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LA TRANSFORMACIÓN DE MEDELLÍN DESDE LA PLANIFICACIÓN
Modelación del sistema vial de Medellín para determinar
Capacidad de Soporte Acuerdo 46 de 2006
CARLOS H JARAMILLO A.
Medellín 2014
Fuente: Departamento Administrativo de Planeación
Medellín.
Introducción
La ciudad de Medellín es la segunda ciudad capital en importancia del país; no hace
muchos años a esta ciudad pujante se le conocía como la capital industrial de Colombia.
Con el paso de los años y producto de la violencia, la corrupción y de la negligencia del
Estado, así como de la economía del narcotráfico, Medellín pasó a ser una de las
ciudades más violentas del mundo con 380 homicidios por cada 100 mil habitantes en
1991.
Si bien podríamos remontarnos más atrás en el tiempo para tratar de entender los
orígenes de esta violencia en nuestra sociedad, basta una mirada superficial del siglo
pasado para ver la complejidad de nuestra historia. En Colombia la transición al siglo XX
transcurre con la guerra civil de los mil días, entre 1899 y 1902; tiempos de lucha por el
control político entre el Partido Liberal y el gobierno del Partido Nacional.
Años más tarde, entre 1948 y 1957 nuevamente el país se ve inmerso en una lucha
sangrienta por el poder entre liberales y conservadores, época conocida como la
violencia, que se caracterizó por los asesinatos, las persecuciones, destrucción de la
propiedad privada y el terrorismo. Posteriormente surgen en la segunda mitad del siglo
pasado otros fenómenos que tristemente han moldeado nuestra historia: las guerrillas de
las FARC y ELN en 1964, el EPL en 1967 y el M19, fundado el 19 de abril de 1970. En los
años 70 también aparece el paramilitarismo y se intensifica el narcotráfico. Si bien este
último existió durante muchos años con el tráfico de la marihuana como un derivado del
contrabando, fue precisamente en los años 70 que toma fuerza producto de la demanda
internacional de la cocaína.
Las condiciones materiales estaban dadas: por un lado la localización estratégica de
Colombia entre Centro, Norte y Sur América; su acceso a dos océanos, Pacífico y
Atlántico (Caribe); la riqueza y diversidad de los suelos, esto combinado con una cultura
emprendedora y a la capacidad de asumir riesgos de sus pobladores. Por el otro la
inequidad, la pobreza, la falta de oportunidades para mucha de su población, y como lo
mencionamos antes, la corrupción, la politiquería en los distintos estamentos del Estado,
la ausencia de este en grandes extensiones del territorio, la guerra sucia por el poder
político (una constante histórica), fueron el caldo de cultivo de estos fenómenos que
generaron consecuencias complejas de seguridad en el país que ya todos conocemos:
crimen organizado, secuestro, extorsión, expulsión de la población campesina de sus
tierras, disminución de la producción agropecuaria, inseguridad o extorsión en las
carreteras del país, etc.
Esta violencia (en Colombia) por su magnitud determinó en gran medida el cambio en
la relación población rural población urbana. Colombia se convirtió en un país de
municipios y ciudades, las cifras hablan por sí solas: en 1938 solamente el 30.9 por
ciento de la población colombiana residía en las áreas urbanas, cifra que ascendió al
39.6 por ciento en 1951, al 52.1 por ciento en 1964 luego al 63.1 por ciento en 1973,
posteriormente al 67.2 por ciento en 1985 y al 72.3 por ciento en 1994. Para el año dos
mil se estima que la proporción de población urbana en Colombia será del 78.9 por
ciento, con todas las consecuencias que se derivan de una ocupación desordenada y
masiva de las ciudades, en cuanto a la prestación de servicios públicos y satisfacción
de necesidades básicas1
.
Las periferias urbanas de las principales ciudades del país se convirtieron en refugios, y la
aglomeración en oportunidades para esta población desplazada de otros municipios. Se
estima que en Colombia a la fecha hay cerca de seis millones de ciudadanos que han
sido desplazados de sus lugares de origen2
. Pareciera que la falta de oportunidades y la
violencia tienen el mismo “cordón umbilical". La ciudad de Medellín por sus características
se ha convertido en una de las principales ciudades receptoras: por su calidad de vida, la
oferta institucional en términos de programas sociales, infraestructura, equipamientos y
servicios, comercio, clima, oportunidades de empleo, etc. Medellín a lo largo del tiempo
ha sido un importante centro financiero del país, pese a estar ubicado al interior. Estas
condiciones crearon el ambiente propicio para que la ciudad se convirtiera en epicentro
de negocios del narcotráfico y en términos generales, salvo en la comuna 14 del Poblado,
de disputa por el control territorial y el microtráfico.
En los barrios humildes de la periferia urbano rural de Medellín, son los actores armados
ilegales quienes tienen el control sobre el territorio, no la administración municipal o la
policía. Y, ha sido en estos barrios en donde por excelencia se ha asentado esta
población desplazada. Según datos de la Personería Municipal, anualmente llegan a la
ciudad huyendo de la violencia o en busca de oportunidades entre veinte y veinticinco mil
personas desplazadas del departamento de Antioquia y de otros departamentos, con una
media en educación de tercero de primaria.
El programa Medellín cómo vamos señala que de los 2.368.000 habitantes que tenía la
ciudad en el 2012, 213.000 personas, es decir, el 9 % vivía en condiciones de pobreza
extrema. Y que otros 468.000 (el 22 %) vivía en situación de pobreza3
. Esto suma 681.000
ciudadanos en condiciones de vulnerabilidad. Este panorama se hace aun más
dramático si tenemos en cuenta que, según datos de la Alcaldía de Medellín en el 2006,
1 Niño Pavajeau, José Francisco. (1999) Las migraciones forzadas de población por la violencia en Colombia: una
historia de éxodos, miedo, terror, y pobreza. En: Scripta Nova, revista Electrónica de Geografía y Ciencias Sociales.
Universidad de Barcelona, vol. 45, n° 33. Recuperado en http://www.ub.edu/geocrit/sn-45-33.htm
2 Las cifras de población desplazada en Colombia son inciertas y varían de acuerdo a las fuentes. En la página web del
Departamento para la Prosperidad Social se anuncia las cifras pero durante la presente investigación no tenían la
información disponible. El periódico el Espectador en el artículo Población desplazada en Colombia alcanza los 4,3
millones de personas: “La población desplazada en Colombia por la violencia alcanzó en 2008 los 4,3 millones de
personas, lo que consolida al país suramericano como el segundo del mundo con más refugiados internos, sólo
superado por Sudán, con 4,9 millones”.
3 Gallo Machado, Gustavo. Rojas T, Juan (2012). Medellín y Antioquia, tierras de desigualdad. El Colombiano:
http://www.elcolombiano.com/medellin_y_antioquia_tierras_de_desigualdad-MVEC_181418
32.000 viviendas4
estaban ubicadas en zonas de riesgo y había un déficit cualitativo de
60.000 viviendas5
.
En Medellín a 2012 el 74,73% del stock de viviendas están clasificadas en -estratos 1, 2 y
3. … y la mayor variación del stock, lo presenta el estrato 1, por encima del 100%; ello
permite inferir que se mantiene una alta producción de vivienda informal, incrementando
los factores de vulnerabilidad y riesgo de la población en asentamientos humanos en
condiciones de precariedad, toda vez que éstas viviendas se localizan en su mayoría en
las zonas de desarrollo incompleto e inadecuado6
.
La migración campesina, la disputa territorial entre guerrilla y paramilitares, y las
operaciones militares por parte de las fuerzas del Estado por la recuperación de control
territorial, ha dejado cruentas huellas en muchos barrios y sectores de esta ciudad. La
comuna 13 San Javier, por ejemplo, fue objeto de un operativo militar (Operación Orión),
llevado a cabo en octubre de 2002 por miembros de las Fuerzas Militares de Colombia y
la Policía Nacional de Colombia con apoyo de la Fuerza Aérea de Colombia. “El
operativo, pretendidamente, buscaba acabar con la presencia de grupos de milicias
urbanas de las guerrillas de las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia (FARC),
el Ejército de Liberación Nacional (ELN) y los Comandos Armados del Pueblo (CAP)”7
.
Como esta historia, aunque a menor escala, la población civil de muchos de los barrios
de Medellín se ha visto inmersa y sigue sufriendo estas disputas territoriales.
La coyuntura de la Política de Seguridad Democrática del presidente Álvaro Uribe Vélez8
en su lucha frontal contra la guerrilla, con recursos provenientes de los Estados Unidos de
Norte América a través del Plan Colombia, y posteriormente el proceso de
desmovilización de los principales grupos paramilitares del país en el 2003, liderado
también por el presidente Uribe, concluyó con el sometimiento ante el Estado de los
principales jefes paramilitares; con estos, miles de jóvenes que hacían parte de estos
grupos cesaron sus actividades, (tanto en el campo como en las ciudades), aunque
mantuvieron el control territorial.
Las victorias del ejército nacional sobre la guerrilla, la recuperación del control territorial
y de la seguridad del país, así como la desmovilización de estos jefes paramilitares,
generaron una gran sensación de optimismo en el país. A esto se sumó la
sobresaliente gestión del alcalde Sergio Fajardo Valderrama, durante su alcaldía en
4 Secretaría de Medio Ambiente, Alcaldía de Medellín.
5 Departamento Administrativo de Planeación de Medellín. Unidad de Asentamientos Subdirección Planeación
Territorial. Estas cifras se redujeron significativamente en el Acuerdo 48 del 2014, tras incorporar el resultado de nuevos
estudios geológicos de detalle en estas zonas.
6Presentación Departamento Administrativo de Planeación de Medellín: Sistema Habitacional, 2014
7 Operación Orión. Wikipedia: http://bit.ly/1CLBunO
8 Álvaro Uribe Vélez, presidente de la República de Colombia durante los años 2002 a 2005, y reelegido para el
periodo 2006- 2009.
Medellín entre los años 2004 al 2007, logró reducir las tasas de 380 homicidios por
cada 100.000 habitantes en 1991, a tan solo 26,6 en el 20079
.
En contraste con el pasado reciente del país y de la ciudad, el alcalde Sergio Fajardo
logra durante los cuatro años de su administración generar confianza en la ciudadanía;
entre otras cosas, a partir de la transparencia, la lucha contra la corrupción, la integralidad
en las acciones de su administración, del fortalecimiento institucional, de la eficiencia y
eficacia en la gestión, del trabajo decidido por la educación y la cultura como
herramientas para superación de la pobreza. Esto condujo a que una vez concluida su
administración, la ciudadanía eligiera por votación popular a otro miembro de este mismo
equipo para continuar lo que se denominó “La transformación de Medellín del Miedo a la
Esperanza10
”.
El 13 de mayo del 2008, al iniciar su administración el alcalde Alonso Salazar Jaramillo, el
gobierno del presidente Uribe extradita a Estados Unidos a catorce de los máximos
líderes paramilitares desmovilizados; entre quienes estaban : alias Jorge 40, Salvatore
Mancuso, Gordolindo, Don Berna, Cuco Vanoy y Hernán Giraldo. A partir de la extradición
de estos, las bandas criminales que hasta ese momento estaban “inactivas”, quedaron
en libertad; retomaron las armas y reiniciaron sus actividades delictivas en una sangrienta
lucha por el poder y el control territorial que sacudió a Medellín y al país. El alcalde
Salazar no solo logró durante su administración controlar y superar el resurgimiento de la
criminalidad sino que también logró una sobresaliente ejecución de su Plan de Desarrollo
Municipal.
En estos dos periodos se demostró que solo con honestidad, un enorme rigor técnico y
desde una institucionalidad fortalecida es posible emprender los retos de las dimensiones
que se presentan en la ciudad de Medellín11
.
En el presente capítulo se da una mirada retrospectiva al Departamento Administrativo de
Planeación, un período de su historia, estructura organizacional, así como su liderazgo en
la transformación de Medellín. Demostraremos con algunos ejemplos, tales como: la
elaboración de rigurosos diagnósticos, análisis estadísticos, modelaciones matemáticas,
la utilización de herramientas prospectivas y nuevos desarrollos tecnológicos, entre otros,
fueron la base constante para la toma de decisiones.
9 Giraldo Ramírez, Jorge (2013). Medellín y los límites del éxito en seguridad. Recuperado en
http://www.razonpublica.com/index.php/regiones-temas-31/3503-medellin-y-los-limites-del-exito-en-seguridad.html
Según Jorge Giraldo: Durante estos diez últimos años, se registró una sola excepción a esta tendencia — entre finales
de 2008 y principios de 2010 — debida principalmente a la sumatoria entre una fragmentación y competencia entre
organizaciones criminales, y una crisis en la policía metropolitana, que llevó a varios comandantes y excomandantes a la
cárcel.
10 Slogan de alcaldía Sergio Fajardo
11 A partir del año 2000 aproximadamente, se da en el país un viraje que evidencia el hastío por los partidos políticos
tradicionales, especialmente a nivel urbano en las grandes capitales, ejemplo de estos son las arcadias de origen
cívico tales como la de Antanas Mockus en Bogotá, Bernardo el “Cura” Hoyos en Barranquilla, Sergio Fajardo en
Medellín y Antonio Navarro Wolf en Pasto (este último desmovilizado del grupo guerrillero M-19), etc.
Durante los últimos años, la ciudad ha recibido importantes reconocimientos nacionales e
internacionales. Se destaca entre otros la celebración de la Asamblea General de la
Naciones Unidas en Medellín en el 2009, la celebración de los Juegos Suramericanos en
el 2010, y entre decenas de premios algunos de los más importantes fueron: el
reconocimiento a la ciudad de Medellín en el 2013 como La ciudad más innovadora del
mundo, galardón que entrega el Citi Group y 'The Wall Street Journal'. Y en el 2014, ONU
HABITAT, decide celebrar en esta ciudad el Séptimo foro urbano mundial, como
reconocimiento a las prácticas de inclusión en los programas y proyectos de estas dos
administraciones municipales12
.
Crecimiento
Poblacional
Medellín13
1870 20.000*
1905 59.815**
1912 70.547**
1918 79.146**
1928 120.044**
1938 168.266**
1940 170.000*
1951 358.189**
1964 772.887**
1973 1.077.252**
1985 1.468.089
1993 1.630.009**
2005 2.499.080***
2020 2.933.094***
12
Otros premios y reconocimientos al final de este capítulo,
13 *Los datos fueron extraídos en su orden de: Martingnoni, Jimena. La ciudad y su historia (el pasado). En: Medellín:
reinvención de una ciudad latinoamericana: 30 casos de estudio. Disponible en internet http://bit.ly/15487go
**Demografía de Medellín. Wikipedia: http://bit.ly/1CZqWSo
*** Municipio de Medellín (2006). Documento técnico de soporte POT (Acuerdo 46 / 2006). p. 85. Recuperado en
http://bit.ly/YrNE6P
1. HITOS DEL DESARROLLO Y LA PLANIFICACIÓN DE MEDELLÍN
Medellín fue fundada en 1675 como Villa de Nuestra Señora de la Candelaria de Medellín,
y erigida como capital del Departamento de Antioquia en 1826.
La preocupación por el ordenamiento territorial en Medellín surge, desde el siglo XIX, a
raíz de la necesidad planteada por actores cívicos y el Concejo de la ciudad para que se
regulara la expansión urbana mediante nomenclatura de calles, construcción de edificios
y obras públicas que marcaron de forma decisiva la morfología de la ciudad. Años más
tarde la expansión urbana masiva que trajo la industrialización, determinó la necesidad de
una infraestructura básica hospitalaria, vial y una serie de equipamientos como: el
matadero, feria de ganados, servicio de aseo, la plaza de mercado de Guayaquil,
empresa de acueducto, el alcantarillado y la pavimentación de calles, con un concepto de
las ciudades modernas al estilo europeo y norteamericano14
.
