Política rural: riesgos, retos y perspectivas #340

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C o n t r a l o r í a G e n e r a l d e l a R e p ú b l i c a • E d i c i ó n 3 4 0 • N o v i e m b r e - D i c i e m b r e 2 0 1 3 • I S S N 0 1 2 0 4 9 9 8

Territorios de diferencia: la ontología política de los “derechos al territorio” 9Arturo Escobar

Guerra del gran capital contra la naturaleza y la humanidad 21Hugo Blanco

Mucha gente, poca tierra-Sobre el paradigma Chino en la crisis global- 29Rafael Poch-de-Feliu

Fallas de redistribucción y exclusión del campesinado impiden mayor participación y decisión 36 Edilia Mendoza

Estado del arte sobre los enfoques recientes en torno al desarrollo rural 41Carlos Salgado Araméndez

Leyes que privatizan el uso de las semillasy criminalizan las semillas criollas 56Grupo Semillas

Situación de crisis humanitaria de los pueblos indígenas en Colombia 63Luis Carlos Pichón Gómez Martha Natividad Romero Julio Juan Pablo Sandoval Castaño Francis Vargas Díaz Esther Emilse Perdomo Vargas

Finca San Rafael: más que una problemática inter-étnica en el norte del Cauca 73Mónica C. Valderrama González

Indemnización a víctimas, sostenibilidad fiscal y política macroeconómica 78Néstor Rubiano Páez

EditorialLa política rural y el camino hacia la paz 5

Contenido

Riesgos, retosy perspectivas

Política rural:

Ley de víctimasy restitución

de tierras

Contenido(viene de la página anterior)

Temasde coyuntura

Reparación colectiva, postconflicto y democracia:el gran reto de la Ley de Víctimas y Restitución de tierras 93 Francis Vargas DíazJuan Pablo Sandoval

Auditorías a las políticas públicas: del reto a la realidad 105Sonia Gaviria Santacruz

El proceso de Restitución de Tierras desde dos estudios de caso 115Henry Duarte SerranoMauricio Alejandro Díaz Uribe

Formación, generación de empleo, de ingresos y estabilización socio económica: Un marco de política por construir 123Gisela Colegial Gutierrez Fernando Feijoo Rivera Mercedes Ortiz Cañon

Prevención de violaciones de derechos humanos e infracciones al DIH. Una política necesaria en construcción 135Liliana Rodríguez SánchezMercedes Ortiz Cañón

Educación: un reto de la articulación Nación-territorio para la atención de las víctimas 147Martha Lucia Mesa RodríguezMercedes Ortiz Cañón

Los bienes baldíos y el daño patrimonial al Estado 163Fernando Vargas ValenciaWilson René González Cortés

Elementos del decreto 2193 sobre paraísos fiscales 182Jorge Enrique Espitia Z.

E C O N O M Í A C O L O M B I A N A . 3 4 0 5

Editorial

Desde hace poco más de tres años, la Contraloría General de la Repú-blica ha dedicado esfuerzos para construir con y para el ciudadano una estrategia innovadora de seguimiento a las políticas públicas, como parte de su gestión misional. Ese esfuerzo se materializó en dos líneas de ac-ción: la visión del sector agropecuario y el examen de la realidad de las víctimas del conflicto armado, frente a la implementación de la Ley 1448 de 2011, conocida como “Ley de Víctimas y Restitución de Tierras”, que constituyen los temas centrales de la presente edición de la revista Econo-mía Colombiana. Por eso, su contenido entraña un verdadero ejercicio de participación efectiva y está orientado por el compromiso de acercamiento a la ciudadanía desde la gestión de lo público.

En el caso del sector agropecuario, el análisis de las políticas secto-riales y subsectoriales en desarrollo del control fiscal macro, así como los resultados del ejercicio auditor adelantado en cumplimiento del control fiscal micro, y el seguimiento en tiempo real a la ejecución de las políticas agropecuarias, indican que se requiere una mejor formulación de la polí-tica -soportada técnica y participativamente-, acompañada de planes de acción a corto, mediano y largo plazo, en los que se plasme el verdadero interés del Estado por este sector.

La voluntad política de esa formulación debe manifestarse en una asig-nación presupuestal más fuerte, no solamente en cuanto al monto, sino también en la priorización de acciones que propendan por su verdadero impulso y por el beneficio de la población vinculada al campo, especial-mente aquella que se encuentra en condiciones desfavorables y de grave vulnerabilidad.

Estos dos elementos son fundamentales para convertir al sector agro-pecuario en una verdadera locomotora, en tanto sus logros contribuirán a la solución del conflicto social y político del país. En la medida en que se resuelvan los problemas por la tenencia de la tierra, se dispondrá de recur-sos para la seguridad y la soberanía alimentaria y se habrá avanzado en la construcción de la paz y la equidad necesarias para el desarrollo.

Así puede inferirse del propio diagnóstico del Gobierno Nacional: “El sector agropecuario tiene una importancia estratégica en el desarrollo

La política rural y el camino hacia la paz

6 3 4 0 . E C O N O M Í A C O L O M B I A N A

Política rural: riesgos, retos y perspectivasEditorial

económico y social de Colombia debido a su participación en el PIB, su incidencia en las condiciones de vida de la población ru-ral, y por su importancia como proveedor de alimentos para la población e insumos para la industria. Asimismo, es un sector clave para el éxito de las políticas e ini-ciativas del Gobierno relacionadas con la restitución de tierras y la reparación a las víctimas del desplazamiento forzado por causa de la violencia. Así como el retorno de los campesinos a sus tierras fomentará el crecimiento y desarrollo del sector agro-pecuario, las estrategias para promover el crecimiento de este sector también facili-tarán la implementación y el éxito de las políticas de restitución y reparación”1.

Para precisar los desafíos que en este contexto enfrenta el Sector, la Contralo-ría Delegada para el sector Agropecuario realizó el foro internacional “Política ru-ral: riesgos, retos y perspectivas”, que con-tó con la participación de los campesinos procedentes de las distintas regiones del país que sufren la problemática coyuntu-ral y estructural del sector, así como de académicos nacionales e internacionales cuyas ponencias ayudan a dimensionar los retos y a proponer soluciones, y también de sectores amplios de la ciudadanía.

En la primera parte de esta edición se presentan algunas de esas ponencias, cuyo contenido de un alto rigor académico nos inducen a incentivar su juiciosa lectura, toda vez que ellas se traducen en intere-santes propuestas y diagnósticos. Sus au-tores nos acercan a diferentes temáticas y perspectivas. Encontraremos reflexiones sobre “sentipensar con la tierra”, “la gue-rra del gran capital contra la naturaleza”, “mucha gente, poca tierra” y “la exclu-

sión del campesinado en Colombia”, que constituyen enfoques recientes en torno a temas estructurales y coyunturales. Asimis-mo, se abordarán temas que tienen que ver con el modelo de desarrollo agropecuario, semillas y producción, o el asunto, no me-nos trascendental, de los bienes baldíos y el daño patrimonial al Estado.

De otro lado, la Contraloría General de la República debió adecuar sus procedi-mientos, en especial, el del Control Fiscal Participativo, para asumir la responsabi-lidad de efectuar seguimiento al diseño, implementación, ejecución y cumplimien-to de las medidas contempladas en la Ley 1448 de 2011, tal como lo ordena su ar-tículo 201. Se requirió diseñar estrategias de interacción con los grupos poblaciona-les, quienes por los efectos de los hechos victimizantes requieren de un tratamiento preferente y especial.

A partir de un diagnóstico sobre las ne-cesidades de los ciudadanos, construido con su participación activa, en terreno, se diseñan planes de intervención en los que se involucran a los actores institucionales, según su responsabilidad en la oferta de los bienes y servicios requeridos. De esta ma-nera, la labor de control y seguimiento se orienta hacia los compromisos asumidos por las distintas entidades en los citados planes.

El propósito de nuestra entidad es coadyuvar en la superación de varias di-ficultades que enfrenta la implementación de la ley 1448, de modo que pueda hacerse real y palpable en favor de quienes son su razón de ser: los millones de colombianos afectados por el conflicto armado interno. Estas barreras tienen que ver con diversos aspectos. Por un lado, la falta de participa-ción efectiva de las víctimas; y de otro, la insuficiente coordinación y el desequilibrio de corresponsabilidad entre las entidades del orden nacional y las del orden terri-

1 Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014 “Prosperidad para Todos”. Pag. 206, a propósito de “las Locomotoras para el crecimiento y la generación de ingresos”


Política rural: riesgos, retos y perspectivasEditorial

torial. Y, debe advertirse, la escasa eficacia en la aplicación y ejecución de las políticas sectoriales. Estos temas han pre-ocupado a este organismo de control desde el inicio de su seguimiento, como se constata en publicaciones anteriores. Por esa razón, se ha decidido promover una participación más proactiva en la búsqueda de soluciones.

En ese sentido se orientan los temas objeto de análisis en la sección correspondiente de la presente edición. En efecto, además del examen a la implementación de la Ley de Vícti-mas y Restitución de Tierras, en componentes como educa-ción y prevención, se encuentra el análisis sobre la crisis de los pueblos indígenas. Igualmente se aborda un asunto, no menos complejo, como el de la indemnización frente a su sostenibilidad fiscal. O temas como la reparación, posconflic-to y democracia. O la restitución de tierras, auscultada desde dos estudios de caso: uno en el Departamento de Córdoba, y otro en la región del Catatumbo, en Norte de Santander; y en este seguimiento en terreno a los hechos victimizantes, mos-tramos el tránsito del reto a la realidad, evaluado en el ejer-cicio auditor. Igualmente, en la misma línea de importancia dentro de las temáticas incluidas en la revista, recomendamos el diseño de la política de formación, empleo, generación de ingresos y estabilización socioeconómica para las víctimas.

Esperamos que las diversas temáticas abordadas en la pre-sente edición de la revista Economía Colombiana, contribu-yan al debate necesario para construir escenarios en los que las aspiraciones de alcanzar una nación en paz, se conviertan en realidad. Estamos convencidos de la necesidad de transfor-mar la realidad de la Colombia rural, como vía expedita para alcanzar este propósito nacional.

Política rural:riesgos, retos

y perspectivas


Política rural:

Territorios de diferencia:

El 24 de Noviembre de 1999, el Consejo Comunitario del Territorio Ancestral del río Yurumanguí, en el municipio de Buenaventura, en el Pacífico sur colombiano (pobla-ción: 6.000 habitantes, la gran mayoría afrodescendientes), recibió su titulo colectivo por 52,144 hectáreas ocupando más del 82% de la cuenca del rio y abarcando 13 veredas.

Aunque la asamblea comunitaria para la entrega pública del título por parte del Gobierno tendría que esperar muchos meses, las organizaciones del rio venían preparán-dose para este evento por un buen número de años. La entrega del título, sin duda, no fue el último paso en una historia que hoy ya cuenta con un final feliz. Sin embargo, ejemplifica las luchas de las comunidades negras y sus organizaciones en la defensa de sus territorios y cultura.

Para el año 2000, por un lado, la mayoría de los territorios colectivos de afrodescen-dientes en el Pacífico había pasado a ser parte del escenario de la guerra. En el Yuruman-guí, la incursión del ejército y grupos paramilitares y la intimidación y amenazas a líderes y personas de la comunidad se hizo más común a partir de esta época.

En los ríos aledaños (como el Cajambre, Naya, y Raposo del municipio de Buena-ventura), la entrada de actores armados de todo tipo (ejército, paramilitares, guerrilla, narcos) así como los desplazamientos de cientos de familias y el asesinato y masacre de líderes se tornaron cada vez más comunes, creando una verdadera “geografía del terror” en la región (Oslender 2008). En este contexto, líderes de comunidades como las del rio Yurumanguí comienzan a plantearse estrategias para fortalecer el control sobre el territorio, la prevención del desplazamiento, y el derecho a la paz, la libertad y la vida en los territorios colectivos. Entre las estrategias desarrolladas a partir del 2000 se contaron la recuperación del cultivo de arroz, la producción de endulzante de caña de azúcar, la autonomía alimentaria, la promoción de saberes y prácticas tradicionales, y el fortaleci-miento de las organizaciones étnico-territoriales (PCN c.2004).

la ontología política

Arturo Escobar*

riesgos, retos y perspectivas

* Universidad de Carolina del Norte, Chapel Hill y Grupo Nación/Cultura, Memoria, Universidad del Valle.

de los “derechos al territorio”


Política rural: riesgos, retos y perspectivas

Este y muchos otros testimonios similares nos refieren a una dimensión más fundamental que la del capital y de los derechos (sin sugerir que estas no sean importantes), y que en gran medida las subyace: la defensa de la vida. Cómo pensa-mos esta defensa de la vida? El pensamiento de los movimientos sociales contemporáneos nos da pautas para abordar esta pregunta. Al hablar de cosmovision, por ejemplo, o al afirmar que la crisis ecológica y social actual es una crisis de modelo civilizatorio, al apostarle a la diferencia, o al refe-rirse a la identidad y, especialmente y como vere-mos en la próxima sección, al insistir en el ‘ejerci-cio de su autonomía –en todas estas expresiones encontramos que muchos de los movimientos denominados étnico-territoriales (en Colombia, principalmente afrocolombianos y de pueblos indígenas; quizás a estos podríamos agregar al-gunos movimientos campesinos y ecologistas) se-ñalan esa otra dimensión, la dimensión de la vida, o dimensión ontológica. Podemos enunciar el ar-gumento de este trabajo en su forma más general:

La perseverancia de las comunidades y movi-mientos de base étnico-territorial involucran resistencia, oposición, defensa y afirmación, pero con frecuencia puede ser descrita de forma más radical como ontológica. Igual-mente, aunque la ocupación de territorios colectivos usualmente involucra aspectos armados, económicos, territoriales, tecnoló-gicos, culturales, y ecológicos, su dimensión más importante es la ontológica. En este marco, lo que ‘ocupa’ es el proyecto moderno de Un Mundo que busca convertir a los mu-chos mundos existentes en uno solo; lo que persevera es la afirmación de una multiplici-dad de mundos. Al interrumpir el proyecto globalizador neoliberal de construir Un Mun-do, muchas comunidades indígenas, afrodes-cendientes, y campesinas pueden ser vistas como adelantando luchas ontológicas.

En otras palabras: subyacente a la máquina de devastación que se cierne sobre los territo-rios de los pueblos hay toda una forma de existir que se ha ido consolidando a partir de lo que usualmente llamamos “modernidad’. En su for-ma dominante, esta modernidad --capitalista, liberal y secular—ha extendido su campo de in-fluencia a la mayoría de rincones del mundo des-

de el colonialismo. Basada en lo que llamaremos una ‘ontología dualista’ (que separa lo humano y lo no humano, naturaleza y cultura, individuo y comunidad, ‘nosotros’ y ‘ellos’, mente y cuerpo, lo secular y lo sagrado, razón y emoción, etc.), esta modernidad se ha arrogado el derecho de ser “el mundo” (civilizado, libre, racional), a cos-ta de otros mundos existentes o posibles. En el transcurso histórico, este proyecto de consolidarse como Un Mundo -que hoy llega a su máxima ex-presión con la llamada globalización neoliberal de corte capitalista, individualista, y siguiendo cierta racionalidad- ha conllevado la erosión sistemática de la base ontológica-territorial de muchos otros grupos sociales, particularmente aquellos donde priman concepciones del mundo no dualistas, es decir, no basadas en las separaciones indicadas.

A estas otras experiencias las llamaremos mundos u ontologías relacionales. Aunque es-tas ontologías caracterizan a muchos pueblos étnico-territoriales, no se encuentran limitadas a estos (de hecho, dentro de la misma experiencia de la modernidad occidental hay expresiones de mundos relacionales no dominantes). Lo impor-tante a señalar, desde nuestra perspectiva, es que la presión sobre los territorios que se está eviden-ciando hoy en día a nivel mundial -especialmente para la minería y los agrocombustibles- puede ser vista como una verdadera guerra contra los mun-dos relacionales, y un intento más de desmantelar todo lo colectivo. Dentro de esta compleja situa-ción, las luchas por los territorios se convierten en lucha por la defensa de los muchos mundos que habitan el planeta. En palabras del pensamiento zapatista, se trata de luchas por Un Mundo en el que quepan muchos mundos, es decir, luchas por la defensa del pluriverso.

La sabiduría de los y las compañeras zapatis-tas nos da una clave para la segunda parte del argumento de este trabajo:

Dichas luchas pueden ser interpretadas como contribuciones importantes a las transi-ciones ecológicas y culturales hacia el pluriver-so. Estas transiciones son necesarias para en-frentar las múltiples crisis ecológicas y sociales producidas por la ontología Uni-Mundista y sus concomitantes narrativas y prácticas. Las luchas afrodescendientes en regiones como el



Pacífico colombiano, particularmente la radicalización de estas luchas por el territorio y la diferencia y contra la avalancha desarrollista, armada, y extractivista de la última década, están de este modo en la avanzada de las luchas por otros modelos de vida, de economía, y de sociedad.

Al hablar de transiciones (como dirían muchos activistas: a otros modelos civilizatorios verdaderamente sustentables y plu-rales), estamos relievando la dimensión planetaria de las luchas locales, especialmente frente al cambio climático global. Para el caso del rio Yurumanguí, esto ha significado una estrategia con cuatro componentes: conceptualizar y potenciar el proyecto de vida de las comunidades, basado en prácticas y valores propios de su cosmovision; la defensa del territorio como espacio que sustenta el proyecto de vida, desde la perspectiva étnico-territorial (en el marco de la Ley 70 de 1993); la dinámica organizativa en torno a la apropiación y control social del territorio, base de la seguridad alimentaria y la autonomía; y la participación en estrategias de transformación más amplias, especialmente a través de su vincula-ción con organizaciones étnico-territoriales afrocolombianas y con redes transnacionales de solidaridad (PCN c.2004: 38-40). Todas estas con aspectos importantes de lo que en este trabajo llamare-mos práctica política ontológica.

Territorios de diferencia: territorio, territorialidad, y territorialización

Este artículo se inscribe en el espíritu de celebración de los veinte años de la Ley 70, promulgada el 27 de agosto de 1993. No es este el lugar para describir y discutir la ley más allá de mencionar sus aspectos esenciales: reconoce a las comunidades negras de Colombia como grupo étnico con derechos colectivos a sus terri-torios y a su identidad cultural; identifica aquellos asentamientos ancestrales que han mantenido ocupación colectiva, y crea los me-canismos para la titulación colectiva de dichos territorios; establece parámetros para el uso de los territorios y la protección del medio ambiente, de acuerdo a las prácticas tradicionales de agricultura, caza y pesca, minería artesanal y otras; crea mecanismos para la protección y desarrollo de la identidad cultural de las comunida-des; y compromete al Estado a adoptar “medidas para garantizarle a las comunidades negras de que trata esta ley el derecho a desa-rrollarse económica y socialmente atendiendo los elementos de su cultura autónoma” (artículo 47), incluyendo sus propias formas de economía (ej., artículo 52). Veinte años más tarde, y a pesar del carácter inconcluso de la ley, tanto en sus aspectos legales como prácticos, la mayoría de las organizaciones afrodescendientes re-saltan su crucial importancia y están dispuestas a seguir dando la batalla por su total implementación.

Para algunas organizaciones de comunidades negras, las diná-micas territoriales comienzan con el proyecto histórico libertario



del cimarronaje y continúan en el presente con la resistencia cultural al mercado y la economía capitalista. Es decir, la territorialidad tiene raíces profundas en el proceso de esclavización y de resistencia a él. Como lo enuncia un texto reciente del Proceso de Comunidades Negras,

“Las comunidades negras hemos construido históricamente, durante 500 años, territorios ancestrales a partir de las luchas de nuestros ancestros por librarse de la esclavitud y manteniendo la memoria recreada por la gente negra traída del África. En estos territorios hemos recreado nuestras culturas, hemos resignificado nuestras creencias, hemos logrado la reproducción de nuestras vidas. La constitución de 1991 y la posterior expedición de la Ley 70 del 93 representaron un avance, aunque limitado, en nuestras aspiraciones por el reconocimiento de nuestra ancestralidad y nuestras raíces culturales étnicas”. (PCN 2012: 3).

Para algunos críticos de la ley, estas concepciones buscan mantener a la comunidad en el pasado; más aun, dicen las voces críticas de hoy, junto a mecanismos tales como la consulta previa y el consentimiento previo, libre e informado, la ley hace que las comunidades y los territorios colectivos se conviertan en un “obstáculo para el desarro-llo”. Este es un debate activo en Colombia que no alcanzo a reseñar en estas páginas.

Por lo tanto, es importante explicar bien por qué la concepción étnico-territorial de autonomía y de diferencia cultural encarnada en la Ley 70 y, con mayor claridad aun, en la concepción y práctica de algunas manifestaciones de los movimientos sociales afrocolombianos e indígenas no solo no se queda en el pasado, ni es “romántica” o irreal, ni constituye una “piedra en el zapato” de aquellos proyectos del Estado que buscan “el progreso”, sino todo lo contrario: está anclada en un entendimiento profun-do de la vida (como explicaremos: como fundamentada en la relacionalidad); pone en funcionamiento una estrategia política de avanzada en el contexto regional y nacional en muchas áreas (por ejemplo, frente a los derechos de los grupos étnicos, la consulta previa, las actividades extractivas, y el proceso de paz actual); evidencia una aguda conciencia de la coyuntura planetaria cada vez mas ineludible y amenazante por la que atravesamos (cambio climático global, y la destrucción acelerada de la biodiversidad), frente a la cual se imponen cambios radicales en el modelo de economía y desarro-llo (que en América Latina algunos llaman ‘transiciones al post-extractivismo’, otros como ‘cambio de modelo civilizatorio’); y manifiesta un sentido de utopía realista con relación a la gran multiplicidad de entramados humano-naturales que tendremos que seguir cultivando los humanos desde lugares específicos del planeta para promover las transiciones a ‘un mundo donde quepan muchos mundos’.

El resto de este trabajo está dedicado a explicar en detalle algunos de los elemen-tos de esta proposición, particularmente la relacionalidad, los entramados humano-naturales, y las transiciones al post-extractivismo y al pluriverso. Al final de la exposi-ción estaremos en capacidad de entender la noción de práctica política ontológica con la cual cerráramos la primera sección.

Comenzaremos esta tarea apoyándonos en el trabajo del geógrafo brasilero Carlos Walter Porto Gonçalves. Para este intelectual, el interés por el ‘territorio’ que sur-ge a finales de los 80s y comienzos de los 90s en muchas partes de América Latina --aquel que por primera vez enarbola el estandarte de ‘no queremos tierra, queremos territorio’-ocurre gracias a los grupos sociales indígenas, campesinos, y afrodescen-dientes en países como Bolivia, Ecuador, Perú, Colombia y Brasil, los cuales introducen



por primera vez el tema en los debates teórico-políticos, impo-niendo así una gran re-signifi-cación al debate sobre tierras y territorio en el continente.

Es durante estos años que estos grupos empiezan a mo-vilizarse en grandes números, formulando las posturas más de avanzada de la época sobre temas tales como el estado, el poder, la naturaleza, y las iden-tidades. Algunos de estos te-mas ya estaban circulando en diversos discursos globales pero fueron capaces de rearticularlos de la forma más efectiva; tal fue el caso de lo ambiental, que vio una radical resignificación de temas tales como la conserva-ción, los bosques, y los derechos de propiedad intelectual, todo esto desde perspectivas territo-riales-culturales.

Fue este un momento de fortaleza y visibilidad de las propuestas político-epistémicas de los movimientos, al cual también contribuyó grande-mente el movimiento zapatista con su visión de la relación en-tre dignidad y territorio, la cual resalta el hecho básico de que sin las condiciones materiales y culturales para la reproduc-ción de la vida (el territorio) no hay dignidad. Y aunque estas posiciones desde la ecuación territorio-cultura –desde lo que hemos llamado territorios de diferencia- se hayan banalizado por los intentos de apropiación del Banco Mundial y los esta-dos neoliberales, siguen siendo propuestas históricamente im-portantes, las cuales se siguen renovando al calor de las luchas y los debates, como veremos más adelante. Continuaremos

con una presentación muy breve de la perspectiva étnico-territorial del PCN, antes de concluir esta sección regresando a la distinción sugerida por Porto Gonçalves entre territorio, territorialidad, y te-rritorialización.

La ecología política del PCN de Colombia

A lo largo de los últimos 20 años, el PCN ha elaborado toda una conceptualización y pensamiento político, ecológico, y cultural como base de su estrategia. Este pensamiento se ha desarrollado de una forma dinámica en el encuentro con las comunidades, con el Estado, la academia, ONGs, y otros movimientos, pero siempre con la intención de producir un pensamiento propio desde la autonomía (ver PCN e Investigadores Académicos 2007; Escobar 2010).La pri-mera piedra angular de esta conceptualización fue el enunciado de cinco principios básicos en su II Asamblea en 1993. A lo largo de los 90, se desarrolló toda la propuesta territorial, de conservación y desarrollo propio, centrada en el concepto de “territorio-región”. A partir del 2001, los temas centrales de elaboración teórico-política han incluido los derechos económicos, sociales, y culturales (DESC); la memoria y reparación colectiva; los censos de población y las identidades negras; el racismo y la discriminación; y la consulta previa y el consentimiento previo, libre e informado (CP y CPLI). Aunque las cuestiones territoriales dejan de ser tan centrales como en la década anterior, no desaparecen sino que se trabajan desde estos otros ángulos.

El referente crucial de todo análisis y estrategia política de PCN son los principios con los cuales comenzaremos esta breve exposi-ción, a ser seguida por la presentación del marco territorial. Estos principios son los siguientes (resalto en negrilla aquellos aspectos más directamente ligados a expresiones de ontología política, a ser discutidas en la próxima sección): 1. La afirmación y reafirmación del ser: el derecho a ser negros, a ser comunidades negras (derecho a la identidad); 2. El “derecho a un espacio para ser (Derecho al Territorio); 3. El derecho el ejercicio del ser (Autonomía, Orga-nización y Participación); y 4. El “Derecho a una visión propia de futuro; se trata de construir una visión propia de desarrollo ecológico, económico y social, partiendo de nuestra visión cultural, de nuestras formas tradicionales de producción y de organización social. El territorio es definido “como espacio colectivo, compuesto por todo el lugar necesario e indispensable donde hombres y muje-res, jóvenes y adultos, crean y recrean sus vidas”. Es un “espacio de vida donde se garantiza la supervivencia étnica, histórica y cultural”.

Por su parte, “el Territorio-Región del Pacífico es una unidad geográfica desde la propiedad y continuidad de los territorios co-lectivos de las comunidades negras e Indígenas, como concepción y práctica en la definición de una estrategia de defensa social, cul-tural y ambiental del espacio de vida, hacia la estructuración de una región autónoma, que propenda por una opción de desarrollo



compatible con su entorno ambiental y las relaciones que en él tra-dicionalmente han mantenido las comunidades” (ver Escobar 2010 para una explicación exhaustiva de la ecología política del PCN).

Ontologías relacionales: perspectivas territoriales, más allá de ‘la cultura’

Sintetizando alguno de los puntos centrales de trabajos anterio-res (Blaser, de la Cadena y Escobar 2009; de la Cadena 2008; Blaser 2010; Escobar 2012b), resaltamos dos aspectos claves de muchas on-tologías relacionales: el territorio como condición de posibilidad, y las diversas lógicas comunales que con frecuencia las subyacen, aun-que solo discutiremos el primero en este texto por razones de espacio (Escobar 2012c). En estas ontologías, los territorios son espacios-tiempos vitales de toda comunidad de hombres y mujeres. Pero no sólo es eso, sino también es el espacio-tiempo de interrelación con el mundo natural que circunda y es parte constitutivo de él. Es decir, la interrelación genera escenarios de sinergia y de complementariedad tanto para el mundo de los hombres-mujeres, como para la repro-ducción del resto de los otros mundos que circundan al mundo hu-mano. Dentro de muchos mundos indígenas y en algunas comuni-dades afrodescendientes de América Latina, esos espacios materiales se manifiestan como montañas o lagos, que se entiende tienen vida o son espacios animados.



El territorio se concibe como más que una base material para la reproducción de la comu-nidad humana y sus prácticas. Para poder captar ese algo más, el atender a las diferencias onto-lógicas es crucial. Cuando se está hablando de la montaña como ancestro o como entidad sin-tiente, se está referenciando una relación social, no una relación de sujeto a objeto. Cada relación social con no-humanos puede tener sus protoco-los específicos, pero no son (o no solo) relacio-nes instrumentales y de uso. Así, el concepto de comunidad, en principio centrado en los huma-nos, se expande para incluir a no-humanos (que pueden ir desde animales a montañas y pasando por espíritus, todo dependiendo de los territorios específicos). Consecuentemente, el terreno de la política se abre a los no-humanos. ¿Qué impacto tiene para la concepción moderna de la política cuando esta no queda restringida a los humanos? (de la Cadena 2008, 2010, en imprenta).

