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Este documento é cópia do original assinado digitalmente por FERNANDA BROERING DUTRA. Para conferir o original, acesse o site http://www.mpsc.mp.br, informe o processo 08.2016.00391500-5 e o código B71973. fls. 1 1ª Promotoria de Justiça da Comarca de Laguna R. Arcangelo Bianchini, 69, Fórum de Laguna, Centro, Laguna, SC, 88790-000 EXCELENTÍSSIMO SENHOR JUIZ DE DIREITO DA VARA CÍVEL DA COMARCA DE LAGUNA O MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DE SANTA CATARINA , por meio da Promotoria de Justiça da Comarca de Laguna, com atribuição na Defesa do Meio Ambiente e da Ordem Urbanística, com fundamento no artigo 129, III, da Constituição da República, artigo da Lei n. 7.347/85, artigo 82, inciso VI, da Lei Complementar Estadual n. 197/2000, e, ainda, com base nos Inquéritos Civis n. 06.2014.00000380-7 e n. 06.2015.00001348-6, vem, à presença de V. Exa., propor AÇÃO CIVIL PÚBLICA DECLARATÓRIA, C/C OBRIGAÇÃO DE FAZER, COM PEDIDO LIMINAR CAUTELAR E DE ANTECIPAÇÃO DE TUTELA, contra MUNICÍPIO DE LAGUNA, pessoa jurídica de direito público interno, inscrito no CNPJ n. 82.928.706/0001-82 , representado pelo Prefeito Municipal, Sr. Mauro Candemil , com sede localizada na Rua Voluntário Carpes, n. 155, Centro, Laguna SC, e RAVENA CASSINO HOTEL LTDA. , pessoa jurídica de direito privado, CNPJ n. 84.904.79/0001-05, com a matriz estabelecida na Rua Riachuelo, n. 27, Conjuntos 801/802, Curitiba PR, e filial na Avenida Rio Grande do Sul, n. 700, Bairro Mar Grosso, Laguna, representada por Antonio César Chede , residente na Rua Jornalista Rubens de Arruda Ramos, 2368, apto 1002, Centro, Florianópolis, endereço este último a ser utilizado para a citação da Empresa, pelas razões de fato e de direito que passa a expor.

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1ª Promotoria de Justiça da Comarca de Laguna

R. Arcangelo Bianchini, 69, Fórum de Laguna, Centro, Laguna, SC, 88790-000

EXCELENTÍSSIMO SENHOR JUIZ DE DIREITO

DA 2ª VARA CÍVEL DA COMARCA DE LAGUNA

O MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DE SANTA CATARINA, por

meio da 1ª Promotoria de Justiça da Comarca de Laguna, com atribuição na Defesa do

Meio Ambiente e da Ordem Urbanística, com fundamento no artigo 129, III, da

Constituição da República, artigo 5º da Lei n. 7.347/85, artigo 82, inciso VI, da Lei

Complementar Estadual n. 197/2000, e, ainda, com base nos Inquéritos Civis n.

06.2014.00000380-7 e n. 06.2015.00001348-6, vem, à presença de V. Exa., propor

AÇÃO CIVIL PÚBLICA DECLARATÓRIA,

C/C OBRIGAÇÃO DE FAZER, COM PEDIDO LIMINAR CAUTELAR E

DE ANTECIPAÇÃO DE TUTELA, contra

MUNICÍPIO DE LAGUNA, pessoa jurídica de direito público interno,

inscrito no CNPJ n. 82.928.706/0001-82, representado pelo Prefeito Municipal, Sr. Mauro

Candemil, com sede localizada na Rua Voluntário Carpes, n. 155, Centro, Laguna – SC,

e

RAVENA CASSINO HOTEL LTDA., pessoa jurídica de direito privado,

CNPJ n. 84.904.79/0001-05, com a matriz estabelecida na Rua Riachuelo, n. 27,

Conjuntos 801/802, Curitiba – PR, e filial na Avenida Rio Grande do Sul, n. 700, Bairro

Mar Grosso, Laguna, representada por Antonio César Chede, residente na Rua

Jornalista Rubens de Arruda Ramos, 2368, apto 1002, Centro, Florianópolis, endereço

este último a ser utilizado para a citação da Empresa, pelas razões de fato e de direito

que passa a expor.

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R. Arcangelo Bianchini, 69, Fórum de Laguna, Centro, Laguna, SC, 88790-000

1. INTRÓITO:

"O Judiciário não deseja, constrói ou administra cidades, o que não quer

dizer que nada possa fazer em seu favor. Nenhum juiz, por maior que seja seu interesse,

conhecimento ou habilidade nas artes do planejamento urbano, da arquitetura e do

paisagismo reservará para si algo além do que o simples papel de engenheiro do

discurso jurídico. E, sabemos, cidades não se erguem, nem evoluem, à custa de

palavras. Mas palavras ditas por juízes podem, sim, estimular a destruição ou legitimar a

conservação, referendar a especulação ou garantir a qualidade urbanístico-ambiental,

consolidar erros do passado, repeti-los no presente ou viabilizar um futuro sustentável"

(Ministro Herman Benjamin, STJ, Resp. 302906/SP, julgado em 26/8/2010).

2. DOS OBJETIVOS DA PRESENTE AÇÃO CIVIL PÚBLICA E DA

POSSIBILIDADE JURÍDICA DO PEDIDO:

Pretende a presente ação civil pública desconstituir a doação de terras

feita pelo Município de Laguna à Empresa Ravena Cassino Hotel, por meio da Lei

Municipal n. 204/1955, de forma a reverter as terras que ainda se encontram em nome

do donatário e que não possuem ocupação ao patrimônio público municipal, diante do

descumprimento dos encargos da doação. Em adendo, a presente ação civil pública

pretende declarar as áreas públicas do loteamento, referentes à área verde e

institucional, inclusive daquelas que foram suprimidas e/ou deixaram de ser

implementadas quando do parcelamento da terra original, a título de compensação, e

declarar as áreas de preservação permanente. Ainda, a presente ação pretende obrigar o

Município de Laguna na obrigação de fazer o loteamento, com observância da Lei de

Licitações no caso de alienação da gleba a terceiro, e com a realização de todas as

obras de infraestrutura.

Como pleito subsidiário, caso o Poder Judiciário entenda pela

impossibilidade de reverter as terras ao Município de Laguna, de forma a permanecer

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R. Arcangelo Bianchini, 69, Fórum de Laguna, Centro, Laguna, SC, 88790-000

sob o domínio da Empresa Ravena Cassino Hotel Ltda., a presente ação civil pública

pretende declarar as áreas de terra referentes à doação à Empresa Ravena Cassino

Hotel e as áreas de terra dos acrescidos de marinha, de propriedade do Município de

Laguna. Nesse caso do deferimento do pedido subsidiário, a ação pretende declarar as

áreas públicas do loteamento, referentes à área verde e institucional, inclusive daquelas

que foram suprimidas e/ou deixaram de ser implementadas quando do parcelamento da

terra original, a título de compensação, e declarar as áreas de preservação permanente.

Em adendo, no caso do deferimento do pedido subsidiário, a ação pretende obrigar a

Empresa Ravena Cassino Hotel e o Município de Laguna na obrigação de terminarem o

loteamento, com todas as obras de infraestrutura.

Vide abaixo a área de terras em comento, no Bairro Mar Grosso,

conforme última imagem constante do Google Earth:

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Ressalte-se que apesar de o art. 3º da Lei n. 7.347/85 prever que "a ação

civil terá por objeto a condenação em dinheiro ou o cumprimento de obrigação de fazer

ou não fazer", conforme bem assentou Marcelo Buzaglo Dantas, ao comentar

mencionado dispositivo legal, "é cediço que esse rol é meramente exemplificativo, não se

podendo admitir que as ações coletivas promovidas em defesa do meio ambiente

estejam limitadas às hipóteses ali referidas"1.

É também o que se colhe do art. 83 do Código de Defesa do

Consumidor, aplicável subsidiariamente à ação civil pública, conforme art. 21 da Lei n.

7.347/85: "Para a defesa dos direitos e interesses protegidos por este código são

admissíveis todas as espécies de ações capazes de propiciar sua adequada e efetiva

tutela". Assim, conforme complementou Dantas, "são cabíveis ações civil públicas

ambientais declaratórias, constitutivas (positivas ou negativas), condenatórias,

mandamentais e executivas"2.

3. HISTÓRICO DOS FATOS:

No ano de 1955, o Município de Laguna requereu, à União, a ocupação

de duas áreas de terras de marinha, de 40 (quarenta) e 25 (vinte e cinco) hectares, com

benfeitorias de urbanização, com fundamento no Decreto-Lei n. 9.760/46, tendo em vista

que exercia a posse no local. Tal requerimento foi deferido em 31/3/1955, nos processos

administrativos n. 0768.023384/79 e 252/55. Essas terras foram registradas no Cartório

de Registro de Imóveis sob os números 12.480 e 12.481. A primeira matrícula tinha a

seguinte divisa: frente com o mar, fundos com terreno ocupado pelo aeroporto, laterais

com o oceano e Administração do Porto de Laguna. Já a segunda matrícula tinha a

seguinte divisa: frente para o mar, laterais com Morro do Iró e terras do aeroporto.

Por meio da Lei Municipal n. 204/1955, publicada em julho de 1955, a

Empresa Ravena Cassino Hotel recebeu esses 65 hectares de terras registrados nas

matrículas n. 12.480 e 12.481, localizadas no Bairro Mar Grosso, como doação do

1 DANTAS, Marcelo Buzaglo. Ação Civil Pública e Meio Ambiente. São Paulo: Saraiva, 2009. p. 219.2 DANTAS, Op. Cit., p. 219.

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Município de Laguna, para o fim de realizar, na área, loteamento, mediante o

cumprimento de algumas condicionantes. Veja-se o teor da mencionada Lei:

Lei n. 204 – Autoriza doação ao Ravena Cassino Hotel S.A. e dá outras providências.O Dr. Paulo Carneiro, Prefeito Municipal de Laguna, faço saber a todos os habitantes do Município que a Câmara Municipal decretou e eu sanciono a seguinte lei:Art. 1º. Fica o Executivo Municipal autorizado a transferir, por doação, a Ravena Cassino Hotel S.A., ou a Empresa semelhante, que se organiza para a construção de um hotel balneário na praia do Mar Grosso, nesta cidade, os direitos de ocupação sobre as terras devolutas do Patrimônio da União, cedidas ao Município, ou de patrimônio municipal, situadas entre a Avenida Beira-Mar e a praia, do aeroporto de Iró, e entre o aeroporto, o porto marítimo e a praia, compreendendo aproximadamente 65 (sessenta e cinco) hectares.Art. 2º. O Ravena Cassino Hotel S.A., ou empresa semelhante, deverá dentro do prazo de 2 (dois) anos:a) iniciar a urbanização de toda a área doada;b) iniciar a construção, em alvenaria, de um balneário em linhas modernas, com todos os requisitos de técnica e higiene para a acomodação de no mínimo 200 (duzentos) hóspedes e em prédios de pelo menos 2 (dois) pavimentos.§1º Ficarão reservados, e de plena propriedade do Município, as áreas de terras necessárias às seguintes obras de utilidade pública: a) para a construção de um grupo escolar;b) para a construção de um parque infantil;c) para a construção de um posto médico;d) para a construção de um mercado.§2º As benfeitorias especificadas pelas alíneas "b" e "c" deste art. 2º passarão a pertencer automaticamente ao patrimônio municipal, independentemente de qualquer ressarcimento ou indenização por parte do governo municipal. §3º O Ravena Cassino Hotel S.A. ou empresa semelhante não poderá iniciar a venda dos lotes antes do início das obras do hotel balneário.Art. 3º. Não se efetivando a incorporação da Ravena Cassino Hotel S.A. ou empresa semelhante que a substitua dentro do prazo de 2 (dois) anos, todos os terrenos, bem como as benfeitorias de que trata a presente lei, reverterão ao domínio e Patrimônio do Município, sem direito a qualquer ressarcimento ou indenização à Empresa.Parágrafo único – No caso de não cumprimento do disposto no art. 2º alíneas "a", "b" e "c", reverterão igualmente ao Município, incorporando-se ao seu patrimônio, as áreas de terra por esta lei doada, bem como as benfeitorias nelas executadas, sem direito a Empresa de qualquer ressarcimento ou indenização, por parte do Governo Municipal.Art. 4º. O prazo de 2 (dois) anos estabelecido no artigo 2º e 3º entende-se

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a partir da aceitação das condições estabelecidas nesta lei por parte da Ravena Cassino Hotel S.A.§1º A transferência eventual dos direitos da Ravena Cassino Hotel S.A. a Empresa semelhante não implica na interrupção a que se referem os artigos 2º e 3º desta lei, salvo por consentimento expresso do Executivo e Legislativo Municipais.§2º A transferência dos direitos da Ravena Cassino Hotel S.A. para outra empresa só se fará mediante prévio consentimento do Governo Municipal, na forma da lei.Art. 5º. Na doação das áreas de terra de que trata a presente lei, ficam ressalvados os direitos dos legítimos proprietários dos lotes porventura existentes.Art. 6º. As áreas de terras compreendidas na presente doação, uma vez verificado a não efetivação desta urbanização, ficarão reservadas para futuras urbanizações, vedado ao Executivo concedê-las no todo ou em parte, sem prévio e expresso consentimento da Câmara Municipal.Art. 7º. Esta lei entrará em vigor na data de sua publicação, revogadas as disposições em contrário.Prefeitura Municipal de Laguna, em 30 de julho de 1955.Publicada a presente lei nesta Secretaria, em 30 de julho de 1955.

De posse de tais terras, referentes às matrículas n. 12.480 (40 hectares)

e 12.481 (25 hectares), o Ravena Cassino Hotel apresentou, à Prefeitura Municipal de

Laguna, o projeto do Loteamento da Praia do Ravena, que continha 573 (quinhentos e

trinta e sete) lotes e 41 (quarenta e uma) quadras, sendo inscrito no Cartório de Registro

de Imóveis em 9/7/1956. No ano de 1974, agregou-se, ao loteamento, uma nova área de

18.220 m², na qual se implantaram mais 73 (setenta e três) lotes dispostos em 13 (treze)

quadras, que passaram a fazer parte da matrícula n. 12.481.

Em um novo momento, mediante a Portaria n. 045, de 28/01/1985, e

Contrato de Cessão sob regime de Aforamento, assinado em 18/08/1986, a União cedeu

duas outras áreas, constituídas de acrescidos de marinha3, ao Município de Laguna, com

47.710,10 m² e 46.937,50 m², situadas na confluência da Rua Imarui até a Avenida São

Joaquim, para implantação do prolongamento da Avenida Beira Mar e a execução de

projeto de loteamento. Tais áreas foram inscritas na matrícula n. 13.204 do Cartório do

Registro de Imóveis de Laguna e tinham as seguintes descrições:

3 Segundo o art. 2º do Decreto-Lei nº 3.438/41 e o art. 3º do Decreto-Lei nº 9.760/46, “São terrenos acrescidos de marinha os que se tiverem formado, natural ou artificialmente, para o lado do mar ou dos rios e lagoas, em seguimento nos terrenos de marinha”.

