White paper

Praktische toepassingen van de ‘Ladder duurzame verstedelijking’Door Fiona Sinoo, adviseur Ruimtelijke Ordening

Geen expliciete toepassing / mogelijk wel implicietetoepassing

Argument waarom niet toegepast

Summier / gebrekkige toepassing

Volledige toepassing

Ladderproof plan

2

In bijna driekwart van de bestemmingsplannen voor stedelijke ontwikkeling wordt de ladder voor duur-zame verstedelijking nog niet (goed) toegepast. En dat terwijl het instrument al in oktober 2012 is ingevoerd en onderdeel is van nationaal ruimtelijk beleid. Veel ge-meenten en initiatiefnemers worstelen met de ladder. Ze weten niet wanneer een plan aan de ladder voldoet en wanneer niet. Bovendien is het vaak onduidelijk hoeveel er onderzocht moet worden en tot op welk detailniveau. Gevolg is dat veel plannen bij de Raad van State sneuvelen. Wat zijn de struikelblokken waar gemeenten tegenaan lopen en hoe kunnen zij de ladder beter toepassen?

Behoefte aan functie aantonen

De ladder voor duurzame verstedelijking is bedoeld om de schaarse ruimte in Nederland zorgvuldig te gebrui-ken. Gemeenten moeten aan de hand van de ladder de behoefte aan een functie op een hoger schaalniveau (de regio) afstemmen en de locatie bepalen.

De ladder bestaat uit drie treden. Gemeenten moeten deze stappen doorlopen voordat zij een nieuwe stedelijke ontwikkeling mogelijk maken. Elke stap is afhankelijk van de uitkomst van de voorgaande stap.

De drie treden zijn:1. Bepalen of er op dit moment in de regio behoefte is aan

de te ontwikkelen functie.2. Bepalen of deze behoefte (deels) binnen bestaand

stedelijk gebied in de regio kan worden opgevangen, door bijvoorbeeld herstructurering of transformatie van beschikbare ruimte;

3. Wanneer een deel van de behoefte niet binnen bestaand stedelijk gebied kan worden opgevangen, nagaan of dit wel mogelijk is op andere locaties. Deze locaties moeten door gebruik te maken van verschil-lende middelen van vervoer, passend ontsloten zijn of ontsloten gemaakt kunnen worden.

De drie treden zijn juridisch verankerd (artikel 3.1.6, lid 2 van het Besluit ruimtelijke ordening), waarmee de ladder onderdeel is van formele wetgeving.

PBL obv ruimtelijke plannen.nl 1/1/2014

72%

8%

12%

8%

Elke stap is afhankelijk van de uitkomst van de voorgaande stap

3

Struikelblokken bij toepassing

Uit onderzoek blijkt dat gemeenten de ladder nog maar matig toepassen bij het ontwikkelen van beleid en van plan-nen.Dit heeft drie belangrijke oorzaken:.

1 Onbekendheid ladderGemeenten zijn weliswaar op de hoogte van het bestaan van de ladder, maar kennen niet altijd de precieze inhoud ervan.Hun eerste as-sociatie is vaak: binnenstedelijk vóór buitenstedelijk bouwen. Maar dit is pas aan de orde bij de tweede trede van de ladder. De eerste stap wordt hierdoor vaak overgeslagen. Bij binnenstedelijke projecten con-cluderen gemeenten te snel dat zij voldoen aan de ladder. Ook komt het voor dat een provincie de ladder in haar verordeningen heeft opgeno-men en dat gemeenten wel rekening houden met de vertaling van de pro-vincie, maar niet met de oorspronke-lijke ladder. Wanneer de provinciale vertaling niet goed of onvolledig is, wordt de ladder ook minder goed toegepast in gemeentelijk beleid.

2 Reikwijdte van de ladderNaast onbekendheid is ook onduide-lijkheid over de reikwijdte van de lad-der een struikelblok. De ladder gaat uit van nieuwe stedelijke ontwikke-ling en de regio. Beide begrippen zijn echter vaag, veelomvattend en niet eenduidig gedefinieerd. Ze bieden gemeenten en provincies weinig houvast.

