generalmente en terrenos inapropiadospara ello, conformando asentamientos mucho más deteriorados que los aglomerados anteriores yen situación de marginalidad extrema. Véase Svampa, M. (2005).

5 Para el caso de Buenos Aires, que es significativo a ese respecto, véase Cerruti, M. y A.Grimson (2005).

rios de los medios y recursos necesarios para afrontar tales desafíos,dando lugar a una suerte de pronunciada ingobernabilidad local, parti-cularmente en lo relativo a las cuestiones de la seguridad pública.

En la tradición institucional argentina, los gobiernos locales tuvie-ron una exigua incidencia sobre los asuntos vinculados a los conflictosviolentos y el delito. Todo se resumía a una labor de cooperación o decoordinación –aunque esto, en menor medida– con los organismos einstituciones nacionales y provinciales específicamente abocadas a laprevención o conjura de esas problemáticas, en particular, aquellas ins-tancias responsables de la prevención social de la violencia o las agen-cias policiales.

Durante los últimos quince años, en nuestro país, el aumento y lacreciente complejización de la violencia y de la problemática criminalha transformado también el escenario de la seguridad pública en elámbito local, esto es, en la esfera de los vecindarios y barrios de nues-tros municipios.

En estos espacios locales, se ha comenzado a manifestar un tipo deconflictividad específica que, en su expresión más lesiva y socialmentemás gravosa, ha girado en torno del incremento de la actividad delicti-va tradicional y violenta. En la mayoría de los ámbito locales de nues-tro país, el crecimiento y la intensificación de los homicidios, los asal-tos a mano armada, los robos y hurtos de automotores y de propiedades,las lesiones y muertes provocadas en riñas, las violaciones, ha sido noto-ria y han tenido un significativo impacto sobre la calidad de vida local.6

Los gobiernos municipales argentinos ante la seguridad pública (1990-2005)

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6 En la Argentina, en 1990, la tasa de criminalidad fue de 1.722 hechos delictivos registradosen todo el país cada 100.000 habitantes, mientras que esa misma tasa en el año 2003 fue de3.504,47 delitos cada 100.000 habitantes y en el 2004 alcanzó los 3.430,29 delitos cada 100.000habitantes. Esto significa que, durante los últimos 14 años se ha producido un aumento de la tasade hechos delictuosos registrados equivalente a casi el 100%. En términos absolutos, en 2004 seregistraron 1.243.827 hechos delictivos, de los cuales el 19,26% (239.607) fueron delitos contralas personas y el 63,75% (792.889) fueron delitos contra la propiedad. Por su lado, en las grandesciudades argentinas, el crecimiento delictivo registrado durante los últimos años ha estado acom-pañado de un significativo aumento de los niveles de violencia. Durante el 2003, en la Ciudad deBuenos Aires, el 37,5% de la población fue víctima de, al menos, un delito. El porcentaje de pobla-ción que ha resultado víctima de algún delito contra la propiedad alcanzó el 28,4% y, dentro de esterubro, el porcentaje mayor es el que correspondió a los robos con violencia, registrándose el 10%.

Sin embargo, en esas esferas locales también han ido en aumento con-flictos sociales menores derivados de ciertas modalidades de delitos leves,hechos de desorden y faltas contravencionales manifiestamente cercena-torias del orden público y que alteran específicamente el panorama localde la seguridad pública. Este tipo de incidentes, que ciertamente no seinscriben en la delincuencia común violenta ni en la criminalidad orga-nizada, se han expandido notablemente en el plano local y ha signado lavida cotidiana y la situación de seguridad pública local en forma muchomás significativa que aquellas. La probabilidad cierta de que las personassean víctimas de este tipo de incidentes es sensiblemente mayor con rela-ción a los eventos propios de la alta criminalidad, y la sensación de vul-nerabilidad social frente a ello es notable.

Por cierto, el incremento de este tipo de incidentes locales y acota-dos se inscribe en un contexto signado por el notable aumento de ladelincuencia violenta, particularmente, en los contextos urbanos alta-mente marginalizados y deteriorados, convirtiendo a los sectores socia-les más pobres en el principal estrato victimizado por este tipo de even-tos. Además, todo ello favorece la expansión de la sensación dedesprotección y abandono entre la población habitante de estos lugaresrespecto de algunos delitos singularmente graves y, sobre todo, ante losepisodios de delincuencia menor, vandalismo y desórdenes que impac-tan en forma directa sobre la misma.

En este contexto, en la mayoría de los ámbitos vecinales y barrialesde la Argentina y, particularmente, de las grandes urbes, a las personas

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Este es un delito de fuerte impacto social dado que se trata de hechos que implican el uso directode violencia física contra las personas. Asimismo, en la provincia de Buenos Aires los niveles delic-tivos han sido altísimos, pese a la caída de los mismos durante el año 2004. En efecto, durante eseaño, se produjeron 296.977 hechos delictivos, entre los cuales se cometieron 1.006 homicidios dolo-sos; 795 violaciones; 91.078 robos (incluye tentativa) sin lesiones o muertes, 6.035 robos (y tentativasde robo) que terminaron en lesiones o muertes, 62.045 hurtos (incluye tentativas) y 38.342 delitos con-tra la libertad. Excepto en los casos de violaciones y delitos contra la libertad, durante el 2003, losregistros delictivos fueron sensiblemente mayores al 2004. Por cierto, durante ese año, se come-tieron 328.027 hechos delictivos, entre los cuales se produjeron 1.375 homicidios dolosos, 757 vio-laciones, 122.132 robos (incluye tentativa) sin lesiones o muertes, 9.846 robos (y tentativas de robo)que terminaron en lesiones o muertes, 74.994 hurtos (incluye tentativa) y 34.689 delitos contra la liber-tad. Al respecto, véase Dirección Nacional de Política Criminal (2006).

les preocupa ser víctimas de hurtos o robos menores más que la even-tualidad de ser víctimas de un secuestro extorsivo. En esas esferas, a esaspersonas les perturba los desórdenes, disturbios o bochinches provoca-dos por un conjunto de jóvenes durante la madrugada, pero quizás noles preocupa con la misma intensidad ser asaltado por “piratas del asfal-to” cuando dirigen su vehículo. Al comerciante del centro urbano lo alte-ra el comercio ilegal llevado a cabo por personas desocupadas que ponenun toldito frente a su local para vender las mismas cosas que aquel y que,luego de una discusión acalorada, la cuestión se dirime en medio de unariña, pero no se siente vulnerable de ser asaltado por un grupo comandocomo el que roba camiones blindados de traslado de caudales o entida-des bancarias. El joven que vuelve durante la madrugada de divertirse enun local nocturno está temeroso de no cruzarse con una bandita demuchachotes que le roben su calzado y lo agredan físicamente, pero noimagina ser objeto de un ajuste de cuentas del crimen organizado.

Pues bien, las crecientes demandas sociales en favor de más seguri-dad se han ido canalizando, antes que nada, frente a las autoridadespolíticas más próximas de la población, es decir, frente a los gobiernoslocales o municipales. En general, los reclamos colectivos, las manifes-taciones de protesta y, en ciertos casos, las numerosas puebladas que enlos últimos tiempos se vivieron en los diferentes ámbitos locales del paísconstituyeron expresiones de reproche y desaprobación contra la inac-ción policial o política ante los recurrentes desórdenes no controladosni resueltos o ante las modalidades delictivas a veces regenteadas por lapropia fuerza policial. En ciertas ocasiones, a las autoridades municipa-les también se les reclamó con vehemencia que se encargaran de la cues-tión de la seguridad o intercedieran ante los gobiernos nacionales o pro-vinciales o ante la policía local para afrontar el tema.

2. La institucionalidad municipal ante la seguridad pública

En la Argentina, los gobiernos locales no poseen, en general, las destre-zas, los mecanismos y los recursos necesarios para atender de maneraintegral la prevención y conjura de los hechos delictivos y de los conflic-


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tos y desórdenes que, durante los últimos años, han adquirido una nota-ble relevancia en el plano comunitario local y, particularmente, en losbarrios y vecindarios de la mayoría de los municipios urbanos del país.

Los gobiernos locales no cuentan con autonomía institucional yjurídica y, en casi todos los casos, no poseen facultades ni recursos finan-cieros para organizar sus propios sistemas de seguridad y su propia poli-cía a los fines de desenvolver tareas de seguridad preventiva dentro desu territorio. Tampoco poseen un funcionariado municipal capacitadoo entrenado en la gestión de los asuntos de la seguridad pública ni hanconformado dependencias técnicas especializadas o focalizadas en laidentificación apropiada de las problemáticas de seguridad que requie-ren de algún tipo de intervención local o en el desarrollo de labores deprevención social de la violencia y el delito y, menos aún, en la coordi-nación de tareas preventivas con las dependencias y cuerpos policialesque actúan en la esfera local.

Los municipios no detentan facultades expresas de dirección o ges-tión directa de los asuntos de seguridad pública. Estos corresponden, enla mayoría de los casos, al gobierno provincial, particularmente en todolo atinente a la conducción del sistema policial. Con relación a losmunicipios, existe en las diferentes jurisdicciones provinciales un esque-ma legal e institucional restrictivo y difuso con respecto a las atribucio-nes y responsabilidades de las autoridades municipales en materia deseguridad pública y, en especial, con relación al vínculo entre policía ymunicipio.

En los planos constitucional y legal, en general, las autoridadesmunicipales detentan un conjunto de responsabilidades que le otorganun respaldo legal general a aquellos organismos e iniciativas locales queestán relacionadas con las cuestiones de seguridad pública en sus distri-tos. En la mayoría de las constituciones provinciales se establecen quela administración de los intereses y servicios locales está a cargo de lamunicipalidad, otorgándole al Departamento Ejecutivo de cada muni-cipio el ejercicio de las atribuciones y el cumplimiento de los deberesinherentes a la naturaleza de dicha atribuciones. Asimismo, en casitodas ellas se fija que, en el marco de las competencias, atribuciones ydeberes del Departamento Deliberativo de los municipios, las orde-

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nanzas deberán responder a los conceptos de ornato, sanidad, asisten-cia social, seguridad, moralidad, cultura, educación, protección,fomento, conservación y demás estimaciones que deban coordinar conlas jurisdicciones provinciales y nacionales.

De todos modos, en la tradicional institucional de los municipiosbonaerenses, el tratamiento de las cuestiones vinculadas con la seguri-dad pública referida a problemáticas delictivas o de desórdenes y vio-lencias en el plano local no formaron parte del conjunto de labores habi-tuales de los gobiernos locales hasta hace un tiempo.

Sin embargo, durante los últimos años, a la luz del incremento delas conflictividades locales, del aumento de los delitos y desórdenesen el ámbito local y, en especial, de las crecientes demandas colecti-vas de protección a las autoridades municipales de parte de diferen-tes sectores sociales, asociaciones vecinales y actores comunales, en lamayoría de los municipios bonaerenses se fueron llevando a cabo ini-ciativas en materia de seguridad pública, aunque la mayoría de ellasgiraron en torno de un apuntalamiento financiero y logístico de lalabor desplegada localmente por la policía provincial o por agentesjudiciales. En ese sentido, numerosos gobiernos municipales, algu-nos más activamente que otros, han llevado a cabo iniciativas ten-dientes a reforzar el trabajo policial mediante el desarrollo de apoyomaterial a sus diferentes dependencias con jurisdicción en los distri-tos municipales. Esta modalidad de trabajo cooperativo con la insti-tución policial, institucionalizado en convenios-marco entre ambasinstancias, se fueron implementado con la adquisición de patrulle-ros, el desarrollo de infraestructura operativa mediante el mejora-miento y la ampliación de dependencias, la cesión de espacios públi-cos o directamente de instalaciones edilicias para la construcción deunidades y el soporte logístico mediante la provisión de apoyo parael sostenimiento de las operaciones de los vehículos de las comisarí-as o destacamentos policiales, el comando de patrullas o las unidadesde respuesta rápida, las unidades o patrullas rurales y las unidadespoliciales especializadas, etcétera.

Por cierto, con la aprobación de convenios que regularon losaportes y las contribuciones municipales para la policía y con la pues-


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ta en funcionamiento de diferentes instancias y foros específicamen-te abocados a la participación ciudadana en cuestiones relativas a laseguridad pública local, la disposición de las autoridades provincia-les a favor de una intervención más activa de los municipios en mate-ria de control y participación ciudadana referida a dichas cuestionesha sido significativa y se ha visto reforzada mediante el desarrollo deuna serie de iniciativas que, sin modificar las bases jurídicas e insti-tucionales de fondo, han vinculado más activamente a las autorida-des municipales a los asuntos de seguridad pública en cada distrito.Ello, sumado a la enorme complejidad y la creciente dimensión yrelevancia social que fueron adquiriendo los asuntos de la seguridadpública local, fueron creando las condiciones en numerosos munici-pios bonaerense para el desarrollo de dos lineamientos fundamenta-les. En primer lugar, la conformación de dispositivos institucionalesde gestión directa de las conflictividades locales, esto es, áreas de ges-tión municipal específicamente abocadas al abordaje y tratamientode los asuntos de la seguridad pública, con rango de Dirección,Subsecretaría o Secretaría. Y, en segundo término, aunque exigua-mente, el desarrollo de iniciativas tendientes a llevar a cabo labores oestrategias de prevención social focalizada de situaciones de violen-cia y de problemáticas delictivas de rango vecinal o local, mediantelabores de prevención situacional y ambiental así como del abordajede los factores de riesgo y de las condiciones sociales de determina-dos problemas delictivos de relieve local.

En este marco, solo la persistente demanda social a favor de pro-tección ciudadana frente a la violencia y el delito comenzó a poner entela de juicio la concepción predominante en el ámbito de los gobier-no y de la política municipal de que esos asuntos no le incumben a estasinstancias.

3. Las policías en el ámbito local

En general, las policías que intervienen en el ámbito local de los munici-pios de la Argentina dependen orgánica y funcionalmente del gobierno

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nacional o de los gobiernos provinciales7 y, salvo contadísimas excepcio-nes, estas policías no han estructurado unidades o grupos abocados aldesenvolvimiento de modalidades de policiamiento comunitario o deproximidad tendientes a la implementación de estrategias focalizadas deprevención del delito y de conflictos locales, sobre la base de una fluidainterconexión entre la propia policía, el gobierno local y la comunidad.Al contrario, el vínculo entre policía, el gobierno local y la comunidad haestado signado por la externalidad y la fragmentación institucional.

Asimismo, las policías de Argentina han atendido las demandascomunitarias frente a los complejos y crecientes desórdenes y eventosdelictivos menores desenvueltos en el plano local con los mismos recur-sos y métodos con que han venido enfrentando a la alta criminalidadviolenta. Las formas imperantes en el accionar policial han girado his-tóricamente en torno de tácticas de intervención asentadas básicamen-te en la reacción armada ante situaciones o hechos delictivos ya consu-mados o en desarrollo, descartando o secundarizando de antemanoalternativas basadas en modalidades proactivas de labor conjunta conlas poblaciones locales. Además, estas formas de intervención policialno son generalmente decididas, conducidas, desarrolladas y controladasen forma descentralizadas por las unidades y dependencias del lugar,sino por los mandos centrales de la fuerza que, corrientemente, sonnacionales o provinciales, lo que ha impedido llevar a cabo labores pre-ventivas focalizadas y adecuadas al conjunto de problemáticas específi-cas dadas en el ámbito local. Esto se ha visto reforzado por la tradicio-nal impronta organizativa altamente militarizada que pesa sobre esa


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7 De acuerdo con la Constitución de la Nación Argentina, la organización político-institucio-nal del Estado nacional es de carácter federal y está integrada por 23 provincias y la Ciudad de BuenosAires que posee un gobierno autónomo. Cada una de las provincias cuenta con autonomía políti-ca y jurídica y, en función de ello, excepto la Ciudad de Buenos Aires, pueden organizar su propiapolicía provincial a los fines de desenvolver las funciones de seguridad preventiva y de investigación cri-minal dentro de su territorio. Asimismo, la estructura policial federal está conformada por la PolicíaFederal Argentina, la Prefectura Naval Argentina, la Gendarmería Nacional y la Policía de SeguridadAeroportuaria, instituciones que dependen orgánica y funcionalmente del Ministerio del Interior.En su conjunto, los cuerpos policiales y fuerzas de seguridad federales están integrados por 70.500efectivos, mientras que las policías provinciales agrupan 138.034 efectivos, haciendo que el siste-ma policial argentino concentre un total de 208.599 efectivos.

policía, su conformación como fuerza estatal al servicio del poder polí-tico de turno más que de la ciudadanía y su constitución como institu-ción cerrada y poco permeable a las vinculaciones con la sociedad.

En este contexto, en nuestro país, las policías no han sido propensas aconsiderar que la interacción con la ciudadanía y la intervención coope-rativa de esta en la labor institucional frente al delito pueden constituirmodalidades posibles para la elaboración e implementación de estrategiaseficaces de prevención de delitos y conflictos. No solamente se rechazódesde el ámbito policial la posibilidad de que los ciudadanos pudiesenidentificar la naturaleza y la envergadura de los problemas y situacionesde violencia y la criminalidad existente en la esfera de su vecindad, sinoque, además, se posicionó a la misma policía como la única institucióncapaz de registrar y accionar sobre esos problemas y situaciones. En estesentido, las agencias policiales le adjudicaron a la ciudadanía un papelesencialmente pasivo e inerte en materia de seguridad y solamente avan-zaron en iniciativas extremadamente limitadas de “diálogo” con los veci-nos acerca del delito y de la mejor manera de abordarlo, pero sin colocara la población como sujeto activo dentro de las estrategias tendientes a sucontrol y dejando a las policías como los actores fundamentales y únicosen su diseño, desarrollo como así también en su control.

Estas fueron las tendencias fundamentales inclusive en aquellas pro-vincias como la de Buenos Aires, en las que, durante los últimos años,se llevó a cabo una suerte de descentralización de ciertas facultades for-males y sustantivas a favor de los gobiernos locales en materia de segu-ridad pública local, al mismo tiempo que se fueron creando instanciasde participación comunitaria en materia de seguridad pública.8

4. La comunidad frente a la seguridad local

Como contracara de esta situación institucional, las iniciativas y proce-sos tendientes a permitir la intervención o participación comunitaria enlos asuntos de la seguridad local y, particularmente, en el diseño, imple-

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8 He trabajado ampliamente este proceso institucional en Sain, M. (2000: cap. 3).

mentación y evaluación de las políticas de seguridad y en el control deldesempeño del gobierno local y de la policía en dicho ámbito, han sidoparciales o inexistentes. En nuestro país, la comunidad, el vecindario, susorganizaciones y asociaciones no han sido sujetos activos en la adminis-tración colectiva de los asuntos de la seguridad pública local, lo que se hareflejado en la notable ausencia de foros o consejos comunitarios aboca-dos a ese tipo de labores o en la fragmentación de su labor o su confor-mación y puesta en funcionamiento en ámbitos propios de sectoressociales medios con fuerte impronta signada por reclamos de “manodura” y por la postulación del fortalecimiento de la capacidad discrecio-nal de la policía como principal instancia generadora de seguridad.

Ello, por cierto, se condice con la concepción exacerbadamente esta-talista de la seguridad pública que prima en la sociedad argentina, encuyo contexto se considera al Estado y, en particular, a la institución poli-cial, como la única instancia de producción de la seguridad personal ycomo la única agencia garante de protección y resguardo de la integri-dad de las personas ante hechos delictivos. Se excluye, de antemano, a laspersonas y a la comunidad como co-productoras de la seguridad públi-ca. Así, se deposita en el Estado y en su agencia policial la expectativaexclusiva de resolución de los complejos problemas de la seguridad, enparticular, de la conflictividad resultante del aumento y complejizacióndel delito que tuvo lugar a lo largo de las dos últimas décadas. En estemarco, el Estado y la policía son los responsables de proteger a las per-sonas de los actos lesivos de carácter delictivos, y el fracaso de estas ins-tancias en el cumplimiento integral de estos cometidos los coloca comorecipiendarios de extensas y dramáticas demandas ciudadanas. En efec-to, las diferentes crisis institucionales resultantes del evidente colapso delsistema estatal de seguridad pública renuevan los reclamos sociales y polí-ticos a favor de una mayor protección estatal y, en su marco, del fortale-cimiento de la función tutelar que se espera de la policía.9


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9 Entre los sectores populares también se impone esta visión estatalista de la seguridad pero laperspectiva que sustentan de la policía es sustancialmente diferente. Entre estos sectores y, en par-ticular, entre aquellos que habitan en suburbios altamente marginados en los que, al compás delmarcado deterioro de sus condiciones de vida, la violencia y el dominio coactivo del crimen sig-nan su cotidianeidad, el Estado se expresa en forma esporádica y parcial a través de un doble juego

Ello ha condicionado sustancialmente el ámbito de la intervencióncomunitaria en la gestión de asuntos de seguridad local, convirtiéndo-los, en la mayoría de los casos, en meros canales de expresión y reclamosa favor de protección estatal sin proyección en el desarrollo de aborda-jes más integrales y de intervenciones asentadas en la consideración dela comunidad como un actor central de la trama de la seguridad local.

5. Los desafíos de los gobiernos locales en materia de seguridad pública

Durante los últimos años, en el escenario descrito, se ha ido deterioran-do sensiblemente el vínculo articulado entre la sociedad, el poder políticomunicipal y la institución policial. La permanente desatención oficial a esetipo de incidentes de fuerte gravitación local o, en su defecto, la escasa onula capacidad para abordar y resolver las problemáticas delictivas comolos desórdenes locales por parte del gobierno municipal y de la policía hancontribuido, en gran medida, a desmejorar la vida colectiva local y a gene-rar una significativa insatisfacción pública con el servicio de seguridadpública local, dando lugar a una extendida desconfianza colectiva tantohacia las autoridades políticas como a los cuerpos policiales locales.

Como se dijo, ante las demandas colectivas articuladas en torno deestas cuestiones, los gobiernos locales han ensayado diferentes alterna-tivas, tendientes a superar las deficiencias señaladas, y han emprendidoiniciativas formales e informales con la policía local o con las autorida-des nacionales o provinciales del ramo en función de optimizar el ser-vicio de protección comunitaria, resolver los conflictos que vulneran latranquilidad lugareña, prevenir incidentes delictivos y garantizar nive-les más aceptables de seguridad vecinal.

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dado por la distribución esporádica de recursos materiales escasos y las intervenciones policialesmeramente represivas, regularmente abusivas y hasta conniventes y regulatorias de las actividadesdelictivas allí desarrolladas. Estos sectores son, en general, víctimas de la marginalidad social y eco-nómica, de la violencia delictiva y, casi siempre, del accionar policial que no discrimina al delin-cuente del vecino honesto y que en numerosas ocasiones alienta al delito.

En algunas experiencias, esas iniciativas han supuesto la conforma-ción de áreas del gobierno local especializadas en temas de seguridad yel desarrollo de modalidades de intervención preventivas de conflictos,desórdenes y violencias como formas incipientes de labor conjunta conlas policías locales. Pero ello no ha sido la tendencia general en el país y,salvo ciertas excepciones, dicho esfuerzo no ha contado con el necesa-rio respaldo técnico y material de los gobiernos nacionales o provincia-les, a lo que se ha añadido un sistemático rechazo de los cuerpos poli-ciales a toda iniciativa de descentralización institucional o funcional enel plano local. En otras experiencias, la conformación formal de instan-cias de participación comunitaria en los asuntos de la seguridad localfue percibida apresuradamente como un medio de resolución de lasproblemáticas locales, aunque rápidamente se pudo observar lo acota-do y exiguo de dichas iniciativas dado que no fueron acompañadas depolíticas integrales de fortalecimiento de los gobiernos locales en la ges-tión de la seguridad pública y de descentralización policial.

En definitiva, el desgobierno político local sobre la seguridad y la faltade participación comunitaria en esos asuntos ha favorecido y apuntaladoel monopolio policial en la gestión de los conflictos y de las problemáti-cas delictivas desarrolladas en el ámbito local. Sin embargo, el aumentode la conflictividad de la violencia y delincuencia en estos ámbitos, la cre-ciente sensación de inseguridad comunitaria, la progresiva demandasocial de seguridad a los gobiernos locales, la inexperiencia e incompe-tencia de estos en el manejo de este conjunto de problemáticas y el fraca-so de la gestión policialista de la seguridad, han dado cuenta de la crisislocal de la seguridad pública e impone el desarrollo de un proceso detransformación de la situación de la seguridad pública en el plano local.

En un contexto democrático, la seguridad pública local debe asen-tarse y desenvolverse en el marco de una labor conjunta desenvueltaentre el gobierno municipal, la policía y las diferentes instancias comu-nitarias de organización barrial, vecinal, municipal y regional, apun-tando a mejorar la seguridad pública local y la calidad de vida de lapoblación mediante la resolución de problemas y conflictos sociales quecontribuyen o favorecen el aumento de la violencia y la criminalidad enla esfera local.


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Ello requiere de un proceso de descentralización y fortalecimientode la gobernabilidad local de la seguridad pública, que apunte a la con-formación de un consorcio institucional de gestión de la seguridadpública local constituido por el gobierno municipal, el sistema policialy la comunidad, que debería estructurarse sobre la base de algunos ejesfundamentales e imprescindibles. Vayamos a ellos.

Fortalecimiento del gobierno local en la gestión de la seguridad pública

Más allá del esquema institucional en cuyo contexto se enmarcan lasfacultades y las estructuras organizacionales de los gobiernos locales denuestro país, el hecho de ser recipiendarios de las demandas socialesinmediatas a favor de un mayor activismo local en la gestión de los asun-tos de la seguridad pública y, al mismo tiempo, no contar con los meca-nismos normativos e institucionales adecuados ni con los recursoshumanos capacitados para tal emprendimiento, favorece la necesidadde llevar a cabo un proceso de apropiación de facultades y de genera-ción de capacidades de gestión en materia de seguridad pública local yde dirección de los diferentes actores e instancias que intervienen o inci-den en la situación de la seguridad pública local.

Las autoridades municipales precisan abordar paulatinamente lostemas de la seguridad pública local y, en su marco, deben comenzar aintervenir en el gobierno del sistema de seguridad local, inclusive, de supolicía.

En función de ello, el fortalecimiento del gobierno local en la gestiónde la seguridad pública podría suponer:

1. La conformación y/o el fortalecimiento, con la colaboración yasistencia técnica de los organismos y agencias especializadas de losgobiernos provinciales, estaduales o nacionales, de una dependencia dela administración municipal –con rango de Secretaría, Subsecretaría oDirección, según las condiciones institucionales locales– específicamenteabocada a la gestión de los asuntos de la seguridad pública local en cuyomarco se regulen y dirijan las actividades preventivas generales, las estra-tegias e iniciativas institucionales formuladas e implementadas al res-

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pecto y el vínculo regular con las policías que desarrollan sus labores enel ámbito local y con las diferentes instancias de participación comuni-taria en los referidos asuntos.