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Avenida Rio Grande do Sul - a) extensão: 1.463,50 metros; b) confrontações: Norte – Av. Rio Grande do Sul; Sul – Av. São Joaquim; Leste – Oceano Atlântico; Oeste – da estaca PP = 0 à Est. 33+10 – Loteamento Ravena. Da estaca 33+10 à estaca 73+3 – área remanescente; c) área total: 47.710,10 m², sendo pista 23.416,00 m²; passeio 17.562,00 m² e canteiros – 6.732,10 m²; d) largura total Estrada – 32.60 metros, sendo passeio-lateral direita 7,50 metros e lateral esquerda 4,5 metros; canteiro central 4,60 metros; pista lado direito e esquerdo 8 metros. Área remanescente – a) confrontaçãos Norte – Loteamento Ravena; Sul – Avenida São Joaquim; Leste – Avenida Rio Grande do Sul a ser implantada; Oeste – Loteamento Ravena e Nilton Batista.

Essa área dos acrescidos de marinha, conforme declaração da Delegacia

do Patrimônio da União datada de 2/5/1996, foram decorrentes "da construção dos

molhes da barra da Laguna, na década de 1940", quando "houve um processo natural de

aterramento da praia com acréscimo na área de marinha". O objetivo da obtenção

desses acréscimos era construir a Avenida e lotear a área adjacente a esta. A área

cedida à Prefeitura seria comercializada por meio de Convênio firmado com o Ravena

Cassino Hotel, que fora submetido à aprovação da Delegacia do Patrimônio da União

(fls. 187/188 do IC n. 06.2015.00001348-6).

Transcrevem-se abaixo as cláusulas destacadas do mencionado contrato

entre a União e o Município de Laguna:

PRIMEIRA – que a União Federal é senhora e legítima possuidora dos terrenos de acrescidos de marinha, constituídos de uma área de 47.710,10 m e outra remanescente de 46.937,50 m, situados na confluência da Rua Imaruí até a Av. São Joaquim, na Cidade de Laguna, neste Estado, na forma do disposto nos artigos 1º, "a" e 3º do Decreto-lei nº 9.760/46.[...]QUARTA – que, tendo em vista a autorização concedida na Portaria n. 45, de 28/01/85 do Secretário Geral do Ministério da Fazenda, publicada no D.O.U. de 29/01/85, e, com fundamento no art. 1º do Decreto-lei n. 178, de 16 de fevereiro de 1967, feita a cessão sob o regime de aforamento, dos imóveis, antes descritos e caracterizados, que se destinam à implantação do prolongamento da Av. Beira-Mar e, bem assim, à execução de projeto de loteamento, no prazo de 2 (dois) anos, a contar da data da assinatura deste contrato.[...]

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SÉTIMA – considerar-se-á rescindido o presente contrato de cessão, independentemente de ato especial, retornando o imóvel à outorgante cedente, sem direito o outorgado cessionário a qualquer indenização, inclusive por benfeitorias realizadas, nos seguintes casos: a) se o imóvel, no todo ou em parte, vier a ser dada utilização diversa da que lhe foi destinada; b) se houver inobservância do prazo previsto no ato autorizativo da cessão; c) se ocorrer inadimplemento de cláusula contratual.OITAVA – responderá o cessionário judicial ou extrajudicialmente, por quaisquer reivindicações, que venham a ser invocadas por terceiros, objetivando os terrenos de que trata o presente contrato, ou parte deles, inclusive em caso de aforamentos já concedidos ou ocupação reconhecida.NONA – que, finalmente, o outorgado cessionário deverá obter o prévio assentimento do Serviço do Patrimônio da União, para transmissão do domínio útil.

Após, já de posse dos acrescidos de marinha, em 13 de outubro de 1987

o Município de Laguna procedeu à notificação judicial do Ravena Cassino Hotel Ltda.,

tendo em vista o descumprimento parcial das condições da doação referente às

matrículas n. 12.480 e 12.481, pela inexecução de parte das obras de infraestrutura na

gleba. Isso para que, no prazo de 60 (sessenta) dias, fossem iniciados os trabalhos de

urbanização (infraestrutura) na parte da área doada pelo notificante ainda sem

cumprimento das exigências, com prazo de conclusão de 12 (doze) meses, podendo ser

prorrogado em caso de necessidade comprovada, sob pena de ser aplicada a condição

de retorno dessas áreas ao domínio do Município, conforme termos da Lei Municipal n.

204/55.

No entanto, em resposta à notificação, o Ravena Cassino Hotel aforou a

Ação Ordinária n. 12.467/87 na Justiça Federal, com o objetivo de anular e cancelar as

outras áreas de terra cedidas pela União ao Município de Laguna, conforme matrícula n.

13.204, alegando sobreposição de áreas. A demanda foi julgada improcedente, em

21/11/1995.

Não obstante, durante o trâmite daquela ação na Justiça Federal, que

impedia a urbanização do Bairro Mar Grosso, em 06 de novembro de 1989 o Município

de Laguna firmou Convênio com o Ravena Cassino Hotel, depois referendado pelo

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R. Arcangelo Bianchini, 69, Fórum de Laguna, Centro, Laguna, SC, 88790-000

Decreto-Legislativo n. 04/89, para a "urbanização e comercialização de um

remanescente do loteamento de propriedade de RAVENA CASSINO HOTEL LTDA., [...]

totalizando 23 (vinte e três) quadras e compreendendo duzentos e setenta e note (279)

lotes", abrangendo "a área de domínio útil do Município de Laguna, adquirida através de

aforamento e destinada à comercialização e que se encontra em litígio comercial" (I – Do

objeto). Pelo apurado, sobre a área dos acrescidos de marinha, foi construída a Avenida

Rio Grande do Sul e demarcados 45 (quarenta e cinco) lotes. Sobre a área do Ravena

Cassino Hotel, foram demarcados 234 (duzentos e trinta e quatro) lotes, totalizando os

279 (duzentos e setenta e nove) lotes.

Veja-se que o convênio firmado não abrangeu a totalidade do

Loteamento Ravena, já inscrito no Cartório de Registro de Imóveis desde o ano de 1956

e que continha, na sua concepção, mais de 500 (quinhentos) lotes. O convênio envolveu

o remanescente do Loteamento, ou seja, aquela parte ainda sem infraestrutura e sem a

venda a terceiros, e que abrangia as quadras 10 (dez) a 13 (treze) e 16 (dezesseis) a 27

(vinte e sete). Ainda, o Convênio criou mais quadras, referentes às terras do Município

dos acrescidos de marinha: 28A a 31A, A1 e Q3 a Q4 – vide explicações do Cartório de

Registro de Imóveis.

Pelo convênio, que uniu as matrículas n. 13.204 (acrescidos de marinha

do Município) e parte da matrícula n. 12.480 (terreno de marinha doado pelo Município

ao Ravena Cassino Hotel, que perfez o antigo Loteamento Ravena, criado em 1955), que

foi desmembrada em área de 244.044,20 m², perfez-se a matrícula n. 16.596 – Novo

Loteamento Ravena Cassino Hotel.

Destaca-se que o Cartório de Registro de Imóveis nunca averbou, na

Matrícula n. 13.204, a realização do convênio, ou qualquer parcelamento de solo. No

entanto, pela descrição da área abrangida pelo Convênio, resta claro que, de fato, a área

inserida na matrícula n. 13.204 também fez parte do Novo Loteamento Ravena Cassino

Hotel.

Conforme cláusulas do Convênio, as obras de urbanização ficariam ao

encargo do Município de Laguna, sem qualquer ônus para a Empresa. As despesas com

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a comercialização dos lotes seriam também de incumbência única do Município. O valor

da venda dos lotes reverteria ao Município e a Empresa, em 50% para cada um. O

Município teria o prazo de 36 (trinta e seis) meses para concluir as obras de

infraestrutura, sob pena de rescisão do Convênio e perda de qualquer direito sobre o

produto das vendas dos lotes, não obstante ainda persistisse a obrigação de concluir as

obras de infraestrutura. Ainda, com o Convênio, foram suprimidas as áreas verdes e

duas importantes partes do Loteamento Ravena, referentes ao parque infantil e área de

utilidade pública (quadras 22 e 23).

No entanto, o Convênio foi anulado por meio da Ação Popular n.

0000014-36.1991.8.24.0040, cuja decisão de primeira instância datou de 31 de março de

1999 e foi publicada em 22 de abril de 1999. Além da nulidade do Convênio, declarou-

se a nulidade do registro do Novo Loteamento Ravena e de todos os atos dele

decorrentes. O acórdão que confirmou a sentença datou de 16 de novembro de 2004.

Após muitos recursos, a ação transitou em julgado em 23 de novembro

de 2010, e atualmente é objeto de execução na 2ª Vara Cível da Comarca de Laguna,

com três vertentes pendentes de execução: honorários advocatícios, perdas e danos ao

Município, que englobam, principalmente, a falta do pagamento do IPTU pelo Ravena,

em montante que hoje é estimado em R$10.000.000,00 (dez milhões de reais), e

demolição das obras construídas tendo como base a matrícula mãe n. 16.596.

O histórico acima transcrito demonstra que a celeuma que envolve as

terras conhecidas como o remanescente do Loteamento Ravena é de longa data e

envolve muitos interessados. Tendo em vista que essas terras estão localizadas na área

mais nobre da cidade e, como tal, com grande valor imobiliário, diversos Prefeitos

Municipais, de vários partidos, já tentaram vender/doar partes da gleba sem atendimento

aos ditames de ordem pública da Lei n. 6.766/79.

No entendimento do Ministério Público, diante da sentença proferida nos

autos da Ação Popular, que anulou o Novo Loteamento Ravena formado a partir da

matrícula n. 16.596 e todos os atos dele decorrentes, para a finalização da urbanização

das terras remanescentes do Loteamento Ravena, bem como para a venda de lotes, é

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necessário que o proprietário da gleba apresente novo pedido de loteamento no Cartório

de Registro de Imóveis, em corretivo ao loteamento outrora lançado e depois anulado.

Nesse procedimento, deverão ser verificados diversos requisitos, dentre os quais se

destaca a destinação de parte da gleba ao uso público, na forma de áreas verdes e

institucionais, as quais, juntamente com as áreas referentes às vias públicas, devem

somar o montante mínimo de 35% da gleba, excluindo-se as áreas de preservação

permanente.

Ainda, diante da supressão de áreas públicas quando da implementação

da urbanização no Loteamento original, na área pendente de urbanização deverão ser

compensadas essas áreas, de forma que a área pública terá de ser maior do que os 35%

da gleba.

Destaca-se que, no Laudo Pericial feito no bojo da Ação Popular que

anulou o Convênio existente entre o Município e o Ravena Cassino Hotel Ltda., os

expertos deixaram claro que, com o mencionado Convênio, houve a supressão de áreas

verdes, bem como duas áreas destinadas a parque infantil e área de utilidade pública. À

mesma conclusão chegou o engenheiro cartógrafo Fábio Rogério Matiuzzi, ao analisar a

documentação cartográfica existente sobre a área do Loteamento Ravena (Relatório n.

03/2010 da Coordenadoria de Assessoramento Técnico do Ministério Público do Estado

de Santa Catarina): "nos anexos 5 e 6 estão representadas as áreas públicas destinadas

à elaboração de praças ou parques infantis, segundo o projeto da Planta 04. Tal projeto

não foi realizado e parte das áreas públicas atualmente encontram-se destinadas ao uso

de particulares" (fl. 907 do IC n. 06.2015.00001348-6).

No que tange à área de preservação permanente existente naquele local,

o Ministério Público possui o Inquérito Civil n. 06.2014.00000380-7 que bem demonstra a

sua existência e necessária preservação, não podendo ser objeto, dessa forma, de

parcelamento do solo. Extrai-se da conclusão do Laudo Técnico n. 18/2015/GAM/CIP,

inserido no Inquérito Civil n. 06.2014.00000380-7:

Existem dunas fixadas por vegetação de restinga (Bioma Mata Atlântica) no conjunto de terrenos ainda vazios da praia do Mar Grosso. Tais feições devem ser consideradas como APP nos termos da Lei n. 12.651/2012 e

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apresentam restrições quanto ao uso, definidas nos termos da Lei n. 11.428/2006.No conjunto de terrenos desabitados, foco da vistoria, ainda ocorre a presença de dunas permeáveis recobertas, em grande parte, por vegetação de restinga e com presença de fauna diversificada, configurando relevante interesse ecológico em sua preservação. Dentre os benefícios, pode-se citar a preservação dos recursos hídricos, da paisagem, do solo e estabilidade geológica, da biodiversidade, facilitar o fluxo gênico da fauna e flora e assegurar o bem-estar das populações humanas.O grau de degradação da área é muito incipiente e pode ser facilmente revertido, bastando atuar sobre alguns pontos específicos que não exigem esforços de grande monta.O campo de dunas não se estende por toda a área ainda desabitada, que ainda é constituída por lagoas e banhados, também passíveis de preservação nos termos da legislação ambiental brasileira e fazem parte do sistema geológico e ecológico que constitui o campo de dunas, devendo ser preservados.

A celeuma também se agrava tendo em vista que há imprecisão a

respeito dos limites de terras do Ravena Cassino Hotel e do Município de Laguna.

Enquanto este defende que possui parte das terras da área remanescente do

Loteamento, notadamente a parte que fica de frente para o mar e é a mais valorizada,

aquele entende que o Município não possui terra a parcelar, eis que os acrescidos de

marinha seriam referentes às terras que sobraram, no caso as vias públicas que ficam de

frente para a gleba e o mar.

Ao analisar as plantas referentes à matrícula n. 13.204 do Cartório de

Registro de Imóveis de Laguna, que se refere aos acrescidos de marinha pertencentes

ao Município, assim concluiu o engenheiro cartógrafo Fábio Rogério Matiuzzi (Relatório

n. 03/2010 da Coordenadoria de Assessoramento Técnico do Ministério Público do

Estado de Santa Catarina – fls. 900/922 do IC n. 06.2015.00001348-6):

A falta de elementos obrigatórios (segundo o Capítulo III do Decreto nº 89.817, de 20 de junho de 1984) reduz em muito a possibilidade de utilização de tais documentos, e, ainda mais grave, pode impedir a identificação unívoca dos lotes representados. [...]Partindo-se da inferência de que a estaca 73+3,5m encontra-s eem algum ponto no cruzamento das avenidas São Joaquim e Rio Grande do Sul,

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bem como que a estaca PP=0 encontra-se em algum ponto do cruzamento da Avenida Imaruí com a Rua Luiz Severiano Duarte, foi possível reconstruir-se a poligonal do estaqueamento, com erro posicional compatível com a escala 1:50.000 (10m) para as estacas PP=0 e 73+3,5m. Os Anexos 7 e 8 representam essa reconstrução. A posição relativa entre a área do Hotel Ravena e a estaca 33+10 (representada na Planta 05) vem a corroborar a interpretação da Prefeitura Municipal de que a área ao sudeste do prédio do hotel, representada no Anexo 3 por um polígono na cor verde, é de fato área pública.Finalizando, ressalta-se que em ambiente urbano a escala de 1:50.000 pode ser utilizada para identificar a ocorrência de um determinado fenômeno, mas não para quantificá-lo ou posicioná-lo com exatidão cadastral. Ocorre que devido ao valor do metro quadrado de solo urbano ser relativamente alto, o Cadastro Imobiliário de lotes Urbanos requer maiores acurácias, as quais são obtidas em escalas grandes, como 1:500 (erro gráfico da ordem de 0,1 metros). A não ser que os órgãos envolvidos com a confecção da Matrícula 13.204 sejam capazes de encontrar alguma maneira de definir em campo, com erro posicional menor que 1 metro, as coordenadas das estacas PP=0, 33+10, 38+10 e 73+3, não será possível quantificar com precisão as áreas de sobreposição entre lotes públicos e lotes privados, ao menos com base nos documentos cartográficos disponibilizados (grifou-se).