La forma en que los humanos y los no-huma-nos manejan sus relaciones sociales y su comu-nicación en un determinado territorio varía, pero en cada caso la participación de no-humanos es un aspecto (relativamente) ‘normal’ de la política relacional. Esto no es así en la política represen-tacional que prevalece en cierto tipo de moder-nidad, donde la oposición a un proyecto minero en términos de ‘el cerro es un ser sensible y no se lo puede destruir’, solo puede ser aceptada como una demanda cultural en términos de ‘creencias’. Es posible que se dé alguna consideración a estas ‘creencias’, pero lo que cuenta en última instan-cia es la ‘realidad (verdadera),’ y esta solo nos la da la ciencia (o cuando menos el sentido común moderno que nos dice que el cerro es una for-mación rocosa inerte y nada más). Al proceder de esta manera, como veremos en la última sección, estamos ignorando la naturaleza ontológica del conflicto en cuestión.

La premisa de que en última instancia todos vivimos dentro de una misma realidad -un mundo que se considera constituido por Un Solo Mundo (Law 2011), y no por muchos mundos, como nos lo sugieren tanto los zapatistas como los filósofos de la multiplicidad y la diferencia y los investiga-dores de los estudios sociales de la ciencia- ex-cluye la posibilidad de ontologías múltiples, ya que se asume que las diferencias son entre ‘pers-

pectivas’ de una sola realidad ‘objetiva’. Pero qué pasa si cuestionamos esta premisa fundacional del occidente racional moderno? Para Blaser (2010, en imprenta), este cuestionamiento crea la posi-bilidad de todo un campo de ontología política como única salida para evitar ser capturados en la trampa epistémica de la visión dominante de la modernidad. La ontología política, como vi-mos, toma como punto de partida la existencia de múltiples mundos los cuales, aunque entreve-rados, no pueden ser completamente reducidos los unos a los otros (por ejemplo, no pueden ser explicados por ninguna ‘ciencia universal’ como perspectivas diferentes sobre Un Mismo Mundo). Cada mundo es enactuado por sus prácticas es-pecíficas, sin duda en contextos de poder tanto a su interior como con respecto a otros mundos. Estos mundos constituyen un pluriverso, es de-cir, un conjunto de mundos en conexión parcial los unos con los otros, y todos enactuándose y desenvolviéndose sin cesar. Como lo demuestra la perseverancia de mundos relacionales, siempre hay algo en todos estos mundos que ‘excede’ la influencia de lo moderno; este ‘exceso’ que resiste definición y reducción a lo moderno, es también un fundamento importante de la ontología po-lítica y de la práctica política ontológica (de la Cadena en imprenta).

La ontología política es, entonces, el análisis de mundos y de los procesos por medio de los cuales se constituyen como tales; esto aplica, ob-viamente, a la modernidad misma. La ontolo-gía política re-sitúa al mundo moderno como un mundo entre muchos otros mundos. Esta es una tarea teórico-política fundamental que se está abordando desde las academias críticas y desde ciertos movimientos sociales. Desde estas pers-pectivas, no solo no puede haber un Solo Mundo (un universo), sino que no puede haber un solo principio o conjunto de principios al cual pue-dan referirse todos estos mundos; como sabemos, usualmente estos principios son los de la tradi-ción liberal y secular europea. Si bien todos los mundos del planeta viven bajo la sombra de la expansión del liberalismo como sistema político y cultural capitalista y secular --con sus principios de democracia, mercados, individuos, orden, y ra-cionalidad, a ser impuestos por la fuerza a otras sociedades si es necesario, como intenta hacerlo Estados Unidos con frecuencia- no pueden ser



explicados en su integridad en términos de estos principios. Haciendo eco a la socio-logía de las ausencias y las emergencias propuesta por Boaventura de Sousa Santos (2007), la ontología política busca visibilizar las múltiples formas de ‘mundificar’ la vida, mientras que la práctica política ontológica contribuye a defender activamente estos mundos en sus propios términos. Como apunta Blaser (en imprenta), estos mun-dos donde se albergan formas de diferencia radical continúan existiendo en frente de nuestras narices; el hecho de que con frecuencia involucren prácticas modernas y el uso de la ciencia y la tecnología (como el internet, por supuesto) no los invalida como mundos diferentes a lo que llamamos modernidad.

Quisiera sugerir las siguientes posibilidades de lectura como conclusión provisional, para la discusión:

1. Muchos de los movimientos sociales étnico-territoriales en América Latina son espacios vitales de producción de conocimiento y estrategias sobre las identidades y la vida. Desde muchas perspectivas, se puede decir que constituyen una propuesta de avanzada frente a la coyuntura de crisis social y ecológica de los territorios.

2. El concepto y prácticas de ‘territorio’ va mucho más allá de la base material para la reproducción de la vida; es el espacio –biofísico y epistémico al mismo tiempo- donde la vida misma se enactúa de acuerdo a una ontología particular, donde la vida por así decirlo, se mundifica o se hace ‘mundo’. En las ontologías relacionales, huma-nos y no-humanos (lo orgánico, lo no-orgánico, y lo sobrenatural o espiritual) forman parte integral de estos mundos en sus múltiples interrelaciones como seres sensibles.

3. Para algunos movimientos étnico-territoriales, la autonomía surge como con-cepto clave de su práctica política ontológica. La autonomía se refiere a la creación de las condiciones que permitan cambiar las normas de un mundo desde adentro. Puede incorporar la defensa de algunas prácticas, la transformación de otras, y la invención de nuevas prácticas. Como nos lo recuerdan los zapatistas, la autonomía implica la condición de ser comunal: “nuestro método de gobierno autónomo proviene de va-rios siglos de resistencia autónoma, así como de la propia experiencia zapatista. Es el auto-gobierno de las comunidades” (Sexta Declaración 2005). Cuando el PCN habla de articular el proyecto de vida de las comunidades (su proyecto ontológico de cons-trucción de mundos) con el proyecto político del movimiento, está desarrollando una práctica política ontológica.

4. Repensar el ‘desarrollo’ y ‘la economía’ surgen como tareas igualmente impor-tantes para la ontología política, especialmente en el contexto del avance de formas de entender el individuo, la economía, y lo real que cada vez erosionan más el sistema de interrelaciones que hacen posibles los mundos relacionales. Las múltiples búsque-das por alternativas al desarrollo y ‘otras economías’ pueden de esta manera ser vistas como ingredientes cruciales para una ontología política de los territorios. Otro enun-ciado posible de estas metas es la visibilización y fomento de formas no-capitalistas y no-liberales de organizar los entramados humano-naturales.

5. Los territorios no son estáticos, como tampoco lo son los mundos, y nunca lo han sido. Lo ‘moderno’ de hecho se encuentra más estancado en su pasado que los otros mundos, pues sigue pensando en ‘locomotoras del desarrollo’ en pleno siglo XXI, mientras que muchos grupos subalternos se abren necesariamente a la relación con lo moderno. Al proponer que los territorios de las comunidades negras, “constituyen



una red compleja de relaciones en las cuales se desarrolla una pro-puesta político-organizativa que busca contribuir a la conservación de la vida, la consolidación de la democracia a partir del derecho a la diferencia, y la construcción alternativa de sociedad”, el PCN (PCN e Investigadores 2007: 48) no solamente está demostrando claridad conceptual y política con respecto a la historia y las co-yunturas actuales; está proporcionando un marco para las relacio-nes entre mundos –una propuesta para la inter-culturalidad, si se quiere. Sectores del Estado, gracias a la presión de los movimientos, intentan reconocer la negociación inter-mundos como una posibi-lidad históricamente viable.

6. Tanto desde la perspectiva de ciertos movimientos étnico-te-rritoriales en América Latina hoy en día, como desde algunas pers-pectivas académicas aprendemos que los mundos se geografizan en su historia: buscan las condiciones para la re-existencia a través de la apropiación social de sus territorios de forma efectiva.

7. En términos generales, los mundos se entreveran los unos con los otros, se co-producen y afectan, todo esto sobre la base de conexiones parciales que no los agota en su inter-relación. De aquí surge una de las preguntas más cruciales de la ontología política: ¿Cómo diseñar encuentros a través de la diferencia ontológica, es decir, encuentros entre mundos (ej., Law 2011, Blaser 2010, de la Cadena en imprenta)? El contexto para ello no es nada fácil, siem-pre y cuando prima una concepción de la globalización como uni-versalization de la modernidad. Pero si la interpretación que hemos presentado en este texto tiene alguna validez, se abre la posibilidad histórica de otro gran proyecto: la globalidad como estrategia para preservar y fomentar el pluriverso (Blaser 2010). A esta estrategia la llamamos la activación política de la relacionalidad (Blaser, de la Cadena y Escobar 2009).

A manera de conclusión: Ocupaciones, perseverancias, transiciones

Es poco sabido internacionalmente que Colombia ocupa el pri-mer lugar a nivel mundial en el desplazamiento forzoso, con más de 5 millones de desplazados internos; un número desproporcio-nado de ellos son afrodescendientes. Ya discutimos los motivos y algunas de las dinámicas en los breves recuentos de Yurumanguí y Curvaradó y Jiguamiandó. La situación de la palma ha sido bien estudiada por misiones internacionales, en uno de cuyos reportes se lee que “la misión determinó que el impacto más preocupante de la expansión palmera es la pérdida de autodeterminación territo-rial por parte de las comunidades” (Misión Internacional 2009: 4). En muchas zonas, “las empresas palmicultores han llevado a cabo un proceso de desterritorialización, invadiendo los territorios de las comunidades o en algunas casos rodeándolas y confinándolas” (p. 7), práctica esta llamada ‘emplazamiento’ por las organizaciones. Algo similar ha ocurrido con la caña de azúcar en algunas regiones



como el Norte del Cauca, y amenaza con ocurrir con la minería (caso La Toma). Los medios utilizados para la expansión ilícita de las operaciones extractivas van desde la intimidación hasta las amenazadas y los asesinatos, pasando por la cooptación de líderes locales y el reemplazo de gente local por trabajadores de otras regiones. Los efectos son devastadores para las comunidades y ecosistemas locales. Así, el bosque tropical diverso que existe en relación con comunidades, ríos, esteros y manglares -el mundo relacional enactuado por las comunidad del río Guapi, es destruido para dar paso a la monotonía de la plantación moderna, a cuyo servicio se subordina el entra-mado relacional de humanos y no-humanos, cuya base ontológica se va erosionando.

Proponemos que los derechos de los pueblos indígenas, afrodescendientes, y cam-pesinos a sus territorios puede ser vistos en términos de tres procesos entrelazados: ocupaciones, perseverancias, y transiciones. Aunque la ‘ocupación’ de territorios co-lectivos usualmente involucra aspectos armados, territoriales, tecnológicos, culturales, y ecológicos, su dimensión más importante es la ontológica. Las ‘perseverancias’, de igual manera, involucran resistencias, oposición, defensa, y afirmación, aunque con frecuencia pueden ser descritas de forma más radical como ontológicas. En este marco, lo que ‘ocupa’ es el proyecto moderno de Un Mundo que busca convertir a los muchos mundos existentes en uno solo; lo que persevera es la afirmación de una mul-tiplicidad de mundos. Al interrumpir el proyecto globalizador neoliberal de construir Un Mundo, muchas comunidades indígenas, afrodescendientes, y campesinas, como hemos intentado demostrar, pueden ser vistas como efectuando luchas ontológicas. Dichas luchas pueden ser interpretadas como contribuciones importantes a las tran-siciones ecológicas y culturales hacia el pluriverso. Estas transiciones son necesarias para enfrentar las múltiples crisis ecológicas y sociales producidas por la ontología Uni-Mundista y sus concomitantes narrativas, prácticas, y enacciones.

Hace ya casi dos décadas las organizaciones étnico-territoriales de comunidades afrodescendientes declararon a sus comunidades como territorios de vida, alegría, esperanza y libertad. Desde entonces se invoca y se refrenda este acuerdo en muchas reuniones, declaraciones, reportes y denuncias. Esta es una buena fórmula para las transiciones al pluriverso.



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Política rural:

contra la naturaleza y la humanidad

Ahora el mundo está gobernado por las grandes empresas transnacionales. Los go-biernos, con excepción de Cuba, en mayor o menor grado, son sólo servidores de ellas, que también tienen a su servicio los parlamentos, los poderes judiciales, los ejércitos, las policías y los grandes medios de comunicación.

Los regímenes denominados “democráticos” están acomodados para permitir la li-bertad de prensa, pero a través del gran capital la prensa libre es arrinconada. En las elecciones permiten que sean elegidos parlamentarios que llevan la voz del pueblo, pero siempre en minoría, de modo que sus propuestas quedan en ínfima minoría frente a la mayoría defensora del sistema.

Las transnacionales tienen un principio supremo, al cumplimiento del cual, sacrifican todo: “Obtener la mayor cantidad de dinero posible en el menor tiempo posible”.

Si en cumplimiento de ese principio tienen que agredir a la naturaleza y a la huma-nidad, lo hacen.

Los avances de la ciencia y de la técnica, tienen como objetivo servir ese principio.

Por supuesto, los grandes medios de comunicación en sus manos embellecen el pa-norama hablándonos de “progreso” y “desarrollo”.

Los ataques son muchos. Sólo hablaremos de algunos

Calentamiento global

En mi opinión es el peor ataque, consiste en el calentamiento del aire por la emisión de los llamados gases de efecto invernadero como el CO2 que retienen el calor solar. Estos gases son producidos por los carros y las fábricas.

Guerra del gran capital

Hugo Blanco*


A primera vista, como en el Perú, afortunadamente, ya no existe guerra armada entre el gobierno y el grupo armado “Sendero Luminoso”, no me correspondería hablar sobre el tema. Sin embargo, es correcto hablar de paz ante la terrible guerra de exterminio desarrollada mundialmente por el gran capital contra la naturaleza y, por lo tanto, contra la humanidad en general.



Su principal efecto es el derretimiento de los cascos polares y los nevados. Esto au-menta el nivel del mar, que ya se tragó una isla entre la India y Paquistán y formó otra se-parándola de Groenlandia. Son afectadas y amenazadas mu-chas ciudades costeras, entre ellas las centroamericanas.

Están despareciendo mu-chos manantiales y los ríos se están adelgazando, lo que afecta gravemente a las comu-nidades rurales.

Además, el calentamiento global altera el clima, provoca inviernos más fríos y verano más calientes, provoca lluvias fuera de temporada. Por una parte, genera inundaciones por abun-dancia de lluvias y por otra, se-quías. Esto, naturalmente, per-judica a toda la población, pero es mortal para las comunidades rurales, dañando centralmente su trabajo agrícola y afectando también la ganadería.

También producen huraca-nes como el Katrina que asoló Nueva Orleans y el Sandy que afectó a Colombia y a Venezue-la y, en mayor medida, a Haití, República Dominicana, Jamai-ca, Cuba,Bahamas, Bermudas, Estados Unidos y Canadá,

Como ya es innegable el calentamiento, el organismo mundial oficial del sistema, la ONU, ha tenido que organizar reuniones de los regímenes de los países más calentadores para tratar el tema.

En Kioto acordaron ba-jar un poco el calentamiento, pero esto no funcionó porque

los países más calentadores, EEUU y China, no quisieron acatar el acuerdo. A partir de entonces, en las reuniones posteriores se constata que el calentamiento aumenta cada día más, pero no se acuerda bajar el calentamiento, se toman acuerdos sobre cómo sacarle beneficio lucrativo al problema.

Deforestación

El gran capital ataca ferozmente bosques y selvas; es depri-mente ver desde el aire la depredación del pulmón del mundo, la selva amazónica.

Los objetivos son, además del saqueo de la madera, la insta-lación de plantaciones de agro-combustibles para alimentar a los carros, como caña de azúcar, soja transgénica, maíz transgénico, palma aceitera, etc.

Otra causa de la depredación de selvas es la crianza de ganado.

Otra es la construcción de vías rápidas de comunicación, que a su vez favorecen las otras razones de la depredación.

Minería a cielo abierto

En el Perú, mi país, y en otros de América Latina, el principal ataque es la minería a cielo abierto.

La minería practicada antes de la invasión europea no era per-judicial, pues se encontraban vetas de oro, plata, cobre, se las ex-traía y fundía. Luego los invasores que a diferencia de nuestros pueblos originales, adoraban el oro y la plata, usaron el mercurio, que es nocivo.

Actualmente, como ya no hay vetas, el progreso de la técnica moderna hace que se explosionen 4 toneladas de roca para extraer de los escombros un gramo de oro, usando para ello gran cantidad de agua y sustancias químicas venenosas cono cianuro y mercurio.

Esta actividad, además de los destrozos del medio ambiente, envenena el agua, la tierra y el aire. Lo que es criminal para las poblaciones rurales, indígenas y no indígenas, a las que les deja sin agua para beber y para ejercer su trabajo agropecuario.

El departamento más pobre del Perú es Huancavelica, donde se practicó la minería desde la época de los españoles. El segundo departamento más pobre es Cajamarca, que ha sido asolado por la minería moderna y que ahora está amenazado por el proyecto Conga. Como el campesinado cajamarquino ya sabe lo que signi-fica dicha minería, dice que prefiere morir de un balazo que sin agua, hasta ahora ya murieron así cinco defensores del agua.

A esto se llama “progreso” y “desarrollo”.



Extracción de hidrocarburos

Es otro de los ataques de la modernidad. La extracción de gas y petróleo envenena fundamentalmente las aguas, que además de servir para beber, para la agricultura y la ganadería, en la selva son aprovisionadores de un fundamental alimento nativo, los peces.

En este momento acabo de leer un artículo de Amy Goodman, célebre periodista norteamericana, entre otras cosas dice: “El pe-tróleo es fuente de mucho dolor en el mundo. En cada lugar del planeta en donde se extrae petróleo, la población sufre todo tipo de daños, desde golpes de Estado y dictaduras, hasta contamina-ción, desplazamiento y muerte. Los oleoductos tienen fugas, las refinerías pueden explotar, los buques petroleros se averían y en las plataformas petroleras de aguas profundas se pueden producir explosiones. La sed de petróleo altera la democracia y el clima”

La población de EE.UU ahora sufre dos formas de extracción con una técnica más avanzada: la conducción por tuberías de are-nas alquitranadas (bituminosas) de Canadá y el “fracking”.

Las arenas bituminosas contaminan tierra, agua y aire con pro-ductos químicos venenosos.

Se denomina “fracking” al proceso por el cual se bombea agua y sustancias químicas en las rocas de esquisto para extraer gas natural.

Las sustancias químicas llevadas por el agua son conducidas por ésta y vertidas a las fuentes subterráneas de agua potable que es usada por la población.

Es un ejemplo de cómo el “progreso” sirve para atacar peor al medio ambiente.

Represas

Hechas fundamentalmente para la instalación de centrales hi-droeléctricas, principalmente para la minería y otros usos industria-les, pero también para robar el agua de los pequeños campesinos y aprovisionar a la agroindustria. Desplazan a grandes extensiones cultivadas de pequeños campesinos y alteran el clima.

Significan un ataque a la salud por la proliferación de zancu-dos y otros pequeños animales que producen la proliferación de diversas enfermedades como paludismo o malaria, dengue, fiebre amarilla, leishmaniasis, esquistomiasis, enfermedades de la piel, alergias respiratorias.

Los indígenas dicen que el agua es como nuestra sangre, que cualquier alteración de su circulación natural, daña.



Agroindustria

Es un ataque al pequeño campesino porque le arrebata la tierra cultivable.

Además, es un ataque al suelo cultivable por practicar el monocultivo, pues siem-bra la variedad económica más productiva de determinada especie, año tras año. En cambio el campesinado practica la rotación de cultivos y la asociación de cultivos, lo que es saludable para el suelo.

Otro ataque al suelo es el uso intensivo de agroquímicos: fertilizantes, insecticidas y herbicidas. Esto, además, constituye una fuerte agresión al medio ambiente por muchas razones: ataca la biodiversidad, al matar a los insectos mueren las aves que se alimentan de ellos, hay mortandad de abejas, las fumigaciones han matado muchas personas, otras han muerto por ingerir alimentos contaminados por los fertilizantes.

Transgénicos

Merecen un capítulo aparte.

Los más grandes genetistas del mundo han sido los campesinos de todo el plane-ta que han creado no sólo variedades, sino especies nuevas de las plantas útiles. Las variedades y especies fueron creadas con distintos objetivos al servicio de la humani-dad: adaptación a diversos climas, resistentes a parásitos y enfermedades, diferentes usos culinarios, etc. Naturalmente, los genetistas de profesión también aportaron.

Con el avance de la ciencia se llegó a la biogenética que consiste en crear varieda-des nuevas por manipulación de los genes (partículas de un cromosoma que contiene información sobre las características hereditarias del ser vivo).



Es a ellas que se denomina transgénicos.

Desgraciadamente, este avance, como no es-taba en manos de los campesinos sino del gran capital, no fue usado en beneficio de la huma-nidad como fueron hasta entonces las nuevas variedades.

Fueron usadas para aumentar los ingresos económicos de las grandes empresas, sin im-portar el daño que hicieran a la naturaleza y a la humanidad. Una muestra de esto es el lla-mado “terminator”, es la creación de semillas que no sirven para la reproducción, que es la característica inherente a la semilla. Otra mues-tra es el uso de genes de peces polares para crear una variedad de planta resistente a bajas temperaturas. Los transgénicos se esparcen por el mundo sin que se haya demostrado su ino-cuidad, muchos efectos nocivos a la salud han sido denunciados.

Patentes

Otro avance de la “civilización”. Consiste en hacer que las variedades e inclusive las especies, sean “patentadas”, lo que las convierte en pro-piedad privada. Y no sólo son patentadas las va-riedades transgénicas creadas, sino variedades y especies que usa la humanidad desde hace siglos, son “patentadas por sus descubridores”. Esto sir-ve para atacar a la agricultura que nos alimenta, aumentando los ingresos del gran capital.

Son célebres los casos de los agricultores nor-teamericanos procesados por Monsanto debido a que el polen de sus cultivos transgénicos fue llevado por el viento y polinizó cultivos que no usaron ni querían usar el transgénico fabricado por Monsanto. Otro ejemplo es el decomiso de semillas a los campesinos en Colombia por hacer lo que todos los campesinos del mundo hacen con las semillas.

Vías rápidas de comunicación

Las transnacionales en su afán de ganancia necesitan velocidad en el transporte.

En procura de eso, construyen aeropuertos, ferrocarriles y carreteras, asolando la naturaleza,

muchas veces afectan reservas naturales, pueblos indígenas y poblaciones agrícolas.

Sirven para facilitar la depredación de las selvas. Exterminan especies animales. Ejemplos: carretera por el Tipnis en Bolivia, Tren de alta velocidad (TAV) en el norte de Italia. Aeropuerto en Atenco, México. Vía transoceánica Brasil-Perú.

Otros

Hay infinidad de otros ataques: energía ató-mica, desechos industriales, depredación pesque-ra, prospección de petróleo submarina, desechos plásticos, etc.

Conclusión

Como hemos visto, el avance de la técnica y la ciencia están al servicio del gran capital y contra la humanidad: La bomba atómica, el gas naranja, los gases lacrimógenos, los transgénicos, las vías rápidas de comunicación para trasladar inútilmente productos de un continente a otro, prospección submarina de petróleo dañando el medio ambiente, etc.

Gobiernos que anteriormente representaban parcialmente a sociedades en vías al socialismo, han sido convertidos por sus respectivas buro-cracias, en parte del sistema, como Rusia, don-de abiertamente se ha privatizado la economía o China que está gobernada por una burocracia que forma parte del dominio de las transnaciona-les; que utiliza su poder, por ejemplo, para usar a los estudiantes como trabajadores gratuitos para el gran capital.

A todo esto, el sistema, denomina “progreso” y “desarrollo”.

Consumismo. El gran capital ha implantado el principio ético de que cuanto más consuma una persona, es más importante. Otro principio es la “moda”, que lleva a gastar dinero en cosas o actividades innecesarias, por ejemplo, comprar el carro de último modelo o asistir a una exhibición que está “de moda”.

Otro derivado del consumismo es que se usa energía mental en crear productos perecederos,



que no duren mucho, para obligar a los consumidores a que vuelvan a comprar.

El consumismo conlleva el negocio de la publicidad, en la que se desperdicia gran capital y mucha energía humana, física e intelectual.

Discriminación. El sistema impuesto por el gran capital usa a una parte de la huma-nidad para combatir a la otra: ejército, policía, funcionarios, científicos, periodistas, etc.

Impulsa la división de la humanidad fomentando pre-juicios contra partes de ella: el machismo, la homofobia, el racismo, las víctimas de enfer-medades como el sida, etc.

Resistencia. Ante al ataque a la humanidad, naturalmente ella debe defenderse, rechazar el ataque en sus diversas mani-festaciones.

Pueblos Indígenas. Aunque el ataque a la naturaleza afecta a toda la humanidad, quienes más sienten ese ataque y re-sisten con mayor energía son las poblaciones indígenas del mundo, quienes, en todos los continentes, son resabios de la organización y la ética de los principios de la humanidad. Donde hay indígenas hay co-munidad, organización demo-crática, en que quien manda es el colectivo y no el individuo, en que la función pública es para servir a la colectividad, no para servirse de ella como en el sistema actual. Como los indí-genas están más ligados que otros sectores a la naturaleza y disfrutan menos de los avances

de la civilización, sienten más los ataques a dicha naturaleza como ataques a ellos y los rechazan con energía. Precisamente por eso vemos la emergencia de ellos cada día más y, por lo tanto, quienes en el resto de la sociedad entienden y rechazan el ataque a la na-turaleza, simpatizan y apoyan la resistencia indígena.

Otra característica de las poblaciones indígenas es que son muy afectados por el consumismo, entienden que la felicidad no es el tener más dinero sino vivir satisfactoriamente.

Estas características son más fuertes en los pueblos más primi-tivos, menos contaminados por el sistema del capitalismo neolibe-ral que gobierna el mundo.

La población rural no indígena. También está muy ligada a la naturaleza, depende directamente de ella para su trabajo agrope-cuario, por eso siente directa y fuertemente el ataque al agua, al suelo cultivable, al patentado de las semillas, al traslado de produc-tos del exterior que compiten con los suyos, etc.

Población urbana. Muchas veces es afectada directamente por el “desarrollo” y “progreso” neoliberales, por ejemplo, la contami-nación del agua que bebe y el aire que respira. Además, el ataque a la pequeña agricultura y ganadería es también un ataque a ella, ya que la arroja en los brazos de la alimentación transgénica y con contaminación química que le provee la agroindustria a través de los supermercados.

Además, la crisis del sistema es descargada por quienes lo diri-gen, sobre los hombros de las poblaciones también urbanas, fun-damentalmente las de menor nivel económico, como vemos ahora en Europa y Estados Unidos.

¿Qué hacer?

Naturalmente que lo primero es rechazar todas las formas de ataque a la naturaleza y, por lo tanto, a la humanidad y también los dirigidos contra la población.

Vemos que la lucha es exitosa cuando es multitudinaria y no la acción de pequeños grupos que se consideran salvadores.

Eso vemos por todas partes: la lucha en diversos países contra la minería a cielo abierto, contra la extracción de hidrocarburos, contra las represas, la lucha en Colombia por las reivindicaciones agrícolas, etc.

La primavera árabe. Europa contra las medidas económicas anti-populares, Brasil luchando por la rebaja de los pasajes. Los empleados públicos en Perú luchando en defensa de la estabilidad laboral, etc.



Pero eso no basta. Vemos que la crisis del sistema es múltiple: crisis económica, ecológica, política, ética, etc. Vemos que es cada día mayor, que el sistema se derrumba y que en su derrumbe arras-trará a toda la humanidad.

Frente a eso es nuestra obligación luchar por la sobrevivencia de la especie. Comenzar a construir hoy otro sistema, que el mundo deje se estar dirigido por los intereses de la grandes empresas, que esté dirigido en beneficio global de la humanidad.

Esto sólo se logrará si esa humanidad en su conjunto toma en sus manos la dirección de su futuro.

Esto está comenzando a hacerse, lo nuevo se gesta en el inte-rior de lo viejo:

Las comunidades indígenas dan el ejemplo de cómo debe orga-nizarse la sociedad, donde manda la colectividad y no el individuo. Más aún, en algunas partes hay comunidad de comunidades, como en el Cauca en Colombia, los Kuna en Panamá, los mayas de la zona zapatista de Chiapas, donde vemos una democracia a nivel supracomunal.

Esta democracia comunal, que es característica eminentemen-te indígena, vemos extenderse a poblaciones no indígenas, como los obreros de las fábricas recuperadas en Argentina, el movimien-to 15 M de España, el movimiento “Ocupa Wall Street de Estados Unidos y otros.

Hay otros sectores que, conscientemente o no, están constru-yendo poder alternativo: cooperativas de productores agrícolas eco-lógicos conectados con redes de consumidores de esos productos. Los criadores de semillas, empeñados en la conservación y difusión de variedades naturales de las semillas. Los impulsores de la me-dicina alternativa contra la medicina natural, cuyo objetivo no es cuidar la salud, sino enriquecer más a los grandes laboratorios. Los proyectos educativos populares contrarios a la educación oficial en el servilismo. Las redes de ayuda mutua ante la crisis, surgidas en España. La emisión de monedas alternativas como el Túmin en Ve-racruz (México) y en varias partes en España, que no sirven para ser acumuladas sino para el intercambio entre pobres. La práctica del trueque del que se enorgullecen los indígenas del Cauca.

La lucha contra el tren de alta velocidad (TAV) en el norte de Italia ha servido para crear una organización social democrática.