En función de ello, esta dependencia especializada debería contarcon las siguientes áreas básicas de gestión local de la seguridad pública:

a) El área de gestión de la información y planificación estratégica de laseguridad pública local dedicada a (i) la gestión de la información y laproducción de los análisis referidos a las problemáticas relevantes de laseguridad pública local; (ii) la producción y actualización permanentede un cuadro de situación del delito y la violencia en el ámbito local, y(iii) la planificación estratégica asentada en la formulación de la estra-tegia institucional –diagnóstico institucional y planes de reforma ymodernización institucional– y de las estrategias de control de las dife-rentes modalidades delictivas y de violencia.

b) El área de coordinación y/o dirección político-institucional del siste-ma policial local abocada al enlace y la labor conjunta con las policíaslocales o, si estas dependen orgánica y funcionalmente del gobiernolocal, a la conducción institucional de la misma en el desarrollo de lasestrategias policiales de prevención del delito y la violencia.

c) El área de dirección y coordinación del sistema local de prevenciónsocial de la violencia y el delito responsable de la formulación, imple-mentación y/o evaluación de las estrategias de prevención social de laviolencia y el delito, o de algunos aspectos parciales de dichas estrate-gias, actuando en forma directa o indirecta sobre las condiciones y losfactores sociales determinantes de ciertas situaciones de violencia quefavorecen o apuntalan una gama de conflictos y delitos derivados de lasmismas.

d) El área de coordinación de la participación comunitaria en asuntosde seguridad pública local en todo lo referido a la identificación de losproblemas de la seguridad local; la intervención en las estrategias socia-les de prevención del delito y la violencia así como en las estrategias deseguridad preventiva de la policía; la supervisión y control del sistemade seguridad pública y sus diferentes agencias y componentes (controlde legalidad y de eficiencia); y la formulación de recomendaciones ysugerencias.


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2. La creación, en el ámbito del área de gestión de la información yplanificación estratégica de la seguridad pública local, de un sistema deinformación y análisis de seguridad pública local conformado por dos ins-tancias fundamentales:

a) La Unidad de Procesamiento y Análisis de la Información sobreIncidentes Locales (UPAIL) a cargo de (i) la recolección, procesamiento yanálisis de la información referida a los hechos delictivos, los sucesosvulneratorios del orden público y las contravenciones denunciadas y/oregistradas en el ámbito local tanto por las unidades policiales y judi-ciales (fiscalías) actuantes en dicho espacio –y obtenidos mediante elestablecimiento de convenios al respecto cuando algunas de estas ins-tancias no dependan del gobierno local– como por las dependenciasmunicipales de inspección, regulación y atención social, sanitaria o decualquier otra área que gestione y administre información útil para laseguridad pública local; (ii) la realización regular y periódica de los estu-dios y análisis de la totalidad de la información recibida y la elaboraciónde informes y reportes que den cuenta del conjunto de incidentes y pro-blemáticas –delitos, sucesos violentos, contravenciones– desarrolladasen los barrios y vecindarios de la localidad de referencia; (iii) la elabo-ración actualizada de un cuadro de situación o mapa de las referidas pro-blemáticas a los efectos de que las autoridades municipales puedan pro-gramar estrategias sociales y/o policiales de prevención. La UPAIL deberáestar integrada por personal municipal específicamente capacitado yabocado a las mencionadas tareas y deberá estar equipada con progra-mas de carga, base de datos y un software de información geográfica(GIS, por sus siglas en inglés).

b) El Observatorio sobre Violencia y Seguridad Pública (OVIS) dedicadoal registro y análisis del conjunto de sensaciones, percepciones, valoracio-nes e interpretaciones de los vecinos y asociaciones comunitarias acercade (i) las problemáticas de la seguridad pública local –delitos, sucesos vio-lentos y contravenciones–, su desarrollo, condiciones y efectos sobre lavida comunitaria; y (ii) las respuestas y el desempeño institucional del sis-tema de seguridad pública local –gobierno local, policía y organizacionescomunitarias– a dichas problemáticas, a través del desarrollo permanen-te de encuestas y estudios de victimización y de percepción social.

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3. La conformación en el ámbito de los gobiernos locales y la capa-citación permanente de un servicio civil constituido por funcionarios yempleados profesionales específicamente abocados y entrenados en ladirección, gestión y evaluación de los asuntos de la seguridad pública local,particularmente, en todo lo referido a las experiencias comparadas lo-cales e internacionales de gobierno y administración de los sistemaslocales de seguridad pública; la identificación, análisis e interpretaciónde los problemas relativos a la seguridad local –tales como desórdenes,conflictos, manifestaciones de violencia social y criminalidad–, suscausas, manifestaciones, envergadura, tendencias y consecuencias en elescenario local; el diseño y aplicación de las estrategias de control dedelito y la violencia; y el gerenciamiento político-institucional del sis-tema de seguridad pública local en su conjunto y, específicamente, ladirección superior del sistema policial local, si éste dependiese delgobierno local, o la coordinación de labores conjuntas, si dependiesedel gobierno provincial, estadual o nacional, para lo cual es funda-mental el conocimiento y la formación del mencionado funcionariadolocal en todo lo atinente a la organización y funcionamiento de laspolicías locales, sus estructuras de mando, sus carreras profesionales yel control del desempeño concreto de las mismas en el ámbito de losvecindarios y de los municipios.

4. La conformación de una Junta Municipal de Seguridad Públicaabocada a la gestión estratégica de la seguridad pública local a través dela elaboración de un cuadro de situación de los problemas relativos a laseguridad local existentes en el ámbito municipal y vecinal; el diseño yla formulación de estrategias sociales y/o policiales preventivas o conju-rativas; y la supervisión y avaluación del funcionamiento del sistemalocal de seguridad pública. Dicha junta debiera integrarse con las auto-ridades municipales, intendente o delegado, y los funcionarios de ladependencia especializada en seguridad pública, los representantes delpoder legislativo local, las autoridades policiales locales, y los represen-tantes de los foros o asociaciones vecinales.

5. La constitución en el ámbito de las legislaturas o consejos delibe-rantes de los municipios de una Comisión Legislativa de SeguridadPública Local abocada al abordaje y tratamiento legislativo de todos los


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asuntos referidos o relacionados con la materia, con la finalidad de esta-blecer el marco de regulaciones normativas en seguridad pública local–en el ámbito de su competencia– así como fiscalizar en el desempeñodel gobierno local y de los actores sociales en materia de seguridad eintervenir en la formulación de políticas e iniciativas al respecto.

6. La formulación, implementación y evaluación de las estrategiaslocales de prevención social de la violencia y el delito a través de un con-junto de iniciativas que podrían nucleares en un conjunto de estrategiastales como:

a) Las estrategias locales de prevención situacional centradas en la recu-peración y mantenimiento de espacios y vías públicas altamente dete-rioradas o que sirven de lugares de desarrollo de situaciones desordenpúblico, de violencia o delictivas.

b) Las medidas locales de fomento de la convivencia comunitaria talescomo la promoción del cumplimiento de normas de convivencia, losguías cívicos de fomento de buenas prácticas y conductas sociales, lascampañas publicitarias de difusión para estimular comportamiento favo-rables a la convivencia social o al cuidado del espacio público, etcétera.

c) Las estrategias locales de reducción de factores de riesgo y de situacio-nes de violencia mediante iniciativas tendientes a la desarticulación, dis-minución o limitación de aquellos elementos o agentes que favorecen oapuntalan situaciones de riesgo o violencia, tales como políticas dedesarme y control de armas, programas de prevención y control de adic-ciones, planes y medidas de prevención y reducción de la violenciaintrafamiliar, programas de control y disminución de accidentes viales,etcétera.

d) Los mecanismos locales de resolución pacífica de conflictos talescomo la conformación y/o fortalecimiento de los juzgados de paz, lasunidades de mediación y conciliación, las fiscalías locales o descentrali-zadas, las guardias municipales.

e) Las modalidades locales de vigilancia preventiva mediante el esta-blecimiento y gestión de mecanismos de vigilancia de espacios públicosy vías de circulación y de alerta temprana a través de sistemas de circui-to cerrado de televisión, dispositivos de vigilancia local y aviso tempra-no o el número único de emergencias.

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f ) Las estrategias focalizadas de intervención en zonas vulnerables dealto riesgo a través de intervenciones sociales focalizadas sobre comuni-dades vulnerables y la desarticulación de redes y grupos delictivos allídesplegados, entre otras.

Fortalecimiento de la participación comunitaria local

Como se dijo, el tradicional predominio de la policía como actor cen-tral en los asuntos de la seguridad pública, inclusive en el ámbito local,ha estado apuntalado por el recurrente desgobierno local sobre los asun-tos de la seguridad y la exclusión de la comunidad en la cogestión dedichos asuntos. En general, en nuestro país, los gobiernos locales y lascomunidades, salvo algunas notables excepciones, han tenido interven-ciones episódicas y parciales en las cuestiones de la seguridad pública,las que, en general, han sido reactivas y perfiladas a dar respuestas inme-diatas a situaciones de crisis generadoras de una fuerte deslegitimaciónde los poderes públicos ante los referidos temas.

En este marco, durante la década de 1990, en los medios académicosy políticos, se concibió la participación de la comunidad en el gobierno,gestión o control de los asuntos de la seguridad pública local a través dela conformación de foros o juntas vecinales o regionales como una formade reversión de la policialización de la misma y como una manera crea-tiva de apuntalar la democracia en el ámbito local. Fueron numerosas lasreformas legales e institucionales en ese sentido, muchas de ellas guiadaspor las experiencias acumuladas en los países anglosajones o en otros deEuropa continental. No obstante, la precariedad institucional de esosauspiciosos intentos, junto con la ausencia de reformas institucionalestendientes a fortalecer la gestión política local de la seguridad y a gene-rar instancias de policiamiento de proximidad o de impronta comunita-ria, contribuyó a cercenar el éxito de dichos emprendimientos.

En este contexto, la participación de la comunidad en la seguridadpública local debe ir necesariamente acompañada por la vigorizacióndel gobierno local en la gestión de la seguridad pública y por una mayorintegración entre dicha comunidad organizada en foros y juntas y laspolicías actuantes en el ámbito local.


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La participación comunitaria en la seguridad pública local engloba elconjunto de instancias y mecanismos de intervención social llevada acabo por las asociaciones, organizaciones no gubernamentales y gruposde interés de la sociedad civil y de la comunidad en los asuntos atinen-tes a la organización y funcionamiento del sistema de seguridad públi-ca local. El fortalecimiento de dicha participación podría asentarse enlos siguientes ejes:

1. La conformación o fortalecimiento de los foros o juntas de parti-cipación comunitaria en la seguridad pública local como canales y prác-ticas institucionales articuladas a los efectos de garantizar la acción y laintervención de ciertos actores sociales y comunitarios –asociaciones,organizaciones no gubernamentales, entidades de la sociedad civil yagrupamientos vecinales– en los asuntos de la seguridad pública, parti-cularmente, en todo lo atinente a:

a) La identificación de los problemas locales de seguridad pública, enparticular aquellos referidos a los conflictos, faltas y delitos existentes enla jurisdicción actuante.

b) La participación en formulación, implementación y control de laspolíticas y estrategias de prevención –social y policial– de la violencia y eldelito desarrolladas por los actores institucionales en el ámbito local.

c) La supervisión y control de legalidad y de eficiencia del sistema deseguridad pública y de sus componentes y actores.

d) La formulación de recomendaciones y sugerencias normativas, polí-ticas y estratégicas a las instancias gubernamentales, parlamentarias, poli-ciales y/o sociales relativas a las cuestiones de la seguridad pública.

2. La creación de la figura del Defensor Local de la Seguridad Pública,elegido directamente por la comunidad o indirectamente por los foroso juntas de participación comunitaria, con la misión de defender losderechos individuales y colectivos de los habitantes frente a los hechosu omisiones de los gobiernos locales o de otros organismos y depen-dencias oficiales así como de los cuerpos policiales y fuerzas de seguri-dad actuantes en el ámbito local, siempre que impliquen el ejercicio ile-gítimo, irregular, abusivo, arbitrario, negligente o delictivo de susfunciones, pudiendo en tal caso realizar denuncias, recomendaciones uotros tipos de acciones.

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Modernización policial local

Como ya se destacó, en la Argentina el sistema policial que desempeñalabores en los ámbitos locales depende orgánica y funcionalmente delgobierno nacional o del gobierno provincial, pero no de los gobiernoslocales. En tales situaciones, es corriente que existan mecanismos ymodalidades de coordinación entre la policía local y el gobierno muni-cipal en función del desarrollo de un conjunto de acciones o labores pre-ventivas o que se lleven a cabo iniciativas de apoyo y fortalecimiento delas actividades locales de la policía por parte del gobierno local median-te la adquisición de equipos y sistemas, la provisión de medios logísti-cos o el aporte de fondos. En algunos pocos casos, los gobiernos pro-vinciales han descentralizado funcionalmente a las policías localestraspasando el mando funcional de dichas dependencias –no así la suje-ción orgánica– a los gobiernos locales y dando lugar, con ello, a unasuerte de sistema mixto.

Por su parte, las policías locales se han estructurado institucional-mente mediante modalidades de policiamiento local tradicional o, aun-que son escasos los ejemplos, han adoptado modalidades típicas de poli-ciamiento comunitario o de proximidad.

Por cierto, el colapso institucional del sistema policial argentino, talcomo se encuentra estructurado orgánica y funcionalmente, es decir,altamente centralista y burocratizado, así como la enorme presión sociala favor de una mayor incumbencia de los gobiernos locales en los asun-tos de la seguridad pública y, particularmente, en la dirección o controlde las policías actuantes en el plano local y la creciente certeza de quelas cuestiones de la seguridad local no son exclusivamente policiales,sino que también deben conllevar un activo compromiso participativode la comunidad, favorecen una suerte de desconcentración y/o descen-tralización del sistema policial en el ámbito local. Dicho proceso tiende ala conformación de unidades o secciones policiales especializadas en elpoliciamiento comunitario o de proximidad, dependientes funcional yorgánicamente de las autoridades gubernamentales locales.

Esta tendencia pondera la necesidad de que los gobiernos localesconformen, refuercen y consoliden su gobernabilidad sobre la seguri-


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dad pública y, en especial, la capacidad de gestión y/o coordinación delsistema policial local, dependa o no de su autoridad. También apunta-la la exigencia de que se dinamice la intervención de la comunidad enestos asuntos y se comience a articular un acuerdo dinámico entre lasdiferentes instancias de participación comunitaria y la policía local.

En este marco, como ya se sostuvo en la sección abocada a la moder-nización de la seguridad policial preventiva, la modernización policiallocal debería basarse en el desarrollo de modalidades de policiamientocomunitario dedicado al desempeño de labores policiales de seguridadpreventiva y conjurativa de los desórdenes, las faltas y los delitos levesdesarrollados en el ámbito local, mediante la formulación de estrategiasde policiamiento preventivo de proximidad con intervención delgobierno local y de la comunidad. Para ello, resulta indispensable:

– La conformación de una Delegación Policial Comunitaria en cadajurisdicción local –intendencia–, integrada por destacamentos especia-lizados en policiamiento de proximidad, y específicamente abocada aldiseño, implementación y supervisión de las estrategias e intervencio-nes preventivas y conjurativas locales llevadas a cabo frente a los desór-denes, las faltas y los delitos leves desarrollados en el ámbito vecinal, sinperjuicio de las labores preventivas desarrolladas en coordinación conlas otras dependencias del sistema policial de seguridad preventiva.

– La estructuración de un mando policial local constituido por unJefe o Director Policial Comunal bajo cuya dependencia funcional –y,eventualmente, orgánica– se coloque a la Delegación Policial Comuni-taria de la respectiva jurisdicción local y que esté obligado legal e insti-tucionalmente a desarrollar sus funciones en coordinación con elgobierno y la comunidad locales, o que dependa funcional y orgánica-mente de aquel gobierno y, en ciertas labores, de los foros o juntascomunitarias locales.

– El establecimiento de una nueva doctrina policial comunitariabasada en el policiamiento de proximidad asentado en (i) la preven-ción planificada y organizada a partir de la comunidad de base; (ii) lareorientación de las formas tradicionales de despliegue o patrullajepolicial, privilegiando acciones proactivas y no meramente reactivas;(iii) la descentralización local del mando operativo; (iv) la construcción

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de un ámbito local de organización y funcionamiento policial y la aten-ción preventiva centrada en áreas territoriales muy pequeñas; (v) laconstrucción de una relación estrecha entre la policía y la comunidaden la organización de la labor preventiva; (vi) el control comunitariode la legalidad y eficiencia de las tareas preventivas desarrolladas por lapolicía local; y (vii) el conocimiento y análisis policiales de las condi-ciones y circunstancias que llevan a la comisión de delitos o infraccio-nes que causan conmoción en la comunidad local.

En este marco, paulatinamente, los gobiernos locales podrían comen-zar a hacerse cargo de la conducción funcional de ciertas secciones depolicía comunitaria que se conformen en el ámbito de su jurisdicciónasí como también de las designaciones de sus jefes e integrantes y de lafiscalización de su desempeño funcional. Inicialmente, la dependenciaorgánica de estas secciones podría seguir en manos del gobierno pro-vincial, estadual o nacional, según los casos. Sin embargo, la puesta enmarcha de este paulatino proceso de descentralización policial y, enparticular, la creciente competencia que el gobierno local iría ganandoen la gestión de los asuntos de seguridad y en la conducción funcionalde la policía local, favorecería un eventual traspaso –orgánico y fun-cional– de las secciones de la policía comunitaria a la jurisdicción delos gobiernos locales, lo que significaría la conformación de policíascomunales autónomas.

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SEGURIDAD CIUDADANA EN DEMOCRACIA

LUCIANO FOUILLIOUX FERNÁNDEZ1

Desde los inicios de la organización política del país, la seguridad, comoconcepto marco y multicomprensivo, surge por la necesidad de protec-ción para la nación ante cualquier amenaza externa. Igualmente, paraganar grados de eficiencia a favor de la tranquilidad interna frente alfenómeno delictivo.

Así, la seguridad, como respuesta a la satisfacción de la necesidad deprotección soberana y paz interna, viene adquiriendo diversos y diver-sificados rostros, todos los cuales nacen como reacción al conceptoamplio de amenaza.

Consecuencia de ello, la seguridad, y la aspiración en su obtención,surge como un valor legitimado desde su elaboración, toda vez que asícomo los países la necesitan para su desarrollo e identidad, así tambiénlas personas y colectivos de estas, la aspiran para mejor fundar su exis-tencia y resguardo propio.

El viejo dilema acerca de la razón por la que lo ajeno tiene tenden-cia a la amenaza o daño, es propio al parecer de cuestiones más profun-

1 Investigador del Instituto Chileno de Estudios Municipales de la Universidad Autónoma deChile. Ex Subsecretario de Carabineros del Ministerio de Defensa Nacional de la República de Chile.Ex Secretario Ejecutivo del Programa de Derechos Humanos del Ministerio del Interior de laRepública de Chile. Ex Comisionado de la Comisión Nacional sobre Prisión Política y Tortura(“Comisión Valech”). E-mail: <[email protected]>.

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das de la naturaleza humana, como otras de carácter valorativo y cultu-ral, escapando desde luego al análisis de estas líneas. Sin embargo, útiles recordar que la trasgresión al orden, cualquiera sea su base social ypolíticamente aceptada, es una cuestión repudiada y admitida comonecesaria de reprimir.

No es un misterio que el tratamiento del tema de seguridad ciuda-dana, como de otros asociados al comportamiento individual y colecti-vo, desde todo punto de vista es distinto, cuando ello se manifiesta endictadura o democracia, conforme sucedió en la experiencia chilena.

Con todo, hay ciertas conductas comunes en el agente provocador,pero ellas al expresarse dentro de un ámbito político histórico de dis-tinta naturaleza, generan una respuesta también diferente, conforme severá. Así, en la dinámica planteada, se dice que en Chile, el factor o con-cepto de seguridad ciudadana, si bien está asociado a factores múltiples,también como en el resto de los países, este se encuentra vinculado prin-cipalmente a la mayor actividad delictiva, tanto en su naturaleza, modo,como ejecución.

Se comprenderá que ello nace desde tiempos pretéritos, probable-mente desde antes de los inicios de la República, ya que el factor delic-tivo está involucrado con la reglamentación normativa que rige en sumomento en el tiempo y espacio, en relación con la conducta humanatrasgresora de la norma.

Otra cuestión es cómo el imperativo de acatamiento bajo apercibi-miento de sanción, se viene dando en un país joven como Chile, el cualtodavía no se encuentra con su propio bicentenario de existencia. Eneste orden, parece ser oportuno señalar que en los inicios de la nación,el factor de seguridad pública y privada en general, tienen un adecuadocomportamiento en términos comparativos en su obtención, en rela-ción con otros países de la región.

Se cree que Chile es un país que, salvo excepciones históricas, tieneen su capital un estado de derecho adecuadamente cimentado en unainstitucionalidad democrática, que funciona razonablemente en losestándares políticos y jurídicos propios de su organización. Distinta esla circunstancia, si dichos parámetros son los satisfactorios para res-ponder a las demandas sociales de mejor o mayor justicia social.

Luciano Fouillioux Fernández

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Luego, volviendo al punto insinuado, por regla general en Chile, sibien el factor delictivo es en su ocurrencia histórica una preocupaciónpública, no es menos cierto que en su ejecución permanente, este estáasociado a factores estacionales de mayor necesidad, incluso de fugazopulencia y en la particular, con acciones de poca monta en la escaladelictiva global.

No confundir esto último con las nociones de temor e inseguridadcolectiva, que son cuestiones de otra entidad, sobre las cuales se volve-rá en su oportunidad.

Al lapso propuesto en el análisis (1990 en adelante), se debe señalarcomo cuestión inicial, que estuvo marcado previamente por un perío-do extenso de carácter dictatorial de gobierno, el cual marcó una espe-cial y singular forma de abordar el fenómeno de la seguridad ciudada-na, como igualmente junto a otros de diversa entidad.

También se debe señalar que Chile, en el período que antecedió alinicio dictatorial, estuvo marcado por una época de fuerte convulsiónsocial, caracterizada por una colisión de voluntades políticas, que bus-caban por un lado un cambio estructural, con otras que hacían de laresistencia a ello, buena parte de su exteriorización pública y cotidiana.La citada colisión encontraba sus espacios de publicidad y acción enámbitos diversos, los cuales incluían la confrontación política de ideasy acciones, que en muchos casos marcó hasta la división entre las pro-pias familias. No está demás indicar, que los espacios públicos se trans-formaban de común, en escenarios de enfrentamientos, con destruc-ciones de bienes de uso público o privado. Esta última cuestión volviócon singular fuerza entrados los últimos años de dictadura.

Luego, en dichos escenarios la ciudadanía común, aquella cuyas opi-niones o se las reservaba o bien no las hacía parte de la colisión pública,se veía fuertemente afectada en su diario vivir, ya que el clima de incer-tidumbre y otros asociados, le fomentaba una sensación ambiente deinseguridad y escasa tranquilidad pública. Se podría decir que más alláde un tiempo de alta peligrosidad delictiva, lo que existía en el país acomienzos de los años 1970 y promediados los años 1980, particular-mente en Santiago de Chile, era un altísimo grado de inseguridad polí-tica sobre el futuro.

Seguridad ciudadana en democracia

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Impuesto de facto el gobierno militar del general Augusto PinochetUgarte (1973-1990), el factor de seguridad ciudadana pasó a tener unaparticular característica, por razones coyunturales. Así, los agentesrepresores del delito (Carabineros de Chile y Policía Civil), pasaron enmuchos casos desde una actividad técnico-profesional a desempeñarseen tareas de gobierno y en muchos y masivos casos se constituyeron enfactores públicos de control y espionaje sobre la población. A su turno,la sociedad civil vivió en permanente restricción de sus derechos ogarantías básicos de carácter constitucional, como también el resto delas libertades públicas fueron seriamente limitadas, cuando no elimina-das de la cuestión diaria de convivencia cívica. En dicho panorama deindudable fuerza y restricción, amén de no conocerse públicamenteindicadores de delincuencia común, sumado a las restricciones de cir-culación y de expresión, se instaló sobre todo en los primeros años dedictadura, un seudo ambiente de tranquilidad pública, en donde aten-didas las circunstancias en que se vivía, todo estaba duramente repri-mido. Desde luego, dicha cuestión tenía un componente artificial, apo-yado en lo ya dicho, carencia de indicadores públicos, escasainformación de prensa y restricciones legales en general. Otra cuestióna considerar era el control completo que el gobierno dictatorial ejercíasobre los elementos que componían el tramado público, independien-te de su entidad institucional e individual de las personas.

Las policías confundían su accionar como ya se adelantaba, entre lastareas naturales, con el control y la represión política. Los centros deestudios, universidades y demás entes asociados a la generación de aná-lisis e investigación, así como los medios de comunicación en general,tenían sobre sí estrictos controles y censuras que hacían imposible cual-quier estudio o entrega de información, que pudiera tenerse como libre,veraz o fruto de una reflexión más profunda o diversa a la línea oficial.

Se comprenderá que en este cuadro de situación, toda tarea de gene-ración de políticas públicas para abordar el tema de la seguridad ciuda-dana se veía abortado en su esencia, por tener quienes gobernaban elpoder un diseño de actuación reñido con la participación de los esta-mentos vivos, desde donde emanan regularmente las demandas del ciu-dadano común, sea este considerado en sí mismo o agrupado en colec-


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tivos que lo representan, de índole vecinal, gremial, político o de otranaturaleza. Todos estos últimos estaban proscritos. Amén de lo anterior,el agente articulador de las referidas políticas públicas, como se dijo,estaba asociado en dobles funciones, esto es, las de carácter político ytécnico-profesional.

Así vista en términos generales la situación en aquel entonces, todohacía suponer, como efectivamente sucedió, que con la llegada del sis-tema democrático en los inicios de la década de 1990, la presente cues-tión, como al igual que otras, tuvo necesariamente una forma de expre-sarse, distinta al tiempo anterior.