Em parecer técnico da Secretaria de Patrimônio da União, ao tratar de

terras vendidas a INCAPE, localizadas de frente para a via pública e o mar, e que são

objeto de ação civil pública própria (autos n. 0005770-64.2007.8.24.0040), considerou-se

que essa área está inserida nos acrescidos de marinha, sendo consequentemente de

propriedade do Município de Laguna. Veja-se (fls. 409/410 do IC 06.2015.00001348-6):

A despeito do constatado, a área registrada em nome da INCAPE sob o RIP 8185.000645-12 ainda é aquela oriunda da transferência do Ravena para a INCAPE (com 3216,25 m²). Anote-se que a conceituação desta área, antes toda da União, foi revista posteriormente (com base nas novas cartas da LPM/1831, homologadas em 2000), passando a ser parte de marinha e parte alodial (fl. 70-71 do Processo 0986.001673-78). Todavia, até mesmo esta locação não está de acordo com a planta da fl. 79 deste último, que mostra o imóvel inteiramente contido em acrescidos de marinha. Faça-se aqui uma observação importante: a GRPU tem encontrado dificuldades no saneamento das inscrições de ocupação do loteamento Ravena, principalmente por falta de plantas, enquanto nos referidos processos há plantas do loteamento e a referida planta da f. 79 mostra o desenho atual do loteamento nas cartas da LPM/1831 (último grifo é nosso).

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Impende ressaltar que os acrescidos de marinha justificam-se na medida

em que foram decorrentes "da construção dos molhes da barra da Laguna, na década

de 1940", quando "houve um processo natural de aterramento da praia com acréscimo

na área de marinha", conforme citação já transcrita da Delegacia do Patrimônio da União,

datada de 2/5/1996 (fls. 187/188 do IC n. 06.2015.00001348-6). Diante disso, a via

pública foi realocada para as proximidades do mar, havendo nova área de terras

passível, em tese, de ocupação urbana.

Desse modo, não encontra sustentação a alegação da Empresa Ravena

Cassino Hotel, no sentido de que todas as terras restantes do Loteamento lhe

pertencem. Efetivamente não pode haver sobreposição de terras de marinha com as de

acrescidos de marinha, eis que esta área veio a posteriori, mas isso não significa que

todas as terras pertencem ao Ravena Cassino Hotel. Os acrescidos, até por terem se

formado a partir de uma intervenção humana na natureza, encontram-se na parte frontal

do Loteamento que fica de frente para o mar, diante do assoreamento decorrente da

construção dos Molhes.

De qualquer forma, havendo a reversão das terras sem ocupação que se

encontram em nome do donatário, nem há mais que questionar possível sobreposição de

terras, eis que todas pertenceriam ao Município de Laguna.

Em suma, a falta de urbanização da área remanescente do Loteamento

Ravena, a falta de delimitação das áreas públicas e das áreas de preservação

permanente e a imprecisão a respeito do efetivo proprietário dessas terras tem causado

o seu abandono, o acúmulo de lixo e algumas invasões. Ademais, essa indefinição tem

acarretado grande especulação imobiliária.

Atualmente tramita a Ação Civil Pública n. 0900045-54.2016.8.24.0040,

que visa a impedir que o Município de Laguna altere gabaritos de construção daquela

área sem a prévia realização de um loteamento, e sem a realização de um estudo mais

acurado que indique que não haverá sombreamento na praia com a construção de

grandes edifícios. Tendo em vista que as ações possuem a mesma causa de pedir, e

para não haver decisões conflitantes, pugna-se que os feitos tramitem conjuntamente,

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pela conexão.

4. DA COMPETÊNCIA:

Apesar de a presente demanda tratar de terras que, na sua originalidade,

eram da União, a competência para a análise da ação é da Justiça Comum, eis que não

há debate sobre a propriedade da União e ela nunca manifestou interesse na reversão

dessas terras.

A respeito do tema, colhe-se de julgados do Superior Tribunal de Justiça:

CONFLITO NEGATIVO DE COMPETÊNCIA. JUSTIÇA COMUM E FEDERAL. AÇÃO DE MANUTENÇÃO DE POSSE DISPUTADA ENTRE PARTICULARES EM TERRENO DE MARINHA. AUSÊNCIA DE INTERESSE DA UNIÃO RECONHECIDA PELO JUÍZO FEDERAL. COMPETÊNCIA DA JUSTIÇA COMUM. Afastada da relação processual, pelo juízo competente, sem qualquer recurso, a pessoa jurídica de direito público que ensejaria a incidência do art. 109, I, Constituição, a competência para processar e julgar a ação só pode ser do Juízo de Direito em virtude da decisão proferida, não sendo o caso de se suscitar o conflito, mas tão-somente de devolver os autos à justiça estadual. Conflito não conhecido4.

CONFLITO DE COMPETÊNCIA. AÇÃO DE MANUTENÇÃO DE POSSE. TERRENO DE MARINHA. DESINTERESSE DA UNIÃO. PARTICULARES. COMPETÊNCIA DA JUSTIÇA ESTADUAL. 1. Não havendo interesse da União na ação possessória em que litigam particulares, ausente em discussão sobre o domínio, a competência para processar e julgar o feito é da Justiça Estadual. 2. Conflito conhecido para declarar competente o Juízo de Direito da Vara Cível de Maraú/BA, o suscitado5.

CONFLITO DE COMPETENCIA. UNIÃO. AÇÃO POSSESSORIA. TERRENO DA MARINHA. E DA JUSTIÇA ESTADUAL A COMPETENCIA PARA PROCESSAR E JULGAR A AÇÃO POSSESSORIA SOBRE TERRENO DE MARINHA, NÃO ESTANDO EM

4 STJ - CC 17.510/PA, Rel. Ministro CESAR ASFOR ROCHA, SEGUNDA SEÇÃO, j. 26/08/1998, DJ 26/10/1998, p. 13. Grifou-se.5 STJ - CC 41.902/BA, Rel. Ministro FERNANDO GONÇALVES, SEGUNDA SEÇÃO, j. 11/05/2005, DJ 18/05/2005, p. 158. Grifou-se.

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CAUSA O DOMINIO DA UNIÃO6.

CONFLITO DE COMPETENCIA. AÇÃO DE CARATER POSSESSORIO. TERRENO DE MARINHA. COMPETENCIA DA JUSTIÇA ESTADUAL. CUIDANDO-SE DE AÇÃO DE CARATER NITIDAMENTE POSSESSORIO, SEM INTERFERENCIA NO RECONHECIMENTO DO DOMINIO DA UNIÃO, AUTARQUIA OU EMPRESA PUBLICA FEDERAL - ENTIDADES ESTRANHAS AO FEITO - A COMPETENCIA PARA JULGAR A CAUSA E DA JUSTIÇA COMUM DO ESTADO7.

No mesmo sentido colhem-se os seguintes julgados do egrégio Tribunal

de Justiça de Santa Catarina:

APELAÇÃO CÍVEL. SUSCITAÇÃO DE DÚVIDA. COMPETÊNCIA CIVIL.

REGISTO DE IMÓVEIS. ESCRITURA PÚBLICA DE COMPRA E VENDA

ENVOLVENDO EDIFICAÇÃO SOBRE TERRENO DE MARINHA.

QUESTIONAMENTOS A RESPEITO DA NECESSIDADE DE

APRESENTAÇÃO DE CERTIDÃO DE AUTORIZAÇÃO DE

TRANSFERÊNCIA PELA SECRETARIA DO PATRIMÔNIO DA UNIÃO

(SPU), INCLUINDO O PAGAMENTO DO LAUDÊMIO. ALEGADO

INTERESSE DA UNIÃO E CONSEQUENTE COMPETÊNCIA DA

JUSTIÇA FEDERAL. TESES AFASTADAS. QUESTIONAMENTOS A

RESPEITO DA EVENTUAL NECESSIDADE DE PROCESSO

DEMARCATÓRIO APROPRIADO PARA CONFIGURAÇÃO DA TERRA

DE MARINHA, BEM COMO SOBRE A REGULARIDADE DO

PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO PARA TAL FIM, PARA

POSTERIOR CUMPRIMENTO DAS EXIGÊNCIAS FORMULADAS PELA

SERVENTIA EXTRAJUDICIAL, QUE DEVEM SER OBJETO DE

QUESTIONAMENTO PELA PARTE INTERESSADA POR VIA

ADEQUADA. REGISTRO DA ESCRITURA PÚBLICA DE CONTRATO DE

COMPRA E VENDA QUE DEVE ATENDER ÀS EXIGÊNCIAS DO

REGISTRO IMOBILIÁRIO EM RELAÇÃO AO LAUDÊMIO E À CERTIDÃO

NECESSÁRIA EMITIDA PELA SPU PARA VIABILIZAR A

TRANSFERÊNCIA DO BEM, COM BASE NA LEGISLAÇÃO VIGENTE.

SENTENÇA MANTIDA. RECURSO CONHECIDO E DESPROVIDO. Em

6 STJ - CC 16.967/AL, Rel. Ministro RUY ROSADO DE AGUIAR, SEGUNDA SECAO, j. 25/11/1996, DJ 09/12/1996, p. 49200. Grifou-se.7 STJ - CC 10.918/PB, Rel. Ministro HÉLIO MOSIMANN, PRIMEIRA SECAO, j. 25/10/1994, DJ 21/11/1994, p. 31692. Grifou-se.

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se tratando de escritura pública de contrato de compra e venda de bem

imóvel em terras de marinha, ou seja, em área pertencente à União, deve

a parte interessada cumprir as exigências promovidas pela serventia

extrajudicial, entre elas aquela consistente em apresentação de certidão

de transferência de ocupação emitida pela Secretaria do Patrimônio da

União (SPU), autorizando a transmissão do bem e atestando o pagamento

ou isenção do respectivo laudêmio. Ademais, eventuais

questionamentos a respeito do procedimento demarcatório realizado

pela União para caracterização do imóvel como "terra de marinha"

devem ser objeto de insurgência via procedimento próprio8.

APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO DE MANUTENÇÃO DE POSSE. PRELIMINAR

DE INCOMPETÊNCIA ABSOLUTA DO JUÍZO. DISCUSSÃO QUE,

MALGRADO ENVOLVA TERRENO DE MARINHA, NÃO AFETA OS

INTERESSES DA UNIÃO. INEXISTÊNCIA DE DISCUSSÃO SOBRE O

DOMÍNIO, MAS TÃO SOMENTE SOBRE A POSSE EXERCIDA POR

PARTICULARES. COMPETÊNCIA DA JUSTIÇA ESTADUAL.

PRECEDENTES. MÉRITO. DOCUMENTO COMPROVANDO QUE

HOUVE UMA CESSÃO, PELO RÉU, DOS DIREITOS DE POSSE SOBRE

O IMÓVEL. APELANTE QUE DEIXAVA SEU BARCO NO LOCAL POR

TOLERÂNCIA DO POSSUIDOR. PROVA TESTEMUNHAL QUE REVELA

A POSSE EXERCIDA PELO APELADO. ESBULHO COMPROVADO.

PROTEÇÃO POSSESSÓRIA CONCEDIDA. SENTENÇA DE

PROCEDÊNCIA MANTIDA. RECURSO CONHECIDO E DESPROVIDO9.

AÇÃO RESCISÓRIA. SENTENÇA RESCINDENDA PROLATADA EM

AÇÃO DE REINTEGRAÇÃO DE POSSE. ALEGAÇÃO DE DOLO DA

PARTE VENCEDORA EM DETRIMENTO DA VENCIDA. IRRELEVÂNCIA.

QUESTÃO DE FUNDO ATINENTE À INCOMPETÊNCIA DO JUÍZO.

IMÓVEL LITIGIOSO LOCALIZADO EM TERRENO DE MARINHA.

AUSÊNCIA DE DISCUSSÃO DO DOMÍNIO DA UNIÃO SOBRE O BEM.

COMPETÊNCIA DA JUSTIÇA COMUM ESTADUAL. AUSÊNCIA DE

INTIMAÇÃO PESSOAL PARA REGULARIZAÇÃO DA REPRESENTAÇÃO

PROCESSUAL. DESNECESSIDADE. NULIDADE INEXISTENTE.

IMPROCEDÊNCIA DO PEDIDO RESCISÓRIO10.

APELAÇÃO CÍVEL. COISAS E PROCESSUAL CIVIL. AÇÃO DE

8 TJSC, Apelação Cível n. 2014.036741-5, de Balneário Camboriú, rel. Des. Saul Steil, j. 30-09-2014. Grifou-se.9 TJSC, Apelação Cível n. 2012.053233-9, de Balneário Camboriú, rel. Des. Jorge Luis Costa Beber, j. 12-12-2013. Grifou-se.10 TJSC, Ação Rescisória n. 2009.062378-8, de Laguna, rel. Des. Joel Figueira Júnior, j. 11-12-2012. Grifou-se.

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R. Arcangelo Bianchini, 69, Fórum de Laguna, Centro, Laguna, SC, 88790-000

REINTEGRAÇÃO DE POSSE. COLOCAÇÃO DE BARCOS SOBRE

IMÓVEL. EXTINÇÃO SEM RESOLUÇÃO DE MÉRITO NA ORIGEM. -

TERRENO DE MARINHA. POSSE. DISPUTA ENTRE PARTICULARES.

DESINTERESSE DA UNIÃO. PRECEDENTE DO STJ. - BEM E ATO

ESPOLIATIVO DEVIDAMENTE INDICADOS. PEDIDO FACILMENTE

EXTRAÍDO DA CAUSA PETENDI. AUSÊNCIA DE PREJUÍZO À DEFESA.

PRESSUPOSTOS DE CONSTITUIÇÃO E DESENVOLVIMENTO VÁLIDO

E REGULAR DO PROCESSO VERIFICADOS. - INTERESSE DE AGIR.

TEORIA DA ASSERÇÃO. CONDIÇÃO DA AÇÃO PRESENTE.

EXERCÍCIO DA POSSE. CIRCUNSTÂNCIA RELEVANTE SOMENTE

PARA FINS DE PROCEDÊNCIA OU IMPROCEDÊNCIA OU PLEITO

REINTEGRATÓRIO. - JULGAMENTO IMEDIATO. ART. 515, § 3º, DO

CPC. IMPOSSIBILIDADE, SOB PENA DE CERCEAMENTO DE DEFESA.

