PERSPECTIVA CIUDADANA SOBRE LA FISCALIZACIÓN

EN MÉXICO

Xalapa, Ver., 30 de Mayo de 2014

LOS USOS DE LA HISTORIA

Francisco Montfort Guillén

La mente, como guardián de los recuerdos del pasado, nos conforma en tanto seres humanos y nos integra a ciertas comunidades. La tercera memoria y el dulce olvido hacen posible nuestra historia gracias a los recuerdos, y facilitan a los seres humanos su reconstrucción de lo vivido. Experiencias que dotan a los hombres del presente de una reserva de conocimientos para modelar su vida cotidiana, ya individual, ya grupal.

Conservar y recordar estados de conciencia vividos junto a otros hechos asociados, es una potencia del alma que los hombres poseen para elaborar los relatos que dan cuenta de sus antepasados, de sus avances materiales y de conocimiento, de sus tragedias y fracasos. La tercera memoria hace reaparecer lo que el débil relato histórico se niega en ocasiones a escribir o lo que el olvido interesado se ocupa de ocultar. 

En el proceso de configuración del Estado/Nación, los gobiernos se han encargado de construir el relato para la transmisión de lo que debe conocido y valorado sobre nuestro pasado. El gobierno reconoce que la Patria carece de cuerpo visible y reproducible mediante la pintura, la escultura, la fotografía, el cine. También sabe que la Nación carece de rostro y cuerpo específico para hacerla tangible. El mismo Estado, a pesar de su enorme poder real, es un ser invisible, sin representación física específica.

Pero la sociedad cuenta con un recurso invaluable para visualizar su historia: los rostros de los ciudadanos que en determinadas circunstancias se han visto obligados a actuar en su defensa, y les llama héroes no sólo por su actuación armada, sino porque han beneficiado a la sociedad en sus tareas de libertad, de mejoramiento de sus condiciones de vida, mediante esfuerzos extraordinarios. Son los rostros que dan corporeidad al pasado, a la memoria, el relato histórico

INTRODUCCIÓNLa transparencia, la fiscalización y la rendición de cuentas se asocian con el desempeño de buenos gobiernos.

La transparencia garantiza la apertura de las actividades e información gubernamental al escrutinio público y es la condición básica e indisoluble para la existencia de los otros dos elementos.

La fiscalización propicia la revisión del ingreso, manejo y aplicación de los recursos públicos por parte de actores externos.

La rendición de cuentas requiere a los gobernantes la información, explicación y justificación de sus actos.

INTRODUCCIÓN

El objetivo general de esta ponencia es analizar desde el punto de vista de una ciudadana, los principales rasgos del sistema hacendario mexicano y de los mecanismos de vigilancia y fiscalización respecto a la captación, distribución y ejercicio de los recursos públicos en los diversos órdenes de gobierno, así como el papel que corresponde a los Órganos de Fiscalización para garantizar su correcta utilización, eficiente y honesta.

INTRODUCCIÓN Asimetría de la Información

Minimización del Riesgo y de la Asimetría: Cuenta Pública y Fiscalización Técnica, Neutral, Independiente y Autónoma.

Auditoría Externa de una empresa privada y la Fiscalización Superior a nivel Federal:

Informe del Auditor Externo.- Elemento para incidir en la mejora de procesos operativos, planes y proyectos.

Informe de la Auditoría Superior de la Federación (ASF)- Insumo para evaluar el ejercicio presupuestal y la efectividad de las políticas públicas, pero también para los servidores públicos auditados para contribuir a definir mejoras en la gestión.

INTRODUCCIÓN

El Índice de percepción de corrupción elaborado en 2013 por Transparencia Internacional coloca a México en el lugar 105 de 176 países (con un calificación de 3.0 puntos, en donde 0 es muy limpio y 5 muy corrupto).

La ASF no logra, por sí misma, disminuir los niveles de corrupción e impunidad en el país, ya que los procedimientos no se siguen al interior de la propia ASF, sino que son otros órganos de la Administración Pública Federal, estatal o municipal, los encargados de investigar las conductas de los servidores públicos y de aplicar las sanciones que procedan.

 

INTRODUCCIÓN

La ASF tampoco interviene en la prevención. La tarea de atenuar la corrupción y la negligencia al interior de las dependencias y entidades se concentra en sus propios Órganos Internos de Control (OIC’s), que dependen de la Secretaría de la Función Pública (SFP), entidad que se presupone desaparecerá con la creación de un órgano anticorrupción.