La planeación toma fuerza en la ciudad a través de los Planos Futuros, tal es el caso del
plan elaborado en 1890 que tenía como objetivo prever los problemas de desarrollo y
crecimiento a través de la proyección de una nueva malla vial, y posteriormente en 1913
con la pretensión de actualizar el plano de Medellín.
Por haber sido realizadora o promotora de numerosas obras para el desarrollo de la
ciudad desde principios del siglo pasado, merece especial mención la Sociedad de
Mejoras Públicas15
establecida (según reza el acta respectiva) en la oficina del señor
Carlos E. Restrepo el 9 de febrero de 1899.
Rodrigo de J. García Estrada en su libro Cien Años Haciendo Ciudad (1999) escribe: "La
Sociedad de Mejoras Públicas de Medellín es un proyecto de la elite antioqueña de fines
del siglo XIX, interesada en el desarrollo armónico de su ciudad capital"16
.
Desde su inicio fue concebida una entidad sin ánimo de lucro conformada por personas
desinteresadas e influyentes, que empujaran a los funcionarios públicos a hacer cosas
por el desarrollo y embellecimiento de la ciudad de Medellín. La SMP fundamenta todas
sus acciones en los siguientes principios, directrices y orientaciones cívicas17
.
Entre sus principales acciones podemos nombrar algunas que marcaron el desarrollo de
la ciudad:
• Inició el servicio telefónico a principios de siglo.
• Promovió y organizó el servicio de acueducto y alcantarillado en Medellín.
• Inició y organizó el Bosque de la Independencia, hoy Jardín Botánico.
• Fundó el Instituto de Bellas Artes y edificó el Palacio de Bellas Artes, sede de la
SMP y del Instituto de Bellas Artes.
• Inició la rectificación y canalización del río Medellín.
14
Gómez, Catalina. Presentación Alcaldía de Medellín: Retrospectiva y Prospectiva Planeación Participativa.
15 En adelante SMP
16 García Estrada, Rodrigo de J. (1999). Cien Años Haciendo Ciudad. Medellín: Sociedad de Mejoras Públicas de
Medellín; 331 p.
17 Sociedad de Mejoras Públicas de Medellín. Nuestras obras. Recuperado en : http://www.smp-
medellin.org/nuestrasobras.htm
• Abrió y organizó el primer concurso para el Plano Regulador de la ciudad.
• Promovió la creación del Museo de Zea, hoy Museo de Antioquia.
• Promovió la instauración del impuesto de valorización.
• Promovió la creación de la primera Facultad de Arquitectura de Medellín.
• Gestores de la Biblioteca Pública Piloto.
• Fundó y organizó el Parque Zoológico Santa Fe en 1960.
• Promovió la construcción del Hotel Nutibara.
• En julio de 1930 la SMP inició las gestiones para que Medellín tuviera aeropuerto.
En
• 1933 estuvo terminada la pista del aeródromo Las Playas, más tarde denominado
Enrique Olaya Herrera
• Con el propósito de celebrar su cincuentenario, la sociedad proyectó la
construcción de un nuevo teatro para Medellín. El Teatro Pablo Tobón Uribe. Este
se hizo realidad sólo veinte años después (tanto el teatro como el hospital Pablo
Tobón Uribe se hicieron con aportes de la herencia de este ilustre señor).
• Luz Castro de Gutiérrez, líder del Cuadro de Honor, promovió con el apoyo de la
SMP, la construcción de una clínica de maternidad donde se atendiera con
dignidad a las mujeres de escasos recursos. Esa clínica es hoy el Hospital General
de Medellín.
En el año 1925 comienza a funcionar el servicio del tranvía eléctrico en Medellín y un par
de años más tarde, en 1928, se inicia la dinámica industrial. También en este año se inicia
la cobertura de la quebrada Santa Elena bajo el liderazgo de la SMP. En 1931 se
construye el Aeropuerto Olaya Herrera.
En el contexto internacional, se celebraba en el año 1933 el IV Congreso Internacional de
Arquitectura Moderna (CIAM). Derivado de este congreso se redactó el manifiesto
urbanístico conocido con el nombre de La Carta de Atenas,18
publicada años más tarde,
en 1942, por José Luis Sert y Le Corbusier. En este documento quedaron consignadas
algunas recomendaciones importantes que cobraron vigencia en muchas ciudades del
mundo, de las cuales Medellín no fue la excepción. Las propuestas para la ciudad se
subdividían de acuerdo a las cuatro funciones del urbanismo: habitación, trabajo,
esparcimiento (cultivo del cuerpo y el espíritu) y circulación19
.
En la Carta de Atenas estos arquitectos urbanistas se pronunciaban frente al desarrollo de
la ciudad en el marco regional, también frente al papel del individuo y de la colectividad
en la construcción de las ciudades, analizaban la ruptura del equilibrio milenario en las
ciudades con la aparición de las maquinas (industrialización y automóviles), orientaban en
pro de lograr funcionalidad, higiene, espacios públicos y equipamientos; sugerían el
emplazamiento de los barrios de vivienda en los mejores suelos de la ciudad,
18
La Carta de Atenas estaba fuertemente influenciadas por la exposición de Cornelis van Esteren "la idea de la ciudad
funcional" de 1928.
19 CIAM de 1947, llevado a cabo en Bridgwater, Inglaterra.
incorporaban el concepto de densidades y daban orientaciones para el desarrollo de
viviendas en altura ubicando los edificios en amplias zonas verdes.
Otra de las orientaciones destacadas de esta Carta de Atenas fue la de la separación
funcional de los lugares de residencia, ocio y trabajo, mejor conocido por el termino en
ingles zoning (zonificación). Estos preceptos fueron aplicados en la reconstrucción de
muchas ciudades después de la Segunda Guerra Mundial; Brasilia es un ejemplo de
estos en América del Sur.
Durante esa misma década se inauguraba en Medellín (12 de octubre de 1937) el edificio
del Palacio Municipal diseñado por el arquitecto Martín Rodríguez H, de la firma H.M
Rodríguez e Hijos. Este fue sede de la Alcaldía y el Concejo de Medellín hasta 1988
cuando pasó a manos de Empresas Públicas de Medellín para convertirse años más
tarde en el Museo de Antioquia (o Museo de Botero). Vale la pena destacar que para ese
entonces las oficinas de planeación20
y valorización funcionaban en un edificio aparte de
este palacio municipal.
En Medellín, la valorización fue creada por el Concejo de la ciudad en 1938 mediante el
Acuerdo 085, estableciendo un “impuesto directo de valorización a las propiedades que
recibirán beneficio al constituirse obras de interés público”21
. Este instrumento ha sido tan
importante que hay quienes afirman incluso que “Medellín se ha hecho a punta de
derrames de valorización”22
, ya que más del 80% del sistema arterial de la malla vial de la
ciudad se ha desarrollado mediante este instrumento23
. Las primeras obras financiadas
con este instrumento fueron las ampliaciones de las calles Boyacá y Calibío en 1942.
Otras de estas obras en el centro de la ciudad fueron: la cobertura de las quebradas
Santa Elena y La Loca, la ampliación de la calle Junín hasta San Juan, la apertura de la
calle Amador, la prolongación y ampliación de la carrera Bolívar hacia el sur, la ampliación
de la calle Colombia y la construcción de la diagonal Colombia-Ayacucho. Otra de las
obras más destacadas construidas bajo este sistema fue la rectificación y canalización
del Río Medellín en 194324
.
20
Años más tarde, una vez el EDA (Empresas Departamentales de Antioquia) construye su edificio en el sector de la
Alpujarra, la oficina de Planeación se traslada para este, logrando una imagen de vanguardia y tecnología.
El Centro Administrativo de la Alpujarra, propuesto desde los años 50 en el Plan Piloto de Wiener y Sert solo inició su
construcción en año 72 con este edificio del EDA, y el concurso del centro administrativo propiamente dicho se
adjudicó adjudicado en 1974; pero solo empezó su construcción en 1983, y se concluye en 1987.
21 Acuerdo 085 del 19 de agosto de 1938.
22 Vargas Rodríguez, Víctor (2014). Grandes obras de Medellín financiadas con dineros de valorización. Medellín: Diario
ADN. Recuperado en http://bit.ly/1tRDWJH
23 Fondo de valorización del Municipio de Medellín (2012). Obras para la equidad y la vida. Recuperado en:
http://bit.ly/1JRyBV6
24 Posteriormente, en el año 1954 se crea el Departamento Administrativo de Valorización. Si bien fue en el año 1941
que se inicia el diseño urbanístico del barrio Laureles, liderado por el maestro Pedro Nel Gómez, fue solo hasta el 56
que se ejecutan las avenidas, también por valorización; obra 203: desarrollo del sector suroccidental (Belén, Laureles y
la América). Otras obras hechas bajo este sistema contributivo fueron: En el 61, obra 248: Variante las Palmas, en el 65,
obra 246: Construcción de la Avenida del Poblado, Transversal Inferior y Superior. En el 71, obra 276: San Juan y
Avenida del Ferrocarril. En 1981 se crea el Instituto Metropolitano de Valorización de Medellín _INVAL. En 1986,
distribución de la Obra 358: Intercambio calle 10 e intercambio Sandiego, Sonoluz y Aguacatala con Av. Del Poblado.
1991, Redistribución obra 385: Intercambio calle 10 con Av. Poblado y Loma El Tesoro con Transversal Inferior. 1994,
Obra 607: Construcción de la vía el Tesoro-Balsos, hasta las Palmas. 2002-2004 Liquidación del INVAL.
En el año 1947 con la Ley 88, sobre fomento del desarrollo urbano del municipio, por
primera vez en la legislación urbanística colombiana se obliga a la elaboración de Planes
Reguladores.
Ley 88. Planes Reguladores
Artículo 7: “Los municipios que tengan un presupuesto no inferior a doscientos mil pesos
($200.000.oo) están en la obligación de levantar el plano regulador que indique la manera
como debe continuarse la urbanización futura de la ciudad. Este plano no solo
comprenderá las enmiendas y mejoras que deben hacerse a la parte ya construida,
atendiendo al posible desarrollo, sino los nuevos barrios que hayan de levantarse, así
como los sitios donde deban ubicarse los edificios públicos, sitios de recreo y deporte,
templos, plazas y áreas verdes, escuelas y demás edificios necesarios a la población.”
Al final de los años 50 e inicios de los 60, se da un auge en la reconstrucción de las
ciudades a través de estos Planes Reguladores. La victoria de los aliados en la Segunda
Guerra Mundial deja como lección la planificación y la inteligencia aplicada al logro de
objetivos, que generaron una tendencia mundial a adoptar técnicas e instituciones de la
planeación. Los positivos resultados de los planes quinquenales de la Unión Soviética,
con horizontes de planeación, jugaron un papel decisivo.
Producto de esto, en los años 50, se formula para Medellín el Plan Piloto de los
arquitectos europeos José Luis Sert y Paul Lester Wiener25
, el cual quería “ofrecer las
directrices generales para la reorganización de la ciudad y su crecimiento, y tenía en
cuenta sus particularidades y su ubicación en un valle de gran belleza”26
.
Entre los años 1942 y 1959 Sert y Wiener, como socios de la firma Town Planning
Associates con sede en Nueva York, realizaron planes urbanísticos para ciudades
latinoamericanas, en Brasil, Perú, Colombia, Venezuela y Cuba. Y:
…entre 1948 y 1953, los planes para cuatro ciudades colombianas: Tumaco, Medellín,
Cali y Bogotá. En todos estos se verifica la aplicación tanto de principios de la
arquitectura moderna como de los conceptos y lineamientos definidos especialmente
en el CIAM de 1947, llevado a cabo en Bridgwater, Inglaterra; entre los últimos,
básicamente el uso de la unidad vecinal y la diferenciación de las entonces
establecidas cuatro funciones del urbanismo: habitación, trabajo, recreación y
circulación.27
25
Los arquitectos europeos José Luis Sert y Paul Lester Wiener elaboran en el año 1950 el Plan Piloto para Medellín,
estableciendo las directrices de Planificación Urbana de la capital antioquena.
26 Restrepo, Jaime Ruiz. (2001). Antecedentes urbanísticos de Medellín. En: Revista La Sociología en sus escenarios, n°
5. Universidad de Antioquia: Centro de Estudios de Opinión –CEO. Recuperado en:
http://aprendeenlinea.udea.edu.co/revistas/index.php/ceo/article/view/1587/1243
27 Schnitter Castellanos, Patricia (2003). Sert y Wiener en Colombia. La vivienda social en la aplicación del urbanismo
moderno. En: Scripta Nova, revista electrónica de geografía y ciencias sociales. Universidad de Barcelona. Vol. VII, núm.
146(035). Recuperado en http://bit.ly/1BmkF3b
Entre otras, la propuesta del plan piloto para Medellín incluyó un plano del sistema vial de
primer y segundo orden para el suelo urbano, la propuesta de canalización del río
Medellín y la estructuración de la ciudad en torno a este. Se proponen amplias zonas
verdes a lo largo del río y de sus quebradas afluentes, para que estas últimas se
convirtieran en parques lineales (espacios públicos y equipamientos al servicio de las
unidades vecinales).
En el plan piloto se identifican los mejores suelos para el uso residencial, y se aplica la
teoría de la zonificación (zoning), se identifican y separan de estos la industria (liviana y
pesada) y el comercio (central e industrial), también se define e inicia la aplicación del
concepto de “densidades”, se define la localización de algunos equipamientos
estructurantes, como el de un nuevo centro administrativo en el lugar en donde hoy está
ubicado el Centro Administrativo de la Alpujarra, o el de la zona deportiva del estadio
Atanasio Girardot, también se hace una propuesta para el reordenamiento del Centro y se
generan alertas para el control de los asentamientos en las laderas.
Es innegable la importancia que tuvo para Medellín este plan piloto. Muchos de los
proyectos allí planteados fueron ejecutados aunque otros simplemente se iniciaron;
contribuyó a esto la ausencia de una legislación urbanística a nivel nacional y el
crecimiento poblacional desmedido producto de la migración.
En cuanto al cumplimiento de la propuesta de áreas verdes realizada en el plan
piloto y acogida en el plan director, no llegó a materializarse, los parques lineales
no se conformaron a lo largo del rio ni de las quebradas, no se arborizaron las
avenidas como se propuso en dichos planes, se desaprovecharon las condiciones
geográficas y físicas del valle, su clima y su vegetación…
…José Luis Sert visitó nuevamente la ciudad en 1977, y se refirió con gran
preocupación al respecto de esta situación: “llamo la atención sobre el proceso de
crecimiento de la ciudad y la pérdida de la forma física de los espacios urbanos, la
inexistencia de plazas y calles que se puedan representar con tal nombre (…) Una
ciudad cortada a pedazos por las vías de tráfico, se ha dividido la ciudad en
pedazos“. Por otro lado, insistió nuevamente en la existencia de elementos
naturales como el río y las quebradas que aun representaban una potencialidad
para generar espacios públicos de encuentro en la ciudad. (Schnitter, 2002.)
En 1951, año en el que se entregó el plan piloto de Wiener y Sert, se creó la Oficina del
Plano Regulador (que dependía de la Secretaría de Obras28
), con el propósito de hacerle
seguimiento al plan, de actualizarlo y de direccionar el crecimiento de la ciudad. El Plan
Piloto fue adoptado por el Decreto Municipal 683 de 1951 como Plan de Desarrollo
Urbanístico.
