1

ПРОГРАММА РАЗВИТИЯ ООН В РЕСПУБЛИКЕ УЗБЕКИСТАН

ПРОЕКТ

ПОДДЕРЖКА СИСТЕМЫ МЕСТНОГО УПРАВЛЕНИЯ:

ГРАЖДАНСКОЕ УЧАСТИЕ И ПАРТНЕРСТВО

АНАЛИТИЧЕСКИЙ ОБЗОР МЕЖДУНАРОДНОГО ОПЫТА И ПРАКТИКИ ГЧП

Мнения, выражаемые автором данной публикации, могут не совпадать с официальной позицией

ООН, ее подведомственных организаций, включая ПРООН и стран участниц

Ташкент – 2010

2

Содержание: Страница

1. Введение…………………………………………………………………………………….. 3

2. Понятие и основные характеристики

Государственно-частного партнерства………………………………….. 4- 10

3. Модели, формы организации и механизмы……………………………10-14

4. Правовые аспекты реализации государственно-частного

партнерства в Республике Узбекистан……………………………………14-18

5. Список использованной литературы …………………………………..…19-20

3

ВВЕДЕНИЕ

Организация Объединенных Наций на Всемирной встрече на высшем уровне по

устойчивому развитию, проходившей в Йоханнесбурге, Южной Африке, с 26 августа по 4

сентября 2002 года, для обеспечения устойчивого развития человечества, в частности для

доступа к источникам энергии и передовым технологиям использования энергии, для

охраны здоровья и окружающей среды, для повышения эффективности использования

воды и.т.д., призвала правительства, а также соответствующие региональные и

международные организации создавать новаторские механизмы финансирования и

партнерства, содействовать налаживанию партнерских связей между государственным и

частным сектором и других форм партнерства, в которых приоритет отдается

удовлетворению потребностей людей1.

Мировой опыт показывает, что государственно-частные партнерства (ГЧП)

являются одним из способов эффективной реализации экономических и социальных

проектов. Последние пятнадцать лет для большинства государств явились и являются на

сегодняшний день для многих периодом борьбы за эффективность экономического

развития и повышения уровня конкурентоспособности через развитие ключевых

элементов национальной инфраструктуры. В результате этого произошло усиление

интереса к частным предприятиям со стороны государства с точки зрения использования

их потенциала для финансирования, создания и реализации специальных проектов,

направленных на развитие инфраструктуры. Ранее плохо развитое и немногочисленное

ГЧП теперь превратилось в инструмент усиления экономической конкурентоспособности

и развития услуг инфраструктуры.2

ГЧП представляет собой институциональный и организационный альянс

государственной власти и частного бизнеса с целью реализации общественно значимых

проектов в широком спектре сфер деятельности - от развития стратегически важных

отраслей экономики до предоставления общественных услуг в масштабах всей страны

или отдельных территорий. Бурное развитие многообразных форм ГЧП во всех регионах

мира, их широкое распространение в самых разных отраслях экономики позволяют

трактовать эту форму взаимодействия государства и бизнеса как характерную черту

современной смешанной экономики.3

1 Доклад Всемирной встречи на высшем уровне по устойчивому развитию. Организация Объединенных

Наций. Нью-Йорк, 2002. – С. 12-13, 18-21, 43, 25-56. 2 Практическое руководство по вопросам эффективного управления в сфере государственно-частного

партнерства // Организация объединенных наций, Женева, 2008. 3 Частно-государственное партнерство: состояние и перспективы развития в России: Аналитический доклад.

М.: Институт экономики РАН, Национальный инвестиционный совет, 2006. С. 14.

4

ПОНЯТИЕ И ОСНОВНЫЕ ХАРАКТЕРИСТИКИ ГОСУДАРСТВЕННО-ЧАСТНОГО ПАРТНЕРСТВА

На сегодняшний день в мире не существует единого общепринятого определения

понятия ГЧП. По мнению авторов настоящего исследования, ГЧП — это совокупность

различных форм, механизмов и институтов средне- и долгосрочного взаимодействия

государства и бизнеса для решения общественно значимых задач на взаимовыгодных

условиях. Широкая трактовка подразумевает под ГЧП конструктивное взаимодействие

власти и бизнеса не только в экономике, но и в медицине, культуре, науке и т.д. ГЧП

также можно также назвать своего рода экономической моделью развития

взаимодействия государства и частного сектора в решении общественно значимых задач,

отвечающих логике экономической политики государства и курсу проводимых

экономических реформ.

Основные определения понятия «Государственно-частное партнерство»

Автор (источник) Трактовка

Паздников М.

локализованный инструмент западной рыночной экономики, где

государство и бизнес это в первую очередь партнеры. Причем

партнеры равноправные. Отсюда и термин «Public Private

Partnership (PPP)».4

Баженов А. привлечение частного сектора для более эффективного и

качественного выполнения задач, относящихся к публичному

сектору на условиях компенсации затрат, разделения рисков,

обязательств, компетенций.5

Организация

объединенных

наций

Государственно-частное партнерство основывается с целью

обеспечить финансирование, планирование, исполнение и

эксплуатацию объектов, производств и предоставления услуг

государственного сектора.6

Снельсон П.