La muestra más avanzada de creación de poder alternativo la constituyen las poblaciones indígenas de la zona zapatista en Chiapas, México. Allí, el mando de la comunidad de comunidades es absoluto, no relativo como lo son en los casos del Cauca y de los Kuna, por lo tanto, ejercen la democracia sin contaminación. El



gobierno mexicano no contribuye con un solo centavo para educación, salud u otros servicios, su única participación es la preparación de bandas paramilitares que atacan a las poblaciones zapatista e intentan sobornar a éstos con acciones asistenciales que ellos orgullosamente rechazan.

Allí, los indígenas mayas mostraron a 1,700 alumnos que fuimos a la escuelita zapatista, que, con equivocaciones y tropiezos, están construyendo un mundo nue-vo: trabajan en parcelas individuales y colectivas, agricultura y ganadería. Agricultura orgánica sin transgénicos ni químicos. Desarrollan un sistema de salud, que, dando preferencia a la medicina natural, no desprecia la otra medicina y ha construido muchas clínicas donde los zapatistas se atienden gratuitamente y los no zapatistas, ante la miseria del servicio de salud oficial, deben pagar una módica suma. Desarro-llan un sistema educativo bicultural, donde se sobrentiende que el maestro no es un sabelotodo, sino un guía en el aprendizaje.

Hay tres niveles de gobierno: Los pueblos, los municipios y los cinco caracoles, que están formados por un conjunto de municipios. A todos los niveles se practica el mandar obedeciendo, que consiste en que la autoridad máxima es la asamblea y los cargos directivos son electos, rotativos y no ganan ni un centavo.

Ese tipo de organización es el que debe sustituir a la dictadura del gran capital que emprende una guerra despiadada contra la naturaleza y contra la humanidad. Si no lo conseguimos, no sólo no lograremos la paz, sino que el ataque del gran capital a la naturaleza por su insaciable voracidad de ganancias, conducirá a la extinción de la especie. Habremos perdido la guerra.


Política rural:

Sobre el paradigma Chino en la crisis global

Les voy a hablar de una China desconocida y distante, pero que está cada vez más presente entre nosotros como factor a tener en cuenta. China es un país muy grande en todos los sentidos, es un país-mundo, un continente. Por eso para hablar de ella me parece que hay que ponerla en relación con el mundo en su totalidad, ir muy a lo general y poner, por así decirlo, la lente de nuestro anteojo en posición amplia, de gran angular.

Voy a exponer dos o tres ideas.

La primera es que aunque los medios de comunicación tienden a recrear la imagen de una China pujante en vías de convertirse en la nueva superpotencia mundial, la rea-lidad es que sigue siendo un país en desarrollo cuyo éxito es más bien el de una hábil administración de su debilidad en la globalización.

La segunda es que China es el país del mundo que más concentra los dilemas de la crisis global en términos de sostenibilidad y que su principal problema en ese contexto -lo que lo determina todo- es la combinación de una enorme población y poca tierra cultivable para sostenerla.

Sobre la potencia China

Los medios de comunicación recrean la imagen de una China pujante, emergente y hasta amenazante, que avanza posiciones en el mundo. Se dice, por ejemplo, que China ha superado a Alemania como primer exportador mundial, que su PIB ya es el segundo del mundo por delante de Japón, que tres bancos chinos ocupan los primeros puestos mundiales en capitalización, y que las empresas chinas están aprovechando la crisis y sus fabulosas reservas de divisas de 2,3 billones de dólares –las mayores del mundo- para comprarlo todo.

Es cierto que el peso mundial de China está creciendo. También lo es que el país ha vuelto a ser lo que siempre fue: la potencia regional de Asia Oriental. Y también es ver-dad que China es una gran potencia exportadora. Pero su posición en la globalización sigue siendo muy débil. Algunos ejemplos:

• Entre las 1.400 empresas más punteras del mundo, las de la tríada compuesta por Estados Unidos, Japón y Europa, forman el 80%.

Mucha gente, poca tierra

Rafael Poch-de-Feliu*




• Es verdad que sus reservas de divisas son las mayores del mundo, pero si se re-parten per cápita, resultan 1800 dólares (Corea 5.600 /Japón 8.400). Solo las diez principales empresas de Es-tados Unidos ya superan en capital de mercado esa suma de 2,3 billones que tanto se cita sobre China.

• Y los 500 principales admi-nistradores de activos -de los que el 96% pertenecen a la tríada- manejan 64 billo-nes de dólares, es decir 27 veces más que el capital de la reserva china.

Más datos también muy significativos: China apenas tiene empresas globales. Los bancos chinos son grandes, pero tampoco están en el mun-do: no figura ni un solo banco chino entre los 50 principales por su presencia mundial. La inversión china en los países desarrollados ascendió en 2009 a 17.500 millones de dólares. Eso es menos del 5% de lo que la propia China recibe en inver-siones extranjeras directas -la mayoría proceden de la tríada y de países de Asia Oriental. Es decir: las transnacionales están muy metidas en China, pero las empresas chinas NO existen en el mundo desarrollado.

En el campo de la propa-ganda se puede decir algo pa-recido: el aparato chino ha me-jorado mucho. Hoy la televisión china tiene emisiones globales en chino, inglés y español, pero los menús informativos y el mundo de Internet están estric-tamente controlados y determi-nados por el mundo anglosajón

(lo que explica, entre otras co-sas la distorsionada imagen de China, su potencial amenaza, etc. que domina en el mundo).

Con la cultura y la seudo-cultura (las pautas de consumo, lo que representa Hollywood y todo eso) pasa lo mismo: es un rancho anglosajón. Todo eso se suma al poder económico, lo viste y lo consolida.

Así que la conclusión sigue siendo la de que el contexto del éxito de crecimiento de China en las últimas décadas es el de una hábil administración de su debilidad en la globalización.

Por su condición de país en desarrollo, por su debilidad en la globalización y por los costos humanos y en medio ambien-te que acarrean, todos estos éxitos de crecimiento deben ser considerados éxitos en la crisis, más que victorias en un proceso que conducirá inexo-rablemente hacia el estatuto de superpotencia. Éxitos dentro de una mundialización cuya viabi-lidad es muy cuestionable.

Me parece que esa es la vi-sión sobria que el propio gru-po dirigente chino tiene de la situación. Los gobernantes chinos comparan su acción de gobierno con el caminar sobre cáscaras de huevo, con una sensación de pisar terreno frágil y quebradizo.

Hace poco estuvo en Mu-nich el Ministro de exteriores chino y dio algunos datos para explicar lo que parece el pun-to esencial: que China, que ya no es solo un país en desarro-llo, continúa siéndolo. Explicó

que China no es solo los es-pectaculares rascacielos de Pe-kín, Shanghai o Cantón, sino también, esos 135 millones de chinos viviendo con menos de un dólar diario (el 18% de los 750 millones que hay en el mundo en esa categoría), o los 400 millones (más del 30% de la población que viven con menos de dos dólares diarios, o los 10 millones que carecen de electricidad.

El ministro también dijo que hará falta “una docena de ge-neraciones” para que China deje atrás todo eso (no dijo que el país tiene 7 de las 10 ciudades más contaminadas del mundo, pero lo podría haber añadido). En todo caso su intervención fue una admirable lección de humildad y realismo1.

Sobre la centralidad de China en la crisis global

China y su agricultura están en el centro de la crisis global en la que la tarea existencial de alimentar a una humanidad que va a seguir creciendo hasta mediados de siglo se compli-ca sobremanera. Se complica a causa de la combinación de tres grandes factores que son el aumento de la temperatura (que va a tener consecuencias en la reducción de los rendi-mientos agrícolas en amplias zonas del planeta), la sobre-explotación y agotamiento de aguas subterráneas, y la erosión de los suelos.

1 Peter Nolan expone la mayoría de estos datos en; New Left Review, sep-tiembre, 2010.



Esos son problemas que en última instancia afectan a todos, pero no a todos por igual.

La fusión de los glaciares se observa igual en los Andes que en los Alpes, pero tiene en el Hima-laya su escenario más amenazante. Es ahí don-de nacen los grandes ríos de China e India, los dos países con mayor población del mundo, cuya agricultura depende en gran medida de la irriga-ción fluvial. En China, especialmente en el Norte, hay 130 millones de personas que se alimentan con grano irrigado con aguas subterráneas men-guantes. En India la cifra es 190 millones.

La pronosticada disminución de rendimientos agrícolas ocasionada por el calentamiento, en un contexto de sobreexplotación de aguas subterrá-neas, coincide con un dinámico cambio de hábi-tos alimentarios (comer más carne), que supone un incremento rampante del consumo de grano (particularmente soya) que alimenta al ganado del que se obtienen los productos cárnicos.

Hasta 1995 China fue autosuficiente en soya: producía los 14 millones de toneladas que con-sumía al año. Actualmente su producción sigue siendo la misma, pero su consumo se ha multipli-cado por cinco, así que debe importar 56 millo-nes de toneladas anuales. Eso ha provocado una restructuración de la agricultura en el hemisferio occidental, con la agricultura intensiva domina-da por las multinacionales que ustedes conocen bien en America Latina y que han arruinado la agricultura campesina tradicional, mucho más respetuosa con el medio, en amplias zonas de Brasil, Argentina y Paraguay. El grueso de esa producción de soya va a China.

(Ayer un panelista enunció esta situación de la soya con la fórmula “un negocio de 26.000 mi-llones anuales”. También puso a Nueva Zelanda como modelo. Se le olvidó mencionar el perjuicio que la soya ocasiona a la economía agropecuaria tradicional de la región, su diversidad y sosteni-bilidad, así como el precio energético que supone mantener ese prodigio de exportar leche y man-tequilla a medio mundo desde las antípodas… )

Y paralelamente a esos cambios, parece que ya no hay que confiar en aumentos de la pro-ductividad y que tanto en arroz como en trigo y maíz, se ha tocado techo.

Así que en un mundo amenazado de crisis alimentaria, los problemas de la sostenibili-dad del consumo chino no son un “problema de China”, sino un problema del actual siste-ma mundial, que no inventaron, ni controlan, los chinos, sino las naciones occidentales más desarrolladas, y que parece que conduce a un callejón sin salida2.

Sobre los dilemas agrarios de China

El primer problema de la agricultura China se enuncia en cuatro caracteres chinos: “mucha gente, poca tierra” (“ren duo- tian shao”).

Mucha gente quiere decir lo siguiente: Hoy tienen 1.300 millones de habitantes. A media-dos de siglo se estabilizarán en alrededor de los 1.500 millones, muy cerca de los 1.600 millones que la Academia de Ciencias China estima sería el techo de población que el país puede sostener con sus recursos.

2 Lester Brown, expone desde hace años los cambios de Chi-na y su contexto mundial desde su Earth Policy Institute.



Pese a la gran urbanización en curso (300 o 400 millones más de campesinos urbanizados en 20 años), la población campesina seguirá siendo enorme a mediados de siglo, 800 millones, aunque su propor-ción haya bajado del 60% del total a quizás un 40%. Es decir, China seguirá teniendo una enorme población agraria a mediados de siglo que la urbanización, por exitosa que sea, no va a absorber.

Poca tierra: quiere decir que con solo el 6% de la tierra cultivable del mundo, China da de comer al 22% de la población mundial. Quie-re decir una ridícula proporción de tierra cultivable per cápita (0,093 hectáreas –media hectárea por explotación), es decir, menos del 40% de la media mundial, diez veces menos que la media rusa, ocho veces menos que la de Estados Unidos y la mitad que en India.

Unido a la particular geografía (este/oeste) y al desigual reparto de recursos hídricos (Norte/Sur), todo ello redunda en un delicado equilibrio.

(Recordemos que gran parte del territorio de China –si se traza una diagonal desde el noreste hacia el suroeste, desde la frontera con Co-rea hasta Yunnan, es inapropiado a la agricultura; desierto, altiplano y cordillera, y que en la zona costera oriental del país, donde se en-cuentran las tierras más fértiles hay una abundancia extraordinaria de montañas. Respecto a los recursos hídricos, están muy mal repartidos, con crónicas sequías en el Norte y crónicas inundaciones en el Sur…)

Este delicado equilibrio se ha mantenido sobre el principio -in-mutable durante setenta años- de que la tierra no es instrumento de producción sino de supervivencia, y que su escasez se compensa mediante la igualdad y proporcionalidad del reparto. Es un sistema original chino que distingue entre el derecho de usufructo -que es privado/familiar- y la propiedad, que es colectiva.



En lo esencial ese siste-ma no ha cambiado. Con Mao tuvo unas formas determina-das y desde Deng Xiao Ping tiene otras, pero lo esencial se mantiene e impide calificar a China como “capitalista”: la tierra, el medio de producción de la mitad de la población no es propiedad privada. Y encima, los ricos no dominan al Esta-do, sino que es el Estado el que domina a los ricos. Eso pueden llamarlo como quieran –yo lo llamo un “sistema chino” inser-tado en la globalización capita-lista- pero no encaja muy bien con nuestros “ismos” –desde luego, tampoco es socialismo.

En cualquier caso, ese sis-tema ha sostenido gran parte de la estabilidad social de Chi-na hasta el día de hoy y expli-ca el milagro de que, pese a su desventaja objetiva, la cuestión rural en China saliera mejor li-brada que en la mayoría de los grandes países en desarrollo.

Históricamente eso fue un resultado de la Revolución Chi-na, pero no olvidemos que la revolución tuvo precios huma-nos terribles (seguramente la mayor hambruna del siglo XX, el “Gran Salto Adelante”, una mezcla de errores políticos vo-luntaristas y de catástrofes na-turales), e incluyó no solo en-tusiasmos sino también grandes servidumbres y represiones, con el campesino atado a la tierra e imposibilitado a emigrar a las ciudades hasta los años 80 –y aún entonces con importantes restricciones. Es decir, que no fue un cuento de color de rosa, pero el resultado está a la vis-ta, por ejemplo si se compara la China rural con el escenario

correspondiente en India, donde en medio siglo ha habido más muertes “naturales” (por hambre, miseria y enfermedades) que las que produjo el “Gran Salto Adelante”…

Dicho esto, ese delicado equilibrio está hoy comprometido por varias amenazas:

La primera es la urbanización (es decir, el mayor proceso de urbanización de la historia) que está eliminando mucha tierra de cultivo a ese delicado marco de poca tierra. Eso ocurre a causa de la ampliación de las ciudades; de las grandes ciudades y también de las ciudades medianas y pequeñas; de la creación de ciuda-des nuevas; de la proliferación de polígonos industriales, de una extraordinaria explosión de infraestructuras: carreteras, autopistas, vías férreas, aeropuertos. Se han construido más de 60.000 km. de autopista en 20 años, una red mayor que la de Estados Unidos. Y cada nuevo kilómetro de autopista son 4 hectáreas menos de tierra cultivable, según la estimación de una ONG ecologista de Pekín.

Así, en una sola década 8 millones de hectáreas han sido res-tadas a la agricultura, con más de 30 millones de afectados en expropiaciones. (8 millones de hectáreas es la tercera parte de la superficie agraria de España y alrededor del 18% de la superficie agropecuaria colombiana).

La segunda amenaza es el conglomerado de corrupción y finan-ciación local. Hasta 1994, China fue un país administrativamente centralizado. La liberalización de Deng Xiaoping incluyó una des-centralización administrativa que transfirió a las provincias y distritos su financiación y la capacidad impositiva. La suma de la autonomía financiera de los gobiernos locales y del boom constructor dio lugar a un concepto conocido como “financiación del territorio” que re-suelve los problemas de liquidez del funcionariado local y dispara la corrupción y la burbuja inmobiliaria: construir para financiarse y enriquecerse a base de expropiaciones y comisiones repartidas entre funcionarios y parientes de funcionarios metidos a promotores (un cáncer también muy español). En algunas provincias y distritos esta “financiación” representa entre el 40% y el 60% de los presupuestos.

El gobierno Chino intenta luchar contra esto por diversos medios, pero los resultados son complejos y ambiguos. Por ejemplo, se inten-ta siempre que los jefes de provincia no sean nativos de esa provincia y que vayan rotando para complicar la construcción de redes corrup-tas y clientelistas. También hay purgas y campañas periódicas contra la corrupción, etc. Puede que todo eso sirva de algo, pero parece muy poca cosa al lado del problema que representa la inexistencia de un sistema judicial poderoso e independiente que pueda ser temido por los funcionarios y sus parientes metidos a negociantes.

Dentro de este conglomerado de urbanización rampante y co-rrupción, se practican expropiaciones: un estudio de 2005 esti-



maba que solo el 10% del más de medio billón de dólares que toda esa obra realizada en China durante una década pagó en indemnizaciones a precios de mercado, llegó a los campesinos: el resto fue robado por promotores, empresa-rios y funcionarios. Eso es una fortuna colosal: 450.000 millones de $ en una década.

En consecuencia, se advierte una cifra de protestas sociales en claro aumento: los llamados “incidentes de masas”, frecuentemente relacio-nados con expropiaciones de tierra o con proble-mas medioambientales o laborales, se doblaron entre 2006 y 2010, alcanzando 180.000 casos en ese año. Las protestas son muy vivas y rebeldes, pero siempre puntuales y locales, nunca coordi-nadas y generales.

La tercera y principal amenaza es la soste-nibilidad. La actual urbanización no es capaz de absorber a la gran masa rural china de una forma similar a la que en el pasado se practicó en Occidente sin crear problemas y desequilibrios aún más críticos que los que pretende solucionar.

Cuatro palabras de contexto sobre urbani-zación.

Uno de los grandes especialistas en urbaniza-ción nos explicó en los años ochenta algo muy esencial sobre la urbanización en el Occidente de-sarrollado. Aquel éxodo del campo a la ciudad se acometió en condiciones de desarrollo económi-co, industrialización y mayor productividad agrí-cola. En el mundo en desarrollo la urbanización comienza, a partir de 1920, en ausencia de todo eso. Por eso ese especialista explicaba que en el mundo en desarrollo la urbanización contribuyó al subdesarrollo y a incrementar la desigualdad.

A partir de los años cincuenta, justo después de su revolución, China experimentó otro mo-delo: una industrialización sin urbanización en el que el campesinado, atado a la tierra, impo-sibilitado administrativamente de emigrar y que representaba más del 80% de la población del país, aportó la acumulación de capital necesaria para la industrialización.

Hoy, el mayor de estos problemas tiene que ver con el modelo de desarrollo del mundo ac-

tual, con la crematística en su doble sentido de creación de riqueza y combustión de recursos fó-siles que calientan el planeta. Y lo comprenderán enseguida con un ejemplo:

Cada nuevo chino urbano consume tres veces y media más energía que su antecesor rural. En los últimos veinte años 200 millones de chinos han sido urbanizados y en los próximos veinte se quiere hacer otro tanto. Y China ya quema tres veces más carbón que Estados Unidos.

Es el primer emisor mundial de CO2 (no per cápita y, cuidado, casi el 30% de esas emisiones son resultado de la fabricación de productos que se consumen en Estados Unidos y la Unión Euro-pea.) Hasta el 2020 el consumo mundial de car-bón aumentará casi un 3% anual. El 70% de ese incremento se deberá a China, que también será responsable de casi una tercera parte del creci-miento de emisiones globales que se espera….

Esto es mucho más que un problema chino: es un paradigma mundial. En todo el mundo hay 3000 millones de seres humanos que empujan para “vivir mejor y prosperar”. Pero resulta que la receta para conseguir eso -lo que se llama desa-rrollo y habría que llamar de otra manera- es la del modelo crematístico-occidental basado en la desigualdad, social y Norte/Sur, y viene envene-nada en su sentido más literal.

En esta conferencia se ha hablado de los pro-blemas del pequeño campesino colombiano en la globalización. ¿Qué ocurriría si China asumiera de puertas adentro el sistema agrario de compe-titividad global y privatización de su particular sistema de tenencia de la tierra, que se propugna para ella desde el modelo desarrollista occidental?

Según ese modelo las grandes explotaciones deben destruir a las pequeñas si quieren ser com-petitivas. Eso ya arruinó al pequeño agricultor en Estados Unidos y en América Latina, y en China no hay agricultor que no sea pequeño. Y son 800 millones. En ese modelo 150 millones se pueden mantener en el campo y bastarían para una agri-cultura petrolera-competitiva, pero ¿y el resto? Si China optara por esa vía de desarrollo agrario, la base de su estabilidad se quebraría. Por eso el gobierno Chino no sabe muy bien qué hacer y



se debate entre la receta clásica occidental y las propuestas para mantener la economía campesina tradicional mejorando las condi-ciones de vida en el campo.

Ese modelo de sustituir la economía campesina tradicional por una agricultura intensiva dominada por multinacionales y a cargo de un número muy reducido de agricultores, fue posible en Occi-dente a base de un gran consumo de energía e (históricamente, en Europa) exportando excedentes demográficos al Nuevo Mundo. Ahora no hay ni recursos energéticos disponibles para algo así, ni tampoco nuevos mundos. Así que: Lo que China nos muestra es que, simplemente, el modelo económico occidental, es inviable.

Y si es inviable para China, lo es también para India (léase también, Brasil, Indonesia, etc.), es decir: inviable para la mayoría de la población mundial. Y si no funciona para la mayoría quiere decir que no sirve para el mundo integrado y sostenible que nece-sitamos en este siglo XXI confrontado con amenazas existenciales para toda la humanidad.

Si quiere evitar el colapso y continuar eludiendo –como se ha hecho hasta ahora en China- la urbanización desordenada, con enormes bolsas de pobreza urbana características de las grandes metrópolis africanas, indias o latinoamericanas, China debe in-ventar un nuevo modelo de economía agraria que mantenga en el campo a gran parte de su actual población campesina en una relación armoniosa con el medio ambiente y con un sistema de sanidad y educación satisfactorios que acabe con el sueño de la ciudad y mantenga a la gente satisfecha en el campo. Una vez más: ese no es un problema chino, sino de la humanidad.

Este foro ha destacado para Colombia una lista de problemas y constato que el resultado es una lista de cuestiones comunes y universales:

• Necesidad de una nueva política agraria.

• La tierra no es una mercancía, sino el principio y fin de todo.

• Tierra arrebatada a los más débiles, por doquier; en China, en India y en Colombia en nombre de la especulación y el extrac-tivismo.

• Incompatibilidad del agro con los TLC.

Así que si China lo consigue –si consigue inventar un nuevo modelo de desarrollo en las adversas condiciones de mucha gente y poca tierra que son las suyas- quiere decir que todos pueden conseguirlo. Por eso China es paradigma de la crisis global3.

3 Rafael Poch-de-Feliu en La actualidad de China. Un mundo en crisis, una sociedad en gestación. Planeta. Crítica, 2009.


* Anuc-UR, Mesa Nacional de Unidad Agraria y mesa incidencia política de mujeres rurales colombianas.

Política rural:

Fallas de redistribucción y exclusión

impiden mayor participación y decisión

Edilia Mendoza*


del campesinado

El campesinado o movimiento campesino, son conceptos que hacen referencia a un actor y sujeto histórico-político, a un actor económico, social y cultural.

Nuestro sector aglutina a un 32% de la población colombiana, somos aproximada-mente 14 millones de personas, de las cuales los indígenas y afros tienen algunas ga-rantías, reconocimiento político, pero aun así sus territorios igualmente son afectados y despojados.

Las mujeres campesinas representamos el 48 % de población rural, somos discrimi-nadas y sometidas por vivir en el campo, por ser mujeres, por la violencia y por la deuda de género, social y rural, al igual que los jóvenes rurales.

Colombia aun no sale de su asombro pues durante varias décadas se dieron tantas barbaries y se impuso el silencio sobre las diversas situaciones que vivió el campo colom-biano; solo cuando los despojadores, los violentos y los políticos, entre otros, han sido investigados ha salido a la luz pública esta verdad.

Un país que a su interior no responde y defiende la producción nacional, su soberanía nacional y, en especial, la vida de sus ciudadanos y ciudadanas, tiende a depender de otros para su subsistencia así tengan territorio, pero no autonomía, cultura y pertenencia.

Por ello es necesario que hablemos de la inversión, de la adquisición de maquinaria y equipos nuevos, de la generación de nuevos empleos para el campo colombiano, de la tecnificación del campo y prioridad a los predios trabajados por los pequeños y medianos campesinos. Esta situación no ha tenido avances significativos en las últimas décadas y el empleo ha disminuido, lo que se traduce en que los recursos de inversión se han ido hacia otras actividades, principalmente hacia el sector financiero y a las manos de los caza-rentas.



Riesgos para el campo colombiano

• El territorio urbano y rural se encuentran sin legalizar aproximadamente en un 50%.

• Las comunidades rurales debemos definir y planificar sobre el uso, control y desarrollo del suelo colombiano.

• Existe un plan de desalojo para hacer zonas francas.

• Dinámicas de desigualdad y de exclusión, una falla de redistribución e inversión en el sector agropecuario y voluntad política de los gobernantes que usufruc-túan de él, pero no vuelven los ojos al campo para fortalecerlo.

• La globalización económica, los tratados de libre comercio y las directrices mul-tilaterales y promoción de convenios por la vía administrativa.

• Territorios arrebatados forzadamente, esto resulta en una reconfiguración y con-centración obligada.

• Militarización y control social de las tierras y los territorios, zonas de consolida-ción, zonas de acuerdos de AUC, zonas de exclusión social, zonas de mega-pro-yectos, zonas de TLC, restitución de tierras, zonas de extranjerización de tierras, zonas cocaleras, zonas ambientales, bases militares hacen parte de la estrategia.

• Se están apropiando de las tierras por vía administrativa para el montaje de las bases militares del Gobierno para apoyar y proteger los megaproyectos.

• Exclusión y desconocimiento del campesinado, de las mujeres y los jóvenes rurales como actores políticos y sujetos de derechos integrales

• Políticas públicas que conllevan a un despojo y exterminio de la economía agra-ria campesina, indígena y afrocolombiana. Esto resulta en la vulneración de los derechos económicos, sociales, culturales, ambientales y de género.

• La legislación del despojo y desplazamiento y refundación del Estado. (Acuerdo de Ralito, Chivolo y Pivijay, Curumani).

• El modelo de desarrollo económico actual solo favorece el gran capital. De esta manera destruye la economía agraria a pequeña escala y permite la inversión de capitales para la creación de megaproyectos a través de la cooperación bila-teral la cual es funcional a la inversión de capital. La cooperación se traduce en subsidios asistencialistas y proyectos de desarrollo en lugares considerados como reservas y resguardos de propiedad colectiva.

• Recrudecimiento del conflicto social y armado que destruye el tejido social y, en consecuencia, con su degradación conlleva a una falta de garantías para la participación y la democracia.

• Apropiación y destrucción del conocimiento propio y ancestral.

• Desplazamiento forzado (retorno y reubicación)



• Pérdida de la función social de las institucio-nes agrarias.

• Cooptación del movimiento social agrario

• Grave crisis alimentaria, hambre, pobreza, de-bilitamiento del campo, acceso y distribu-ción de los alimentos.

• Política ambiental que favorece el gran capi-tal y aumenta el deterioro ambiental.

• Desmonte del Estado Social de Derecho que limita la participación ciudadana, centraliza las políticas y resulta en la pérdida de poder local.

• Políticas que desestimulan el campo colom-biano.

• Leyes que favorecen la inversión extranjera y nacional; y la extranjerización de las tierras.

Pespectivas para el sector agrario

Es necesario reconocer que no existe una polí-tica agraria, ambiental, alimentaria y cultural que logre sacar del abandono, de la crisis y de la poca valoración- cuantificación que tiene la fuerza de trabajo de la economía campesina, familiar y co-munitaria, para el país. Si hiciéramos sumas con-taríamos con una parcela propia que implica di-versificarla, daría trabajo familiar y otros empleos, se necesitaría de otros como los trasportadores y los transformadores de los alimentos, consumi-dores y recicladores es una cadena integrada y relacionada que permite obtener empleo.

Las mujeres en el campo requieren de aten-ción inmediata para su vida, salud, educación,

participación, toma de decisión pues todos sus derechos son vulnerados, su trabajo no tiene re-conocimiento, presupuesto y valoración. Las ta-reas cotidianas se convierten en una responsabi-lidad mayor, más el de la parcela, la comunidad, la familia y su entorno atiende diversos fases de trabajo que requieren de ella salud, tiempo, dis-posición, recursos y atención. Hemos construido el capítulo de “Mujer Rural” para que haga parte de la ley de tierras y desarrollo rural.

Retos del movimiento campesino una mirada generacional y fortaleza de sus actores políticos

Se requiere que demos pasos agigantados para obtener a tiempo esa gran ganancia y re-conocimiento como alianzas entre el campo y la ciudad; por ello es necesario hacer una propuesta integral de oferta de los servicios y beneficios que tiene el campo colombiano y el movimiento agrario campesino.

Es claro que para el poder económico, po-lítico y militar, la economía campesina, fami-liar y comunitaria no se inserta en un modelo de desarrollo capitalista, donde lo principal es la acumulación de utilidades, la modernización de la industria y que sea funcional a los grandes inversionistas.

Los alimentos en esta década están siendo transformados por las diversas tecnologías que no tienen respeto por la vida, la naturaleza, el clima, lo que votamos puede ser transformado en otros tipos de alimentos, lo cual requiere que se de un debate nacional sobre la implementa-ción de las tecnologías y los proyectos a futuro sin la fuerza del trabajo del hombre.



Por ello requerimos de varias alternativas, exigibilidades e im-plementación de:

1. Política agraria, ambiental, alimentaria, crediticia y cultural; y que los ciudadanos y ciudadanas conozcan, defiendan y apren-dan de la importancia del campo para todos.