28
Vásquez Posada, Juliana (2010). Medio siglo de Planeación en la ciudad. El Mundo. Recuperado en:
http://bit.ly/1JAM83f
Durante la Alcaldía de Jacques de Bedout, fue César Valencia Duque el primer director de la oficina de Planeación de
Medellín y Antioquia.
En un proceso de modernización del aparato público municipal fue creada el 6 de agosto
de 1955 las Empresas Públicas de Medellín EPM a través del Acuerdo #58, en el cual
el Consejo de Medellín fusionó en un solo establecimiento autónomo cuatro entidades,
hasta ese momento independientes: energía, acueducto, alcantarillado y teléfonos.
Otorgándole patrimonio y autonomía, con una junta directiva de lujo, blindada de los
vaivenes de la política. El municipio quedó con el manejo de la recolección de basuras, el
transporte de buses y el “matadero” municipal.
Con base en las directrices del Plan Piloto, para el año 1959 se presentó el primer Plan
Director de la ciudad Acuerdo 92 de 1959 , que tenía varias modificaciones al Plan
Piloto. Y, en 1960 se crea la Oficina de Planeación29
incorporando la planeación como
práctica de control de la urbanización. Es a partir de este año que se intensifica un amplio
proceso de urbanización en la ciudad con una dinámica de crecimiento urbano
acelerado, producido por la inmigración de masas rurales expulsadas de sus tierras. Para
esa época Medellín ya era una ciudad industrializada, que contribuyó a que se agudizara
este fenómeno.
En 1968 se formula el Plan del Centro y en 1970 el Plan Vial de la ciudad30
, este último se
convirtió en la primera revisión de los Planes Piloto y Regulador, en lo relacionado con la
movilidad y el transporte. El plan vial incorpora “conceptos ya esbozados en 1964 del
sistema arterial del río perfilándolo cada vez más como el corredor multimodal de
transporte, con una propuesta de sistema de puentes con enlaces de trébol”31
Dado el desarrollo de los municipios que hoy conforman el Área Metropolitana del Valle
de Aburrá, en 1973 se crea la oficina de Planeación Metropolitana, al generarse la
necesidad de tener una visión más completa:
Ya no era posible actuar sobre Medellín; era preciso asumir el desarrollo como un
todo”. A partir de este momento el desarrollo urbanístico toma otra manera de pensar,
y las actividades se hacen en conjunto y con un intento de coherencia, para este año el
censo había registrado 1´517.944 habitantes en el área metropolitana32
.
Sin embargo aunque esta oficina de Planeación Metropolitana se atribuye funciones
metropolitanas, no tenía las competencias legales para hacerlo, pudiendo solamente
establecerse algunas directrices a esta escala.
29
A nivel nacional la práctica de la planeación se establece a comienzos de los años 50 en el gobierno de Mariano
Ospina Pérez con el apoyo del Banco Mundial, pero es en 1968 que se crea el Departamento Nacional de Planeación.
30 Fabio Botero Gómez, Ingeniero de la Escuela de Minas e Ingeniero de vías y ferrocarriles en USA. Fue durante varios
años responsable del Departamento Técnico de Planeación (hoy Unidad de Ordenamiento Territorial). Estudioso de la
ciudad, lideró entre otras cosas el primer Plan Vial de Medellín (y de este a él se le debe el retiro de 60 metros en los
laterales del Rio). Al Doctor Botero se le debe también la primera encuesta de origen y destino de la ciudad (estudio
RUMBA_ Rutas Urbanas de Medellín), que sirvió para la definición del Metro en cuya concepción jugó un importante
papel.
31 Patricia Schnitter Castellanos, op. cit. en n 23.
32 Restrepo, Jaime Ruiz. (2001). Antecedentes urbanísticos de Medellín. Op.cit. en n 26.
Si bien fue en 1968 cuando el Artículo 198 de la reforma constitucional autoriza la
creación de áreas metropolitanas, solo en 1979 con el Decreto 3104 se hace posible la
creación de cuatro áreas metropolitanas en el país: Barranquilla, Cúcuta, Bucaramanga, y
Medellín. El Área Metropolitana del Valle de Aburrá fue la primera en Colombia y es la
segunda Área Metropolitana en población en el país, después del Distrito Capital de
Bogotá.
El Área Metropolitana del Valle de Aburrá está conformada por diez municipios, sin
embargo solo nueve de estos hacen parte de la institución Área Metropolitana; cuatro al
Sur de Medellín: Itagüí, Sabaneta, La Estrella y Caldas, y cuatro al Norte: Bello,
Copacabana, Girardota y Barbosa. Por decisión política el municipio de Envigado nunca
ha hecho parte de esta.
Esta entidad actualmente cumple funciones de:
Planificar el territorio puesto bajo su jurisdicción.
Ser autoridad ambiental en la zona urbana de los municipios que la conforman.
Ser autoridad de transporte masivo y metropolitano.
Ejecutar obras de interés metropolitano.
También fue en el año 1979 que se constituyó la Empresa de Transporte Masivo del Valle
de Aburrá – Metro de Medellín Limitada – creada con el propósito de construir,
administrar y operar el sistema de transporte masivo del Valle de Aburrá. Con este fin se
asociaron en partes iguales el Municipio de Medellín y el Departamento de Antioquia, ese
mismo año se inició la elaboración de los estudios de factibilidad técnica y económica.
El gobierno nacional, a través de su Consejo Nacional de Política Económica y Social, le
dio la aprobación al proyecto en diciembre de 1982. Ese año se autorizó a la empresa la
contratación externa del 100% de los recursos necesarios para la obra.
En 1984 Se contrató la construcción de la obra con firmas alemanas y españolas, y el 30
de noviembre de 1995, a las 11:00 a. m., se inició la operación comercial en un primer
tramo, entre las estaciones de Niquía y Poblado, en la línea A; luego la red se extendió
hasta Itagüí, cuatro estaciones más al Sur y al Occidente con seis estaciones en la línea
B.33
Por medio del acto legislativo 01 de 1986 se permitió la elección popular de alcaldes en
todo el país, ordenando que: “Todos los ciudadanos eligen directamente presidente de la
república, senadores, representantes, diputados, consejeros intendenciales y
comisariales, alcaldes34
y concejales municipales y del distrito especial”. Y en 1988 se
llevan a cabo las primeras elecciones populares de alcaldes. En Medellín fue elegido el
Dr. Juan Gómez Martínez.
33
Metro de Medellín. (2011). Informe corporativo 2011: Nuestra Historia. Recuperado en: http://bit.ly/1yaIvKw
34 Nótese que en dicho acto legislativo no aparecen los Gobernadores, estos solo serían elegidos por votación popular
a partir de la Constitución del 91 (Art. 152 y 303).
A nivel nacional, en 1988, una fallida reforma política que pretendía extender la
participación ciudadana y evitar la corrupción administrativa en el país, dio lugar a un
movimiento que propuso la convocatoria a una Asamblea Nacional Constituyente para
las elecciones de 1990. Este movimiento surge en el marco de la violencia que agitó a
Colombia durante esa década (asociada a la falta de participación e inclusión política).
El 4 de julio de 1991 el presidente de la republica Dr. Cesar Gaviria Trujillo firma la nueva
constitución, reemplazando la Constitución Política de 1886.
El resultado fue una Constitución que, según los expertos en esta materia, recoge valores
de un estado moderno e incluyente, multicultural, laico (con lo cual rompe la tradición de
reconocer a la religión católica como la única verdadera que venía desde 1811),
comprometido con la justicia social y la integración latinoamericana. Protege la diversidad
étnica y cultural de la nación, dota al ciudadano de acciones judiciales para hacerlos
efectivos, como la acción de tutela, la acción de cumplimiento y las acciones populares
para la defensa de los intereses colectivos, en particular la defensa del medio ambiente.
Entre muchas otras cosas, hace un reconocimiento definitivo de la igualdad de la mujer.
La consagración de una soberanía popular se traduce en el establecimiento de los
derechos políticos y los mecanismos de participación política directa, y de participación y
control social a través de las asociaciones. De esta, es relevante la participación
ciudadana en la planeación, tanto a nivel nacional como territorial.
Entre muchos otros aportes la Constitución Política del 91 define al municipio como la
entidad fundamental de la división política – administrativa del Estado, interpretando que
es el municipio desde donde se puede incidir directamente en los retos del desarrollo
La constitución busca consolidar a Colombia como una república unitaria,
descentralizada y con autonomía de sus entidades territoriales. Mientras el gobierno en el
nivel central busca la orientación y la coordinación general en el manejo macroeconómico
para la creación de bienes y servicios de impacto global, las entidades territoriales
asumen la responsabilidad de garantizar la prestación de servicios públicos locales con
especial énfasis en la educación y la salud, los servicios domiciliarios y las condiciones
habitacionales que garanticen la satisfacción de las necesidades mínimas y básicas.
La Constitución Política de 1991 tenía en su artículo 339 del Título XII: "Del Régimen
Económico y de la Hacienda Pública", el cual en su Capítulo II estableció las
disposiciones para los planes de desarrollo. Este artículo constitucional fue reglamentado
en la Ley 152 de 1994, estableciendo la Ley Orgánica del Plan de Desarrollo. Esta ley,
además de establecer las orientaciones para el Plan Nacional de Desarrollo con los
contenidos estratégicos y el plan de inversiones, también establece las orientaciones para
la elaboración de los planes de desarrollo territorial, departamentales, municipales y
distritales. Asimismo indica que debe existir coherencia entre niveles; teniendo en cuenta
las directrices del Plan Nacional.
El ordenamiento territorial municipal y distrital también tiene su fundamento en la
Constitución Política del 91, estableciendo en el Artículo 311 que los municipios deben
"ordenar el desarrollo de sus territorios". Precepto que fue retomado en el Artículo 41 de
la Ley Orgánica del Plan de Desarrollo, instaurando que los municipios, además de los
planes de desarrollo, deben contar con un plan de ordenamiento territorial.
La Ley 388 de 199735 desarrolla los anteriores preceptos constitucionales y legales, da al
OT municipal las bases legales para su aplicación. Dicha ley parte de la definición del
ordenamiento territorial municipal y distrital en los términos de que este:
Comprende un conjunto de acciones político - administrativas y de planificación física
concertados, en ejercicio de la función pública que les compete...en orden a disponer
de instrumentos eficientes para orientar el desarrollo del territorio bajo su jurisdicción y
regular la utilización, transformación y ocupación del espacio, de acuerdo con las
estrategias de desarrollo socioeconómico y en armonía con el medio ambiente y las
tradiciones históricas y culturales (Ley 388/97, art. 5)36
.
El POT municipal y distrital se realiza con el objeto de complementar la planificación
económica y social con la dimensión territorial, racionalizar las actuaciones sobre el
territorio y orientar su desarrollo y aprovechamiento sostenible, mediante la definición de
estrategias de uso, ocupación y manejo del suelo, actuaciones urbanas integrales y
articulación de las actuaciones sectoriales que afectan la estructura del territorio municipal
o distrital. Todo ello, tomando en cuenta los objetivos económicos, sociales y
ambientales, las relaciones intermunicipales, metropolitanas y regionales, las condiciones
de diversidad étnica y preservación del patrimonio cultural y la incorporación de
instrumentos que permitan regular las dinámicas de transformación territorial de manera
que se optimice la utilización de los recursos naturales y humanos para el logro de
condiciones de vida dignas para la población actual y futura (Ley 388/97, art.6).
¿Antes de los POT como se tomaban las determinaciones en materia de ordenamiento
del territorio en Medellín? Las determinaciones se tomaban con base en estudios
específicos, planes temáticos o planes maestros, incorporando estas disposiciones a la
normativa local. Se adaptaba por decreto, (y solo en algunos casos por Acuerdo; ejemplo
de esto fueron las decisiones de valorización o la de constituir EPM), lo cual le otorgaba a
los alcaldes de ese entonces un enorme poder para tomar, a pesar de tener el Plan Piloto
(conformado por planos y lineamientos), las decisiones en materia de aprovechamientos
urbanísticos, reglamentaciones, usos del suelo, cesiones, obligaciones, etc. El
ordenamiento en ese entonces se hacía por decreto. La ciudad tenía un gran número de
decretos dispersos que reglamentaban el desarrollo: Decreto para Laureles, Decreto para
el Centro, Decreto para el Poblado, etc.
35
La Ley 388/97 se formuló bajo la presidencia de Ernesto Samper Pizano (1994 y 1998). 36
Massiris Cabeza, Ángel. Determinantes de los planes territorial ordenamiento. Recuperado en:
http://www.banrepcultural.org/blaavirtual/geografia/deter/7.htm
Antes del POT operaba el Comité de Asuntos Especiales que debatía casos individuales,
y otorgaba autorizaciones. La ciudad se ordena a través de todas estas medidas
descontextualizadas del desarrollo, con visiones parciales. Fue solo en el año 1990
cuando se logra la “gran hazaña” de compendiar en un solo documento toda esta
información en el Estatuto de Planeación Acuerdo 38/9037
. No obstante este importante
avance, solo fue con la Ley 388 del 97 que se da el cambio de paradigma al exigirse
como punto de partida, para la formulación de los planes, la definición de un Modelo de
Ocupación, que especificaba con en este el norte conceptual de los objetivos del
desarrollo.
Fue solo, tras la Ley 388 de 1997 de Ordenamiento Territorial Colombiana, que el
Departamento Administrativo de Planeación de Medellín formula su primer POT Plan de
Ordenamiento Territorial el Acuerdo 62 de 1999. Este se elabora bajo la dirección de la
Dra. Zoraida Gaviria Gutiérrez en el Gobierno del alcalde Juan Gómez Martínez38
. Y, fue
en este plan que por primera vez se define un Modelo de Ordenamiento39
. Dicho modelo
fue tan acertado y claro que a la fecha permanece vigente, aunque la estrategia para
alcanzarlo cambió en el POT recientemente aprobado bajo el Acuerdo 48 de 2014.
Este Departamento Administrativo de Planeación de Medellín DAPM hoy juega un papel
estratégico en el desarrollo de la ciudad. Bajo este contexto el DAPM reorienta su misión
como responsable de la coordinación de las dos herramientas de mayor importancia con
que cuentan los municipios en Colombia: Los Planes de desarrollo y los Planes de
ordenamiento territorial. Sin embargo como hemos visto antes, los instrumentos de
planificación son relativamente recientes, y los retos de la ciudad y de su población son
enormes.
37
Alonso Palacio era el Director de Planeación y Alberto Arango fue el coordinador del equipo formulador del Estatuto
de Planeación_ Acuerdo 38/90.
38 Juan Gómez Martínez es elegido en 1988 Alcalde de Medellín, convirtiéndose en el primero en llegar al cargo por voto
popular, su periodo finalizó en 1990. En 1997 es elegido por segunda vez como alcalde de Medellín, hasta finales de
2000. Fuente Wikipedia.
39 La Ley 388 del 97 exige la definición de un Modelo de Ordenamiento Territorial en los POT (en el Componente General
del Plan). El Modelo es la base del Plan.
2. LA ESTRUCTURA ORGANIZACIONAL DEL D.A.P.M.
El modelo de planeación de ciudad migró de una visión central y única (que pretendía ser
una unidad de inteligencia totalizadora) de escala municipal, capaz de direccionar no solo
el crecimiento de la ciudad, sino también de orientar el desarrollo de la estructura
administrativa municipal, objeto que definitivamente no logra; hacia una visión más
descentralizada con competencias específicas y sectoriales, que concentra en el DAPM
solo lo concerniente al ordenamiento territorial, la orientación de las directrices de
desarrollo y la instrumentalización de las políticas públicas.