- SENTENÇA DESCONSTITUÍDA. RECURSO PROVIDO. - Mesmo em

se tratando de terreno de marinha, de propriedade da União, não há

"interesse da União na ação possessória em que litigam particulares,

ausente discussão sobre o domínio, a competência para processar e

julgar o feito é da Justiça Estadual". (STJ. Conflito de competência n.

41902/BA, Segunda Seção. Rel. Min. FERNANDO GONÇALVES, j. em

11.05.2005)11.

5. DA LEGITIMIDADE ATIVA DO MINISTÉRIO PÚBLICO:

De acordo com a Constituição da República:

Art. 129. São funções institucionais do Ministério Público:[...].III - promover o inquérito civil e a ação civil pública, para proteção do patrimônio público e social, do meio ambiente e de outros interesses difusos e coletivos (grifou-se).

A Lei n. 7.347/85, que disciplina a Ação Civil Pública, estabelece:

Art. 1º Regem-se pelas disposições desta Lei, sem prejuízo da ação popular, as ações de responsabilidade por danos morais e patrimoniais causados:I – ao meio ambiente;

11 TJSC, Apelação Cível n. 2009.056238-7, de Araquari, rel. Des. Henry Petry Junior, j. 19-04-2012. Grifou-se.

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R. Arcangelo Bianchini, 69, Fórum de Laguna, Centro, Laguna, SC, 88790-000

[...]VI – à ordem urbanística;[...]

VIII – ao patrimônio público e social.

Assim, o Ministério Público é órgão legitimado para propor ação civil

pública, em prol da defesa do meio ambiente ligado à ordem urbanística, e inclusive para

a proteção do patrimônio público. Ora, o descumprimento das normas que regulam a

ocupação do solo urbano não atinge apenas as pessoas que estão morando no local;

afeta toda a comunidade. No caso dos autos, a falta da realização das condicionantes da

doação feita pelo Município de Laguna ao Ravena Cassino Hotel causa danos ao erário,

eis que a inércia do loteador gera a obrigação do Município em realizar as obras de

infraestrutura; a indefinição da área da gleba remanescente do Loteamento Ravena que

pertence ao Município de Laguna afeta o patrimônio público; e a falta do resguardo das

áreas verdes e institucionais, bem como da área de preservação permanente lá

existente, e a falta da implementação de todas as obras de infraestrutura, gera danos

diretos ao meio ambiente e à ordem urbanística.

Acerca do tema, colhe-se dos ensinamentos de Paulo Affonso Leme

Machado:

Há um inegável interesse público para os cidadãos em fiscalizar a qualidade do loteamento. A ausência de condições sanitárias e a ação dos elementos poluentes terão consequencias não só sobre os compradores de lotes, mas sobre toda a comunidade. Por isso, qualquer cidadão, individualmente, ou através de associações (espera-se a abertura de nossos Tribunais para esse tipo de ação) poderá propor ação ordinária de anulação do ato administrativo, quando se configure o desvio da finalidade pública.Caberá ação popular ou ação civil pública se os Municípios não obrigarem o respeito da faixa non edificandi ou se executarem obras que cabem ao loteador. Haverá lesão ao bem público, considerando-se a ação de incorporação de áreas indiscutivelmente vocacionadas a serem públicas ou a serem servientes do interesse público12.

Nesse sentido tem-se a seguinte jurisprudência do Superior Tribunal de 12 MACHADO, Paulo Affonso Leme. Direito Ambiental Brasileiro. São Paulo: Malheiros, 2010. p. 442. Grifou-

se.

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Justiça, que assegura a legitimidade do Ministério Público para a propositura de ação

civil pública em defesa do meio ambiente ligado à ordem urbanística:

PROCESSUAL CIVIL. OFENSA AO ART. 535 DO CPC NÃO CONFIGURADA. AUSÊNCIA DE PREQUESTIONAMENTO. SÚMULA 211/STJ. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. LEGITIMIDADE DO MINISTÉRIO PÚBLICO EM MATÉRIA AMBIENTAL E URBANÍSTICA. LOTEAMENTO IRREGULAR POR AUSÊNCIA DE LICENÇA E ENCONTRAR-SE SOBRE DUNAS. INEXISTÊNCIA DE PRESCRIÇÃO.[...]3. O Ministério Público tem legitimidade para propor Ação Civil Pública para a defesa do meio ambiente e da ordem urbanística.4. Loteamento sem registro e projetado sobre dunas, o que caracteriza violação frontal da legislação urbanística e ambiental.5. Irrelevância da apuração do número exato de consumidores lesados, pois a legitimidade do Ministério Público, na hipótese dos autos, estabelece-se na linha de frente, por ofensa a genuínos interesses difusos (ordem urbanística e ordem ambiental).6. Na análise da legitimação para agir do Ministério Público no campo da Ação Civil Pública, descabe a utilização de critério estritamente aritmético. Nem sempre o Parquet atua apenas em razão do número de sujeitos vulnerados pela conduta do agente, mas, ao contrário, intervém por conta da natureza do bem juríídico tutelado e ameaçado13.

A respeito da legitimidade do Ministério Público para aforar demanda em

defesa do patrimônio público, há a Súmula n. 329 do Superior Tribunal de Justiça,

segundo a qual "O Ministério Público tem legitimidade para propor ação civil pública em

defesa do patrimônio público".

Por todo o exposto, não restam dúvidas acerca da existência de direitos

ou interesses a serem legitimamente defendidos pelo Ministério Público.

6. DA LEGITIMIDADE PASSIVA DO MUNICÍPIO DE LAGUNA E DA

EMPRESA RAVENA CASSINO HOTEL LTDA.:

A execução de parcelamento do solo em desacordo com a legislação

caracteriza ato danoso gerador de prejuízos aos adquirentes incautos, bem como aos

13 STJ, AgRg no Ag 928652/RS, Rel. Des. Herman Benjamin, j. 21/02/2008, DJe 13/11/2009. Grifou-se.

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demais cidadãos que passam a conviver com a desordenação urbana e, consequente,

desrespeito ao bem-estar público. Por isso o Poder Público Municipal tem o papel de

fiscalizar todas as áreas urbanas do seu território, agindo preventivamente e/ou

coercitivamente para evitar e determinar a correção de parcelamentos clandestinos e

irregulares.

Então, em razão do exercício desse controle urbanístico, o Município, no

exercício das suas prerrogativas, em consonância com o art. 30, inciso VIII14, e art. 22515,

ambos da Constituição da República, tem o poder-dever de garantir a regularidade no

uso, no parcelamento e ocupação do solo, que compõe o meio ambiente artificial, de

forma a assegurar o respeito aos padrões urbanísticos e ao bem-estar da população.

Por estas razões, bem como por conta da obrigação prevista no art. 40

da Lei n. 6.766/79 (Lei do Parcelamento do Solo Urbano)16, o requerido Município de

Laguna tem o poder-dever de regularizar o parcelamento do solo referente ao

remanescente do Loteamento Ravena, que até hoje permanece pendente de execução

de todas as obras de infra-estrutura e de destinação das áreas públicas necessárias.

Ainda, cabe ao Município de Laguna zelar pelo seu patrimônio público e pelas áreas de

preservação permanente.

No caso dos autos, o Município de Laguna não só permaneceu inerte

nessa regularização do Loteamento Ravena como adotou, durante anos, postura

predatória em relação a esse remanescente de terras. Preocupou-se, tão somente, em

tentar vender as terras que lhe pertenciam, muitas vezes para quitar despesas correntes,

o que é vedado pela Lei de Responsabilidade Fiscal. Outras vezes, tentou doar as terras,

mesmo sem loteamento válido para o parcelamento do solo.

Por sua vez, a Empresa Ravena Cassino Hotel Ltda. por evidente possui 14 Art. 30. Compete aos Municípios: [...] VIII – promover, no que couber, adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupação do solo urbano; [...].15 Art. 225. Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá- lo para as presentes e futuras gerações. § 1º - Para assegurar a efetividade desse direito, incumbe ao Poder Público: [...].16 Art. 40 da Lei n. 6.766/79: A Prefeitura Municipal, ou o Distrito Federal quando for o caso, se desatendida pelo loteador a notificação, poderá regularizar loteamento ou desmembramento não autorizado ou executado sem observância das determinações do ato administrativo de licença, para evitar lesão aos seus padrões de desenvolvimento urbano e na defesa dos direitos dos adquirentes de lotes.

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legitimidade passiva, eis que, ao menos no Cartório de Registro de Imóveis de Laguna, é

proprietária de grande parte da área remanescente do loteamento. Ademais, é a principal

responsável pela falta de urbanização da área, e pelo descaso com que a vem tratando,

sem zelar pela manutenção da área de preservação permanente, o que permite a

diuturna colocação de lixo no local. Ainda, a Empresa vem entabulando negócios com

Empresários para a urbanização do local, e tem interesse no deslinde da causa, que

busca, primordialmente, reverter as suas terras remanescentes e sem ocupação ao

Município de Laguna.

7. DO DIREITO:

7.1. PARCELAMENTO DO SOLO E A FUNÇÃO SOCIAL DA CIDADE:

O parcelamento do solo urbano consiste em um dos principais aspectos

relacionados ao uso e ocupação do solo urbano. Em geral, o parcelamento do solo é feito

por iniciativa privada, mas assume verdadeiros contornos de direito público na sua

implementação, diante das repercussões sociais e do interesse público que acarreta.

A atual Constituição da República de 1988 consagrou, em seu art.

182, a função social da cidade. Veja-se:

Art. 182. A política de desenvolvimento urbano, executada pelo Poder Público municipal, conforme diretrizes gerais fixadas em lei, tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes.§ 1º - O plano diretor, aprovado pela Câmara Municipal, obrigatório para cidades com mais de vinte mil habitantes, é o instrumento básico da política de desenvolvimento e de expansão urbana.§ 2º - A propriedade urbana cumpre sua função social quando atende às exigências fundamentais de ordenação da cidade expressas no plano diretor.[...]§ 4º - É facultado ao Poder Público municipal, mediante lei específica para área incluída no plano diretor, exigir, nos termos da lei federal, do proprietário do solo urbano não edificado, subutilizado ou não utilizado, que promova seu adequado aproveitamento, sob pena,

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sucessivamente, de:I - parcelamento ou edificação compulsórios;II - imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana progressivo no tempo;III - desapropriação com pagamento mediante títulos da dívida pública de emissão previamente aprovada pelo Senado Federal, com prazo de resgate de até dez anos, em parcelas anuais, iguais e sucessivas, assegurados o valor real da indenização e os juros legais (grifou-se).

Destarte, com a nova ordem constitucional, o direito de propriedade,

anteriormente visto como de cunho privado e absoluto, passou a ser revestido de caráter

social, de forma a consagrar a função social da propriedade (artigos 5º, XXIII17, 170,

III18 e 182, §2º, todos da Constituição da República, este último artigo acima transcrito).

O próprio Código Civil (Lei n. 10.406/2002), em seu art. 1228, §1º, determina que a

propriedade deve cumprir com sua função social e ambiental.

Tais preceitos foram repisados pela Lei n. 10.257/01 (Estatuto das

Cidades):

Art. 1o Na execução da política urbana, de que tratam os arts. 182 e 183 da Constituição Federal, será aplicado o previsto nesta Lei.Parágrafo único. Para todos os efeitos, esta Lei, denominada Estatuto da Cidade, estabelece normas de ordem pública e interesse social que regulam o uso da propriedade urbana em prol do bem coletivo, da segurança e do bem-estar dos cidadãos, bem como do equilíbrio ambiental.Art. 2o A política urbana tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e da propriedade urbana, mediante as seguintes diretrizes gerais:I – garantia do direito a cidades sustentáveis, entendido como o direito à terra urbana, à moradia, ao saneamento ambiental, à infra-estrutura urbana, ao transporte e aos serviços públicos, ao trabalho e ao lazer, para as presentes e futuras gerações;II – gestão democrática por meio da participação da população e de associações representativas dos vários segmentos da comunidade na

17 Art. 5º Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no País a inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à segurança e à propriedade, nos termos seguintes: [...] XXIII – a propriedade atenderá a sua função social.18 Art. 170. A ordem econômica, fundada na valorização do trabalho humano e na livre iniciatica, tem por fim assegurar a todos existência digna, conforme os ditames da justiça social, observados os seguintes princípios: [...] III – função social da propriedade; [...].

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formulação, execução e acompanhamento de planos, programas e projetos de desenvolvimento urbano;III – cooperação entre os governos, a iniciativa privada e os demais setores da sociedade no processo de urbanização, em atendimento ao interesse social;IV – planejamento do desenvolvimento das cidades, da distribuição espacial da população e das atividades econômicas do Município e do território sob sua área de influência, de modo a evitar e corrigir as distorções do crescimento urbano e seus efeitos negativos sobre o meio ambiente;V – oferta de equipamentos urbanos e comunitários, transporte e serviços públicos adequados aos interesses e necessidades da população e às características locais;VI – ordenação e controle do uso do solo, de forma a evitar:a) a utilização inadequada dos imóveis urbanos;b) a proximidade de usos incompatíveis ou inconvenientes;c) o parcelamento do solo, a edificação ou o uso excessivos ou inadequados em relação à infra-estrutura urbana;d) a instalação de empreendimentos ou atividades que possam funcionar como pólos geradores de tráfego, sem a previsão da infra-estrutura correspondente;e) a retenção especulativa de imóvel urbano, que resulte na sua subutilização ou não utilização;f) a deterioração das áreas urbanizadas;g) a poluição e a degradação ambiental;h) a exposição da população a riscos de desastres naturais;h) a exposição da população a riscos de desastres.VII – integração e complementaridade entre as atividades urbanas e rurais, tendo em vista o desenvolvimento socioeconômico do Município e do território sob sua área de influência;VIII – adoção de padrões de produção e consumo de bens e serviços e de expansão urbana compatíveis com os limites da sustentabilidade ambiental, social e econômica do Município e do território sob sua área de influência;IX – justa distribuição dos benefícios e ônus decorrentes do processo de urbanização;X – adequação dos instrumentos de política econômica, tributária e financeira e dos gastos públicos aos objetivos do desenvolvimento urbano, de modo a privilegiar os investimentos geradores de bem-estar geral e a fruição dos bens pelos diferentes segmentos sociais;XI – recuperação dos investimentos do Poder Público de que tenha resultado a valorização de imóveis urbanos;XII – proteção, preservação e recuperação do meio ambiente natural e construído, do patrimônio cultural, histórico, artístico, paisagístico e arqueológico;XIII – audiência do Poder Público municipal e da população interessada nos processos de implantação de empreendimentos ou atividades com efeitos potencialmente negativos sobre o meio ambiente natural ou

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construído, o conforto ou a segurança da população;XIV – regularização fundiária e urbanização de áreas ocupadas por população de baixa renda mediante o estabelecimento de normas especiais de urbanização, uso e ocupação do solo e edificação, consideradas a situação socioeconômica da população e as normas ambientais;XV – simplificação da legislação de parcelamento, uso e ocupação do solo e das normas edilícias, com vistas a permitir a redução dos custos e o aumento da oferta dos lotes e unidades habitacionais;XVI – isonomia de condições para os agentes públicos e privados na promoção de empreendimentos e atividades relativos ao processo de urbanização, atendido o interesse social.XVII - estímulo à utilização, nos parcelamentos do solo e nas edificações urbanas, de sistemas operacionais, padrões construtivos e aportes tecnológicos que objetivem a redução de impactos ambientais e a economia de recursos naturais (grifou-se).