2. Debate nacional sobre el modelo de desarrollo económico y la estructura de la tenencia de la tierra en el país.

3. Condonación de la deuda agraria, que aumento a raíz del des-pojo y desplazamiento de comunidades rurales.

4. Se plantea que se profundicen las acciones de construcción de políticas públicas y prácticas sociales alternativas, que permitan la participación activa en la toma de decisiones de la población campesina, de mujeres, indígenas, afrocolombianas y populares y el planteamiento de mecanismos de acción y participación en lo concerniente al agro.

5. Se propone como base principal para la política pública, la construcción de un ordenamiento territorial con sentido demo-crático, que reconozca y tenga en cuenta los derechos, prácti-cas y saberes de las comunidades locales, campesinas, de muje-res, jóvenes rurales, afrodescendientes e indígenas.

6. La articulación de los campesinos, mujeres, indígenas, afros y jóvenes en un frente común o convergencia común como lo emanado del foro agrario de diciembre 2012. Los 20 puntos de unidad de acción hacia la cumbre social y agraria de no-viembre de 2013.

7. Fortalecimiento de la unidad de acción de las organizaciones sociales y comunitarias, como una alternativa que cobra las estrategias de recuperación contra el control social y militar del territorio.

8. Fortalecimiento de los mercados campesinos para la defensa de la economía campesina y del mercado interno nacional.

9. Reconocimiento e implementación de la Ley 731 de 2002 so-bre la mujer rural, los derechos de los campesinos y campesi-nas y otros trabajadores agrícolas, el Mandato Nacional Agra-rio y la Ley Alterna Agraria, construidas por las organizaciones en el 2012.

10. Los principales contenidos de la Convención de los Derechos Campesinos, y otros trabajadores agrícolas, el derecho a la vida, el buen vivir, el derecho a los recursos agrarios, el derecho a las semillas y la agricultura, el derecho a la diversidad biológica y el derecho a la libertad de asociarse.



11. Desmilitarización de las tierras y territorios, la prevención, protección, seguimien-to y garantías para el derecho a la organización, participación y movilización del movimiento social y político en el país.

12. El informe de desarrollo humano de 2011 “Colombia Rural: razones para la es-peranza” dejó iniciado un debate nacional técnico y político, el cual requiere de seguimiento e implementar las recomendaciones halladas, para que podamos volver los ojos al campo, podamos vivir en él, disfrutarlo, defenderlo y dejar bases de equidad, inclusión, participación, democracia, justicia y una Colombia posible para las futuras generaciones.

13. Desarrollo humano integral y rural como:

• Obras de infraestructura en las áreas rurales: vías, centros de salud, escuelas, unidades sanitarias, acueductos rurales, electrificación.

• Mejores condiciones de educación rural y capacitación técnica,

• Reglamentación precisa sobre los recursos naturales, mantenimiento de pre-cios estables de los productos, política de mercadeo, política de insumos y precios.

• Eliminación de intermediación agropecuaria y de monopolios.

• Garantía de creación de sindicatos e incremento de jornales en el campo.

• Entrega de tierras a campesinos que las trabajen, régimen salarial para los jornaleros.

• Garantías plenas para la organización campesina, desmilitarización de las zo-nas rurales, atención a la salud, libertad para los campesinos detenidos.

• Indemnización a los campesinos por perjuicios causados por la deuda so-cial, política y humana que tiene el gobierno nacional con el campesinado colombiano.


Política rural:

Estado del arte sobre los enfoques recientes en torno al desarrollo rural1

Carlos Salgado Araméndez2


Este artículo hace referencia a los principales enfoques sobre desarrollo rural que se debaten en el último tiempo en los espacios académicos y políticos de definición de políticas públicas. La referencia tiene la única pretensión de socializar estos enfoques para contribuir a la aclaración de los términos y conceptos que son usuales hoy en día.

La exposición se realiza en seis puntos: unos breves antecedentes del debate reciente, los enfoques dominantes en las políticas públicas, las visiones alternativas, los desarro-llos recientes en Colombia, los avances en el punto 1 del Acuerdo entre el Gobierno y las FARC, otros enfoques recientes sobre agricultura y desarrollo rural y las conclusiones. Es útil aclarar que no se toman en consideración propuestas que se refieren a un pro-ducto en específico o a un tema relacionado con las actividades propias del sector. En este sentido, se hace el esfuerzo de centrar la exposición en aquellas iniciativas que son comprensivas de lo que ellas mismas llaman “desarrollo rural”.

Antecedentes del debate reciente

La academia y los institutos internacionales han hecho un esfuerzo en el último tiempo por delinear nuevamente la idea del desarrollo rural, esfuerzo que han centrado en los siguientes elementos3:

• La agricultura se ha vuelto tema del desarrollo dada la crítica situación del campo, las reformas estructurales, los cambios en los roles del Estado, las instituciones y el mercado.

• Hay un cambio de la visión de los economistas sobre el desarrollo y se ha retornado a los grandes problemas de la agricultura con el uso de un nuevo instrumental, que lleva a comprender el proceso en los niveles macro y microeconómico. Un grupo

1 Este documento hace parte de un trabajo más amplio que se está desarrollando con la DES Agropecuaria de la Contraloría General de la República. Las opiniones acá expresadas solo comprometen al autor.

2 Economista y Máster en Medio Ambiente y Desarrollo. Actualmente es Director del Proyecto Planeta Paz, profe-sor de la Maestría en Desarrollo Rural de la UPTC, y realiza labores de consultoría con la CGR.

3 Ver López, Enrique [2004]. Agricultura y Desarrollo: revisión de la literatura. En Machado, Absalón (coordinador), La Academia y el sector rural 3, CID, Universidad Nacional, Bogotá.



importante de economistas está retomando el enfoque de los economistas clásicos del siglo XIX para quienes los factores de producción primarios son los recursos naturales y las personas.

• En el nivel macro se intenta entender la relación entre macroeconomía y agricul-tura de acuerdo a la etapa de desarrollo que atraviesa cada economía.

• En el nivel micro se enfocan las fallas de los mercados intertemporales (seguros, crédito), de tierras y de tra-bajo como obstáculos para el desarrollo, y sobre los cuales se han hecho los di-seños institucionales.

Según estos lineamientos de los institutos internacionales, la naturaleza de la intervención pública debe cambiar de acuer-do a la etapa del desarrollo, aceptando un papel activo del gobierno para la asignación de recursos dentro de la actividad del sector. En la literatura in-ternacional, dice López, se está “lejos de la visión del mercado puro o Estado puro, y se consi-dera que es posible conciliar los imperativos de eficiencia eco-nómica y justicia social”.

En algunos espacios lati-noamericanos, desde hace dé-cadas se muestra el interés por definir los temas nodales del desarrollo rural como un reco-nocimiento precisamente a su inexistencia. A finales de los ochenta, Gustavo Gordillo4 su-girió trabajar sobre los siguien-tes elementos:

• Concepto de propiedad en el medio rural.

• Las políticas de asignación de recursos.

• La profundización de la desigualdad social.

• Las relaciones intersectoriales.

• El papel de la agricultura en el desarrollo y la perversidad de los procesos de industrialización.

• El estatus del campesinado.

• La democracia agraria.

En lo que se refiere a la formulación del desarrollo rural, Orlan-do Plaza5 planteó hace ya tres lustros la necesidad de partir de los siguientes elementos:

• Una visión global de la sociedad nacional.

• Comprensión y análisis del Estado.

• Diferenciación entre desarrollo rural y agrario.

• Diagnóstico e interpretación de la sociedad rural.

• Comprensión del mundo campesino.

• Análisis de las articulaciones con la sociedad global.

• Inscripción en una propuesta de desarrollo nacional.

• Fundamentación de una teoría del cambio.

Por su parte, Alain De Janvry6 propuso que los nuevos princi-pios del desarrollo rural debían ser:

• Políticas macroeconómicas y sectoriales que no discriminen contra el desarrollo rural.

• Descentralización de la gobernabilidad y mejoramiento de la capacidad de los gobiernos locales.

• Coordinación entre agencias, organización de los hogares y mediación de las ONG entre el Estado y el mercado.

4 Gordillo, Gustavo [1987]. Seis temas nodales para un nuevo desarrollo rural. En Bustamante, Jorge (compilador), Seminario internacional de economía campesina y pobreza rural, Minagricultura, Fondo DRI, Bogotá.

5 Plaza, Orlando [1998]. Cambio social y desarrollo rural. Orlando Plaza (editor), Desarrollo rural: enfoques y métodos alternativos, Pontificia Universidad Católica de Perú, Lima.

6 Citado por López [2004, 241].



• Empoderamiento a partir de la participación.

• Movilización de recursos locales.

• Devolución a los grupos locales del manejo de los recursos comunes.

• Reconstrucción institucional para atenuar las fallas de mercado y del gobierno.

• Mayor acceso de los hogares a activos para fortalecer procesos de acumulación.

• Mejorar desempeño de los mercados.

• Reducir el sesgo contra los pobres y realizar presión política para el manejo de temas am-bientales.

Los enfoques dominantes en las políticas gubernamentales

Las políticas públicas gubernamentales de la última década han estado dominadas por lo que se ha considerado el cambio de paradigma en torno a lo rural, es decir, el tránsito de las políti-cas dirigidas al crecimiento de la agricultura a los modelos de multifuncionalidad del mundo rural, que inicialmente tomaron cuerpo en la llamada nueva ruralidad y, posteriormente, en los enfo-ques territoriales del desarrollo rural, asociados en algunos casos a enfoques sostenibles.

Por ejemplo, para el IICA7, “El concepto de desarrollo rural sostenible […..] aborda la ges-tión del desarrollo desde una perspectiva territo-rial. Su punto de partida es el análisis dinámico e integral de las dimensiones económica, social, ambiental y político institucional. Su objetivo es reducir la pobreza y promover el bienestar de la población rural, potenciando su contribución es-tratégica al desarrollo general de la sociedad. Su planteamiento es la formulación de estrategias e instrumentos de política que conduzcan a la reducción de la pobreza y el desarrollo territorial en regiones principalmente rurales. El desarrollo territorial que se promueve aspira a reducir la po-breza y las inequidades en la distribución de los

7 IICA [2003]. El enfoque territorial del desarrollo rural. Ver-sión preliminar. San José de Costa Rica, febrero. Página 1.



ingresos; a mejorar la seguridad alimentaria de los pobladores rurales; a impulsar el desarrollo humano de los actores sociales; a disminuir tasas sesgadas de crecimiento de la producción y patrones inadecuados de transporte y movimiento de bienes y a promover patrones de uso sostenible de los recursos naturales”.

Los propósitos superiores del concepto son los de cohesión social y cohesión territorial, entendidos como expresión de las sociedades nacionales, de los espacios, recursos e instituciones.

Alexander Schejtman y Julio Berdegué8 [2003] ampliaron esta base analítica al considerar que los conceptos básicos que acompañan la definición de enfoque terri-torial del desarrollo rural, son:

• Terminar con la “identidad rural” igual a lo “agropecuario”.

• Importancia de los vínculos con mercados dinámicos.

• Innovación tecnológica.

• Exigencias de reformas institucionales.

• Descentralización y gobierno local.

• Importancia de la concertación social, inter-social y público- privada.

En otra perspectiva, el grupo de Rimisp llega a considerar que lo esencial del desarrollo territorial rural en la “formación y desarrollo de coaliciones sociales inno-vadoras, que a lo largo del tiempo construyen el poder y el proyecto necesarios para imprimir un sentido diferente al desarrollo de sus territorios […] estas coaliciones sociales y sus programas son más bien tácitos que explícitos, y que emergen de las interacciones que nacen del juego de intereses de quienes forman parte de ellas, más que de una política pública o de una estrategia política intencionada de antemano”9.

Las características comunes de las coaliciones sociales innovadoras son:

• Primera, composición social de base amplia, con sectores relevantes dentro y fuera del territorio que son expresiones de la sociedad existente.

• Segunda, coaliciones poderosas, con recursos importantes para conseguir resul-tados.

• Tercera, disposición de un proyecto territorial que se sustenta en un discurso.

A su vez, los factores que inciden en la estructura de las coaliciones sociales in-novadoras, según los autores, son: la estructura agraria, más exactamente, el capital natural; los mercados dinámicos; la estructura productiva del territorio; las ciudades, y la inversión y gasto público. Finalmente, consideran que las políticas públicas

8 Schejtman, Alexander y Berdegué, Julio [2003]. Desarrollo territorial rural. Rimisp, Santiago de Chile, borrador. Página i.

9 Berdegué, Julio et al [2011]. Proposiciones para el desarrollo territorial. Centro Latinoamericano para el Desarrollo Rural –Rimisp-, Serie Políticas para el Desarrollo Territorial, Santiago de Chile. Septiembre.



que pretendan impulsar el desarrollo territorial deben “mirar los territorios desde arriba”, desde el país, adoptando el principio de cohesión territorial, y deben “mirar el país desde el territorio”, prin-cipalmente, mediante fondos de desarrollo territorial que finan-cien proyectos integrales o intersectoriales, entreguen capacidades y autoridad legal, privilegie las inversiones en bienes públicos, y estimule procesos de descentralización del Estado.

Visiones alternativas

En las últimas dos décadas han ganado espacio los enfoques sobre el desarrollo sustentable, de los cuales es clave reseñar la agroecología, que se define a sí misma como una propuesta sus-tentable de desarrollo rural cuya estrategia política busca consoli-dar estos criterios básicos para el desarrollo10:

• Primero, la seguridad productiva sobre la base de sistemas pro-ductivos en diversos agroecosistemas.

• Segundo, las reglas para proteger la capa fértil del suelo.

• Tercero, la promoción de la seguridad alimentaria.

En esta perspectiva, Altieri definió los siguientes requisitos glo-bales para una agricultura sustentable:

• Manejo, uso y conservación de los recursos naturales.

• Desarrollo y difusión de tecnologías accesibles, económicas y aceptables.

• Políticas agrarias compatibles.

• Mercados, precios e incentivos justos.

• Contabilidad de costos am-bientales.

• Estabilidad política.

• Cambio institucional y or-ganización social.

• Desarrollo de recursos huma-nos y capacidades locales.

• Investigación participativa.

Elaboraciones complementa-rias sobre sustentabilidad y desa-rrollo rural plantean estos temas, según Martínez de Anguita11:

• Análisis del territorio.

• Organización de las activi-dades en el territorio.

• La sostenibilidad ecológica ligada a la planificación fí-sica.

10 Altieri, Miguel [1999]. El agro-ecosistema: determinantes, recursos, procesos y sustentabilidad. En CLA-DES, Bases históricas y teóricas de la agroecología y el desarrollo rural, Módulo I, V Edición, Lima.

11 Martínez de Anguita, Pablo [2006]. Desarrollo rural sostenible. McGraw Hill, Madrid.



• La sostenibilidad económica ligada al análisis económico regional.

• La sostenibilidad social ligada a la participa-ción y la educación.

• Los planes de desarrollo.

• La financiación de planes.

Un punto de vista más cercano a los pro-cesos locales desde la perspectiva de la susten-tabilidad es propuesto por Julio Carrizosa12, quien sugiere mirar:

• Políticas territoriales, gestión ambiental y sostenibilidad local.

• Prospección de la sostenibilidad local.

• La sostenibilidad de los municipios: zonas de vida, unidades biogeográficas y población.

• Concentración de poder en zonas de ecosis-temas: características físicas, bióticas, socia-les, económicas y políticas.

Para bien de los actores y políticas rurales ha ganado espacio el requisito de diseñar estrate-gias, políticas y modelos de desarrollo con pers-pectiva de género, en especial, poniendo de pre-sente, como propone Fabiola Campillo13:

• Las mujeres campesinas como sujeto del desa-rrollo.

• La importancia de las mujeres en los procesos de trabajo.

• El desarrollo de las estrategias productivas.

• El aporte en trabajo no reconocido.

• La necesidad de promover la captación y uso de estadísticas que recojan los roles desempe-ñados por las mujeres, así como sus propues-tas.

En el año 2011 se presentó el Informe Nacio-nal de Desarrollo Humano –INDH-14, que realiza el balance crítico de la dinámica rural colombia-na, y que realiza una propuesta denominada re-forma rural transformadora, en la cual propone “más Estado en el mercado y menos mercado en el Estado”, con el propósito de adelantar las ac-ciones que den lugar a la resolución de la pobreza y promuevan la inclusión, la seguridad humana, el desarrollo institucional, el desarrollo rural y una política de integral de tierras, elementos que con-forman una red de decisiones para la transforma-ción rural. La propuesta también considera que el Estado, no el mercado, es el que debe liderar el desarrollo con un acompañamiento fuerte de la sociedad civil, y considera que el marco de re-ferencia para ello es el ordenamiento territorial.

La reforma rural transformadora propone in-cidir en los componentes productivos y de mer-cado, actuando sobre los siguientes ocho frentes:

• La modernización de la producción.

• El avance tecnológico.

• La construcción de infraestructura.

• Los acuerdos comerciales.

12 Carrizosa Umaña, Julio [2006]. Desequilibrios territoriales y sostenibilidad local. Idea, UN, Bogotá.

13 Campillo, Fabiola [1996]. Género, mujer y desarrollo. Mar-co para la acción del IICA en América Latina y El Caribe. IICA, Costa Rica.

14 PNUD [2011]. Colombia rural. Razones para la esperanza. Informe Nacional de Desarrollo Humano 2011, Bogotá, INDH PNUD, septiembre.



• La seguridad alimentaria.

• El crecimiento de las exportaciones y del mercado interno.

• El uso de los potenciales agropecuarios, forestales y pesqueros.

• El avance en la competitividad.

El Informe recomienda especial atención sobre el mercado interno, la tecnología y la asistencia técnica, el riego, la regulación de créditos y la seguridad alimentaria, así como la transformación de las agriculturas de subsistencia en un proceso de largo plazo que les permita conformar empresas familiares rurales.

En otro campo crítico y alternativo, se ha promovido el Buen Vivir, una visión y propuesta que sustituye la idea convencional de desarrollo como la opción para resol-ver los problemas de América Latina.

Una de las características de las prácticas actuales del desarrollo convencional, es decir, aquel según el cual el crecimiento del producto y la inversión son la base que permite el bienestar, es que aproxima a los pueblos indígenas y afros a las dinámicas del mundo rural porque sus territorios se vuelven objeto de atención de la inversión, siendo que tradicionalmente la política sectorial los trató por aparte. La lógica actual de explotar todos los territorios y todos los recursos pone en la mira del desarrollo económico reprimarizador los territorios que son propios de estos pueblos y se tiende a integrarlos al discurso sobre lo rural, en tanto los inversionistas los presionan en el mundo real.

Desde organizaciones sociales alternativas se ha venido elaborando la perspec-tiva analítica y política denominada Buen vivir, que cuestiona los fundamentos del desarrollo convencional y lo niega como estrategia de política para las definiciones presentes y futuras. Una de las razones principales es el tremendo impacto cultural que este tipo de desarrollo genera y sus efectos posibles del cambio climático.

En una de sus versiones, el Buen vivir se define como alternativa al desarrollo, como una dimensión nueva de los derechos incluidos los de la naturaleza, como se-milla que puede germinar en un nuevo Estado –el plurinacional-, y como una nueva forma de economía solidaria y plural de vocación posextractivista y poscapitalista. “El Buen Vivir cuestiona el concepto eurocéntrico de bienestar y, en tanto propuesta de lucha, enfrenta la colonialidad del poder”, demanda un discurso contrahegemónico “que subvierta el discurso y sus correspondientes prácticas de dominación, a la vez que genere nuevas reglas y prácticas, cuyo éxito dependerá de la capacidad de pensar, de proponer, de actuar, en fin de indignarnos incluso globalmente”15.

Los desarrollos recientes en Colombia

Bajo el período de gobierno del presidente Juan Manuel Santos han estado en discusión tres propuestas de desarrollo rural: el Proyecto de Ley de Tierras y Desarrollo

15 Acosta, Alberto [2012]. Buen vivir. Sumak Kawsay. Una oportunidad para imaginar otros mundos. Ediciones Abya-Yala, Quito, Ecuador.



Rural, promovido por el Minis-terio de Agricultura y Desarrollo Rural16; el Proyecto de Ley Ge-neral de Tierras, Reforma Agra-ria y Desarrollo Rural Integral17, de la Mesa de Unidad Agraria; y el desarrollo del punto 1 de la agenda que discute el gobierno con las FARC en desarrollo de la Acuerdo General para la Termi-nación del Conflicto Armado.

El proyecto de ley del go-bierno debe verse como parte de un paquete legislativo que comprende el Plan Nacional de Desarrollo (1450 de 2011), la ley Orgánica de Ordenamiento Territorial, la Ley de Regalías, la Regla Fiscal y la Ley de Re-paración de Víctimas y Restitu-ción de Tierras (1448 de junio de 2011), y el Marco Jurídico para la Paz.

El proyecto de la MUA debe entenderse como una más de las múltiples propuestas que han presentado las organiza-ciones campesinas en las últi-mas décadas para expresar su visión del mundo rural, y que usualmente no han sido acogi-das ni por el legislativo ni por el gobierno.

El proyecto gubernamental tiene, en primera instancia, los siguientes aspectos positivos.

• Reabre un debate sobre el tema del desarrollo rural.

• Se pone en sintonía con desarrollos académicos sobre el tema rural al formalizar un enfoque sobre lo territorial.

• Acoge exactamente la definición de desarrollo rural con enfo-que territorial planteada por Alexander Schejtman y Julio Ber-degué, según la cual es el proceso de transformación producti-va e institucional de un espacio rural determinado, cuyo fin es reducir la pobreza en el campo.

• Da un lugar y un espacio a los pequeños y medianos producto-res, lo que no era usual en los programas de políticas rurales en los últimos tiempos. Así mismo, hay una intención de formali-zar la participación de las mujeres, y un capítulo sobre la parti-cipación étnica o sobre cómo estos pueblos entran a participar de la dinámica rural.

• Acude y en algunos casos innova instrumentos para promover, desde su punto de vista, usos más racionales de la propiedad y del suelo, que habrían de conducir a acciones de expropiación y reparto a favor de productores rurales.

Sin embargo, el proyecto de ley presenta las siguientes dificultades.

• Pese a definirse como enfoque territorial, tiene una visión re-cortada del territorio, no solo porque lo vacía de sus condicio-nes ecosistémicas sino porque no pone en consideración aque-llos que están destinados a usos diferentes a los agrícolas.

• Este problema deriva de la concepción misma del desarrollo rural territorial por la que apuesta, que no dice nada de la transformación de las relaciones de poder que se constituyen en la tenaza más dura para impedir los cambios en el mundo rural colombiano.

• Hace caso omiso del conjunto de actores que se mueven en el mundo rural. Hay un salto entre los pequeños y medianos productores y la figura de las zonas de reserva empresarial.

• Asume un mundo rural sin conflictos.

• La visión ambiental es bastante frágil y no es un eje articulador del proyecto, más allá de referencias a mecanismos de conser-vación o manejo de sistemas.

• No hay definiciones sobre cómo preparar a los territorios y ac-tores para enfrentar los tratados de libre comercio.

• Acude a propuestas institucionales que redundan en lo ya puesto en práctica; es decir, no propone nuevas instituciones para el nuevo enfoque que plantea.

16 Ministerio de Agricultura y Desa-rrollo Rural [sin fecha]. Proyecto de Ley de Tierras y Desarrollo Rural. Con el apoyo de Incoder, OIM y Canadá, Bogotá. Proyecto en 319 artículos.

17 Ver Díaz, Eberto et al [2012].Marchando con la palabra en defen-sa de los territorios. Proyecto de Ley General de Tierras, Reforma Agraria y Desarrollo Rural Integral desde la visión de las comunidades y pueblos rurales. Documentos y pronuncia-mientos. Oxfam, ILSA; MUA, Bogotá. La propuesta tiene 256 artículos.



Por otra parte, el proyecto de la MUA se sus-tenta en la enorme relevancia que le da a la co-munidad rural, el control que se espera ella tenga del territorio y de los recursos, el cumplimiento de derechos fundamentales, en particular, para las mujeres rurales y la población desplazada, la par-ticipación y la planeación del desarrollo del sector.

Sin embargo, este proyecto presenta déficits similares a los del proyecto gubernamental, en el sentido de que, si bien coloca el énfasis en el campesinado, las mujeres rurales y los pue-blos étnicos, no hace consideraciones sobre los demás actores del mundo rural, sus valoraciones ambientales son precarias y relacionadas espe-cialmente con mecanismos de política, no desa-rrolla un análisis sobre el territorio y la propuesta institucional es demasiado compleja en cuanto a mecanismos de participación.

Avances en el punto 1 del Acuerdo General para la Terminación de Conflicto Armado

Los avances en el punto 1 del acuerdo tienen sus antecedentes generales en el proyecto de ley del Gobierno que se ha reseñado y en el Progra-ma Agrario de los Guerrilleros18, que sin hacer las referencias específicas de análisis político, se sintetizan en los siguientes ocho puntos:

1. Una política agraria que cambie de raíz la estructura social del campo colombiano con la entrega de tierra gratuita a los campesinos que la trabajan, sobre la base de la confisca-ción de la propiedad latifundista. Dicha en-trega estará acompañada de ayuda técnica, infraestructura, herramientas y animales de labor para una explotación debida.

2. Se entregarán títulos de propiedad a todos los campesinos, en sus diversas formas de tenen-cia, ocupación y labor, sin que subsistan la aparcería y el arriendo. Se creará una unidad económica de acuerdo a las condiciones de fertilidad, entre 10 y 20 hectáreas.

3. Se respeta la propiedad de los campesinos ri-cos que trabajen la tierra.

18 Ver http://www.cedema.org/uploads/esbozo_historico.pdf



4. Habrá sistemas de crédito, semillas, asistencia técnica, etc., para campesinos y cooperativas, así como sistemas de irrigación y electrificación, y centros oficiales de experimentación agro-técnica.

5. Se atenderán los servicios de salud, educación, erradicación del analfabetismo y se promoverán programas de becas para estudios técnicos y superiores, y un vasto plan de vivienda.

6. Se garantizarán precios de sustentación para los productos agropecuarios.

7. Se protegerá a las comunidades indígenas con tierra suficiente para su desarrollo y retornándoles las usurpadas por los latifundistas, así como modernizando sus cultivos.

8. Se fortalecerá la alianza obrero-campesina y el Frente Unido para la lucha contra la vieja estructura latifundista.

9. Las FARC promulgarán una primera ley de política agraria revolucionaria para un gobierno democrático de liberación nacional.

En los últimos años, las FARC actualizaron su Programa Agrario en la Octava Con-ferencia realizada en 1993, ampliando la visión con la consideración de la necesidad de proteger la agricultura nacional frente a los procesos de apertura, la comerciali-zación de los narcóticos y la explotación de los recursos naturales. Esta Conferencia dio inicio a la fase de legislación de las FARC al concluir que el Programa Agrario se constituía en la Ley 001 de obligatorio cumplimiento para su militancia.

En el marco de los diálogos del Caguán, se hicieron nuevos ajustes a la política, vinculando los temas relacionados con el reordenamiento territorial relacionado con el proyecto de la Nueva Colombia, que propone la realización de megaproyectos hídri-cos, viales y de exportación para viabilizar el uso de racional de los recursos naturales; la protección de la producción nacional frente a una crisis alimentaria que pronosti-can, sin por ello abandonar la posibilidad de exportar los excedentes; la renegociación de los acuerdos de comercio; el desplazamiento forzado, la mayor concentración de la propiedad de la tierra, la emergencia de los paramilitares y los cultivos ilícitos, todos, elementos claves de lo que llamaron la Nueva Política Agraria.

Aún bajo la consideración de la lógica política de las FARC, su propuesta también incurría en la falla de reconocimiento del conjunto de los actores que intervienen en el mundo rural, en el sentido de apuntar a la consolidación de un solo actor –el campesinado y los colonos-, sin hacer consideraciones sobre la manera como sectores empresariales pueden ser parte del desarrollo rural. Esta falla se debe, quizás, a que su propuesta se plantea en la disputa dicotómica del campesinado contra la oligarquía y el latifundismo.

Al abordar el Acuerdo con el Gobierno, las FARC presentaron una ampliación de su propuesta en 100 puntos para el desarrolla rural y agrario, tendiente a la democrati-zación y la paz con justicia social, que ponen en consideración su visión actual sobre las definiciones sobre la reforma rural agraria e integral, socio-ambiental, democrática y participativa.

De acuerdo con el primer informe conjunto del proceso de negociación de La Haba-na “La RRI acordada debe llevar a una transformación estructural del campo colombiano



y a la creación de condiciones de bienestar para sus habitantes, en especial para los más desfa-vorecidos. El Gobierno considera que debe contribuir a reversar los efectos nocivos del conflicto. Y las FARC-EP consideran que la Reforma Rural Integral debe contribuir a solucionar las cau-sas históricas del mismo.”

La Reforma Rural Integral, título del primer acuerdo de las conversaciones, hace énfasis en dos puntos que resultan impor-tantes de resaltar:

• La RRI está centrada en el bienestar y buen vivir de la gente del campo, de las comunidades campesinas, indígenas, negras, afrodes-cendientes, palenqueras y raizales, y de la gente que habita en los espacios inte-rétnicos e interculturales, y pretende lograr la integra-ción de las regiones, la erra-dicación de la pobreza, la promoción de la igualdad, el cierre de la brecha entre el campo y la ciudad, la protección y disfrute de los derechos de la ciudadanía y la reactivación del campo, especialmente de la econo-mía campesina, familiar y comunitaria.