La estructura administrativa municipal ha crecido de forma significativa con el objeto de
asegurar el cumplimiento de las obligaciones del Estado en el nivel municipal y dar mayor
eficiencia a la gestión.
Hoy todas las unidades administrativas adscritas a la alcaldía cuentan con unidades
internas de programación y en algunos casos planeación sectorial, que tienen por objeto
cumplir con las obligaciones del Estado, articular las ejecuciones de la dependencia con
las demás entidades del organigrama municipal en función de las competencias legales y
la ejecución del plan de desarrollo vigente.
El Decreto 151 de febrero 20 de 2002, que determinaba el funcionamiento de la
administración municipal al nivel central estuvo vigente hasta el 2012, fecha en la que se
llevó a cabo la última reestructuración, con la que, entre otras cosas, se instituyeron las
vice-alcaldías.
La estructura administrativa, producto del Decreto 151/02, se construyó a partir del
concepto de macro-procesos y procesos, que se hacen trasversales a toda la
organización municipal que agrupan las dependencias de acuerdo con sus fines
misionales, buscando afinidades en las competencias y objetivos institucionales. La
estructura del Municipio de Medellín se articula a partir de tres áreas: la estratégica, la de
apoyo y la básica40
.
40
Decreto 151/02: Área estratégica. Define políticas, estrategias y acciones de la organización, que orientan el
desempeño y la gestión del Municipio de Medellín. De esta Área Estratégica hacen parte también: promoción de
Turismo, Evaluación y Control, Tecnología de la Información y Comunicaciones y Relaciones Institucionales.
Área de apoyo. Soporta y coadyuva al desarrollo de los demás procesos, e incorpora las herramientas logísticas
requeridas por la organización. De esta Área hacen parte los macroproceso de Logística Organizacional, Recurso
Económicos y Financieros, Talento Humano, Calidad de Servicio, Conceptualización e Intervención Jurídica.
Área básica. Hace realidad la Misión organizacional y sus competencias, mediante la prestación de bienes y servicios
que satisfagan las necesidades de la comunidad. De esta Área hacen parte los macroproceso de Obra Física, Cultura
Ciudadana, Desarrollo Social, Solidaridad Social, Sistema de Salud, Sistema Educativo, Transporte, Circulación y
Control, Convivencia y Seguridad Ciudadana, Ambiental).
40 Si bien no es el objeto del presente texto analizar esta reestructuración organizacional del Decreto 1445 de 2012, vale
la pena señalar que tras la gestión de las administraciones pasadas la Subdirección de Planeación Prospectiva, tal
como se había previsto, fue transformada en Secretaría de Desarrollo Económico, creándose a su interior 3
Subsecretarías: Desarrollo Rural, Creación y Fortalecimiento Empresarial y Turismo. Sin embargo, de la forma como se
hizo, acentuó una debilidad que ya tenía este Departamento de Planeación, entorno a su capacidad de elaborar análisis
sobre el desarrollo económico de la ciudad y su articulación con la región, siendo grave el no mantener un equipo con
las funciones para elaborar análisis prospectivos y escenarios futuros de planificación. Esto pareciera haberse
ARTÍCULO 19. El Macroproceso planeación.
Genera los lineamientos para implantar un modelo de planeación en el municipio de
Medellín que posibilite el desarrollo integral y en especial la calidad de vida de su
comunidad. Está conformado por los procesos de: proyección de ciudad y organización,
planeación del desarrollo físico, económico y social, inteligencia de información y gestión,
y promoción del empleo.
Según el decreto 1445 de 2012, el propósito principal del Departamento Administrativo de
Planeación de Medellín es:
Direccionar, planear y controlar las políticas , planes, programas y proyectos articulados
que garanticen el desarrollo integral del municipio en el largo, mediano y corto plazo en
las diferentes dimensiones del desarrollo social, económico y físico-ambiental,
financiero, político e institucional, mediante la definición del modelo de ciudad y
ocupación y la plataforma estratégica institucional para la administración municipal, en
cumplimiento de los fines del Estado y su sostenibilidad financiera, atendiendo los
diagnósticos, tendencias, compromisos de gobierno y procesos de concertación de
autoridades, actores e instancias de planeación, encaminados al desarrollo humano
integral.
El Departamento Administrativo de Planeación de Medellín históricamente ha tenido una
estructura que coincide con los atributos de la sostenibilidad, según la definición de las
Naciones Unidas: Social, económica y físico espacial. Está conformada por cuatro
Subdirecciones. Tras el decreto 1445 de 2012 se modificó esta estructura organizacional,
quedó de la siguiente manera:
Decreto 151 de 2002 Decreto 1445 de 2012
I. Subdirección Social y Económica.
II. Subdirección Prospectiva
III. Subdirección Planeación Territorial
IV. Subdirección Metroinformación
I. Subdirección Social y Económica
II. Subdirección de la Información
III. Subdirección Planeación Territorial y
Estratégica de Ciudad.
IV. Subdirección Planeación Organizacional 41
V. Subdirección de Catastro
Unidades de Apoyo:
(i) Inteligencia Jurídica
(ii) Monitoreo y Control.
Unidad de Apoyo:
(i) Inteligencia Jurídica
Monitoreo y Control_ Se traslada a la S. de
Gobierno.
pretendido enmendar dándole un vuelco a la Subdirección de Planeación Social y Económica al orientarla a atender lo
reglamentado por las normas vigentes en lo concerniente a la Planificación Financiera…, ya que esta Subdirección de
Planeación Social y Económica jugaba en el pasado un papel estratégico en la definición de políticas, programas y
proyectos para el desarrollo de la población más vulnerable de esta ciudad.
No se comparte tampoco el hecho de que se creara al interior del DAPM la Subdirección de Planeación Organizacional
que tiene como función la Administración del Sistema Integral de Gestión y Mejora continua, que en el pasado hacía
parte de la Secretaría de Servicios Administrativos.
La articulación de estas Subdirecciones y de sus Unidades de Apoyo al interior del
Departamento Administrativo de Planeación, ha hecho posible la identificación de las
barreras y oportunidades para el desarrollo de la ciudad. El DAPM es el responsable de
liderar el análisis y orientación de las dinámicas socioeconómicas en su contexto
(metropolitano, regional, departamental y nacional, en un marco internacional), también
de la comprensión de las lógicas de mercado y de
las dinámicas económicas nacionales e internacionales. Bajo el liderazgo del DAPM y en
articulación con las demás secretarías y entes descentralizados de la alcaldía, en armonía
con el POT y el Plan de Desarrollo Municipal y Nacional, se ponen en marcha las políticas
públicas, plasmando las políticas públicas en el territorio, en el espacio físico, para su
ejecución en planes, programas y proyectos.
Si bien la estructura organizacional que a continuación describiremos hace que el DAPM
tenga una enorme fortaleza, hay dos factores claves en la efectividad de las acciones de
toda la administración pública. Primero: la calidad humana y técnica del líder/esa,
alcalde/sa, y de su primera y segunda línea de mando, secretarios/as y subsecretarios/as,
pues son estos quienes timonean ese enorme “trasatlántico”, redireccionando el rumbo
de lo que suele ser un comportamiento tendencial de esta institución. Segundo, los/las
funcionarios/as de carrera su gente , el gran soporte de la planificación de esta ciudad;
son ellos/as quienes conocen la historia, el territorio y sus problemáticas y su población;
funcionarios/as formados integralmente42
y comprometidos con el futuro de Medellín43
.
De la misma forma es necesario destacar que la formulación y adopción de los Acuerdos
62/99 y 23/00, constituyen un punto culminante en el proceso de planeación a nivel local,
estos, además de marcar un cambio de paradigma en la planeación urbana al incorporar
los principios constitucionales de 1991 desarrollados por la ley 388/97, culmina un ciclo
tecnológico que da el paso de lo análogo a lo digital, incorporando sistemas de
información (bases de datos cada vez más robustas), se transforma la capacidad
institucional con la internet y el mayor salto se da en la construcción de la cartografía con
base en sistemas de información geográfica (SIG), cuya aplicación sistemática permitió la
efectiva integración interdisciplinaria de los equipos técnicos, al igual que derrumbar
mitos y argumentar con sólido fundamento conceptual y rigor técnico; al poder relacionar
múltiples variables para todo el territorio en diferentes escalas y reducir imprecisión y
riesgos del proceso anterior (facilitó el análisis y evaluación desde lo municipal a lo zonal,
a lo comunal, a lo barrial, a la manzana o al polígono como finalmente se construyó la
normativa).
42
A la Dra. Zoraida Gaviria como Directora del DAPM a quien correspondió orientar y dirigir el proceso de formulación
del primer POT de Medellín (Acuerdo 62 de 99), se le debe no solo la formulación pionera de la primera generación del
POT, sino también la concepción de del modelo de ocupación, su estructura y lineamientos estratégicos y, en gran
medida el haber creado una verdadera escuela de Planificación al interior de la Administración Municipal con técnicos
funcionarios de carrera.
43 Personas como Juan Diego Lopera, John Jairo Hurtado, Susana López, Marta Luz Restrepo, Mario Flórez, Alonso
Vargas, Nelson D. Valderrama, Ana Catalina Vanegas, Hugo Carmona, Luz María Cano, Silvia Baena, Adriana Zapata, el
prestigioso Abogado Dr., Rodrigo Correa, como tantos otros amigos y compañeros, que sería interminable nombrar
acá, por lo cual pido me excusen.
I. La Subdirección Social y Económica
Participación Ciudadana, Presupuesto Participativo y los Planes de Desarrollo Locales.
A partir de la Constitución del 91 Colombia pasa de ser una democracia representativa a
una democracia participativa, esto permite y exige que los ciudadanos y comunidades
cuenten con una mayor participación en la toma de decisiones públicas sobre las
condiciones físicas, sociales y políticas de su desarrollo, es decir, actuar e intervenir de
manera directa sobre las determinación de su propio modelo político. Gerardo E. Martínez
señaló que:
El proyecto fundamental de la democracia participativa es la creación de un
mecanismo de deliberaciones mediante el cual el pueblo, con su propia participación,
esté habilitado para manifestarse por igual con puntos de vista tanto mayoritarios
como minoritarios44
. Sin negar que todo sistema democrático eventualmente ha de
descansar en decisiones mayoritarias45
.
Antecedentes de la Planeación Local
Desde los años noventa, en reacción al periodo de violencia ocasionados por la guerra
del narcotráfico, la Dra. María Emma Mejía fue designada por el presidente Cesar Gaviria
Trujillo (1990 94) como concejera para la paz en Medellín. María Emma hizo un valioso
trabajo en algunos de los barrios más humildes y vulnerables de esta ciudad; desde el
programa Primed46
trabajó entre otros, en la Comuna 13 San Javier al Centro Occidente
de la ciudad, o en el barrio San Lorenzo en el Centro, localizado a pocas cuadras del
Centro Administrativo de la Alpujarra (lugar en donde opera la Alcaldía de Medellín).
Derivado del trabajo de esa época, con el apoyo de la academia y de organizaciones no
gubernamentales se formuló por parte de las comunidades, en algunas comunas, los
primeros Planes de Desarrollo Zonales: zona nororiental que incluye el Popular, zona
centro occidental que incluye San Javier, zona centro oriental que incluye Villa Hermosa.
Para ese entonces era evidente que la comunidad había reaccionado frente a esa
violencia y se organizaba y reflexionaba entorno a la definición de caminos para el
desarrollo.
En principio puede no ser fácil entender la importancia y el poder de la participación
ciudadana; a través de esta se construye corresponsabilidad (entendiéndose como
responsabilidad compartida). Una vez se establecen los acuerdos ciudadanos, juntos
(público y privado) los ciudadanos y la administración pública trabaja por alcanzar sueños
y proyectos compartidos. La construcción de corresponsabilidad elimina las posiciones
pasivas de los ciudadanos/as, asignándoles derechos y exigiéndoles deberes; esto
44
Lo que Gerardo E. Martínez denomina puntos de vista mayoritarios o minoritarios es denominado en el presente texto
como escalas de planificación.
45Martínez-Solanas, Gerardo E. (1997) Gobierno del Pueblo: Opción para un Nuevo Siglo. Miami: Ediciones Universal.
114 p.
46 -Programa integral de /Mejoramiento de Barrios Subnormales en Medellín, "experiencia piloto " en el marco del
Proyecto Interdisciplinario de cooperación interagencial de la UNESCO.
garantiza mayores niveles de desarrollo. Por lo tanto la construcción de
corresponsabilidad se convierte en una potente herramienta de la planificación para el
desarrollo.
Las decisiones más trascendentales de la ciudad han tenido en el pasado reciente
amplios procesos de consulta y participación ciudadana, ejemplo de esto fueron los
procesos surtidos para la formulación y adopción de los Planes de Desarrollo
Municipales47
y la revisión y ajuste del Plan de Ordenamiento Territorial48
.
La Secretaría de Desarrollo Social49
con la Subdirección Social y Económica de
Planeación, fueron las responsables entre otras cosas, de reestructurar el Presupuesto
Participativo de esta ciudad. Esto significó una apuesta decidida por parte de la
administración municipal de construir bases sólidas para estos procesos de participación
ciudadana. Esta política maduró hasta quedar consignada en el Acuerdo Municipal 43
del 2007 Sistema Municipal de Planeación 50
.
Este proceso de transformación de la democracia representativa, a una democracia
participativa, no solo exige promover mecanismos prácticos de participación, sino
también apoyo en la construcción de liderazgos en las comunidades, formación técnica
de participación, acceso a la información, apoyo en investigación, y un programa político
estable que defina claramente sus metas; orientada a la vida y decisiones del barrio y
veredas del municipio (urbano y rural), con el consecuente resultado de concertación,
tolerancia y colaboración que derive en mayores oportunidades y una mejor calidad de
vida; máxime en una sociedad que ha padecido lo que antes se ha descrito.
Esta masa se alimenta de la fragmentación social. Análogos a los avances en
seguridad han sido los avances sociales. Ya no tenemos cuatro ciudades distintas,
sino dos en una sola. Si la ciudad no avanza más en materia de inclusión, la
brecha entre estas dos ciudades aumentará (Giraldo R, 2013)
El Presupuesto Participativo (PP) y los Planes de Desarrollo Locales (PDL)
Tanto los Planes de Desarrollo Municipales PDM como los Planes de Ordenamiento
Territorial exigen diferentes escalas de planificación en una ciudad; los PDM generalmente
se quedan cortos frente a las necesidades de los habitantes de los barrios de Medellín.
Sin importar lo bien administrada que esté la ciudad, nunca serán suficientes los recursos
públicos para atender la totalidad de las necesidades. De ahí también la importancia de la
estrategia implementada con el presupuesto participativo. Con los recursos provenientes
del PP la comunidad prioriza inversiones, para atender sus necesidades inaplazables.
47
Medellín Compromiso de la Ciudadanía Sergio Fajardo Valderrama, Alcalde 2004-2007, Medellín Solidaria y
Competitivo, Alonso Salazar Jaramillo, Alcalde 2008-2011.
48 Acuerdo 46 de 2006
49 Dra. Clara Inés Restrepo, Secretaria de Desarrollo Social durante la Administración del Dr. Sergio Fajardo V.
50 Liderado desde La Subdirección Social y Económica por Ana María Arango_ Socióloga Planificadora. Desde esta
Subdirección se lideraron otros valiosos procesos como La Comisión Tripartita, con el Área Metropolitana, La
Formulación de LOTA, Lineamientos para Ordenamiento Territorial de Antioquia. A Ana María Arango se le debe en gran
medida el desarrollo del Sistema Municipal de Planeación. Acuerdo 43 de 2007.
