Observatorio ciudadano de la funde 2009 2014

FUNDE │ Área Transparencia

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Observatorio Ciudadano de la FUNDE (2009-2014)

¿Qué es el Observatorio Ciudadano?

Como punto de partida es necesario establecer que un Observatorio Ciudadano es una iniciativa que nace de la

ciudadanía como medio para observar, verificar, evaluar e informar acerca de una obra pública. Presta atención al sector

público y privado, pero guarda independencia de los tomadores de decisión y ejecutores de la obra pública.

A principios del año 2009, El Salvador se encontraba en la recta final de la campaña electoral para las elecciones

presidenciales; en ese momento el candidato Mauricio Funes, posteriormente Presidente de la República para el período

2009-2014, adquirió una serie de compromisos para la lucha contra la corrupción y la promoción de la transparencia en la

función pública, teniendo como testigo a la Fundación Nacional para el Desarrollo (FUNDE), Capítulo de Transparencia

Internacional en El Salvador.

Estos compromisos generaron las condiciones necesarias para que el Ministro de Obras Públicas, señor Gerson Martínez,

solicitara a la FUNDE la creación de un Observatorio Ciudadano, el cual tomó forma en pocos meses y permitió la

incorporación de diversas entidades. De esta manera, en agosto del 2009 se suscribió un convenio de cooperación

interinstitucional para la instalación y puesta en funcionamiento del Observatorio, en el cual participaron instituciones del

gobierno como el Ministerio de Obras Públicas, Transporte, Vivienda y Desarrollo Urbano (MOPTVDU), el Fondo de

Inversión Social para el Desarrollo Local (FISDL), la Comisión Ejecutiva Portuaria Autónoma (CEPA) y el Centro Nacional de

Registros (CNR), además la Cámara Salvadoreña de la Industria de la Construcción (CASALCO) por parte del sector

empresarial, representantes de Transparencia Internacional y la FUNDE. Esta iniciativa nace con tres propósitos

específicos:

- Contribuir a la prevención de la corrupción transparentando la gestión pública.

- Fortalecer la relación Estado-empresario-ciudadanía para la gobernabilidad democrática.

- Iniciar un proyecto piloto de monitoreo para fortalecer la contraloría ciudadana.

Con la instalación del Observatorio se realizaron diferentes actividades de seguimiento y contraloría social a la gestión

institucional del MOPTVDU y del FISDL, lo cual ha sido posible gracias a la disponibilidad de ambas instituciones para

abrirse al escrutinio público y, por supuesto, al apoyo de entidades como el Open Society Foundations (OSF) y el

International Budget Partnership (IBP).

En las siguientes líneas se describe de forma general lo que ha sido el trabajo del Observatorio Ciudadano durante los

últimos años, tanto con el MOP como con el FISDL, destacando los principales logros obtenidos, detallando algunas

dificultades que se han presentado en el camino y procurando puntear algunas ideas sobre lo que podría hacerse en los

años venideros, a fin de garantizar mayor transparencia, acceso a la información, rendición de cuentas y participación en

los proyectos ejecutados por las entidades antes mencionadas y todas aquellas que administran recursos públicos.

Boletín Observatorio Ciudadano de la FUNDE (2009-2014)

Área Transparencia


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¿Qué se ha hecho desde el Observatorio Ciudadano?

a) Observación Ciudadana al Ministerio de Obras Públicas, Transporte, Vivienda y Desarrollo

Urbano

En el año 2010 se firmó el primer pacto de integridad1 para monitorear la finalización del Boulevard Monseñor Romero;

desde ese momento hasta la fecha, el Observatorio Ciudadano ha dado seguimiento a diferentes obras que el MOPTVDU

ha ejecutado, entre las cuales destacan: la construcción de un puente temporal sobre el Rio Huiza en el departamento de

La Libertad; la construcción de una carretera en Sesori en el departamento de San Miguel; la reparación de los puentes

Tule y Colima sobre el Rio Lempa, entre los departamentos de Chalatenango y San Salvador; la rehabilitación de caminos

rurales en: San José las Flores en el departamento de Chalatenango, Cinquera en el departamento de Cabañas y Tecoluca

en el departamento de San Vicente; además, se efectuó un monitoreo inicial a la construcción de un puente estructural

sobre el Rio Lempa entre los departamentos de La Libertad y Chalatenango. De este modo, los informes de diferentes

obras promovieron que el Ministro del MOPTVDU requiriera auditorías internas tras los hallazgos reportados por el

Observatorio.