• Lo acordado reconoce y se centra en el papel fun-damental de la economía campesina, familiar y co-munitaria en el desarrollo del campo, la promoción de diferentes formas de aso-ciación y cooperativismo, la generación de ingresos y empleo, la dignificación y formalización del trabajo, la producción de alimentos

y la preservación del medio ambiente. Lo anterior, sin perjuicio de la necesaria articulación entre esta y otras formas de pro-ducción agrícola y pecuaria como condición para garantizar el desarrollo rural. La RRI se adelantará en un contexto de globa-lización y de políticas de inserción en ella por parte del Estado que demandan atención especial de la producción agropecuaria nacional y especialmente de la producción campesina, familiar y comunitaria.

Por lo conocido hasta la fecha, los temas y acuerdos logrados en materia rural giran en torno a cinco ejes:

• Distribución de la tierra.

• Acceso efectivo a derechos para la población rural.

• Estímulo a la economía campesina.

• Seguridad y soberanía alimentaria.

• Planes de desarrollo territorial.

Otros enfoques sobre la agricultura y el desarrollo rural

En el último semestre, se presentaron dos estudios que realizan un conjunto de propuestas que, en cierta manera, buscan aproxi-marse a lineamientos sobre el desarrollo rural.

En el ámbito de la economía convencional, Fedesarrollo, por iniciativa de la Sociedad de Agricultores de Colombia (SAC) presen-tó un estudio que recoge los temas estratégicos para la agricultura colombiana en cuanto a la actividad económica y las implicaciones sociales para los productores, que parte de considerar los cambios en la agricultura mundial y nacional, de tal manera que el marco de las políticas públicas para “la agricultura disponga de las ca-pacidades y los activos necesarios para un desarrollo competitivo y sostenible, con base en una asignación eficiente de recursos y, por otro lado, el reconocimiento de la importancia estratégica que representa la incorporación de los pequeños productores agrope-cuarios al desarrollo sectorial, lo cual implica su transformación productiva, económica y social”19.

Los temas abordados en este estudio son:

• Agricultura y el desarrollo de los territorios rurales: a partir de la importancia creciente de la agricultura para el desarrollo de países y territorios, con énfasis en experiencias exitosas de otros países emergentes y el papel que han jugado las políticas públicas,

19 Perfetti, Juan José et al [2013]. Políticas para el desarrollo de la agricultura en Colombia. SAC, Fedesarrollo, Bogotá. Página xii.



y que podrían servir de lección para Colombia. También hace una revi-sión de la ocupación de los territorios, el papel de la iniciativa privada y el concepto de desarrollo rural con enfoque territorial.

• Tierra para uso agropecuario: centrado en los problemas que inciden en la estructura de distribución y uso de la tierra, con énfasis en el retraso de las capacidades institucionales para la formalización y regularización de los derechos de propiedad y el funcionamiento de los mercados de tierras.

• Capital básico para la agricultura colombiana: que examina la forma en que las políticas públicas contribuyen a la formación de capital básico para reorientar el desarrollo agrícola.

• Vinculación de los pequeños productores al desarrollo de la agricul-tura: que hace un diagnóstico sobre la situación de los pequeños productores en su capacidad para generar ingresos, así como sobre las limitaciones para ser más activos y salir de la pobreza, con énfasis en las identificación de las fallas de mercado que les impiden gene-rar más ingresos, lograr mayor bienestar y constituirse en una clase media rural.

En otra perspectiva, desde las dinámicas políticas que inciden en el mundo rural generando efectos tan dramáticos como el desplazamiento forzado, la Comisión de Seguimiento a la Política Pública sobre Despla-zamiento Forzado, junto con Oxfam – Crece y la Universidad Javeriana, publicaron un estudio sobre la ruralidad y el territorio en Colombia20 que recoge ocho estudios que abordan los siguientes temas:

20 Garay, Luis Jorge et al [2013]. Reflexiones sobre la ruralidad y el territorio en Colombia. Problemáticas y retos actuales. Comisión de Seguimiento a la Política Pública sobre Despla-zamiento Forzado, Oxfam-Crece, Universidad Javeriana, con apoyo del Reino de los Países Bajos y GIZ, Bogotá.



• Globalización/ glocalización y territorio: coloca el debate sobre lo rural en el con-texto de los cambios inducidos por el avance y profundización de la globalización capitalista, que produce tensiones entre la desterritorialización y reterritorialización de los espacios rurales, en contextos en los cuales los Estados tienen soberanías más relativas y ambiguas. Por contraste, los impactos referidos demandan un Estado activo, sólido, eficiente y con capacidad de regular y fiscalizar para que se compro-meta con un modelo de desarrollo rural incluyente, democrático y sostenible.

• Justicia alimentaria: centra la discusión en la necesidad de los cambios en el sis-tema alimentario mundial para asumir tres retos: reto de la producción sostenible, estimando que para satisfacer la demanda mundial de alimentos para el año 2050 habrá que aumentar la producción un 70%; reto de la equidad, para superar las desigualdades en la provisión de alimentos; reto de la resiliencia, derivados de los aumentos de precios en insumos por el incremento de los precios del petróleo, costos de los fertilizantes, eventos climáticos y especulativos. Estos retos apuntan a la necesidad de construir una nueva gobernanza, un nuevo futuro para la agri-cultura y un nuevo futuro ecológico para evitar, entre otras, las crisis alimentarias y corregir los enormes desequilibrios que le acompañan.

• Eficiencia económica de los productores agrícolas: ofrece evidencia sobre la capa-cidad productiva y la eficiencia económica de los pequeños productores y de los productores familiares, comparada con las de los medianos y grandes productores, demostrando que aquellas no dependen de la escala de producción o de unos ciertos dones recibidos por el hecho de constituirse en capital humano o capital social tal y como se entienden a la nueva usanza. Se demuestra que aún en difíciles condiciones los pequeños productores y los productores familiares son eficientes y podrían serlo más si disponen de más recursos para aplicar la mano de obra de que disponen, dando en consecuencia elementos para derrumbar los falsos mitos sobre los cuales se construye la idea del desarrollo rural por la sola vía de la empresarización.

• Acaparamiento e inversión extranjera en tierras: advierte sobre la necesidad de especificar restricciones y límites cualitativos y cuantitativos a la compra de tierra por parte de inversionistas nacionales y extranjeros en lo que refiere a compras de baldíos y transacciones entre particulares, así como la creación de instrumentos para verificar el respeto a la ley.

• Derecho real de superficie: hace un análisis de esta figura propuesta por el pro-yecto de ley de desarrollo rural del gobierno, para demostrar que en un contexto como el colombiano facilita la inversión de capitales financieros, la mercantiliza-ción del suelo y el subsuelo, y la concentración de la propiedad, entre otras, dada la inexistencia de institucionalidad rural.

• Tierras y territorios indígenas: coloca el énfasis en las dificultades de los pueblos indígenas para ejercer sus derechos ante el avance de la agroindustria, la minería y los actores de los conflictos, así como en los vacíos de las propuestas guber-namentales que muestran su carácter excluyente frente a las necesidades de las comunidades.

• Territorios para el desarrollo de las sociedades y economías campesinas: parte de las percepciones y lecturas de mujeres y hombres líderes campesinos, así como de organizaciones que les acompañan, sobre las transformaciones que se están



dando en territorios que han sido de uso habitual de las socie-dades campesinas, los impactos de las políticas estatales y las acciones privadas. Recoge un grupo amplio de propuestas que permiten revalorizar a las comunidades y sujetos campesinos como hábiles para el desarrollo rural.

• Propuestas para el desarrollo de las economías campesinas: propone un conjunto de acciones de política que permiten el desarrollo de la producción a pequeña escala.

Conclusiones

Por fortuna, en los últimos años se ha retomado el debate sobre lo rural, pero este hecho no ha estado necesariamente precedido y acompañado por políticas públicas gubernamentales que promue-van la inclusión y la democracia, como lo demostró el INDH 2011. Por el contrario, en este último período los gobiernos colombia-nos han promovido profundas transformaciones de los territorios rurales en favor de los grandes capitales nacionales y extranjeros, incluso omitiendo el control al asalto que se hace de la ley como en los casos de usurpación de baldíos, las “compras de buena fe” de las tierras despojadas, y el uso indebido de subsidios públicos; han hecho demasiado poco en términos de uso eficiente de los re-cursos para resolver la crítica situación de la población desplazada por los conflictos y el carácter de las inversiones o de la población que permanece en el campo; han estimulado la desvinculación de la producción de las familias campesinas con la promoción y extensión de subsidios y la escasa dotación de bienes públicos en el espacio rural, y han desconocido el aporte de las economías campesinas por centrar su obsesión en los mercados externos bajo unos parámetros restringidos y solo bajo el comando de las redes empresariales.

Hoy día, algunos de los resultados relacionados con el mundo rural son del siguiente orden:

• Predominancia de cultivos permanentes sobre transitorios.

• Predominancia en cuanto al uso del área de los cultivos predo-minantemente campesinos sobre los predominantemente capi-talistas.

• Continuidad del uso ineficiente de la tierra, con la extensión del área en pastos y la inflexibilidad del área agrícola, lo que dice mucho de la supuesta capacidad empresarial para enfrentar los debates sobre la eficiencia en el uso de los recursos.

• Aumento de la concentración de la propiedad de la tierra.

• Una masa crítica de población rural desplazada y despojada, frente a la situación paradójica de reducción de la pobreza rural.



• Nuevas tendencias sobre la alimentación y la agroindustria, que tienden a privilegiar una única forma tecnológica -la biotecno-logía- para el desarrollo rural.

• Consolidación de la Altillanura como frente productivo agrícola del país, bajo patrones ilegales de compra de la tierra.

• Cambio en la perspectiva sobre el uso de los recursos presentes en el espacio rural.

• Disputa de todos los territorios y todos los recursos, con una fuerte tendencia al incremento de los usos mineros.

• Reprimarización de la economía colombiana, que modifica el uso de los territorios y desestabiliza la población local, en el contexto de un código minero espurio.

• Como resultado, nuevas modalidades en el uso del suelo y los recursos, nuevos roles de los actores, y nuevos conflictos por su apropiación.

La sociedad colombiana habrá de evaluar el debate sobre el desarrollo rural, pues dispone para el efecto de una amplia pro-ducción literaria al respecto. Pero ello habrá de tener sentido si esta producción se confronta con la situación actual del campo, pues no puede suceder, como ha sido hasta el momento, que las definiciones de política para lo rural se tomen bajo el mito que sólo aquello que es definido bajo unas ciertas pautas tecnocráticas -que también están revestidas de una fuerte carga ideológica- y bajo la predominancia de unas redes de actores -usualmente solo los empresarios-, es lo que ha de promover una transformación democrática del mundo rural.


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Política rural:

Leyes que privatizan el uso de las semillasy criminalizan las semillas criollas

Grupo Semillas1


El decomiso y destrucción de setenta toneladas de semillas realizado por el ICA a los pequeños agricultores de arroz de Campoalegre (Huila) presentado en el documental 9.70 de Victoria Solano, ha generado un fuerte debate público en los medios de co-municación y en las redes sociales e indignación de muchos agricultores y ciudadanos.

El ICA determinó que los agricultores violaron la Resolución 970 de 2010, encargada de regular la producción, el uso y la comercialización de semillas en el país. Este no ha sido un caso aislado, puesto que desde el año 2010 el ICA viene realizando brigadas por todo el país, en las cuales realiza decomisos e inicia procesos de judicialización a productores y comercializadores de semillas que usurpen los derechos de obtentores vegetales y que violen la Resolución 970. Es así como entre 2010 y 2011, el ICA reportó el decomiso de 1.167.225 kilogramos de semilla, la mayoría de arroz; pero también de papa, maíz, trigo pastos, frijol, entre otras. En el año 2012, el ICA rechazó 2.793.392 kg de semilla de arroz por no cumplir con los requisitos exigidos. Los campesinos en todo el país están indignados con estos decomisos, los consideran ilegales y le han exigido al ICA la revocatoria de esta resolución.

La gerente del ICA, Teresita Beltrán, frente a este debate sobre la Resolución 970, ha querido desvirtuar y desviar el verdadero problema que actualmente se tiene en Colom-bia con las normas de semillas, haciendo las siguientes afirmaciones, que no se ajustan

El debate sobre las semillas en Colombia se debe centrar en preguntas como: ¿se puede aplicar sobre las semillas alguna forma de propiedad intelectual que permitan privatizarlas mediante pa-tentes o derechos de obtentores vegetales? ¿Qué se pretende con las leyes de semillas y quiénes se benefician o son afectados: las empresas o los agricultores? ¿Las normas de semillas realmente buscan mejorar su calidad y sanidad, o el control monopólico del mercado? ¿Las únicas semillas legales que pueden circular en el país son las semillas certificadas y registradas? ¿Puede ser ilegal el uso y comercialización de semillas criollas? ¿Qué responsabilidad y papel juegan los gobiernos nacionales en la defensa de las semillas? ¿Qué impacto tienen las normas de semillas sobre los derechos de los agricultores, la soberanía y autonomía alimentaria de los pueblos? ¿Qué acciones debemos implementar desde la sociedad para lograr la libertad de las semillas?



a la realidad. Sostiene que “Es tendenciosa la afirmación en el sentido de que la Resolución 970 es producto de la firma del TLC, o que responde a intereses de particulares”.

Aunque el ICA reiterada-mente insista en que la Reso-lución 970 es ajena a las obli-gaciones suscritas por Colombia en el TLC, en realidad uno de los temas prioritarios para Esta-dos Unidos en la aprobación de este tratado, es la adecuación de los sistemas de propiedad in-telectual sobre la biodiversidad, y especialmente sobre semillas.

Explícitamente, el país ad-quirió la obligación de suscribir el Convenio Internacional de UPOV 91, lo cual se hizo efec-tivo al aprobarse en 2012 la ley 1518. Con el TLC, también el país se comprometió a garan-tizar la seguridad jurídica para que las empresas biotecnológi-cas y semilleras puedan prote-ger sus innovaciones tecnológi-cas y garantizar las condiciones para el mercado de las semillas. Esto se materializo a través de la Ley 1032 de 2006 y la Reso-lución 970 de 2010.

El ICA asegura que la re-solución 970 no aplica para el control de las semillas tradicio-nales: “No existen restricciones para que un pequeño agricultor pueda guardar y usar sus se-millas criollas y, en el caso de las semillas convencionales, los agricultores puede reservar un porcentaje de la cosecha para ser resembrada”.

Aunque esta entidad afirma que no hay control sobre las semillas criollas, actualmente

existen herramientas jurídicas para judicializar a los agricultores que posean semillas que presenten similitud o induzcan a confu-sión, respecto variedades protegidas legalmente. Esto podría lle-var a que los agricultores sean penalizados con multas y cárcel, simplemente por poseer o difundir semillas que se parezcan a las semillas protegidas legalmente que comercializan las empresas. Respecto a las restricciones que existen para que un pequeño agri-cultor pueda reservar semillas para sembrarlas nuevamente, esta reserva solo podrá ejercerse por una sola vez y en un área máximo de cinco hectáreas y únicamente puede utilizarla para su propio uso y no puede entregarla a terceros bajo ningún título. Además, debe demostrar que en la explotación en su último cultivo solo ha usado semilla legal, certificada o seleccionada.

También la gerente del ICA afirma que “En el país se producen 66.000 toneladas de semillas certificadas, el 85 por ciento por em-presas nacionales y el 15 por ciento por empresas internacionales”. Sin embargo, el hecho de que la mayor parte de las semillas certifi-cadas del país sean producidas mediante franquicias por empresas nacionales, ello no significa que el sistema de semillas sea contro-lado por productores nacionales, puesto que actualmente la ma-yoría de las semillas certificadas y todas las transgénicas son pro-piedad de unas pocas empresas transnacionales. Esto sucede con especies como maíz, arroz, algodón, caña de azúcar y hortalizas.

¿A quienes benefician las leyes de semillas?

Para entender la dimensión y alcance de lo que está pasando con las semillas, y especialmente cómo se ven afectados millones de pequeños agricultores en el país, es necesario analizar el tras-fondo e implicaciones que conllevan las leyes de semillas.

Los agricultores, desde épocas ancestrales, han sido los crea-dores y mejoradores de las semillas que sustentan la agricultura y la alimentación en el mundo. Es por ello que las semillas libres de propiedad intelectual, son patrimonio de los pueblos al servicio de la humanidad, lo que ha permitido garantizar la soberanía y la au-tonomía alimentaria de las comunidades rurales. Los agricultores han tenido el derecho al libre acceso, a la producción, a guardar, intercambiar y vender las semillas. Es por ello que no es aceptable pretender la imposición de normas que privaticen las semillas y que les quite a los agricultores su control.

Los países industrializados han presionado a los países del Sur, para que adopten leyes de patentes sobre la materia viva y normas de derechos de obtentores vegetales sobre las semillas, cuya pre-tensión subyacente es entregarle a las empresas semilleras el con-trol de todo el sistema de semillas: definen quiénes son los dueños de las semillas, cuáles se pueden vender y cuáles no, y desconocen los derechos de los países de origen de la biodiversidad y, especial-mente, los derechos de los agricultores sobre sus semillas.



Actualmente el 82 por ciento de las semillas comercializadas en el mundo están patentadas y solo diez empresas controlan el 77 por ciento del mercado. De estas solo tres: Monsanto, Dupont y Syngenta, controlan el 47 por ciento del comer-cio. Estas normas buscan volver obligatorios el registro y la certificación para la comercialización de semillas en manos de unas pocas empresas, lo que ha generado la pérdida de las semillas cam-pesinas e indígenas y la criminalización de la li-bre circulación de las semillas campesinas.

Las normas de semillas en Colombia

En los últimos años en Colombia se vienen realizando cambios y ajustes en las políticas y leyes sobre biodiversidad y semillas, ajustándose a los lineamientos y compromisos adquiridos en los Tratados de Libre Comercio suscritos por el país. Entre estas normas se destacan:

1. Artículo 4 de la Ley 1032 de 2006 (Códi-go Penal), señala: “El que, fraudulentamente, usurpe derechos de obtentor de variedad ve-getal, protegidos legalmente o similarmente confundibles con uno protegido legalmente, incurrirá en prisión de 4 a 8 años y multa de 26.6 a 1.500 salarios mínimos legales men-suales vigentes”. Esta norma penaliza el uso, sin el permiso, de semillas protegidas por las empresas. Pero en realidad lo que pretende es llevar a que todos los agricultores solo utili-cen semillas registradas y certificadas. El as-pecto más crítico de esta norma, es que pue-de ser penalizado y judicializado el uso de semillas criollas que sea “similarmente con-fundible” con una protegida legalmente. Es decir, se podría criminalizar a los agricultores

que posean semillas criollas parecidas a las se-millas propiedad de las empresas. Pero, ¿quién determinará qué es confundible? ¿Confundi-ble para quién? Más aún: ¿qué base puede esgrimirse para penalizar una similitud, espe-cialmente cuando aquello a lo que se castiga por ser parecido ha existido con anterioridad a aquello con lo que se le compara?

2. Resolución 970 de 2010. Controla produc-ción, almacenamiento comercialización y la transferencia a título gratuito y/o uso de semillas en el país. Aunque el ICA insisten-temente asegura que esta norma no aplica para las semillas criollas, en el ámbito de apli-cación no existe ninguna excepción de estas semillas, por lo cual sí las afecta. Esta norma, bajo la premisa de mejorar la calidad y la sa-nidad de las semillas, lo que en verdad busca es entregarle el control total a las empresas dueñas de semillas privadas. Las evidencias científicas en el mundo, muestran que las se-millas “mejoradas” certificadas y registradas, son homogéneas y están amarradas al uso de los paquetes tecnológicos de pesticidas y, en general, han sido las culpables de los graves problemas sanitarios, que nos han llevado a semillas resistentes a plagas y enfermedades dependientes del uso incontrolado de agro-químicos. Por el contrario, las semillas criollas, por estar adaptadas a las condiciones ambien-tales y socioeconómicas de las comunidades locales, presentan menos problemas de plagas y enfermedades y son nuestro seguro frente a los cambios climáticos.

La resolución 970, define que en el país solo pueden comercializarse semillas “legales” que



sean registradas o seleccio-nadas, y son protegidas le-galmente mediante el Con-venio Internacional para la Protección de las Obten-ciones Vegetales, conocido como UPOV. Para poder re-gistrar estas semillas, se de-ben cumplir los requisitos de nueva, homogénea, estable y distinguible. Pero, eviden-temente, las semillas criollas no cumplen estos requisitos y no se pueden proteger por el Sistema UPOV. Es por esta razón, por la que el ICA considera que las semi-llas criollas solo pueden ser utilizadas por los agriculto-res en sus parcelas, pero no pueden ser comercializadas.

El ICA para ejercer el control de todas las semillas en el país, puede ingresar a cual-quier inmueble o parcela agrícola y realizar inspeccio-nes, decomisos, destrucción de semillas y judicialización a los agricultores, en el caso en que encuentre semillas protegidas “ilegales” o se-millas criollas que no estén certificadas para ser comer-cializadas o, incluso, pro-ductos alimentarios como arroz, maíz, frijol o papa que eventualmente se pue-dan utilizar como semillas.

Actualmente, el ICA ha continuado ejerciendo el control del uso de semillas, y ahora pretenden profun-dizar la judicialización a los poseedores de semillas “ile-gales”, mediante el nuevo Estatuto General de Proce-so, Ley 1564 de 2012, que le otorga al ICA funciones jurisdiccionales para resol-

ver la usurpación de los Derechos de Propiedad In-telectual a Obtentores Ve-getales. Adicionalmente, el ICA ha sido dotado de ma-yores recursos económicos, aplicados a la contratación de personal calificado para realizar las brigadas que “contrarresten el flagelo de la ilegalidad, que pone en jaque a la sanidad vegetal nacional”. Así lo anuncio re-cientemente, en la asamblea de Acosemillas, la señora Ana Luisa Díaz, Directora Técnica de Semillas del ICA.

¿La nueva norma de semillas? (Aunque la mona se vista de seda, mona se queda)

Luego del enorme rechazo que ha generado en todo el país la resolución 970 sobre semillas, el ICA ahora pretende derogar esta nor-ma y expedir una nueva. Es así como ha difundido el borrador de la resolución a través de internet, por un período de sesenta días, con el fin de hacer una consulta con el público. Es evidente que este procedimiento de consulta para expedir una nueva norma de semillas que puede afectar a las co-munidades indígenas, afro-colombianas y campesinas, no es válida. De la misma forma en que la Corte Cons-titucional estableció que las comunidades étnicas no fueron consultadas en el proceso de aprobación del UPOV 91. Por lo tanto, no reconocemos el supuesto proceso de consulta de esta

nueva resolución que el ICA está haciendo a través de internet. Aunque el texto de la nueva norma fue “limpia-do” de algún lenguaje que pueda generar reacciones en el público, sin embargo, el espíritu y la pretensión, en esencia, son las mismas de la 970 y de la demás normatividad sobre semillas vigente en el país.

La diferencia de fondo de este nuevo borrador, con respecto a la 970, es que se incluye un párrafo adi-cional que establece: “Se excluye del ámbito de apli-cación de la presente re-solución, aquellas semillas de variedades locales, cuyo fin no sea la comercializa-ción”. En efecto, este cam-bio en la norma demuestra las verdaderas pretensiones del ICA: controlar y prohi-bir que las semillas criollas puedan ser usadas, inter-cambiadas o comercializa-das por los agricultores; es decir, que se mantengan encarceladas en las parce-las de los agricultores.

Otro aspecto crítico del bo-rrador de la nueva resolu-ción, es que reafirma la in-tención de convertir al ICA en una entidad policiva para ejercer el control de las se-millas en el país. En su artí-culo 27, sobre Control Ofi-cial, advierte:

“Los funcionarios del ICA en ejercicio de las funciones de inspección, vigilancia y con-trol que realicen en virtud de la presente resolución, tendrán el carácter de ins-



pectores de policía sanitaria, gozarán del apoyo y protección de las autoridades civiles y militares para cumplir sus funciones”.

En medio del calor del paro agrario que tuvo paralizado gran parte del país rural y urbano, y ante la presión de los campesi-nos para discutir en la mesa de negociación el tema de las leyes de semillas, el Presidente Santos hizo el anuncio de “congelar” la Resolución 970: “El Gobierno nacional se compromete a no aplicar la Resolución 970 a las semillas nacionales, y a trabajar en una mesa técnica el tema de semillas, y en la estructuración de una nueva propuesta sobres semillas certificadas que no afecten al productor agropecuario”. Este anuncio del Gobierno fue un engaño a los agricultores y a la opinión pública, puesto que en realidad jurídicamente no existe la figura de “conge-lar” una norma, puesto que éstas o mantienen su vigencia o son derogadas. Se generaron grandes expectativas en medio del paro agrario, haciendo creer que se estaba avanzando en la solución del problema. Esto quedó demostrado, cuando re-cientemente el ICA, de manera pública, confirmó que no estaba suspendida esta norma y que solo tiene la intención de recibir comentarios sobre el borrador del nuevo decreto, a través de su página web, hasta el 5 de noviembre.

Lo más relevante de este debate, es que el tema de las normas de semillas ha sido puesto en la agenda de negociación entre el gobierno nacional y los campesinos, y se espera que el Go-bierno tome decisiones de fondo. Conviene advertir, que más allá de modificar la Resolución 970, lo que se busca es derogar todas las normas que permiten la propiedad intelectual sobre las semillas, así como las normas que penalizan el libre uso de las semillas por todos los agricultores.

3. La Ley 1518, de abril de 2012, por la cual se aprueba el “Conve-nio Internacional para la Protección de las Obtenciones Vege-tales, UPOV 91”. Fue aprobada en el marco de los compromisos adquiridos por el Gobierno nacional para la aprobación y entra-da en vigencia al TLC con Estados Unidos. La Corte Constitu-cional procedió a revisar la constitucionalidad de dicho estatuto legal y, en este proceso, muchas personas y organizaciones de todo el país y del exterior enviaron a la Corte documentos que prueban los efectos nocivos que tiene para el país UPOV 91. En diciembre de 2012, la Corte declaró esta ley inexequible, “por no haber sido consultada previamente con las comunidades indígenas y afrocolombianas”. Además, la Corte señala que la aplicación de propiedad intelectual sobre las semillas mediante UPOV 91, podría afectar la biodiversidad, la cultura y los te-rritorios de los pueblos y considera la posibilidad de que “la consulta podría llevar a la necesidad de renegociar el Tratado”.

Aunque la Corte declaró inexequible UPOV 91, es fundamen-tal tener en cuenta que muchos de los aspectos lesivos an-

tes señalados, están incor-porados en otras normas de propiedad intelectual y de semillas que se aplican en el país. En efecto, así lo demuestra el caso de la versión de UPOV 1978 que rige actualmente, así como la Ley 1032 de 2006 y la Resolución 970 del ICA. Es por ello que el conjunto de normas de propiedad inte-lectual y de semillas, son las reales amenazas a todo el sistema de semillas, a los derechos de las comunida-des locales y a la soberanía alimentaria del país.

¿Qué hacer frente a estas normas de semillas?

Para enfrentar estas nor-mas regresivas creadas para acabar con nuestras semi-llas, debemos fortalecer los procesos de recuperación y uso de las semillas criollas y los sistemas tradicionales basados en el manejo de la biodiversidad, que permi-ten mantener las semillas vivas y caminando. Debe-mos conformar alianzas entre los diferentes sec-tores sociales, para reali-zar acciones de resistencia frente a estas leyes. Se hace necesaria, además, la movi-lización social de rechazo a los decomisos de semillas o a la obligatoriedad de solo utilizar semillas certificadas y a la introducción de se-millas transgénicas.

Podemos apoyar y partici-par en las campañas y re-des que se han conformado



en el país, como la Red de Semillas libres de Colombia. Asimismo, es determinante acompañar las acciones ju-diciales que buscan derogar el artículo 4 de la Ley 1032 de 2006 (Código Penal), la Resolución 970 de 2010 y las nuevas normas que pre-tendan limitar el libre uso de las semillas por parte de los agricultores.

Es inaceptable que el ICA, en vez de promover el de-sarrollo rural que garantice la protección de los pa-trimonios genéticos de la nación y de los derechos de millones de campesinos, indígenas y afrocolombia-nos, se convierta, en cam-bio, en una entidad polici-va que persigue, judicializa y castiga a los agricultores por realizar con dignidad el trabajo de mejorar, usar, guardar, intercambiar y co-mercializar semillas.

Los agricultores del país consideramos ilegales e ilegítimas las normas que pretenden privatizar y en-tregarle el control de las semillas a las empresas transnacionales. Y en el marco de las leyes vigentes en el país, no vamos a re-conocer ninguna norma en este sentido. Estas normas violan los derechos sobre el patrimonio genético y cul-tural de los colombianos, y especialmente los derechos colectivos de los pueblos indígenas y comunidades campesinas, no solo res-pecto a sus semillas sino en general sobre su biodi-versidad.

Consideramos que las únicas normas de semillas que deben implementarse en el país, deben ser para que el ICA ejerza un real y efectivo control de las semillas y de las tecnologías que puedan afectar el patrimonio genético de la nación y las semi-llas que aún protegen y utilizan las comunidades locales.