Hay que considerar que las nuevas autoridades que llegaban a gober-nar tendrían en su favor y exigencia, centrar su actuación en un marcopolítico de libertades públicas y satisfacción de demandas sociales con-tenidas, que incluía desde luego en niveles distintos el encuentro con lamateria de seguridad ciudadana. Tal vez por primera vez en Chile elfenómeno debía abordarse desde perspectivas nuevas, ya que el mismose expresaba no solo en un marco jurídico político distinto al tiempohistórico pasado, sino que además, bajo la figura de una cuestión queadquiría una forma de expresarse de manera inédita a lo anteriormenteconocido. A lo anterior, hay que sumar varios elementos que hacían ala temática, como por ejemplo, organizaciones municipales dotadas deun mayor poder de gestión y autonomía; entidades policiales carentesde materiales logísticos y humanos, como también presupuestos defi-cientes; por cierto un ambiente general de mayor libertad personal yuna evidente configuración de una desigualdad social acumulada.

En Chile, como en otras latitudes que han sabido de regímenes dic-tatoriales, en el primer tiempo del cambio se vivieron momentos deesperable aumento delictivo, entre otras cosas, por la sensación equivo-cada del ejercicio de la libertad. Los municipios iniciaban una tareatambién experimental en su quehacer propio, dentro del marco demo-crático. Así, como se verá, estos entes comunales carecían de la experti-cia de gestión, dentro del nuevo marco jurídico en particular, en lamateria que se trata, sumado ello a los otros elementos reseñados, lle-varon a la adopción de fórmulas de enfrentamiento al fenómeno, a par-tir de elementos instintivos, carentes de planificación y ausentes en el


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primer tiempo a una política pública central que dictara las directricesglobales.

A su turno, se pensaba que la mejor forma de abordar el fenómeno,se centraba en dotar de mayores medios a los entes preventivos y repre-sores del delito, en particular, la policía uniformada de Carabineros deChile. Fue así como los municipios, amén del gobierno central, entre-gaban más medios a la policía citada, cuyo carácter es nacional y unita-rio. Más vehículos policiales, e implementación vía infraestructura derenovadas unidades, marcaron el tiempo primero en democracia. Sinembargo, como quedó demostrado, no obstante que ello no fue des-merecido, ciertamente se probó que era insuficiente. La razón, entreotras, la entregaba la realidad propia de varias cuestiones por conside-rar, como por ejemplo, que siendo tal el nivel de carencia de la policíauniformada, todo esfuerzo de mayor implementación humana y logís-tica, era subsumido por sus propias falencias de arrastre. Por otro lado,un sistema procedimental judicial, anacrónico y superado desde la pers-pectiva que se le estudie, colaboraba con la dificultad del tratamientode la materia. A lo anterior se agregaba en forma creciente el mayor refi-namiento delictivo, que conjugado en el tradicional modo de actuar deldelincuente, entregaba desafíos nuevos de asumir. La selectividad delic-tiva común también surgió como cuestión novedosa, principalmentevinculada a permanentes asaltos a entidades bancarias, servicentros deventas de combustibles y farmacias.

Lo anterior, en varios aspectos estuvo potenciado y asociado por ele-mentos descolgados de las fuerzas de seguridad del régimen dictatorial,como en otras organizaciones o movimientos políticos extremos queoperaban contra la dictadura y que no se autodisolvieron en el primertiempo de democracia. Ciertos actos delictivos vinculados con motiva-ciones políticas, aparecieron como cuestión revanchista contra ex agen-tes policiales o militares afines a la dictadura política, incluyendo el ase-sinato del senador Jaime Guzmán Errázuriz, parlamentario de derechay antiguamente asociado al régimen de facto anterior. Si bien estas últi-mas acciones eran selectivas y de propósitos diversos, cooperaba su eje-cución con la regeneración de un clima de inseguridad ciudadana. Deeste modo, y en lo general, así se presentaba la situación a comienzos de


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la década de 1990, vale decir, carencias policiales, desigualdad social,selectividad delictiva, aumento de delincuencia común, anacronismojudicial y otros elementos vinculados pero de segundo nivel, que obli-gaban a la autoridad central y municipal a una mayor profesionaliza-ción en el tratamiento del tema.

Cierto es que semejante diagnóstico, aunque hubiere resultado alar-mante en su conjunto, nunca llegó en amenazar a la joven democraciaque se reiniciaba en Chile. Las razones eran múltiples, pero con todo,se entendió que la seudorrealidad de tranquilidad pública que se vivíaen dictadura (que tampoco era tal hacia fines de ella), no era un ele-mento lo suficientemente justificador para alentar su retorno, en razón,entre otras, de un clima de mediática inseguridad. Esta última tambiénestaba sobredimensionada por los medios de comunicación, práctica-mente todos contrarios al primer gobierno democrático. Otros ele-mentos de segundo orden concurrían progresivamente en Chile, paraacrecentar el fenómeno de la seguridad ciudadana, estos, entre otros,eran y hasta hoy son aspectos interesantes de acotar, como por ejemplola creciente liberación de los jóvenes y de las minorías reprimidas socialy culturalmente, como también el fenómeno de la penetración de ladroga en diversos sectores, que con todo, si bien en Chile es un ele-mento en evolución, no tiene aún el escalamiento de otros países de laregión, ya que no obstante haber un creciente consumo, el país aún estálejos de ser un productor de droga, para por ahora, estar situado en rela-ción con ella, como país de tránsito en el camino repudiable que el fac-tor provoca.

Luego entonces, todo hacía suponer, como efectivamente ocurredesde entonces, que las autoridades centrales, municipales, parlamen-tarias e incluso estamentos privados han ido ingresando paulatinamen-te en el tiempo en esta materia ciudadana, la que demandaba atencióny trabajo, necesario, pronto y oportuno. Surgieron de ese modo a nive-les centrales, políticas nuevas, aunque no suficientemente coordinadas,como por ejemplo el aumento de plazas para la policía uniformada;mejoramiento de sueldos para la misma; capacitando e introducción denuevas tecnologías y medios, todo lo que buscaba el mejor trabajo envigilancia y prevención. También en su mérito, revisión legislativa e ini-


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cio de los primeros estudios reformistas de la judicatura penal, en par-ticular la de carácter procesal. Lo anterior, sumado a los primeros indi-cios de generación de instrumentos de medición del comportamientodelictivo, los cuales han ido al progresivo perfeccionamiento; la crea-ción de planes especiales de carácter operativo para la policía y la recu-peración de espacios públicos para la población, en especial para losjóvenes, tanto en el nivel urbano como en el rural.

A su turno, los entes municipales, trabajando articuladamente con elgobierno central, han tenido la libertad, quizás a ratos un tanto desorde-nada, pero dirigida al tratamiento del tema, en función de las propias rea-lidades comunales o sectoriales que por cierto son de diferente entidad,en atención a la naturaleza propia de su carácter económico, cultural ysocial, que tienen los habitantes bajo su jurisdicción. Útil es destacar porejemplo, más allá de su real efectividad, aunque en todo caso colaboranal fin último, el surgimiento progresivo a niveles comunales de entidades,que no teniendo el carácter policial tradicional, ni sus facultades ni com-petencias, ejercen labores de vigilancia preventiva en concordancia con lapolicía regular. En Santiago de Chile, como en otras zonas urbanas degran dimensión, existen estos verdaderos cuerpos de vigilancia comuna-les, que dotados de la implementación tecnológica y vehicular razonable-mente adecuada, transitan habitual y permanentemente en medio de lossectores de mayor flujo ciudadano, como también en lugares de concen-tración comercial, financiera e incluso residencial.

Todo lo anterior es conocido en términos generales como seguridadprivada, la cual se viene desarrollando en colaboración a la función de lapolicía tradicional, pero bajo su supervigilancia y complementación labo-ral, ya que ella no está asimilada a la tarea propia de la policía nacional, lacual reconoce su competencia en la normativa legal y constitucional, quele otorga exclusividad en la responsabilidad y tuición en la función.

Sin embargo, estos cuerpos privados, con todo no son asimilables aguardias personales o individuales, ya que sirven a un órgano munici-pal o entidades comerciales o financieras, cuando más a sectores resi-denciales. Estos no se encuentran ajenos a la observación y examen desu tarea por la policía central y la autoridad política encargada del ordenpúblico: el Ministerio del Interior. En Chile no es habitual que existan


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los guardias personalísimos que venden protección al ciudadano indi-vidualmente considerado, salvo rara excepción, poco conocida. Loanterior, no obstante la seguridad personal que se otorga a ciertas auto-ridades públicas que en todo caso siempre es entregada por la policíauniformada o civil, como al igual que a las residencias diplomáticasextranjeras.

Con todo, el fenómeno de la seguridad ciudadana tuvo en Chile undesarrollo asimétrico en sus inicios, ingresando en una zona de mayorarticulación y progreso en su tratamiento con posterioridad aunque noen forma ideal. En su progresión ello no solo está asociado con la acciónde la autoridad central, la cual ligada a la diaria tarea de la policía, vienedando sus primeros resultados, sino que también al aporte de centrosprivados de estudio y medición, conjuntamente con tareas de mejorfocalización municipal del fenómeno en cada comuna, como tambiéna la incorporación con el patrocinio gubernamental y vía legislativa, demayor inversión en gasto social. Todo ello parece marcar el rumbocorrecto al tratamiento de la materia.

Los indicadores de medición delictiva han permitido encontrarsecon novedades auspiciosas en el último tiempo, que demuestran almenos un factor estacionario del crecimiento delictivo, lo cual desdeluego, lejos de satisfacer las expectativas, marcan la correcta orientaciónacerca de lo que se viene realizando.

Debe destacarse también, que existe otro elemento relevante a lacuestión global, cual es el buen nivel de integridad valórica del poli-cía uniformado, sobre la cual se admiten altos estándares de morali-dad o dicho de otro modo, escasa corrupción. En cuanto a la policíacivil, en especial durante la última década, esta estuvo sometida a unprofundo cambio organizacional y valórico, lo cual viene permitien-do una renovación muy interesante de sus cuadros profesionales y téc-nicos. En esta misma línea, se destaca el renovado aporte presupues-tario del Estado, para la referida policía, tanto en cuanto a los recursoshumanos como técnicos y logísticos necesarios para apoyar la solucióny desarrollo de ella.

Sin embargo, existe un punto necesario de señalar, en cuanto ellotiene que ver con la sensación pública de inseguridad o temor de la po-


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blación. Esta cuestión pareciera que es una contradicción con lo que seviene señalando, cosa que al final no es así, ya que tiene su justificacióno al menos su explicación, en cuanto al también cambio o evoluciónque la delincuencia viene teniendo en su modo de actuar o expresarseante la sociedad organizada.

En efecto, el mayor progreso o crecimiento, no solo trae aparejadomejores condiciones y calidades de vida, sino que también el acceso almejoramiento tecnológico hoy existente en el mundo. Dicha realidad yacceso no le es ajeno al crimen organizado, que también ha incorpora-do a su acción los avances o progreso hoy en vigencia. Así han apareci-do los delitos informáticos, clonaciones de productos financieros,suplantaciones tecnológicas, etc. Si bien ello es un elemento selectivode actuar, su sola existencia provoca intranquilidad e inseguridad.

Por otro lado, la delincuencia común, si bien en mediciones esta-dísticas aparece como estacionaria en su crecimiento, su modo operan-te viene cambiando progresivamente al incorporar la violencia física ymoral, como medio de ataque, el cual provoca decidido mayor temor yvulnerabilidad. Hoy por hoy, el delincuente común, por ejemplo pararobar, llega a diferencia del pasado, al uso más inmediato de la fuerza,pudiendo matar, violar o agredir para obtener sus propósitos. Luegoquizás, no es un atrevimiento sostener, que existe un estancamiento enel crecimiento de gran parte de los delitos, pero indudablemente estosson más feroces en la ejecución delictiva.

Así el ciudadano común, que si bien es retributivo de una sociedadmás libre, al menos en su libertad de expresión e información, tiene osufre también por vía directa o demostrativa de los rigores con que seactúa contra las víctimas. De ese modo, se hace más plenamente justi-ficado, el clima de temor y vulnerabilidad que se siente, ya que cual-quier política pública por correcta que sea, se ve amenazada en sus resul-tados y pedagogías, ante el modo más cruento y conocido de acción deldelincuente común.

A lo anterior, se suma como es lógico y razonable saber, el rol mediá-tico de los medios de comunicación, quienes en razón de estar insertosen una sociedad en general de baja conflictividad, encuentran en el fac-tor delictivo buena parte de su diario rol informativo.


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En la línea de la sensación telúrica de temor ciudadano, existe unaparticular cuestión necesaria de destacar. En efecto, en Chile se vieneexperimentando progresivamente en distintas zonas o regiones delpaís, la reforma procesal penal, la que viene en marcar un paso cuali-tativamente muy importante en esta área, provocando un cambio pro-cedimental al tenor de las legislaciones más comparadas del mundooccidental. Esta nueva legislación reconoce en sus pilares, tal vez entrelos de mayor envergadura, el respeto a los derechos humanos vía doc-trina, normativa especial, leyes, tratados internacionales y derechosconstitucionales.

Esta reforma si bien fue progresiva en su aplicación respecto de suintroducción paulatina en el país, recibió un mayor impacto de acción,cuando hubo que ser aplicada en la Región Metropolitana o dicho deotro modo en la ciudad de Santiago y todas sus comunas más próximas,zonas que en su conjunto reúnen casi el 40% de la población nacional.Fue entonces cuando se comenzaron a experimentar los verdaderosefectos más prácticos de la reforma, vale decir, aquellos que al ciudada-no común le llegan más de cerca en sus resultados y afectaciones posi-tivas o negativas. Cierto es que la reforma indudablemente trae una jus-ticia más ágil, rápida, transparente y eficaz, pero ello al parecer no essuficiente, cuando al tener un alto estándar garantista, necesariamenteno es tan restrictiva de la libertad, como lo esperaría el ciudadanomedio. Luego, el garantismo de la reforma, con lo cual estamos deacuerdo, no es un buen aliado para combatir el temor ciudadano. Dichode otro modo más brutal, la población en general, no espera libertadprovisional sino cárcel para el delincuente. Sin embargo, se confía quepasado el tiempo de maduración y asimilación social del factor encomento, la población asuma como efectivamente es lo correcto dehacer, que la temática de seguridad ciudadana, se administra o asumecon otros parámetros y políticas más amplias, que la sola restricción ala libertad o construcción de cárceles.

Chile es un país que sufrió mucho en el pasado, a consecuencia dela pérdida de la libertad como generalmente se le conoce, razón por lacual no puede permitirse el lujo de renunciar a propósitos y principiosque se construyen a partir del respeto a los derechos humanos. No se


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trata de estar a favor del libertinaje, la no sanción ni la no protección debienes jurídicos de carácter amplio o particulares, conforme son las crí-ticas de algunos analistas que no hacen doctrina en la reforma en curso,sino que por el contrario, porque se está por una sociedad mejor evolu-cionada, es que también se debe incluir al trasgresor, el cual debe tra-tarse con otros medios más perentorios de inhibición delictiva, que elsolo encierro carcelario, el que por lo demás, está probado que no esfuente de disminución reiterativa.

Así, de lo global a lo particular, la seguridad ciudadana viene tra-tándose en Chile de menos a más, conforme la nueva realidad políticainstitucional que existe desde la década de 1990 en adelante. Es proba-ble que la reciente iniciativa legal en curso, en orden a crear unMinisterio de la Seguridad, sea la mirada correcta, para agrupar en unasola mano, no solo la coordinación de la actividad policial, sino quetambién el ente regulador de las políticas públicas en la materia, inclui-do el más adecuado trabajo que en el área efectúan los municipios.

Los mismos, esto es, los municipios, es indudable que en el últimodecenio han progresado y adquirido las experiencias suficientes en lamateria, pero está también fuera de toda duda, que su accionar nopuede ser aislado ni inorgánico del resto del país, ya que no son unEstado dentro de otro, sino parte de un mismo referente, el cual aun-que tenga una estructura regional de organización política administra-tiva, reconoce en cada una de las regiones una participación en la iden-tidad de país. Así de común, se observa que a mayor represiónorganizada en una comuna, el desadaptado emigra hacia otra más des-protegida, lo cual confirma que más allá de políticas focalizadas y sec-toriales de un municipio, ello no puede llevar a una multiplicidad depolíticas diversas incluso dentro de una región. No confundir ello conla identidad o problemática de cada sector, comuna o región, pero sobreaquella está la simetría de la política pública de la autoridad central.

Con todo, el municipio, como ente orgánico de gobierno comunal,es sin duda el más cercano al ciudadano medio, el cual entre otrasdemandas siempre planteará la mayor seguridad en su entorno. De elloel alcalde, jefe tradicional del municipio, tiene un permanente desafíoen esta área, la cual sirve por medio de planes o proyectos focalizados y


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otros recepcionados del nivel central de gobierno. No es la misma rea-lidad entre uno u otro municipio, conforme se comprenderá fácilmen-te, pero están estos agrupados en una asociación de municipios, en laque se adoptan criterios generales para abordar el tema, el cual incluyecomo efecto propio a todos los congéneres.

Se puede decir, para concluir, que en Chile la temática de la seguri-dad ciudadana se viene trabajando sobre realidades propias, con pocaimportación de modelos ajenos, lo cual parece una mirada correcta,atendiendo la propia idiosincrasia y contingencia interna. Con todo, nohay dos miradas acerca del nivel de atención que el fenómeno requiere.En ello los municipios han sido en general un aporte a la tarea común.

Bibliografía

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Séptima secciónLas políticas innovadoras locales

TENDENCIAS GENERALES DE LASPOLÍTICAS MUNICIPALES DE COMERCIO EXTERIOR EN ARGENTINA Y ESPECIFICIDADES DE SEIS CASOS EN LA PROVINCIA DE BUENOS AIRES

GERMÁN DABAT1

con la colaboración de Ricardo Gandolfo2

Introducción

Desde principios de la década de 1990 algunos gobiernos municipalesargentinos realizan tareas destinadas al fomento de las exportacioneslocales. Se trata de una novedad, ya que tradicionalmente los gobiernosmunicipales no cumplieron este tipo de funciones. Este artículo tratasobre las razones que impulsaron a los gobiernos municipales a reali-zarlas, sobre el objetivo político que persiguen y sobre las característicasgenerales del proceso.

Dichas políticas son uno de los muchos instrumentos utilizados enArgentina para promover el desarrollo productivo local al nivel muni-

1 Licenciado en Economía (Universidad Nacional Autónoma de México). Doctorando enEstudios del Desarrollo (Universidad Autónoma de Zacatecas, México). Docente e investigadorde la Universidad Nacional de Quilmes. E-mail: <[email protected]>.

2 Licenciado en Comercio Internacional (Universidad Nacional de Quilmes).

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cipal. Pero además se superponen con la estrategia de descentralizaciónde actividades de organismos nacionales y provinciales que tienen lamisión de aumentar las exportaciones globales. Es decir, diversas acti-vidades realizadas por los municipios pueden ser interpretadas comomero servicio a las instituciones encargadas de la promoción de lasexportaciones o como estrategias de algunos gobiernos municipalespara coadyuvar a la construcción del desarrollo productivo local. Estaúltima perspectiva permite no solo afirmar que ese conjunto de activi-dades constituye políticas, sino que son políticas municipales.

No se trata de casos independientes entre sí, sino de parte de un pro-ceso general que tiene varios ejemplos en diferentes lugares del país y enlocalidades con características estructurales variadas, con especial con-centración en la franja central, donde se localiza la mayor parte de fir-mas competitivas. A manera de ejemplo, en este artículo se expondránlas particularidades de seis casos.3

1. Contexto nacional e internacional

Durante la década de 1990 en Argentina hubo un proceso de concen-tración de actividades de alta productividad en el centro del país. Paraenfrentarlo, el gobierno nacional y los gobiernos provinciales comenza-ron a descentralizar algunas de sus funciones para que estas fuesen cum-plidas por los gobiernos municipales (Villar, 2004; Fernández, 2002).Luego de quince años de descentralizaciones se pueden observar dos

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3 Esos casos fueron seleccionados de acuerdo con los siguientes criterios: a) que su oficina estédentro de la provincia de Buenos Aires; b) que algunos cubran el conurbano bonaerense (Lomasde Zamora y Vicente López) y otros el interior de la Provincia (Mar del Plata, Junín, Olavarría yRauch); c) que tengan diferentes tamaños –más de 100.000 habitantes (Mar del Plata, Lomas deZamora, Vicente López y Olavarría) y menos de 100.000 (Junín y Rauch); d) que tengan diferentenivel de desarrollo industrial –industriales (Lomas de Zamora, Vicente López y Mar del Plata) eindustria infradesarrollada (Junín, Olavarría y Rauch). Mar del Plata es esencialmente turístico,pero su tejido industrial es muy fuerte en términos relativos a la estructura argentina. El trata-miento de estos seis casos surge de lo expuesto en la tesis de doctorado “Las políticas municipalesde competitividad y comercio exterior en Argentina como instrumento del desarrollo local endó-geno”, que será defendida próximamente en la Universidad Autónoma de Zacatecas, México.

consecuencias contradictorias de las políticas descentralizadoras desde elpunto de vista de las condiciones para emprender procesos de desarrollolocal. La primera consiste en el aumento de la oferta nacional de servi-cios para el desarrollo productivo local, abriendo la posibilidad de queuna cantidad creciente de municipios se beneficie con ellos. La segundaconsiste en que el compromiso con la redistribución geográfica de recur-sos para el desarrollo no quedó demostrado en la práctica, generando unamayor competencia interterritorial por la captación de recursos para eldesarrollo económico. Por otro lado, como los municipios más dinámi-cos tienen mayor facilidad para gestionar recursos externos, por razonesde escala, capacidad técnica de su personal, experiencia de gestión enproblemas complejos, etc., tendió a concentrarse aun más el crecimien-to económico por vía de la competencia, beneficiando a los municipiosmás competitivos en detrimento de los menos competitivos, causandoel efecto inverso al buscado.4

Ese contexto da lugar desde comienzos de la década pasada a la apa-rición de oficinas y actividades municipales de fomento de las exporta-ciones de las pymes locales, en diferentes regiones del país pero muy par-ticularmente en la pujante región central.5 Entre los elementos de esecontexto se encuentran:6

– La política económica en la Argentina y el cambio estructural geo-gráfico que, a pesar de la desconexión de las empresas más competitivascon su entorno geográfico inmediato, hicieron pensar que era posibleque las regiones fomentadas se desarrollen, por lo que resultaba prefe-rible adaptarse al modelo impuesto por el gobierno nacional por mediode la oferta de servicios estandarizados a quedar marginados de ellos.

Tendencias generales de las políticas municipales de comercio exterior en Argentina

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4 La decisión gubernamental de descentralizar actividades no fue exclusiva de la Argentina,caracterizó a muchos gobiernos latinoamericanos, y fue inducida por diversos organismos inter-nacionales entre los que destaca el Banco Mundial, como lo presenta Fernández (2002). Según suestudio, en general el resultado ha sido similar al argentino: las regiones más competitivas tendie-ron a reafirmar su preeminencia, en vez de reducirla.

5 La región más competitiva abarca todo el ancho del país desde el paralelo 31, donde se si-túan las ciudades de Neuquén y Bahía Blanca, hasta el paralelo 37, ciudad de Córdoba (UIA, 2002).

6 La selección de elementos constituyentes del contexto significativos para explicar las causasdel fenómeno y las formas específicas que adoptó fue realizada a partir de las entrevistas realizadascon funcionarios de los municipios en el marco de la tesis referida en la nota 3.

– La descentralización de funciones gubernamentales, con la con-secuente especialización municipal en determinadas actividades defomento de desarrollo, a pesar de las serias limitaciones financieras yde recursos humanos para el desenvolvimiento autónomo de los ges-tores municipales del desarrollo productivo local.

– La proliferación de instituciones que ofrecían servicios útiles parael fomento de las exportaciones posibilitó a los gobiernos municipales laconstrucción de redes con quienes tienen capacidades complementariasa las suyas, especialmente en aspectos de economías de escala y recursoshumanos calificados, que suelen ser fuertes debilidades de los municipios.

– La decisión pionera de algunos gobiernos municipales de aceptarla corresponsabilidad para el desarrollo territorial, que obligó al resto aaceptar similares términos de negociación con las instancias suprana-cionales para poder captar parte del financiamiento disponible.7

– La reforma estructural del sector externo argentino, caracterizadapor la disminución de las barreras comerciales arancelarias y no arancela-rias, acompañado de sobrevaluación cambiaria y rápido crecimiento delproducto bruto interno, que se tradujo en déficit comerciales recurrentesy aumentos de las transacciones internacionales del país8 (INDEC, 1998).

– El crecimiento de la cantidad de pymes exportadoras argentinas ydel monto total de sus ventas al exterior del país durante la década pasa-da, a pesar de la sobrevaluación cambiaria, y con mayor aceleracióndesde la devaluación realizada en 2002.9

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7 Entre los municipios pioneros en la realización de actividades de fomento de exportacionesen Argentina se encuentran San Martín, Lomas de Zamora, Avellaneda y Vicente López (provin-cia de Buenos Aires) y algunas de las grandes ciudades, como Córdoba (provincia de Córdoba) yRosario (provincia de Santa Fe).

8 El volumen promedio de la suma de las exportaciones más las exportaciones argentinas pasóde 14.300 millones de dólares anuales, a fines de la década de 1980, a 56.594 en 1997. El déficitcomercial acumulado entre 1993-1997 fue de 12.687 millones de dólares y el crecimiento acu-mulado de la demanda interna fue de 51,2% desde 1990 hasta 1997.

9 Según Moori Koenig et al. (2001) en 1999 las pymes en Argentina eran 3.834 (38% deltotal de los exportadores manufactureros) y sus exportaciones equivalen 2.377 millones de dóla-res (15% del total exportaciones manufactureras), mientras que las microexportadoras eran 5.634(55% del total) y sus exportaciones fueron de 79 millones de dólares (12%). Esto implica que el93% de las firmas exportadoras son pymes o microexportadoras y exportan 27% de las manufac-turas vendidas al exterior.

– Los ejemplos de la experiencia internacional de construcción deredes de producción y comercio, que posibilitó el aumento de las pymesinternacionalizadas y el desarrollo productivo local basado en la articu-lación de las pymes radicadas en el territorio.10

2. Tendencias generales: denominadores comunes en seis casos de la provincia de Buenos Aires

Históricamente, los gobiernos municipales no estuvieron comprometi-dos con la creación de condiciones para que la estructura productiva delterritorio creciera y evolucionara tecnológicamente. Las políticas indus-triales han sido potestad de los gobiernos nacionales y, en menor medi-da, de los provinciales. Por cuestiones de escala, de presupuesto y deprioridades políticas municipales es razonable que esto sea así, pero lalejanía de los ámbitos gubernamentales supramunicipales con los siste-mas productivos locales probablemente no permita optimizar los recur-sos existentes en el territorio.