взаимоотношение, возникающее между государственным и

частным секторами в целях распределения рисков и выгод от

осуществления какого-либо предприятия.7

4Паздников М. Государственно-частное партнерство: суть и понятие // http://politmanagement.ru

5Баженов А. Государственно-частное партнерство и «качество денег» // http://www.ideg.ru

6Практическое руководство по вопросам эффективного управления в сфере государственно-частного

партнерства // Организация объединенных наций, Женева, 2008. 7Снельсон П. Государственно-частные партнерства в странах с переходной экономикой //

http://www.ebrd.com

5

Википедия форма взаимоотношений государства и частного секторов или

инвесторов на взаимовыгодных условиях.8

Основным содержанием ГЧП является участие субъектов частного сектора, включая

предприятия с иностранными инвестициями, в создании, организации и эксплуатации

объектов производственной, транспортной, жилищно-коммунальной, социальной

инфраструктуры в предоставлении общественных благ и услуг.

В числе базовых признаков ГЧП в юридической трактовке можно назвать следующие:

Субъектами ГЧП как системы взаимоотношений являются государство и субъекты

частного сектора, малого и среднего бизнеса, включая предприятия с

иностранными инвестициями;

Объектами ГЧП являются, но не ограничиваются, объекты производственной,

транспортной, жилищно-коммунальной, медицинской и социальной

инфраструктуры;

Основополагающими принципами ГЧП являются принцип прозрачности

взаимодействия его субъектов независимо от конкретных организационных и

правовых форм, а также принцип равноправности сторон.

Взаимодействие сторон закрепляется на официальной, юридической основе в

форме двусторонних и трехсторонних договоров и/или других юридически

значимых актов, сторонами в которых выступают орган государственного

управления и субъект(ы) предпринимательской деятельности;

ГЧП имеет чётко выраженную публичную направленность и общественную

предназначенность;

В процессе реализации проектов на основе ГЧП консолидируются, объединяются

ресурсы и вклады сторон;

Финансовые риски и затраты, а также достигнутые результаты распределяются

между сторонами в соответствии с заранее определёнными условиями и

расчетами.

ГЧП, активно развивающееся во многих странах мира, в отличие от традиционных

административных отношений, создает свои базовые модели финансирования,

отношений собственности и методов управления. При этом принципиально важен

комплекс вопросов, связанных с перераспределением правомочий собственности,

неизбежно возникающим в процессе перерастания преимущественно административно-

властных отношений между государством и бизнесом в отношения партнерства,

закрепляемые соответствующими соглашениями сторон. Более того, некоторые

8http://ru.wikipedia.org

6

устоявшиеся формы партнерства, например концессии, нередко расцениваются как

своего рода косвенная приватизация или же ее полноценная альтернатива, то есть

трактуются как вторжение в систему отношений собственности. В строгом смысле

партнерства действительно институционально преобразуют сферы деятельности,

традиционно относящиеся к ведению государства, но не выводят их полностью за его

пределы.

Что касается разделения правомочий собственности между государственным и

частным секторами экономики в рамках ГЧП, то такое разделение обычно касается не

всего комплекса правомочий, на которые распадается в хозяйственном обороте

суверенное право титульного собственника, а лишь некоторых из них. Речь идет о таких

ключевых правомочиях, как право контроля над использованием активов, право на

доход, право на управление, а также право на изменение капитальной стоимости

объектов соглашений и право на переуступку тех или иных собственнических правомочий

другим лицам.

Масштабный опыт перераспределения правомочий собственности между

государством и частным бизнесом имеется в так называемых секторах общественных

услуг, в частности, в инфраструктурных отраслях. Именно там исторически сложились

традиции делегирования государством ряда ключевых правомочий частному сектору.

Государство несет ответственность перед обществом за бесперебойное обеспечение

публичными благами (газ-- , водо- , электроснабжение и т.д.), чем и объясняется

тенденция к сохранению ряда отраслей и производств в государственной собственности.

В то же время частному предпринимательству присущи мобильность, высокая

эффективность использования ресурсов, склонность к инновациям. Задействовать

преимущества обеих видов собственности без глубоких социальных перемен и

потрясений можно в рамках ГЧП. Накопленный к настоящему времени арсенал форм и

методов ГЧП позволяет при сохранении важнейших национальных объектов в

государственной собственности передавать часть правомочий собственника частному

сектору. Имеются в виду, прежде всего такие функции, как сооружение, эксплуатация и

содержание объектов производственной, жилищно-коммунальной и социальной

инфраструктуры, а также управление ими. Таким образом, в традиционно

государственную сферу экономики привносятся своего рода продукты рынка, частные

товары и услуги, что создает условия для эффективного функционирования указанных

объектов, оптимального управления ими, рационального использования ресурсов.9

9См. обстоятельный анализ теоретических подходов к категории публичных благ и общественных интересов

в монографии: Рубинштейн А. Я. Экономика общественных преференций. Структура и эволюция

социального интереса. СПб.: Алетейя, 2008.

7

Государство при всех условиях остается субъектом публично-правовых отношений. Это

обстоятельство оказывается ключевым и для гражданско-правовых отношений, в которые

государство как суверен не может вступать в качестве рядового субъекта гражданского

права. Именно поэтому, по мнению авторов данного исследования, нельзя ставить вопрос

об изначальном равноправии государственного и частного партнеров в проектах ГЧП.