Por las semillas libres de Colombia Reivindicaciones sobre las semillas en el Paro Agrario

1. Derogatoria de todas las leyes y normas de propiedad in-telectual sobre semillas y las que controlan y penalizan la producción, el uso y la comercialización de todo tipo de semillas (certificadas y criollas):

• Resolución 1893 del ICA (1995). Registro Nacional de Variedades Vegetales Protegidas y procedimiento para la Obtención de Certificado de Obtentor

• Ley 243 de 1995: Convenio Internacional UPOV-1978

• Ley 1032 de 2006 (modifica el art. 306 del código pe-nal). Usurpación de los Derechos de Obtentores Vegeta-les.

• Resolución 970 del ICA (2010). Control de la produc-ción usos y comercialización de semillas en el país.

• Ley 1518 de 2012: Convenio internacional UPOV 91 (ley derogada por la Corte Constitucional en diciembre de 2012).

2. El gobierno debe ejercer control (mediante normas) sobre las empresas transnacionales que poseen semillas certifi-cadas, patentadas, y transgénicas, que monopolizan el mercado, limitan la disponibilidad de semillas e imponen precios especulativos.

Se deben hacer estrictos controles sobre la calidad y sani-dad de las semillas de las empresas, para que no afecten los sistemas agrícolas nacionales, las semillas en general y especialmente a la agricultura campesina.

3. Las políticas públicas sobre semillas y los programas de fo-mento agrícola, deben estar orientados a promover y prote-ger las semillas libres para la siembra, el uso y la comercia-lización; que estén bajo el control de los agricultores; que promuevan la agroecología y la investigación participativa de los campesinos para el desarrollo de semillas de buena calidad, acordes con las condiciones ambientales y sus ne-cesidades socioeconómicas.

Ley de víctimasy restitución de tierras


Ley de víctimas

de los pueblos indígenas en Colombia

Este artículo fue construido teniendo como base los informes1 realizados por las contralorías delegadas para el sector agropecuario y para la gestión pública. La primera, realiza el seguimiento a la implementación de los decretos ley de víctimas y a las orde-nes emanadas de los autos de seguimiento de la sentencia T-025 y la segunda, realiza el seguimiento y auditoria de los recursos del Sistema General de Participaciones con Asignación Especial a Resguardos Indígenas.

En general los diversos análisis realizados en el marco de la situación socioeconómica de los pueblos indígenas en Colombia y el acceso a sus derechos fundamentales, así como de la grave crisis humanitaria que viven las comunidades, permiten inferir que fenómenos como el desplazamiento forzado y el despojo de territorios colectivos no se circunscriben exclusivamente a factores del conflicto armado, sino que, además, se rela-cionan con aspectos de orden estructural que se articulan en detrimento del conjunto de derechos, valores y patrones culturales de pueblos, poniendo en riesgo, no sólo la vida de las personas sino fracturando su estructura social, cultural y política.

Dentro de los factores que se consideran estructurales, en tanto atraviesan las dife-rentes dinámicas de las comunidades y generan un escenario de vulnerabilidad y fragi-lidad que permite la instalación de estructuras armadas, se señalan, por ejemplo: a. Las restricciones del acceso a los derechos fundamentales de los pueblos indígenas. b. Los impactos de actividades económicas legales e ilegales en los territorios colectivos. c. Las debilidades en la capacidad institucional del Estado en territorios con participación de

Situación de crisis humanitaria

Luis Carlos Pichón Gómez Martha Natividad Romero Julio Juan Pablo Sandoval Castaño Francis Vargas Díaz Esther Emilse Perdomo Vargas*

y restitución de tierras

* Funcionarios de las contralorías delegadas para el sector agropecuario y para la gestión pública. Cartografía: Olga Pilar Andrade.

1 En este artículo se encontraran datos muy puntuales y conclusiones del seguimiento realizado, sin embargo, para una lectura más integral y completa de los informes presentados, estos pueden ser consultados en la página web de la Contraloría General de la República.


Ley de víctimas y restitución de tierras

la población indígena. d. La ausencia de un diálogo que reconozca y respete las diferencias sociales y culturales en la planificación, diseño, metodología e implementación de las diferentes acciones institucionales. e. En algunos casos, la no garantía de la participa-ción real y efectiva de las comunidades, así como la claridad en los procesos de consulta previa.

Los anteriores elementos configuran un entramado de factores que de forma compleja afectan los derechos territoriales de las comunidades y enfrentan así un exigente reto del gobierno nacio-nal frente al cumplimiento y la garantía de condiciones efectivas de vida digna y la preservación física y cultural de los pueblos. En este sentido, se entiende que la victimización de las comunidades indígenas debe ser contextualizada en un espectro más amplio de relaciones con el Estado.

Acceso a los derechos de los pueblos indígenas y el seguimiento a los recursos del Sistema General de Participaciones

La Contraloría General de la República realiza periódicamente ejercicios de auditoria directamente en las alcaldías municipales y los resguardos indígenas y además atiende las denuncias pre-sentadas por las autoridades y comunidades indígenas realizadas sobre el uso, destinación o ejecución de los recursos asignados a los resguardos indígenas por el Sistema General de Participaciones (SGP). Para este trabajo utiliza un enfoque participativo, en el cual una fase importante del ejercicio auditor tiene que ver con la cons-tatación en campo de la materialización y entrega de proyectos, obras e insumos a la comunidad y la verificación del cumplimiento y coherencia de la finalidad de la inversión. En el marco de este ejercicio se realizó un seguimiento especial de las vigencias 2008 al 2011, a través del Sistema General de Participaciones en sus sec-tores asignación especial para resguardos indígenas, salud y educa-ción; así como regalías y subsidio de vivienda de interés social rural del Banco Agrario de Colombia.

Se encontró que en dicho periodo se han girado recursos para Salud, Educación–Calidad, provenientes del SGP y FOSYGA y de Asignación Especial para Resguardos Indígenas, la suma de $454.937 millones en las vigencias 2008 al 2011 administrados por 238 municipios y tres departamentos (Amazonas, Guainía y Vaupés). Teniendo en cuenta que el promedio de la población in-dígena para las vigencias auditadas 2008 al 2011, es de 1.033.548 personas, la asignación per cápita es de $0.4 millones ($440.170) para el conjunto del periodo, y de $0.1 millones ($110.042) por año. Así, la distribución promedio por resguardo corresponde a $623.6 millones para el periodo y a $155.9 millones por año.

La CGR auditó el 49.6%, de los recursos destinados, es de-cir $225.648 millones; de estos últimos se determinó que el 23%

se encontraba en un presunto detrimento patrimonial, es de-cir $51.681.4 millones; por lo cual se puede inferir que estos recursos por múltiples factores no llegaron a sus destinata-rios, representados en bienes, servicios y obras para cumplir con los fines del Estado So-cial de Derecho. Por otra parte, los recursos no utilizados no aparecen en las cuentas ban-carias, y de los utilizados no existe evidencia de su correcta inversión, ni de su destinación a las comunidades indígenas en bienes, servicios u obras, en la cantidad y calidad requeridas. Se presentaron casos en los cuales algunos dineros deposi-tados en bancos no generaron rendimientos financieros, en cambio sí fueron objeto de gra-vámenes. En la contratación se presentaron posibles sobrecos-tos en la adquisición de bienes; los terrenos adquiridos para los resguardos indígenas, a la fecha no han sido registrados a nom-bre de éstos.

Es de destacar que algunos resguardos indígenas de la re-gión andina, invirtieron sus recursos para financiar el me-joramiento, construcción y/o dotación de infraestructuras en EPS e IPS Indígenas, y en cen-tros e instituciones educativas. Sin embargo, estas no siempre contribuyen a prestar servicios en el marco de su cultura, usos y costumbres. No obstante el Estado giró recursos del SGP de Salud–Régimen Subsidiado y de Educación–Calidad, para estos propósitos.

Con respecto a los recursos del SGP Salud – para contratar los servicios del Régimen Sub-



sidiado en Salud -, los presuntos hechos de desvío irregular de recursos se deben principalmente a que no existen soportes de la ejecución de los contratos de asegu-ramiento; en este sector se determinó un presunto faltante en cuantía de $26.911.6 millones, que representan el 3% de los recursos auditados.

No se observaron adecuadas campañas de promoción y prevención por parte de las EPS que atienden a estos pueblos con recursos del SGP Régimen Subsidiado en Salud; además, no atienden a la población dentro del resguardo, no obstante que el Estado paga la unidad de capitación por un 50% adicional al que paga por la pobla-ción no indígena. A esto se suma la no incorporación de conocimientos de medicina tradicional ni de las autoridades tradicionales que cuentan con estos conocimientos en el sistema de atención de salud de los pueblos indígenas. También se determina-ron otras presuntas irregularidades fiscales con dineros del SGP Educación – recursos de calidad, en cuantía de $383.3 millones, subsidios de viviendas designados por el Banco Agrario por $15.6 millones y regalías en $15.364.8 millones.

Teniendo en cuenta el resultado del proceso auditor, la CGR planteó la estrategia de hacer seguimiento en tiempo real de los recursos del SGPAERI, la cual permitió determinar los riesgos en que se encuentran para la vigencia 2012 y 2013. En general, se encontraron los siguientes: Falta suscripción de convenios entre el ente territorial y las autoridades del resguardo para el uso de los recursos, desvío en la utilización de los recursos, falta de apoyo en la capacitación y acompañamiento a las comunidades para la elaboración de los planes de inversión, improvisación en la ejecución de los proyectos, por parte de los entes territoriales, irregularidades en la ejecución de los contratos de bienes, servicios y obras, falta de registros actualizados de la población indígena, inclusión de personas que no responden a la categoría de habitantes de comunidades indígenas.



Registro Único de Víctimas y cifras de victimización en las poblaciones indígenas

En este apartado se presentan las cifras de las víctimas que se encuentran in-cluidas en el RUV de manera individual y que se auto-reconocieron como indíge-nas. Para su lectura es importante señalar las siguientes claridades: a) La fuente de la información presentada es el RUV tal y como la UAERIV lo entregó a la Contra-loría General de la República. Es importante subrayar que el RUV aún se encuentra en proceso de consolidación teniendo en cuenta que deben unificar información de diversos orígenes. b) El corte de esta información es a 31 de mayo de 2013, por lo que se presenta un acumulado a esta fecha. c) No es posible identificar cuántas de estas víctimas pertenecen a comunidades o resguardos, debido a que en el RUV no se cuenta con esta especificidad en la descripción de las víctimas. d) No es posible identificar cuántos de los hechos victimizantes que se registran tuvieron un impacto colectivo sobre la comunidad debido a la ausencia de esta información en el RUV, a excepción de la discriminación de desplazamientos masivos. e) Es impor-tante reiterar que estas cifras solo dan cuenta de las víctimas incluidas en el RUV. Es decir, no dan cuenta de las solicitudes que aún se encuentran sin valoración. f.)Esta información debe leerse en el marco del subregistro de la población víctimas de grupos étnicos en general.

En el siguiente cuadro se presenta la proporción de victimas pertenecientes a gru-pos étnicos con respecto al total de víctimas incluidas en el RUV. En términos gene-rales, las víctimas pertenecientes a comunidades étnicas se aproxima al 12% del total de las víctimas incluidas en el RUV y en el caso particular de las victimas indígenas representa el 2.2%. Es importante señalar que esta cifra no representa completamen-te la realidad de la victimización sufrida por los grupos étnicos por varias razones: en primer lugar, porque existe una mínima proporción de personas de las cuales no se cuenta con información sobre su pertenencia étnica; en segundo lugar, existen suje-tos que en el momento de la declaración no se les tomó información precisa sobre su pertenencia y están registrados como personas sin ninguna pertenencia étnica. En tercer lugar, por los problemas que hemos señalado frente a la declaración y registro colectivo. Y en cuarto lugar, por las barreras de acceso al registro que plantearemos más adelante. Las cifras de la población total por cada grupo étnico fueron extraídas de las proyecciones de población realizadas por el DANE a partir del censo de 2005.

Población Étnica frente al total de víctimas del RUVCuadro 1

Pertenencia étnica Total de la población en Colombia

No. de Víctimas % de víctimas en el total de la población.

Ninguna 34.898.170 4.922.824 14,1%

Negro, afrocolombiano, palenquero

y raizal

4.311.757 495.857 11,5%

Indígena 1.392.623 121.677 8,7%

Gitano 4.858 28.221 580,9%

No definido 409

TOTAL RUV 40.607.408 5.568.988 13,7%

Fuente: DANE, Censo 2005 y Registro Único de Víctimas. Cálculos CGR.



Dinámica de la victimización de la población indígena 2004-2012Cuadro 2

Fuente: Registro Único de Víctimas - UAERIV. Corte 30 de mayo de 2013.

HECHO 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012

Desplazamiento forzado 11.500 13.484 11.580 12.901 14.454 7.604 6.321 6.637 1.003

Abandono o Despojo Forzado de Tierras 2 5 7 13 13 4 6 40 114

Acto terrorista / Atentados / Combates / Enfrentamientos / Hostigamientos

2 3 4 8 5 9 11 94

Amenaza 5 3 1 7 7 17 19 94 168

Desaparición forzada 16 18 5 6 1 7 2 4

Homicidio 16 43 113 100 85 88 43 73 42

Minas Antipersonal, Munición sin Explotar y Artefacto Explosivo improvisado

2 5 7 2 14

Tortura 2 13

Vinculación de Niños Niñas y Adolescentes a Actividades Relacionadas con grupos armados

8 1 1

Total general 11.523 13.561 11.722 13.032 14.579 7.726 6.406 6.862 1.452

Para el caso de la población indígena, el siguiente cuadro muestra la evolución de los hechos víctimizantes en el lapso de 2004-2011. En este caso se destaca el ascenso de hechos de abandono y despojo forzado de tierras para el último año. Sin embargo, vale la pena se-ñalar que las declaraciones de 2012 que ya han sido incluidas en el RUV para estas victimas que realizaron la declaración de manera indi-vidual, arrojan una cifra de 94 atentados, hostigamientos, atentados o combates y 168 amenazas, lo cual es destacable frente a los años presentados en el cuadro 2.

Lugares de ocurrencia de los hechos

Para la población indígena victima del conflicto ocho (8) departa-mentos registran el 62% de los hechos. La distribución territorial es la siguiente: Cauca el 10.9% con 14.486, Nariño el 10.7% con 14.218, Putumayo el 9.6% con 12.775, Antioquia el 8.6% con 11.487, Cesar el 6.5% con 8.685, La Guajira el 6.2% con 8.300, Chocó 4.9% con 6.456 y Tolima el 4.5% con 6.002.

Por otra parte, los hechos registrados ocurrieron en 802 municipios del país, con una distribución en todos los departamentos a excepción de San Andrés y Providencia. Los principales municipios de ocurrencia con más de 2.000 hechos victimizantes son San Andrés de Tumaco (Valle del Cauca) 4.313, Valledupar (Cesar) 3.277, San Juan del Cesar 2.367 (La Guajira), Valle del Guamuez (Putumayo) 2.152, Riosucio (Chocó) 2.090, Orito (Putumayo) 2.063, Puerto Asis (Putumayo) 2.009, Cumaribo (Vichada) 2.008 hechos victimizantes.

El siguiente mapa ilustra la intensidad de la victimización en dife-rentes regiones del país:



Gráfico 1

Número de víctimas indigenas por municipio de ocurrencia

Fuente: RUV 2013.



Gráfico 2

Número de víctimas indigenas por municipio de llegada

Fuente: RUV 2013.

Lugares de llegada de las víctimas pertenecientes a comunidades indígenas

En el caso de la población indígena el 50% de desplazamientos tuvo como lugar de acogida los departamentos de Nariño 11.9%, Antioquia 8.2%, Bogotá 7.5%, Cesar 7.3%, Cauca 7%, Putumayo 6.6% y La Guajira 6.0%.

Los principales municipios de llegada de desplazamientos son: Bogotá 7.6%, Iníri-da 3.4%, Valledupar 3.2%, Bosconia (Cesar) 3.1%, San Andrés de Tumaco 3%, Mocoa 2.4%, Cali 2.4%, Popayán 2.1%. El siguiente mapa ilustra los lugares de llegada de las victimas indígenas:



Autos de seguimiento en el marco de la sentencia T-025

Uno de los autos de segui-miento a los cuales el grupo de seguimiento a Ley de Victimas de la Contraloría General ha realizado un especial análisis ha sido el 051 de 2013 que corres-ponde la situación del pueblos Emberá desplazado, reubica-do o retornado. En el mes de abril se realizó seguimiento a la situación de las familias que se encuentran desplazadas en Bogotá, el cual fue producto de visitas de verificación a los alojamientos que fueron ade-cuados para la prestación de los servicios de ayuda y atención humanitaria, y los resultados fueron reflejados en el informe entregado al congreso en el mes de agosto del presente año.

Un segundo informe sobre el pueblo Emberá, se realizó tras una visita a los municipios

de Mistrató y Pueblo Rico en el Departamento de Risaralda, cons-tatando lo siguiente:

En principio, las diferentes acciones programadas para la aten-ción de las familias retornadas a sus resguardos, presentan un esfuerzo importante del gobierno nacional. Sin embargo, actual-mente el grado de avance en el cumplimiento de los compromisos es deficiente y no atiende a los plazos planteados en la matriz construida en el APP realizado para tal fin.

Si bien es importante reforzar el acompañamiento estatal a las familias retornadas y receptoras, lo es aún más la intervención in-tegral a través de una política pública de atención a la población indígena que contemple un alcance más amplio y una cobertura total de las comunidades visitadas, teniendo en cuenta que los problemas identificados rebasan la afectación de estas familias y se circunscriben como problemas estructurales que impactan en general a la población afectando su sentido de auto-sostenimiento y prácticas colectivas.

Aunque se encuentra un alto nivel de compromiso por parte de algunos funcionarios, aún se evidencian rasgos discriminatorios en su enfoque de prestación de los servicios. Se asume el deber de “enseñar a hacer, a pensar y a vivir” a los indígenas, partiendo de preconceptos que no reconocen la diferencia cultural como un as-pecto valioso social, cultural y políticamente para el fortalecimiento de la democracia. En el lenguaje de algunos funcionarios de manera inconsciente se exteriorizan lecturas negativas de las características sociales de las comunidades. Es fundamental y prioritaria una estra-tegia de sensibilización y no discriminación dirigida a los funciona-rios públicos que intervienen estas poblaciones.



Las acciones más débiles y rezagadas están ligadas a los temas de prevención y protección, situación que teniendo en cuenta un inminente fortalecimiento de la actividad minera y la pre-sencia de actores armados legales e ilegales en la zona, pone en grave riesgo las condiciones de seguridad de la comunidad ante la probabilidad de una nueva victimización o desplazamiento.

El impacto del desplazamiento prolongado de las familias retornadas en ciudades como Bogo-tá, donde son alojados en sectores deprimidos, se evidencia en temas como consumos de sustancias psicoactivas por parte de los adolescentes. Du-rante la visita de la CGR, la UAERIV informó al cabildo de Pueblo Rico la identificación de tres menores con problemas de consumo recurrente.En temas fundamentales como la salud y la edu-cación se evidencian falencias en la coordinación Nación-territorio. Es el caso del puesto de salud de Pueblo Rico donde lo que se necesita no es sólo una dotación de implementos médicos sino también la reconstrucción de la infraestructura de lo que hoy es un lugar abandonado. Otro caso es el de la situación de las distancias de los centros educativos, los trayectos que deben ser recorridos por los menores y el estado de algunas aulas.

Temas como la electrificación o el acueduc-to de los resguardos actualmente son deficien-tes. Los entes territoriales, responsables de esta labor, requieren avanzar más rápidamente en la cobertura total de estos servicios. Por ejemplo, problemas de saneamiento de agua hacen que las enfermedades infecciosas contraídas por el insu-mo de aguas sin potabilizar sean características de estas zonas.

Seguimiento a los recursos girados para el pueblo Nukak

Por otra parte, en cuanto a la situación de la población nukak, la CGR ha señalado que los recursos girados a estos resguardos indígenas se encuentran en su totalidad en cuentas banca-rias, frente a lo cual las autoridades municipales manifiestan que esta situación se debe a que no cuentan con una autoridad legítima que los re-presente ante el Estado y que esté facultado para suscribir con la Alcaldía Municipal los contratos de administración de los recursos. Estos recursos

que ascienden a $ 2.144.005.000 pesos corres-ponden a los giros realizados entre 2002 y 2012 y es prioritaria la intervención del Gobierno Na-cional, en especial del Ministerio del Interior para generar una estrategia de acercamiento a través de organizaciones indígenas con el fin de hacer posible la ejecución de estos recursos, aún más cuando es visible la situación de vulnerabilidad, pobreza e inseguridad alimentaria en la que se encuentra este pueblo.

Situación de los pueblos Hitnü y Macaguan

En el marco de la actuación especial realizada al Municipio de Tame-Arauca y en las visitas rea-lizadas a los resguardos indígenas de este muni-cipio, las comunidades pertenecientes a la etnia Macaguan expresaron con preocupación la situa-ción que afrontan actualmente y la falta de inter-vención del Estado en el marco de los ordenado por el Auto 382 de 2010 de la Corte Constitucio-nal. Manifestaron que las acciones que el Esta-do ha realizado frente a la vulnerabilidad de sus derechos y el desplazamiento forzado al que han sido sometidos, no han sido efectivas, según sus intervenciones: “continúan en el abandono del Estado”. Por otra parte, subrayaron que siguen siendo objeto de asedios por parte de grupos al margen de la ley y que algunos de sus integrantes han sido victimas de minas quiebrapata.

En audiencia realizada por la CGR y la Alcal-día de Tame, se pudieron evidenciar las situacio-nes a las que hizo referencia la población. De otra parte, se evidenciaron conflictos de tipo interno que se están generando en torno al manejo de los recursos del Sistema General de Participacio-nes Asignación Especial para Resguardos Indíge-nas - (SGPAERI).

La CGR, en la auditoria realizada encontró que los recursos del SGPAERI no llegan en su totalidad a las comunidades, a pesar de que la alcaldía realiza esfuerzos para ello; esta situación redundó en los hallazgos fiscales pertinentes.

Respecto a la población Hitnü, la situación es realmente crítica. Teniendo en cuenta el desa-rrollo de la audiencia pública realizada el pasado mes de agosto en el municipio de Arauca, para



revisar la inversión y destino de los recursos del SGPAERI correspondiente a las vigen-cias 2010 a junio de 2013, los líderes de las comunidades de los resguardos indígenas de La Vorágine y San José de Lipa donde se encuentra asentado el pueblo Hitnü, manifestaron que no se han establecido acciones por parte del Estado para la atención de la población en el marco del auto 382 de 2010. Señalaron además que la minería legal e ilegal, también está provocando desplazamientos de los miembros y que han evidenciado cambios en el estado del medio ambiente por cuanto en los alrededores de las empresas extractoras de petróleos los cultivos están siendo contaminados. Otros problemas identificados por la comunidad y sus autoridades son la falta de agua po-table, la prestación de los servicios de salud.

En conclusión

La ausencia de la infraestructura institucional del Estado Social de Derecho en los territorios indígenas, que en algunos casos puede considerarse histórica, ha generado un alto grado de vulnerabilidad y fragilidad comunitaria, el cual ha incidido profun-damente en una mayor exposición a los efectos e impactos del conflicto armado.

Si bien, tanto los autos de seguimiento de la sentencia T025 de 2004 como el decreto ley de víctimas 4633 de 2011 han sido herramientas significativas para la exigencia de los derechos fundamentales y la reivindicación por la pervivencia no sólo física sino cultural de los pueblos, la implementación de las medidas contempladas en estos actos ha sido lenta y desgastante para las propias comunidades, en tanto la institucionalidad del gobierno nacional aún tiene un camino por recorrer en términos de la articulación de un Sistema Nacional de Atención a Víctimas flexible, eficiente e integrado.

Lo anterior impone un gran reto a la Unidad de Atención a Víctimas como coor-dinadora del sistema, pero además una tarea de responsabilidad y compromiso a cada una de las instituciones del SNARIV. Otra gran exigencia para la armonización de la acción institucional es la coordinación Nación-territorio, la cual a efectos de la atención oportuna e integral a las comunidades es fundamental, sobre todo teniendo en cuenta que muchos de los municipios en los cuales se encuentra concentrada la atención a comunidades indígenas que han sido víctimas, son de categoría sexta, por lo cual, sin el cumplimiento del principio de subsidiariedad, es realmente compleja la garantía de la atención en términos de oportunidad, dignidad y enfoque diferencial.


Ley de víctimas

más que una problemática inter-étnicaen el norte del Cauca

Por conocimiento directo, la Contraloría General de la República (CGR) ha interveni-do desde el 11 de diciembre de 2011, en el conflicto inter-étnico generado por la finca San Rafael- Vereda Mazamorrero, municipios de Santander de Quilichao y Buenos Aires (Cauca) con el único fin de vigilar la manera eficiente y eficaz del manejo de los recur-sos públicos, debido a que decisiones administrativas de gobiernos anteriores, han sido una de las causas de la compleja situación que enfrenta, desde hace más de cinco años, a afrodescendientes del Consejo Comunitario de Zajón de Garrapatero y al Cabildo de Toribio.

Antecedentes

El 16 de diciembre de 1991 fueron asesinados 21 indígenas pertenecientes a la co-munidad indígena Nasa, del cabildo Indígena de Toribio, por miembros de la Policía Nacional y civiles armados, en la finca El Nilo (municipio de Caloto, departamento del Cauca). El 23 de diciembre de ese mismo año el gobierno llegó a un acuerdo con dicho Cabildo ante la Corte Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) comprometiéndose a entregarles 15,663 hectáreas de tierra para la ampliación de su resguardo. Más de veinte años después de ocurrida la masacre, aún faltan por entregar mil de estas hectáreas.

Ante las reiteradas advertencias de la CIDH al gobierno nacional por su larga demora, el 28 de diciembre de 2007 el entonces Ministro del Interior y de Justicia Carlos Holguín Sardi, a través de su Viceministra María Isabel Nieto, le otorgó al Cabildo Indígena de Toribio, la finca San Rafael (de 517 has) especificando en las escrituras que estaba des-tinada a la ampliación del resguardo.

Finca San Rafael:

Mónica C. Valderrama González*


* Politóloga Universidad Javeriana. Coordinación Grupo de Fortalecimiento a Población Víctima, en Control Fiscal Participativo. Contraloría General de la República.



Finca San Rafael

La Finca San Rafael está ubicada en una zona habitada hace más de doscientos años por campesinos afrodescendientes, orga-nizados políticamente en el Consejo Comunitario de Zanjón de Garrapatero, el cual no posee territorios colectivos. La finca está atravesada por múltiples caminos de servidumbre y sus anteriores dueños permitían a los afrodescendientes utilizar los recursos de la finca (madera de los bosques, pastizales para animales, nacimien-tos de agua, cultivos y caminos ancestrales). En el año 2005 los dueños de la finca San Rafael la ofertaron al Incoder, con el fin de ser parcelada a las comunidades afro, pero esta oferta fue retirada. Parte de las tierras fueron arrendadas al Ingenio del Cauca, para la siembra de caña (100 has). La población afrodescendiente tenía la expectativa de que la parcelación de la finca San Rafael se realizara a través del Incoder, lo que los convertiría en sus dueños.

Ante los derechos encontrados que ambas comunidades (afro-descendientes e indígenas) tenían o creían tener sobre la finca, co-menzaron las tensiones. Los Nasa – nuevos dueños del predio- per-mitieron que los vecinos (población afrodescendiente) continuaran pastando sus animales dentro de la finca y acordaron que esto se pagaría con trabajo. Los dueños de los animales incumplieron esta condición y por tal motivo los indígenas tomaron la decisión de sacrificar algunas reses y caballos que encontraran dentro de la finca. Los afro descendientes denunciaron que los caminos ampa-rados por el derecho de servidumbre, fueron cerrados. La situación

en San Rafael era cada día más tensa. Tanto indígenas como afrodescendientes, por medio de sus organizaciones políti-cas, hicieron reiterados llama-dos al gobierno nacional para que solucionara un problema creado por un aparente “error del Estado”. En 2009 y 2010 el gobierno reconoció la situación como un error y se compro-metió a acelerar una solución, por medio de la vocería de dos Vicepresidentes de la Repúbli-ca (Francisco Santos en 2009 y Angelino Garzón en 2010), soluciones que no fueron vistas por estos grupos étnicos.

Hasta ese momento las partes implicadas proponían la misma solución, que el Go-bierno comprara San Rafael e hiciera una parcelación a través del Incoder para entregarle la tierra a los afrodescendientes de la vereda de Mazamorrero, y comprara otro predio para en-tregárselo a los indígenas Nasa.

Graves altercados productos de la espera

El domingo 22 de mayo de 2011 se desató un alterca-do entre las dos comunidades (indígenas y afrodescendientes) en la Finca San Rafael. Hubo disparos desde ambas partes y el resultado fue la muerte por arma de fuego de Luis Ever Vi-tonás Ramos, joven Nasa de 17 años. Después de este hecho, el cabildo decidió no seguir ofer-tando la finca y el Viceministro del Interior de la época, Aurelio Irragori, permitió la entrada de la Guardia Indígena en la finca.