Por otra parte, en el año 2012 se llevó a cabo un balance general en el tercer año de gestión del MOPTVDU en la

administración 2009-2014, el cual incluyó la perspectiva de diferentes funcionarios y empleados del MOP, empresarios

del sector de la construcción y líderes de comunidades, sobre las cuales se formularon valoraciones y recomendaciones

para reforzar áreas débiles y consolidar las buenas prácticas en materia de transparencia en la institución. De igual

manera, se llevó a cabo un proceso de capacitación sobre transparencia, participación ciudadana y la Ley de Acceso a la

Informacion Pública (LAIP), desarrollado con ciudadanos que residen cerca a los proyectos observados, asimismo, se

realizaron revisiones al portal electrónico de Gobierno Transparente del MOP sobre acceso a información pública oficiosa.

En el año 2013 por solicitud del Ministro del MOPTVDU, se inició el seguimiento a la construcción de la Terminal de

Integración y del primer tramo del Sistema de Transporte del Área Metropolitana de San Salvador, conocido como

SITRAMSS, con el respaldo de la firma de pactos de integridad entre el Viceministerio de Transporte (VMT), las empresas

constructoras y supervisoras, y el Observatorio como Testigo Social.

Es así que las acciones realizadas se plasmaron en diferentes informes, los cuales se presentaron a los titulares de la

Institución, se colocaron en la página Web y Repositorio de la FUNDE2 y fueron retomados también por medios de Prensa.

De igual manera, se han presentado públicamente informes de labores anuales del Observatorio y el balance general a la

gestión del MOP, contando con la participación del Titular del Ministerio, quien aseguró un acuerdo ministerial para que

las unidades de trabajo de la Institución actúen de una manera más diligente y abierta al público; también participaron

representantes de CASALCO, empresas contratistas y miembros de las comunidades, entre otros.

1 Pacto de integridad: es la suscripción de un acuerdo que compromete a los funcionarios y los empresarios que participan de licitaciones públicas, a garantizar el libre

acceso a la información, mantener condiciones equitativas de competencia y evitar en particular el tráfico de influencias o sobornos. Los suscriptores designan a un testigo social, quien tiene la responsabilidad de velar que se cumplan los compromisos asumidos por las partes y dar seguimiento a la ejecución de la obra pública. 2 Sitio web de la FUNDE: www.funde.org; Repositorio de la FUNDE: http://www.repo.funde.org/

http://www.funde.org/

http://www.repo.funde.org/


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b) Observación Ciudadana al Fondo de Inversión Social para el Desarrollo Local

El seguimiento al trabajo efectuado por el FISDL inició en el segundo trimestre del año 2011, el cual se ha realizado

permanentemente por más de tres años, durante los cuales se han producido una serie de documentos que condensan la

información recolectada a partir del seguimiento y la investigación realizada desde la FUNDE; estos documentos se han

presentado públicamente ante autoridades del FISDL, así como medios de comunicación y se encuentran disponibles en

el repositorio de la FUNDE3.

Además del convenio firmado para la conformación del Observatorio Ciudadano, en abril de 2012 se suscribió un

convenio de cooperación con el FISDL4, para la implementación de acciones que permitieran un trabajo conjunto más

articulado y que girara en torno a compromisos específicos adquiridos entre la FUNDE y el FISDL.

Se han presentado 4 informes de monitoreo sobre “Transparencia y participación en presupuestos de inversión social

destinados a comunidades pobres de El Salvador”, incorporando diversos elementos relacionados con el quehacer del

FISDL e identificando tanto aspectos positivos como elementos que necesitan mejorarse para garantizar mayor

transparencia y eficiencia en los recursos disponibles para Inversión Social. Los informes fueron presentados de la

siguiente manera: el primero en diciembre de 2011, el segundo en mayo de 2012, el tercero en enero de 2013 y el cuarto

en julio de 2013.

Para la elaboración de los informes se utilizaron diversas técnicas, tal como revisión de información oficiosa disponible en

diferentes sitios Web, solicitudes de información a Oficinas de Información y Respuesta (principalmente la del FISDL),

realización de entrevistas a contratistas y funcionarios del FISDL, además de consulta a funcionarios municipales y a

miembros de las comunidades.