Hubo descentralización de actividades aunque ello no brindó unaautonomía absoluta a los gestores de las PMCE. Se descentralizaron cier-tas actividades, pero el control de la oferta de servicios para el fomentode las exportaciones por parte del gobierno nacional y, en menor medi-da, de los gobiernos provinciales continúa teniendo un papel clave enla inducción de las estrategias exportadoras que desarrollan los gobier-nos locales. Por otra parte, los gobiernos locales buscan soluciones enun conjunto de posibilidades definidas por teorías interpretativas defenómenos ocurridos en países en los que su competitividad sistémicaes muy superior a la Argentina, para lo cual construyen sus propias redes


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10 Kosacoff y López (1998) presentan diferentes formas de internacionalización de laspymes, a través de redes de firmas configurando lo que denominan la “reemergencia de pymesen la escena internacional”; Johanson y Valhne (1990) exponen diferentes casos de internacio-nalización de pymes de países desarrollados por medio de redes; Kantis et al. (2005) presentanuna comparación entre las conductas asociativas de las pymes internacionalizadas a través deredes formadas en los países asiáticos de reciente industrialización y las verificadas en diferentespaíses latinoamericanos.

y adecuan algunas acciones a las necesidades de su propia estrategia dedesarrollo productivo local.

En la década de 1990 hubo una tendencia nacional a descentralizaractividades de comercio exterior hacia instancias gubernamentales pro-vinciales y municipales. La descentralización estaba orientada a la rela-ción directa con los exportadores, aunque conservaba en la órbita nacio-nal la mayor parte de los recursos disponibles para brindar servicios deapoyo a firmas con potencialidad para realizar ventas en el exterior delpaís. Esa división del trabajo se fundaba en la voluntad de explotar eco-nomías de escala a nivel nacional en la oferta de servicios estandariza-dos y de cercanía para tratar la especificidad de casos que se presentanpermanentemente debido a la heterogeneidad del conjunto de pymesque hay en Argentina.

Las redes entre diferentes niveles e instituciones públicas para pro-mover las exportaciones de las pymes de diferentes localidades se apo-yan en la complementariedad de objetivos estratégicos que tienen lanación y los municipios. Mientras que la primera procura aumentar elnivel agregado de las exportaciones y reducir su nivel de concentración,los municipios procuran su desarrollo productivo. Así, tenemos al inte-rior del Estado la construcción de redes desde la instancia nacional ydesde la municipal, coadyuvando en ambas direcciones a la construc-ción del entramado existente. Por eso, aun asumiendo que esas redesson una tendencia general inducida por el gobierno nacional, el fenó-meno puede ser observado como sumatoria de iniciativas municipales.

Las estrategias de crecimiento basado en explotación de economíasexternas –redes– es una tendencia general del comercio internacionalactual, que llega a los municipios generalmente por las puertas queabren a los municipios los gobiernos supramunicipales. Desde la naciónhacia abajo se induce a copiar las prácticas internacionales más usualesy se facilitan los contactos internacionales necesarios. Esa réplica llevaimplícita cierto tipo de modalidades exitosas en otros contextos peroque no necesariamente son las más útiles para las pymes apoyadasmediante las actividades municipales de comercio exterior, ya que laspymes que participan de ellas tienen características diferentes a las delos países desarrollados e, incluso, a las de las pymes exitosas argentinas.

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De tal forma, el criterio con el que se determina en cada municipiolas actividades de comercio exterior que se realizarán está fuertementeinfluenciado por la oferta de servicios y políticas de desarrollo localemprendidos por los gobiernos nacional y provinciales. Excepcional-mente, algunos municipios argentinos realizan ese tipo de actividades,construyen sus redes y destinan recursos propios para articularlas conel fin de ganar autonomía y orientarse al desarrollo productivo local.La autonomía alcanzada por ellos demuestra que es posible conservaralgún poder de iniciativa propia, aun cuando el principal motor deestas actividades son los programas nacionales ejecutados en formadescentralizada.

3. Especificidades de seis casos en la provincia de Buenos Aires

Las oficinas municipales estudiadas han asumido diversos tipos de pro-tagonismo de acuerdo con sus actividades. Hay oficinas dedicadasexclusivamente a derivar consultas y asesoramiento a las instanciassupramunicipales especializadas, otras destinadas a asesorar a los expor-tadores, ya sean efectivos o potenciales, y en el nivel más alto de prota-gonismo están los municipios que realizan actividades de acción direc-ta de fomento de las exportaciones, ya sea en forma asociada conorganismos no gubernamentales y supramunicipales o en forma inde-pendiente. Paralelamente a la decisión del protagonismo que van a asu-mir deciden la calificación del personal especializado que van a contra-tar. De esta forma, los requisitos de desenvolvimiento personal quedeben cumplir los propietarios de las firmas para articularse en formaestable en el mercado internacional pueden ser cumplidos por funcio-narios municipales especializados en representación de las firmas.

Dada la mayor dotación de recursos humanos calificados y mate-riales con la que cuenta el gobierno nacional en relación con la de losmunicipios, la cercanía parece ser el principal motivo que tienen las fir-mas locales para acercarse a las oficinas municipales de comercio exte-rior. Este es un indicio claro de que no se trata de un conjunto de


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empresas con capacidad de internacionalización ya desarrollada. ¿Porqué les puede resultar útil la ventaja de cercanía a empresas que estánen condiciones de operar fuera del país? Esto ocurre incluso con las ofi-cinas de los municipios de la Región Metropolitana de Buenos Aires,que están ubicadas en lugares relativamente cercanos a las del gobier-no nacional (menos de 30 kilómetros) y en la región en la que se con-centran las mayores ventajas competitivas de localización como lodemuestra el hecho de que es donde se encuentran las pymes más com-petitivas del país.

Las actividades, programas o características estructurales distintivasde los seis casos estudiados son las siguientes:

– Lomas de Zamora se caracteriza por ser un municipio pionero enla realización de actividades de comercio exterior, por tener una estruc-tura altamente calificada a tal efecto y por su estabilidad de largo plazo,requisito necesario para la institucionalización de los procesos de desa-rrollo. En 1992 creó el Instituto Municipal de la Producción, el Trabajoy el Comercio Exterior (IMPTCE),11 organismo a través del cual el muni-cipio diseña políticas y brinda servicios a tal fin. Entre los objetivos delÁrea de Comercio Exterior de dicho instituto se encuentran el de reali-zar y gestionar programas de fomento para la consolidación de empren-dimientos productivos ya existentes; colaborar con la apertura, mante-nimiento y ampliación de mercados externos; promover la eficienciaempresaria y el aumento de la productividad; y favorecer la incorpora-ción de tecnologías acordes con los adelantos mundiales; por lo quepodríamos estar frente a un caso de fomento de las exportaciones loca-les para la catalización del proceso de desarrollo local endógeno.

– En el municipio de Vicente López los objetivos desde el princi-pio fueron los de ayudar a las pymes locales para que se conviertan enexportadoras e incrementar el número de empresas vinculadas a la ofi-cina de fomento de exportaciones. Recientemente observaron la posi-bilidad de lograr mejores resultados reuniendo a las empresas por sec-tor de producción para eventos específicos. Se fue formando así enVicente López una red informal de empresarios muy consultados para

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11 <www.imptce.gov.ar>.

tomar decisiones. Asimismo, y por el hecho de que muchos empresa-rios locales iniciaron negocios conjuntos al conocerse en ferias o misio-nes organizadas por el municipio, se agregó el objetivo de articular alas empresas locales, que llevó a hacer una rueda de negocios de indus-trias u servicios para las industrias, exclusivamente de Vicente López.Por esta vía y mediante la creación de un directorio de industrias delmunicipio indagan si las empresas locales pueden proveer los insumosque las exportadoras del lugar están comprando fuera del partido. Enla página de internet de la municipalidad puede accederse a un direc-torio de empresas, donde se pueden inscribir las empresas que quieranhacerlo. Ahí hay información de los productos fabricados en el parti-do y de los insumos que utilizan las empresas locales con la finalidadde favorecer la creación de encadenamientos locales.

– La experiencia de Mar del Plata (municipio de General Puey-rredón) se destaca por la articulación de las actividades de fomento deexportación con otras actividades de internacionalización municipalprocurando la sinergia entre ellas, reuniendo en una misma oficina elfomento de las exportaciones con la cooperación internacional. En esesentido, un sello distintivo de la experiencia de marplatense es su lide-razgo en la red de las denominadas “Mercociudades”, con participacióndesde 1996; en Mar del Plata se realizaron reuniones en el mes demarzo, todos los años hasta 2002.

– La experiencia del municipio de Junín destaca por su iniciativa deinstalar un puerto seco en la localidad de Saforcada (perteneciente adicho municipio). La idea de esta Zona Primaria Aduanera fue genera-da por su posición geográfica, ya que Junín es una de las ciudades mejorubicadas de la Argentina12 en lo que a vinculación este-oeste y oeste-noreste se refiere. Como resultado de todas las actividades descriptas ydesde la puesta en marcha del puerto seco se generaron en Junín y laregión, cargas con destino de exportación de productos netamenteindustriales (como tapas de aluminio para botellas, calefones eléctricos,fichas y enchufes plásticos, resistencias de acero blindadas, equipos de


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12 Tiene muy buena comunicación carretera y ferroviaria y potencial de carga regional muygrande.

riego, etc.) y otros derivados de la abundancia de recursos naturalesagropecuarios disponibles en la región.

– La experiencia de Rauch deja a las claras que en este campo de acciónse pueden realizar innovaciones significativas sin necesidad de contar conuna gran escala.13 La oferta exportable local industrial es muy pequeñay de escaso valor agregado. Se compone fundamentalmente de patés,especialidades de paté, picadillo de carne, provenientes de una coopera-tiva agropecuaria e industrial, y una fábrica de aberturas de madera, queen 1995, 1996 y 1997 tuvo un excelente desempeño en el exterior peroluego declinó. Tuvo objetivos de desarrollo local pero apuntando a for-talecer aspectos clave para insertar en el futuro a sus pymes en el merca-do internacional con productos diferenciados. En este sentido, en estaexperiencia destaca la gestión internacional de la marca local por partede esa repartición pública.

– La experiencia de Olavarría tiene objetivos limitados. De los seiscasos mencionados es el que menos precisiones expresa con respecto alvínculo entre el fomento de exportación de bienes y la estrategia dedesarrollo local. Cuenta con una oficina de solo un empleado que operacomo delegación de la Fundación Exportar y de las actividades comer-ciales del gobierno municipal. Desde noviembre de 2003, trabaja sobreun proyecto para crear una Zona de Actividad de Logística para elcomercio internacional, al margen de las actividades impulsadas por laFundación.14

Algunas de las oficinas comerciales de los municipios estudiados coor-dinan actividades de fomento de exportaciones de firmas radicadas enmunicipios vecinos porque los demás municipios de la región no tienenun área de comercio exterior. Es el caso de Vicente López, al articularactividades con los municipios de Tigre, San Fernando y San Isidro, que

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13 Rauch es el municipio más pequeño de los estudiados. Solo tiene 14.000 habitantes y supoblación se ocupa mayoritariamente de actividades rurales.

14 Cabe destacar que esta iniciativa se toma después del éxito que tiene hasta el momento elpuerto seco juninense y teniendo en cuenta que ambos son municipios de estructuras productivasy poblacionales, así como liderazgo regional, similares.

componen la región norte del conurbano metropolitano; el de Junín,que lidera el Consorcio Productivo del Noroeste de Buenos Aires(COPRONOBA), y el de Mar del Plata. Olavarría y Rauch pertenecen a laregión de cooperación intermunicipal denominada TOAR, a la que tam-bién pertenecen los municipios de Tandil y Azul. El municipio deLomas de Zamora, si bien tiene una de las estructuras más calificadaspara el fomento de exportaciones locales, está rodeado de municipiosque tienen estructuras que realizan ese tipo de actividades, por lo queno lidera este tipo de programas en los partidos vecinos. Tal situaciónse debe a que en el sur del Gran Buenos Aires la densidad de micro ypequeñas empresas exportadoras es alta, por lo que muchos municipiosconsideran útil la creación de oficinas de fomento comercial.

Conclusiones

El mayor mérito de los protagonistas de las acciones municipales defomento de exportaciones locales consistió en que abrieron el camino ala descentralización donde no había experiencias previas. Así, mejora-ron las condiciones para que el Estado tenga un contacto más cercanocon los exportadores pequeños y medianos y con aquellos productoresque tienen condiciones potenciales para convertirse en exportadores. Lohicieron al transitar por un proceso en el que construyeron estructuras,redes de contactos y circuitos de información, instalaron el tema delfomento a las exportaciones de las pymes en la agenda municipal, seadaptaron a servicios brindados por la nación y las provincias pensados“desde la oferta” para poder explotarlos, y trascendieron los estrechosmárgenes previstos en ellos para ofrecer soluciones novedosas, aunqueinsuficientes.

La realización de actividades de fomento de exportaciones en dife-rentes municipios del país durante la década pasada constituye un fenó-meno nuevo en Argentina. Es una tendencia derivada de una coyuntu-ra en la que el cambio tecnológico operado en el mundo favoreció lainternacionalización de la pymes y la política económica nacional per-judicó las exportaciones. En ese marco, los municipios intentaron –con


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resultados diversos– aprovechar su cercanía con las empresas localespara promover su inserción en el mercado internacional. Por lo tanto,puede hablarse de una tendencia nacional en este tipo de políticasmunicipales pero, al revisar las experiencias de Lomas de Zamora,Vicente López, Mar del Plata, Junín, Olavarría y Rauch, se puede afir-mar que dentro de ella existen rasgos diferenciados. La heterogeneidadal interior de la tendencia se observa por las innovaciones surgidas den-tro de esas experiencias.

Entre los logros más importantes de la experiencia global se encuen-tran las sinergias logradas en el IMPTCE de Lomas Zamora, al coordinartodas las actividades de desarrollo productivo local en un mismoInstituto, y en Mar del Plata, al reunir en la misma repartición las acti-vidades de comercio internacional y las de cooperación internacional;la explotación de economías de escala en el puerto seco de Junín, al ope-rar con firmas de todos los municipios cercanos; la gestión internacio-nal de las marcas locales realizada por el gobierno municipal de Rauch;y la articulación de las firmas exportadoras con proveedores locales enel municipio de Vicente López.

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LA EDUCACIÓN EN CHILE

ÁLVARO ARRIAGADA NORAMBUENA1

1. Instalación de la instrucción pública

Desde los inicios de la lucha por la emancipación política, en los alre-dedores del año 1810 hasta 1851, el país instala un sistema de gobier-no de marcado carácter autocrático, ejercido por las personalidades quehabían hecho posible la independencia y contando con el respaldoinmediato del ejército. Si bien es cierto que desde 1831, por obra dePortales, Chile constituye una República en forma, no debe olvidarseque los dos primeros presidentes decenales fueron generales victoriososen las guerras de la emancipación, contaron con atribuciones presiden-ciales enormes, controlaron el poder legislativo, designaron el PoderJudicial y además eran tío y sobrino.

No obstante la dictadura constitucional que rige en los primerosaños de nuestra historia republicana, debe reconocerse que allí se dan

1 Profesor de Estado en Historia y Geografía Económica (Universidad Técnica del Estado,Chile). Diplomado en Ciencias Políticas y Administrativas (Universidad de Chile). Magíster enEducación (Universidad de Santiago, Chile). Doctorando en Educación (Universidad de Sevilla,España). Ex Ministro de Educación de la República de Chile. Ex embajador de la República deChile ante la Unesco. Rector fundador de la Universidad Metropolitana de Ciencias de laEducación. Profesor de la cátedra de Política Educacional en pregrado y posgrados de diferentesuniversidades chilenas. Actual director de la Escuela de Educación de la Universidad Autónomade Chile. E-mail: <[email protected]>.

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los primeros pasos en la edificación de un sistema de desarrollo social yde garantías personales, tomando los gobiernos la responsabilidad de lailustración popular por medio de la progresiva creación de institucio-nes públicas de enseñanza.

Los propósitos y los resultados educacionales de los establecimien-tos del Estado tuvieron una muy amplia aprobación ciudadana duran-te los primeros 150 años de nuestra historia como país independiente.Hasta los años del gobierno de don Jorge Alessandri (1958-1964), eraun lugar común afirmar que Chile era un país culto, con una educaciónal alcance de todos, con una sólida clase media ilustrada y con una tra-dición republicana estable. El presidente Jorge Alessandri, formado enlas principales entidades públicas de educación, consideraba que laUniversidad de Chile, las escuelas Normales y el Instituto Nacional eranparadigmas de la buena enseñanza y su preocupación era replicarlas enlas cabeceras de provincias.

La acción pública en educación no se ponía en tela de juicio. LaConstitución establecía que la enseñanza era una atención preferentedel Estado. Los establecimientos particulares debían obtener el recono-cimiento como cooperadores de la función educacional del Estado eimpartir los planes y programas oficiales, con ello podían, si ademáseran totalmente gratuitos, aspirar a una exigua subvención estatal. Losalumnos de la educación privada eran examinados por muy exigentescomisiones fiscales. La máxima categoría profesional que un docentepodía alcanzar era el título de Profesor de Estado.

Ahora bien, no era rara esta manera de ver las cosas, en el contexto enque se había idealizado la instrucción pública desde los albores de nuestravida independiente, como una excelsa forma de afianzar los ideales liber-tarios e igualitarios de la nueva nación. La organización del Estado habíacomprendido una específica responsabilidad del gobierno hacia la educa-ción pública. Así lo entendieron los principales protagonistas de la eman-cipación como Carrera y O’Higgins. En las primeras décadas del siglo XIX,apenas un puñado de varones tenía acceso a la enseñanza, pero ello no eraobstáculo para idealizar la labor educativa de la joven república.

En el breve ejercicio ministerial de don Diego Portales, abril de 1830a agosto de 1831 y, posteriormente, septiembre de 1835 hasta junio de

Álvaro Arriagada Norambuena

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1837, se determinaron algunas políticas educacionales que consolida-ron la influencia gubernamental en el desarrollo de la enseñanza públi-ca por más de un siglo.

En efecto, se crea en 1837, el Ministerio de Justicia, Culto eInstrucción Pública y es el propio Portales quien asume por primera vezdicha cartera. Se ordena que las parroquias establezcan escuelas de pri-meras letras y primeros números con el imperativo de que en el caso deno cumplir esta orden, lo harían los cabildos con cargo a los dineros delculto. Se exige que todas las misiones diplomáticas de Chile en el exte-rior deban aportar memorias de los regímenes pedagógicos de los paí-ses que nos reconocían como nación independiente.

La presencia en Chile de maestros e intelectuales de distintas nacio-nalidades, expresamente contratados por los gobernantes de entoncesno hace sino confirmar esta influencia del Estado. Las obras de AndrésBello, Claudio Gay, Domingo Faustino Sarmiento, Ignacio Domeyko,por mencionar algunos, rubricarán el sello estatal en institucionescomo la Universidad de Chile y la Escuela Normal de Preceptores. Elprestigio de ellos respaldó muchas veces la posterior contratación demaestros de distintas nacionalidades y la mirada atenta a los ensayospedagógicos de Europa y Estados Unidos.

No menos significativa es la tarea de algunos chilenos ilustres, quedesde esos mismos años se empeñan en desarrollar la instrucción públi-ca. Mariano Egaña, José Victorino Lastarria, Manuel Montt y AntonioVaras, entre muchos otros, logran que a fines de la década de 1850 elpaís tenga una estructura institucional de enseñanza en la mayor partedel territorio, alcanzando ya a más de cincuenta mil niños y jóvenes chi-lenos. En 1860, bajo la presidencia de Montt, y Varas como ministro,se dicta la Ley de Instrucción Primaria, precursora de la Ley deInstrucción Primaria Obligatoria que debería esperar otros 60 añoshasta su promulgación.

A lo largo del siglo XIX, los gobernantes compiten por mostrar unaobra educacional creciente. Y así van extendiéndose al alero del Estado,las escuelas primarias, los liceos, las escuelas de artes y oficios y las escue-las normales, al mismo tiempo que se enriquece el pensamiento educa-cional con los aportes de los Amunátegui, de Barros Arana, de Valentín

La educación en Chile

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Letelier, de Eduardo de la Barra, de Abelardo Núñez, entre una pléya-de de pedagogos de enorme vocación y talento, que representan el pen-samiento laico y liberal en una sociedad que sigue siendo mayoritaria-mente conservadora y que muchas veces entra en conflicto ideológicoy doctrinario con los enfoques que tiene la enseñanza oficial.

En la segunda mitad del siglo XIX, se desata un enfrentamiento ideo-lógico entre las corrientes innovadoras del liberalismo laico y la tradi-ción conservadora. Aunque muchas veces se está al borde de una crisiscivil, el conflicto no pasa de intercambios de discursos muy agresivos,pero que en los hechos solo provocan una saludable reacción de laIglesia católica que asume un papel educador cada vez más significati-vo, especialmente a partir de la fundación de la Universidad Católica deChile, en junio de 1888.

Las congregaciones, por su parte, compiten creando establecimien-tos escolares, de manera que al iniciarse el siglo XX, podemos encontrarque en las principales ciudades existen tanto colegios públicos comoprivados y que la sociedad chilena tímidamente se abre paso hacia unsistema educativo más democrático, lo que se manifiesta en el acceso dela mujer a la enseñanza, la expansión de la enseñanza rural, la fundaciónde establecimientos de colonias extranjeras y un atisbo de enseñanza deadultos.

Por su parte el Estado, que ya dispone de una doctrina docente, quecuenta con personeros de elevada formación profesional, que ha for-mado una eficiente burocracia central y provincial, y que además, apor-ta crecientes aunque insuficientes recursos presupuestarios, continúa enuna decidida acción para dar ilustración a todos los niños chilenos. Unlugar eminente en esta magna labor la tiene el gobierno del presidenteBalmaceda, quien deja instalada una obra material que no será equipa-rada por casi un siglo y además una entidad de incalculable importan-cia, en el devenir democrático, el Instituto Pedagógico de Chile y lapedagogía germánica.

La influencia laica se hará cada vez más fuerte en la medida en quecrecen las corrientes liberales, la masonería preside el pensamiento polí-tico, con su aporte de racionalidad, de tolerancia y de humanismo. Seinstala en las corrientes políticas una percepción de la necesidad de


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reformas sociales, se advierte la inequidad en el acceso a los medios esen-ciales para la subsistencia de las familias, se enjuicia el ordenamientoconstitucional y se plantea derechamente un cambio total del sistemapolítico, económico y social. Estas ideas encontrarán un crisol en elPartido Radical, que captura en sus asambleas a la mayor parte de loseducadores chilenos y que adquiere el prestigio de aglutinar la inteli-gencia del país.

La anécdota y el chascarro, que a veces interpretan mejor que unsesudo ensayo el comportamiento de una sociedad, recogen el aserto deque para alcanzar cualquier desempeño público importante, un ciuda-dano debía ser radical, masón y bombero, pero que para tener prestigioprivado y familiar, debería casarse por la Iglesia, bautizar a sus hijos yponer a sus hijas en un colegio de monjas.

2. La comuna autónoma

Un antecedente no menor para juzgar la pertinencia de las políticas dedescentralización del Estado, en todos los ámbitos de la gestión públi-ca, es la tradición de autonomía de las principales ciudades durante laColonia, que fueron fundadas constituyendo en ellas cabildos conamplias atribuciones políticas, administrativas, financieras e inclusojudiciales. La organización rural corresponde principalmente a grandespropiedades de miles de cuadras cada una, que recibieron en su origenencomiendas de población nativa para el trabajo del campo, que poste-riormente derivaron en un inquilinaje que en el siglo XIX constituyó lamayoría de la población. Al interior de estos fundos o haciendas habíaun auténtico régimen feudal.

La extensión y la forma del territorio, una loca geografía según lacertera descripción de Subercaseaux, también impidieron la comunica-ción indispensable para la efectividad de un gobierno central. En losmeses de invierno las ciudades de Concepción y Valdivia quedaban ais-ladas y absolutamente dependientes de sus propios recursos. Coquimboy Caldera, por su parte, sostuvieron un espíritu autonómico, tomandomás de una vez las armas contra Santiago. Paradojalmente, la efectivi-


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dad del Estado unitario y la consolidación de la ciudad de Santiagocomo sede de los poderes del Estado fue un logro de varios gobernan-tes provenientes de provincias apartadas: Prieto y Bulnes deConcepción, Montt de Petorca y Varas de Cauquenes.

La Iglesia católica y el Ejército debieron, por su parte, acomodar susestructuras jerárquicas a esta compleja realidad y salvo en períodos deguerras o amenazas externas, funcionaron con recia independencia localcomo fueron el obispado de Concepción o el Ejército de la Frontera.

En este contexto, se aprecia mejor el realismo y visión prospectivade don Manuel José Irarrázaval, que hacia fines del siglo XIX impulsa lasreformas legislativas que instalan la comuna autónoma. Esta entidad seenraiza en las instituciones locales de las provincias vascongadas y reco-ge los anhelos de participación de los vecinos del lugar en las decisionespolíticas que los afectan.

3. Conquista de la soberanía popular y expansión de las garantías de las personas

El país enfrenta el despertar democrático en el siglo XX, conducido pordos poderosas personalidades políticas antagónicas, que aglutinan fer-vorosos seguidores que corresponden al sector social considerado, en eseentonces, clase media. Por un lado, el abogado Arturo Alessandri Palma,liberal en el discurso pero autoritario en los hechos, que será presiden-te de la República en dos períodos, 1920-1925 y 1932-1938, y por otro,el general Carlos Ibáñez del Campo, autoritario en el discurso pero libe-ral en los hechos, que también será presidente en dos períodos 1927-1931 y 1952-1958. En el entorno de estos caudillos, una inestable com-posición política partidista que abarca una derecha conservadora, unaizquierda populista y un centro con mayoritaria presencia radical, par-tido político que preside la nación desde 1938 hasta 1952.

De esta manera, esta supuesta clase media gobernante representa-ba, también supuestamente, la realidad mayoritaria de Chile. Así, elmito de que el país tenía una larga tradición democrática, una mayo-ritaria clase media ilustrada, sólidas instituciones jurídicas y políticas,


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llegaba al extremo de suponer que los chilenos eran “los ingleses deAmérica del Sur”.