En agosto de 2011, afro-descendientes de Mazamorrero



se declararon en huelga de hambre frente a la Alcaldía de Santander de Quilichao, con el fin de pedir una pronta solución a esta situación. Des-pués de nueve días esta se levantó tras la prome-sa del Ministerio del Interior de dar una solución definitiva al problema. El 23 de noviembre de 2011, cuatro encapuchados ingresaron a la Finca San Rafael, secuestraron y asesinaron a Luis He-ber Casamachín Yule, indígena que la adminis-traba. Sobrevino una ruptura de diálogos entre las dos comunidades.

Gestión de la CGR

El 10 de diciembre de 2011 la Contraloría General de la República (CGR) recibió una de-nuncia anónima por parte de un ciudadano del Norte del Cauca, en la cual ponía en contexto, a este órgano de control, de los hechos ocurridos desde el 28 de diciembre de 2007, día en que el Ministerio del Interior adjudicó la Finca San Rafael al Cabildo de Toribio, sin antes realizar ni un mínimo estudio del territorio, lo que no le permitió precaver que allí estaba instalada una comunidad descendiente de los primeros esclavos llegados a tierras caucanas. Esta situación des-encadenó altercados que derivaron en la muerte de dos indígenas, heridos de ambas étnias, ma-tanza y mutilación de animales; el rompimiento de una cotidianidad pacífica entre ambas partes; y reiteras promesas de gestión, incumplidas por el gobierno nacional.

Por orden de la Contralora General de la Re-pública se determina una acción inmediata de esta entidad con el fin de realizar todas las ges-tiones conducentes a buscar la resolución del conflicto entre la comunidad afrodescendiente de la vereda Mazamorrero (municipios de San-tander de Quilichao y Buenos Aires – Departa-mento del Cauca) y la comunidad indígena Nasa (Cabildo de Toribio).

Comenzó un trabajo en la región con la expedición de una Función de Advertencia1 al Ministerio del Interior sobre “los riesgos para el patrimonio público por posibles demandas al

no tomar medidas para solucionar el conflicto que se está desarrollando alrededor del predio San Rafael”2.

Los días 17, 18 y 19 de febrero de 2012, el equipo de la CGR se reunió, por separado, con las dos comunidades, con el fin de realizar un diag-nóstico de la situación y restablecer los diálogos entre indígenas y afrodescendientes. El Consejo Comunitario de Zajón de Garrapatero, recibió a la CGR en la vereda Mazamorrero; realizando una reseña de su llegada al territorio “desde la época de los abuelos de los abuelos”

El Cabildo Indígena de Toribio, accedió a recibir a la CGR en la Hacienda el Nilo, Muni-cipio de Caloto, Cauca; igualmente autoridades del Cabildo narraron los hechos de este capítulo desagradable de su historia y, finalmente, luego de deliberación entre los asistentes, la cabeza del Cabildo Indígena, Gobernador Marco Yule, acce-dió a dialogar nuevamente con afrodescendien-tes de Mazamorrero y permitir la intervención de la Contraloría.

1 2012EE1213 de fecha 12.01.2012

2 Ibid.



Así, tres días después, se logró una reunión con representantes designados por cada comunidad, un representante de la Alcaldía de Santander de Quilichao y actores no gubernamentales, logrando el restablecimiento de los diálogos entre ambas partes.

El 22 de febrero de 2012, la CGR se reunió en el Ministerio del Interior con los di-rectores de Asuntos Indígenas y Minorías; y de Comunidades Negras y Afro. En dicha reunión se discutió la respuesta a la Función de Advertencia expedida por el órgano de control y se estableció que la Contraloría actuaría como garante en el proceso de resolución del conflicto étnico generado por la entrega de la finca San Rafael al cabil-do de Toribio, por parte del ministerio.

Por petición de indígenas y afrodescendientes, el Ministerio del Interior convocó para el 16 de marzo de 2012, una reunión con presencia del Incoder, el Ministerio de Agricultura, la Policía del Cauca, la Defensoría del Pueblo, la Dirección Nacional de Estupefacientes (DNE) en liquidación, la Procuraduría, Alcaldes de Buenos Aires y Santander de Quilichao, Gobernación del Cauca y Contraloría General de la Repúbli-ca. En este encuentro no se hicieron presentes ni el Ministerio de Agricultura, ni el Incoder; esta inasistencia, sumado a la falta de claridad sobre la lista de predios a los que podría tener acceso el cabildo de Toribio - por parte de DNE en liquidación-, a cambio de la venta de San Rafael; y la falta de claridad por parte del Gobierno para construir caminos de solución, desencadenaron en la inconformidad de los ciudada-nos, quienes expresaron que no se reunirían más con el gobierno nacional, si este no traía desde Bogotá una salida al problema.

El 16 de mayo de 2012, nuevamente y por iniciativa de las dos comunidades, estas se sentaron al diálogo. La reunión se llevó a cabo en la Finca San Rafael, donde se conversó sobre temas cruciales de la cotidianidad que deben sobrellevar diariamente, como el pastoreo de animales de la comunidad negra en el predio, la entrada de los animales en los cultivos, el daño económico que esto conlleva y el disgusto de los indígenas por esta situación. El diálogo en ese momento no fue fructífero.

Desde la Contraloría General de la República se convocaron y se llevaron a cabo diferentes reuniones a nivel nacional, con Incoder, Departamento Nacional de Pla-neación, Ministerio de Hacienda y Ministerio del Interior de las cuales surgieron compromisos y una futura reunión con el fin de buscar mecanismos que posibiliten la adjudicación de recursos para la compra de un predio, en vías a solucionar una situación generada por una decisión administrativa inadecuada, y visualizar una ruta que permitiera obtener al gobierno nacional, los recursos para resolver este conflicto. En reunión del 26 de agosto de 2012 se posibilitó el camino, logrando una adición presupuestal al Incoder de 55.000 millones de pesos para resolver problemas de tierras en el Departamento del Cauca. Entre estas cinco instituciones estatales se ratificó nuevamente a la Contraloría General de la República, por ser este el único órgano del Estado en quienes las comunidades confiaban, como vocera y representante ante esta ciudadanía de las decisiones allí tomadas y de las acciones a realizarse a futuro, con el fin de resolver el conflicto.

En consecuencia, la CGR sirvió de veedor en la Asamblea General del Cabildo de Toribio, llevada a cabo el 23 de septiembre de 2012, en la cual por mayoría, más de tres mil indígenas aprobaron ofertar la finca San Rafael al Incoder, con el fin de ser entregada a los afrodescendientes del Consejo Comunitario de Zanjón de Garrapatero. La condición: que el Incoder priorizara este conflicto, y con parte de la adición presu-



puestal comprara para el Cabildo de Toribio, las mismas hectáreas con la que cuenta San Rafael, en el Norte del Cauca.

La Asociación de Cabildos Indígenas del Norte del Cauca (ACIN), una delegación del Cabildo de Toribio, los consejos comunitarios de Zanjón de Garrapatero y rio Cauca, se dieron a la tarea de en-contrar tierras en el Norte del Cauca, con un número similar de hectáreas a San Rafael -517 has-; localizando diferentes opciones con una excelente ubicación para la comercialización de futuros proyectos productivos.

Respuestas institucionales tardías

Desde el mes de noviembre de 2012, el Incoder ha venido adelantando las acciones de verificación de escrituras y matrícula inmobiliaria de la fincas; lo mismo que levantamientos topográfi-cos; estudios de terreno y avalúos; pero la población se cansa de esperar. El 31 de octubre de 2013 representantes de varios conse-jos comunitarios del Cauca, incluidos Zanjón de Garrapatero y rio Cauca, ocuparon de manera pacífica las instalaciones del Incoder territorial Cauca, en la ciudad de Popayán, con el fin de exigirle al Gobierno el cumplimiento de los acuerdos establecidos desde hace más de año y medio, entre los cuales estaba contenido la titula-ción colectiva de 28 predios en los Valles Interandinos, siendo San Rafael un referente permanente en estas demandas.

Siendo así, los voceros de la Mesa afro-caucana se declararon en “Asamblea Permanente” y pidieron una vez más el acompaña-miento de este órgano de control en las negociaciones. El 9 de noviembre del presente año, la CGR estuvo presente en la mesa de negociación entre el gobierno nacional, representado por el Viceministro de Desarrollo Rural, Director (E) del Incoder, Aníbal Fernández de Soto y la Mesa Territorial Afrocaucana, en la cual se dio por terminada la toma a las instalaciones de la territorial Cauca Incoder, posterior firma de acuerdos y compromisos, siendo pertinente anotar que el numeral b) reza así: “A más tardar el 15 de diciembre de 2013 el Incoder dará por terminado el proceso de adjudicación de los predios priorizados en la Mesa Afrocaucana…3”

Este caso, además de lo ya expuesto, debe mover al aparato estatal en defensa del derecho fundamental a la vida, puesto que se han sacrificado inútilmente dos comuneros indígenas, en medio de la no activación del Estado para solucionar el conflicto, lo cual hace muy pertinente la intervención de la Contraloría General de la República, con el ánimo de coadyuvar en el cumplimiento de los fines esenciales del Estado, y de paso evitar que situaciones violentas y de hecho, generen daños fiscales que los ciudadanos no deben sobrellevar.

3 Acta reunión mesa negociación Mesa Territorial Afrocaucana. Noviembre 9 de 2013. Pág.4

La CGR, ha sido, pues, co-adyuvante y punto de enlace interinstitucional. Por su inter-medio se ha llevado a cabo la reanudación de diálogos entre las comunidades afectadas, lo mismo que mesas de trabajo entre el Departamento Nacio-nal de Planeación, Ministerio de Hacienda, Ministerio del In-terior e Incoder; puente entre la ciudadanía y la instituciona-lidad; así mismo, garante entre la accidentada relación entre estos grupos étnicos y entes del Gobierno, con el objeto de encontrar caminos técnicos y presupuestales de solución al conflicto. La propia Contralora General de la República ha es-tado al frente de esta situación y ha informado del asunto a los ministros de Hacienda, Agricul-tura e Interior, así como al pro-pio Presidente de la República.

Hoy, el camino de solución parece expedito. Falta, como paso final, concretar esa volun-tad negociadora entre el Inco-der y estos dos grupos étnicos; solo así, este órgano de control consideraría que, de la mano del gobierno nacional, el traba-jo mancomunado, da frutos a favor de los ciudadanos.


* Economista (U. Andes) y master en economía (U. París 1), asesor CGR.

1 SMITH A. (1776). La Riqueza de las Naciones, Alianza Editorial, 1994, Madrid. (Libro IV, introducción).

Indemnización a víctimas,

y política macroeconómica

Néstor Rubiano Páez*

sostenibilidad fiscal

Un sector de la opinión en Colombia afirma que algunos fallos judiciales que impli-can gasto público ignoran por completo las restricciones financieras del Estado, mientras que desde la orilla opuesta se considera que los derechos constitucionalmente otorgados a los ciudadanos no pueden coartarse bajo ninguna circunstancia.

El caso de la indemnización administrativa otorgada por la Ley 1448 de 2011 a las víctimas del conflicto interno lleva a su tensión máxima este debate a causa del elevado número de personas victimizadas y la cuantiosa suma adeudada por el Estado. Este ar-tículo analiza esta disyuntiva y propone una política para superar el dilema en el marco de la Constitución Política.

En la primera sección se presentan algunos conceptos elementales y esenciales de los pensadores clásicos del liberalismo económico (Smith, Ricardo y Keynes) para mos-trar que ellos poseían una ética social explícita en materia de distribución del ingreso nacional. En la segunda parte se reseñan autorizados estudios empíricos internacionales sobre las conexiones entre equidad económica, instituciones políticas y crecimiento eco-nómico. En la tercera sección proponemos una política macro-económica para cancelar rápidamente la indemnización administrativa a los millones de víctimas del conflicto interno evitando al máximo los riesgos inflacionarios y el endeudamiento público.

El Estado, los mercados y la distribución del ingreso en el liberalismo económico

A fines del siglo XVIII Adam Smith consideraba a la “economía política” como1:

“(…) una ciencia del hombre de estado o legislador que se plantea dos objetivos distintos: en primer lugar, conseguir un ingreso o subsistencia abundantes para el pueblo, o más precisamente, que el pueblo pueda conseguirla por sí mismo; y en se-

Ley de víctimasy restitución de tierras



gundo lugar, proporcionar al Estado o comunidad un ingreso suficiente para pagar los servicios públicos”

Aparecen en escena dos grandes agentes sociales. De una parte, el Estado y de otra una multitud de individuos actuando por su cuenta y riesgo (produciendo y consu-miendo, comprando y vendiendo bienes y servicios) y conforman “los mercados”. Ense-guida Smith postula la existencia de una “mano invisible” que concatena los intereses egoístas de esa miríada de individuos2:

“En la medida en que todo individuo procura en lo posible invertir su capital en la actividad nacional y orientarla para que su producción alcance el máximo va-lor, necesariamente trabaja para hacer que el ingreso anual de la sociedad sea el máximo posible (…) él busca solo su propio beneficio, pero en este caso como en otros una mano invisible lo conduce a promover un objetivo que no entraba en sus propósitos”

Así, una fuerza ordenadora y externa a los individuos logra imponerse de modo que los intereses particulares no chocan con el interés colectivo (en este contexto, el máximo ingreso nacional). Smith no ofrece mayores explicaciones sobre su “mano invisible” aunque puede interpretarse de sus propios textos que la especialización del trabajo y del conocimiento entre las personas las liga férreamente, haciéndolas a todas mutuamente dependientes. Algunos autores contemporáneos ven en la “mano invisi-ble” costumbres y hábitos sociales; otros, fuerzas biológicas (instintos) que empujan a los homo sapiens hacia la cooperación. También podrían calificarse a Smith de teísta consumado puesto que la “mano invisible” puede sustituirse sin dificultad por el con-cepto “Dios”3.

Según Smith el Ingreso Nacional (PIB) se reparte en tres clases sociales: a) los propietarios del suelo rural y urbano b) los propietarios del capital (maquinarias, he-rramientas, instalaciones fabriles y dinero para sostener los procesos productivos) y c) los trabajadores. Los ingresos de estos tres grupos se denominan, rentas, ganancias y salarios, respectivamente.

Smith no discute la justicia (o injusticia) de la repartición de la riqueza (tierras y capital) entre los individuos y la considera un dato de partida en su análisis4. Admite que existe una confrontación permanente entre los tres grupos sociales por la distri-bución del ingreso (diferente a la riqueza) y adopta una postura ética y política que no admite dudas5:

2 Ibid, (Libro IV, cap.2), cursivas mías.

3 Un cotejo del Smith teísta de la “Teoría de los Sentimientos Morales” versus el Smith científico empirista de la “Riqueza de las Naciones”, es realizada por VINER J. (1927). Adam Smith y el “laissez faire”, publicado en, Spengler J. y Allen W. editores (1971), “El pensamiento económico de Aristóteles a Marshall”, Tecnos, Madrid.

4 Posteriormente, Marx denunciará enérgicamente esta omisión analítica del liberalismo económico y afirmará que tras la desigualdad inicial en la riqueza se esconden la guerra y el despojo violento de enormes segmentos de la población que luego conformarán el proletariado moderno. MARX K. (1867). El Capital. Crítica de la Economía Política. (Tomo I, cap. X, El secreto de la acumulación originaria de capital).

5 La riqueza puede definirse como el conjunto de activos productivos (tierras y capital) con que cuenta la socie-dad en un momento del tiempo. El ingreso es el conjunto de bienes y servicios generados por tales activos en conjunción con el trabajo humano, durante un período de tiempo (un año, digamos). En contabilidad, la riqueza es una variable “saldo” y el ingreso nacional una variable “flujo”.



“(…) los salarios corrientes dependen en todo lugar del contrato que se establecen normalmente entre dos partes, cuyos intere-ses en modo alguno son coincidentes” (op.cit., p.110).

(…) Los sirvientes, trabajadores y operarios de diverso tipo, constituyen la parte más abundante de cualquier gran sociedad política. Ninguna sociedad puede ser floreciente y feliz si la mayor parte de sus miembros es pobre y miserable. Es justo que aquellos que proporcionan alimento, vestimenta y alojamiento para todo el cuerpo social, reciban una cuota del producto de su propio trabajo suficiente para estar ellos mismos bien ali-mentados, vestidos y alojados”. (op.cit., p.126)

Smith presta especial atención al conflicto entre salarios y ga-nancias. El valor de una mercancía es, en general, igual a la can-tidad de trabajo humano requerido para producirla; ahora, en el capitalismo el trabajo es una mercancía como cualquiera otra y su valor (el salario) corresponde a la “cantidad de cosas necesarias y cómodas para la vida que se dan a cambio de él” (p.68). Es decir, el salario debe permitir la compra de una canasta de bienes de con-sumo requeridos por el trabajador para su subsistencia. Pero dado que el mercado laboral está sujeto también a las fluctuaciones de la oferta y la demanda, el salario monetario puede ascender (o descender) afectando la capacidad de compra (el salario real) de los trabajadores.

A ese mecanismo de mercado que explica las fluctuaciones del salario real Smith añade factores políticos y demográficos. Uno, la mayor capacidad organizativa de los empresarios por ser muy pocos en comparación con los asalariados. Dos, la mayor influencia de los empresarios sobre las decisiones del Estado particularmente en la legislación laboral. Finalmente, señala a las tasas de natalidad y mortalidad de los trabajadores que afectan la oferta laboral y, por ende, el salario monetario.

Afirma que lo más conveniente para los asalariados es una alta tasa de crecimiento del PIB que eleve en el corto plazo la demanda por trabajadores y, consecuentemente, el salario: “(…) lo que ocasiona una subida en los salarios no es el tamaño de la riqueza nacional sino su permanente crecimiento” (p.114, cursi-vas nuestras).

Pero los sindicatos contemporáneos también pueden citar a Smith a su favor porque altos salarios hacen más placentero el tra-bajo, elevan la productividad del trabajador y reducen así los costos de producción de los empresarios:

“(…) así como la remuneración abundante del trabajo estimula la procreación, también incrementa la laboriosidad del pueblo llano (…) cualquier cualidad humana mejora en proporción al incentivo” (p.129).



“(…) el incremento de los salarios eleva el precio de muchas mercancías (…) y por ello tiende a disminuir su consumo, (…) pero la misma causa que sube los salarios, o sea, la expansión del capital, tiende a aumentar la capacidad productiva del trabajo” (p.136)

La argumentación de Smith sobre el conflicto salarios-ganancias es retomada en lo esencial por David Ricardo unos 30 años después6. Elevados salarios, afirma este último, son preferibles a al-tas ganancias, lo que constituye una declaración de su ideal de justicia distributiva; sin embargo, en el capitalismo las altas ganancias en el presen-te pueden traducirse en altos salarios futuros por la causalidad ya conocida: se eleva la inversión, el PIB, la demanda de trabajo y el salario. Reco-mienda a los trabajadores controlar la natalidad en sus hogares para contener la oferta laboral y presionar al alza los salarios.

En esta apretada síntesis de algunas facetas de Smith y Ricardo deseamos poner de relieve lo siguiente. Primero, no discuten la desigual dis-tribución de la riqueza (activos productivos) en-tre los individuos. Segundo, su ideal de justicia distributiva del ingreso (el PIB) es que la mayor porción debe pertenecer a los trabajadores dado que ellos son la mayoría de los ciudadanos. Ter-cero, este ideal distributivo no está garantizado en la economía capitalista porque ningún indivi-duo puede controlar la diversidad de factores que afectan la oferta y la demanda laborales.

Por otra parte, la idea de una “mano invisible” tiene implicaciones trascendentales. Si una fuer-za supra-humana rige las interacciones económi-cas de los individuos (producir, comprar, vender y consumir bienes y servicios) conduciendo a la sociedad hacia el máximo PIB, hacia la eficiencia, entonces el Estado debe intervenir lo mínimo es-trictamente necesario en la vida económica y no estorbar a “los mercados”. Smith es explícito a este respecto:

“Libertad natural consiste (…) en que toda persona, en tanto no viole las leyes (…) queda en perfecta libertad para perseguir su propio interés a su manera y a conducir su trabajo y su capital hacia la competencia con otros (…). El soberano queda absolutamente exento de

dirigir esta labor (…): ninguna sabiduría ni conocimiento humano podrá jamás ser sufi-ciente para hacer aquello”

Como recordará el lector uno de los objetivos centrales de la economía política es según Smith “(…) proporcionar al Estado o comunidad un in-greso suficiente para pagar los servicios públicos”. ¿Y cuáles son esos “servicios públicos”? ¿Y cuál el ingreso “suficiente” del Estado para pagarlos? No es casualidad que Ricardo haya titulado su principal obra “Principios de economía política y Tributación”. Su amplia visión de la organización capitalista avizoraba ya que la lucha de los gru-pos sociales por la distribución del ingreso y de la riqueza se libraría también en un nuevo escena-rio: las finanzas del moderno estado burocrático.

Durante el siglo XX los cultores del liberalis-mo económico elaboraron una teoría que intenta delimitar con alguna claridad qué tipo de acti-vidades deben quedar a cargo del Estado. Re-conocen que la “mano invisible”, es decir, “los mercados”, exhiben las fallas que enumeramos a continuación. i) La competencia o los intereses creados pueden dar lugar a monopolios u oligo-polios ii) Hay bienes y servicios necesarios a la sociedad que no son buen negocio para ningún particular (por ejemplo: sistemas de semáforos, alcantarillados, arborización, policía, etc.) iii) Las transacciones de dos individuos pueden dañar o beneficiar a un tercer individuo ajeno a la tran-sacción iv) algunas actividades son monopolios naturales (redes de transmisión eléctrica, sistemas de transporte masivo…). En vista de las anteriores anomalías el Estado debe intervenir para i) pro-mover la competencia ii) producir bienes y servi-cios “públicos”7 iii) corregir las externalidades y iv) intervenir los monopolios naturales.

6 Ver, RICARDO D. (1817). Principios de Economía Política y Tributación, capítulos 1: secciones 1 a 4 (teoría del valor), cap. 4 (precio natural y precio de mercado) y cap. 5 (sobre los salarios). Y también, HOLLANDER S. (1979), La Economía de David Ricardo, FCE, 1988, México D.F. capítulo X (teoría de la política económica).

7 En economía un “bien público” es aquél que cumple va-rios requisitos. Que los individuos no puedan rivalizar por su consumo y que nadie pueda ser excluidodel mismo; adicional-mente, que sea imposible identificar los consumos individua-les. Ejemplos: la descontaminación ambiental, el sistema de semáforos de una ciudad, los servicios de vigilancia.



Un liberal clásico del siglo XX, Keynes, añadió otra crucial función al Estado de-mocrático moderno: salvar al capitalismo de sus crisis cíclicas. En épocas de recesión (caída persistente del PIB) el Estado debe endeudarse o emitir dinero para financiar más gastos públicos y también reducir las tasa de interés, todo con el fin de reanimar a los mercados; en épocas de prosperidad debe hacer lo contrario. A estas actividades la jerga de los economistas las denomina “estabilización macroeconómica”. Final-mente, las luchas políticas e ideológicas de la sociedad moderna impusieron al Estado democrático una función redistributiva del ingreso (v) a través del sistema tributario y del gasto público.

Aclaradas las funciones económicas atribuidas al moderno Estado democrático y burocrático en el capitalismo, veamos ahora la relación que guardan entre sí los siguientes fenómenos:

• El conflicto distributivo entre salarios y ganancias;

• Los derechos políticos, económicos y ambientales de los ciudadanos;

• Las finanzas públicas (ingresos, gastos, deuda).

El otorgamiento de derechos a los ciudadanos exige del Estado gastos que debe cubrir con sus ingresos, de los cuales una enorme proporción son tributos (impuestos) cobrados a los particulares. El monto del recaudo tributario depende directamente del ingreso logrado por toda la sociedad, es decir, del PIB. Ahora bien, los empresarios argumentan que mayores impuestos recortan sus ganancias, por ende, sus inversiones, el gasto agregado de la economía y, finalmente, contraen el PIB; el mismo argumento se esgrime ante los aumentos de salarios que reducen sus ganancias. Desde su pers-pectiva lo mejor para la sociedad es entonces mantener altas las ganancias ya que ello garantiza un mayor PIB y por tanto mayores ingresos tributarios.

Esta argumentación es completamente familiar en Colombia en las anuales polé-micas sobre el incremento del salario mínimo monetario o sobre reformas tributarias que eleven los tributos a las clases más pudientes8. Pero el argumento tiene más de dos siglos como vimos en la sección anterior.

Otras variantes del antiguo argumento ofrecido por los empresarios y algunos representantes del Gobierno son las siguientes. Mayores salarios obligan al despido de trabajadores y elevan el desempleo; lo aconsejable es entonces reducir los salarios para emplear a más personas. Y esta otra. Las elevaciones del salario mínimo son una injusticia con los trabajadores informales que devengan…menos de un salario mínimo (!) porque los empresarios no podrán emplearlos formalmente al salario mínimo; es decir, la equidad consiste no en transferir dinero de los más ricos a los más pobres, sino en transferirlo de los pobres hacia los aún más pobres.

8 La Contraloría General de la República (CGR) ha subrayado en diversas oportunidades que la reforma tribu-taria recientemente adoptada implica una reducción importante de recursos debido a la fuerte desgravación de que fueron objeto las rentas de capital, escasamente compensada con un aumento del gravamen a un sector de las rentas de trabajo. Dada la gravísima situación social que enfrenta el país y la magnitud del fenómeno de desplazamiento forzado y victimización y teniendo en cuenta la situación macroeconómica y la situación financiera internacional, la CGR ha propuesto en diversas oportunidades crear fuentes alternativas de recursos a través de variados instrumentos como la prórroga del impuesto al patrimonio con un diseño más progresivo y amplio de su base, el fin de las exenciones tributarias, el fortalecimiento de las políticas de extinción de dominio o la emisión monetaria que permita pagar la indemnización administrativa estipulada en la ley.



Naturalmente, los sindicatos pueden argumentar, en contra de lo antes afirmado, que los salarios altos son muy favorables al capitalis-mo en el largo plazo porque les otorga un gran poder de compra de bienes de consumo que producen las empresas. El ingreso nacional en manos de los asalariados conviene más al sistema productivo porque los trabajadores gastan una mayor proporción de su ingreso que los empresarios, es decir, su propensión al consumo es mayor.

¿Pero, en verdad, la equidad afecta negativamente al PIB como parecen argumentarlo sistemáticamente los empresarios?

Crecimiento económico, equidad e instituciones políticas: estudios empíricos

De hecho, el capitalismo puede operar con distribuciones del in-greso justas (por ejemplo, los países escandinavos, Europa occidental) y muy injustas (caso de Colombia, y en general, los países latinoame-ricanos); incluso un mismo país puede hacer crecer su PIB con distri-buciones justas e injustas. Veamos el caso de Colombia (gráficos 1 y 2): durante el período 2000-2011 la participación de los salarios en el valor agregado decrece sin remedio a favor de las ganancias y, pese a ello, el PIB real crece9.

Gráfico 1Distribución del PIB de Colombia

9 Las gráficas han sido construidas con las cuentas nacionales publicadas en la web del DANE.



Gráfico 2PIB real de Colombia

Veamos ahora alguna evidencia internacional. Aunque algunas teorías modernas rivalizan sobre el factor determinante del crecimien-to económico en el largo plazo, podemos dar por sentado que este exige, cuando menos, la acumulación de capital fijo (maquinaria, he-rramientas, infraestructura…) y de conocimientos en las mentes de las personas; a estos factores los economistas modernos han añadido las instituciones políticas y jurídicas de los países. A continuación trans-cribimos los principales resultados de autorizados estudios empíricos recientes sobre la conexión entre instituciones políticas, crecimiento económico y equidad10:

• “La inestabilidad política (medida como los cambios frecuentes de régimen político, la agitación política o la violencia) está negativa-mente correlacionada con el crecimiento económico, en estudios de secciones transversales de países” 11.

• La mejor protección de los derechos de propiedad está positiva-mente correlacionada con el crecimiento económico.

• Los derechos políticos y la incidencia de la democracia están fuerte-mente correlacionados con el nivel del PIB. La causalidad inversa, el

10 Estos resultados han sido extractados de, PERSSON T. y TABELLINI G. (2000), Poli-tical Economics: Explaining Economic Policy, MIT Press, London, capítulo 14, p.373, cur-sivas mías.

11 Una “sección transversal” observa el desempeño de varios países en un (1) mismo momento del tiempo. Una “serie de tiempo” se refiere a estudios estadístico de un (1) país observado a través del tiempo, digamos, varios años. Varios países observados duran-te varios años conforman un “panel”.



efecto de la democracia so-bre el crecimiento económi-co, arroja resultados estadís-ticos que no son confiables.

• “La inequidad en la distri-bución del ingreso, de la ri-queza o de la tierra está ne-gativamente correlacionada con el crecimiento econó-mico futuro, en secciones transversales de países. Por otra parte, la evidencia concerniente al efecto del crecimiento sobre la distri-bución (curva de Kuztnets) es bastante mezclada, no concluyente, sea en series de tiempo o en secciones transversales de países”.

Es decir, i) la inequidad res-tringe el crecimiento del PIB y ii) el crecimiento del PIB mejora la equidad en unos casos y en otros la desmejora. Este segun-do resultado ha conducido al gremio académico hacia una sospecha obvia: son las insti-tuciones políticas y jurídicas de un país las que explican, en gran medida, que el crecimien-to económico se reparta en forma equitativa o inequitativa entre los grupos sociales.