3 De ladder en flexibele bestem-mingsplannen

Een laatste struikelblok is de toepas-sing van de ladder bij globale, flexi-bele, meestal ontwikkelingsgerichte, bestemmingsplannen. De regels in deze plannen geven vaak alleen de (uiterste) grenzen aan. Hierdoor bestaan er binnen het plangebied uitgebreide gebruiks- en bouwmo-gelijkheden. Wie de ladder strikt opvat, zou voor elke mogelijkheid de actuele regionale behoefte moeten aantonen. Onrealistisch natuurlijk, want nooit alle mogelijkheden kun-nen en zullen worden benut. Het gevolg: flexibele bestemmingsplan-nen doorstaan de toets van de ladder niet, want de behoeften kan niet worden aangetoond. De plannen minder flexibel maken is geen oplos-sing, want dit biedt gemeenten en ontwikkelaars te weinig ruimte om in te kunnen spelen op veranderende omstandigheden.

4

Ladder beter toepassen

Hoe kunnen gemeenten nu het beste omgaan met de drie genoemde struikelblokken? Allereerst is het belangrijk om de precieze inhoud van de ladder te onderkennen: gemeenten moeten de ladder bij alle nieuwe stedelijke ontwikkelingen volledig toepas-sen. Daarbij is het zinvol om de ladder eerder in het planningsproces te doorlopen. De ladder is een verplicht onderdeel bij het maken van bestemmingsplannen. Dit is echter relatief laat in de planvorming. Het doorlopen van de ladder voegt dan weinig toe. Locatie en inhoud van het plan liggen immers dan meestal al vast. Bovendien is het toepassen van de ladder lastiger in deze late fase, omdat eerder niet altijd de beste keuzes zijn gemaakt uit het oogpunt van de ladder. Advies: doorloop de ladder al in de planvormingsfase, bijvoorbeeld bij het maken van een structuurvisie. Hiermee kan worden bepaald aan welke functies behoefte bestaat en waar deze kunnen worden ingevuld. In het later op te stellen bestemmingsplan kunnen de argumenten uit de struc-tuurvisie worden gebruikt. Dit bespaart tijd en geld en het levert een goed onderbouwd bestemmingsplan op.

Doorloop de ladder al in de planvormingsfase. Dit bespaart tijd en geld

Reikwijdte bepalen Onder nieuwe stedelijke ontwikke-ling wordt volgens de ladder ver-staan: ruimtelijke ontwikkeling van een bedrijventerrein of zeehaventer-rein, of van kantoren, detailhandel, woningbouwlocaties of andere ste-delijke voorzieningen. Het gaat dus niet om één object met een bepaalde functie – één woning of één kantoor – maar om een woningbouwloca-tie of meerdere kantoren. Om de reikwijdte van de ladder preciezer te bepalen is het goed om te kijken naar de jurisprudentie van de laatste jaren. Hieruit blijkt, als het gaat om de functie wonen, dat er vanaf acht woningen sprake is van stedelijke ontwikkeling. Verder is een nieuwe supermarkt en een uitbreiding van een bedrijventerrein ook als stedelij-keontwikkeling aangemerkt.

Of er sprake is stedelijke ontwikkeling hangt niet alleen af van de grootte van een ontwikkeling, maar ook van de plaats en situatie. Uitbreiding van een bedrijf in een natuurgebied is bijvoorbeeld eerder nieuwe ste-delijke ontwikkeling dan diezelfde uitbreiding op een bedrijventerrein. Advies: ga er bij twijfel van uit dat er sprake is van stedelijke ontwikkeling. Pas daarbij de ladder vanaf de eerste trede toe – voor goede ruimtelijke ordening sowieso een must.