INTRODUCCIÓN

Es a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público a quien corresponde velar por el equilibrio y eficiencia del presupuesto. A pesar de que cuenta con mecanismos para hacer eficiente el gasto, como el Presupuesto basado en Resultados o el Sistema de Evaluación del Desempeño, las asignaciones siguen incrementándose inercialmente, sin que ésto se refleje en una mejoría del quehacer gubernamental.

ASPECTOS FUNDAMENTALES DE LA FISCALIZACIÓN

Poder Ejecutivo: Órganos Encargados de la Supervisión,

Vigilancia, Control y Revisión de los recursos públicos de Carácter Interno (Los OIC’s dependientes de la Secretaría de la Función Pública).

Poder Legislativo: Órgano encargado de la Supervisión y

Fiscalización Superior a partir de la rendición de cuentas de Carácter Externo (la Auditoría Superior de la Federación).

ASPECTOS FUNDAMENTALES DE LA FISCALIZACIÓN

Vigilancia Ciudadana.- La vigilancia de la gestión pública, como forma de participación ciudadana, recupera la virtud cívica, los deberes respecto a la construcción del bien común, proceso que debe ser integrador y no excluyente:

En proceso de construcción en México: Ciudadanos Organizados desde la esfera de la responsabilidad social.

¿Debe la sociedad permitir que el uso de sus recursos se asigne sobre la base de ocurrencias, corazonadas, fines políticos o encuestas de opinión, o bien, establecer un esquema ordenado a través del cual los posibles proyectos de inversión demuestren, sin lugar a dudas, su rentabilidad social antes de aspirar a recibir recursos públicos?

PRINCIPALES CONCEPTOS SOBRE FISCALIZACIÓN

La Fiscalización es un término que tiene una connotación muy amplia; significa, principalmente, cuidar y comprobar que se proceda con apego a la ley y a las normas establecidas. Implica la existencia de mecanismos de control que se denominan de inspección, de vigilancia, de seguimiento, de auditoría, de supervisión, de control y en cierta forma de evaluación.

PRINCIPALES CONCEPTOS SOBRE FISCALIZACIÓN

La Auditoría Gubernamental es la revisión y exámen que llevan a cabo la Secretaría de la Función Pública y/o la Entidad de Fiscalización Superior de la Federación (y/o de los Estados) a las operaciones de diferente naturaleza, que realizan las dependencias y entidades del Gobierno Federal, Estatal y Municipal en el cumplimiento de sus atribuciones.

PRINCIPALES CONCEPTOS SOBRE FISCALIZACIÓN

La Función de Auditoría presenta diversas clasificaciones que implican que algunos de los elementos de cierto tipo, puedan existir en otras variantes, entre otras:

PRINCIPALES CONCEPTOS SOBRE FISCALIZACIÓN

De Legalidad.- Tiene como finalidad revisar si la dependencia o entidad en el desarrollo de sus actividades ha observado el cumplimiento de disposiciones legales que le sean aplicables. (leyes, reglamentos, decretos, circulares, etc.)

De Estados Financieros.- Es la revisión de los libros y registros contables de una entidad; así como el estudio y evaluación de control interno y procedimientos contables administrativos de la misma. En el caso del sector público, este tipo de auditoría puede ser denominada de Cumplimiento Financiero.

PRINCIPALES CONCEPTOS SOBRE FISCALIZACIÓN

Operacional o Administrativa.- Consiste en el examen de las áreas de operación de una entidad, para determinar si se tienen las estructuras, recursos y controles para operar con eficiencia y eficacia. Representa el examen comprensivo y constructivo de la estructura de organización de una entidad o dependencia o cualquier parte de los mismos, en cuanto a sus planes y objetivos, sus métodos y controles.

De Desempeño.- Este tipo de función se identifica principalmente con el Gobierno Federal. Puede considerarse que se concreta en la Evaluación de Programas, la cual analiza la eficacia y congruencia alcanzada en el logro de los objetivos y las metas establecidas en relación con su ejercicio presupuestal.