Nessa toada, o Poder Público deve aprovar previamente qualquer

empreendimento de parcelamento do solo. Ademais, cabe-lhe acompanhar todas as

intervenções para implantação de loteamentos e desmembramentos, com a finalidade de

assegurar o fiel cumprimento das normas urbanísticas.

Segundo a Lei de Parcelamento de Solo – Lei n. 6.766/79 –, o

parcelamento do solo urbano pode ser feito mediante loteamento ou desmembramento.

O art. 2º, §1º, da Lei Federal n. 6.766/79, define loteamento como:

[...] a subdivisão de gleba em lotes destinados a edificação, com abertura de novas vias de circulação, de logradouros públicos ou prolongamento, modificação ou ampliação das vias existentes.

Por sua vez, o art. 2º, §2º, da mesma Lei, define desmembramento como:

[...] a subdivisão de gleba em lotes destinados a edificação, com aproveitamento do sistema viário existente, desde que não implique na abertura de novas vias e logradouros públicos, nem no prolongamento, modificação ou ampliação dos já existentes.

Cabe ressaltar a necessidade de que todo loteamento tenha área

pública mínima de 35% (trinta e cinco por cento) da gleba, o que é exigência da Lei

Estadual n. 6.063/82, in verbis:

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Art.8º Os projetos de loteamento de que trata a presente Lei deverão atender aos seguintes requisitos:I - as áreas destinadas a sistema de circulação, a implantação de equipamento urbano e comunitário e espaços livres de uso público, não poderão ser inferiores a 35% (trinta e cinco por cento) da gleba;

No caso do Município de Laguna, assim dispõe a Lei n. 1.653/2013, que

"Define os procedimentos relacionados com o parcelamento e remembramentos de lotes

urbanos e demais requisitos urbanísticos no Município":

Art. 49. Os parcelamentos devem atender ao disposto nesta Lei, bem como à ordem urbanística expressa em leis municipais como a Lei do Plano Diretor Municipal, Lei de Uso e Ocupação do Solo Urbano, e aos seguintes requisitos:I – a áreas destinadas ao sistema de circulação, à implantação de equipamento urbano e comunitário, bem como, áreas verdes de uso público, deverão ser proporcionais à gleba e nunca inferiores a 35% (trinta e cinco por cento) da área loteável, dos quais:II – máximo de 20% (vinte por cento) poderá destinar-se à implantação do sistema viário;III – áreas verdes públicas deverão ser, no mínimo, iguais a 8% (oito por cento) da área loteável;IV – o restante, até completar os 35% (trinta e cinco por cento), deverá ser destinado à implantação de equipamentos públicos e comunitários tais como caixa d'água, subestação de energia elétrica, educação, cultura, esporte e lazer, igrejas, templos, creches, postos de saúde;V – as áreas públicas destinadas a equipamentos urbanos e comunitários a serem entregues ao Município deverão possuir no mínimo, 30% (trinta por cento) de seu total em um só perímetro, onde possa ser inscrito um círculo com raio mínimo de 10,00 m (dez metros), e em terreno com declividade inferior a 30% (trinta por cento);VI – a localização das áreas verdes públicas e das áreas destinadas à implantação de equipamentos urbanos ou comunitários será definida de acordo com o interesse coletivo, pela Prefeitura Municipal não podendo estar situadas em faixas "non edificandi";VII – não serão computados como áreas verdes públicas os canteiros centrais ao longo das vias;VIII – não serão computadas como áreas verdes públicas as áreas de preservação permanente.§1º. Quando for do interesse do Poder Público Municipal, as áreas verdes públicas e destinadas á implantação de equipamentos urbanos poderão ser definidas fora do perímetro da gleba onde for realizado o loteamento.

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[...] (grifou-se).

Destarte, conforme a Lei Estadual e a Lei Municipal, o conjunto das áreas

de uso comum deve alcançar o mínimo de 35% da gleba. No mesmo norte segue

orientação doutrinária de José Afonso da Silva:

As regras, mais ou menos, são do seguinte teor: da área total do plano de arruamento e loteamento serão destinados, no mínimo: I – 20% para vias de circulação; II – 15% para áreas verdes; III – 5% para áreas institucionais19.

Destaca-se que apesar de o Loteamento Ravena ter sido originalmente

registrado no Cartório de Registro de Imóveis antes da existência da Lei n. 6.766/79, é

certo que foram previstas áreas públicas. Ademais, quando da realização do Convênio

entre o Município de Laguna e o Ravena Cassino Hotel, houve a previsão de diversas

áreas públicas para a construção de um grupo escolar, para a construção de um parque

infantil, para a construção de um posto médico e para a construção de um mercado,

áreas essas que foram suprimidas ao longo da implantação das ocupações.

Diante da anulação do Convênio, a matrícula n. 16.596 foi anulada,

retornando a matrícula n. 13.204 ao Município de Laguna e as Matrículas n. 12.480 e n.

12.481 ao Ravena Cassino Hotel. Desse modo, para a urbanização do restante da área,

o correto é a realização de um novo Loteamento, mediante compensação das áreas

públicas suprimidas, mantendo-se as áreas públicas previstas na Lei n. 6.766/79 e ainda

mantendo-se a área de preservação permanente.

Efetivamente, com o advento da Lei n. 6.766/79, não somente os

processos futuros de parcelamento do solo passaram a ser regidos pela nova Lei como

também os procedimentos em curso, iniciados e não concluídos. Assim, os loteamentos

e desmembramentos, quando estiverem em desacordo com a nova norma vigente –

portanto ainda não concluídos – devem se adequar aos requisitos da nova Lei.

O art. 54 da Lei n. 6.766/79 dispôs que a Lei entraria em vigor na data de

sua publicação. Sobre o dispositivo, assim enunciou Toshio Mukai:19 SILVA, José Afonso. Direito Urbanístico Brasileiro. 4. Ed. São Paulo: Malheiros, 2006. p. 337.

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Assim, em face de sua incidência imediata e geral, sobre todos os processos de loteamento e desmembramento urbanos, a Lei n.º 6.766/79, desde 20 de dezembro de 1979, aplica-se aos parcelamentos para fins urbanos ainda não aprovados, aos aprovadas mas ainda não registrados e aos contratos de compromisso, de cessão ou promessa de cessão ainda não exauridos em seus efeitos. Aplica-se também ao caso de loteamento registrado sob a égide da lei antiga, mas cujas obras de infra-estrutura urbana, a cargo do loteador não se tenham iniciado ou se encontrem ainda em execução20.

Por versar sobre direito urbanístico, a Lei n. 6.766/79 constitui

regramento de ordem pública e caráter cogente. Assim, mesmo respeitando o ato jurídico

perfeito, a coisa julgada e o direito adquirido, possui aplicabilidade imediata, por ocasião

de sua vigência. Suas normas, destarte, são aplicáveis a todos os loteamentos existentes

e não concluídos, em prol do correto ordenamento urbanístico. Nesse sentido colhe-se

dos ensinamentos de Diógenes Gasparini:

A Lei Federal n. 6.766/79 foi publicada em 20 de dezembro de 1979. Desde essa data, está em vigor. Consequentemente, passou a incidir não só de imediato, mas também de modo geral, sobre todas as situações e atos relacionados com o parcelamento de imóveis para fins urbanos, localizados nas zonas urbanas e de expansão urbana, alcançando, portanto, os processos iniciados e não concluídos. Apesar disso, respeitou o direito adquirido, o ato jurídico perfeito e a coisa julgada, como é do nosso sistema. É Lei que independe de regulamentação. É, portanto, auto-aplicável21.

Nessa linha, do teor do art. 22 da Lei n. 6.766/79, colhe-se a função

pública subsidiária do parcelamento do solo, por intermédio do qual o parcelador, uma

vez realizado o registro do loteamento, é obrigado a entregar ao domínio público, para

uso comum do povo, as vias e praças, os espaços livres e as áreas destinadas a

edifícios e a outros equipamentos urbanos, constantes do memorial descritivo do projeto.

Trata-se de obrigação de ordem pública em sintonia com a função social

20 MUKAI, Toshio. ALVES, Alaôr Caffé. LOMAR, Paulo José Villela. Loteamentos e desmembramentos urbanos. Sugestões literárias s/a. 1ª ed. São Paulo: 1980. p. 294. Grifou-se.

21 GASPARINI, Diógenes. O Município e o parcelamento do solo. São Paulo: Saraiva, 1988. p. 183.

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da cidade, prevista no art. 182 da Constituição da República. É a releitura que deve ser

feita da Lei do Parcelamento do Solo Urbano, seguindo a métrica da Lei Federal n.

10.257/01, alcançável prioritariamente mediante a execução e alinhamento às diretrizes

do Plano Diretor, inclusive incidindo tais disposições para as áreas urbanas pendentes de

regularização que tenham se iniciado antes de sua vigência.

Diante desse quadro, considerando que se busca tutelar parte do

Loteamento Ravena que ainda está pendente de execução das obras de infraestrutura e

de ocupação, é plenamente exigível, para sua regularização, da realização de novo

Loteamento, seguindo todos os ditames da Lei n. 6.766/79 e Leis Estaduais e Municipais

aplicáveis à espécie.

7.2. REVERSÃO DA DOAÇÃO FEITA À EMPRESA RAVENA CASSINO

HOTEL PARA O MUNICÍPIO DE LAGUNA:

Da Lei Municipal que efetuou a doação de terras do Município de Laguna

para a Empresa Ravena Cassino Hotel (Lei Municipal n. 204/1955, publicada em julho de

1955), verifica-se que o negócio jurídico foi entabulado mediante encargos ao donatário,

sob pena de reversão da doação ao Poder Público, veja-se:

Art. 3º. Não se efetivando a incorporação da Ravena Cassino Hotel S.A. ou empresa semelhante que a substitua dentro do prazo de 2 (dois) anos, todos os terrenos, bem como as benfeitorias de que trata a presente lei, reverterão ao domínio e Patrimônio do Município, sem direito a qualquer ressarcimento ou indenização à Empresa.Parágrafo único – No caso de não cumprimento do disposto no art. 2º alíneas "a", "b" e "c", reverterão igualmente ao Município, incorporando-se ao seu patrimônio, as áreas de terra por esta lei doada, bem como as benfeitorias nelas executadas, sem direito a Empresa de qualquer ressarcimento ou indenização, por parte do Governo Municipal.Art. 4º. O prazo de 2 (dois) anos estabelecido no artigo 2º e 3º entende-se a partir da aceitação das condições estabelecidas nesta lei por parte da Ravena Cassino Hotel S.A.§1º A transferência eventual dos direitos da Ravena Cassino Hotel S.A. a Empresa semelhante não implica na interrupção a que se referem os artigos 2º e 3º desta lei, salvo por consentimento expresso do Executivo e

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Legislativo Municipais.§2º A transferência dos direitos da Ravena Cassino Hotel S.A. para outra empresa só se fará mediante prévio consentimento do Governo Municipal, na forma da lei.

Por sua vez, o art. 2º da mencionada Lei Municipal listou os encargos do

donatário:

Art. 2º. O Ravena Cassino Hotel S.A., ou empresa semelhante, deverá dentro do prazo de 2 (dois) anos:a) iniciar a urbanização de toda a área doada;b) iniciar a construção, em alvenaria, de um balneário em linhas modernas, com todos os requisitos de técnica e higiene para a acomodação de no mínimo 200 (duzentos) hóspedes e em prédios de pelo menos 2 (dois) pavimentos.§1º Ficarão reservados, e de plena propriedade do Município, as áreas de terras necessárias às seguintes obras de utilidade pública: a) para a construção de um grupo escolar;b) para a construção de um parque infantil;c) para a construção de um posto médico;d) para a construção de um mercado.§2º As benfeitorias especificadas pelas alíneas "b" e "c" deste art. 2º passarão a pertencer automaticamente ao patrimônio municipal, independentemente de qualquer ressarcimento ou indenização por parte do governo municipal. §3º O Ravena Cassino Hotel S.A. ou empresa semelhante não poderá iniciar a venda dos lotes antes do início das obras do hotel balneário.

A reversão de uma doação com encargos é prevista no Código Civil:

Art. 553. O donatário é obrigado a cumprir os encargos da doação, caso forem a benefício do doador, de terceiro, ou do interesse geral.Parágrafo único. Se desta última espécie for o encargo, o Ministério Público poderá exigir sua execução, depois da morte do doador, se este não tiver feito.[…]Art. 562. A doação onerosa pode ser revogada por inexecução do encargo, se o donatário incorrer em mora. Não havendo prazo para o cumprimento, o doador poderá notificar judicialmente o donatário, assinando-lhe prazo razoável para que cumpra a obrigação assumida. (grifou-se).

A mora referida no art. 562 incide automaticamente quando registrado

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um prazo para o cumprimento dos encargos, e engloba o descumprimento referente ao

tempo, ao local e à forma ajustados, conforme se extrai da doutrina:

Se o doador fixou um prazo para o cumprimento do encargo pelo donatário, a mora é automática – mora ex re –, aplicando-se o brocardo dies interpellat pro homine, pois é dispensada qualquer forma de interpelação (art. 397 do CC).[…]Por fim, é sempre bom lembrar que a mora é a inexecução da obrigação no tempo, local ou forma ajustados (art. 934 do CC). Apesar de a dicção do artigo sugerir que na doação com encargo ela será apenas apreciada no aspecto temporal, prevalece a visão abrangente do instituto, possibilitando o ajuizamento da ação quando, exemplificadamente, o donatário construir um cômodo de pequenas dimensões, quando o doador havia ajustado que o quarto seria amplo22.

A reversão sempre foi largamente aceita pela jurisprudência pátria, até

mesmo quando constatado o descumprimento parcial do encargo, conforme decisão do

Tribunal Regional Federal da 1ª Região:

CIVIL E PROCESSUAL CIVIL. DOAÇÃO. PRESCRIÇÃO E

ILEGITIMIDADE DOS HERDEIROS. AFASTADAS. CÓDIGO DE 1916.

DESCUMPRIMENTO PARCIAL DO ENCARGO. ABANDONO DO BEM

DOADO CARACTERIZADO. PRINCÍPIOS DA MORALIDADE E DA

EFICIÊNCIA DESRESPEITADOS. PRINCÍPIO DA BOA

ADMINISTRAÇÃO. APELAÇÃO PARCIALMENTE PROVIDA. 1.

Preliminarmente, destaco que, a Sexta Turma deste Tribunal Regional, em

20 de abril de 2007, deu provimento à apelação da parte autora, por

maioria, para afastar a preliminar de prescrição arguida, e determinar o

retorno dos autos ao juízo de origem, para exame do mérito da questão.