Het begrip ‘regio’Op de eerste trede van de ladder moeten gemeenten aantonen dat een functie voorziet in een actuele regionale behoefte. Zoals gezegd is het begrip ‘regio’ niet eenduidig gedefinieerd. In de handreiking bij de ladder staat dat gemeenten het beste kunnen aansluiten bij bestaande regio-indelingen. Maar dit werkt alleen als projecten precies aanslui-ten op de schaal van deze regio’s. De ontwikkeling van bijvoorbeeld tien woningen is daarvoor te klein. Aan de andere kant bestaan er projecten die qua impact de bestaande regio’s overschrijden. Hoe hier praktisch mee om te gaan? Advies: laat de keuze van de regio meebewegen met de schaal van het project. Als het om de bouw van een buurtsupermarkt of tien woningen gaat, kan een ge-meente een regio kiezen die kleiner is dan de gemeente. De invloed van deze projecten is immers beperkt tot bijvoorbeeld het dorp waarbinnen de ontwikkeling plaatsvindt. Bij een grootschalige ontwikkeling, bijvoor-beeld een attractiepark, moet de behoefte over een grotere regio, mis-schien zelfs heel Nederland, worden bepaald. Maak daarom in het plan goed duidelijk van welk schaalniveau wordt uitgegaan en waarom.

Houd flexibele plannen flexibelVoor gemeenten die hun bestem-mingsplannen flexibel willen houden, is het belangrijk de geest van de ladder te begrijpen. Het doel van de ladder is overprogrammering tegen te gaan en duurzaam ruimtege-bruik te stimuleren. Met dit doel als uitgangspunt, is de keuze voor een flexibel plan een logische. Met een flexibel bestemmingsplan kunnen gemeenten immers ruimte bieden aan toekomstige marktontwikke-lingen en beter inspelen op de dan actuele behoefte. Het mooie is dat de ladder gemeenten de kans geeft om de globale opzet van hun bestem-mingsplan te verdedigen. Hiernaast kunnen gemeenten de ladder gebrui-ken als hulpmiddel om hun plan aan te scherpen. In hun flexibele bestem-mingsplan kunnen zij verschillende scenario’s – reële alternatieven in plaats van worst-case scenario’s – uit-denken en toetsen aan de ladder. Op die manier zijn onwenselijke functies in een plan met behulp van de ladder op te sporen en uit te sluiten. Advies: gebruik de ladder om de kracht van een plan aan te tonen, in plaats van het plan te verdedigen ten opzichte van de ladder.

5

Fiona Sinoo MSc

In het kader van haar Masterprogramma Planologie aan de Universiteit Utrecht deed Fiona Sinoo onderzoek naar de doorwerking van de ladder voor duurzame verstedelijking. Op basis van deze studie verkreeg ze inzicht in de diepere betekenis en gedachte achter de ladder.

Gebruik de ladder als hulpmiddel om een bestemmingsplan aan te scherpen

Samenvattend: tips bij toepassing

• Het is belangrijk om de ladder voor duurzame verstedelijking bij alle nieuwe stedelijke ontwikkelin-gen volledig te doorlopen. Dat betekent dat gemeenten de eerste trede van de ladder altijd moeten toepassen. Ook bij twijfel, dit is namelijk onderdeel van een goede ruimtelijke ordening.

• Pas de ladder al vooraan in het planningsproces toe en niet pas in het bestemmingsplan. De ladder kan zo een nuttig instrument zijn om de koers van beleid te bepalen. In de bestemmingsplannen kunnen daarna op basis van het beleid heldere keuzes worden gemaakt.

• Gebruik de ladder als instrument om onwenselijke situaties te voorkomen en een bestemmingsplan aan te scherpen. Schrijf vanuit de visie en de kracht van het plan en houd daarbij het doel van de lad-der in het oog.

• De reikwijdte van de ladder mag onduidelijk zijn, dit biedt gemeenten kansen om zelf invulling te geven aan de begrippen ‘nieuwe stedelijke ontwikkeling’ en ‘de regio’. Kies voor het bepalen van de actuele regionale behoefte, een regio die past bij de schaal van de ontwikkeling en beargumenteer waarom dit schaalniveau is gekozen.

www.grontmij.nl

Grontmij is een toonaangevend Europees advies- en ingenieursbureau met uitgebreide expertise op het gebied van

energie, snelwegen en wegen, light rail, duurzame gebouwen en water. Duurzaam ontwerp is de grondslag van

ons werk. Dit stelt onze professionals in staat om klanten te ondersteunen bij de ontwikkeling van de woon- en

werkomgeving. Grontmij is opgericht in 1915 en genoteerd aan de NYSE Euronext-beurs.