ÓRGANOS INTERNOS Y EXTERNOS DE CONTROL

El Control Interno, es el conjunto de métodos y procedimientos coordinados que adoptan las dependencias y entidades del Gobierno Federal para salvaguardar sus recursos, verificar la veracidad de la información financiera y promover la eficiencia de operación y el cumplimiento de las políticas establecidas. Su acción es eminentemente preventivo y correctivo. (Los OIC’s dependientes de la Secretaría de la Función Pública del Poder Ejecutivo Federal).

El Control Externo, comprende principalmente el control financiero, el control de la eficiencia y el control jurídico. El control externo de las dependencias y entidades se lleva a cabo por la Auditoría Superior de la Federación, dependiente del Poder Legislativo, su carácter es eminentemente fiscalizador.

CARACTERÍSTICAS ACTUALES DEL SISTEMA FISCAL MEXICANO

Federalismo Fiscal: Esquema constitucional de reparto de atribuciones en materia tributaria entre los tres órdenes de gobierno.

Coordinación Fiscal: Recursos que la Federación transfiere de la Recaudación Federal Participable, (ingresos tributarios federales) a las Entidades Federativas y Municipios, junto con los derivados de Fondos de Participación y Fondos de Aportaciones, para cumplir con un gasto con fines específicos.

SISTEMA NACIONAL DE COORDINACIÓN FISCAL

La Coordinación Fiscal en México encuentra sus orígenes en la necesidad de eliminar la multiplicidad de tributos que coexistían sobre una estructura tributaria federal enmarañada; el objeto preponderante de la misma fue el de armonizar las facultades tributarias y relaciones fiscales entre los distintos órdenes de gobierno.

SISTEMA NACIONAL DE COORDINACIÓN FISCAL

La Ley General de Coordinación Fiscal entró en vigor en 1980, estableciendo el Sistema Nacional de Coordinación Fiscal, siendo los principales objetivos de esta Ley:

Coordinar el Sistema Fiscal de la Federación con los de los Estados, Municipios y Distrito Federal;

Establecer la participación que corresponda a sus haciendas públicas en los ingresos federales;

Distribuir entre ellos dichas participaciones; Fijar reglas de colaboración administrativa entre las

diversas autoridades fiscales; y Constituir los organismos en materia de coordinación

fiscal; y dar las bases de su organización y funcionamiento.

SITUACIÓN FISCAL DE ESTADOS Y MUNICIPIOS

La disparidad en la captación de recursos fiscales se ilustra por el hecho de que durante los últimos años, en la captación de ingresos ordinarios antes de participaciones, corresponde aproximadamente un 91.4 % al Gobierno Federal, un 3.4 % a los Estados, un 3% al Distrito Federal y sólo 2.2% a los Municipios.

Después de participaciones, que representan el 18% de sus ingresos ordinarios totales, el Gobierno Federal reduce sus recursos a aproximadamente 73.5%, en tanto aumentan los de los estados a poco más de 15.5 %, los de todos los municipios del país a 5.5%, misma proporción que corresponde al Distrito Federal.

SITUACIÓN FISCAL DE ESTADOS Y MUNICIPIOS

En materia de recaudación local y en contraste con los países de la OCDE andamos muy mal:

• El promedio general de aquellos registra un 8.9% del PIB –nacional-; el promedio de América Latina arroja un 2.3% y México un 0.7%. Estamos aún peor al hablar del impuesto predial: los países de la OCDE, en promedio, recaudan un 1.1% del PIB de predial, nosotros, únicamente un 0.2%.

SITUACIÓN FISCAL DE ESTADOS Y MUNICIPIOS

Para su financiamiento, las Entidades Federativas cuentan con tres fuentes de recursos:

Las contribuciones estatales que impongan en función de su potestad tributaria;

Las Participaciones Federales y

Las Aportaciones Federales.

PARTICIPACIONES EN INGRESOS FEDERALES

La participaciones, como recursos que se entregan en función de Convenios de Adhesión por los cuales las Entidades renuncian o limitan su potestad tributaria a favor de la Federación, son de aplicación libre; su fiscalización es llevada a cabo por órganos de auditoría estatales y municipales; no se rinden cuentas a la Federación, sino al Congreso local; es permisible su aplicación como garantía crediticia; y su destino a los Municipios no puede ser menor al 20% del total otorgado (a excepción del Fondo de Fomento Municipal, el cual se dirige al 100% hacia Municipios).