2. "Entendo, todavia, com a devida vênia, que o dispositivo legal invocado

pelo eminente Relator refere-se aos casos de revogação por ingratidão,

previstos no art. 557 do atual Código Civil, o que não me parece ser o

caso em questão. Trata-se aqui de pedido de revogação por

inexecução de encargo, o que afasta a incidência da prescrição

anual. A jurisprudência é pacífica no sentido de ser aplicável, em

caso como o dos autos, o prazo prescricional geral para as ações

pessoais, estabelecido no art. 177 do Código Civil de 1916 como

22 PELUSO, Cezar (Coord.). Código civil comentado: doutrina e jurisprudência. 6ª ed. rev. e atual. Barueri, SP: Manole, 2012, p. 606. Grifou-se.

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sendo de 20 (vinte) anos. Nesse sentido, verifiquem-se os seguintes

julgados dos diversos tribunais do país." (Do voto-vencedor, lavrado pelo

Juiz Federal Convocado David Wilson de Abreu Pardo) 3. Os Embargos

Infringentes interpostos pela Empresa Brasileira de Correios e Telégrafos -

ECT foram rejeitados pela Terceira Seção, confirmando o acórdão que

afastou a prescrição e determinou o retorno dos autos à vara de origem

para o regular prosseguimento do feito. 4. Nova sentença foi prolatada,

em 18/03/2011, agora, reconhecendo a ilegitimidade ativa do autor,

Marcílio Frederico Carvalho Avelar, ao fundamento de que "nenhum

herdeiro de Antônio Carvalho e Odete de Melo Carvalho possui

legitimidade para requerer a revogação da doação por eles feitas". 5. Na

hipótese em reexame, não se trata de pedido de revogação por

ingratidão do donatário, mas por descumprimento do encargo. E

neste caso, não há óbice para que os herdeiros possam pleitear em juízo

a revogação da doação. É este o entendimento já manifestado pelo

Superior Tribunal de Justiça, verbis: "Doação com encargo.

Revogação. A disposição do art. 1.185 do CC, estabelecendo que

personalíssimo o direito de pedir a revogação da doação, só se

aplica quando isso se pleitear em virtude de ingratidão do donatário

e não quando o pedido se fundar em descumprimento de encargo".

(REsp 95.309/SP, Rel. Ministro Eduardo Ribeiro, Terceira Turma, DJ de

15/06/2998, p. 114) 6. "[¿] A doação modal, onerosa ou com encargo é

aquela na qual a liberalidade vem acompanhada de incumbência

atribuída ao donatário, em favor do doador ou de terceiro, ou no

interesse geral (art. 553; antigo, art. 1.180). Será doação onerosa, por

exemplo, aquela na qual se doa prédio para instalação de escola, nela

colocando-se o nome do doador; doa-se terreno à Municipalidade, para

construção de espaço esportivo ou área de lazer, etc. Se o doador não

fixar prazo para conclusão do encargo, o donatário deve ser

constituído em mora. O doador, o terceiro ou o Ministério Público têm

legitimidade para exigir o cumprimento do encargo. Se o modo é instituído

em benefício da coletividade, o Ministério Público terá legitimidade para

exigir sua execução, após a morte do doador, se este não o tiver feito (art.

553, parágrafo único; antigo, art. 1.180, parágrafo único). Os sucessores

do doador também possuem ação para exigir o cumprimento do modo.

Não há ônus, contudo, se o interesse é exclusivamente do donatário ou se

o doador se limita a dar conselho, sugestão ou exortação ao donatário.

[...]." (Sílvio de Salvo Venosa, Direito civil: contratos em espécie. 8.ed.

São Paulo: Atlas, 2008. (Coleção direito civil; v.3, p. 124-137). (negritei) 7.

A Escritura Pública de Doação de imóvel que fizeram o Sr. Antônio

Carvalho e sua esposa, a Sra. Odete de Mello Carvalho, à Empresa

Brasileira de Correios e Telégrafos, em 03/05/1972, dispôs que a doação

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será "feita gratuitamente e sem qualquer ônus para a outorgada donatária,

a não ser de usá-lo para o fim acima declarado", ou seja, a construção do

prédio e dependências do Entreposto de Malas Postais. 8. É sabido que o

Entreposto de Malas Postais foi construído e funcionou aproximadamente

por 15 anos. Todavia, as fotos anexadas aos autos comprovam a situação

de abandono e descaso em que se encontra o prédio, que foi construído

pela ECT, no terreno que recebeu em doação, sem qualquer ônus. 9.

Portanto, quer me parecer que a disposição constante da escritura

pública de doação, que tinha por objetivo atender ao interesse

público (construção do Entreposto de Malas Postais), foi cumprida

apenas parcialmente. O prédio foi edificado e funcionou por

aproximadamente de 15 anos, todavia, encontra-se abandonado, e sem

qualquer manutenção. 10. Apenas o fato de construir o Entreposto de

Malas Postais é suficiente para cumprir o encargo imposto pela doação?

Sabe-se que quem constrói/edifica qualquer prédio/imóvel também deve

zelar por sua manutenção, pois caso contrário o imóvel se deteriora, em

razão da passagem inexorável do tempo. 11. In casu, restou caracterizado

o descaso da administração pública (ECT) para com o bem recebido em

doação, sem qualquer ônus. Não houve interesse de resguardar o bem

público. Entendo que a ECT descumpriu parcialmente o encargo, como

também descumpriu princípios constitucionais importantíssimos,

como o princípio da moralidade e da eficiência, uma vez que feriu o

princípio da boa administração. A Administração Pública deve buscar

sempre o melhor emprego dos recursos e meios para melhor satisfazer às

necessidades coletivas num regime de igualdade entres os administrados.

O que não se verificou na hipótese. 12. Recurso conhecido e parcialmente

provido, para revogar a doação, e determinar a devolução do terreno à

parte autora, após a apuração, em liquidação de sentença, das

benfeitorias realizadas pela ECT, se for o caso. Fixo os honorários

advocatícios em R$ 2.000,00 (dois mil reais), nos termos do artigo 20, §

4º, do CPC23.

No caso, não há que falar em prescrição, eis que a revogação da doação

de um bem público se regula pela Lei da doação, que previu os encargos e o prazo de

cumprimento, ou seja, criou uma condição resolutiva. É o que já decidiu o egrégio

Tribunal de Justiça de Santa Catarina:

PROCESSUAL CIVIL - PRESCRIÇÃO - DOAÇÃO MODAL PREVISTA 23 TRF1 - APELAÇÃO 0003485-13.2010.4.01.3809 , DESEMBARGADOR FEDERAL KASSIO NUNES MARQUES - SEXTA TURMA, e-DJF1. j. 26/10/2016. Grifou-se.

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EM LEI - DESCUMPRIMENTO DO ENCARGO ASSUMIDO - REVERSÃO DO BEM AO DOADOR - INEXISTÊNCIA DE DIREITO À INDENIZAÇÃO 1 "Se a lei diz que a doação resolve-se de pleno direito, caso o imóvel não seja utilizado para os fins que justificaram a alienação, e defeso ao donatário inadimplente invocar as regras do art. 178 do Código Civil, para alegar prescrição da ação" (STJ, REsp n. 56.612/RS, Min. Humberto Gomes de Barros). 2 Estando a doação condicionada à construção e utilização do imóvel como instituto educacional, a paralisação dos serviços educacionais configura o descumprimento do encargo e dá ensejo à reversão do imóvel24.

Com efeito, extrai-se do corpo do acórdão:

[…] 1 Da preliminar de prescriçãoNão merece prosperar a referida proemial, porquanto ao contrário do sustentado pela apelante, o lapso temporal teve início a partir do descumprimento da obrigação, ocorrido no início do ano de 2012, quando a requerida encerrou as atividades educacionais no Município de São Lourenço do Oeste.Não parece lógico iniciar-se a contagem do prazo prescricional em 1967, quando foi perfectibilizada a doação modal feita pelo Município à Campanha Nacional de Escolas da Comunidade - CNEC, por meio da Lei Municipal n. 85, de 29 de novembro daquele ano.Ademais, é questionável até mesmo a aplicação da prescrição no caso em apreço, porquanto em se tratando de doação modal resolúvel, essa se resolve mediante o inadimplemento da condição imposta, não havendo que se falar em prazo prescricional previsto no Código Civil. Aplica-se o previsto na legislação que efetuou a doação.Nesse sentido, destaca-se precedente do Superior Tribunal de Justiça:"Administrativo - doação resoluvel de bem publico - descumprimento de encargo - desconstituição - prescrição (art. 178, par. 6. do CC) - inaplicabilidade -art. 67 do Código Civil.I - A doação de imóvel público obedece, unicamente, aos preceitos contidos na lei que o desafetou (C. Civil, art. 67);II - Se a lei diz que a doação resolve-se de pleno direito, caso o imóvel não seja utilizado para os fins que justificaram a alienação, e defeso ao donatário inadimplente invocar as regras do art. 178 do Código Civil, para alegar prescrição da ação" (Resp n. 56.612/RS, Min. Humberto Gomes de Barros).Esta Corte de Justiça, ao apreciar o tema, em feito da relatoria da Desembargadora Sônia Maria Schmitz, sustentou que "nessa tessitura, revela distinguir que a escritura de doação dispõe a respeito da

24 TJSC, Apelação Cível n. 2012.088284-9, de São Lourenço do Oeste, rel. Des. Luiz Cézar Medeiros, j. 24-09-2013. Grifou-se.

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possibilidade de reversão do imóvel ao Patrimônio Público, ante a inobservância da incumbência explicitamente imposta, particularidade que, como se vê, contempla condição resolutiva a que estava subordinado o negócio (fl. 12 v).[...] Tratando-se, portanto, de doação de imóvel público com cláusula resolúvel, não se há falar em prazo prescricional para o exercício da ação em que se pretende ver reconhecido o inadimplemento do encargo em questão" (AC n. 2008.029848-9).

Da Corte Catarinense ainda se extraem os seguintes precedentes:

PRESCRIÇÃO. DOAÇÃO DE IMÓVEL PÚBLICO. ANÁLISE DO MERITUM CAUSAE. ART. 515, § 3.º DO CPC. Em se tratando de doação de imóvel público com cláusula resolúvel, não se há falar em prazo prescricional para o exercício da ação em que se pretende ver reconhecido o inadimplemento do encargo em questão. "O art. 515, § 3º do Diploma Processual Civil, autoriza que o Tribunal, após afastar a prescrição, prossiga no exame do mérito, sem que isso importe em supressão de instância." (STJ - REsp n. 722.410, de São Paulo, rela. Ministra Eliana Calmon). Descumprimento do ENCARGO. REVERSÃO. A legislação de regência autoriza a revogação de doação modal ante a inobservância de encargo imposto e comprovadamente descumprido, gerando, por consequência, a reversão do imóvel, outrora doado, para o patrimônio do doador25.

PRESCRIÇÃO QÜINQÜENAL. DOAÇÃO DE IMÓVEL PÚBLICO. ANÁLISE DO MERITUM CAUSAE. ART. 515, § 3.º DO CPC. Em se tratando de doação de imóvel público com cláusula resolúvel, não se há falar em prazo prescricional para o exercício da ação em que se pretende ver reconhecido o inadimplemento do encargo em questão. "O art. 515, § 3º do Diploma Processual Civil, autoriza que o Tribunal, após afastar a prescrição, prossiga no exame do mérito, sem que isso importe em supressão de instância." (STJ - REsp n. 722.410, de São Paulo, rela. Ministra Eliana Calmon). Descumprimento do ENCARGO. REVERSÃO. A legislação de regência autoriza a revogação de doação modal ante a inobservância de encargo imposto e comprovadamente descumprido, gerando, por conseqüência, a reversão do imóvel, outrora doado, para o patrimônio do doador26.

No mesmo sentido colhe-se de recentes julgados do Tribunal de Justiça

do Estado de São Paulo:

25 TJSC, Apelação Cível n. 2008.021772-6, de Joinville, rel. Des. Sônia Maria Schmitz, j. 07-03-2013. Grifou-se.26 TJSC, Apelação Cível n. 2008.029848-9, de Joaçaba, rel. Des. Sônia Maria Schmitz, j. 08-06-2010. Grifou-se.

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RECURSO DE APELAÇÃO EM AÇÃO ORDINÁRIA. ADMINISTRATIVO. MUNICÍPIO DE BEBEDOURO. 1. PRESCRIÇÃO. Inocorrência da prescrição quinquenal, nos termos do Decreto-Lei n° 20.910/32. Doação com encargo de bem imóvel realizada no âmbito administrativo para atender ao interesse público. Hipótese em que a inexecução do encargo resulta em evidente prejuízo ao Erário. Imprescritibilidade da ação que por meio da anulação da doação objetiva o ressarcimento de prejuízo ao Erário, nos termos do art. 37, §5º, da Constituição Federal. 2. INEXECUÇÃO DE ENCARGO EM DOAÇÃO DE IMÓVEL PÚBLICO. EDIFICAÇÃO DE PRÉDIO A SER UTILIZADO PARA EDUCAÇÃO BÁSICA. Incontroverso nos autos a hipótese de inexecução do encargo, consistente no início da edificação de prédio no prazo de 02 anos, nos termos da Lei Municipal n° 2.926/99. Conjunto probatório que demonstra que o particular apenas instalou cerca e muro no perímetro do imóvel doado, após decorridos 08 anos da doação. Ausente qualquer justificativa para a inexecução do encargo. Hipótese em que o acréscimo patrimonial ao particular se caracteriza em evidente enriquecimento sem causa em detrimento do interesse público e prejuízo ao Erário. Determinação de reversão do bem imóvel ao Poder Público Municipal. 3. HONORÁRIOS ADVOCATÍCIOS. Corretamente arbitrados por equidade e respeitando os ditames previstos no art. 20, §4º, do Código de Processo Civil então vigente, não merecendo reforma. 4. Sentença mantida. Recurso desprovido27.

BEM PÚBLICO. Doação com encargo. Revogação. Imóvel municipal doado, em 1995, para construção de centro de atendimento oncológico, no prazo de dois anos, prorrogável por um ano. Reconhecida prescrição da pretensão de desconstituir a doação por descumprimento do encargo. Doação que se resolveu de pleno direito, por descumprimento do encargo no prazo estabelecido. Lei Municipal 3918/1995, artigo 3º. Precedente do Superior Tribunal de Justiça. Prescrição afastada, com anulação da sentença para prosseguimento do feito e apreciação dos demais aspectos da demanda em primeiro grau. Recurso provido28.

O Superior Tribunal de Justiça não discrepa:

PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. DOAÇÃO DE BEM PÚBLICO. JULGAMENTO ANTECIPADO DA LIDE COM DISPENSA DE

27 TJ/SP, Ap. Cív. 0006172-92.2007.8.26.0072, Relator(a): Marcelo Berthe; Comarca: Bebedouro; Órgão julgador: 7ª Câmara Extraordinária de Direito Público; j. 10/11/2016. Grifou-se.28 TJ/SP, Ap. Cív. 0035232-40.2012.8.26.0071, Relator(a): Edson Ferreira; Comarca: Bauru; Órgão julgador: 12ª Câmara de Direito Público; j. 07/03/2016. Grifou-se.