El Presupuesto Participativo y los Planes de Desarrollo Locales son el mecanismo a través
del cual la administración municipal le transfiere a las comunidades, tras evaluaciones
técnicas rigurosas, la oportunidad de orientar el desarrollo de sus barrios y veredas,
acorde con sus necesidades y el consenso ciudadano. La asignación para el
Presupuesto Participativo en el Plan de Desarrollo Municipal 2004 -2008 (4 años) fue de
$435.000´000,000.oo51
(U$ 56 millones).
Reestructurar el programa de Presupuesto Participativo al inicio de la administración de
Sergio Fajardo fue complejo en muchos sentidos. El gran número de obras que se
requería ejecutar por proyectos del P.P. desbordaron la capacidad operativa de la
administración municipal; estos multiplicaron significativamente los trámites al interior de
la alcaldía, multiplicó la ejecución de pequeñas obras de infraestructura de escala local:
escaleras en los barrios de periferia, senderos, calles, obras para la mitigación del riesgo,
pasamanos, mejoramiento de canchas, etc.
No obstante las bondades del modelo, este presentaba inconsistencias que, como reza
el dicho: hecha la norma, hecha la trampa. Algunos/as malintencionados/as 52
aprendieron a gestionar proyectos y recursos, y encontraron en el PP el mecanismo para
burlar (y aprovechar en beneficio personal) este programa. Con el tiempo se hizo evidente
que el propósito motivador de esta propuesta se estaba distorsionando.
Se hicieron ajustes para poder mejorar la operatividad de la Alcaldía de Medellín, también
se inició un riguroso proceso de formación con los habitantes por Comuna y
Corregimiento (a los líderes y lideresas a las JAL Juntas de Acción Local y a las JAC
Junta de Acción Comunal ), para que ellos formularan para la comuna su Plan de
Desarrollo Local. Estos Planes fueron asesorados por técnicos expertos de la
administración municipal con el propósito de armonizar los sueños y las necesidades de
la comunidad con los POT y los Planes de Desarrollo Municipales. Participaron en estas
formulaciones tanto los habitantes de las Comunas y Corregimientos, como la academia
y ONGs.
Para la formulación de los Planes de Desarrollo Local (PDL) se hicieron análisis de la
evolución historia y desarrollo de barrios y veredas, también de la información existente en
la alcaldía, para finalmente diagnosticar las comunas y corregimientos. Se identificaron
fortalezas y amenazas, y se priorizaron las acciones a realizar. Una comuna preocupada
por su juventud y la falta de empleo, priorizó por ejemplo:
1_ Educación
2_ Formación para el trabajo
3_ Cultura
4_ Recreación y Deporte
51
Cifra para el cuatrienio en el Plan de Desarrollo del Alcalde Alonso Salazar J. 52
Hay quienes señalan que el Presupuesto Participativo y los Planes de Desarrollo Local han servido para fortalecer y armar a actores ilegales de la Ciudad.
Con esta priorización y de manera obligatoria, se tomaban53
las decisiones del
Presupuesto Participativo.
A la fecha las 16 Comunas de Medellín y los 5 Corregimientos ya formularos sus Planes
de Desarrollo Local. Es de anotar que cada uno de estos se creó con miras a tener varias
fases, entre las que están: diagnóstico, formulación, comunicación y divulgación, gestión,
seguimiento y evaluación. Algunos planes estaban54
en la fase de comunicación y
divulgación y otros en la de gestión.
Algunas conclusiones hoy de los Planes de Desarrollo Locales y el PP
Fue sorprendente ver con el tiempo, como los líderes y lideresas pasaron del discurso del
“yo” al “nosotros”; se hizo evidente que al construir estas capacidades y compartir el
poder decisorio, de gestión con los habitantes, a la luz de los sueños y de sus
necesidades, y tras evaluaciones técnicas rigurosas, desde los barrios también es posible
aportar importantes procesos de transformación para la ciudad.
Algunas conclusiones55
:
Los logros van más allá de la inversión social, la ciudadanía está hoy más enterada de
la vida de su comunidad y más comprometida en su desarrollo.
Las organizaciones y JAL asumen mayor responsabilidad y han renovado su estilo de
liderar para rendir cuentas a sus intervenciones.
Se cuenta con líderes más preparados, comunidades más activas y servidores más
dispuestos al diálogo.
Se propicia encuentros e intercambios de conocimientos técnicos y populares,
“porque creemos que la mejor escuela de liderazgo posible es el proceso mismo”.
II. La Subdirección de Planeación Territorial
La Subdirección de Planeación Territorial es por definición la responsable al interior del
DAPM de liderar la formulación del POT en coordinación con las demás subdirecciones
de este departamento y demás secretarías y entes descentralizados de la alcaldía.
También es la responsable de orientar la aplicación de la norma del POT (los curadores
son los actores competentes de mayor importancia), del seguimiento, evaluación y ajuste,
de acuerdo con la ley.
La Subdirección de Planeación Territorial estuvo conformada por cinco unidades
administrativas:
53
En el programa Jornadas de Vida del alcalde Aníbal Gaviria C. hoy reparte hasta 15 mil millones de pesos por
comuna, asignando los recursos con un medidor de decibeles, lo que denominan “Aplausómetro”.
54 En la administración del alcalde Aníbal Gaviria esta estrategia se paró pretendiendo una homologación entre estos
planes, desvirtuando el propósito original de los mismos, que era precisamente reconocer las particularidades de los
territorios y de su población, así como las necesidades de los habitantes de cada comuna. Las Jornadas de Vida
reemplazaron en prioridad esta estrategia de los PDL.
55 Presentación Alcaldía de Medellín, 2014. PDL y PP.
• La Unidad de Vías y Movilidad
Responsable del Plan de Movilidad de Medellín. Corresponsable del Plan Vial
Metropolitano. Orientadora de las políticas de los modos de movilidad y transporte
público. Articuladores en la generación de espacio público y orientadora en esta materia
en los nuevos desarrollos públicos y privados. Interlocutora por excelencia de las demás
entidades que intervienen en el direccionamiento y control de la movilidad (Empresa
Metro de Medellín, Secretaria de Movilidad, Área Metropolitana).
• La Unidad de Asentamientos en Desarrollo56
Como su nombre lo indica es la responsable de los barrios y de los asentamientos en
condiciones incompletas de desarrollo, los cuales se clasifica en el POT (en términos
generales) como polígonos de mejoramiento integral, y cuya instrumento de planificación
para la gestión son los Planes de Regularización Urbanística. Vale anotar que la
formulación y gestión de estos planes ha sido un trabajo silencioso, pero de enorme valor
para Medellín. Esta Unidad de Asentamientos también es la responsable de la vivienda de
interés social y prioritaria de la ciudad; lideraron la formulación del Plan Habitacional de
Medellín57
. Orientadores de las políticas de mejoramientos de vivienda y Mejoramientos
Integral de Barrios. Vigilantes de los suelos clasificados como de riesgo en los proyectos
que realizan tanto la administración como ONGs o privados, entre otras cosas.
En este punto vale la pena hacer un breve paréntesis, pues esta Unidad de
Asentamientos merece especial atención dado que muchos barrios de la ciudad no
fueron planificados, especialmente en la periferia nororiental; fueron colonizados y
habitados por población campesina que ha venido migrando a la ciudad desde principios
del siglo pasado.
Se puede sostener que ha existido desde 1960 un surgimiento de barrios no
controlados con un comportamiento estacional, tanto para barrios de invasión
como piratas. Sin embargo, la dinámica de su surgimiento no ha sido paralela, se
comprueba más bien una existencia determinada por dos periodos. El primero,
comprendido entre los años 1960 -1969, en el cual predomina el asentamiento
pirata; y el periodo 1970 - 1982, en el cual predomina el asentamiento de invasión.
Se infiere además, que en los tres últimos años, al no haber surgido nuevos
asentamientos de invasión ni pirata, se puede admitir una aceleración en la
dinámica interna de los ya existentes, y por lo tanto, un agravamiento en las
condiciones de vida de dicha población58
.
56
En el año 2002 la Administración Municipal inicia el proceso de liquidación tanto de CORVIDE como del INVAL. Con
esta decisión no solo se eliminó la memoria técnica e institucional de la intervención sobre la oferta de vivienda
subsidiada en la ciudad, sino que se elimina un actor con funciones de regulación del mercado de VIS. Ante esta
carencia fue necesario reconstruir la institucionalidad sectorial para la vivienda de interés social, mediante el Acuerdo
municipal n°11 de 2004 se creó el Fondo Municipal de Vivienda de Interés Social, “FOVIMED”.
57 El Plan Habitacional de Medellín fue liderado desde el DAPM por la Unidad de Asentamientos con la Universidad
Nacional de Colombia, sede Medellín. 58
Mesa, Nora Elena (1985). Proceso de desarrollo de los asentamientos populares no controlados. Universidad
Nacional de Colombia. Recuperado en: http://www.bdigital.unal.edu.co/3268/1/NEM06-PROCESO-DLLOASENT.pdf
Al principio de este documento veíamos que en Medellín más de 680.000 ciudadanos
viven en situación de pobreza o pobreza extrema (en condición de vulnerabilidad). Al
estar muchas de sus viviendas ubicadas en los barrios de periferia, en zonas de riesgo o
en asentamientos informales con mala infraestructura. La cifras de estratificación socio-
económica de las viviendas en Medellín59
nos indica que el 76.5% del total de la vivienda
de Medellín (721.870 viviendas) pertenecen a los estratos 1, 2 y 3.
La migración del resto del departamento hacia Medellín persiste en la actualidad; según
datos de la Personería Municipal anualmente llegan a la ciudad huyendo de la violencia o
en busca de oportunidades entre veinte y veinticinco mil personas desplazadas del
departamento de Antioquia y de otros departamentos del país; con una media en
educación de tercero de primaria.
Veinte mil personas al año son ochenta mil en un cuatrienio (un periodo administrativo
municipal en Colombia). Una ciudad de ochenta mil habitantes es superior a muchas
ciudades de Colombia. Un municipio con ochenta mil habitantes sería octavo en
población en Antioquia (Fredonia tiene veintidós mil habitantes, Sabaneta en el Valle de
Aburrá tiene cincuenta mil habitantes). Cada cuatro años el municipio de Medellín tiene
que atender a estos ochenta mil nuevos ciudadanos60
con la necesidad de veintidós mil
hogares.
• La Unidad de Ordenamiento Territorial
Por definición es la responsable “de la normatividad urbanística”; desde esta Unidad se
lidera el proceso de formulación del POT y demás reglamentaciones complementarias
para el ordenamiento territorial, y se hace seguimiento a su aplicación para efectuar los
ajustes y correctivos necesarios. Como unidad responsable de esta aplicación, por
excelencia sus interlocutoras son la Unidad Jurídica (al interior del DAPM) y las
Curadurías Urbanas61
.
• Taller del Espacio Público
Es la responsable de orientar la estructuración del sistema del espacio público de la
ciudad y velar con sus propuestas, por el mejoramiento del índice y calidad de este.
Desde allí se orienta y aprueban las áreas verdes y espacio público de todo lo que se
construye en la ciudad, desde el sector público y privado. Fue desde el taller del espacio
público que se orientó la formulación del Manual del Espacio Público62
• La Unidad de Geología, Medio Ambiente y Servicios Públicos
La topografía y la geología de la ciudad en el Valle de Aburrá hacen compleja la
normalización para la utilización y manejo de los suelos, particularmente los de media y
alta ladera. Es desde esta Unidad que se investiga y sistematiza la información geológica
59
Alcaldía de Medellín, para el año 2011: Estrato 1: 87.931 Estrato 2: 254.968 Estrato 3: 209.405 Estrato 4: 79.940
estrato 5: 58.398 Estrato 6: 31.228 para un total de 721.870.
60 80 mil nuevos ciudadanos en 4 años significa, 22 mil viviendas nuevas cada 4 años.
61 Las Curadurías Urbanas fueron creadas para Colombia Ley 2150 de 1995. Estas curadurías cumplen un importante
pare en el desarrollo de las ciudades en Colombia.
62 Manual del Espacio Público para Medellín. Alcaldía de Medellín y LAUR, UPB.
e hídrica (Medellín cuenta con 62 quebradas que le tributan al río), y desde donde se
armonizan para el ordenamiento territorial. Desde esta Unidad “Técnica”63
también se
regulan los servicios públicos.64
Unidades de Apoyo:
• La Unidad de Inteligencia Jurídica
La Unidad de Inteligencia Jurídica del Departamento Administrativo de Planeación de
Medellín liderada durante esa época por el abogado Dr. Rodrigo Correa, es el apoyo legal
a las decisiones en materia de planeación. A esta unidad se le debe el rigor técnico y
jurídico en la formulación de todos los planes, programas y proyectos que acomete la
administración en materia de ordenamiento del territorio.
• La Unidad de Monitoreo y Control
Entre otras cosas es la responsable del recibo de obra de los edificios licenciados y
construidos, y verifica que lo construido coincida con lo aprobado por la curaduría.
Con el Decreto 1445, por corresponder al Área de Apoyo, esta Unidad de Monitoreo y
Control pasó a la Secretaría de Gobierno.
La articulación entre estas siete Unidades de la Subdirección de Planeación Territorial con
el resto de las Subdirecciones de Planeación Social y Económica y Prospectiva , y con
Metroinformación como soporte estadística y cartográfica de información, permite el
desarrollo de las políticas y de las normas.
III. Subdirección de Metroinformación
La Subdirección de Metroinformación es la responsable del soporte estadístico y su
respectivo análisis para la toma de decisiones del DAPM y de la alcaldía. Es también
desde esta subdirección que se elabora la cartografía (empleando Sistemas de
Información Geográfica SIG ) oficial del municipio.
Como veremos más adelante, la Subdirección de Metroinformación también es la
responsable de hacerle seguimiento a la información del Plan de Desarrollo (desde la
Oficina de Seguimiento al Plan) con el propósito de controlar los avances, así como de
preparar los informes para el alcalde, para el director de planeación y estos a su vez para
la rendición de cuentas ante el honorable concejo de la ciudad, las veedurías ciudadanas
o las entidades de control.
Esta Subdirección cuenta con un Observatorio de Políticas Públicas que hace seguimiento
al impacto de las políticas de la alcaldía (población y su territorio). El observatorio
“Fundamenta su operación en la conformación de redes con actores gubernamentales y
organizaciones sociales, que interactúan a través de procesos estandarizados de gestión
63
Para abreviar se le denominaba a la Unidad de Geología, Medio Ambiente y Servicios Públicos como Unidad
“Técnica”.
64 En la alcaldía de Alonso Salazar se creó una Unidad Independiente de Servicios Públicos.
de información y conocimiento en torno a la evaluación del Desarrollo Humano65
, y para
esto cuenta con las siguientes herramientas:
Herramientas del Observatorio de Políticas Públicas:
1. Gran Encuesta Integrada de Hogares
2. Cuentas Económicas Regionales
3. Población por Comunas y Corregimientos
4. Cartografía Digital de Antioquia
5. Plataforma geográfica
6. Sistema de Indicadores
7. Portal del Observatorio
El Observatorio de Políticas Públicas de Medellín elabora anualmente el informe Medellín
en Cifras:
Situación Económica de los Hogares
Mercado Laboral
Gestión Fiscal y Financiera
Educación
Salud
Medio Ambiente
Gestión del Riesgo
Servicios Públicos Domiciliarios
Espacio Público y Equipamientos
Movilidad y Transporte
Ocupación del Suelo y el Mercado Inmobiliario
Actividad Edificadora
Sistema Habitacional
Planeación Local y Presupuesto Participativo
En coordinación con el Área Metropolitana y la Gobernación de Antioquia realiza cada
dos años la Encuesta de Indicadores de Calidad de Vida (para Antioquia, el Área
Metropolitana y Medellín). El Indicador de Calidad de Vida (ICV) es una medida que
incorpora el concepto de la multidimensionalidad.