Такое равноправие наступает только тогда, когда на основе суверенных прав государства

в соглашении о ГЧП определены условия и особенности реализации гражданско-

правовых отношений. Иными словами, государство как суверен становится особым

субъектом гражданского права. Присущее государству свойство суверенности означает,

что оно выступает как единый и единственный субъект и публично-правовых (носитель

власти), и гражданско-правовых (участник хозяйственного оборота) отношений. Это

выражается, во-первых, в том, что государство, оставаясь особым субъектом

гражданского права, само определяет правовые рамки, которыми должны

руководствоваться все остальные субъекты гражданско-правовых отношений; во-вторых,

оно сохраняет властные функции, даже вступив на началах равенства сторон в указанные

отношения, так как может принимать административные акты, это равенство

игнорирующие.

В соответствии с этим проекты ГЧП представляют собой не простое сложение

ресурсов, а совершенно особую конфигурацию интересов и соответствующих правомочий

партнеров. Во-первых, государство как одна из сторон партнерства выступает в роли

носителя общественно значимых интересов и целей, причем исполняет не только

целеполагающую, но и контрольную функции. Во-вторых, выступая в роли участника

хозяйственного оборота, оно заинтересовано как в эффективности общих результатов

проекта ГЧП, так и в обеспечении собственного коммерческого эффекта. Наконец,

частный партнер, как всякий нормальный предприниматель, преследует цель

максимизации прибыли. Поэтому в сегменте коммерческих (в отличие от сегмента

реализуемых государством общественных) интересов между партнерами вполне уместен

и даже необходим торг о возможном разделе возникающих рисков, о характере

делегируемых правомочий и условиях их передачи и использования.

Как свидетельствует мировой опыт ГЧП, мера конкретного участия государства и

частного бизнеса и условия их сочетания могут существенно различаться. Так, частный

компонент в партнерствах может выступать в качестве одной из сторон контракта (чаще

всего это контракты на поставку товаров и услуг для государственных нужд, на

предоставление технической помощи, на управление), когда права собственности жестко

разделены. К партнерствам с разделенными правами собственности относят также

соглашения о разделе продукции и лизинговые (арендные) соглашения.10 В случае

концессионных соглашений всех типов речь уже идет о частичной передаче некоторых

10

Варнавский В. Г. Партнерство государства и частного сектора: формы, проекты, риски. М.: Наука, 2005.

С. 28, 36.

8

правомочий собственности от государственного партнера частному (обычно правомочий

пользования, владения и управления). Наконец, акционерное или долевое участие

частного капитала в государственном предприятии (совместное предприятие)

предполагает более высокий уровень интеграции капитала при реализации партнерских

отношений.

Модели и структура ГЧП разнообразны, но при этом существуют некоторые

характерные черты, позволяющие выделить партнерство в самостоятельную

экономическую категорию. Оно возникает как формализованная кооперация

государственных и частных структур, специально создаваемая для достижения тех или

иных целей и опирающаяся на соответствующие договоренности сторон. Исходя из опыта

стран с развитой рыночной экономикой, можно назвать следующие черты ГЧП,

отличающие его проекты от других форм отношений государства и частного бизнеса:

определенные, часто длительные сроки действия соглашений о партнерстве (от 10

- 15 до 20 и более лет, в случае концессий - до 50 лет). Проекты обычно создаются

под конкретный объект (транспортный терминал, порт, дорога, объект социальной

инфраструктуры), который должен быть завершен к установленному сроку;

специфические формы финансирования проектов: за счет частных инвестиций,

дополненных государственными финансовыми ресурсами, или же совместное

инвестирование нескольких участников;

обязательное наличие конкурентной среды, когда за каждый контракт или

концессию происходит борьба между несколькими потенциальными участниками;

специфические формы распределения ответственности между партнерами:

государство устанавливает цели проекта с позиций общественных интересов и

определяет стоимостные и качественные параметры, осуществляет мониторинг

реализации проектов, а частный партнер берет на себя оперативную деятельность

на разных стадиях проекта - разработка, финансирование, строительство и

эксплуатация, управление, практическая реализация услуг потребителям;

разделение рисков между участниками соглашения на основе соответствующих

договоренностей сторон11.

Очевидно, обе стороны партнерства заинтересованы в успешном осуществлении

проектов в целом. Проекты ГЧП облегчают выход на мировые рынки капиталов,

стимулируют привлечение иностранных инвестиций в реальный сектор экономики.

Особое значение ГЧП имеет для экономики регионов, где на его основе развиваются

местные рынки капитала, товаров и услуг.

11 Государство и бизнес: институциональные аспекты. М.: ИМЭМО РАН, 200G. С. 40.

9

Каждый партнер вносит свой вклад в общий проект. Так, бизнес обеспечивает

финансовые ресурсы, профессиональный опыт, эффективное управление, гибкость и

оперативность в принятии решений, способность к новаторству. При этом обычно

внедряются более эффективные методы работы, совершенствуются техника и технологии,

возникают новые формы организации производства, создаются новые предприятия, в том

числе с иностранным капиталом, налаживаются эффективные кооперационные связи с

поставщиками и подрядчиками. На рынке труда, как правило, повышается спрос на

высококвалифицированных и хорошо оплачиваемых работников.

Со своей стороны государство обеспечивает правомочия собственника, возможность

предоставления налоговых и иных льгот, гарантий, а также материальных и финансовых

ресурсов. В ГЧП оно получает возможность заняться исполнением своих основных

функций - контролем, регулированием, соблюдением общественных интересов. Так, по

мере развития ГЧП в сфере инфраструктуры государство может постепенно смещать

акценты в своей деятельности с конкретных проблем строительства и эксплуатации

объектов на административно-контрольные функции. Неизбежные предпринимательские

риски при этом перераспределяются в сторону бизнеса. Общественная же значимость ГЧП

заключается в том, что в итоге выигрывает общество как потребитель более качественных

услуг.