PARTICIPACIONES EN INGRESOS FEDERALES

APORTACIONES FEDERALES A ESTADOS Y MUNICIPIOS

Estos recursos divididos en fondos y subfondos tienen como condición sine qua non el destino específico de los mismos al objeto para el que fueron creados; a su vez, son fiscalizados por los Estados y posteriormente por autoridades Federales; los montos correspondientes a Municipios vienen especificados puntualmente; y entretanto, es impermisible aplicarlos como garantía de pago.

APORTACIONES FEDERALES A ESTADOS Y MUNICIPIOS

REFORMAS FISCALES 2014 EN MATERIA DE COORDINACIÓN FISCAL

La Iniciativa presentada por el Presidente de la República, consideró como objetivo:

“Equilibrar las finanzas públicas, optimizar el ejercicio y control del gasto público, y fortalecer el federalismo fiscal”; para ello señaló que los medios a utilizar en aras de lograr lo anterior serían: “una política de incentivos recaudatorios en Fondos; refuerzo de objetivos de participaciones y apoyo a Municipios con sus deudas”.

REFORMAS FISCALES 2014 EN MATERIA DE COORDINACIÓN FISCAL

Lo mas relevante que se aprobó, fue la integración del Distrito Federal al FAIS, por lo que recibirá, a partir del año 2014, un aproximado de 687 millones de pesos. A su vez, resalta la sustitución del FAEB por el novedoso FONE (Fondo de Aportaciones para la Nómina Educativa y Gasto Operativo, del que se espera entrada en vigor hasta 2015), lo que originará la concentración del pago de maestros en la Federación –de nuevo el federalismo centralizado-, por lo que ahora el control administrativo de la nómina pasará a manos federales.

En suma, la dependencia financiera de los Estados respecto a la Federación para 2014 sigue siendo enorme, situación reflejada en el Presupuesto de Egresos aprobado: De 4 billones, 479 mil, 954.2 millones de pesos que en total se espera gastar la Federación, un 32.19% por concepto de gasto federalizado 2014 se destinará a los Estados (1 billón, 442 mil, 421.3 millones de pesos).

TRANSPARENCIA

La definición de Transparencia que encontramos en los diferentes portales oficiales resulta coincidente:

“Es la obligación de los sujetos obligados de hacer del conocimiento público la información derivada de su actuación, en ejercicio de sus atribuciones. Tiene por objeto generar un ambiente de confianza, seguridad y franqueza entre el gobierno y la sociedad, de tal forma que los ciudadanos estén informados y conozcan las responsabilidades, procedimientos, reglas, normas y demás información generada por el sector público, en un marco de abierta participación social y escrutinio públicos”.

(www.presidencia.gob.mx/P:transparencia_acerca)

TRANSPARENCIA De acuerdo con el Índice del Derecho de Acceso a la Información en

México de 2013, que mide básicamente la calidad de las leyes en materia de transparencia, en una escala de 1 al 10, donde 10 es la mejor calificación, el país sale muy mal evaluado con una nota de 5.1 debido a que mas de la mitad de las entidades federativas obtuvieron bajas calificaciones. El peor Estado es Hidalgo con una nota de 4.5 y el mejor, mientras que el mejor es Distrito Federal con 8.1.

Trece de las entidades obtuvieron la calificación de regular, entre ellas tres del norte de México: Chihuahua con 6.6; Coahuila, 6.9 y Nuevo León 6.3. Los otros tres se ubican en el grupo mal evaluado: Sonora, que obtuvo 5.6; Tamaulipas, 4.8 y Baja California, 5.8.

Estas calificaciones revelan que la alternancia en el poder no ha resuelto el problema de la opacidad de las administraciones locales. Independientemente del partido en el poder; el México subnacional sigue teniendo gobernantes y gobiernos, que pese a doce años de legislación en la materia, continúan siendo reacios a difundir la información sobre los diferentes rubros de la administración pública. Y eso que no hablamos de la rendición de cuentas: En el tema ha reprobado todo el País.

TRANSPARENCIA El 7 de febrero del año en curso, se promulgó la reforma constitucional en materia

de transparencia, presentada por el nuevo gobierno. Seis son los cambios más relevantes de esta reforma:

1. Autonomía del Organismo encargado de la transparencia y acceso a la información IFAI, con facultades para emitir su normatividad interna.