Este índice busca dar un paso adelante en la comprensión y en la medición del bienestar.
En el campo de la medición porque combina en una sola medida variables cuantitativas y
cualitativas y, en el de las dimensiones porque permite integrar características que no se
habían integrado antes, especialmente las relacionadas con el capital humano. En la
valoración, porque permite calificar los resultados de las políticas frente a criterios de
equidad y logro. El ICV se mide con el66
fin de conocer la situación actual y la evolución
de la comunidad para así focalizar el gasto social de manera más eficaz.67
65
Indicador de Calidad de Vida Medellín 2004 – 2010. Departamento Administrativo de Planeación.
66 Indicador de Calidad de Vida Medellín 2004 – 2010. Departamento Administrativo de Planeación.
67 Castaño, E. formulador de la metodología para calcular el ICV
Esta importante encuesta permite entender las condiciones del departamento de
Antioquia, de los municipios del Área Metropolitana y de Medellín a la luz de los
siguientes indicadores:
Demografía
Calidad de Vida
Vivienda
Educación
Seguridad Social
Convivencia
Victimización
Accidentalidad
Discapacidad
Recreación y Deportes
Fuerza Laboral
La Subdirección de Metroinformación también cuenta con el Observatorio del Mercado
Inmobiliario, el cual hace seguimiento a las dinámicas de construcción de la ciudad,
analiza y reporta las tendencias en la dinámica inmobiliaria, los nuevos usos, la
estratificación, los metros cuadrados construidos, así como el comportamiento en el valor
del suelo y de los productos inmobiliarios.
También desde esta subdirección se le hace seguimiento a la población que atiende el
Sisbén68
en Medellín.
Con esta valiosa información y análisis estadístico, su relación con el gobierno nacional, y
demás redes de organizaciones y entidades públicas y privadas que procesan
información sobre estos temas, la Subdirección de Metroinformación permite un soporte
técnico riguroso para la toma de decisiones en la planificación de Medellín.
IV. Subdirección de Prospectiva Económica
Las Modelaciones Matemáticas
Durante las administraciones de Sergio Fajardo y Alonso Salazar se desarrollaron desde
esta subdirección importantes programas y proyectos para el desarrollo económico de la
ciudad. Fue desde allí, con el apoyo de la Cámara de Comercio de Medellín para
Antioquia69
que se desarrolló entre otras, el programa Cultura E, Medellín mi Empresa; la
caracterización de la base empresarial de la ciudad bajo el concepto de Clúster que
posteriormente evolucionó a Medellín Ciudad Clúster, la creación de los Cedezos y su
68 El Sisbén es el sistema de información diseñado por el gobierno nacional para identificar las familias potencialmente
beneficiarias de programas sociales.
69 Durante los años 2004 a 2007 el Subdirector de Prospectiva fue Fredy Pulgarín quien venía de trabajar en la Cámara
de Comercio de Medellín para Antioquia. Entre otras cosas desde esta Subdirección se lidero la Línea 4 del Plan de
Desarrollo de Sergio Fajardo: Medellín, Productiva Competitiva y Solidaria. También desde esta se apoyó la Línea 6:
Ciudad con Proyección Regional y Global, y se desarrollaron y lideraron los programas de Cultura E, los Cedezos, etc.
articulación con el Banco de las Oportunidades de la ciudad de Medellín; se concibió
Ruta N como el Primer centro de innovación y de negocios del país. También
innumerables concursos para incentivar la innovación, fomentar las iniciativas de
emprendimiento y empresarismo a todo nivel socioeconómico de la ciudad, y se orientó
la formulación del Plan de Competitividad para Medellín y Antioquia.
Modelo de simulación para la gestión social del desarrollo visión 2020
Para la revisión y ajuste del POT de Medellín (Acuerdo 62 de 1999), con el propósito de
armonizar las políticas de desarrollo económico con el ordenamiento territorial, se
desarrolló desde la Subdirección de Prospectiva del DAPM con la Fundación Ecsim70
un
Modelo de Simulación para la Gestión Social del Desarrollo Visión 2020 , “este es un
sistema de planificación con base en dinámicas de sistemas que propician el desarrollo
del territorio bajo esquemas de sistemas complejos, cuyas dinámicas son simuladas
obteniéndose múltiples escenarios para el mediano y largo plazo71
”.
Para la definición de este modelo matemático con herramientas prospectivas, basado en
principios de sostenibilidad ambiental, competitividad económica y equidad social, se
revisaron los antecedentes72
que en esta materia se habían desarrollado, tanto, desde la
Gobernación de Antioquia, el Área Metropolitana como desde el Municipio de Medellín,
71 Alcaldía de Medellín 2006. Documento Diagnóstico_ Evaluación y Seguimiento, Anexo 1 Sistema de Soporte para la
Toma de Decisiones. Ecsim.
72 Antecedentes del Modelo: Construyendo la Ventaja Competitiva de Medellín - MONITOR – CÁMARA DE COMERCIO
DE MEDELLÍN PARA ANTIOQUIA – 1994. Modelo de Ocupación Territorial y la Transformación Socioeconómica -
PLANEA Y DAP-D, Agenda de Innovación y Desarrollo Científico y Tecnológico para Medellín y Antioquia – 2004, Los
Escenarios propuestos para Antioquia, Macroescenarios de Futuros Posibles – PLANEA, y el Ejercicio Prospectivo DAP
–M ESUMER -SUBDIRECCIÓN DE PROSPECTIVA – 2004.
de tal manera que se pudiera tener una visión integral del desarrollo. A partir de esto se
definieron unos indicadores de trayectoria (crecimiento en las exportaciones, crecimiento
en la demanda interna, incremento de la productividad e innovación), y cuatro escenarios,
con miras a definir la estrategia recomendada para alcanzar los resultados pretendidos
en las variables económicas y de calidad de vida:
Resultados de variables de economía:
Exportaciones anuales US$ (miles de millones), PIB per cápita US$, Crecimiento
del PIB,
Resultados de variables de calidad de vida:
GINI, IDH, desempleo.
ESCENARIO FERIA DE FLORES
En este escenario los datos del PIB y de empleo son muy positivos, al igual que los niveles
de productividad que hay que tener. El ingreso per cápita alcanza los 9.000 dólares y el
desempleo baja a un 4%. El coeficiente de Gini es de 0.37 y el IDH de 86.34. Empiezan a
ser claros asuntos como el siguiente: para llegar a este camino hay que tener unas
expansiones de exportaciones muy altas que se sabe no son posibles de lograr si el
componente innovación no empieza a ser parte del sistema. La economía no llegaría
definitivamente a esos niveles de crecimiento si no se cambia radicalmente el portafolio de
producción y las rutas de productividad de cambio tecnológico no crecen.
El escenario 9000.3 es bastante exigente y se manifiesta entre otros aspectos en que las
necesidades en educación son mayores. La educación secundaria empieza rápidamente
a generar déficit, es en este punto donde hay que tener estrategias muy claras de
educación de la población en edad extra escolar. Además se generan grandes brechas en
cuanto a la educación superior, llegando aproximadamente a un déficit del 50%73
.
De igual manera el modelo arrojó como orientación, en términos de equilibrio funcional
del territorio para Medellín, la cifra de cuántas hectáreas de suelo industrial, comercial
residencial y de servicios se debía reservar en la ciudad en el escenario del 2020, para
obtener estos resultados. A la luz de lo anterior se protegió, por ejemplo, el sector
industrial de Guayabal y se estructuró la distribución espacial de los usos del suelo.
73
Modelo de simulación para la gestión social del desarrollo, Visión 2020. P 34. Ecsim.
ESCENARIO 2020
Ordenamiento Territorial Medellín
2020
VARIABLES 2004 Eterna casi
Primavera
Solo Tacita
de Plata
Puros
Colombia-
modas
Feria de las
Flores
R
E
S
U
L
T
A
D
O
S
VARIABLES DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL
MT2
de suelo Industrial
3´311,940 7´988,472 7´556,500 8´622,555 10´888,878
MT2
de suelo Comercio y
Servicios
9´935,820 15´545,046 12´779,609 16´520,427 17´814,947
MT2
de suelo para
Espacio Público
8´831,840 9´889,909 9´889,909 9´889,909 9´889,909
MT2
de suelo Residencial
41,951,240 54´392,398 53´753,056 57´682,400 62´106,934
Por el destacado papel que desempeñó esta Subdirección de Prospectiva durante las
administraciones del 2004-2007 y 2008-2011 fue transformada (como estaba previsto) en
Secretaría de Desarrollo Económico durante la reforma administrativa del 2012.
3. LOS PLANES DE DESARROLLO MUNICIPALES
Una vez instaurada la elección popular de alcaldes y a partir de ser sancionada la Ley
Orgánica del Plan de Desarrollo Ley 152 de 1994 , a la fecha se han formulado los
siguientes planes de desarrollo municipales en Medellín:
•Medellín en Equipo con Usted (1995 – 1997) Sergio Naranjo P.
•Por una Ciudad Más Humana (1998 – 2000) Juan Gómez M.
•Medellín Competitiva (2001 – 2003) Luis Pérez G.
•Medellín Compromiso de toda la Ciudadanía (2004 – 2007) Sergio Fajardo V.
•Medellín es Solidaria y Competitiva (2008 – 2011) Alonso Salazar J.
•Un Hogar para la Vida (2012 – 2015) Aníbal Gaviria C.
El presupuesto por resultados PPR , en los PDM
Tras ganar las elecciones en el 2003, el alcalde electo Sergio Fajardo designó al doctor
Federico Restrepo Posada74
como director del Departamento Administrativo de
Planeación de Medellín, para el periodo 2004-2007. Federico Restrepo, ingeniero civil (y
74
Federico Restrepo Posada, (ingeniero civil de la Universidad Nacional de Colombia, con maestría en ciencias
(M.S.) en ingeniería, Universidad de Mississippi) pasó de ser el director del Departamento Administrativo de Planeación
de Medellín en la alcaldía de Sergio Fajardo V. (2004-2007), a gerente de la empresas de servicios públicos de
Medellín- EPM74
en la alcaldía de Alonso Salazar J (2008-2011).
músico aficionado), quien se había desempeñado entre otras cosas como presidente de
una prestigiosa empresa antiqueña de ingeniería: Integral Ltda.75
, estableció una alianza
con el Banco Mundial para que este le transfiriera a la ciudad la metodología de
Presupuesto por Resultados PPR (o Gestión Orientada por Resultados Budget
Oriented by Results BOR). Este PPR o Gestión Orientada por Resultados es una
herramienta gerencial moderna, que complementa el presupuesto financiero tradicional al
proveer información en torno al vínculo entre la asignación de recursos y los resultados
esperados de la gestión pública.
Las motivaciones para la implementación del PPR fueron76
:
• Seguimiento y evaluación desarticuladas del proceso presupuestal y de planificación.
• Sistemas de información y herramientas tecnológicas de soporte deficientes.
• Mecanismos incipientes de contractualización y transparencia.
• Necesidad de fortalecimiento del capital humano.
Consecuencias de lo anterior:
• Baja calidad del gasto y correspondencia con prioridades de política
• En un escenario con evidencia inadecuada (inoportuna, insuficiente, de baja calidad)
sobre el desempeño de la gestión y su contribución al logro de objetivos de
desarrollo.
La Gestión Orientada por Resultados es una herramienta que permite definir metas con el
propósito de orientar las actuaciones corporativas para alcanzarlas. Para esto se
diagnostican las condiciones actuales y se definen las condiciones que se pretenden
lograr al concluir el plan y la administración. La inversión exigida para el cumplimiento de
esta y de las demás metas del plan de desarrollo se armoniza con la proyección de los
ingresos y recursos de la Secretaría de Hacienda77
, de tal manera que se puede
garantizar la disponibilidad presupuestal desde un principio de la administración, evitando
así tropiezos en las ejecuciones.
Las metas se definen por producto o por resultado: Un ejemplo de meta por producto:
construcción de “cuatro parques biblioteca”, “catorce colegios de calidad”, “siete canchas
con grama sintética", etc. Y, un ejemplo de meta por resultado: “120 mil niños vacunados”,
“250 mil complementos alimentarios entregados”, etc. El Plan de Desarrollo Municipal de
Alonso Salazar, Medellín es solidaria y competitiva tenía 835 Indicadores (de los cuales
200 eran indicadores de Resultado).
75
Empresa de Ingeniería Integral Ltda.75
, una importante empresa local de ingeniería, con alcance internacional. En las
áreas de energía eléctrica, minería e hidrocarburos, infraestructura, agua potable y saneamiento básico.
76 Presentación Power Point ante el Concejo de Medellín, Tema: Gestión Orientada por Resultados.
77 La buena articulación entre el Dr. Horacio Vélez, secretario de hacienda municipal de ese entonces y Federico
Restrepo permitió que la planificación, la ejecución de obra física así como las inversiones sociales, estuviesen
articuladas con los ingresos municipales.
Utilidad de la GOR o PPR
• Incorpora indicadores de desempeño para determinar los productos y resultados del
gasto asignado.
• Permite conocer el impacto de las políticas públicas.
• Reduce el “incrementalismo” en el gasto público y contribuye a la sostenibilidad fiscal.
• Facilita el control (social, político y fiscal) sobre los recursos y programas públicos.
• Alinea las asignaciones de recursos sectoriales con los objetivos y prioridades
aprobados en el Plan de Desarrollo.
• Una vez cumplidas las metas de algún programa o proyecto del plan de desarrollo,
los recursos y los esfuerzos pasan a apoyar metas con bajos desempeño.
La oficina de seguimiento al plan de desarrollo
Para una adecuada puesta en funcionamiento de esta potente herramienta de
Presupuesto por Resultados PPR , se creó al interior del DAPM en la Subdirección de
Metroinformación una Oficina de Seguimiento al Plan de Desarrollo; con un equipo de
expertos que tenían lazos en todas las secretarias y entes descentralizados de la Alcaldía
de Medellín, quienes de manera permanente reportaban información sobre inversiones y
metas logradas. Desde allí se verificaba que las inversiones que se hacían estuviesen
programadas en el Plan de Desarrollo, estuviesen registradas en el Banco de Programas
y Proyectos de Planeación y tuviesen la disponibilidad presupuestal antes de iniciar las
inversiones. De esta manera se tenía información y control permanente de los niveles de
ejecución; pudiéndose reportar los avances del Plan de Desarrollo, desagregando las
inversiones y avances de obras por secretaría o ente descentralizado, por programa o por
proyecto, y esta información a su vez se podía desagregar por comunas, por barrios o
por corregimientos.
La metodología de PPR o Gestión Orientada por Resultados con la Oficina de
Seguimiento al Plan de Desarrollo demostró ser una herramienta poderosa para el
cumplimiento de estos planes. Prueba de esto fueron los cumplimientos de los Planes de
Desarrollo de los alcaldes Sergio Fajardo Medellín, Compromiso de toda la Ciudadanía
y el de Alonso Salazar Medellín es Solidaria y Competitiva con un cumplimientos del
96.6% y 99% respectivamente.
4. PLAN DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL_ POT.
4.1 Acuerdo 45
Freno de mano para el Poblado. Texto desarrollado con John Jairo Hurtado.