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R. Arcangelo Bianchini, 69, Fórum de Laguna, Centro, Laguna, SC, 88790-000

PROVA PERICIAL. CERCEAMENTO DE DEFESA AFASTADO PELO TRIBUNAL DE ORIGEM. REEXAME. SÚMULA 7/STJ. PRESCRIÇÃO. MATÉRIA DE ORDEM PÚBLICA. PRECLUSÃO PRO JUDICATO. INEXISTÊNCIA. PRECEDENTES. SÚMULA 83/STJ. RESSARCIMENTO AO ERÁRIO. IMPRESCRITIBILIDADE. AUSÊNCIA DE PREQUESTIONAMENTO. SÚMULAS 282 E 356 DO STF. DOAÇÃO COM ENCARGO. DISPENSA DE LICITAÇÃO. INTERESSE PÚBLICO. SÚMULA 7/STJ. DIVERGÊNCIA JURISPRUDENCIAL. AUSÊNCIA DE COTEJO ANALÍTICO. [...] 6. Verifica-se que o acórdão recorrido encontra-se no mesmo sentido do entendimento desta Corte, qual seja, não há falar em prescrição, pois a pretensão de ressarcimento dos prejuízos causados ao erário é imprescritível, "mesmo se cumulada com a ação de improbidade administrativa (art. 37, § 5º, da CF)" (AREsp 79.268/MS, Rel.Ministra ELIANA CALMON). 7. Demais disso, a orientação desta Corte é no sentido de que "não há prescrição para os bens públicos. Nos termos do art. 183, §3 º, da Constituição, ações dessa natureza têm caráter imprescritível e não estão sujeitas a usucapião (Súmula 340/STF, art. 200 do DL 9.760/1946 e art. 2º do CC). Construção feita também com base na imprescritibilidade de atos nulos, de ações destinadas ao ressarcimento do Erário e de ações de declaração de inexistência de relação jurídica - querela nullitatis insanabilis. Precedentes do STJ" (REsp 1.227.965/SC, Rel. Min. HERMAN BENJAMIN, SEGUNDA TURMA, julgado em 02/06/2011, DJe 15/06/2011.). [...] Agravo regimental impróvido29.

Em suma, a doação do imóvel feita pelo Município de Laguna à Empresa

Ravena Cassino Hotel realizou-se com encargo, para atender a interesse público

existente à época, de lotear e urbanizar a gleba de terras recebidas da União na área do

Mar Grosso.

Na Lei Municipal de doação, prévia à Lei n. 6.766/79, foram

estabelecidas áreas que deveriam ser destinadas ao uso público, e a obrigação do

donatário em urbanizar toda a área loteada. No entanto, o que se verifica, na atualidade,

é que grande parte das obras de infraestrutura foram realizadas às custas do erário, que

parte das áreas públicas foram loteadas pelo donatário e que parte da gleba nem sequer

se encontra urbanizada. A área remanescente do Loteamento Ravena, que ainda se

encontra em nome do donatário e sem ocupação, trata-se, na verdade, de área

abandonada, desfigurada do loteamento original.

No caso, não há que falar em prescrição da pretensão de reversão da

29 STJ, AgRg no REsp 1517891/ES, Rel. Ministro HUMBERTO MARTINS, SEGUNDA TURMA, julgado em 06/08/2015, DJe 17/08/2015.

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anulação. Ora, a inexecução do encargo resulta em enriquecimento sem causa da

Empresa Ravena em detrimento do Município de Laguna, já que a Administração Pública

dispôs de patrimônio sem a contrapartida correspondente. É caso, destarte, de aplicar-se

a imprescritibilidade da pretensão da anulação da doação em relação à gleba de terra

ainda sem ocupação e urbanização, nos termos do art. 37, §5º, da Constituição da

República30.

Em conclusão, evidenciado que a donatária deixou de atender, no

tocante a uma parte da área doada a ela pelo Município de Laguna, às finalidades e aos

encargos impostos no ato da doação do imóvel, notadamente a urbanização e realização

das obras de infraestrutura, apossando-se, por outro lado, de áreas públicas previstas

originariamente no Loteamento, privando a Municipalidade, nesse tocante, de dar ao

imóvel destinação que o bem da coletividade exige, evidencia-se o desvio de finalidade a

justificar a reversão do imóvel ao patrimônio público.

8. INVERSÃO DO ÔNUS DA PROVA:

Muito embora os danos ambientais, à ordem urbanística e ao patrimônio

público estejam comprovados pelas provas encartadas aos autos, o Ministério Público

entende pela necessidade de inversão do ônus da prova.

Há muito vem sendo discutido acerca da distribuição do ônus da prova

em matéria ambiental, diante de seu caráter de direito difuso.

Conforme a Lei da Ação Civil Pública, o Código de Defesa do

Consumidor tem parte de seus preceitos, notadamente o Título III da mencionada Lei,

aplicáveis na defesa dos direitos e interesses difusos, coletivos e individuais (art. 21 da

Lei n. 7.347/85). Colhe-se do Código de Defesa do Consumidor:

Art. 6º São direitos básicos do consumidor:[...]VIII - a facilitação da defesa de seus direitos, inclusive com a inversão do

30 § 5º A lei estabelecerá os prazos de prescrição para ilícitos praticados por qualquer agente, servidor ou não, que causem prejuízos ao erário, ressalvadas as respectivas ações de ressarcimento (grifou-se).

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ônus da prova, a seu favor, no processo civil, quando, a critério do juiz, for verossímil a alegação ou quando for ele hipossuficiente, segundo as regras ordinárias de experiências;

Luiz Guilherme Marinone e Sérgio Cruz Arenhart defendem que a

inversão do ônus da prova relaciona-se com a necessidade de se viabilizarem as

transformações previstas pelo Direito material, como no caso do Direito Ambiental, de

forma que não se limita às hipóteses de proteção do consumidor:

A idéia de que somente as relações de consumo reclamam a inversão do ônus da prova não tem sustentação. Considerada a natureza das relações de consumo, é certo que ao consumidor não pode ser imputado o ônus de provas certos fatos [...]. Porém, isso não quer dizer que não existam outras situações de direito substancial que exijam a possibilidade de inversão do ônus da prova ou mesmo requeiram uma atenuação do rigor na aplicação da sua regra, contentando-se com a verossimilhança.Basta pensar nas chamadas atividades perigosas, ou na responsabilidade pelo perigo, bem como nos casos em que a responsabilidade se relaciona com a violação de deveres legais, quando o juiz não pode aplicar a regra do ônus da prova como se estivesse frente a um caso "comum", exigindo que o autor prove a causalidade entre a atividade e o dano e entre a violação do dever e o dano sofrido. Ou seja, não há razão para forçar uma interpretação capaz de concluir que o art. 6º, VIII, do CDC pode ser aplicado, por exemplo, nos casos de dano ambiental, quando se tem a consciência de que a inversão do ônus da prova ou a redução das exigências de prova têm a ver com as necessidades do direito material e não com uma única situação específica ou com uma lei determinada.Além disso, não existe motivo para supor que a inversão do ônus da prova somente é viável quando prevista em lei. Aliás, a própria norma do art. 333 não precisaria estar expressamente prevista, pois decorre do bom senso ou do interesse na aplicação da norma de direito material [...]. Da mesma forma que a regra do ônus da prova decorre do direito material, algumas situações específicas exigem o seu tratamento diferenciado31.

Dessa forma, a inversão do ônus da prova é plenamente cabível na

presente demanda, que trata de interesse difuso de defesa do meio ambiente, da ordem

urbanística e do patrimônio público, na defesa de bem comum do povo que, por ser de

todos, não pertence a ninguém em particular. Nesse sentido, colhe-se da jurisprudência

do Superior Tribunal de Justiça:

31 MARINONE, Luiz Guilherme, ARENHART, Sérgio Cruz. Processo de Conhecimento. 7. Ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2008. p. 272.

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PROCESSUAL CIVIL E AMBIENTAL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. RESPONSABILIDADE CIVIL AMBIENTAL. DEGRADAÇÃO DA MATA ATLÂNTICA POR PASTAGEM DE ANIMAIS. ART. 333 DO CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL. ÔNUS DINÂMICO DA PROVA. CAMPO DE APLICAÇÃO DOS ARTS. 6º, VIII, E 117 DO CÓDIGO DE DEFESA DO CONSUMIDOR. CONCEITO DE HIPOSSUFICIÊNCIA. POSSIBILIDADE DE INVERSÃO DO ONUS PROBANDI NO DIREITO AMBIENTAL, INCLUSIVE QUANDO A AÇÃO FOR PROPOSTA PELO MINISTÉRIO PÚBLICO. 1. Trata-se, originariamente, de Ação Civil Pública ambiental. Em saneamento, o juízo de primeiro grau, entre outras providências, determinou a inversão do ônus da prova, decisão reformada pelo Tribunal de origem. 2. Para o acórdão recorrido, não é possível a inversão do ônus da prova nas ações ambientais e, se o for, exige-se a comprovação de hipossuficiência do autor, o que, de pronto, a afasta nas demandas em que for demandante o Ministério Público. Esse entendimento opõe-se ao esposado pelo Superior Tribunal de Justiça, seja no particular âmbito das Ações Civis Públicas ambientais, seja, mais amplamente, na perspetiva da aplicação da teoria do ônus dinâmico da prova. POSSIBILIDADE DE INVERSÃO DO ÔNUS DA PROVA EM QUALQUER MODALIDADE DE AÇÃO CIVIL PÚBLICA 3. A inversão do ônus da prova, prevista no art.6º, VIII, do Código de Defesa do Consumidor, contém comando normativo estritamente processual, o que a põe sob o campo de incidência do art. 117 do mesmo estatuto, fazendo-a valer, universalmente, em todos os domínios da Ação Civil Pública, e não só nas relações de consumo (REsp 1.049.822/RS, Rel. Min. Francisco Falcão, Primeira Turma, DJe 18.5.2009). 4. Justifica-se a inversão do ônus da prova "a partir da interpretação do art. 6º, VIII, da Lei 8.078/1990 c/c o art. 21 da Lei 7.347/1985, conjugado ao Princípio Ambiental da Precaução" (REsp 972.902/RS, Rel. Min. Eliana Calmon, Segunda Turma, DJe 14.9.2009). 5. Inúmeros precedentes do STJ admitem distribuição dinâmica do ônus probatório: REsp 69.309/SC, Rel. Ministro Ruy Rosado de Aguiar, Quarta Turma, DJ 26.8.1996; AgRg no AREsp 216.315/RS, Rel. Ministro Mauro Campbell Marques, Segunda Turma, DJe 6.11.2012; REsp 1.135.543/SP, Rel. Ministra Nancy Andrighi, Terceira Turma, DJe 7.11.2012; REsp 1.084.371/RJ, Rel. Ministra Nancy Andrighi, Terceira Turma, DJe 12.12.2011; REsp 1.189.679/RS, Rel. Ministra Nancy Andrighi, Segunda Seção, DJe 17.12.2010; REsp 619.148/MG, Rel. Ministro Luis Felipe Salomão, Quarta Turma, DJe 1º.6.2010. A inversão do ônus da prova não é regra estática de julgamento, mas regra dinâmica de procedimento/instrução (EREsp 422.778/SP, Rel.Ministro João Otávio de Noronha, Rel. p/ acórdão Ministra Maria Isabel Gallotti, Segunda Seção, DJe 21.6.2012). CONCEITO E ABRANGÊNCIA SUBJETIVA DE HIPOSSUFICIÊNCIA 6. Equivocado, nos litígios coletivos ou difusos, reduzir a hipossuficiência exclusivamente ao "necessitado" de recursos financeiros, pressuposto para a assistência

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judiciária, mas não para a inversão do ônus da prova. Na litigisiosidade supraindividual, hipossuficiente é tanto o pobre (= carente material) como aquele que, "segundo as regras ordinárias de experiência" e as circunstâncias do caso concreto, não dispõe de mecanismos aptos a fazer valer seu direito (= carente processual). Um e outro encontram-se, com base em transcedente valor de isonomia real, abrigados e protegidos pelo regime solidarista dos arts. 6º, VIII, e 117 do Código de Defesa do Consumidor. 7. Na relação jurídica em que há substituição processual, a hipossuficiência deve ser analisada na perspectiva do substituto processual ou dos sujeitos-titulares do bem jurídico primário, qualquer uma das duas hipóteses bastando para legitimar a inversão do ônus da prova. 8. Recurso Especial provido32.

Ante o exposto, o Ministério Público requer a declaração da inversão do

ônus da prova, de forma a imputar, aos requeridos, se nesse sentido for a tese defensiva,

a obrigação de provarem que o dano ambiental e ao patrimônio público não existem ou

que, caso este sejam existentes, que eles não são de sua responsabilidade.

9. DAS MEDIDAS LIMINARES CAUTELARES E DE ANTECIPAÇÃO

DE TUTELA:

Ante a relevância da fundamentação expedida, e diante da possibilidade

de danos aos interesses da coletividade, com desrespeito da Lei n. 6.766/79 e afetação

aos moradores do local, na qualidade de vida destes e à ordem urbanística, indiscutível a

presença dos requisitos de admissibilidade de concessão de medidas liminares

cautelares e de antecipação de tutela, quais sejam, a relevância da fundamentação

(fumus boni iuris) e o receio de dano irreparável ou de difícil reparação (periculum in

mora).

Há a necessidade de afastar os riscos na demora do processo. Segundo

José Carlos Barbosa Moreira, a medida cautelar liminar:

[...] resulta da possibilidade de ocorrerem situações em que a ordem jurídica se vê posta em perigo iminente, de tal sorte que o emprego de outras formas de atividade jurisdicional provavelmente não se revelaria

32 STJ, REsp 1235467/RS, Rel. Ministro HERMAN BENJAMIN, SEGUNDA TURMA, julgado em 20/08/2013, DJe 17/11/2016. Grifou-se.

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eficaz, seja para impedir a consumação da ofensa, seja mesmo para repará-la de modo satisfatório, Isso explica o caráter urgente de que se revestem as providências cautelares, e simultaneamente o fato de que, para legitimar-lhes a adoção, não é possível investigar previamente, de maneira completa, a real concorrência dos pressupostos que autorizariam o órgão judicial a dispensar ao interessado a tutela satisfativa: ele tem de contentar-se com uma averiguação superficial e provisória, e deve conceder a medida pleiteada desde que os resultados dessa pesquisa lhe permitam formular um juízo de probabilidade acerca da existência do direito alegado, a par da convicção de que, na falta do pronto socorro, ele sofreria lesão irremediável ou de difícil reparação33.

Ainda segundo o art. 300, caput, do Código de Processo Civil: "A tutela

de urgência será concedida quando houver elementos que evidenciem a probabilidade

do direito e o perigo de dano ou o risco ao resultado útil do processo".

Ao falar dos requisitos que o artigo 300 do Código de Processo Civil

prevê, o Professor Fredie Didier Júnior, que compôs a comissão de juristas que revisou o

anteprojeto do novo Código de Processo Civil na Câmara dos Deputados, esclareceu:

A probabilidade do direito a ser provisoriamente satisfeito/realizado ou acautelado é a plausibilidade de existência desse mesmo direito. O bem conhecido fumus boni iuris (ou fumaça do bom direito). O magistrado precisa avaliar se há “elementos que evidenciem” a probabilidade de ter acontecido o que foi narrado e quais as chances de êxito do demandante (art. 300, CPC).[...]A tutela provisória de urgência pressupõe, também, a existência de elementos que evidenciem o perigo que a demora no oferecimento da prestação jurisdicional (periculum in mora) representa para a efetividade da jurisdição e a eficaz realização do direito (art. 300, CPC)34.