Aparte del trabajo de monitoreo, la coordinación con el FISDL incorporó un componente de contraloría social, a partir del

cual se desarrollaron, en forma paralela, acciones de coordinación con 6 municipios del país (Comasagua, Caluco, Santa

María Ostuma, Jujutla, Cuisnahuat y San Pedro Nonualco) para fortalecer la participación ciudadana mediante la

realización de contraloría social a proyectos que se ejecutan en sus comunidades. En los municipios participantes se

efectuaron varias jornadas de capacitación para proporcionar a los miembros de los comités ciudadanos información

sobre la transparencia, la Ley de acceso a la información, los derechos y deberes que como ciudadanas y ciudadanos

poseen, así como lineamientos sobre cómo hacer contraloría social, acompañando todo lo anterior con la práctica, dado

que se efectuaron distintos ejercicios de contraloría a proyectos de infraestructura social básica.

En el marco del trabajo efectuado con el FISDL y para complementar las recomendaciones realizadas a la institución

mediante los informes presentados, en agosto de 2013 se desarrolló un Foro denominado “Desafíos y oportunidades para

mejorar las condiciones de vida de la población salvadoreña”, contando con la participación de representantes del

Gobierno, de la sociedad civil y de diferentes comunidades, en un espacio en que se pudo hacer una valoración sobre los

avances que se tienen y propuestas para lograr mejores resultados.

3 Ibídem.

4 Convenio de Cooperación para la promoción de la transparencia y la participación ciudadana en proyectos y programas que ejecuta el Fondo de Inversión Social para

el Desarrollo Local de El Salvador. Disponible en: http://www.funde.org/system/data/58/original/Convenio%20FUNDE-FISDL.pdf

http://www.funde.org/system/data/58/original/Convenio%20FUNDE-FISDL.pdf


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A partir de la labor realizada tanto a nivel centralizado como descentralizado, se elaboraron 3 publicaciones para dar a

conocer el trabajo del Observatorio: una sobre monitoreo, otra sobre contraloría social y una tercera que es una

sistematización de todo el proceso desarrollado durante los primeros tres años del Observatorio, y que pueda utilizarse

como insumo para aquellos que deseen aprender de la experiencia o replicarla en otros lugares5.

Aspectos destacados por el Observatorio

En los cuatro años de trabajo, el Observatorio Ciudadano ha podido identificar aspectos de diversa índole, a los que debe

prestarse atención para promover la cualidad de las instituciones públicas y del sector privado de ser abiertos en la

divulgación de información, de los procesos y las acciones, así como de los funcionarios públicos y empresarios el actuar

de forma visible, predecible y comprensible en la participación ciudadana, la rendición de cuentas y la transparencia.

a) Fortalezas del proceso y logros obtenidos

Como primer punto se destaca el compromiso adquirido por los titulares de ambas instituciones por transparentar su

gestión, en el cual también participan otros funcionarios o autoridades del MOP y el FISDL, quienes trabajan

continuamente por fortalecer la transparencia y hacer un uso eficiente de los recursos públicos a su cargo. Para el caso

del MOP, también cabe mencionar la apertura de los representantes de las empresas contratistas y supervisoras que

permitieron el seguimiento de distintas obras de infraestructura.

Otro punto a resaltar es que, para la aplicación y puesta en marcha de la LAIP, la mayoría de las instituciones públicas

crearon y equiparon las oficinas de Información y Respuesta (OIR) -en el caso del MOP y Viceministerio de Transporte

(VMT) se construyeron las Casas de la Transparencia-. Asimismo se crearon los portales virtuales para facilitar la

5 “Transparencia y participación en presupuestos de Inversión Social - Observatorio Ciudadano”; “Una experiencia de Contraloría Social”; Sistematización. Proyecto:

“Transparencia y participación en presupuestos de inversión social destinados a comunidades pobres de El Salvador”


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información oficiosa a la ciudadanía, en el sitio web de Gobierno Abierto, instituido por la Subsecretaria de Transparencia

y Anticorrupción (SSTA).

Tanto el MOP como el FISDL se encuentran entre las instituciones mejor evaluadas en cuanto al cumplimiento de la LAIP,

y merecen reconocimiento por el esfuerzo realizado hasta el momento, así como por el servicio prestado desde sus

Oficinas de Información. Asimismo, ambas instituciones cuentan con su propia Política de Transparencia, con la cual han

adquirido un mayor compromiso por fortalecer la transparencia, mejorar los procesos y facilitar a la ciudadanía

información sobre sus proyectos.

En línea con lo anterior, atendiendo a los hallazgos y recomendaciones realizadas en los informes de la FUNDE, se

reconoce que se ha hecho un esfuerzo importante por proporcionar información más detallada y completa en el sitio web

del FISDL, que pueda ser de interés para la ciudadanía. También se tiene conocimiento que se está trabajando en

actualizar los instrumentos que se utilizan para la selección de beneficiarios de los programas y proyectos de la

institución, a manera de lograr que la distribución de los recursos se haga de forma más expedita, con el objetivo de llegar

a los destinatarios correspondientes.