A través de la historia, el prestigioso sector del Poblado de Medellín se había desarrollado
con un modelo de baja densidad, con casa-fincas en grandes lotes. Con el paso del
tiempo estas casas fueron reemplazadas por torres de apartamentos que cada vez se
hicieron más altas y densas. Las primitivas vías de estas viviendas (rieles vehiculares)
fueron reemplazadas por vías pavimentadas de carriles estrechos sin andenes, lo cual
trajo como consecuencia que el sector se construyera sin la infraestructura de soporte
necesaria –sin malla vial, espacios públicos o equipamientos . En el año 2004 era
inminente el colapso de la movilidad en este prestigioso sector de la ciudad, y las
licencias de construcción seguían en aumento.
De una forma inteligente e innovadora, el director de planeación de aquel entonces
(Federico Restrepo Posada) define una estrategia de choque para su control, mediante
un instrumento fiscal de carácter complementario impuesto de delineación urbana , con
el propósito de frenar dicho proceso hasta tanto se adoptase el ajuste del acuerdo 62/99
que en definitiva provocó tal desbalance.
Este no era un hecho aislado, la situación de aquel entonces era un acumulado de
decisiones públicas de ordenamiento espacial, que de alguna manera orientaron las
acciones del mercado y las actuaciones de urbanizadores, inmobiliarios y propietarios.
La adopción del primer POT de la ciudad en el año 99, instaura el modelo normativo
definido por la ley 388, que da unidad de materia a toda la normatividad urbanística para
el manejo del desarrollo físico espacial de la ciudad. Delimita competencias y
temporalidades en provecho del interés general y supera definitivamente las viejas
prácticas de hacer normativas a medida de los intereses de inmobiliarios específicos
(anteriores al Estatuto de Planeación Acuerdo 38/90), y reivindica el ejercicio técnico de
la planeación, creando procesos, instancias y escenarios para la discusión y adopción
del POT como instrumento que orienta el ordenamiento físico de la ciudad.
No obstante lo dicho, el proceso de adopción del Acuerdo 62/99 no estuvo exento de
componendas en el concejo, dando como resultado (contrario a lo pretendido con la ley)
el fraccionamiento del contenido del POT, pues el plan termina siendo adoptado
mediante dos acuerdos separados, uno para determinar lo relativo al componente
general y la norma estructural (Acuerdo 62), y otro (Acuerdo el 23 de 2000) con en el cual
se adoptaron los aprovechamientos y obligaciones urbanísticas, con la intervención
directa de los constructores que motivaron el cambio de la directora de planeación de
aquel entonces.
La premisa básica de ambos acuerdos es incorporar, en el marco normativo de la ley
388, las regulaciones urbanísticas de Medellín, pero dadas las presiones, se conservó
relativamente intacta la estructura y operación de la norma anterior (manteniendo el
esquema de aprovechamientos y obligaciones del Acuerdo 38/90), argumentándose el
estado de crisis de la actividad edificadora que aun no se superaba.
Así las cosas, y a pesar de la novedad del acuerdo 62/99 (POT de primera generación),
este no alcanza a romper con el paradigma anterior acerca de la naturaleza y estructura
de la norma urbanística, fundamentado en el desarrollo y construcción predio a predio, de
obligaciones mínimas que se traduce en resultados de ciudad subdotada, desequilibrada
e inequitativa, pues la norma tiende a mantener las imperfecciones del mercado, más que
buscar su equilibrio o control.
El fraccionamiento de la propuesta en dos acuerdos, como un hecho político, y la
inexperiencia del momento en el equipo técnico y sus asesores (pues era el primer
abordaje de la problemática de la ciudad en estos términos) da como resultado, entre
otras cosas, mantener el modus operandi de la lógica de la norma de construcción predio
a predio, y poco se avanza en la nueva idea de desarrollo asociado del suelo.
El POT deja intacta la forma de aplicación de la norma de aprovechamientos mediante el
criterio de índices de ocupación (I.O.) y construcción (I.C.) sin agregar a este factor algún
criterio de intensidad del uso, pues solo se define con el índice de construcción la
relaciona con el predio individual (con su capacidad de cabida), sin un análisis del
contexto del barrio o del polígono, en términos de las densidades habitacionales máximas
admisibles; situación que se agrava al eliminar las restricciones al tamaño mínimo de la
vivienda, bajo la premisa de que el mercado regula de manera más eficiente el tamaño de
esta en función de la capacidad de compra.
La norma urbanística, su efecto en el precio del suelo y la dinámica inmobiliaria
De acuerdo con postulados teóricos, el suelo es un bien finito (especialmente el urbano),
sin valor de cambio por sí mismo, cuyo precio está determinado bajo condiciones de
mercado imperfecto, pues su condición de escasez y susceptible de ser concentrado y
monopolizado le confiere a su poseedor ventajas sobre los demandantes (posición
dominante), que le permite mantener o determinar precios en condiciones monopólicas
(ajenos a mecanismo de oferta y demanda)78
. Bajo esta premisa en la formación del
precio del suelo urbano intervienen dos elementos básicos, el primero referido a la
localización del inmueble al interior del suelo urbano y el segundo, la normatividad
urbanística vigente que le atribuye condiciones especiales en cuanto al aprovechamiento,
uso e intensidad.
En este orden de ideas, todas las actuaciones del gobierno local en relación con el
ordenamiento territorial tienen incidencia directa sobre la estructura y nivel de los precios
del suelo. Todas las restricciones al desarrollo de este, plasmadas en el POT (índice de
ocupación, índice de construcción, cesiones u obligaciones urbanísticas, alturas,
densidades, volumetrías) inciden directamente en su nivel general de precio;
estableciéndose una relación directa entre la normatividad urbana y el precio del suelo
para un momento determinado.
Conocedores de esta situación y su dinámica, las decisiones en materia de ordenamiento
deben estar orientadas a gestionar de forma armónica la normatividad urbanística y fiscal
municipal, puesto que en última instancia su relación sincrónica garantiza la participación
pública en las plusvalías generadas por el desarrollo urbano (las cesiones gratuitas
obligatorias solo capturan parte del mayor valor), y de esta manera asegurar desarrollo
equitativo y sostenible de la ciudad.
78
Jaramillo, Samuel (2009). Hacia una teoría de la renta del suelo urbano. Bogotá: Universidad de los Andes. 445 p. Los
fundamentos económicos de la “participación en plusvalías” “La tierra no se produce, literalmente, sino que aparece
como un don de la naturaleza. Y sin embargo en la sociedad moderna, en la sociedad capitalista, opera como una
mercancía. Tiene un precio monetario y se intercambia con las mercancías verdaderas”.
El ordenamiento territorial y el concepto de unidad de materia
En esta lógica, a partir de la constitución del 91, se impone el principio de orientación
para la formulación de normas que buscan mantener coherencia e integralidad en cuanto
a la materia reglamentada, y reducir la aparición de anomalías (“micos”) que deformen el
objeto de la norma específica. Este tema es relevante en razón de la necesidad de
relacionar la normatividad urbanística, el precio del suelo y los tributos derivados de este y
de la actividad edificadora. Esta razón sustenta la separación de competencias para
definir la reglamentación de ordenamiento territorial y la de imponer gravámenes como
predial, delineación urbana, participación en plusvalía, contribución por valorización,
servicios complementarios, entre otros (objeto del estatuto tributario).
En esa medida, lograr equidad en el manejo del territorio y cumplir los principios de la ley
388/97 (Artículo 2: 1 La función social y ecológica de la propiedad. 2. La prevalencia del
interés general sobre el particular. 3. La distribución equitativa de las cargas y los
beneficios) no se alcanza solo con la adopción del POT, es necesario que la estrategia de
actuación pública incluya necesariamente el ajuste a la normatividad fiscal que permite
capturar parte de las plusvalías generadas con los ajustes del POT.
Acuerdo 45 de 2004
El Acuerdo 45 se fundamenta en la competencia municipal para ajustar los tributos de
carácter local que no están sujetos a una temporalidad definida, como si lo está el POT.
El Acuerdo modificó el artículo 84 del estatuto tributario –Acuerdo 57/03 , impuesto de
construcción en esa época.
¿En qué consiste lo innovador del Proyecto de Acuerdo? La respuesta novedosa radica
en que la forma de liquidación del valor final del gravamen se construye a partir de la
sincronización de los elementos que interviene en el proceso de licenciamiento, y su valor
es creciente o progresivo en la medida que se haga mayor uso de la norma.
En el informe de ponencia del Concejo de Medellín para primer debate (Acta 15 de 2004)
se describe:
La propuesta sometida a consideración del Concejo, se fundamenta en un esquema
tarifario de carácter progresivo, que se incrementa en función de la utilización intensiva
que se haga del suelo y de las normas que establecen aprovechamientos, incidiendo en
forma directa sobre la mayor utilización de los índices de construcción, las densidades de
vivienda y por la atracción de viajes generados por otros usos comerciales y de servicios.
Las tarifas se basan en rangos crecientes en función del incremento del índice de
construcción (densidad constructiva =área construida/área del predio =índice de
construcción), adicionalmente crecientes a la densidad habitacional (número de viviendas
en un área constructiva, e inversamente proporcionales al área de las viviendas; N°
viviendas =área construida/área de vivienda), además a la demanda vehicular generada
por usos distintos a la vivienda (cuantificada por la exigencia de celdas de
estacionamiento de automotores). En su contenido el Proyecto de Acuerdo establece las
reglas generales a las que estarán sujetas las tarifas correspondientes.
Como se puede ver, la forma de cálculo parte de la relación dinámica de tres elementos:
índice de construcción, área de las viviendas licenciadas y el número de celdas de
parqueo autorizados. El resultado de la aplicación de este modelo es un incremento del
impuesto más que proporcionalmente con respecto al área licenciada y el potencial
vendible; es decir, el uso intensivo de la norma hace inviable económicamente el proyecto
(impuesto $M2 vs. precio de venta $M2), lográndose de esta manera ejercer el control
sobre el crecimiento desmedido de la construcción en la comuna, por un fallo de la
estructura de la norma. La tabla incluida en el Acuerdo ilustra esta situación:
Fuente: Acuerdo 45/04
Blindaje del Acuerdo
Ante esta perspectiva, el mismo acuerdo anticipa las medidas de control sobre proyectos
en proceso de construcción que se beneficiarán de la norma fiscal anterior, que
condicionan su aplicación a la constitución del patrimonio autónomo respectivo y la
comprobación del avance de la construcción, identificando como mínimo el 30% de las
obras de fundación a la fecha de adopción del Acuerdo, y la totalidad79
a más tardar a
una fecha determinada (mayo de 2005). Para su efecto se conmina a los curadores a
entregar semanalmente al DAPM la información sobre expedición de licencias; se
exoneran los planes parciales adoptados y se define una vigencia de la medida por tres
años (previendo la revisión de mediano plazo del POT). También se exonera del
gravamen adicional a las viviendas calificadas como de interés social, valoradas en 135
79
Para los fines fiscales, se entenderá por iniciación de construcción la ejecución del ciento por ciento (100%) del
vaciado de las fundaciones hasta el nivel de primera losa o piso de la edificación.
salarios mínimos,80
y se responsabiliza a la Secretaría de Hacienda de verificar el
cumplimiento, y recalcular y facturar el impuesto de delineación en caso de fraude.
Adicionalmente, solo con el recibo de la construcción se reconocía la exención (Artículo 3
Acuerdo 45).
Adicionalmente, ante la avalancha de licenciamientos como reacción a la expectativa de
revisión y ajuste del POT, el Acuerdo 45 introduce una nueva figura de control sobre la
actividad edificadora, consistente en condicionar la instalación de servicios públicos
domiciliarios, al recibo a satisfacción tanto de las obras de urbanismo como de
construcción del proyecto (verificando que lo construido corresponda a lo licenciado),
“ésta deberá contar con el recibo de construcción otorgado por el Municipio de Medellín, o
certificación sobre la legalidad urbanística de la edificación”. Hecho que marca un hito en
el control urbanístico de la ciudad (al menos de su actividad formal), situación que
demandó la adecuación de la estructura administrativa del DAPM, para resolver el nuevo
trámite de manera oportuna.
No obstante la efectividad de este modelo, su permanencia en el tiempo quedo
condicionada (por el debate político en el Concejo) a la incorporación, tal como se hizo,
de la figura de densidad habitacional como parte de la norma de aprovechamientos de
conformidad con las directrices metropolitanas Acuerdo Metropolitano No
15 de 2006 .
El segundo gran logro de este esfuerzo por dar coherencia a la normatividad urbana
(urbanística y fiscal) fue condicionar la instalación de servicios públicos al recibo de obra.
Este último fue desmontado en el 2010 por el Ministerio de Medio Ambiente Vivienda y
Desarrollo Territorial.
Con el Acuerdo 45 se logró reducir la presión por nuevos proyectos de bajas
especificaciones de mercado, reorientar la oferta hacia apartamentos o destinaciones
más grandes, superiores a 100 m2
y con esto reducir la presión por nuevos proyectos
sobre la precaria infraestructura vial, al incidir directamente sobre las destinaciones.
80
aunque en el proyecto de acuerdo se propuso inicialmente solo aquellas de 70. “bastará la sola declaración jurada del
responsable del proyecto en el sentido de que desarrollará vivienda nueva con precio hasta de ciento treinta y cinco (135)
salarios mínimos mensuales vigentes en manzana o zonas con predominio de estratos socioeconómicos no mayores al
nivel tres”.
4.2 Capacidad de Soporte
Fuente: Alcaldía de Medellín
Debido al desequilibrio ya mencionado en el desarrollo de la Comuna 14 el Poblado , y
a la inminencia de un colapso en la movilidad por ausencia de infraestructura en este
sector, desde el DAPM se contrató a la Dra. Zoraida Gaviria y al Dr. Marco Montes para
que con un equipo interdisciplinario formularan un plan especial para este sector de la
ciudad. Durante la formulación el arquitecto Marco Montes hizo una importante pregunta:
¿Cuánta gente cabe en un territorio, en condiciones adecuadas (para un horizonte de
largo plazo)? Paradójicamente esta pregunta a pesar de ser absolutamente necesaria y
lógica, no suele responderse técnicamente en el ordenamiento territorial de las ciudades.
Para responder a esta pregunta, el Dr. Montes desarrolló un modelo teórico en el cual
agrupa nueve vecindarios de 3*3 manzanas (cada una de 80 m2
), para un total de 64
manzanas. Cada uno de estos vecindarios con un espacio público a su interior, y un gran
parque central de 5.76 Ha. A partir de este se cuantifican sus componentes:
Área Bruta
Área Neta
Área Útil
Área Vías
(Calzada, Z. Verde y
Anden)
Antejardines
Área verde privada
(patios)
Espacio Público
Área Ocupada (Privada)
Área Construida en 5
pisos
Unidades de Vivienda
(100m² + 10 m² Z.
Comunes)
Densidad (Viv / ha)
541.696
287.296
215.296
167.000
72.000
50.176
87.441
165.120
825.600
7.505
138.6
100%
53%
39.7%
31.0%
13.3%
9.3%
16.1%
30.5%
152.4%
Modelo teórico desarrollado por el arquitecto Marco Montes
Una vez establecido este modelo y haber verificado los índices resultantes frente a los
estándares internacionales de ciudad, se procedió a hacer la comprobación de estos
frente a las condiciones existente en aquel entonces en la Comuna 14, para poder así
identificar las condiciones óptimas y los déficit en su capacidad de soporte,81
se pudo con
esto establecer la norma.
En otras palabras, para determinar la capacidad de soporte se priorizaron 3 variables
como las indispensables para garantizar condiciones básicas para el equilibrio urbano de
un territorio: Movilidad, Espacio público, Equipamientos comunitarios y sociales.