Ressalte-se, outrossim, que o fato de o Município de Laguna ser réu na

presente Ação Civil Pública não impede a concessão da medida sem sua prévia oitiva. O

próprio art. 9º, parágrafo único, I, do Código de Processo Civil, estabelece, a contrario

sensu, que poderá ser proferida decisão contra uma das partes sem que ela seja

previamente ouvida nos casos de tutela provisória de urgência. Ainda, o §2º do art. 300

33 MOREIRA, José Carlos Barbosa. O Novo Processo Civil Brasileiro. Rio de Janeiro: Forense, 1990. p. 410.34 DIDIER JÚNIOR, Fredie. Curso de Direito Processual Civil. Vol. 2. Salvador: Ed. Jus Podivm, 2016. p.

608-610.

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do Código de Processo Civil prevê que a tutela de urgência pode ser concedida

liminarmente.

Nem mesmo a vigência da Lei n. 8.437/9235 impede a medida. É o que

se colhe dos ensinamentos de Marcelo Buzaglo Dantas:

Ainda, a propósito da Lei n. 8.437/92, importante assinalar que toda vez que a ação civil pública for dirigida contra órgão da Administração Pública deverá ser determinada a prévia ouvida do representante do respectivo órgão, a fim de que se manifeste, querendo, no prazo de setenta e duas horas (art. 2º). Contudo, se a urgência da medida postulada não puder aguardar o referido prazo, tem-se entendido ser possível ao juiz deixar de aplicá-la, em homenagem ao bem jurídico tutelado, como ocorre muitas vezes em sede de defesa ambiental.Acerca das restrições impostas à concessão de liminares contra a Fazenda Pública pelo art. 1º da Lei n. 8.437/92, é de se salientar que, além de serem consideradas ofensivas à CF/88, o seu rigor vem sendo abrandado quando estão em jogo valores fundamentais. Como o direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado faz parte desse rol de valores, o conteúdo da norma há de ser mitigado nesta seara36.

No mesmo sentido já decidiu o egrégio Tribunal de Justiça de Santa

Catarina:

AGRAVO DE INSTRUMENTO - AÇÃO CIVIL PÚBLICA - DIREITO URBANÍSTICO - LOTEAMENTO CLANDESTINO - MUNICÍPIO - PODER-DEVER DE REGULARIZAÇÃO - CONCESSÃO DE LIMINAR - AUSÊNCIA DE PRÉVIA MANIFESTAÇÃO DO ENTE PÚBLICO - ART. 2º DA LEI N. 8.473/92 - REGRA NÃO ABSOLUTA EM RAZÃO DA MATÉRIA - MEIO AMBIENTE - URGÊNCIA QUE SE SOBREPÕE PARA PREVENIR DANO MAIOR - IDENTIFICAÇÃO DOS LOTES E IMÓVEIS CONSTRUÍDOS - CADASTRO DOS ATUAIS MORADORES E POSSUIDORES - PRAZO DE 30 DIAS - TEMPO EXÍGUO - DILAÇÃO PARA 90 DIAS - RECURSO PARCIALMENTE PROVIDO37.

O fumus boni juris está evidenciado nos seguintes fatos, data venia,

35 Art. 2º da Lei Federal n. 8.437/92: No mandado de segurança coletivo e na ação civil pública, a liminar será concedida, quando cabível, após a audiência do representante judicial da pessoa jurídica de direito público, que deverá se pronunciar no prazo de setenta e duas horas.36 DANTAS, Marcelo Buzaglo. Ação Civil Pública e Meio Ambiente. São Paulo: Saraiva, 2009. p. 172. Grifou-

se.37 TJSC, Agravo de Instrumento n. 2008.057123-5, de São José, Rel. Des. José Volpato de Souza, j. 19/02/2009.

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público e notórios, e devidamente tratados nesta Ação Civil Pública, em relação à área

remanescente do Loteamento Ravena, em nome do Ravena Cassino Hotel e do

Município de Laguna e ainda sem qualquer infraestrutura:

Ÿ As áreas públicas do Loteamento, quando de sua concepção, foram

suprimidas para a colocação de novos lotes, em prol dos interesses econômicos do

donatário, sem qualquer contrapartida pública;

Ÿ As condições da doação não foram totalmente cumpridas, eis que

parte da gleba está abandonada e sem a mínima infraestrutura;

Ÿ O descumprimento das condições da doação acarreta a reversão

dessas terras ao Município de Laguna, conforme previsão da própria Lei da doação, e

diante do princípio da imprescritibilidade dos danos causados ao erário;

Ÿ Ainda que se entenda que não há como reverter essas terras ao

Município, cabe ao donatário cumprir as condições da doação, para a realização das

obras de infraestrutura, e reservando as áreas públicas mínimas previstas na Lei n.

6.766/79 (aplicável aos loteamentos feitos anteriormente em sua vigência mas ainda não

concluídos), inclusive as áreas que ocupou e loteou irregularmente;

Ÿ Há necessidade de proteção da área de preservação permanente

existente no restante dessa gleba, conforme já demonstrado em estudo ambiental feito;

Ÿ Hoje não há Loteamento válido para o pronto parcelamento de terra,

diante da anulação do Convênio outrora feito entre o Município de Laguna e o Ravena

Cassino Hotel na Ação Popular n. 0000014-36.1991.8.24.0040;

Ÿ Há necessidade da realização de novo Loteamento, com a

observância das regras da Lei n. 6.766/79, e ainda com a compensação das áreas

públicas suprimidas quando do parcelamento original de terras;

Ÿ Há grande especulação imobiliária dessas terras, sendo certo que a

Empresa Ravena Cassino Hotel as está negociando, sem qualquer participação efetiva

do Município de Laguna.

Ademais, resta evidente o periculum in mora, consistente na

possibilidade de o Ravena Cassino Hotel negociar essas terras com terceiros, utilizando-

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se de toda gleba sem separar as áreas públicas (verdes e institucionais) e as áreas de

preservação permanente.

Destaca-se que o maior interesse de todos, inclusive dos demandados, é

a realização da urbanização dessas terras, eis que o abandono é o que leva à colocação

de lixo no local, às invasões de áreas públicas, com a degradação ambiental. Nesse

ponto tanto o Município de Laguna quanto o Ravena Cassino Hotel convergem: querem

realizar a urbanização desse restante de terras. Todavia, há necessidade de intervenção

judicial para que essa urbanização, a ser feita mediante a realização de novo loteamento,

com compensação das áreas públicas outrora suprimidas e das áreas públicas previstas

na Lei n. 6.766/79, amolde-se ao interesse público.

No entender do Ministério Público, diante de sua inércia, e pelo

descumprimento das condicionantes da doação, o Ravena Cassino Hotel não deve mais

receber nenhum dividendo dessas terras abandonadas, até porque muito já lucrou com

aquelas em que foi feita a urbanização e a venda de lotes a terceiros. Esta ação civil

pública não pretende reverter toda a doação, referente às terras já transmitidas a

terceiros, ou àquelas terras do Ravena que tenham ocupação, a exemplo do Hotel que lá

se encontra situado. Pretende, sim, dar correto destino às terras do Loteamento Ravena

que estão em nome do donatário e abandonadas, pelo descumprimento das

condicionantes da doação, e porque há muitas áreas públicas a serem compensadas

(verdes e institucionais).

De qualquer maneira, como é unânime a vontade de realizar o

loteamento do restante de terras do Ravena Cassino Hotel que se encontram sem

ocupação, bem como das áreas que eventualmente sejam do Município nos acrescidos

de marinha, é cabível, e não trará prejuízo a terceiros ou aos próprios demandados,

medida de antecipação de tutela, para que seja feita perícia, no local, por meio de perito

nomeado por este juízo, a fim de verificar quais as áreas públicas precisam de

compensação no que tange ao Loteamento na sua concepção original, quais as áreas

públicas referentes a esse restante de terras em nome do donatário e do Município sem

ocupação e qual a área de preservação permanente. Para o acompanhamento da

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perícia, as partes devem ser instadas a indicarem assistente técnico, se quiserem.

Finda a perícia, e verificadas as áreas que podem ser utilizadas para

novas construções de casas e prédios, busca-se nova medida de antecipação de tutela,

para que seja nomeado administrador por este juízo, para a realização de licitação dessa

área de terras, para que um empreendedor possa realizar o loteamento e urbanizar o

local, com todas as condicionantes legais (apresentação de projeto à Prefeitura

Municipal, licenciamento ambiental, etc).

A necessidade e urgência dos pedidos de realização de perícia e de

lançamento de licitação justificam-se na medida em que a doação foi feita há décadas e

a inércia do donatário em realizar a urbanização tem causado graves problemas

ambientais, como invasões, diminuição das áreas das vias públicas e colocação de lixo

no local. O arrastamento da demanda por longos anos agravará essa situação ambiental,

e não se justifica na medida em que todas as partes afetadas, Município de Laguna e

Ravena Cassino Hotel, têm interesse que essa área seja urbanizada por empreendedor,

que obviamente pagará pela aquisição dessas terras.

Enquanto a demanda tramita, os dividendos dessa futura licitação

poderão ser depositados em juízo, discutindo-se tão somente seu(s) proprietário(s). A

natureza e a sociedade, a seu turno, em muito ganharão, com o resguardo das áreas

públicas, a realização das obras de infraestrutura e a ocupação ordenada da área.

Diante desse quadro é que se busca o deferimento das medidas

liminares de tutela antecipada e cautelares adiante descritas nos pedidos abaixo.

10. DOS PEDIDOS:

Ante o exposto, o Ministério Público do Estado de Santa Catarina requer:

A) o recebimento da presente petição inicial, instruída com a

documentação anexa, e o apensamento da Ação Civil Pública n.

0900045-54.2016.8.24.0040, para utilização dos documentos nela inseridos e para

julgamento conjunto, diante da conexão das demandas, que possuem a mesma causa de

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pedir, conforme previsão do art. 55 do Código de Processo Civil;

B) a concessão de medida liminar cautelar, sem a oitiva prévia dos

requeridos, para que:

B.1. Ravena Cassino Hotel Ltda. e Município de Laguna não realizem qualquer ato de disposição e/ou negociação das terras do Loteamento Ravena que se encontram em nome do donatário ou do ente público e que estejam sem ocupação, sob pena de multa no valor do negócio jurídico entabulado, ou no valor de R$100.000,00 (cem mil reais) por negócio, se não for atribuído valor a ele;B.2. Seja oficiado ao Cartório de Registro de Imóveis, para que insira cláusula de indisponibilidade das matrículas n. 12.480, 12.481 e 13.204, bem como das que delas advieram, como a matrícula n. 16.596, que estejam em nome dos demandados, até que sobrevenha nova ordem judicial;

C) a concessão de medida liminar de antecipação de tutela, sem a oitiva

prévia dos requeridos, para que:

C.1. Seja nomeado perito por este juízo para a realização de perícia no local objeto da demanda (área do Loteamento Ravena que se encontra em nome do donatário e do Município de Laguna, e que ainda se encontra sem ocupação), a fim de verificar quais as áreas que precisam ser resguardadas para compensar as áreas públicas suprimidas no que tange ao Loteamento na sua concepção original, quais as áreas públicas precisam ser resguardadas referentes a esse restante de terras para atendimento da Lei n. 6.766/79 e qual a área de preservação permanente no local, com a indicação, ao final, da área de terras passível de ocupação por novos prédios e casas;C.2. Ao término da perícia, seja nomeado administrador por este juízo, para a realização de licitação dessa área de terras, para que um empreendedor as adquira pelo preço de mercado e possa realizar o loteamento e urbanizar o local, com todas as condicionantes legais (apresentação de projeto à Prefeitura Municipal, licenciamento ambiental, etc), e atentando-se ao resultado da perícia;

D) como pleito final principal, requer a presente Ação Civil Pública, em

relação às terras do Loteamento Ravena que ainda se encontram em nome do donatário

e do Município de Laguna e sem ocupação:

D.1. Declarar a desconstituição da doação feita pelo Município de Laguna à Empresa Ravena Cassino Hotel, por meio da Lei Municipal n. 204/1955, de forma a reverter essas terras ao

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patrimônio público municipal, diante do descumprimento dos encargos da doação;D.2. Declarar as áreas públicas do loteamento, referentes à área verde e institucional, inclusive daquelas que foram suprimidas e/ou deixaram de ser implementadas quando do parcelamento da terra original, a título de compensação, conforme perícia realizada em juízo;D.3. Declarar as áreas de preservação permanente, conforme perícia realizada em juízo;D.4. Obrigar o Município de Laguna na obrigação de fazer o loteamento, com observância da Lei de Licitações no caso de alienação da gleba a terceiro e da Lei n. 6.766/79, e com a realização de todas as obras de infraestrutura;

E) como pleito final subsidiário, caso o Poder Judiciário entenda pela

impossibilidade de reverter as terras do Loteamento Ravena que ainda se encontram em

nome do donatário e sem ocupação ao Município de Laguna:

E.1. Declarar as áreas de terra referentes à doação à Empresa Ravena Cassino Hotel e as áreas de terra dos acrescidos de marinha, de propriedade do Município de Laguna, conforme perícia realizada em juízo;E.2. Declarar as áreas públicas do loteamento, referentes à área verde e institucional, inclusive daquelas que foram suprimidas e/ou deixaram de ser implementadas quando do parcelamento da terra original, a título de compensação, conforme perícia realizada em juízo;E.3. Declarar as áreas de preservação permanente, conforme perícia realizada em juízo;E.4. Obrigar a Empresa Ravena Cassino Hotel e o Município de Laguna na obrigação de terminarem o loteamento, com observância da Lei n. 6.766/79 e da perícia realizada em juízo, em relação às terras que cada qual possui, com todas as obras de infraestrutura;

F) requer-se que os valores das multas eventualmente aplicadas sejam

revertidas em prol do Fundo para Reconstituição dos Bens Lesados e do Fundo

Municipal do Meio Ambiente, em 50% para cada um;

G) a citação do Município de Laguna e do Ravena Cassino Hotel Ltda.,

por meio de seus representantes, para que, caso queiram, contestem a presente ação,

sob pena de revelia;

H) após a concessão ou não da medida liminar cautelar e de antecipação

de tutela, a designação de audiência de conciliação;

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I) a produção de todos os meios de provas necessários, em especial a

oitiva de testemunhas, juntada de documentos, realização de perícia e inspeção judicial;

J) a inversão do ônus da prova;

K) a condenação dos requeridos em custas e ônus de estilo, revertendo-

se os valores em prol do Fundo para Reparação dos Bens Lesados - art. 13 da Lei n.

7.347/85;

L) requer-se a isenção de que trata o art. 18 da Lei n. 7.347/85.

Atribui-se, à causa, o valor de R$ 10.000.000,00 (dez milhões de reais).

Laguna, 30 de janeiro de 2017.

Fernanda Broering Dutra Promotora de Justiça

(documento assinado digitalmente, conforme Lei n. 11.419/2006)