Importaba poco pensar que la mujer sufragaba, por primera vez enuna elección presidencial, recién el año 1952 cuando el electo presi-dente Ibáñez obtenía, con 446.000 votos, casi la mayoría absoluta, enun país que ya se empinaba sobre 6.000.000 de habitantes.

En 1958 habría mayor complacencia aún, al ser electo don JorgeAlessandri Rodríguez, ferviente católico, de austera e impecable vidapública y privada, de proverbial prudencia y buen juicio y además hijode Arturo Alessandri Palma. En realidad, la estabilidad institucional deChile en esos años llega a niveles insólitos: un gobierno de derecha y unaejemplar paz social. El peor cataclismo de que hay registros en el mundo(1960) y el país sigue funcionando sin ningún régimen de excepción ycomo si eso fuera poco, Chile es sede del Campeonato Mundial deFútbol de 1962 y obtiene un sorprendente tercer lugar.

Con este comportamiento social y la aparente cultura popular quese mostraba, parecía evidente que la educación chilena era adecuada encantidad y calidad.

4. Revisión del Estado docente

Pero, en 1958, se publica la obra En vez de la miseria, un contundenteanálisis social y económico en el cual su autor, Jorge Ahumada C.,denuncia sin confusión posible, que la enseñanza chilena era aristocra-tizante y en consecuencia atentaba contra las necesidades educativas yculturales mínimas de la mayoría de los chilenos. El argumento delautor es que el objetivo de la enseñanza primaria era preparar a los estu-diantes para su acceso al liceo, lo que conseguía una pequeña minoría.A su vez la misión del liceo era seleccionar a sus alumnos para su incor-poración a la universidad, logro de una mínima parte de ellos. Y la uni-versidad descartaba finalmente a la mayor parte de los que traspasabansus puertas de entrada, titulando una élite de profesionales que se inser-taban en el estrato superior de la sociedad chilena. Para la abrumadoramayoría que quedaba en el camino no había habido una verdadera


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oportunidad educacional y el resultado más elocuente lo acusaba unpromedio de tres años de escolaridad por habitante. Dicho de otromodo, la nación chilena estaba apenas en tercera preparatoria.

Esta era la verdad tras el supuesto alto nivel educativo de los chile-nos y la supuesta efectividad del Estado docente.

En 1962, por encima de las consecuencias de la catástrofe telúricaque había arrasado con la mitad del territorio, se constituye la Comisiónde Planeamiento Integral de la Educación, para lo cual don JorgeAlessandri, solicita a su entonces Director de Presupuestos, el econo-mista Sergio Molina, demócrata cristiano, quien años más tarde seríaMinistro de Educación, que le recomendara un especialista para que ladirigiera. La proposición, aceptada por el presidente, fue la designaciónde Oscar Vera Lamperein, que había trabajado en la Unesco y queasume tal responsabilidad contrariando a la derecha chilena por sersocialista y masón.

Una importante tarea de recopilación de antecedentes, es el resulta-do visible de esta Comisión, pero principalmente, lo es el inicio de laaplicación de una metodología científica para evaluar el rendimientodel sistema educativo y la proyección de sus demandas.

Oscar Vera, profundamente influenciado por las tendencias que sedestacaban en la Organización de las Naciones Unidas, aceptaba que, apesar de su inclinación política partidista, el sentido de la educacióndebía cambiar desde ser una función esencial del Estado hacia consti-tuir eficazmente un derecho de las personas.

Sin proponerlo, y más bien honrando el buen criterio de los gober-nantes, se habían dado algunos pasos en ese sentido desde algunos añosantes. En efecto, los gobiernos radicales entre 1938 y 1952, compren-den que la expansión del sistema escolar, las crecientes necesidades deformas de atención de educandos desvalidos, la formación de docentes,la construcción de establecimientos, las reformas metodológicas y ensuma la explosiva complejidad de la educación pública, ya no podría serenfrentada únicamente por el Estado.

Desde el comienzo de la década de 1940, el gobierno apoya una cre-ciente fundación de escuelas y liceos católicos y aprueba una progresi-va entrega de partidas del presupuesto para financiar estos planteles. El


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ministerio del ramo recibe propuestas para implantar planes de estudiosdiferentes de los oficiales. De este período es la “Ciudad del NiñoPresidente Ríos”. Don Pedro Aguirre Cerda, fallecido en el ejercicio dela primera magistratura había acuñado la frase “gobernar es educar” yhabía señalado la equidad, como requisito esencial de la enseñanza. Apesar de representar al Frente Popular y de ser un destacado masón, subonhomía, su cercanía a la gente y su actitud tolerante, merecieron queel futuro cardenal José María Caro señalara en sus funerales: “tuvo razónel pueblo para amarlo tanto y tiene razón para llorarlo”.

En 1951, hacia fines del sexenio de don Gabriel González Videla, sepromulga la Ley 9.864, sobre subvenciones fiscales regulares a los esta-blecimientos de enseñanza particular. Es el cimiento del sistema definanciamiento de la educación parvularia, básica y media que llegahasta el día de hoy.

Las disposiciones principales de esta ley eran muy simples. Se otor-gaba una vez al año una subvención a los establecimientos particularesgratuitos, calculada sobre la asistencia media diaria de sus alumnos.Estos colegios debían previamente ser reconocidos como “cooperado-res de la función educacional del Estado”. Debían cumplir los planes yprogramas oficiales y presentar a sus alumnos ante examinadores fisca-les para obtener sus calificaciones y promoción. El monto de subven-ción unitaria por alumno sería equivalente al cincuenta por ciento delcosto del alumno de establecimientos públicos en los mismos niveles ymodalidades de estudio.

A pesar de que inicialmente las subvenciones se pagaban con añosde atraso, que los cálculos de costo eran enteramente desfavorables porcuanto no se consideraban las rentas de arrendamiento de los edificiosestatales ni los consumos básicos de servicios proporcionados porempresas públicas, que la inflación afectaba gravemente los pagos efec-tuados y que los controles de rendimiento escolar superaban en exigen-cias a los propios establecimientos de donde procedían los examinado-res, la participación privada en educación dio un salto adelante.

La creación de la Superintendencia de Educación en 1953, en los ini-cios del segundo período del presidente Ibáñez del Campo, constituyóotro hito en el avance hacia la consolidación de un sistema más partici-


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pativo, al acogerse en su seno el Consejo Nacional de Educación, que conuna composición que representaba razonablemente a todos los sectoresde la nación, tenía la atribución de autorizar la aplicación de planes y pro-gramas propios en los colegios que los solicitaran y acoger proyectospúblicos y privados que se orientaran al mejoramiento de la enseñanza.

El gobierno de don Jorge Alessandri fortalecerá estas instituciones,haciendo radicar en la Superintendencia, la comisión Vera Lampereiny además generando en ella un proyecto de innovación escolar regionalconocido como Plan Arica. Por otra parte, el gobierno crea la OficinaCentral de Subvenciones Escolares.

Desde entonces, se ha ido avanzando con notable coherencia, enbusca de mejorar la cobertura educacional e incrementar en calidad yequidad el desempeño de la educación impartida por todos los enteseducadores, en todos los niveles y modalidades del sistema.

En 1966, gobierno de don Eduardo Frei Montalva, se pone en mar-cha una sustantiva reforma que en lo esencial procura hacer efectivo elmandato legal de una instrucción obligatoria. Se transforma la ense-ñanza primaria de seis años en una educación básica de ocho. Se elabo-ran nuevos planes y programas en todos los niveles y modalidades delsistema. Se crea el Centro de Perfeccionamiento, Experimentación eInvestigaciones Pedagógicas. Se genera un mecanismo de pago mensual,como anticipos de subvención, a los colegios privados que la impetran.Se da gran impulso a la educación de adultos y se amplía la coberturadel sistema de manera inédita. La escasez de recintos escolares se resuel-ve estableciendo la jornada única, que en los hechos, significa organizarlos horarios escolares en media jornada, con lo cual pueden duplicarselos estudiantes de un colegio. También se crean numerosas terceras jor-nadas vespertinas y nocturnas para dar escolaridad a los trabajadores.

Los objetivos de la política educacional se hacen más explícitos, enla voz del ministro de Educación y rector de la Universidad de Chiledon Juan Gómez Millas y en los documentos de trabajo de don ErnestoSchiefelbein. Todas las corrientes políticas elaboran sus propios proyec-tos de política educacional, que en su mayoría son fundamentalmentecoincidentes en lo que había que hacer entonces. Reconocer el derechoa la educación como una garantía esencial para toda persona. Entender


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la educación como un proceso vital que debe referirse a la individuali-dad de cada persona. Impulsar la libertad de enseñanza. Cambiar el sen-tido de la enseñanza primaria como tamiz para la élite intelectual yhacerla funcional a las necesidades de las mayorías nacionales. Cumplircon la obligatoriedad de una enseñanza elemental para todos. Ampliarla acción y la cobertura del liceo. Diversificar la enseñanza. Hacer másequitativo el financiamiento y asegurar la participación de toda lanación en la tarea educativa.

El presidente Frei Montalva había sido electo por mayoría absoluta, afines de 1964. Su gobierno contó con un inédito apoyo parlamentariocuando la colectividad a la que pertenecía, la Democracia Cristiana, logrópor sí sola el control total de la Cámara de Diputados. Contaba con indis-cutido respaldo y prestigio en las universidades, en la Iglesia católica, enlos medios de prensa y entre los empresarios privados. Además, gozaba degeneralizada simpatía entre los gobiernos del mundo occidental.

Sin embargo, debió sufrir una creciente agresión de la izquierda mar-xista, alucinada en esos años por la Revolución Cubana, por sus líderesFidel Castro y Ernesto Guevara, por el delirio antiyanqui y por el des-borde de la lucha de clases, tanto en el campo como en las ciudades.Debió también soportar la presión diplomática y periodística del bloquesoviético que advertía con indisimulado entusiasmo la posibilidad detener un enclave en el extremo sur de América. Eran tiempos de agudatensión entre las grandes potencias que protagonizaban la Guerra Fría.

En medio de la avalancha de demandas sociales del período descri-to, siendo muy mayoritaria la desconfianza chilena en el comunismo yteniendo la inmensa mayoría de los chilenos una explícita conductademocrática, se produce la elección presidencial en septiembre de 1970,en la cual, el candidato socialista Dr. Salvador Allende, que encabezabauna coalición llamada Unidad Popular, obtiene la mayoría relativa conel 36% de los votos y es confirmado condicionalmente por el Congreso,en medio de una conmoción generalizada no exenta de actos crimina-les ejecutados por ambos extremos del arcoiris político chileno.

El gobierno del presidente Allende provoca hasta el día de hoy lasmás acaloradas controversias. Es muy difícil intentar una posturaimparcial para juzgar la tragedia que se desencadenará en los meses


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siguientes porque aún están presentes protagonistas de la contienda yestá viva la memoria de los que cayeron de uno y otro lado. Pero lo con-creto es que el país entra en 1970 en una escalada de violencia y de tras-gresión a la legalidad que resulta imposible de juzgar retrospectivamen-te, desde el punto de vista de las actuales circunstancias políticas.

El proyecto educacional de la Unidad Popular, dentro de la mayorortodoxia marxista, era una escuela nacional única o unificada, conoci-da por la sigla ENU, que retomaba la bandera de un Estado docente abso-luto, con una explícita intencionalidad doctrinaria orientada a la for-mación de un hombre nuevo para la sociedad socialista del futuro. Esteproyecto no se cristalizó porque desde sus primeras propuestas, desper-tó una oposición tajante.

Se abre en este punto, un interesantísimo tema de investigación,sobre la significación que tuvo este proyecto en la aglutinación de todaslas corrientes de pensamiento contrarias al gobierno de Salvador Allendey finalmente en la intervención militar del 11 de septiembre de 1973.

Hay fundamentos para considerar que este intento por controlarpolíticamente la enseñanza, se interpretó como una maniobra para eldominio de las conciencias y desató la rebelión nacional.

La reacción se inicia en los colegios privados, más adelante en las uni-versidades, luego en las escuelas matrices de las Fuerzas Armadas y deorden, siguen los gremios profesionales y por último plantean su decidi-do rechazo la jerarquía eclesiástica y la masonería chilena. El gobiernono cede en su intento y todos los establecimientos educacionales se trans-forman en un verdadero campo de batalla. El golpe de Estado con quese inicia el gobierno militar fue una solución muy mayoritariamenteanhelada por la población, no tanto por una vocación autoritaria de laciudadanía, sino para terminar con el desorden generalizado, que habíahecho colapsar la estructura social y económica del país.

Los primeros años de la dictadura militar estuvieron dedicados areconstituir el sistema público de educación y a afianzar la labor de laenseñanza privada. Un grupo de profesionales de la educación fue lla-mado a participar en las tareas de gobierno y se efectuaron numerososestudios diagnósticos de la situación (1975). Deliberadamente, el equi-po ministerial evita plantear una reforma educacional, y se recogen las


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experiencias de los gobiernos anteriores, procurando la participación ylas opiniones de todos los sectores.

Doctrinariamente, se adoptan los enfoques internacionales deriva-dos de la Declaración Universal de los Derechos Humanos y de lasRecomendaciones de las Conferencias Internacionales de Educaciónconvocadas por la Unesco. Estas expresiones se encuentran en el textoconstitucional que se aprueba en 1980 y en la Ley Orgánica de 1990.

En materia de contenidos de la enseñanza se acepta la mayor liber-tad educativa y la flexibilidad de los programas. Se impulsa un currícu-lo centrado en la naturaleza de cada educando y se realizan esfuerzospara asegurar la atención de la diversidad. Se plantea por primera vezque los establecimientos deberán tener un proyecto educativo propio,con sus propias normas pedagógicas y administrativas.

5. Nueva responsabilidad de la comuna

En cuanto a la organización del sistema público, se plantea la descen-tralización del Ministerio de Educación, generando dentro de losgobiernos regionales las secretarías ministeriales que se van dotando conmayores atribuciones. Al finalizar la década de 1970, se inicia el traspa-so de los establecimientos públicos desde el Ministerio de Educaciónhacia las municipalidades, las que crean servicios municipales o corpo-raciones para la gestión de las escuelas y liceos. Desde entonces la edu-cación pública de párvulos, de nivel básico y de nivel medio es impar-tida bajo la dirección y gestión de las autoridades comunales.

Para promover la calidad del profesorado de niveles básicos y medios,tanto en establecimientos públicos como privados, se aplican variasmedidas, entre las cuales las más relevantes son: el ascenso de la forma-ción de todos los educadores a nivel de enseñanza superior, la exigenciade título profesional para ejercer la docencia, la creación del Colegio deProfesores que reemplaza al Sindicato Único de Trabajadores de laEnseñanza y el otorgamiento del Premio Nacional de Educación.

En cuanto al financiamiento del sistema, se opta derechamente poraprovechar la ya larga experiencia del régimen de subvenciones. La sal-


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vedad es que los cálculos se efectuarán mensualmente, que los pagos serealizarán en el mes en que se ha impartido la enseñanza y que los mon-tos según el nivel y la modalidad del centro educativo serán idénticos,no importando si se trata de un ente público o privado.

En la enseñanza superior, la innovación es aún más trascendental. LaUniversidad de Chile y la Universidad Técnica del Estado, plantelespúblicos con cobertura en todo el territorio, se regionalizan, fusionán-dose sus sedes de una misma localidad para dar origen a entidades públi-cas autónomas y regionales. La Pontificia Universidad Católica de Chileadquiere una enorme relevancia y se le suman en su magisterio laUniversidad Católica de Valparaíso y la Universidad Católica del Norte.También se consolidan las universidades de Concepción, Austral deChile y Técnica Federico Santa María. Todas estas entidades se mantie-nen integradas en el Consejo de Rectores de las Universidades Chilenasy conservan la exclusividad del Aporte Fiscal Directo.

Por otra parte se autoriza la creación de universidades privadas quedeberán constituirse como corporaciones sin fines de lucro. El procesode reconocimiento de su plena autonomía depende de procesos de exa-minación o de acreditación.

También se reconocen como planteles de educación superior los ins-titutos profesionales y los centros de Formación Técnica, que puedenimpartir carreras de diferentes modalidades pero no pueden otorgargrados académicos.

Esta apertura del sistema generó un notable crecimiento cuantitati-vo. De ocho universidades existentes hasta 1980 se ha llegado a 64. Losinstitutos profesionales son 48 y los centros de Formación Técnica 115.Por lo tanto, la cobertura de enseñanza superior se ha sextuplicado en25 años alcanzando más de seiscientos mil estudiantes.

6. Retorno a la democracia

Acorde con las disposiciones constitucionales entonces en vigencia, enoctubre de 1988, se convocó un plebiscito que debía decidir la prolon-gación de la presidencia del general Augusto Pinochet Ugarte, o la con-


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vocatoria al año siguiente, de una elección presidencial. El plebiscitoaprobó la segunda alternativa.

Consecuentemente es electo y asume en marzo de 1990, PatricioAylwin Azócar, quien iniciará el período de gobiernos de laConcertación por la Democracia, de los que también son parte EduardoFrei Ruiz Tagle, Ricardo Lagos Escobar y Michelle Bachelet Jeria, pri-mera mujer en Chile en alcanzar la primera magistratura.

A pesar de que los discursos gubernamentales han sido reiterativosen proclamar que está en marcha una profunda reforma educacional,más apropiado sería señalar que han logrado la consolidación del siste-ma nacional de educación construido en las últimas décadas. Lo que esincuestionable es el aumento de la inversión pública en educación queen el lapso de 16 años se ha cuadruplicado, en moneda del mismo valor.

Se han extendido los años de educación obligatoria hacia la etapaparvularia y hacia la enseñanza media. Se ha mejorado la cantidad y cali-dad de los medios educativos. Se ha logrado retomar la jornada escolardiurna completa en la mayoría de los establecimientos. Ha habido unsensible aumento de la construcción de edificios escolares.

También ha habido una tarea periférica en torno a la labor en el aula.La asistencialidad y protección del menor se ha reforzado y reorientadocomo consecuencia de la suscripción de la Convención sobre losDerechos del Niño. Los programas de atención a las necesidades cultu-rales, recreativas y deportivas de los niños y jóvenes han mostrado algu-nos resultados sorprendentes.

En líneas generales se han seguido los modelos de las naciones másadelantadas y de mejor calidad de desarrollo humano, según los pará-metros de los organismos más competentes. Los modelos curricularesse han actualizado con vistas a los compromisos contraídos especial-mente con la Unión Europea.

7. Avances del sistema

Ha corrido mucha agua bajo los puentes. Los avances que se han pro-ducido en estos años se pueden sintetizar en que hacia 1940 el nivel edu-


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cativo de los chilenos era, en promedio, de poco más de dos años deestudio. Hacia fines de la década de 1950 se empinaba sobre tres, amediados de la de 1970 a cuatro y medio, en la década de 1990 se habíallegado a siete y hoy estamos en diez años de escolaridad promedio. Lanación en conjunto ha sido promovida de segunda preparatoria a cuar-to año de secundaria (en términos de la década de 1950). Esto tieneimplicancias enormes. Un pueblo sin educación básica no puede soste-ner un sistema democrático ni un desarrollo socioeconómico sustenta-ble. Pero adquiere conciencia de sus penas y pesares. Abierto el torren-te de las aspiraciones populares y de las utopías revolucionarias, al finalde la década de 1960, solo cabía un gobierno autoritario, aun si nohubiera mediado la penosa experiencia de la Unidad Popular. Hoy elpaís tiene un régimen político sólido, una economía en expansión y unasociedad en ascenso cultural, tanto en motivaciones como en realiza-ciones concretas respecto de una mejor calidad de vida. Cuadruplicar lainversión pública en educación ampliando los márgenes de la libertadde enseñanza es un hecho concluyente. Pero también es cierto que unamejor conciencia de las necesidades no atendidas, a pesar de los recur-sos que existen, hace más vigorosa la demanda social y más compleja latoma de decisiones gubernamentales.

Sin embargo, la cobertura del sistema no ha cesado de crecer. Basteseñalar que en el período que se extiende desde 1938 hasta hoy, la matrí-cula en todos los niveles y modalidades del sistema se expandió en casimil por ciento. En una sola década (1960-1969), un millón de estu-diantes ingresaron al sistema. En la actualidad están avanzando en laenseñanza regular cuatro millones de personas. El 100% de los niños deedad correspondiente a los cursos de Educación Básica es alumno regu-lar del respectivo nivel. El 90% de los grupos etáreos que debieran estaren Educación Media, está efectivamente cursando dicha enseñanza.

Por otra parte, ha habido admirables resultados en la calidad de laplena formación de la niñez chilena. Veamos algunos hitos.Establecimientos privados gratuitos, tanto religiosos como los colegiossalesianos, o laicos como los de la Sociedad de Instrucción Primaria, conlos mismos recursos de la enseñanza pública han logrado resultados deexcelencia. Otro. En pocos años se han instalado más de 200 orquestas


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sinfónicas infantiles y juveniles. Aún más. Los esfuerzos por mejorar lanutrición de los menores y la atención de la maternidad permitieronreducir la mortalidad infantil a tasas residuales. Todavía más. La laborde COANIQUEM es un ejemplo mundial, hoy estudiado por la comuni-dad científica internacional.

La TELETON es otro caso de resultados sorprendentes. Las promo-ciones chilenas en centros académicos internacionales de excelencia cre-cen de año en año y los graduados chilenos gozan de la más alta repu-tación. Por último, la receptividad de la transferencia tecnológicapermite a la élite profesional chilena adoptar instantáneamente losmayores adelantos científicos del mundo.

8. Consolidación administrativa y financiera de la enseñanza en Chile

El 90% de los estudiantes de los distintos niveles y modalidades del sis-tema de educación formal regular, se financia actualmente mediantesubvenciones fiscales a los establecimientos. La base de cálculo es la asis-tencia cotidiana real de los educandos al colegio. Este mecanismo hasido la clave para lograr una muy importante alza del promedio chile-no de escolaridad porque presiona a los sostenedores públicos y priva-dos para lograr la máxima incorporación y retención de los escolares.Sin embargo, hay que tener en cuenta algunas consideraciones.

Es muy difícil con este mecanismo financiero alcanzar simultánea-mente objetivos de calidad y cantidad. Su razón de ser es proporcionaruna enseñanza formal regular estandarizada. La superación de los nive-les de aprendizaje y el mejoramiento de la calidad específica de cada ser-vicio educativo deberá buscarse en proyectos escolares innovadores queconcursen fondos con la condición de alcanzar los resultados explícitosde rendimiento pedagógico que se propongan y que estén firmementevinculados con la realidad cultural y socioeconómica de los estudiantes.Ejemplos de que ello es posible son los proyectos Explora, los estímu-los privados al avance informático, el programa Crecer Cantando, o labúsqueda de talentos deportivos, entre muchas otras iniciativas.


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Todo aconseja fortalecer el régimen de subvenciones y elevar la asig-nación fiscal de base, que objetivamente está por debajo de los costosmínimos. Este mecanismo ha probado por décadas ser eficiente y sus-ceptible de mejoramientos periódicos, presenta un ínfimo nivel de frau-des o corrupción y demuestra que es innecesario cambiar el subsidio ala oferta por un subsidio a la demanda, como alguna vez se ha sugeri-do. Esta última idea consiste en entregar vouchers a los padres para queles sirvan de instrumentos de pago en los colegios, en vez del financia-miento directo a los establecimientos vía subvención al sostenedor queacoge a los educandos. A pesar de que se conocen algunas aplicacionesexitosas de esa modalidad en países de muy alto nivel de desarrollohumano, en Chile significaría reemplazar los diez mil cheques fiscalesmensuales con que se pagan las subvenciones, controlados férreamentepor los órganos ministeriales, por millones de órdenes de pago a lospadres o apoderados con incalculables problemas operativos. Además,significaría destruir el sistema de subvenciones que en más de 60 añosha funcionado con constantes mejoramientos e incorporación de ele-vadas tecnologías informáticas. Por último, se puede profetizar la apa-rición de cazadores de vouchers, que, obviamente, buscarían presas enlos sectores más vulnerables de la población.

Por otra parte, es indispensable saber que cuando se ha pretendidoun resultado cualitativo a través de la subvención el resultado ha sidouna grave distorsión del sistema. Hace años se procuró mejorar las con-diciones de la enseñanza media técnico profesional, para lo cual se elevóel monto de las subvenciones hacia esa modalidad formativa, el resulta-do fue un brusco crecimiento de los institutos comerciales, sin ningu-na ventaja educativa ni de posibilidades laborales para los estudiantes.Recientemente se subió de modo considerable la subvención de pro-gramas de corrección de dificultades en la comunicación de los niños ylas escuelas de lenguaje surgieron por todas partes, por encima de todaestimación científica seria.

Si se pretende premiar con mejores subvenciones a los colegios queno tengan fracaso escolar, el resultado será la segregación de los estu-diantes con necesidades educativas especiales, que bajan los promediosde calificaciones y requieren recursos excepcionales.


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Cuando se ha buscado un resultado cuantitativo y se le agreganrequerimientos cualitativos el resultado es también penoso. Por ejem-plo: el primer nivel de transición en educación de párvulos (prekinder)se autoriza otorgando cupos estudiados por los órganos ministerialespara que coincidan requerimientos sociales y pedagógicos en cada cole-gio, el segundo nivel (kinder) se asimila a las subvenciones ordinarias.La cobertura de kinder es total y en cambio, a pesar de todas las decla-raciones líricas, el prekinder no supera el 30% de la demanda. Otrotanto ha ocurrido con las asignaciones selectivas de cupos para los pro-gramas de enseñanza de adultos en el marco de las políticas de ChileCalifica, caso en el que ha habido fraudes que serían risibles, si no fuerapor lo macabros que resultan. En cierta región se asignaron cupos a per-sonas muertas.

9. La tarea pendiente

La crítica desapasionada sobre nuestro sistema escolar y la comparacióncon el resto del mundo indica que más bien que mal la educación haavanzado significativamente. Resultados en cantidad y logros en calidadno se han obtenido con el mismo mecanismo y deben revisarse racio-nalmente los factores que han afectado todos los niveles y modalidadesde la educación chilena. Evidentemente quedan tareas urgentes y ajus-tes importantes que hacer. Pero la obra histórica no puede demolerse.Así lo ha expresado, en su mensaje, la Presidenta de la República al pro-poner la incorporación de la garantía de calidad de la enseñanza comoderecho constitucional. La larga exposición de motivos que precede eltexto de la modificación propuesta, no hace sino rendir un homenaje aquienes hace más de un siglo concretaron los cimientos de una obraeducacional que se ha venido construyendo incansablemente.

Los proyectos legislativos y las acciones ministeriales en los cuales elgobierno y la oposición deberían coincidir comprenden varias materias.