Tras esta experiencia se tomó la decisión de aplicar este concepto para la revisión y
ajuste del POT vigente a la fecha (Acuerdo 62 del 99), que retoma y desarrolla esta
metodología para la definición normativa de toda el área urbana de Medellín.
Para el año 200582
la población de Medellín en el área urbana era 2.345.621 habitantes, y
el espacio público disponible era 8.190.029 m², es decir 3,3 m² de espacio público por
habitante, de los cuales 2,4m² eran de carácter local y 0,9 m² eran espacios públicos de
carácter generales o de ciudad: La meta establecida al 2016 por el Gobierno Nacional en
81
El Concepto de Capacidad de Soporte se utiliza también en ganadería para establecer el número de cabezas de
ganado que puede albergar una hectárea de suelo en condiciones de equilibrio.
82 Fecha en la cual se estaban haciendo los análisis para la revisión y ajuste del POT (acuerdo 62/99).
el documento “Visión Colombia Segundo Centenario” es de 10m2
; por lo tanto para la
población proyectada83
de 2.752.984 habitantes al 2020, se requerirían 27.529.840 m² de
suelo para espacio público, es decir 19.339.811 m² adicionales.
Para el año 2005 la ciudad contaba con 11.728.105 m² de suelo destinado a
equipamientos, es decir 5,02 m² por habitante, lo cual es un índice aceptable. Que para
poderse mantener al 2020 implica la disponibilidad de 2.091.980 m² adicionales.
En cuanto a suelo para infraestructura vial, la ciudad de Medellín disponía en el 2005 de
2.496 hectáreas, lo cual es una condición bastante aceptable, el estándar internacional es
de 25% si se cuenta con un sistema integrado de transporte.
Sin embargo, tal como lo señalamos en el texto anterior sobre el acuerdo 45, era evidente
la necesidad de hacer el ajuste normativo para poder incorporar el concepto de
“densidad poblacional” que se había omitido en el Acuerdo 62/99, de tal forma que las
obligaciones urbanísticas aportaran suelo para espacio público y equipamientos a la luz
de los habitantes y no solamente por los metros cuadrados construidos. Es decir, a
mayor densidad poblacional mayor aporte en suelo para ir equilibrando la capacidad de
soporte. Durante la revisión de este Acuerdo 62/99 se encontró que en algunos sectores
de la ciudad los índices de construcción estaban arrojando unas densidades (sin la
capacidad de soporte necesaria) que superaban las 1,500 viviendas por hectárea, siendo
un estándar internacional alto 70 viv/ha bruta (140 viv/ha neta).
Para determinar la Capacidad de Soporte
Primer Paso. Hoy
A) Información poblacional a la fecha del ejercicio (por barrio),
B) Con un software de movilidad (Transcad o similar) se analizan las condiciones de
movilidad al interior del polígono, así como de accesibilidad a este.
C) Se hace un inventario de los equipamientos del barrio y del área de influencia según la
jerarquía: barrial, zonal o metropolitana.
D) Se hace un inventario de los espacios públicos del barrio y del área de influencia
según la jerarquía: barrial, zonal o metropolitana.
A partir de estas cuatro variables se determina si hay déficit o no de infraestructura de
movilidad, equipamientos y espacio público para esa densidad poblacional (existente).
Segundo Paso. Condiciones Futuras:
Una vez identificado si hay déficit o no en la infraestructura a la luz de su densidad
poblacional, se elabora un segundo escenario bajo condiciones normales (inversiones
factibles, disponibilidad de suelo para el desarrollo de esta infraestructura, etc.), para
determinar qué tanta población más puede habitar este barrio bajo condiciones de
equilibrio, o si por el contrario la densidad poblacional ya superó la capacidad de soporte
de este territorio. Esto de acuerdo a las condiciones geográficas y geológicas del Valle de
Aburrá, definiéndose franjas de densidad variable: altas en el corredor del central del río,
lugar servido por el Metro y dotado de la mejor infraestructura vial, de equipamientos y
83
La proyección de crecimiento poblacional para el horizonte de largo plazo (al 2020) se hizo bajo tres escenarios
posibles: alta media y baja.
espacio público, disminuyéndose en la media ladera y reduciéndose al máximo en la
parte superior (limite urbano rural). De igual manera se consideraba para el análisis
anterior otras limitantes del desarrollo urbano, tales como quebradas, zonas de riesgo,
etc.
Franjas de Densidad en el Suelo Urbano y de Expansión
En estas modelaciones era necesario incentivar aquellas áreas de la ciudad con potencial
para la redensificación, polígonos dotados de la mejor infraestructura para la movilidad
(Metro, Metroplús, buena infraestructura vial), y eficiencia en la prestación de servicios.
También avanzar en la cultura de la integración predial o gestión asociada del suelo.
Una vez hechos estos análisis para todo el suelo urbano de la ciudad, se encontró que
había sectores de la ciudad que superaban por mucho la capacidad de soporte, sin que
fuera posible dotarlos de la infraestructura necesaria. Por el otro lado se cuantificaban
aquellos suelos con alto potencial para la redensificación que era necesario incentivar;
polígonos dotados de la mejor infraestructura para la movilidad (Metro, Metroplús,
infraestructura vial), y eficiencia en la prestación de servicios. Conscientes de que para ir
equilibrando el territorio en términos de esta infraestructura, era necesario avanzar en la
cultura de la integración predial o gestión asociada del suelo. Definido lo anterior se
estableció la norma y las obligaciones urbanísticas para estos.
Los resultados obtenidos con estas normas (derivadas de la Capacidad de Soporte), se
cruzaron con la información que arrojó el Modelo de Simulación para la Gestión Social del
Desarrollo, que como lo mencionábamos antes, establecía como orientación la cifra de
cuántas hectáreas de suelo industrial, comercial, residencial y de servicios se debía
reservar en la ciudad para los próximos años, de tal manera que se alcanzaran unos
ingresos per cápita de US $ 9000.
Por último, y con el propósito de poder garantizar la viabilidad en el desarrollo de los
proyectos inmobiliarios del sector privado al momento de aplicarse la nueva norma, una
vez establecido lo anterior se procedió a desarrollar un tercer modelo84
de simulaciones
económico-financieras. Dicho modelo aplicaba las nuevas normas de construcción,
densidades y obligaciones urbanísticas a los productos inmobiliarios típicos que se
venían desarrollando en los diferentes sectores de la ciudad (o polígono). Esto permitió
verificar a través de prefactibilidades la viabilidad económica y la rentabilidad, evitando
también que estos se salieran del rango de los precios comerciales, a la luz de la
capacidad adquisitiva de los compradores del sector.
CONCLUSIÓN
Institucionalidad y corresponsabilidad
Más allá de las teorías de la dependencia centro y periferia y de las vigencias del
mercado como mejor distribuidor de los bienes, fueron los “economicistas” del Fondo
Monetario Internacional y, en particular, del Banco Mundial, quienes hace varias
décadas empezaron a señalar que las bases del desarrollo y del progreso no se
encontraban en cuestiones vinculadas con el comportamiento y desempeño
económico, sino en cuestiones más relacionadas con el comportamiento y desempeño
social y político de los actores y agentes no vinculados al mercado.85
Mucho podría discutirse sobre la fórmula del éxito para el desarrollo socio económico,
tema que desborda el alcance pretendido del presente texto, sin embargo a partir de las
experiencias de los últimos años, tanto en el país como en la ciudad, se ha hecho claro
que para lograr disminuir las brechas del desarrollo se hace indispensable avanzar en
estos dos aspectos: el fortalecimiento institucional86
y la generación de
corresponsabilidad87
.
Las acciones del Estado son sin lugar a dudas factor esencial para enmarcar las
posibilidades de bienestar de un sociedad. La pregunta que surge es ¿si el fin justifica los
medios?
84
1er Modelo. Capacidad de Soporte, DAPM. 2ndo Modelo Simulación para la Gestión Social del Desarrollo Visión
2020 Fundación Ecsim. 3er Modelo Simulaciones Económico-Financieras de los proyectos desarrollado por Oscar
Pérez en el DAPM.
85 Bedoya, Eloy (2010). ¿Qué es y cómo hacer fortalecimiento institucional? Recuperado en http://bit.ly/1CyMyHp
86 Es claro que el concepto de Fortalecimiento Institucional se ha desarrollado desde diferentes disciplinas científicas:
Economía, Ciencias Políticas, Ciencias Sociales, Cooperación Internacional, etc., también que existe un espectro amplio
de acepciones a esta palabra, sin embargo en el presente texto hace alusión específicamente a las entidades del
Estado.
87 Corresponsabilidad, tema ya tratado en las páginas anteriores.
En el pasado reciente de Colombia hemos visto como se ha avanzado en superar retos
de décadas, algunos ejemplos de esto podrían ser la lucha contra el paramilitarismo y la
dinamización de la economía a través de la minería. Éxitos que se han logrado no
necesariamente a través de un fortalecimiento Institucional, sino por el contrario, gracias a
tener una institucionalidad débil. También hemos sido testigos de innumerables ejemplos
en donde se demuestra que los logros alcanzados bajo estas circunstancias
(negociaciones por debajo de la mesa) son frágiles y efímeros.
Se precisa de ese fortalecimiento de las entidades del Estado para contribuir a un
crecimiento sostenido; esto debe realizarse en el marco del respeto por la democracia y
los derechos humanos, con alternancia en el ejercicio del poder, con garantías de
igualdad de los ciudadanos ante la ley; con previsibilidad, transparencia, generando
seguridad jurídica y confianza. Un estado promotor de consensos que actúa con
honestidad y que rinde cuentas de su gestión. Esto significa también modernización del
aparato estatal en términos de su estructura organizacional, desarrollo tecnológico,
eficiencia y eficacia en la los servicio a través del mejoramiento continuo (de los
macroproceso y procesos).
Haciendo alusión a la frase célebre: “lo que no se mide, no se puede administrar”, frente
a este fortalecimiento institucional no podemos dejar de mencionar, así sea de manera
superficial, la tremenda importancia que tienen la información estadísticas y la evaluación
permanente de los impactos de las políticas públicas (en la población y su territorio) en
procura de su perfeccionamiento. Es por esto que se hace indispensable que esta
información sea manejada con absoluta honestidad y rigor, ya que la manipulación de
esta (buscando reconocimiento en la gestión político administrativa) significa a futuro
desatender problemas que no están resueltos.
Sumado al respeto, es la integralidad de todos estos aspectos lo que permite que
también los representantes del Estado se conviertan en ejemplo y modelo, de tal manera
que se logre un “espiral virtuoso” entre estos y la sociedad civil.
Como lo señala Iván Silva Lira:
En un país como Colombia, la nueva institucionalidad requiere el fortalecimiento de la
sociedad civil, de la educación ciudadana, de la formación y cualificación del liderazgo,
que necesariamente impone retos de gran calado a las Instituciones Educativas a las
Organizaciones no gubernamentales y a las instituciones del sector privado, en el
sentido de fortalecer la educación de los ciudadanos en una ética de lo público, que
conduzca a una reconstrucción colectiva del concepto de estado como garante de los
intereses colectivos y a una mayor transparencias y eficiencia en su gestión.88
88
Silva Lira, Iván (2005). Desarrollo Económico Local y Competitividad Territorial en América Latina, En: Revista de la
Cepal n° 85. Recuperado en http://bit.ly/15Dn3Hv
ANEXO #1
Algunos Reconocimientos a la Alcaldía de Medellín durante los años 2004 a 2011
La gestión de estas dos administraciones obtiene importantes reconocimientos
nacionales e internacionales. Se destaca entre otros la celebración de la Asamblea
General de la Naciones Unidas en Medellín en el 2009, en el 2010 la celebración de los
Juegos Suramericanos, y entre decenas de premios y reconocimientos, se destaca
algunos de los más importantes: se le otorga el reconocimiento a la Ciudad de Medellín
en el 2013 como La Ciudad Más Innovadora del Mundo, galardón que entrega el Citi
Group y 'The Wall Street Journal'. Y en el 2014 ONU HABITAT, decide celebrar en esta
ciudad el 7 foro Urbano mundial, como reconocimiento a las prácticas de Inclusión en los
programas y proyectos de estas dos administraciones públicas.
Medellín, la ciudad con el mejor indicador global de competitividad en Colombia”.
Estudio realizado por el Observatorio del Caribe Colombiano, la Cámara de
Comercio de Cartagena y el Grupo Bancolombia.
Casilla 22 “Medellín: un mejor destino para hacer negocios” de 42 puestos.
Estudio publicado por la revista América Economía.
Calificación Triple AAA a las finanzas del Municipio de Medellín por varios años
consecutivos a partir del 2006. Duff and Phelps de Colombia S.A.
Premio "Proyecto Público Exitoso” la Feria de la Transparencia del Municipio de
Medellín, otorgado por el Departamento Administrativo de la Función Pública.
Premio “Proyecto Público Exitoso” a los CEDEZOS del Municipio de Medellín
otorgado por el Departamento Administrativo de la Función Pública.
Premio Internacional Dubái en "Mejores Prácticas" a la Alcaldía de Medellín y EDU
al proyecto piloto de consolidación de viviendas Nuevo Sol y recuperación
ambiental de la cuenca de la quebrada "Juan Bobo".
Medellín, Ciudad capital con Mejor Eficiencia Fiscal y Financiera. Departamento
Administrativo de Planeación Nacional Agosto de 2006, 2007 y 2008
Dictamen Limpio a las finanzas del Municipio de Medellín Contraloría General de la
Nación 2006, 2007 y 2008
Medellín: Un mejor destino para hacer negocio estudio publicado por la revista
América Economía. Casilla 22 entre los mejores destinos para hacer negocios e
invertir en Latinoamérica Mayo de 2008
Primer premio categoría Diseño otorgado por XVI Bienal Panamericana de Quito.
Premio Nacional de arquitectura en la categoría de Ordenamiento Territorial
otorgado por la Bienal Colombiana de Arquitectura.
Premio Leopoldo Rother en Planeamiento Urbano Bienal Nacional.
Proyecto Urbano Integral (PUI) Nororiental comunas 1 y 2: Premio Nacional de
arquitectura en las categorías de Ordenamiento Territorial y diseño urbano en
Bienal Colombiana de Arquitectura 2008.
Premio Principal y trofeo Holcim Awards Gold a la Alcaldía de Medellín y a la EDU
por ofrecer un enfoque innovador e integral al problema de formación de los
barrios marginales en las ciudades.
Segundo lugar en el premio Santiago de Compostela a la cooperación urbana.
Premio Iberoamericano de Ciudades Digitales a la ciudad de Medellín. Asociación
Iberoamericana de Centros de Investigación y Empresas de Telecomunicaciones
Premio City to City Barcelona FAD Award, otorgado a Medellín, la más educada.
Medellín, finalistas del Ranking Motorola de Ciudades Digitales. 2009
Premio Acceso al Conocimiento 2009 de la Fundación Bill & Melinda Gates.
Segunda puesto en el Premio Iberoamericano de Ciudades Digitales 2009,
categoría Ciudades Metropolitanas.
Parque Biblioteca San Javier: Mención Nacional de arquitectura en la categoría
Proyecto Arquitectónico. Bienal Colombiana de Arquitectura2008
Parque Biblioteca San Javier: Premio Excelencia Asociación de Productores de
Concreto (ASOCRETO)
![Enf[1]. med. qui. pre trans-pos-op](https://img.pdfslide.tips/doc/110x75/55a1450f1a28ab90048b46e8/enf1-med-qui-pre-trans-pos-op.jpg)