En la coordinación que el Observatorio ha mantenido con el MOP, los Pactos de Integridad que se han aplicado a

diferentes proyectos han contribuido a generar compromiso de los funcionarios públicos y empresas contratistas a

garantizar el acceso a la información y evitar prácticas indebidas, tráfico de influencias o sobornos (el Observatorio ha

participado como testigo social para brindar seguimiento a diferentes proyectos bajo dichos acuerdos). Además de lo

anterior, cabe destacar que durante la gestión 2009-2014 del MOP no se presentaron litigios, a excepción de un proceso

de sanción contra la empresa constructora de la Terminal del Sistema de Transporte del Área Metropolitana de San

Salvador (SITRAMSS) bajo responsabilidad del VMT.

De igual manera, el MOPTVDU ha llevado a cabo la puesta en marcha de la Unidad de Gestión Social con el objetivo de

activar mecanismos de participación ciudadana como mesas técnicas ciudadanas, asambleas informativas, resolutivas o

de consulta y visitas técnicas sociales en las obras que se ejecutan. A través de esta Unidad, el Observatorio pudo realizar

talleres de capacitación sobre temas de transparencia a distintas comunidades que residen cercanas a obras que el

MOPTVDU ejecuta.

En cuanto al FISDL, se ha percibido una gran apertura por parte del Consejo de Administración de la entidad, presidido

por la presidenta de la Institución, el cual ha recibido a representantes de Gobiernos Locales y distintas organizaciones,

buscando con difentes actores mayor comunicación.

A partir del trabajo realizado desde el monitoreo institucional y la contraloría social, se ha podido incidir a favor de un

mejor uso de los recursos manejados por el FISDL. Los hallazgos de la investigación efectuada, complementados con los

resultados de los ejercicios de contraloría social, permitieron realizar recomendaciones que fuesen utilizadas para incidir

a favor de un mejor uso de los recursos manejados por dicha entidad, principalmente en base a la mayor atención que se

ha logrado otorgar a la etapa de pre-inversión.

En relación con el fortalecimiento de las capacidades de contraloría social, se contribuyó a que las personas tomaran

conciencia del rol activo que deben tener en la ejecución de los proyectos de infraestructura que afectan sus vidas, para

impactar de manera positiva su calidad de vida, ya que se ha logrado mayor exigencia en el uso eficiente de los recursos y

mayor vigilancia para que éstos se inviertan según lo estipulado en las carpetas técnicas de los proyectos. Por otra parte,


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la participación activa de la ciudadanía organizada ha permitido lograr mayor coordinación entre los actores que atienden

directamente los procesos a nivel local, tal es el caso de: Gobiernos locales, FISDL, Instituto de Desarrollo Municipal y

Comités de coordinación local.

b) Dificultades encontradas

A pesar de la apertura mostrada por los Titulares, varios funcionarios y empleados de ambas instituciones, es necesario

indicar que aun se identifican otros funcionarios y empleados que no facilitan la información, y que no han asumido su

responsabilidad por rendir cuentas y transparentar todo cuanto hacen; lo mismo ha ocurrido con ciertos contratistas.

Particularmente, algunos empleados y supervisores del Viceministerio de Transporte (VMT) se han mostrado reacios a

entregar información de carácter público, dificultando en cierta medida el seguimiento de los proyectos.

Si bien es cierto, tal como se ha reconocido anteriormente, se ha tenido un importante avance en cuanto a Acceso a la

Información a partir de la implementación de la LAIP, queda mucho por hacer para presentar la información de una forma

más completa, clara y amigable, principalmente en el caso del MOP y el FISDL, considerando que los proyectos que

desarrollan son de gran interés para muchos ciudadanos, a quienes debe rendirse cuentas de forma clara y

proporcionarles información detallada.

Para el caso específico del MOP, la observación ha permitido probar que persisten las debilidades en la planificación y

poca eficiencia de algunos proyectos, aunado a esto, hay diseños que presentan errores y deficiencias, lo cual se

profundiza cuando no se seleccionan los contratistas en forma expedita. En general la programación en la ejecución de las

actividades constructivas y los avances financieros sufren atrasos por múltiples causas. Las consecuencias se observan en

la necesidad de acudir a las prórrogas en los plazos de ejecución, lo que resulta en incumplimiento de los contratos.