Fortalecimiento de una doctrina educacional acorde con nuestro tiempo.Son fundamentos insoslayables de toda política educacional, algunos


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conceptos y principios que están en la raíz de la Declaración Universalde los Derechos Humanos y que la Constitución Política de laRepública de Chile ha acogido plenamente.

La concluyente definición de que los seres humanos nacen libres eiguales en dignidad y derechos y que dotados, como están, de razón yconciencia deben comportarse fraternalmente los unos con los otros.Este es el marco del derecho a la educación.

La convicción de que la educación es una actividad permanente parael máximo desarrollo de cada persona, en el ámbito de una amplia liber-tad de enseñanza.

La universal aceptación de que la familia es el organismo esencial dela comunidad y que los padres tienen el primer deber y el primer dere-cho respecto de la educación de sus hijos.

Esta doctrina se tiene que traducir en normas libertarias y equitati-vas, con obligaciones precisas exigibles a las personas, a la comunidad yal Estado, en el marco del principio de subsidiariedad.

Adecuaciones en la legislación vigente. La Ley Orgánica Constitucionalde Enseñanza es una normativa compleja con muchas materias retros-pectivas. La crítica frecuente que se le ha dirigido, por haberse promul-gado al terminar el gobierno militar, sólo revela desconocimiento deque su contenido ordena disposiciones legales dispersas pero de largaaplicación en el sistema educacional. A pesar de este intento de organi-cidad, se mantiene separada una frondosa legislación que afecta áreasdel sistema con frecuentes dificultades de interpretación y aplicación,como son: el estatuto docente, la jornada escolar completa, la legisla-ción de menores, la normativa sobre subvenciones y muchas otras.

Es obvio que se requieren nuevos ordenamientos jurídicos y modi-ficaciones de textos que van siendo superados por los avances reales delsistema educativo. Tal vez, y sería una tarea de envergadura nacional querequeriría el consenso de todas las corrientes políticas, lejos de derogarla LOCE, sería conveniente actualizarla e incorporarle los temas que estánfuera de ella, para transformarla realmente en una suerte de CódigoLegal de la Educación Chilena.


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Esfuerzos hacia el educando. Debe acentuarse la eficiencia institucional,en los casos de menores vulnerados en sus derechos esenciales y la escue-la deberá volverse cada vez más inclusiva. Eso demanda, en primer lugar,una atención individual y personalizada de cada escolar, mejores com-petencias de gestión en los establecimientos y una diversificación de losequipamientos científicos. En este tema es fundamental reforzar el cum-plimiento de la Convención Internacional sobre los Derechos del Niño.

La Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos(OCDE), que reúne a los países más desarrollados del mundo, sostuvoque una de las características más impresionantes del sistema escolarchileno es su “alto grado de agrupamiento de estudiantes según suscaracterísticas socioeconómicas en las escuelas, en comparación conotros países”. Los países de mejores rendimientos tienen sistemas esco-lares más integrados, tal como lo demuestran los resultados de la prue-ba PISA, una de las evaluaciones internacionales de la OCDE.

Esfuerzos curriculares. Los contenidos de la enseñanza deben poner a loseducandos chilenos en condiciones competitivas respecto de los estu-diantes de las naciones más aventajadas. El nuevo currículum, lasbibliotecas, la alimentación, los nuevos espacios, textos, computadores,los incentivos a profesores que lo hacen bien. Todo ayuda y ha sido fun-damental para crear mejores condiciones para enseñar y aprender, yreducir las diferencias entre los escolares que provienen de familias dealtos ingresos y los que pertenecen a hogares modestos.

Esfuerzos hacia el docente. Las instituciones formadoras de docentes hanconcordado en una sostenida elevación de las exigencias académicaspara los futuros maestros. Coherentemente debe tomarse la decisiónpolítica de realizar una evaluación permanente de las competenciasdocentes, para corregir los defectos menores y separar de la enseñanza alos pedagogos gravemente descalificados. La evaluación docente es yaobligatoria y cuenta con el firme compromiso de los alcaldes y delColegio de Profesores. Esta es una demanda de todos los padres y apo-derados y significa una ayuda financiera y formativa para los docentes.Se han establecido incentivos monetarios individuales para los profeso-


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res que destacan, como la Asignación de Excelencia Pedagógica o laAsignación Variable por Desempeño Individual. Pero se requieremucho más, la valoración del docente debe tener muchos referentes yen esto hay que consultar a un grupo de los mejores profesores chilenos.

Esfuerzos financieros. Una subvención preferencial debería ayudar acompensar las desigualdades sociales de origen que afectan a los niñosde los sectores más modestos, entregando un aporte adicional a los esta-blecimientos que los acogen y comprometiendo con ellos una estrate-gia de mejoramiento educativo. Lograr que ellos tengan buenos apren-dizajes es difícil y demanda mayor prolijidad en la gestión y proyectostécnicos rigurosamente formulados y evaluados. Para evitar las distor-siones que puedan provocarse al establecerse variadas condiciones paraelevar el financiamiento de los establecimientos escolares, el criteriodebería ser generalizar un mejoramiento de las subvenciones a los cole-gios urbanos de los barrios más deprimidos social, económica y cultu-ralmente, de acuerdo con las clasificaciones que se tienen en elMinisterio del Interior. Igualmente, favorecer la asignación de rurali-dad. En lo demás, establecer concursos en que los colegios, de acuerdocon su realidad, planteen proyectos de logros concretos, objetivamenteevaluables, para el avance de sus estudiantes y premiarlos por sus logros.

Esfuerzos en gestión. No es la naturaleza de la entidad propietaria del plan-tel educativo, la que determina la calidad entre establecimientos de simi-lares ingresos, sino el equipo que dirige, los profesores que enseñan, lospadres que participan y las expectativas de los alumnos. Tenemos la pers-pectiva de la exigencia de concursos públicos para merecer funciones dedirectores de centros educativos, que entra en operación en 2006. Enestos concursos las capacidades y competencias requeridas tendrían queser muy explícitas y ponderarse con el máximo de transparencia.

Correcciones en el régimen interno de los colegios. No resiste análisis el queaún se mantenga una tolerancia de 45 escolares por aula, sin contar loscasos en que se autorizan alumnos supernumerarios. Tampoco el quelos maestros deban dictar más del doble de las horas de clases semana-


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les que se permiten en el mundo desarrollado. Un grupo de directoresde liceos que hayan alcanzado altos estándares de rendimiento deberíanpronunciarse sobre este punto.

Afianzamiento de la comunidad escolar. Los consejos escolares: ya estánconstituidos alrededor del 85% del total nacional, la gran mayoría(96%) de ellos en establecimientos municipales. Representan la prime-ra forma organizada de comunidad educativa en los establecimientosdel país. Esta tendencia debe acentuarse porque aquí está la base de unabuena convivencia, de la cercanía de las familias y de la estabilidaddemocrática del país. Los centros de padres y apoderados que hayandemostrado la mejor participación en el proyecto educativo que corres-ponda deberían ser consultados sobre el tema.

10. Epílogo

Educar un país es una tarea de generaciones. El gobierno que pretendadesechar la obra histórica e introducir una reforma definitiva fracasarápenosamente. De la misma manera quien crea que un grupo, unacorriente política o una postura ideológica, aunque sea mayoría, podráimponerse sobre los demás. Lo único razonable y patriótico es convo-car a un consenso nacional y emplear las instituciones y los mecanismosque establezcan la Constitución y las leyes.

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Octava secciónLa gobernabilidad local

CUESTIÓN LOCAL Y GOBERNABILIDADMUNICIPAL EN ARGENTINA.REVISIÓN DE ALGUNOS TÉRMINOS DEL DEBATE

MARIANA CAMINOTTI1

En las últimas décadas, los municipios argentinos experimentaron unproceso de ampliación de sus agendas públicas. En un marco de trans-formaciones estructurales del Estado nacional –y frente al deterioro delas condiciones de vida de la población en sus jurisdicciones–, estosgobiernos comenzaron incrementar sus acciones en materia social, eco-nómica, laboral y ambiental, dando origen a un conjunto heterogéneode políticas públicas orientadas por el propósito de estimular el “desa-rrollo local”. Si bien la literatura contemporánea que hace uso de estacategoría es diversa y vasta, en un sentido amplio las políticas de desa-rrollo local pueden ser conceptualizadas como una modalidad novedo-sa de intervención pública sobre lo social, cuyo propósito es generar unconjunto articulado de capacidades (económico-productivas, institu-cionales, socioculturales), y en cuyo marco la “unidad de intervención”

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1 Master of Arts in Development Management and Policy (Georgetown University). Magísteren Políticas Públicas y Gerenciamiento del Desarrollo (Universidad Nacional de San Martín).Doctoranda en Ciencia Política (Universidad Nacional de San Martín). Investigadora de la Escuelade Política y Gobierno de la Universidad Nacional de San Martín, CONICET. E-mail:<[email protected]>.

no son ciertos sujetos o grupos sociales específicos, sino un determina-do territorio, local o regional (Caminotti, 2005).

Paulatinamente, estas iniciativas fueron generando adhesiones sobre“la potencialidad de lo local”. No obstante, la experiencia sugiere queen un país donde los municipios desempeñaron históricamente fun-ciones acotadas, el estímulo del desarrollo ha significado un reto quesolo lograron enfrentar con relativo éxito los gobernantes de algunasciudades. A la luz de esta consideración, este artículo propone un reco-rrido que comprende, en primer lugar, un breve examen del contexto ydel modo en que la cuestión del desarrollo local fue planteada en laArgentina de la década de 1990, procurando poner de manifiesto sunaturaleza problemática en un marco de redefinición y repliegue delpapel del Estado nacional como impulsor del desarrollo y garante de laintegración social. Luego, se aborda la discusión acerca de las condicio-nes que afectan la capacidad de los gobiernos municipales argentinospara instrumentar políticas de desarrollo local, considerando especial-mente los planteos que enfatizan la importancia de la participación ciu-dadana y el capital social y, seguidamente, un enfoque preocupado porlas condiciones de gobernabilidad local. A modo de cierre, se presentanalgunas consideraciones generales informadas por los hallazgos princi-pales de un estudio de caso.

1. La cuestión local en un contexto de ajuste estructural

En los inicios de la década de 1990, la Argentina experimentó la pues-ta en marcha de un conjunto de reformas que intentarían dar respues-ta al agotamiento del modelo de desarrollo inaugurado con la crisis de1930 y profundizado a partir de la segunda posguerra. Al amparo deaquel modelo, cuyas limitaciones habían comenzado a perfilarse desdemediados de la década de 1970 en el país, se articularon mecanismospara producir bienes y servicios, redistribuir ingresos y acumular capi-tal, dando forma a un modelo de sociedad que prevalecería durante casimedio siglo (Cavarozzi, 2001). Si bien las condiciones que gravitaronsobre la reestructuración del Estado y de la sociedad en la Argentina

Mariana Caminotti

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tuvieron una primera respuesta autoritaria en los años del autodenomi-nado Proceso de Reorganización Nacional (1976-1983), durante laadministración del presidente Carlos S. Menem (1989-1999) cobróimpulso una estrategia de reformas que –asentada en una ideología quecuestionaba fuertemente al Estado y visualizaba al mercado como legí-timo ordenador social– avanzó fundamentalmente sobre tres grupos depolíticas: el ajuste fiscal, la privatización de empresas públicas y la des-regulación económica; la reforma del aparato burocrático-administra-tivo del Estado central, y la transferencia a los estados provinciales deciertas responsabilidades anteriormente asumidas por el gobiernonacional.2

En la primera mitad de la década de 1990, el control de la inflacióny la estabilización de la economía permitieron recuperar niveles de cre-cimiento del Producto Bruto Interno (PBI) superiores a los de la décadaanterior. No obstante, la selectividad de los beneficios del crecimientotraería aparejada severos problemas de empleo y un aumento de losniveles de pobreza, que además se tornaría cada vez más heterogénea.La población bajo la línea de pobreza, que en 1991 era del 21,6% yhabía descendido al 16,9% en 1993, alcanzó el 27,9% en 1996 (Pírez,2002). Hacia mediados de la década, el crecimiento económico agre-gado se contuvo y los años siguientes la economía entraría en recesión(Pírez, 2002). En este marco, la política social argentina abandonó sufunción de garantizar la integración social para operar a través de unamultiplicación de intervenciones compensatorias, “dirigidas a resolvernecesidades específicas (alimentación, atención de salud, vivienda) o acrear fuentes de ingreso monetario alternativas al empleo, estratégica-mente focalizadas sobre la población de mayores necesidades relativas,ejecutadas por organismos desconcentrados o descentralizados hacia el

Cuestión local y gobernabilidad municipal en Argentina

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2 A través de ley N° 23.696 se habilitó la privatización de las empresas estatales, en tanto laley N° 23.697 se encaminó a reestructurar el gasto público a partir de una serie de disposicionestendientes a: interrumpir los subsidios, subvenciones y regímenes de promoción minera e indus-trial; otorgar un tratamiento igualitario a los capitales nacionales y extranjeros, y suspender el“compre nacional”. Dos años después, la ley N° 24.049 transfirió a las provincias la administra-ción de las escuelas secundarias, hospitales y ciertos programas alimentarios que hasta entoncespermanecían bajo la órbita nacional.

nivel local, articulados con organizaciones gubernamentales filantrópi-cas, religiosas o comunitarias” (Andrenacci, 2002: 164).3

Como corolario de este proceso de reformas, el gobierno nacionalquedó a cargo de un número acotado de funciones esenciales (defensanacional, conducción de las relaciones exteriores, provisión de justiciay seguridad federal) y de la conducción de políticas globales vinculadascon la estabilidad macroeconómica,4 en tanto los gobiernos subnacio-nales pasaron a concentrar prácticamente la totalidad de las responsa-bilidades que se vinculan más directamente con la vida cotidiana de losciudadanos (Esteso y Cao, 2001). De ese modo, no solo se transforma-ron de modo sustantivo el papel desempeñado por el Estado nacional,su estructura institucional y sus modalidades de vinculación con lasociedad y con el mercado, sino que, además, la distribución territorialde atribuciones en la implementación de las políticas públicas se viomodificada.

Desde el Poder Ejecutivo nacional, el traspaso de responsabilidades alos niveles subnacionales de gobierno y al sector privado fue justificadoen función de la necesidad de “acercar” los servicios a los ciudadanos. Sinembargo, desde una perspectiva crítica la mentada descentralización esta-tal ha sido frecuentemente interpretada más como un impulso alentadopor el propósito de alivianar el peso del gasto público federal (Falleti,2004) que como un esfuerzo orientado a promover una mejora en la efi-ciencia o calidad de los servicios y fortalecer institucionalmente a las pro-vincias y a los municipios argentinos.5 Bajo esa lógica fiscalista, las pro-vincias debieron afrontar la gestión de las funciones transferidas sin una

Mariana Caminotti

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3 Fundamentalmente, se trató de diversos programas de asistencia alimentaria y nutricional,de salud y de empleo transitorio, tales como el Programa Intensivo de Trabajo (hasta mediados dela década de 1990) y, posteriormente, el Plan Trabajar.

4 Particularmente, la negociación de la deuda externa, la relación con los organismos multi-laterales de crédito, la parte principal de la política tributaria.

5 Cabe destacar que los programas específicos para municipios impulsados a lo largo de ladécada de 1990, tales como el Programa de Reformas y Desarrollo de los Municipios Argentinos(PRDM - Préstamo BID Nº 1164/OC-AR), el Primer Programa de Desarrollo Municipal (MDPI - Préstamo Nº 2920-AR cofinanciado por el BIRF y el BID) y el Segundo Programa de DesarrolloMunicipal (MDP II - Préstamo Nº 3860-AR), se encaminaron fundamentalmente a mejorar lascapacidades municipales de recaudación y administración.

consecuente reasignación de recursos,6 situación que operaría comoincentivo (o, más precisamente, como presión) para una mayor asunciónde responsabilidades por parte de los municipios.

De ese modo, si tradicionalmente en la Argentina el municipioestuvo llamado a desempeñar un papel acotado a la regulación y pro-ducción del suelo urbano, a la construcción de infraestructura y equi-pamientos colectivos y a la prestación de ciertos servicios básicos(alumbrado público, barrido y limpieza, etc.), en la década de 1990 laagenda pública local se complejizaría, incorporando un conjunto másvasto de tareas. Entre ellas, cobraron relevancia aquellas relativas a lagestión de políticas sociales de corte asistencial, el impulso de accionesde promoción económica y del empleo, y la preocupación por mejo-rar, o al menos preservar, la calidad ambiental (Tecco, 1997). El gobier-no municipal asumió, entonces, una doble responsabilidad: comogarante de la reproducción de la vida cotidiana de la población de sujurisdicción y, en ciertos casos, como agente de desarrollo local(Laurnaga, 1998).7

Este proceso –“en algunos casos apenas incipiente y en otros másconsciente y acabado, en unos casos más gradual y en otros más abrup-to” (Grandinetti, 2002: 26)– respondió principalmente al incrementode las demandas sociales y de las necesidades dirigidas a (o procesadaspor) el gobierno municipal en un marco de “repliegue” de la actividadestatal. Con todo, en ciertos casos estas iniciativas se fundaron en lapreocupación de promover la participación ciudadana, vinculándosecon propósitos más amplios de fortalecimiento de la democracia y la


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6 De acuerdo con Falleti (2004: 8), el proceso de transferencia de servicios desde el nivel degobierno federal a las provincias se produjo en una coyuntura en la cual estas últimas se habíanvisto favorecidas por un incremento en la recaudación de impuestos coparticipables. De hecho, lacoparticipación neta pasó de 4.810 millones de pesos en 1990 a 6.904 millones en 1991 y 8.846millones en 1992, y el total de recursos de las 24 jurisdicciones (las 23 provincias más la CapitalFederal) pasó de 11.820 millones de pesos en 1990 a 22.011 millones en 1992. Entonces, “elgobierno nacional [habría encontrado] la oportunidad propicia para adjudicar a las provincias unamayor responsabilidad de gasto”.

7 La literatura que da cuenta de este proceso es amplia. Véase a propósito: García Delgado,D. (comp.) (1997); Venecia, J. (comp.) (1998); Díaz, C., P. Nari y R. Grandinetti (comps.) (2002)y Cravacuore, D. (comp.) (2002 y 2003), entre otros.

gobernabilidad.8 Este señalamiento evidencia la “naturaleza ambiva-lente” del desarrollo local (Boisier, 2001): se trata de una respuesta resi-dual a los vacíos generados por el debilitamiento del Estado nacional,pero también de una oportunidad creada por la potencialidad de lo localpara estimular procesos inclusivos de transformación social.

En suma, ante la necesidad de atender cuestiones como el incremen-to del desempleo y la pobreza en las ciudades –e incluso a la emergen-cia de nuevas modalidades territorializadas de protesta social–9 muchosgobernantes locales argentinos comenzaron a adoptar, para su legitima-ción, políticas públicas que anteriormente eran extrañas al municipio(Tecco, 1997), otorgando una nueva centralidad a las ciudades comoespacios aptos para la innovación en materia de gobierno y gestiónpública.

De la municipalización de la crisis a la gestión del desarrollo local

A través de las nociones de descarga y “municipalización de la crisis”(Catenazzi y Resse, 1998), hacia mediados de la década de 1990 la asun-ción de nuevas funciones estatales por parte de los gobiernos locales ten-dió a ser interpretada como una respuesta de estos al desafío de gober-nar en condiciones más complejas: “Las intendencias tienen queadministrar la crisis allí donde las demandas aparecen más próximas:despliegan entonces iniciativas y destrezas conducentes a afirmar polosde desarrollo […] tendientes a minimizar las dificultades de inserciónsocial de la población de su territorio” (Laurnaga, 1998).10 En otros tér-minos, pero con un sentido similar, la crisis económica y financiera dela República Argentina sería visualizada como “un contexto de oportu-nidad” para la innovación en el nivel local, “sin perjuicio naturalmente

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8 A título de ejemplo, se destacan las experiencias de ciudades que impulsaron presupuestosparticipativos y procesos de planificación estratégica participativa.

9 Dadas, sobre todo en algunas localidades del interior del país sacudidas por la privatizacióno el cierre de empresas, por el fenómeno de los piquetes y los “cortes de ruta”.

10 Si bien aquí se alude específicamente al caso argentino, esta hipótesis ha sido utilizada paracontextualizar las transformaciones en curso en otras realidades locales latinoamericanas.Laurnaga, por ejemplo, se refiere en estos términos al caso de Uruguay.

de que la misma incida luego negativamente lentificando los procesos,modificando sus objetivos originarios, o incluso abortándolos”(Parmigiani de Barbará, 2002: 7).

La diversidad de marcos normativos, indicadores socioeconómicos,volúmenes poblacionales, características geográficas y estilos de conduc-ción política de los más de 1.900 gobiernos locales del país11 dificultacualquier pretensión de realizar una caracterización global sobre las capa-cidades municipales de impulsar políticas de desarrollo local. No obs-tante, la literatura reconoce que uno de los principales problemas queafecta a buena parte de los municipios argentinos es la brecha existenteentre las funciones que socialmente se le reclaman y sus posibilidades rea-les para llevarlas a la práctica. Entre los elementos que ayudan a com-prender esta situación de debilidad de los municipios para desempeñarnuevos papeles, es posible señalar a continuación una breve enunciaciónque recoge los argumentos más comúnmente enfatizados en la literatu-ra argentina sin pretensiones de exhaustividad: la escasa capacidad admi-nistrativa y de gestión de buena parte de los mismos; su dependencia delos recursos transferidos por el estado provincial (vía coparticipación) yde los programas y recursos nacionales;12 la insuficiencia en la califica-ción de las plantas de personal municipal y la preeminencia de estructu-ras organizativas rígidas y jerárquicas que dificultan la articulación con-forme a objetivos (Parmigiani de Barbará, 2001); así como el arraigo deuna cultura centralista que otorgó históricamente a los gobiernos localesun papel marginal (Caminotti y Madoery, 2000). En dicho escenario, lahipótesis de la relevancia de lo local por déficit del Estado nacional diocuenta del contexto en el cual se inscribieron los procesos de ampliaciónde la agenda pública local anteriormente señalados. Sin embargo, esta


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11 El tipo y la denominación de los gobiernos locales argentinos varía según cada provincia,comprendiendo desde municipios propiamente dichos hasta comunas, delegaciones, comisionesvecinales o de fomento. Para una exhaustiva caracterización de ese heterogéneo universo, véaseIturburu (2001).

12 Iturburu (2001: 35) indica que, en la década de 1990, la mayor parte de los municipiosargentinos aumentó su dependencia de las transferencias del gobierno provincial al disminuir enforma pronunciada la correspondencia fiscal. Mientras en 1983 el 71% de los gastos municipalesera financiado con recursos propios, en 1992 esté porcentaje descendió al 47%.

interpretación no es suficiente para comprender bajo qué circunstanciasespecíficas algunos gobiernos municipales lograron impulsar políticas dedesarrollo local en el ámbito de sus jurisdicciones.

2. Las condiciones de posibilidad de las políticas de desarrollo local: interrogantes y desafíos analíticos

Al interrogarnos sobre las condiciones necesarias para afrontar eficaz-mente el reto de impulsar políticas locales de desarrollo en un marco delimitada experiencia y recursos escasos, es pertinente tomar en conside-ración cuál es la misión que un gobierno local define para sí, qué servi-cios presta y qué acciones instrumenta, pero, además, con quiénes inte-ractúa en la dirección de sus iniciativas (Tecco, 2002: 59-60).Generalmente, en la literatura suelen destacarse tres categorías de acto-res que un gobierno municipal debería ser capaz de involucrar en la ges-tión de políticas, proyectos y programas, definidas desde una perspec-tiva “sectorial”: i) la sociedad civil local (homologada con frecuencia conlas organizaciones de la sociedad civil); ii) los actores privados o empre-sariales; iii) los responsables de los niveles superiores de la administra-ción pública (gobiernos provincial y nacional). La incorporación de estaúltima categoría de actores al análisis es nodal para la comprensión delos procesos que condicionan la gestión pública local en un país fede-ral, en tanto habilita una noción compleja del gobierno de la ciudad, enel sentido en que la entiende Pírez (1995: 55-56): “el gobierno de la ciu-dad es lo que podemos llamar un gobierno parcial dentro de la socie-dad nacional. Parcial a nivel espacial ya que ‘cubre’ un ámbito determi-nado dentro del territorio nacional. En segundo lugar, porque se tratadel gobierno de un segmento, de una parte de la sociedad nacional: unasociedad local. El gobierno de la ciudad es, en consecuencia, el gobier-no de una sociedad local urbana y, por ello mismo, es también ungobierno local. En consecuencia, corresponde normalmente a la orga-nización local del gobierno: el municipio. Sin embargo, no debe con-fundirse gobierno de la ciudad con gobierno local de la ciudad, ya queen el primero pueden intervenir, además de la organización local guber-

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namental, agencias que corresponden a niveles no locales del Estado(nacionales o provinciales)”. Desde esta perspectiva, que acentúa lanecesidad de adoptar un enfoque relacional del gobierno local, resulta-rán centrales tanto su capacidad de negociar políticas con los las auto-ridades de orden provincial y nacional (y de adaptarlas a las especifici-dades de la realidad territorial) como, además, las características delentramado institucional en cuyo marco cada municipalidad opera.

Precisamente, una de las ventajas que ofrece un esquema analítico dela capacidad municipal de conducir políticas de desarrollo local que enfa-tiza la importancia de las instituciones es que permite reconocer que losagentes involucrados en la conducción de determinadas políticas no opti-mizarán sus decisiones, sino que, más bien, procurarán satisfacerlas en elmarco de un conjunto circunscrito de posibilidades (Repetto, 1999). Deese modo, es posible suponer que la posibilidad de instrumentar políticaslocales de desarrollo dependerá, en mayor o menor medida, de los incen-tivos y de las oportunidades derivadas de un determinado entramado ins-titucional que ciertos actores estratégicos13 consigan interpretar y aprove-char. Así, la incorporación de una perspectiva institucional puedeenriquecer el análisis de las políticas de desarrollo local al ofrecer paráme-tros para enmarcar las relaciones establecidas entre los niveles de gobiernomunicipal y provincial no solo desde un punto de vista funcional-formal,sino también desde la perspectiva de los comportamientos y la dinámicade relaciones que ciertas reglas (por ejemplo, el régimen municipal vigen-te y el de coparticipación de impuestos) contribuyen a estructurar.