В более сокращенной трактовке в реализации ГЧП государство приглашает бизнес

принять участие в реализации общественно значимых проектов. Таким образом, в

широком смысле к основным формам ГЧП в сфере экономики и государственного

управления можно отнести:

Любые взаимовыгодные формы взаимодействия государства и бизнеса;

Государственные контракты;

Арендные отношения;

Финансовую аренду (лизинг);

Государственно-частные предприятия со смешанной формой собственности;

Соглашения о разделе продукции (СРП);

Концессионные соглашения.

Другими словами при ГЧП государство, в лице уполномоченного государственного

органа, заключает средне- или долгосрочный контракт с частными партнерами на

реконструкцию/строительство и/или эксплуатацию объектов государственной

инфраструктуры (авто- и железные дороги, линии электропередач, электростанции,

больницы, школы, детские сады, объекты жилищно-коммунального хозяйства, в том

числе сети водо- , энерго- и теплоснабжения и др.) при условии вложения частных

инвестиций и распределения рисков между государством и частным партнером. В

конечном итоге государство получает реконструированный/построенный

10

государственный объект, а частные партнеры получают прибыль, зарабатываемую в

результате его эксплуатации.

ГЧП является полноценной заменой приватизационных программ, позволяющей

реализовать потенциал частнопредпринимательской инициативы, с одной стороны, и

сохранить контрольные функции государства в социально значимых секторах экономики -

с другой.12 При этом, в отличие от приватизации как формы возмездной передачи

государственной собственности юридическим и физическим лицам, в ГЧП право

собственности сохраняется за государством.

Степень фактического участия частного предпринимательства в совместных

государственно-частных проектах может повышаться или, напротив, понижаться в

зависимости от избранной формы партнерства и масштабов передачи правомочий

собственника частному предприятию. Крайние варианты представляют собой либо

простые контрактные отношения (контракты на работы и услуги) с полным сохранением

каждым партнером всех правомочий собственности, либо полную приватизацию, то есть

окончательную передачу прав собственности от государства частному предпринимателю.

Между этими полюсами расположено множество возможных вариантов и форм

государственно-частных партнерских отношений, базирующихся на различной степени

переуступки тех или иных правомочий собственника от государства частному

предпринимателю на срок и на условиях, предусмотренных соответствующим

соглашением.

При этом важно юридически правильно оценить роль государства не только как

главного регулятора, но и как представителя и защитника общественных интересов и

потребностей, то есть того, что в юридической традиции подразумевается под публичным

правом, публичным интересом, публичной службой, публично-правовыми

имущественными отношениями и публично-правовой собственностью.13 Этот срез

отношений не укладывается полностью в нормы гражданского права.

МОДЕЛИ, ФОРМЫ ОРГАНИЗАЦИИ И МЕХАНИЗМЫ ГЧП

В мире существуют и нашли применение самые различные модели ГЧП, каждая из

которых отражает социально-экономические особенности страны, в которой реализуется

ГЧП, особенности системы государственного управления этой страны, законодательства и

культурно-социологические аспекты общественной жизни. Особое значение проекты ГЧП

имеют на уровне местного самоуправления. На долю городов и поселков (коммунальное

12

Варнавский В. Г Указ. соч. С. 34-37. 13

Сосна С. Л. О концепции общественного достояния // Государство и право. 1996. N 2; Государство и

бизнес: институциональные аспекты. С. 66.

11

хозяйство) приходится основная нагрузка по реализации множества проектов

социального значения в области дорожного и транспортного хозяйства, социальной

инфраструктуры, водного хозяйства и водоочистных сооружений, охраны окружающей

среды, жилищного строительства, энерго- и газообеспечения. При этом главная

проблема, с которой, как правило, сталкиваются коммунальные власти, состоит в

недостатке финансовых ресурсов. Поэтому привлечение частного капитала к решению

насущных социально-экономических задач на уровне местного самоуправления стало

обычной практикой во всем мире.

Наиболее распространенными формами ГЧП являются:

«Эксплуатация – сервисное обслуживание» (OMS – Operation – Maintenance and

Service) – договор, согласно которому передает частному партнеру

инфраструктурные объекты и/или выполнение операций и функций

инфраструктурной отрасли. Объекты инфраструктуры передаются частному

оператору на условиях аренды.

«Строительство – эксплуатация – передача» (BOT – Build – Operate - Transfer):

договор, согласно которому частный партнер осуществляет финансирование и

строительство объекта инфраструктуры, а в дальнейшем – эксплуатацию и

содержание. Частный партнер эксплуатирует объект инфраструктуры в течение

определенного периода времени, во время которого он может взимать

определенную плату за услуги с пользователей данного объекта. Взимание платы

осуществляется в целях возмещения издержек частного партнера при

строительстве, эксплуатации и содержании данного объекта. Частный партнер

передает объект инфраструктуры государству по завершении определенного в

соглашении периода времени.

«Строительство - передача» (BT – Build and Transfer) – договор, согласно

которому частный партнер осуществляет финансирование и строительство объекта

инфраструктуры и после завершения строительных работ передает данный объект

государству, которое должно оплатить затраты частного партнера на строительство

объекта. Данное обязательство может применяться при строительстве любого

объекта инфраструктуры, в т.ч. стратегически важных объектов, которые из

соображений безопасности должны эксплуатироваться государством.