2. Este organismo queda conformado por siete comisionados electos por siete años sin posibilidad de reelección. En este mes, fueron ratificados sus nombramientos por el Senado de la República, por lo que ya se encuentran en funciones.

3. El Comisionado Presidente será designado por los comisionados para un periodo de tres años.

4. El organismo tendrá un consejo consultivo integrado por 10 consejeros, provenientes de diversos sectores.

5. Se les dará autonomía a los organismos garantes del derecho de acceso a la información pública y a la protección de datos personales en los estados y el Distrito Federal.

6. Y, se amplía el catálogo de sujetos obligados directos (cualquier autoridad, entidad, órgano y organismos de los tres poderes; partidos políticos; órganos autónomos, fideicomisos y fondos públicos; cualquier persona física, moral o sindicato que reciba y ejerza recursos públicos).

TRANSPARENCIA

Para que la reforma logre sus objetivos es necesario sortear diversos retos:

1.- Homologar la legislación de transparencia a nivel federal y estatal para evitar duplicidad de labores o huecos que reduzcan la efectividad de los nuevos organismos autónomos.

2.- La reforma establece que los sujetos obligados deben preservar sus documentos en archivos administrativos. Sin embargo, no se establecen sanciones para quien no lo haga, por lo que no parece haber consecuencias para los sujetos que no sean transparentes por no conservar registro de sus acciones.

3.- Es imperante la delimitación adecuada de los sujetos obligados por esta reforma. Por un lado se obliga a todo sujeto que reciba o ejerza dinero público; pero, por otro lado, existen entes, como los grupos parlamentarios, cuyo estatus legal no queda claro, lo que podría facilitarles evadir las decisiones del IFAI.

RENDICIÓN DE CUENTAS

La rendición de cuentas en México es en la actualidad un presupuesto fundamental de la democracia y más aún, en mi opinión, además de ser un presupuesto, es una obligación legal del gobierno frente al gobernado. A pesar de la construcción de mecanismos institucionales para la modernización de la gestión pública; para la transparencia y la rendición de cuentas, persisten escándalos sobre el abuso de los recursos públicos, toda vez que se ha omitido la determinación que existe sobre la corresponsabilidad entre los dos agentes que participan en la comisión de los actos ilícitos.

RENDICIÓN DE CUENTAS

CASOS RECIENTES:

CONCLUSIONES

1.- Según lo dispuesto por la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, la fiscalización superior en la actualidad es una facultad exclusiva del Poder Legislativo, en específico de la Cámara de Diputados.

CONCLUSIONES

2.- La “autonomía técnica y de gestión” que el texto constitucional mexicano ha dispuesto para la Auditoría Superior de la Federación, en la realidad demuestra, que no ha sido suficiente para garantizar una plena independencia efectiva de la función de fiscalización superior, ni un instrumento transparente de rendición de cuentas en el ejercicio de los recursos públicos.

CONCLUSIONES

3.- La transparencia y la rendición de cuentas son elementos indispensables en el paradigma de las democracias contemporáneas. Si se llegase a presentar la ausencia de alguno de estos dos elementos en el ejercicio del Poder Público, sería imposible identificar a éste, con un régimen democrático.

CONCLUSIONES

4.- Se hace necesario otorgar facultades jurisdiccionales al Órgano de Fiscalización Superior, para desincentivar la comisión de conductas ilegales en el ejercicio de la función pública, tomando en cuenta que cuando los expedientes son presentados para investigación ante las autoridades ministeriales dependientes de la Procuraduría General de la República, en su inmensa mayoría son enviados a la reserva por falta de elementos.

CONCLUSIONES

5.- Las recomendaciones de los Organismos Internacionales, involucra el fortalecimiento de la cultura de la denuncia y la participación activa de la sociedad civil a través de mecanismos de monitoreo, sobre todo, en procesos de contrataciones públicas con la figura del “testigo social”.

CONCLUSIONES

6 - Nuestro Sistema de Control Anticorrupción está fragmentado, le falta autonomía e independencia política. Tanto la Secretaría de la Función Pública como la Procuraduría General de la República, que son los entes encargados de prevenir, controlar, supervisar y sancionar la corrupción, son dependientes directamente del Ejecutivo Federal. Los titulares de ambas entidades, dependen directamente del Presidente de la República y eso no garantiza su independencia frente al ente al que está regulando, lo que se refleja en la poca efectividad de sus resultados.

¡Muchas Gracias!