Sociedad civil, participación y capital social a la luz de una mirada crítica

En el marco de los estudios sobre desarrollo local, es frecuente observarcierta tendencia a homologar las nociones de sociedad civil y organiza-ciones de la sociedad civil (OSC) o asociaciones voluntarias. Aunque poda-mos convenir en que intuitivamente la idea de “sociedad civil” puede pre-


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13 Con la noción de actores estratégicos nos referimos a aquellos agentes que, en virtud de laposesión de una serie de capacidades potenciales (de negociación, de interpretación del contexto, derepresentación, de movilización social y de acción colectiva), son capaces de alterar las reglas de juego.

sentarse asociada a una esfera pública no estatal o incluso a cierto plura-lismo, consideramos necesario explicitar que se trata de un campo hete-rogéneo “que recubre poderes, intereses, identidades y exigencias pluralesy contradictorias” (Rabotnikof, 2001: 7). La adopción de una u otra posi-ción no es irrelevante a la hora de diseñar estrategias de análisis.

En directa asociación con la noción de sociedad civil, una parte dela literatura que aborda el estudio de las iniciativas de desarrollo local acargo de los municipios trae a la discusión las nociones de la participa-ción y capital social. Existen, al menos, dos órdenes distintos de razo-nes que fundamentan la preocupación analítica por la participación. Elprimero es preponderantemente instrumental y se vincula con propó-sitos de efectividad, eficiencia, transparencia y legitimidad de las políti-cas.14 De hecho, la importancia de la participación en su sentido ins-trumental ha sido ampliamente aceptada en el campo de estudio de lagestión pública municipal.

Desde nuestra óptica, existen motivos para poner en duda lassupuestas “bondades intrínsecas” de la participación social en su ver-tiente instrumental. En principio, una aceptación acrítica de esta pers-pectiva podría conducir a suponer que los sujetos (todos e indepen-dientemente de sus condiciones de vida) conocen sus necesidadesobjetivas, son capaces de priorizarlas y están en condiciones, además, deejercer funciones de control sobre la acción de los poderes públicos. Ysi bien la apertura de canales participativos puede resultar valiosa parael establecimiento de vínculos más horizontales en los procesos de tomade decisiones públicas –especialmente cuando se trata de decisiones vin-culadas al desarrollo– es razonable pensar que estas supuestas “virtudesparticipativas” no deberían considerarse un dato sino una realidad acimentar o, en todo caso, una condición a interrogar.15

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14 En este razonamiento, la participación alentaría la eficiencia al permitir el aprovechamiento derecursos presentes en la sociedad local pero externos a la administración del municipio. Por su parte,la misma fortalecería la efectividad al permitir una identificación precisa de las demandas y las necesi-dades sociales. Finalmente, la conducción de políticas públicas eficientes y efectivas contribuiría amejorar la legitimidad de las autoridades públicas locales. Véase, por ejemplo, Banco Mundial (1995).

15 A propósito, en un estudio de caso sobre las políticas de desarrollo impulsadas en el muni-cipio de Malargüe (provincia de Mendoza) en el período 1995-2003, pudimos relevar iniciativas

El segundo orden de razones que abonan la importancia de la partici-pación social abandona ese carácter eminentemente instrumental paraintroducir la cuestión de la ciudadanía y de su fortalecimiento, trascen-diendo la concepción de la ciudadanía como status para entenderla tam-bién como un proceso. Asumiendo esta perspectiva, el desafío de superarel enfoque instrumental de la participación social no debería llevar asubestimar aquellos elementos sustantivos de la ciudadanía (derechos ygarantías) cuyos logros, avances y retrocesos ponen de manifiesto el modoen que se estructuran y evolucionan, a lo largo del tiempo, los interesesconflictivos de la sociedad en su relación con el Estado (Caminotti et al.,2002). En este plano, conviene abrir un signo de interrogación acerca deque la sola apertura de canales de diálogo entre ciertos actores sociales yel gobierno resulte suficiente para alentar procesos de fortalecimiento dela ciudadanía, tal como parece sugerir la perspectiva instrumental de laparticipación social en su versión extrema. Este señalamiento puede serespecialmente significativo allí donde buena parte de la población notiene garantizada su supervivencia. Atendiendo a este planteo, las posibi-lidades de los sujetos de posicionarse como ciudadanos no parecerían des-cansar tanto en la mera existencia de iniciativas participativas impulsadaspor el gobierno local, sino en la existencia de políticas públicas16 y deacciones colectivas que alimenten una perspectiva de derechos.17


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importantes del gobierno local orientadas a promover la participación activa de diversos sectoresde la ciudadanía en la conducción de distintos planes y programas (en particular, nos referimos alPlan de Desarrollo Turístico, al programa Consultando al Vecino y al Plan Estratégico Malargüe,entre otros). No obstante, las motivaciones de las iniciativas participativas que fueron identifica-das no parecen haber estado vinculadas simplemente con la posibilidad de identificar problemasy establecer prioridades para mejorar la efectividad de la gestión municipal, sino, más bien, con lanecesidad de legitimar un estilo más proactivo de intervención pública local y, al mismo tiempo,promover una mayor responsabilidad ciudadana en el estímulo de un proceso de desarrollo orien-tado al mejoramiento de sus condiciones de vida (Caminotti, 2005).

16 En nuestra investigación sobre el caso de Malargüe, el análisis de las políticas llevadas ade-lante por el municipio en el período 1995-2003 demostró la presencia de esta perspectiva en algu-nas de las iniciativas desplegadas por el gobierno municipal –fundamentalmente en el caso de algu-nas políticas destinadas a los ciudadanos de la zona rural– que no han estado vinculadas con lageneración de espacios participativos. En especial, nos referimos a diversas iniciativas destinadas amejorar las condiciones de vida de la población rural. Véase Caminotti (2005).

17 A propósito de este último aspecto, véase el interesante estudio de Denis Merklen (2005)

De la mano de la revaloración de la participación ciudadana, en losúltimos años el capital social (concepto utilizado para aludir a relacio-nes e interacciones sociales que se producen por fuera del Estado y delmercado),18 ha pasado a constituir una noción central en el marco de laliteratura preocupada por ampliar el marco conceptual del desarrollo.Inicialmente, la perspectiva del capital social tuvo el valor de incorpo-rar al análisis determinados aspectos de las relaciones sociales tradicio-nalmente ignorados por las teorías económicas del desarrollo y, asimis-mo, destacar la importancia de ciertos “activos intangibles” y el caráctersocial de las instituciones económicas. Aunque estas tesis despertaroninnumerables adhesiones, en años recientes se ha generado un intensoy espinoso debate que excede el alcance de estas reflexiones.19 Entre lasprincipales objeciones, merecen destacarse la frecuente falta de claridadconceptual, la ausencia de un marco teórico coherente que le dé sus-tento y su traducción en problemas metodológicos para medir empíri-camente el capital social. En particular, se ha puesto de relieve cómo laadopción de este concepto –susceptible de definiciones diversas– con-duce con frecuencia a establecer razonamientos de tipo circular, en cuyomarco “cuanto mejor es el desempeño de las instituciones públicas,mayor es la probabilidad de conseguir altos niveles de capital social;pero, y al mismo tiempo, una sociedad con altos niveles de participa-ción y confianza también contribuye a mejorar el desempeño delgobierno” (Caminotti et al., 2002).

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sobre las transformaciones que han experimentado las clases populares en Argentina de las últimasdécadas.

18 La noción de capital social comenzó a difundirse principalmente a partir de los trabajos dePierre Bourdieu y James Coleman. Luego, con el estudio de Putnam (1993) sobre el desempeñoinstitucional de las regiones italianas, el concepto de capital social hizo su ingreso en el campo delos estudios sobre el desarrollo. En ese trabajo, Putnam definía al capital social como aquellos “ras-gos de la organización social como confianza, normas y redes que pueden mejorar la eficiencia dela sociedad facilitando acciones coordinadas” (Cf. Lechner, 1999), al tiempo que concebía a esteactivo en términos de un stock que las sociedades acumulan a través de períodos históricos largosy de los cuales dependen sus posibilidades de desarrollo actuales. Desde otra perspectiva, ciertosautores argumentan que se trata de un recurso construible en el mediano y corto plazo, aún encontextos adversos (Evans, 1996).

19 Véase Álvarez (2002) y Stolle (2000).

Las condiciones de gobernabilidad local

Otra ruta de acceso a la reflexión sobre las condiciones que afectan laconducción de políticas de desarrollo local alude al vínculo entre desa-rrollo y gobernabilidad local, enfoque propuesto por el ProyectoRegional para la Gobernabilidad Local del Programa para el Desarrollode las Naciones Unidas (PNUD, 2004) que identifica un conjunto dedimensiones interrelacionadas.20 A continuación vamos a referirnosselectivamente solo a algunas de ellas.

La visión del desarrollo local –que constituye la primera de esasdimensiones– es definida como un “norte” que señala hacia dónde debeir una localidad, una suerte de “carta de navegación” capaz de estable-cer un rumbo y de otorgar coherencia a diversas iniciativas y programasa través del diálogo y la construcción colectiva. Considerando que lavisión del desarrollo local deberá ser consensuada, un indicador del logrode este requisito sería la existencia de un plan estratégico participativoque reúna a los actores sociales, económicos y gubernamentales en unamisma mesa.

A lo largo de la década de 1990, se impulsaron procesos de planifi-cación estratégica participativa en una gran cantidad de ciudadesargentinas.21 A propósito, creemos que no es desacertado señalar quela planificación estratégica ha sido, probablemente, el instrumento degestión más difundido al cual apelaron los gobiernos locales para res-ponder al reto de repensar sus políticas. Esta notable difusión de pro-cesos de planificación participativa en municipios de variado tipo noha sido acompañada por un análogo acervo de investigaciones empíri-


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20 Estas son: i) la construcción de una visión colectiva del desarrollo local; ii) el reconoci-miento de liderazgos individuales o colectivos con capacidad de convocar; iii) el establecimientode relaciones constructivas entre los actores; iv) la adopción de instrumentos de buen gobiernoque garanticen la eficacia y transparencia de las políticas públicas, y v) la participación de los ciu-dadanos en diversas etapas del proceso de gestión de las mismas.

21 A título de ejemplo, pueden destacarse los casos de la ciudad de Córdoba, Rosario (pro-vincia de Santa Fe), Campana, Bahía Blanca (ambos en la provincia de Buenos Aires), la CiudadAutónoma de Bueno Aires, entre muchos otros.

cas.22 Con todo, la evidencia disponible indica que las múltiples expe-riencias que han tenido lugar en diversas ciudades argentinas general-mente han enfrentado limitaciones para generar compromisos que densustento a una visión socialmente compartida y para estimular procesosde transformación socioproductiva. En este sentido, parecería que hantendido a primar concepciones más bien voluntaristas o “publicitarias”de los planes estratégicos, concebidos como instrumentos de marketingde las ciudades antes que como espacios efectivos de discusión y denegociación, atravesados por intereses al menos potencialmente con-flictivos.23

Al calor de las dificultades señaladas, cabría preguntarse bajo quécondiciones pueden generarse dinámicas sociales de compromiso yacuerdo, más allá de su traducción operativa (o no) en un plan estra-tégico de desarrollo local. Este interrogante abre espacio para poneren consideración otros elementos y criterios de análisis. Dando porsentado que la existencia de un diagnóstico sólido de los problemas aenfrentar y de una visión del potencial del territorio constituyen con-diciones necesarias en todo proceso de gestión de políticas de desa-rrollo en el nivel local, sería necesario considerar quién/es portan con-

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22 Con esto no queremos significar que no ha habido estudios sobre el tema, sino que muchasveces los esfuerzos realizados han quedado, por decirlo así, “capturados” por los discursos oficia-les sobre las bondades normativas de los planes. A modo de notable excepción, merece destacar-se el trabajo de Cravacuore (dir.) (2006).

23 Algunos de estos problemas han sido abordados en un trabajo en el cual analizamos crí-ticamente la experiencia de planificación estratégica que ha tenido lugar en la ciudad deRosario ente 1996 y 1999, en cuyo marco la apelación a la participación asumió predominan-temente la lógica de legitimación ex post de propuestas previamente diseñadas y presentadaspor los equipos técnicos de la municipalidad, marcando limitaciones en cuanto al grado deapropiación social del Plan (Caminotti et al., 2000). Ejemplos de otras experiencias que nosconducen a interrogarnos de manera crítica sobre el vínculo entre participación, generación deacuerdos y procesos de transformación son los casos del Plan de Desarrollo Estratégico de Cam-pana (provincia de Buenos Aires) –caracterizado por más de un participante como “el plan deSiderca” (empresa siderúrgica localizada en el territorio que aportó el grueso de los recursoseconómicos para su realización)– y el Plan Estratégico Regional “Tuyú Mar y Campo”, lleva-do a cabo de manera conjunta por los municipios bonaerenses de Villa Gessell, Pinamar,General Lavalle, General Madariaga y La Costa que, tiempo después de su presentación públi-ca, se vio discontinuado.

cretamente esa visión; qué intereses específicos persiguen y cómo lostraducen en propuestas de acción; con qué tipo de capitales cuentan;en qué medida se despliegan iniciativas tendientes a involucrar a cier-tos actores con recursos de poder para transformar la realidad de unterritorio y cómo se relacionan (si lo hacen) con actores que no cuen-tan con los mismos recursos. Finalmente, también sería convenienteanalizar qué tipo de espacios y dinámicas de interrelación se generany qué rasgos específicos asumen. Entonces, el marco institucional y elproceso político que condicionan la actuación de los actores localescobran valor analítico. En suma, esto implicaría asumir que los pro-cesos sociopolíticos (entre ellos, la “gestión del desarrollo”) y las ins-tituciones que los enmarcan tienen, por definición, efectos distribu-tivos, en la medida en que no todos los actores “ganan” lo mismo, nien la misma medida. Quizás, con ello, lograríamos más potencia con-ceptual e interpretativa.

Avanzando sobre otra dimensión del modelo propuesto por elPNUD, las relaciones constructivas entre actores aluden a una modalidadparticular de vinculación entre actores estratégicos, entre los cuales nosolo cuentan los de estricta actuación local (el gobierno municipal consus ramas ejecutiva y deliberativa, el sector privado, las organizacio-nes sociales, etc.), sino, además, los niveles de gobierno nacional yprovincial que gravitan en la efectiva conducción de las políticaspúblicas en el nivel local. El análisis de esta articulación entre nivelesde gobierno, enfatizada en el modelo del PNUD pero no siempre con-siderada en los estudios sobre los procesos de gobierno y de gestiónlocal, puede resultar fundamental para interpretar las condiciones deposibilidad de ciertas políticas municipales (incluso, en ciertos casosprobablemente constituya “la” condición de posibilidad). A título deejemplo, en nuestro estudio sobre el caso de Malargüe observamosque el vínculo establecido entre el municipio y la provincia tuvo unaimportancia central para la conducción de buena parte de las políti-cas de desarrollo desplegadas a lo largo del período que comprendiónuestro estudio (1995-2003). De hecho, la centralidad de la dinámi-ca intergubernamental constituyó el principal hallazgo de la investi-gación conducida (Caminotti, 2004). Al mismo tiempo, a la luz de


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algunas experiencias, las relaciones conflictivas entre actores estratégicostambién merecen ser consideradas.24

Finalmente, el modelo del PNUD trae nuevamente a consideración lacuestión de la participación ciudadana, noción que aquí aparece vincu-lada con la necesidad de garantizar el pluralismo decisional y de incor-porar a todos los sectores sociales en los procesos de toma de decisionesvinculadas con las opciones de desarrollo local, especialmente la deaquellos sectores tradicionalmente marginados. En este marco, se plan-tea la necesidad de promover espacios de encuentro, diálogo y debate y,al propio tiempo, de fortalecer el protagonismo de las organizacionessocio-territoriales. La importancia del pluralismo decisional en el dise-ño y la conducción de políticas locales de desarrollo resulta coherentecon los postulados de los autores que abordan la cuestión del desarrollodesde una perspectiva endógena, quienes enfatizan que el desarrollo,como propósito o “utopía social” (Boiser, 2001), requiere ciudadanosactivos y comprometidos, capaces de expresar sus opciones en el espa-cio público. Con todo, en lo atinente a la incorporación de todos los sec-tores en los procesos de toma de decisiones (y especialmente de aquellostradicionalmente marginados), cabría tomar en consideración algunosseñalamientos que pueden enriquecer este marco interpretativo.

La perspectiva institucional aplicada al análisis de políticas públicasotorga a lo actores estratégicos una relevancia analítica central. No obs-tante, también llama la atención sobre la necesidad de reconocer la exis-tencia de sectores sociales que enfrentan restricciones severas para cons-tituirse en actores estratégicos. En ciertos casos, como indica Repetto(1999), serán otros actores (tales como una unidad estatal) quienespodrán canalizar las demandas y las necesidades de estos grupos, “porinterpretar que su resolución, en un determinado sentido, será con-

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24 En Malargüe, el intendente municipal y su equipo de gobierno no lograron establecer rela-ciones colaborativas con los integrantes del Concejo Deliberante. Aunque en el marco de nuestrainvestigación no analizamos detenidamente este aspecto, el conflicto con la rama deliberativa pare-cería haber incentivado al intendente y a su equipo a idear mecanismos novedosos para legitimardeterminadas políticas locales, estableciendo relaciones más fluidas con ciertas organizacionessociales territoriales (como las Uniones Vecinales) e, incluso, promoviendo encuentros “cara a cara”con grupos de vecinos.

gruente con sus intereses y preferencias, mejorará sus bases de apoyopolítico o disolverá tensiones previsibles que pueden amenazar su poderrelativo” (Oszlak y O’Donnell, 1984: 115; citados en Repetto, 1999).De esta manera, al analizar políticas locales que involucren a colectivosno estratégicos de actores (con escasos recursos y organización), la aten-ción debiera volcarse hacia el papel que les cabe jugar a los actores yaconstituidos, sean estos estatales o sociales, en tanto “mediadores”.

En Argentina, se ha popularizado una visión según la cual muchosmunicipios establecen con los sectores populares vínculos eminente-mente “clientelares y particularistas”. La revisión de la discusión acadé-mica trabada alrededor de estas categorías excede aquí nuestro objetivo,pero creemos pertinente apuntar algunas breves consideraciones al res-pecto. La categoría de clientelismo posee una carga moral inocultable:se la utiliza para aludir a una patología, a una desviación respecto de loque se considera una “buena relación política”. En un reciente libro,Frederic (2004) ilumina el carácter problemático de estas asunciones(no siempre explicitado) de un modo que merece ser reproducido:

Los fenómenos que más directamente topan a la antropología de lapolítica con la moralidad han sido el clientelismo y más recientementela corrupción. Principalmente, estas dos manifestaciones de la morali-dad política destacan su costado negativo, pues ponen en evidencia laincompletud o desvíos del proceso de modernización institucional ydemocratización que ciertas sociedades, como la argentina, presentan[…] En efecto, tales conceptos, en especial el de clientelismo, han ser-vido como rótulos de la clase de política hecha en ciertos ámbitos delcampo, como lo es el municipal, el lugar por excelencia de la “baja polí-tica”. Pero no se ha puesto en consideración el modo como esta clasifi-cación entre “baja y alta política” –respectivamente la política de lospobres en oposición a la política de los ricos– propende a la jerarquiza-ción de quienes practican una política bien estimada y quienes no; esdecir cómo reproduce la división del trabajo político […] Consideronecesario avanzar en este sentido por cuanto las ciencias socialesmuchas veces portan estas evaluaciones en sus argumentos –juzgan sincomprender, si invertimos la afirmación de Geertz–, desatendiendodimensiones ineludibles a la comprensión (Frederic, 2004: 27-28).


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Nociones como la de clientelismo, con su carga fuerte de sentido, com-portan el riesgo de oscurecer más de lo que iluminan. Por lo tanto, revi-sar categorías y precisar conceptos se presenta como una tarea nodalpara el avance de las agendas y programas de investigación sobre la rea-lidad sociopolítica local en la Argentina actual.

3. A modo de cierre: enseñanzas de un estudio de caso

Luego de procurar sintetizar el modo en que la cuestión local fue plan-teada en la Argentina de la década de 1990 y de revisar algunos térmi-nos comúnmente empleados en los abordajes académicos del tema, qui-siéramos presentar muy sintéticamente algunas reflexiones queorientaron nuestro estudio de caso sobre las políticas de desarrollo localinstrumentadas en el municipio mendocino de Malargüe en el período1995-2003. Fundamentalmente, aquel esfuerzo de investigación seorganizó a partir de dos interrogantes principales: ¿qué condicionesposibilitaron el diseño y la conducción de políticas locales de desarro-llo en un marco tan crítico como el que el municipio enfrentaba en lasegunda mitad de esa década?,25 ¿qué aportes puede arrojar el análisis

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25 Durante la primera mitad del siglo XX, la actividad productiva de Malargüe giró en tornode la ganadería. A partir de la segunda posguerra, el desarrollo de la minería abrió nuevos hori-zontes para la economía local, transformándose en la actividad de mayor rendimiento y genera-ción de empleo. En la década de 1970, se descubrió un área de 6.000 hectáreas de petróleo de altadensidad en el territorio departamental, lo que marcó un nuevo giro en la trayectoria socio-pro-ductiva local. En el período 1974-1991 Malargüe multiplicó por tres su población originaria, enun proceso de incorporación masiva de mano de obra vinculada con esta actividad (PNUD: 2003).Hacia mediados de la década de 1990, la retracción de las actividades extractivas, la ausencia denuevas inversiones y la privatización de YPF generaron una profunda crisis social, al expulsar delmercado de trabajo a un número elevado de personas que la economía local no estaba en condi-ciones de emplear; circunstancia que se vio doblemente agravada por el hecho de que no se pre-vieron actividades productivas alternativas. En medio de esa crítica situación –y partiendo deaspectos negativos como el aislamiento geográfico, una alta dependencia de recursos externos, unelevado nivel de desempleo y la tasa más baja de adultos alfabetizados de la provincia de Mendoza–,en el período 1995-2003 el gobierno municipal logró impulsar un conjunto articulado de políti-cas locales de desarrollo que implicaron un giro importante en un municipio históricamentedependiente de políticas públicas de carácter exógeno.

de esta experiencia al estudio del gobierno y la gestión pública subna-cional en la Argentina actual?

En relación con el primer interrogante concluimos que, en el casode Malargüe, la visión del desarrollo local del equipo de gobierno muni-cipal constituyó una condición necesaria para la instrumentación deun conjunto de políticas orientadas a mejorar las condiciones de vidade la sociedad local, en medio de una crítica situación social vinculadacon la pérdida de fuentes de trabajo, la escasa diversificación del tejidoproductivo y la preeminencia de una modalidad de conducción muni-cipal dependiente de los cursos de acción inducidos exógenamente.Desde finales de 1995 en adelante, el departamento ejecutivo de lamunicipalidad orientó su gestión intentando involucrar a distintosactores en los procesos de toma de decisiones, ideando una vasta gamade iniciativas. Al mismo tiempo, sobre todo a través de una serie deprogramas específicamente orientados a la población rural, el inten-dente municipal y su equipo oficiaron como articuladores de las nece-sidades de sectores “socialmente desarticulados”, promoviendo tanto laadquisición de nuevas capacidades socio-productivas como el fortale-cimiento de vínculos sociales.

Ahora bien, sin desmerecer la importancia que tuvieron la visión deldesarrollo local y la capacidad de liderazgo del intendente municipal,nuestra investigación también ha revelado la centralidad de las relacio-nes establecidas entre la municipalidad de Malargüe y el gobierno pro-vincial respecto de la posibilidad de llevar adelante un conjunto impor-tante de políticas públicas locales. En ese sentido, argumentamos que laconfiguración institucional derivada de las características propias de losregímenes municipal y de coparticipación de impuestos vigentes en laprovincia de Mendoza generó un marco de reglas de juego propiciaspara el establecimiento de vínculos colaborativos entre la municipali-dad y el gobierno provincial. Sobre la base de esa configuración insti-tucional, en el período 1995-2003 la dinámica de vinculación entre lamunicipalidad de Malargüe y el gobierno de la provincia estuvo apun-talada por un conjunto de políticas públicas promovidas por la admi-nistración provincial y, al mismo tiempo, se vio vigorizada por la rela-ción personal existente entre el entonces titular del Poder Ejecutivo de


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la provincia de Mendoza y el intendente de Malargüe. Por otra parte, apartir del año 2000, la municipalidad de Malargüe se vio favorecida porun contexto fiscal sumamente favorable, dado por el aumento de losrecursos percibidos por el municipio en concepto de regalías petrolífe-ras. De este modo, muchas de las iniciativas promovidas durante elperíodo 1995-1999 pudieron ser profundizadas o ampliadas, aprove-chando la experiencia acumulada.

En relación con la segunda pregunta de investigación que orientóaquel trabajo, el análisis del caso de Malargüe nos permitió observar lacomplejidad inherente a la gestión de políticas de desarrollo local en unpaís federal como Argentina, así como enfatizar la necesidad de con-templar los contextos singulares que estructuran cada realidad local ylas características de los distintos entramados sociopolíticos e institu-cionales de orden subnacional. En virtud de lo expuesto, consideramosque el diseño de estrategias analíticas capaces de dar cuenta y de redu-cir esa complejidad constituye un ejercicio necesario para enriquecernuestra comprensión de las condiciones que gravitan sobre la posibili-dad de conducir políticas de desarrollo local en la Argentina actual.

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RELACIÓN CON LA COMUNIDAD, LA GOBERNABILIDAD DEMOCRÁTICALOCAL, LA RELACIÓN ENTRE ELGOBIERNO LOCAL Y LA SOCIEDADCIVIL Y LA PARTICIPACIÓN CIUDADANA

MANUEL ACEVEDO AGUILERA1

La ciudadanía la podemos ejercer hoy de distintas formas y de diversosejes de acción, pero sin duda alguna que para el modelo chileno el espa-cio más “óptimo” en la relación gobernante-gobernado, en su expresiónde cercanía, es la administración municipal. Si bien técnicamente nopodemos hablar en Chile de gobierno local, ya que no cuenta con elpoder del ejercicio de la fuerza pública, si podemos señalar que es unaadministración que tiene mucho que decir al momento de aterrizar laspolíticas públicas del gobierno.

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1 Administrador Público (Universidad Central de Chile). Master (c) en Gobierno y GerenciaPública (Universidad de Chile). Además es Director Ejecutivo de administracionpublica.cl, orien-tada a posicionamiento de administradores públicos de Chile. Director ejecutivo de E-gob.cl,orientado al conocimiento del Gobierno electrónico en Chile. Investigador del Instituto Chilenode Estudios Municipales de la Universidad Autónoma de Chile. Jefe de Administración y Finanzasdel Instituto Nacional de la Juventud del Gobierno de Chile. E-mail: <[email protected]>.