«Строительство - аренда – передача» (BLT – Build – Lease - Transfer) – договор,

согласно которому частный партнер осуществляет финансирование и

строительство объекта инфраструктуры и по завершению строительства передает

его государству на условиях аренды на определенный срок, после окончания

которого права собственности на объект автоматически переходят государству.

12

«Проектирование – строительство – владение – эксплуатация/управление –

передача» (DBOOT – Design – Build – Own – Operate – Transfer)- договор, согласно

которому частный партнер несет ответственность не только за строительство

инфраструктурного объекта, но и за его проектирование.

Во всех формах ГЧП государство сохраняет свое присутствие в «приватизируемых»

инфраструктурных отраслях, во-первых, в качестве заказчика, во-вторых, в качестве

регулятора и контролера деятельности частных фирм. Государство и частный бизнес

становятся в данном случае партнерами – отсюда и название модели. ГЧП следует

отличать от приватизации в традиционном смысле слова, предполагающей переход

частному оператору права собственности на объекты ГЧП – производственные, жилищно-

коммунальные и иные активы. Более того, независимо от формы ГЧП для частного

оператора любой такой проект при наличии инвестиционного компонента должен

окупить понесенные затраты и обеспечить прибыль, что предъявляет повышенные

требования к инвестиционной привлекательности проекта ГЧП. Доходы частного

оператора вне зависимости от формы проекта ГЧП складываются из контрактных

платежей и субсидий, предоставляемых государством, и/или платы, взимаемой от

получателей благ и услуг. ГЧП также не следует смешивать с государственными

закупками. В отличие от государственных закупок, используемых государством с целью

разового приобретения товаров или услуг для обеспечения нужд государства, ГЧП

предполагает долгосрочное и многоуровневое сотрудничество государства и бизнеса для

обеспечения нужд населения.

Основным преимуществом ГЧП как модели экономического взаимодействия

государства и частного бизнеса является в первую очередь привлечение частного

капитала и внедрение рыночных механизмов в управление инфраструктурными

отраслями, что в конечном итоге призвано повысить эффективность отрасли,

индикатором которого является повышение качества и доступности предоставляемых

общественных благ и услуг. Кроме этого, ГЧП имеет целый ряд других преимуществ.

Контракты ГЧП благодаря наличию рыночных стимулов и механизмов

ориентированы на конечный результат. Помимо того, что в контракте ГЧП

устанавливаются конкретные обязательства частного оператора в отношении

предоставляемых услуг, частный оператор как исполняющая сторона контракта

стремится к наиболее эффективному выполнению своих обязательств в

обеспечении как высокого выполняемых работ и оказываемых услуг, так и

эффективному использованию инвестиционного компонента проекта, при наличии

такого в контракте ГЧП.

13

Несмотря на то, что создание и эксплуатация инфраструктурных проектов

сопряжены со значительными рисками, включая такие трудности как колебания

макроэкономической конъюнктуры, сложности прогнозирования спроса,

изменения в законодательстве, ГЧП является эффективным инструментом

адекватного распределения рисков между сторонами контракта. В контракте ГЧП

частный оператор, как правило, берет на себя производственные, операционные,

строительные риски, а государство имеет дело с системными, производственными

и иными макроэкономическими отраслевыми рисками, что должно выражаться в

своевременной корректировке условий ГЧП.

ГЧП является своего рода фильтром, не пропускающим необоснованные,

непродуманные проекты с высокой вероятностью больших финансовых потерь. В

данном случае участие частного оператора в проекте ГЧП является своего рода

гарантом подтверждения и расчета экономической, коммерческой

обоснованности проекта, что существенно снижает риск просчетов как в

отношении суммы затрат, так и окупаемости проекта по завершению срока

контракта.

При этом, несмотря на вышеуказанные преимущества, реализация проектов ГЧП на

практике выявила наличие серьезных «подводных камней», недоучет которых обрек

немало таких проектов на неудачу.

Во-первых, учитывая, что бюджетные обязательства и их исполнение выводятся за

пределы государственного финансового планирования в силу финансовой

«автономии» проектов ГЧП, существует риск снижения качества управления

государственными финансами, а также риск злоупотреблений и коррупции при

выборе частного партнера, исполнении контрактов и т.д.

Во-вторых, стремление частного партнера к покрытию затрат и увеличению

прибыльности проекта зачастую приводит к экономии инвестиционных и

эксплуатационных затрат, что в конечном итоге приводит к снижению качества

предоставляемых услуг в части их надежности, доступности, надежности и т.д.

В-третьих, просчеты в технико-экономическом обосновании проекта зачастую

приводит к пересмотру условий контракта, увеличению расхода бюджетных

средств или росту тарифов на услуги, предоставляемые населению, что в конечном

итоге нередко приводит к расторжению контракта.

Политические и социальные риски в проектах ГЧП напрямую связаны с прямым

либо непрямым субсидированием государством малообеспеченных слоев

населения в получении инфраструктурных услуг (непрямым субсидированием

также является терпимое отношение к неплатежам за услуги). В случае, если

14

частный партнер вводит более строгую платежную дисциплину в целях замещения

недополученных в результате указанного субсидирования доходов, то это как

правило негативно сказывается на доступности предоставляемых услуг, особенно

для малообеспеченных слоев населения, и как результат, приводит к росту

социальной и политической напряженности.