De igual forma, se observó que entre las principales dificultades que se presentan en el FISDL, se encuentran los retrasos

e inconvenientes durante la formulación, revisión y aprobación de las Carpetas Técnicas para ejecutar obras en los

municipios, muchos de los cuales están ligados con la falta de un control efectivo por parte de la institución. A partir de

las sugerencias formuladas por FUNDE, se logró concientizar al FISDL sobre la importancia de prestar más atención en la

etapa de pre-inversión, por lo que se han tomado medidas para procurar mejorar la coordinación con los Gobiernos

Locales, así como la eficiencia con la que la entidad realiza el proceso de revisión de las carpetas técnicas.

A nivel local existen muchos vacíos para la implementación de la LAIP. Los Gobiernos Locales, se quejan de la falta de

asistencia técnica y del aumento en las responsabilidades para la plena implementación de la Ley, principalmente porque

tienen la obligación de contar con Oficinas de Información y Respuesta en cada localidad, y esto se vuelve bastante

complicado si se toma en cuenta que en la mayoría de municipios operan con un presupuesto limitado, que no les

permite emprender acciones de este tipo.

Desafíos y perspectivas del Observatorio para los próximos años

A partir del trabajo efectuado durante los últimos años, puede decirse que tanto el MOP como el FISDL han sido

instituciones pioneras en el tema de transparencia y se han constituido en modelo para otras entidades

gubernamentales; si bien es cierto, se trata de un importante logro, también es algo que les obliga a adquirir un


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compromiso aún mayor en los próximos años para continuar transparentando sus labores, rindiendo cuentas a la

población y buscando la mejora continua, ante lo cual se debe tener la participación activa de la ciudadanía para exigir

que las instituciones efectúen su trabajo correctamente.

Retomando lo destacado en los logros y dificultades, el acceso a la información en sí mismo no es suficiente, se necesita

que ésta, en relación con su estructura, contenidos y formatos, resulte adecuada para el uso de los actores que se ven

afectados por el manejo de los asuntos públicos, para ello se requiere que la ciudadanía exija la información que necesita

y que haga valer su derecho de Acceso a la Información Pública. La administración pública produce altos volúmenes de

información, muchas veces en forma física, diseñada para el uso de la burocracia pero no del público.

Por otra parte, es necesario darle continuidad a la aplicación de los pactos de Integridad entre el MOPTVDU y las

empresas constructoras y supervisoras, para fortalecer la credibilidad y transparencia del proceso desde la elaboración de

las bases de licitación, la fase licitatoria, adjudicación, ejecución y liquidación de los proyectos. Idealmente, esta es una

herramienta que debería utilizarse en todas las instituciones públicas y en las municipalidades, ya que con este ejercicio

disminuye la posibilidad que los firmantes del pacto recurran a situaciones que no permitan el adecuado uso de los

recursos públicos.

Las perspectivas que se tienen para el quinquenio 2014-2019 pretenden la continuidad de la observación y, por tanto, el

fortalecimiento de la cultura de la transparencia, la apertura de los representantes del gobierno, la promoción del interés

de la ciudadanía en ejercer el derecho de acceso a la información a fin de disminuir las prácticas de corrupción.

El ejercicio de la observación ciudadana, la contraloría social y la rendición de cuentas debería ser indispensable, pero

esto sólo se logrará en la medida en que las personas reconozcan el beneficio que dichas acciones generan. No obstante,

también se requiere contar con la voluntad política y mantener la interacción entre instituciones y ciudadanía, creando

co-responsabilidad y mayor compromiso de todas las partes.

A partir de la experiencia del Observatorio, se ha identificado que abrir más espacios para la participación ciudadana y

mejorar los ya existentes es un factor que debe tomarse en cuenta para construir un verdadero sentido de lo público, ya

que contribuye a tomar en cuenta las necesidades de la ciudadanía, exige transparentar el trabajo realizado y así se

puede contribuir a lograr mayor eficiencia en el manejo de los recursos públicos.

Un elemento muy valioso a lo largo de estos años de trabajo, ha sido la independencia y objetividad con que actúa el

Observatorio, ya que esto es importante para generar credibilidad y confianza en los diferentes actores. En ese sentido el

trabajo realizado se convierte en una excelente experiencia, que debería ser replicada en el resto de entidades de

gobierno, procurando que los esfuerzos realizados a partir de la coordinación entre Gobierno y Sociedad Civil se traduzca

en beneficios para todos los salvadoreños y salvadoreñas.

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