1. Análisis histórico de las administraciones locales chilenas

Las municipalidades en Chile, de acuerdo con la Ley OrgánicaConstitucional N° 18.695 de Municipalidades, son definidas como“corporaciones autónomas de Derecho Público, con personalidad jurí-dica y patrimonio propio, cuya finalidad es satisfacer las necesidades dela comunidad local y asegurar su participación en el progreso, econó-mico social y cultural de las respectivas comunas”, cuya descentraliza-ción del poder central solo se efectúa con las reformas efectuadas a par-tir de la recuperación de la democracia en 1990. Y desde las eleccionesde 2004, recién se eligen en forma directa las autoridades locales.

En su proceso histórico, podemos enunciar la formulación de unaley municipal denominada Ley de la Comuna Autónoma, hacia el año1891, que intentó conseguir una mayor independencia y autonomíarespecto al presidente de la República, sin embargo la carencia de recur-sos financieros sumada a la promulgación después de la guerra civil elmismo año, dejó de lado esta iniciativa.

Hacia 1925, la administración comunal contaba con un cuerpocolegiado de regidores con elección mediante el sufragio universal,quienes finalmente designaban al alcalde. Sin embargo, a partir de esteperíodo hasta 1973 el municipio no representó mayor relevancia en laprestación de servicios públicos y apoyo al desarrollo local.

Sin embargo, en el régimen del democratacristiano, Eduardo FreiMontalva (1964-1970) se realizó la denominada “Promoción popular”,y en este marco, en 1968 se promulgó la ley N° 16.880 cuyo nombrefue “Ley de Junta de Vecinos y demás Organizaciones Comunitarias”,2

que entró en vigencia en 1970.Respecto al régimen presidencial de la Unidad Popular, bajo la

administración del socialista Salvador Allende Gossens, se crearon en

Manuel Acevedo Aguilera

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2 Esta ley buscaba profundizar el sistema democrático en la medida que se incrementaba laparticipación de las personas en cuanto elegían a los representantes de las Juntas de Vecinos y lasdistintas Organizaciones Comunitarias que se creaban dependiendo de las inquietudes de los pro-pios vecinos, como por ejemplo los centros de Madres, los clubes deportivos, clubes del AdultoMayor, etcétera.

1972 las Juntas de Abastecimientos y Precios (JAP), cuyo objetivo era latransferencia para que las organizaciones vecinales regularan el precio yla distribución de alimentos a nivel de las unidades vecinales.

En el régimen militar encabezado por el general Augusto PinochetUgarte (1973-1990), se dictó el Decreto Ley N° 573 correspondiente alaño 1974 que estableció el Estatuto de Gobierno y AdministraciónInterior del Estado. Cabe hacer especial mención al artículo 17° que con-templaba que cada “municipalidad contará con un Consejo deDesarrollo Comunal integrado por jefes de oficinas municipales y repre-sentantes de las principales actividades de la comuna el que será presidi-do por el alcalde”. En tanto, en 1975 se dictó el Decreto Ley N° 1.289aprobándose la Ley Orgánica de Municipios y Administración Comunalque señaló en el Título I Artículo 1°: “[…] las municipalidades son ins-tituciones de derecho público, funcional y territorialmente descentrali-zada, cuyo objeto es administrar la comuna para satisfacer las necesida-des locales y promover el desarrollo comunal”. Respecto al Título IIPárrafo 3° Artículo 1°, señaló que en cada municipio existirá un Consejode Desarrollo Comunal integrado por un número no superior de 20 yno inferior de ocho consejeros, instancia que será presidida por el alcal-de. No obstante, la figura del alcalde, no era elegida democráticamente.

Respecto a la participación, el gobierno militar promulgó dos leyesorgánicas constitucionales como complemento a la Carta Fundamentalde nuestro país de 1980, la primera de ellas es la Ley 18.605 sobreConsejos Regionales de Desarrollo (COREDE), instancia creada para laparticipación de la comunidad en el desarrollo económico, social y cul-tural en el ámbito regional; la segunda es la Ley N° 18.695 del 31 demarzo de 1988, ley orgánica constitucional de municipalidades quereguló la puesta en práctica de los Consejos de Desarrollo Comunal(CODECO), que buscó similares objetivos a la ley anteriormente descri-ta, pero al nivel comunal; la distribución de participación es equivalen-te al 25% para organizaciones comunitarias territoriales, igual porcen-taje para las organizaciones comunitarias funcionales, para quedar elrestante 50% para las actividades económicas relevantes.

Sin duda alguna, durante el régimen militar la mayor reforma fue laeliminación de la elección de los alcaldes y la supresión de toda repre-

Relación con la comunidad, la gobernabilidad democrática local...

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sentación política democrática en los municipios. Por tanto, a partir deesta época y hasta finales de 1992, el alcalde era nombrado directamentepor el presidente de la República transformándose en un “municipio nodemocrático”.

En 1988, se llevó a efecto un proyecto de ley que modifica la LeyOrgánica Constitucional de Municipalidades el cual aportó temas tras-cendentales en el tema de la participación ciudadana, tales como:

– Consultas comunales: “El alcalde con acuerdo del Concejo podráconvocar a la población mayor de 18 años de la comuna a participar enconsultas vinculadas sobre materias de interés comunal […]”.

– Audiencias públicas: “El Concejo estará obligado a conocer enaudiencia pública formal la materia de interés comunal que no menosde cien ciudadanos de la comuna planteen […]”.

– Plebiscito comunal: “El Alcalde, con acuerdo del Concejo, o arequerimiento de los dos tercios del mismo Concejo, o por iniciativa delos ciudadanos inscritos en los registros electorales de la comuna, some-terá a plebiscito las materias de administración local relativas a inversio-nes específicas de desarrollo comunal, a la aprobación o modificación delPlan de Desarrollo Comunal, a la modificación del plan regulador uotras de interés para la comunidad local siempre que sean propias de laesfera de la competencia municipal” (Nuñez, S., 1988: 14).

Después del plebiscito realizado el 5 de octubre de 1988, endonde se enfrentaron dos opciones: “Sí”, para que continuara el régi-men de Pinochet, y el “No” que representaba a la oposición agrupa-da en la Concertación de Partidos por la Democracia, la cual saliótriunfante, permitió elecciones presidenciales en 1989, lo que diopaso a cambios sustanciales en aspectos legales de las administracio-nes locales, a través del Decreto Ley N° 349 que fue suprimido endiciembre de 1989 dictándose en su reemplazo la Ley N° 18.893sobre organizaciones comunitarias tanto territoriales como funcio-nales derogándose de este modo la Ley N° 16.880, lo que permitióla realización de las primeras elecciones democráticas de directivassuprimidas en 1973.

Con el retorno a la democracia en 1990, en el gobierno de PatricioAylwin Azócar, en su calidad de colegislador presentó a la Cámara de


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Diputados un proyecto de ley sobre Juntas de Vecinos y OrganizacionesComunitarias, funcionales y territoriales con el objeto de dejar sinvigencia la normativa anterior, logrando, finalmente, recuperar la rele-vancia de la Junta de Vecinos como órgano territorial para el desarrollocomunal y la participación.

En 1991, se buscó la creación de nuevas instancias de participaciónen el ámbito territorial, pero fue en 1992 cuando se publicó el texto quepermitió la realización de las elecciones de las autoridades municipales,a través de la modificación de la Ley Orgánica de Municipalidades exis-tente, introducida a su texto por la Ley N° 19.130 de marzo del mismoaño, estableciéndose la figura del Alcalde como máxima autoridadmunicipal acompañada de un Concejo Municipal3 y la creación de unConsejo Económico y Social Comunal, de carácter consultivo, integra-do por la comunidad organizada. El Concejo Municipal estaría inte-grado por representantes de la comunidad local elegidos a través de unaelección directa, con un sistema de representación proporcional, garan-tizando la democratización de la instancia de administración local.

A partir de ese año, se han realizado tres elecciones de concejales, en1992, 1996 y 2000. Solo en las elecciones de octubre de 2004, con lamodificación a la ley municipal se eligió en forma directa al alcalde enlista distinta a la de concejales, profundizándose la voluntad ciudadanacon sus autoridades locales.4

2. Participación ciudadana y gobernabilidad local

Cuando se comenta el tema de la participación, suele quedar en nues-tra retina las instancias en las cuales estas se dan, más aún cuando llevael apellido de “ciudadana”. En Chile tales instancias están presentes enlas normas y leyes, empero su acceso dependerá de cuanto más estemos


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3 Este órgano tendrá funciones normativas, resolutivas y fiscalizadoras y será presidido porel alcalde.

4 En las tres elecciones anteriores, la elección del alcalde era indirecta, y resultaba dentro de lalista más votada de concejales.

informados de los mecanismos existentes, y a ello debemos sumar lapropia voluntad y motivación para acceder a tales mecanismos.

Pero, ¿qué entendemos por participación? Entendemos por partici-pación “la posibilidad que personas o grupos tienen para influir, hacer-se presentes, en la determinación de la agenda pública; y también en laformulación, ejecución y evaluación de las políticas públicas”(Rebolledo, 1994). Tal afirmación teórica recalca el escenario en que laparticipación pueda ser individual o colectiva, siempre y cuando logrental proceso que conlleve a ejercer un poder asociado al grado en que susrequerimientos, anhelos, etc., puedan ser recogidos por las autoridadesy logren ingresar a la agenda pública, y los demás caminos que se aso-cian a la toma de decisión sobre las demandas emanadas.

Por otra parte, se puede concebir la participación como un “modoprivilegiado de expresar la diversidad social; de hacer presente a los dife-rentes grupos, tanto en su demanda como en su visión de mundo”(Rebolledo, 1994); acá el elemento clave se asocia al privilegio y diver-sidad del concepto. El primero, vinculado a quién o quiénes ejercen talparticipación, ya sea por su gravitación en el tema vinculado, su gradode conocimiento o poder sobre el mismo; en tanto el segundo, derivadirectamente en una relación propia de toda sociedad, vinculada a múl-tiples necesidades, actores y construcciones sociales sobre las temáticasrequeridas, precisando que la diversidad y privilegio, en esta categoríaestá estrechamente vinculada.

En definitiva, el concepto de participación ciudadana “no solo sereduce a la participación en las decisiones de la cosa pública, para gene-rar las condiciones que le permitan alcanzar sus objetivos propios yasean individuales o colectivos. La gente también participa en la creacióno autogeneración de su propio progreso, sin referencia necesaria a lacosa pública” (Zelada, M., 1994: 31).

El término de participación ciudadana denota la factibilidad deconvertirse en un proceso de socialización de la actividad política, ensu forma amplia, con la posibilidad de abrir instancias a sistemas polí-ticos democratizadores, dejando afuera a regímenes dictatoriales, alnivel del Estado. Paso que se incrementa cuando se avanza en la des-centralización a nivel local, generando legitimidad de las autoridades e


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incrementando la gobernabilidad democrática, al considerar válido elmodelo, que para el caso chileno así ha sido desde el retorno de lademocracia en 1990.

De lo anterior, vale la pena rescatar la importancia de la descentra-lización política para la participación ciudadana, que para el modelochileno recae en la elección directa de la autoridad local, que se respon-sabiliza del desarrollo cultural, social y económico de la comunidad, portanto debe responder a las demandas emanadas de la ciudadanía, sincaer en populismos o promesas que no pueda cumplir. Tal capacidad eneficiencia en la gestión con su comunidad le dará interacción y legiti-midad suficiente. Caso contrario puede quedar amenazada su repostu-lación al período siguiente de gestión local, en tanto, se produzcanexpectativas no cumplidas, con exceso de demandas que no se pudoenfrentar, o ineficacia económica en la administración.

La descentralización política administrativa que le otorga la LeyOrgánica de Municipalidades N° 18.695 de 1992, que le da el carácterde personalidad jurídica y patrimonio propio, con autonomía del nivelcentral, ha permitido que las municipalidades desempeñen un papelnunca antes visto en la historia chilena, que de un modo u otro la aten-ción se vuelca a cómo hacer efectiva una mejor participación con lacomunidad, para conocer más de cerca sus necesidades y problemas,para que sean agendados y enfrentados por la autoridad local.

Para el logro de esta tarea, es necesario conocer quiénes habitan, enla comuna, sin dejar de lado a los usuarios de ella, ya que las políticasque se colocarán en práctica de una u otra forma afectarán la condiciónde ciudadanos.

La labor que desempeñará el municipio en la búsqueda de incre-mentar la participación ciudadana, ahora con un carácter descentrali-zado, tanto político como funcional, es primordial para alcanzar unaverdadera democracia participativa, que guarde relación con el fortale-cimiento del modelo, e institucionalización de las formas y mecanismosde participación, con el debido cuidado sobre los excesos que esto puedeoriginar, sobre la base de gobernabilidad democrática, en su legitimidady eficiencia económica.

Para conocer más sobre el caso chileno, a continuación ahondaré


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en un modelo de gestión local, perteneciente a Santiago, comunacapital de Chile. Su comuna ha incorporado un modelo emprendedor,donde el carácter empresarial prestador de servicios, sumado a suinnovación y catalizador de desarrollo, hacen ver al ciudadano comoun usuario que debe estar conforme con los resultados de sus reque-rimientos.

Para conseguir satisfacer las necesidades de los usuarios se debe con-tar con técnicas modernas, recursos suficientes y tener en cuenta siem-pre de alcanzar resultados de eficiencia y eficacia que avalen la gestión.Por tanto, el municipio deberá perseguir tres objetivos dentro de supolítica comunal: el desarrollo económico, el desarrollo socioculturaly el desarrollo de la identidad corporativa y del prestigio (Reinhard, F.,1994).

Con las demandas de la ciudadanía, la participación sufre un incre-mento positivo, lo que favorece directamente al modelo democrático anivel local, siendo su incursión una forma de socialización política pri-maria, que fortalece del mismo modo la democracia al nivel regional ynacional.

Concebida la participación ciudadana como una etapa importanteque se consigue al nivel local, por las prácticas comunales que se pue-den llegar hacer desde las elecciones de sus representantes, como el casodel alcalde y concejales, su incorporación a Juntas de Vecinos y los dis-tintos espacios que se pueden obtener, a través de las OrganizacionesComunitarias territoriales preferentemente, permite que la comunidadpueda resolver sus inquietudes y problemas de manera más cercana a supropia realidad, presionando por la pronta atención a sus inquietudespor la respuesta que deberán hacer sus representantes, ya que de lo con-trario, como ya se había enunciado, queda amenazada su reelección siasí manifestasen su intención, considerando que cada período de admi-nistración es de cuatro años.

Por ende, la participación ciudadana es una instancia que no tan soloestá sujeta a vincularla a mecanismos legales, que impidan o faciliten suincorporación, ya que no hay que dejar de lado las propias conductas,que pueden llegado el caso a no autogenerar motivaciones a involu-crarse en una determinada actividad o tarea. No obstante, las condicio-


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nes para compartir socialmente se encuentran contempladas para todosde forma igualitaria, dependiendo única y exclusivamente de la volun-tad para participar e intervenir.

La existencia de una gama importante de participación, irá varian-do de acuerdo con la utilización con la cual se vaya a ejercer, ya que exis-ten instancias en donde el proceso de intervención de individuos y gru-pos en cuanto sujetos y actores, permitirán destacar tres tipos departicipación: política, social y comunitaria.

Participación política: esta viene dada en esencia y sustancia por lademocracia, vale decir, por el derecho a tomar parte activa en la vidapública y a contribuir en la búsqueda del bien común, donde lo socialy político es parte de cada ser humano, en cuanto su participación sevincula en la comunidad política abarcando todas aquellas accionesque sirvan para ejercer influencia sobre actos públicos y sus aconteci-mientos, que en palabras de Charles Asher se entiende como “todotipo de esfuerzos o intentos de influencia sobre y todo tipo de parti-cipación en el ámbito político administrativo”, en donde desempeñauna labor importante el ciudadano en la realización de las tareaspúblicas.

Participación social: surge con la actuación de organizacionespopulares que influyen y determinan el quehacer de las autoridadesrespecto a las decisiones con incidencia social. Sin embargo paraentender mejor este tipo de participación se podrá entender como “laposibilidad que tienen los individuos o miembros de un grupo deinfluir en las decisiones de políticas públicas de un sector para acarrearbeneficios sociales a la comunidad en general, reivindicando la escalalocal y actuando la sociedad civil, con autonomía relativa respecto delEstado”.

Participación comunitaria: se podría manifestar, a través, de la rela-ción Estado-individuo en donde se podrá entender como “la capacidady posibilidad que tienen los individuos de influir y ejecutar las accionesde las políticas públicas de una manera más próxima e inmediata deacuerdo a la satisfacción de sus intereses más cercanos con medios yrecursos, particulares o públicos para mejorar la calidad de vida”(Guiñez, L. 1998).


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3. La ordenanza municipal de participación ciudadana en Santiago

A partir de modificaciones a la Ley Orgánica de Municipalidades de1999, cada municipalidad en Chile debió establecer en una ordenanza5

las modalidades de participación de la ciudadanía local, teniendo enconsideración las características singulares de cada comuna.

Fue así como la elaboración de la Ordenanza de ParticipaciónCiudadana de la comuna de Santiago estuvo a cargo de la Dirección deGestión Comunitaria, específicamente de la Unidad de OrganizacionesComunitarias (UOC).

Para ello, la UOC elaboró una metodología que contempló tresencuentros territoriales, en el mes de agosto de 1999, en el cual se invi-tó a dirigentes vecinales, miembros de comités de Adelanto,6 vecinos,usuarios, jóvenes, etc., además, contó con la presencia de concejales dela comuna, directores de áreas y en dos de ellos, con la participación delalcalde. Su objetivo consistió en socializar y conocer el porqué era nece-saria su opinión en tan importante temática local. El trabajo estaba acargo de un monitor quien era el encargado de dar la bienvenida e infor-mar de la metodología y el objetivo del encuentro, siempre entregandomotivaciones y escuchándolos. En este contexto se hacía referencia aqué era la Ordenanza y se iniciaba el trabajo, preguntando a los inte-grantes de los grupos qué entendían por participación.

Otro aspecto importante de la jornada fue consultar a los miembrosde cada grupo, la opinión de los canales y formas de participación,expresándose los elementos favorables y los desfavorables. También seles requirió su aporte en identificar los canales de participación ya exis-tentes en la comuna, para ello se formularon tres preguntas: para quésirve, quiénes lo integran y qué atribuciones tiene.


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5 La ordenanza es una colección ordenada de reglas o preceptos sobre una determinada mate-ria, que dictada por la autoridad municipal competente, de conformidad a su autonomía y potes-tad administrativa, tiene carácter general y obligatoria y es de cobertura jurisdiccional, que se apli-ca para el régimen y buen gobierno de una comuna, y en ellas podrán establecerse multas.

6 Instancia para el mejoramiento de barrios dentro de la comuna.

Las respuestas quedaron registradas en un documento, que luegofueron leídas por un representante de cada grupo en el plenario. Y ade-más fueron analizadas para la elaboración del documento de discusiónpor un Comité Técnico de la Unidad de Organizaciones Comunitarias,para su envío para la discusión y aprobación en el Concejo Municipal,que recogió la información y aportes efectuados, dando origen a laOrdenanza de Participación Ciudadana de la comuna de Santiago.7

4. Los mecanismos de participación comunal

Siguiendo con nuestro ejemplo de la comuna de Santiago, se darán aconocer a continuación diversos mecanismos de participación ciudada-na local. Para ello será necesario establecer que existen dos formas departicipación: la forma directa y la indirecta.

Las formas de participación indirecta

Son aquellas en que la influencia de la población es ejercida, a través deintermediarios que la representan. Entre las que se pueden señalar:

a) La participación de elecciones de alcalde y concejales: se refiere a lageneración democrática de estas autoridades mediante sufragio univer-sal, los cuales se eligen en forma conjunta, pero en listas distintas desdelas elecciones del 2004, ya que anterior a esta fecha, la elección del alcal-de era indirecta. Por su lado, los concejales se eligen de manera directaen proporcionalidad de acuerdo a cifras repartidoras, que para el casode la comuna de Santiago, corresponde a ocho cupos; su duración es decuatro años, y pueden ser reelegidos.

b) Adhesión a un partido político: referida ya sea a la adhesión o afi-liación a un partido político, es una expresión del pluralismo político,que concurre a la formación y manifestación de la voluntad popular; esun instrumento fundamental para la participación política, conside-


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7 Esta ordenanza puede ser consultada en el sitio web <http://www.ciudad.cl/municipalidad/ordenanzas.php>.

rando la característica de ciudad-capital que posee la comuna, con unaalta concurrencia de actores “políticos partidistas”, la que aplicada a lacomuna de Santiago de Chile se hace muy notoria en cada elecciónlocal. Basta con recordar que en las elecciones municipales del año2000, compitió Joaquín Lavín, quien resultó elegido con una altamayoría, por sobre el 65% de la votación y que más tarde sería precan-didato presidencial de la República en el 2005.

c) Carácter público de sesiones del Concejo Municipal: el solo derechode tener acceso al Concejo Municipal a “puertas abiertas”, lo constitu-ye en un instrumento institucional de información y por ende unaforma de participación ciudadana, la que debe ser utilizada de formapositiva por la comunidad, para ver en la práctica cómo actúan quienesestán al frente de la municipalidad.

d) Consejo Económico y Social (CESCO): es un órgano colegiado, decarácter consultivo que tiene por objeto hacer efectiva la participaciónde las organizaciones comunitarias de la comuna. Integrado por miem-bros de la comunidad organizada, son excepcionales personas naturaleso jurídicas no organizadas. Cabe señalar que este consejo es presididopor el alcalde de la comuna.

e) Plan de Desarrollo Comunal (PLADECO): es un instrumento técni-co para la toma de decisiones, que abarca materias tales como seguridadciudadana, medio ambiente, desarrollo social y económico, serviciospúblicos y ordenamiento territorial. Sus etapas son el diagnóstico, elplanteamiento de objetivos, la propuesta general, el establecimiento yfijación de políticas, y la determinación de los programas y proyectos.

Formas de participación directa

Se entenderá como aquella ejercida por la población sin que medie nin-gún elemento entre ella y la administración municipal, destacándose:

a) Plebiscitos comunales: constituye una consulta directa a la pobla-ción, la cual puede tener su génesis en las autoridades locales, es decir elalcalde con acuerdo del Concejo; iniciados por la propia ciudadaníarequiriéndolo al alcalde con el 15% de los ciudadanos inscritos en losregistros electorales de la comuna; o por una combinación de ambas, en


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materias de administración local relativas a inversiones específicas,aprobación o modificación del Plan de Desarrollo Comunal, Plan regu-lador, u otras.

b) Cabildos abiertos: es la reunión de usuarios y residentes de lacomuna, en donde se aborda las grandes políticas de desarrollo comu-nal. Se realizan al menos una vez cada dos años, y son convocados porel alcalde y el Concejo Municipal o por la comunidad, mediante unasolicitud firmada al menos por el 10% de los ciudadanos inscritos enlos registros electorales de la comuna.

c) Consulta vecinal: elección vecinal para aprobar una determinadainiciativa, para conocer las opiniones de los ciudadanos, instanciarecientemente utilizada para el proyecto de Ordenanza deParticipación Ciudadana, en donde los vecinos y usuarios pueden emi-tir opiniones y formular propuestas de solución a problemas, en loslugares que se realicen.

d) Organizaciones comunitarias: son organizaciones que poseen per-sonalidad jurídica propia, con la facultad de celebrar convenios con lamunicipalidad, gobiernos regionales, servicios públicos descentraliza-dos y el gobierno central, con el fin de recibir aportes para resolver susnecesidades y otorgar beneficios a la comunidad. Acorde con lo ante-rior, la ley las clasifica en: i) organizaciones comunitarias territoriales,con el objetivo principal de fomentar el desarrollo comunal y de losintereses de las personas de un determinado territorio. Ejemplo de ellaspueden ser: las Juntas de Vecinos, los centros de Madres, Comité deAdelanto, etc.; ii) organizaciones comunitarias funcionales, que preten-den representar y fomentar valores específicos de la comunidad dentrode la comuna, destacándose las instituciones de educación de carácterprivado, Centro de padres y apoderados, centros culturales, clubesdeportivos, etcétera.

Conclusión

La participación ciudadana al nivel local, para el caso chileno se ha vistofavorecida desde el retorno de la democracia en 1990, con las primeras


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elecciones de sus autoridades en 1992, lo cual permitió democratizartodas sus autoridades locales al nivel nacional y cuya profundización seefectuó en el sistema con las elecciones de 1996 y del 2000, legitiman-do e institucionalizando la forma de escoger a las autoridades.

Conjuntamente, se avanzó en reformas para mejorar los mecanis-mos de participación, especialmente después de las reformas introduci-das en 1999, que obligó a cada municipio a generar su propiaOrdenanza de Participación Ciudadana. Tal aspecto generó movilidaddentro de los sectores vecinales por mejorar su acceso a las decisioneslocales, y por tanto ayudó a la gobernabilidad de la autoridad en manosdel alcalde.

Aunque solo a partir de las elecciones municipales del 2004 se esco-ge en forma directa al alcalde, la legitimidad alcanzada en la descentra-lización tanto política como funcional, ha dado a las administracioneslocales chilenas gran importancia a la hora de aterrizar las políticaspúblicas del gobierno.

Las condiciones están dadas para la generación de mayor interacciónentre los ciudadanos, la sociedad civil y las autoridades municipales, delmismo modo los mecanismos instituidos para generar una efectiva par-ticipación ciudadana. Solo es tiempo de ver cómo se comportan y moti-van los actores relevantes dentro la arena local, cuál será su utilidad, ycuáles serán sus inquietudes. En tanto, es de esperar que los niveles departicipación se incrementen, en la medida que la misma ciudadaníaesté dispuesta a generar una mayor articulación de sus intereses e inquie-tudes locales, acompañada del fortalecimiento de transparencia en lagestión local, lo que brindará a su vez legitimidad sobre los actos y portanto gozará de gobernabilidad local.

Bibliografía

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Documentos y leyes

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Sitios web visitados

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Otras consultadas realizadas

Constitución de la República de Chile.Mensaje Presidencial, mayo 1996, Gobierno de Chile.Mensaje Presidencial, mayo 1998, Gobierno de Chile.Mensaje Presidencial, mayo 2001, Gobierno de Chile.Mensaje Presidencial, mayo 2003, Gobierno de Chile.


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Education

Procesos políticos comparados en los municipios de Argentina y Chile (1990-2005)