Учитывая вышеперечисленные риски и «подводные камни», необходим тщательный

расчет в детальной определении контрактных отношений и, в частности, контрактных

обязательств сторон, что представляет собой непростую задачу. Необходимо, во-первых,

четко определить обязательства частного партнера (исключив таким образом

возможность экономии затрат за счет снижения качества предоставляемых услуг); во-

вторых, договориться о тарифах на услуги, которые обеспечили бы необходимую

рентабельность проекта, но не создавали бы монопольную сверхприбыль, получаемую за

государственный или общественный счет; в-третьих, рационально распределить между

сторонами риски осуществления проекта и прочее. Неспособность должным образом

решить перечисленные задачи ставит под сомнение целесообразность и эффективность

ГЧП.

ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ РЕАЛИЗАЦИИ ГОСУДАРСТВЕННО-ЧАСТНОГО ПАРТНЕРСТВА В

РЕСПУБЛИКЕ УЗБЕКИСТАН

На сегодняшний день реализация ГЧП как экономической модели развития на

практике вызывала и вызывает неоднозначные оценки. Говоря о выгодах ГЧП

необходимо отметить, что первоначально ценилась возможность привлечения в

инфраструктуру частных инвестиций, так как казалось, что это дает соблазнительную

возможность развивать инфраструктуру, не обременяя государственный бюджет и не

наращивая государственный долг. В дальнейшем стало ясно, что роль экономии

государственных средств не следует преувеличивать: проекты ГЧП в любом случае не

нейтральны для бюджета, поскольку либо требуют прямых расходов государства на

возмещение затрат частного инвестора, либо лишают бюджет доходов в виде платы за

услуги инфраструктуры, которую государство переуступает частному бизнесу. На

сегодняшний день в идее ГЧП особенно ценится возможность привнесения в

инфраструктуру рыночных стимулов, позволяющих более эффективно использовать

ресурсы – как частные, так и государственные. В частности в Узбекистане, по данным

Государственного комитета по демонополизации, поддержке конкуренции и

предпринимательства за последние 15 лет реализовано восемь крупномасштабных

проектов ГЧП с реализацией объектов, в которые было инвестировано более $700 млн.

долларов.14 Два проекта из восьми, на долю которых приходилось 47% частных

14

По данным PPIAF в пересчете на ВВП инвестиции в ГЧП в Узбекистане несколько отстают от казахских,

но опережают украинские и российские.

15

инвестиций, были впоследствии остановлены.15 Также, ГЧП де-факто реализуется на

микроуровне в некоторых отраслях ЖКХ. Тем не менее, изучение препятствий к более

массовому внедрению ГЧП в Узбекистане выявляет ряд «узких мест», в первую очередь

существенные пробелы в законодательстве, серьезные институциональные ограничения,

недостаток опыта равноправного сотрудничества государственных органов и предприятий

частного сектора, множественные проблемы при составлении и исполнении контрактов

ГЧП и т.д.16

Согласно ст. 53 Конституции, основу экономики Узбекистана, направленной на

развитие рыночных отношений, составляет собственность в ее различных формах.17

Государство гарантирует свободу экономической деятельности, предпринимательства и

труда с учетом приоритетности прав потребителя, равноправие и правовую защиту всех

форм собственности.18 Частная собственность, наряду с другими формами собственности,

неприкосновенна и защищается государством. Собственник может быть лишен ее только

в случаях и в порядке, предусмотренных законом.19

В законодательстве Республики Узбекистан на сегодняшний день отсутствует

непосредственно нормативно-правовое определение понятия ГЧП, субъектов и объектов

ГЧП, форм и способов реализации его субъектами своих договорных обязательств,

возникающих согласно заключаемым договорам, порядка и условий разделения рисков и

ответственности и другие аспекты правоотношений, возникающих при реализации

проектов ГЧП между сторонами. Сравнительный анализ нормативно-правовых актов,

принятых по вопросам приватизации, аренды, концессий, развития конкуренции,

реструктуризации и регулировании естественных монополий, привлечения иностранных

инвестиций, а также реформы отдельных секторов социальной и экономической

инфраструктуры, нашедшие отражение в соответствующих правительственных решениях,

говорит о недостаточности законодательных и институциональных предпосылок для

эффективного и широкомасштабного развития ГЧП в стране.

Как уже отмечалось выше, контракты на обслуживание или сервисные контракты,

договора строительно-эксплуатационного подряда и концессионные соглашения

(договора) являются основными правовыми формами ГЧП. Независимо от формы и

15

Частно-государственное партнерство в Узбекистане: проблемы, возможности и пути внедрения

(материалы Аналитического доклада №2007/06).

16

Частно-государственное партнерство в Узбекистане: проблемы, возможности и пути внедрения

(материалы Аналитического доклада №2007/06). 17

Конституция Республики Узбекистан (принята 08.12.1992г. ВС РУз, в редакции Закона РУз от 24.04.2003г.

№ 470-II) 18

См. раздел II Гражданского Кодекса РУз, Закон "О собственности в Республике Узбекистан", Закон "О

гарантиях свободы предпринимательской деятельности" 19

См. главу 16, статьи 197-200, 202-204, 206, главу 19 Гражданского Кодекса РУз, Закон "О собственности в

Республике Узбекистан", статью 27 КоАО, статью 289 УПК

16

сторон таких договоров, они, как и все остальные договора, являются сделками, что

регламентируется Гражданским Кодексом Республики Узбекистан, законами РУз «О

договорно-правовой базе деятельности хозяйствующих субъектов», «Об обществах с

ограниченной и дополнительной ответственностью», «Об аренде», «О лизинге», «Об

иностранных инвестициях», и целым рядом других нормативно-правовых актов

действующего законодательства. Пожалуй самой распространенной формой ГЧП в

Узбекистане можно назвать совместные предприятия, что также является достаточно

распространенной формой партнерства государства и частного бизнеса во многих

странах. Данный вид отношений регулируется законом «Об акционерных обществах и

защите прав акционеров»20, законом «Об обществах с ограниченной и дополнительной

ответственностью»21, нормами Гражданского Кодекса и другими нормативно-правовыми

актами. В зависимости от структуры и характера совместного капитала совместные

предприятия могут быть либо акционерными обществами, либо предприятиями с

долевым участием сторон. В качестве акционеров в АО выступают органы государства и

частные инвесторы. Существенная особенность совместных предприятий любого типа –

постоянное участие государства в текущей производственной, административно-

хозяйственной и инвестиционной деятельности.

Так как на сегодняшний день в законодательстве Узбекистана нет отдельного или

«специального» закона или иного акта законодательства, систематизирующего и

регламентирующего ГЧП как отдельный правовой институт, как обособленный комплекс

правовых норм, являющихся специфической частью отрасли права и регулирующих

разновидность определенного вида общественных отношений, субъектами которых

являются государство в лице органа государственного управления и субъект

предпринимательства, наиболее приближенным по предмету правового регулирования к

ГЧП можно назвать Закон РУз «О концессиях»22. Действительно, в силу того, что

государство сохраняет в большинстве случаев право собственности на объекты ГЧП,

многие долгосрочные инфраструктурные проекты ГЧП имеют концессионную основу. К

сожалению, данный закон, принятый в 1995г., нельзя назвать работающим по целому

ряду причин. Во-первых, согласно статьи 5 закона, субъектом концессионного

соглашения, кроме самого государства - концессионного органа, может быть только

иностранный инвестор, что практически лишает национальный бизнес возможности

участия в значительной части потенциальных проектов ГЧП. Во-вторых, статья 4 закона

ограничивает объекты концессии имуществом, правами недропользования и

земельными участками, что практически исключает другие формы концессионной

деятельности, являющиеся предметом ГЧП, и которые не связаны с реализацией прав

земле- и недропользования. Также, статья 14 закона ограничивает срок концессионного

20

Закон Республики Узбекистан от 26.04.1996г. №223-I «Об акционерных обществах и защите прав

акционеров». 21

Закон Республики Узбекистан от 06.12.2001г. №310-II «Об обществах с ограниченной и дополнительной

ответственностью». 22

Закон Республики Узбекистан от 30.08.1995г. №110-I «О концессиях».

17

соглашения 15 годами, что сдерживает заключение долгосрочных соглашений по

крупным объектам с длительными сроками окупаемости. В международной практике

стандартом по срокам концессионных договоров является период в 50 лет. С момента

принятия закона и по сей день не было заключено ни одного полноценного

концессионного соглашения. Представляется, что внесение соответствующих изменений

и дополнений в закон позволит значительно расширить применение концессии как

эффективного инструмента ГЧП в инфраструктурных отраслях Узбекистана, где

необходимы приток частных инвестиций и высококвалифицированное управление.

Можно было бы выделить и отразить в законе по меньшей мере 3 вида концессий: (а) на

уже существующие объекты инфраструктуры; (б) на строительство или модернизацию

инфраструктурных объектов; и (в) передача объектов государственной собственности в

управление частной управляющей компании.

Сфера деятельности естественных монополий может быть достаточно

привлекательной для участия субъектов частного сектора в рамках ГЧП, что также

подтверждается опытом многих европейских стран. Так, согласно ст.4 Закона РУз «О

естественных монополях»23, такие услуги, как производство и транспортировка

электрической и тепловой энергии, услуги водопроводного и канализационного

обслуживания, общедоступной почтовой связи, услуги транспортных терминалов и т.д.

отнесены к предмету государственного регулирования. При этом, основными

инструментами такого государственного регулирования являются ценовое

регулирование, определение потребителей, подлежащих обязательному обслуживанию

или установление минимального уровня их обеспечения услугами монополий. Как уже

отмечалось выше, именно эти виды услуг могут быть весьма привлекательны для

предприятий частного сектора с точки зрения ГЧП. Тем не менее, действующий порядок

ценообразования не отвечает современным принципам тарифного регулирования,

предусматривающим выполнение функций тарифного регулирования независимым

регулирующим органом. На сегодняшний день тарифное регулирование перечисленных

услуг выполняется Минфином и/или областными хокимиятами, для которых

первоочередными задачами являются обеспечение баланса доходов и расходов

республиканского и областных бюджетов, а также социальной защиты населения, тогда

как потребности развития отрасли, в том числе в рамках ГЧП, не получают при этом

достаточного внимания. Более того, в ряде отраслей, где тарифы на услуги должны

целиком возмещать текущие и капитальные расходы, они все еще остаются ниже

необходимого уровня, что делает идею участия частного сектора в предоставлении таких

услуг в рамках ГЧП непривлекательной для частного инвестора с коммерческой точки

зрения. При этом не следует забывать о том, что перспективы развития ГЧП как одной из

популярных моделей смешанной экономики напрямую зависят от готовности и

возможности частных инвесторов вкладывать средства в инфраструктурные отрасли

экономики страны. Фронтальному внедрению ГЧП в Узбекистане также препятствует 23

Закон Республики Узбекистан «О естественных монополиях» от 24.04.1997г. №398-I (в новой редакции).

18

недостаточный опыт равноправного сотрудничества государственных органов и субъектов

частного сектора и до сих пор не преодоленное недоверие между государством и

частным сектором.

Тем не менее, поэтапное внедрение ГЧП как экономической модели управления в

Узбекистане обеспечит рыночное решение проблем инфраструктурных отраслей, что

отвечает как приоритетам экономической стратегии страны, которой предусматривается

продолжение приватизации экономики, поощрение частной инициативы и конкуренции,

так и сложившимся объективным реальностям в экономике, социальной и бюджетной

сферах. Речь, разумеется, не идет о том, чтобы государство покинуло инфраструктурную

отрасль-вопрос в том, в какой форме и масштабах оно должно сохранить в ней свое

присутствие и каким образом делить с частным сектором полномочия, риски, функции и

ресурсы.

Немаловажным, и, скорее, основополагающим инструментом эффективной

реализации этих задач призвано стать, в первую очередь, принятие единого

нормативно-правового акта, закона либо иного акта законодательства, который должен

определить, систематизировать и регламентировать ГЧП как отдельный правовой

институт, как обособленный комплекс правовых норм, регулирующих разновидность

определенного вида общественных отношений, участниками которых являются

государство в лице органа государственного управления и субъект(ы) частного сектора.

Изучение и обобщение уже накопленного опыта внедрения ГЧП в Узбекистане, в

частности использование частных операторов в сфере энергосбыта, а также богатого

международного опыта и практики ГЧП явилось бы, несомненно, существенным

подспорьем в решение этих задач, имеющих большое государственное значение.

__________________________________________________________

Опыт многих стран мира, таких как Великобритания, Австралия, США, Израиль,

Испания, Нидерланды доказывает, что одним из условий успешной реализации ЧГП

является эффективная нормативно-правовая база. Она не должна быть сковывающей, а

позволяющей сторонам сосредоточиться на результате посредством учреждения

достаточно широких рамок для формирования и реализации согласованных проектов.24

Слишком объемное законодательство не улучшает процесс создания и управления ЧГП, а

лишь сдерживает активность потенциальных инвесторов. Акцент должен быть сделан на

наличие или принятие «специальных» актов законодательства по ГЧП, основанных на

четкой нормативно-правовой регламентации правового статуса субъектов ГЧП, включая

24

Практическое руководство по вопросам эффективного управления в сфере государственно-частного

партнерства // Организация объединенных наций, Женева, 2008.

19

действенные гарантии защиты прав сторон, в первую очередь субъектов частного сектора,

а также гибкость нормативно-правовой базы.

Список использованной литературы:

1. Доклад Всемирной встречи на высшем уровне по устойчивому развитию. Организация

Объединенных Наций. Нью-Йорк, 2002.

2. Практическое руководство по вопросам эффективного управления в сфере

государственно-частного партнерства // Организация объединенных наций, Женева, 2008.

3. Частно-государственное партнерство: состояние и перспективы развития в России:

Аналитический доклад. М.: Институт экономики РАН, Национальный инвестиционный

совет, 2006.

4. Паздников М. Государственно-чатное партнерство: суть и понятие.

5. Баженов А. Государственно-частное партнерство и «качество денег».

6. Практическое руководство по вопросам эффективного управления в сфере

государственно-частного партнерства // Организация объединенных наций, Женева, 2008.

7. Снельсон П. Государственно-частные партнерства в странах с переходной экономикой

8. http://ru.wikipedia.org

9. Рубинштейн А. Я. Экономика общественных преференций. Структура и эволюция

социального интереса. СПб.: Алетейя, 2008.

10. Варнавский В. Г. Партнерство государства и частного сектора: формы, проекты, риски. М.:

Наука, 2005.

11. Сосна С. Л. О концепции общественного достояния // Государство и право. 1996. N 2;

Государство и бизнес: институциональные аспекты

12. Частно-государственное партнерство в Узбекистане: проблемы, возможности и пути

внедрения (материалы Аналитического доклада №2007/06)

13. Конституция Республики Узбекистан (принята 08.12.1992г. ВС РУз, в редакции Закона

РУз от 24.04.2003г. № 470-II)

14. Гражданский Кодекс РУз.

15. Закон Республики Узбекистан "О собственности в Республике Узбекистан".

20

16. Закон Республики Узбекистан "О гарантиях свободы предпринимательской деятельности".

17. Закон Республики Узбекистан от 26.04.1996г. №223-I «Об акционерных обществах и

защите прав акционеров».

18. Закон Республики Узбекистан от 06.12.2001г. №310-II «Об обществах с ограниченной и

дополнительной ответственностью».

19. Закон Республики Узбекистан от 30.08.1995г. №110-I «О концессиях».

20. Закон Республики Узбекистан «О естественных монополиях» от 24.04.1997г. №398-I (в

новой редакции).

21. Практическое руководство по вопросам эффективного управления в сфере

государственно-частного партнерства // Организация объединенных наций, Женева, 2008.