Es difícil omitir aquí el re-ciente análisis del Nobel Stiglitz (2012) sobre la economía y la sociedad norteamericanas cuya inequidad ha progresado en tal medida y su Estado se ha de-bilitado tanto frente a los in-tereses privados, que variados analistas no dudan en calificar a los Estados Unidos como una potencia militar y tecnológica “en vías de subdesarrollo”12.

Si la inequidad restringe el crecimiento del PIB entonces el

capitalismo en Colombia no va por buena senda, a juzgar por los gráficos 1 y 2 que evidencian la tendencia regresiva de la distribu-ción del ingreso en el siglo XXI. La concentración en la propiedad de la tierra, del capital fijo y del sistema bancario, es muy aguda y pequeños grupos empresariales son también dueños de los prin-cipales medios de comunicación (canales de televisión y diarios).

El salario mínimo legal mensual es, con alta probabilidad, bas-tante inferior al valor de la canasta de consumo básico, dato este que en Colombia parece ser un secreto de Estado que los empre-sarios y economistas del gobierno se niegan a discutir abierta-mente. Sin embargo, el país logró reducir la tasa de pobreza de 39.8% en 2011 a 37.8% en 2012; igualmente en 2012 tan solo el 10.6% de la población es más pobre que esos pobres (índice de miseria). Adicionalmente, Colombia en materia de desigualdad salió “(…) de ese vergonzoso segundo puesto del país más des-igual de la región y (…) séptimo del mundo”, pero se desconoce el nuevo honroso puesto13.

Indemnización a víctimas, sostenibilidad fiscal y macroeconomía

Hemos discutido al nivel de grandes agentes sociales (Nación, empresarios, asalariados, Estado) y sus ingresos agregados (PIB, ganancias, salarios, ingresos tributarios) algunas conexiones bási-cas entre conflicto distributivo, PIB y finanzas públicas, en el largo plazo.

Los estudios empíricos son claramente favorables a la hipótesis según la cual la equidad en la distribución de la riqueza y del in-greso está positivamente correlacionada con el crecimiento del PIB. Por otra parte, hemos aclarado que para los pensadores clásicos del liberalismo económico, una fuerte equidad es su ideal de jus-ticia, su ética social. De allí se desprende que uno de los objetivos del Estado democrático debe ser redistribuir el ingreso desde la población de mayores ingresos hacia los más pobres y, para ello, debe adoptar un régimen tributario y una estructura de gastos que apunte a ese objetivo de medio y largo plazo.

Ahora, la postulación de ese objetivo estratégico o principio constitucional no anula las restricciones financieras que en el in-mediato plazo puede afrontar el Estado o cualquier otro agen-te económico (individuo, hogar, empresa…). Puesto que en este punto nos referimos a fenómenos cuantitativos (ingresos, gastos, déficit, endeudamiento…) las matemáticas financieras son de gran ayuda y no sería de buen sentido ignorarlas.

12 Stiglitz J. (2012), El precio de la desigualdad, el 1% de la población tiene lo que el 99% necesita, Taurus, Bogotá D.C., 2012.

13 Ver, diario Publimetro, Bogotá D.C. abril 19 de 2013. P.6.



Para estudiar la situación financiera del Es-tado en el inmediato y medio plazo los libros de texto se refieren al concepto de “sostenibilidad fiscal” cuya idea esencial presentamos enseguida. En cada período de tiempo (un mes, un año) un agente económico obtiene ingresos y ejecuta gas-tos; si estos últimos exceden al ingreso se incurre en un déficit. Gracias al crédito (endeudamiento) el agente puede cubrir hoy ese déficit y pagar en el futuro los intereses y el capital adeudado; se supone que desea siempre honrar el servicio de la deuda (pago periódico de intereses y amortiza-ción del capital).

Se entiende que la posición financiera del agente es “insostenible” cuando debe adquirir deuda nueva para pagar intereses de deuda an-tigua. Ello equivale a afirmar que la posición es “sostenible” cuando la deuda actual se pagará en el futuro con ahorros o ingresos del agente. Tratándose del Estado nos referimos a “sostenibi-lidad fiscal” la cual es afectada directamente por las siguientes variables:

i) Variación del PIB (del cual dependen los in-gresos tributarios).

ii) Variación del superávit primario del Estado (ingresos menos gastos sin intereses).

iii) Tasa de interés real de la deuda.

iv) Tasa de cambio (relevante para la deuda con-tratada en moneda extranjera).

v) Tasa de descuento (valoración del tiempo por parte del Gobierno).

El análisis matemático inscribe las anteriores variables en ecuaciones muy detalladas y de gran utilidad para la planeación financiera del Estado que no es indispensable discutir aquí14. Queremos sí poner de manifiesto dos cosas: Primero, que el PIB es una variable de difícil predicción y ello di-ficulta el análisis de sostenibilidad de largo plazo.

14 Una exposición matemática e institucional clara con re-ferencias a la principal literatura moderna se encuentra en, LOZANO I, y CABRERA E. (2009), Una nota sobre la sostenibi-lidad fiscal y el nexo entre los ingresos y gastos del gobierno colombiano, Borradores de economía, noviembre de 2009, Banco de la República, Colombia.



Segundo, que el Estado es un agente cualitativamente diferente de los hogares y las empresas por una razón fundamental: tiene el poder soberano de emitir dinero porque representa a la comunidad y esta reconoce que la moneda es solo un objeto, una he-rramienta, una convención social. Por lo tanto, en situaciones de emergencia el Estado puede resolver fácilmente su endeudamiento u obligaciones constitucionales, siempre y cuando contemple la situación macroeconómica.

En un contexto de grave desigualdad discutimos ahora el asunto de la financiación de la indemnización administrativa a las víctimas de la violencia en Colombia, orde-nada por la Ley 1448 de 2011. El cuadro 1 presenta una estimación del número de Víctimas del conflicto interno de Colombia registradas por la UARIV a febrero de 2013: estamos hablando de alrededor de 5.845.002 personas de las cuales cerca del 82.7% sufrieron desplazamiento forzoso15.

Víctimas del conflicto registradas ante la UARIV a noviembre de 2013Cuadro 1

Fuente: Página web de la UARIV consultada en noviembre 12 de 2013.

HECHO VICTIMIZANTE PERSONAS %

Abandono o Despojo Forzado de Tierras 7.169 0,12%

Acto terrorista 46.906 0,76%

Amenaza 93.309 1,52%

Delitos contra la libertad y la integridad sexual 3.301 0,05%

Desaparición forzada 98.588 1,60%

victimas directas 27.012 0,44%

victimas indirectas (parientes) 71.576 1,16%

Desplazamiento 5.087.092 82,72%

Homicidio 677.543 11,02%



Minas Antipersonal 10.102 0,16%

Perdida de Bienes Muebles o Inmuebles 70.944 1,15%

Secuestro 28.462 0,46%



Sin información 9.075 0,15%

Tortura 9.570 0,16%

Vinculación de niñas, niños y adolescentes a grupos armados 7.471 0,12%

TOTAL suma 6.149.532 100%

TOTAL PERSONAS según UARIV 5.845.002

15 Las filas del cuadro 1 han sido tomadas literalmente de la UARIV; sin embargo la sumatoria de personas del cuadro (6.14 millones) excede el total de personas informado por la UARIV en la misma web (5.84 millones). La entidad advierte que “(…) por la naturaleza dinámica del Registro Único de Víctimas y debido a los procesos de depuración de la información, se generan cambios en las cifras presentadas a través del tiempo”.



La Ley 1448 de 2011 y el Decreto reglamentario 4800 de 2012 fijaron los montos de indemnizaciones administrativas a que tienen derecho estas personas16. Para el caso de desplazamiento forzoso la normatividad vigente establece que la indemnización se pague por grupo familiar, no por individuo, lo que obliga a hacer algunos su-puestos sobre el tamaño de estos grupos para estimar la indemniza-ción total. En el cuadro 2 hemos supuesto que las familias están com-puestas por grupos de entre 3 y 6 personas y que estos se distribuyen uniformemente. El resultado es una indemnización total de alrededor de $19.23 billones. A este valor debemos adicionar las indemnizacio-nes que deben pagarse individualmente arrojando una deuda total del Estado a las víctimas, por este concepto, de unos $38.88 billones (ver cuadro 3).

Estimativo de indemnización a Víctimas de Desplazamiento ForzosoCuadro 2

Fuente: Total personas desplazadas tomadas de cuadro 1 y cálculos de la CGR.

Número de personas por grupo familiar

Porcentaje del total de desplazados

Grupos familiares estimados

indemnización estimada ($ millones año 2013)

3 25% 423.924 $ 6.747.392

4 25% 317.943 $ 5.060.544

5 25% 254.355 $ 4.048.435

6 25% 211.962 $ 3.373.696

TOTAL 100% 1.208.184 $ 19.230.066

Total Personas Desplazadas 5.087.092

salario mínimo mes (smmv) año 2013 $ 589.500

27 smmv $ 15.916.500

16 Recientemente, la Sentencia SU 254 de abril de 2013 de la Corte Constitucional ordenó que, en ciertos casos, las víctimas de desplazamiento forzoso recibiesen 27 salarios (smv) y no 17 como aparece en el decreto mencionado.



Estimativo de indemnización administrativa total (a noviembre de 2013)Cuadro 3

Fuente: Número de personas por hecho victimizante tomadas de la web de la UARIV y cálculos de la CGR; indemnización por desplazamiento tomada de cuadro 2.

HECHO VICTIMIZANTE PERSONASINDEMNIZACIÓN ADMINISTRATIVA

SMMV $ millones

Abandono o Despojo Forzado de Tierras 7.169 0

Acto terrorista 46.906 0

Amenaza 93.309 0

Delitos contra la libertad y la integridad sexual 3.301 30 58.378

Desaparición forzada 98.588 40 2.324.705

Desplazamiento 5.087.092 27 19.230.066

Homicidio 677.543 40 15.976.464

Minas Antipersonal 10.102 30 178.654

Otro 1 0

Perdida de Bienes Muebles o Inmuebles 70.944 0

Secuestro 28.462 40 671.134

Sin información 9.074 27 144.426

Tortura 9.570 30 169.245

Vinculación de Niños Niñas y Adolescentes 7.471 30 132.125

TOTAL 6.149.532 38.885.198

Ahora, debe restarse la indemnización cancelada por el gobier-no nacional en los años 2012 y 2013 para obtener su deuda actual por este concepto: $37.47 billones (ver cuadro 4).

Estimación de Indemnización administrativa pendiente de pago a noviembre de 2013Cuadro 4

Fuente: Las sumas pagadas en 2012 y 2013 han sido tomadas de las ejecuciones presupuestales de la UARIV (Informe de ren-dición de cuentas septiembre 30 de 2013). El rubro “pagos” para 2012 y “apropiación” para 2013.

INDEMNIZACIÓN ADMINISTRATIVA $ MILLONES

Total adeudada a noviembre 2013 38.885.198

Pagada año 2012 761.291

Pagada año 2013 652.092

Saldo Pendiente a noviembre de 2013 37.471.815

Esta importante suma es situada ahora en un contexto macro-económico (ver cuadro 5) con las cifras disponibles para el año 2012.



Indemnización Administrativa y Variables macroeconómicas Cuadro 5

Fuente: Cálculos de la CGR con datos suministrados por las fuentes.

Variable Valor año 2012 ($ miles

de millones)

Fuente de información INDEMNIZACIÓN ADMINISTRATIVA

PENDIENTE / VARIABLE

INDEMNIZACIÓN ADMINISTRATIVA PENDIENTE

37.472 CGR -

PIB 2012 (estimado) 636.782 PIB 2011 preliminar del DANE ajustado con la

inflación al consumidor observada en 2012

5,9%

BALANCE FISCAL GNC (-2,4% del PIB) -15.283 Minhacienda, porcentajes tomados de “Comunicado

de Prensa 026, Marco Fiscal de Mediano Plazo 2012”

-245,2%

DEUDA GNC (35,1% del PIB) 223.511 16,8%

INGRESOS TRIBUTARIOS 99.226 DIAN - Ingresos Tributarios administrados por la DIAN

1970-2012

37,8%

MEDIOS DE PAGO (a+b) 73.234 DANE: Boletin de Prensa 12, marzo 21 de 2013,

cuadros 9 y 10

51,2%

depósitos en cuenta corriente (a) 38.536 97,2%

efectivo (b) 34.699 108,0%

BASE MONETARIA (b+c) 56.463 66,4%

efectivo (b) 34.699 108,0%

reservas para encaje ´© 21.765 172,2%

Si la indemnización fuese pequeña respecto de la economía su pago inmediato sería un tema de fuentes de financiación, exclu-sivamente. Pero este no es el caso: a causa de su elevado monto el pago inmediato ejercería un impacto macroeconómico conside-rable. En efecto, la indemnización pendiente representa el 5.9% del PIB y 2.45 veces el déficit fiscal del gobierno nacional central (GNC). Igualmente equivale al 37.8% del recaudo tributario total, el 16.8% de la deuda del GNC y el 51.2% de los medios de pago de la economía colombiana (efectivo más depósitos en cuenta co-rriente).

El GNC proyecta pagos graduales hasta el año 2021 lo que significa que millones de víctimas deberán esperar varios años en condiciones de gran vulnerabilidad (desarraigo de su lugar de ori-gen, bajo nivel de ingreso, desempleo, dolor síquico) para recibir su indemnización. La atención a estas personas es un imperativo ético para la sociedad colombiana y por ello examinamos enseguida una opción de pago inmediato de todas las indemnizaciones, en parti-cular una poco usada pero que debe contemplarse seriamente en el caso de tragedias humanitarias como las ocurridas en nuestro país.



Conclusión

El gasto del GNC se financia con las siguien-tes fuentes de recursos: a) ingresos tributarios b) utilidades de sus empresas c) venta de activos d) crédito interno y externo, y, e) emisión moneta-ria. Pensamos que el Estado colombiano no pue-de descartar esta última opción. La Constitución Política de Colombia afirma que los 6 miembros que integran la junta directiva del Banco de la Re-publica “representarán exclusivamente el interés de la Nación” (artículo 372) y en su artículo 373:

Artículo 373. El Estado, por intermedio del Banco de la República, velará por el mante-nimiento de la capacidad adquisitiva de la moneda.

El Banco no podrá establecer cupos de crédi-to, ni otorgar garantías a favor de particula-res, salvo cuando se trate de intermediación de crédito externo para su colocación por medio de los establecimientos de crédito, o de apoyos transitorios de liquidez para los mismos. Las operaciones de financiamiento a favor del Estado requerirán la aprobación unánime de la junta directiva, a menos que se trate de operaciones de mercado abierto. El legislador, en ningún caso, podrá ordenar cupos de crédito a favor del Estado o de los particulares.

Este mandato es corroborado por la Ley 31 de 1992 que regula las actividades del Banco emisor:

Artículo 13. Funciones. El Banco de la Repú-blica podrá desempeñar las siguientes funcio-nes en relación con el Gobierno: (…)

b) Otorgar créditos o garantías a favor del Es-tado en las condiciones previstas en el artícu-lo 373 de la Constitución Política.

Como vemos las normas constitucionales y legales permiten al Banco central financiar al Es-tado sea mediante créditos o emisión monetaria, siempre y cuando haya unanimidad en su junta directiva.

La primera opción es, entonces, emitir y pa-gar de inmediato toda la indemnización admi-

nistrativa adeudada a las víctimas. Esta abrupta ampliación de la oferta monetaria impulsaría la demanda agregada y el crecimiento del PIB real, por supuesto, pero este benéfico efecto se vería mermado por una fuerte aceleración de la infla-ción. Por otra parte, esa gran suma inyectada pre-sionaría a la baja las tasas de interés y alejarían de Colombia capitales especulativos, depreciando el peso colombiano (elevando el precio del dó-lar), elevando los ingresos de los exportadores y encareciendo las importaciones. Como vemos, la medida trae beneficios y el problema a resolver es una casi segura aceleración de la inflación.

Una segunda alternativa es emitir el dinero y pagar a las víctimas en dos partes: una fracción de inmediato y en efectivo y otra en forma de ahorro (forzoso o voluntario) durante un perío-do mínimo de tiempo (digamos 2 años) en los fondos de pensiones, por ejemplo, garantizando una rentabilidad mínima. La tercera alternativa es emitir el dinero y ahorrarlo todo a nombre de cada víctima, cancelándolo gradualmente y exi-giendo una rentabilidad mínima al sistema finan-ciero que, naturalmente, se abonaría a la cuenta de cada persona.

Pero la mejor opción, a nuestro modo de ver, es emitir el dinero, ahorrarlo a nombre de las víctimas (o sus grupos familiares) y darles la opción de invertirlo en soluciones de vivienda a cambio de algún incentivo gubernamental (sub-sidios adicionales, crédito hipotecario con tasas de interés preferenciales…). En esta modalidad las economías de escala en la industria de la construcción juegan un papel determinante (un edificio de, digamos, 20 apartamentos de 60 m2 cada uno, es más barato que 20 apartamentos o casas aisladas). Distintos grupos familiares perte-necientes a un mismo municipio podrían ser es-timulados a asociarse voluntariamente para llevar a cabo el proyecto inmobiliario bajo la dirección técnica del sector privado y la supervisión estricta del gobierno nacional y los municipales. De tal forma, la emisión se convierte rápidamente en ahorro e inversión y se reduce sustancialmente el riesgo inflacionario.

Finalmente, en esta problemática es del todo necesario mencionar una falla del Estado colom-biano, a saber, su crónica incapacidad política



para corregir una grave falla del mercado que obstaculiza el desarrollo económico del país. Nos referimos al sistemático comportamiento oligopólico de su sistema banca-rio. Como lo atestigua la evidencia histórica su margen de intermediación (diferencia entre la tasa de interés activa y la pasiva) y la rentabilidad sobre los activos fueron en 2011 los más altos de América Latina. Solo dos bancos poseen la mitad del sistema y la competencia nacional y extranjera es reducida17. Pese a las repetidas quejas de los gremios empresariales nacionales, de inversionistas extranjeros y de ciudadanos comunes, el Estado pareciera tenerle temor a regular las tasas como se lo ordena la Constitución y la ley 31 de 1992:

Artículo 16. Atribuciones. (..) la Junta Directiva (del Banco) podrá: (…)

e) Señalar en situaciones excepcionales y por períodos que sumados en el año no excedan de ciento veinte (120) días, las tasas máximas de interés remuneratorio que los establecimientos de crédito pueden cobrar o pagar a su clientela sobre todas las operaciones activas y pasivas, sin inducir tasas reales negativas. Las tasas máximas de interés que pueden convenirse en las operaciones en moneda extran-jera continuarán sujetas a las determinaciones de la Junta Directiva. Estas tasas podrán ser diferentes en atención a aspectos tales como la clase de operación, el destino de los fondos y el lugar de su aplicación.

Los establecimientos de crédito que cobren tasas de interés en exceso de las señaladas por la Junta Directiva estarán sujetos a las sanciones administrativas que establezca la Junta en forma general para estos casos.

Con un sistema bancario oligopólico se esfuman las ventajas de una indemniza-ción financiada con emisión ya que, como es costumbre en Colombia, la acrecentada liquidez de la economía hará caer las tasas de interés pasivas (remuneración al ahorro) pero mantendrá estáticas las activas (costo del crédito). Con una reducida tasa pasiva la probabilidad mayor es que la indemnización sea gastada en bienes de consumo y no en bienes de inversión o viviendas.

En cualquier caso el actual plan del Gobierno consistente en indemnizar gradual-mente a las víctimas durante los próximos 10 años (sumados a los quinquenios y décadas ya transcurridas desde la ocurrencia de los hechos violentos) es insostenible en términos humanitarios. Es incluso inmoral, a la luz de las billonarias sumas que el Estado colombiano en el pasado reciente ha destinado al salvamento del sistema financiero, bajo el pretexto de evitar “crisis sistémicas”.

17 Ver, Diario La República, Bogotá D.C. abril 15 de 2013, reseña del estudio del FMI sobre la banca colombiana.


Ley de víctimas

El gran reto de la Ley de Víctimas

La ley de víctimas y restitución de tierras de 2011y los decretos-ley para victimas indí-genas, negras, afrocolombianas, palenqueras y raizales tienen como objetivo fundamental garantizar el goce efectivo de los derechos de las víctimas a la verdad, la justicia y la re-paración integral con garantías de no repetición. El goce efectivo de esos derechos debe estar al servicio de la reconciliación nacional y del logro de la paz duradera y sostenible1.

Alcanzar estos objetivos permitiría construir unas relaciones sociales más democráti-cas en Colombia y avanzar concretamente en el establecimiento de un Estado Social de Derecho en el territorio. El proceso de reparación colectiva, por sus características, es un mecanismo de altísima importancia estratégica para lograr estos fines. Sin embargo, el seguimiento realizado a la implementación de la ley y de los decretos-ley hace evidente la debilidad del programa de reparación colectiva coordinado por la Unidad para las Víc-timas2. Lo anterior nos lleva a concluir que el gobierno nacional y la sociedad colombia-na no han comprendido la importancia estratégica del programa de reparación colectiva.

Este artículo pretende mostrar las características del proceso de reparación colec-tiva, su importancia estratégica y la necesidad de fortalecer el mismo. En la primera parte mostraremos la importancia estratégica del proceso de reparación colectiva; en la

Reparación colectiva, postconflicto y democracia:

Francis Vargas DíazJuan Pablo Sandoval*


* Socióloga y economista, pertenecientes al grupo de seguimiento y monitoreo a la ley de víctimas y restitución de tierras y a los decretos-ley para victimas indígenas, negras, afrocolombianas, palenqueras y raizales. Contraloría Delegada para el Sector Agropecuario.

1 Al respecto ver los artículos 1 y 8 de la ley 1448 de 2011.

2 La debilidad del programa de reparación colectiva se manifiesta en sus escasos avances frente a las metas esta-blecidas en el plan nacional de atención y reparación integral a las víctimas,pero además, en las asignaciones pre-supuestales y el tamaño del equipo destinado para tal labor, en la falta de planificación y coordinación del programa con otros programas dirigidos por la UARIV (como lo son la política de retornos y reubicaciones y la estrategia de rehabilitación psicosocial llamada “entrelazando”), y los evidentes problemas de articulación interinstitucional entre las entidades del SNARIV.

y Restitución de Tierras



segunda mostraremos los an-tecedentes institucionales del programa; en la tercera des-cribiremos el marco legislativo actual que estructura el progra-ma; en la cuarta evaluaremos la implementación del programa; y en la quinta la coordinación y capacidad institucional para el desarrollo del programa.

Importancia de la reparación colectiva

La importancia estratégica de la reparación colectiva reside en su capacidad para generar un conocimiento social sobre lo ocurrido a las víctimas, que le permita a la sociedad, en su conjunto, entender las dife-rentes dinámicas del conflicto sociopolítico armado que vivi-mos. Este conocimiento social debe ser el punto de partida de la construcción de estrategias democráticas de superación de los patrones de victimización, estigmatización, y discrimina-ción. En este sentido la par-ticipación de las víctimas a lo largo del proceso de reparación es fundamental, especialmente en la construcción de la verdad oficial y la memoria histórica.

La reparación colectiva per-mite armonizar los dos objeti-vos de la ley de víctimas y de los decretos-ley: la reparación integral para las víctimas y el fortalecimiento de la demo-cracia para lograr la paz. Desde esta perspectiva, la reparación colectiva consiste fundamen-talmente en que el Estado tra-baje, mancomunadamente, con las víctimas para entender lo que le sucedió, por ejemplo, a una comunidad indígena, a un grupo político, a una organiza-

ción social y que trate de hacerles justicia mediante un plan inte-gral de reparación integral (PIRC).

Igualmente, consiste en propender porque la mayor parte de la sociedad colombiana reconozca los hechos ocurridos y que sus ciudadanos y ciudadanas se comprometan a luchar para que ese tipo de situaciones de sistemática discriminación, estigmatización y eliminación física de miembros de grupos, organizaciones y co-munidades no vuelvan a repetirse.

La reparación colectiva tiene como puntos de partida el resta-blecimiento de la confianza vía el trabajo comunitario, el fortale-cimiento de las organizaciones, y la construcción de una verdad basada en la caracterización de los daños sufridos por los colecti-vos en tanto tales. Esta caracterización de los daños tal y como lo describe el Grupo Pro-Reparación Integral3 implica reconocer que:

“Existe una gran diferencia entre la reparación de daños colec-tivos y la reparación colectiva de daños individuales. La primera se fundamenta en el reconocimiento de los efectos que han su-frido las colectividades víctimas, como la destrucción de redes sociales, de propuestas políticas, de cosmovisiones, de alterna-tivas de vida y procesos de construcción de memoria; mientras que la segunda, responde a una visión que limita los recursos y mecanismos para la aplicación de una política de reparación integral, en la medida en que homogeniza los daños causados individualmente a los miembros de una comunidad” (Grupo Pro-Reparación Integral, 2008,5)

Ahora bien, existen tres elementos fundamentales a tener en cuenta en la implementación de un programa de reparación colec-tiva en Colombia: en primer lugar, el carácter diferencial y parti-cipativo de la construcción de los planes integrales de reparación colectiva (PIRC); en segundo lugar, el reto de reparar integralmente a las víctimas de un conflicto sociopolítico armado que no ha ter-minado; en tercer lugar la importancia de evidenciar los mínimos de todo PIRC.

Frente al primer punto, es importante aclarar que si bien en el marco del derecho a la reparación colectiva se contemplan medidas de restitución, indemnización, rehabilitación, medidas de satisfac-ción y garantías de no repetición que deben ser incluidas en los

3 El Grupo de Trabajo Pro-Reparación Integral, es una coalición de organizaciones, que desde diferentes disciplinas, trabaja en conjunto el tema de la reparación integral y su relación inescindible con los derechos a la verdad y a la justicia. Hacen parte de este grupo: El banco de datos del CINEP, la corporación AVRE – Apoyo a Víctimas de la Violencia Sociopolítica pro Recuperación Emocional, la corporación colectivo de abogados “José Alvear Restrepo”, la fundación “Manuel Cepeda Vargas”, el instituto latinoamericano de servicios legales alternativos –ILSA, el programa de iniciativas universitarias para la paz y la convivencia de la Universidad Nacional de Colombia PIUPC, y la ONG Diakonia.



PIRC, estas medidas no pueden ser homogéneas. El carácter diferencial y participativo implica dos retos mayores para el Estado. El primero consiste en vencer la desconfianza hacia el Estado que puede existir en las comunidades, los grupos y las organizaciones sociales o políticas. El segun-do, lograr que las medidas propuestas sean perti-nentes para enfrentar situaciones que pueden ser muy diferentes4.

Es por esta razón que, en términos interna-cionales, la determinación de los componentes concretos de las reparaciones colectivas se en-cuentra en los reportes de las comisiones de la verdad establecidas una vez finalizados los con-flictos5.

Justamente, el segundo elemento a subra-yar reside en el reto que se impuso la sociedad colombiana de reparar integralmente a las víc-timas de un conflicto sociopolítico armado que no ha terminado. En este sentido, la reparación colectiva debe permitir avanzar en el logro de los objetivos planteados en los artículos 149 y 150 de la ley de víctimas, en especial lo referido a las garantías de no repetición, entre ellas la des-movilización de los grupos al margen de la ley y el desmantelamiento de las estructuras económi-cas y políticas que se han beneficiado y que han dado sustento a los grupos armados6.

El tercer elemento a subrayar en el proceso de reparación colectiva consiste en evidenciar los mínimos de todo PIRC7. El carácter diferencial y

participativo de los PIRC implica evidenciar las dimensiones jurídicas, económicas, políticas, te-rritoriales, morales, culturales y simbólicas de la victimización. No es otro el sentido del parágrafo del artículo 222 del decreto 4800 que señala:

“La reparación colectiva tendrá un enfoque transformador y diferencial en tanto propen-da por eliminar los esquemas de discrimina-ción y marginación de los sujetos colectivos, que pudieron contribuir a la ocurrencia de los hechos victimizantes.”8

4 En efecto, las consecuencias del conflicto sobre ciertos colectivos pueden ser irreversibles, como lo evidencia, por ejemplo, la pérdida de la lengua y de la cultura propia de una comunidad indígena que es desplazada por la fuerza de sus territorios ancestrales.

5 Al respecto ver Rosenfeld, 2010.

6 Artículo 149 y 150 de la ley 1448 de 2011.

7 Tal y como lo señala el grupo pro-reparación integral, la caracterización de los daños debe permitir: “i) El restableci-miento de los derechos vulnerados, que partiendo de con-siderar a las víctimas pertenecientes a determinado sector social como sujetos de derechos, contribuye a garantizar el pleno ejercicio de la ciudadanía, y con ello, su participación social y política, ii) La compensación proporcional a los perjui-cios económicos causados por la vulneración de los derechos de la comunidad, iii) La rehabilitación, que debe contemplar estrategias de acompañamiento psicosocial orientadas a la recuperación emocional de comunidades, organizaciones y grupos afectados en su salud mental, iv) Las medidas de satis-facción, que promuevan el reconocimiento público de los he-chos relacionados con la violencia sociopolítica que afectaron a la colectividad en cuestión, contribuyendo a la dignificación de las víctimas, a la recuperación y difusión de la memoria histórica.” (Grupo Pro-Reparación Integral, 2008, 6)

8 Artículo 222 del decreto 4800 de 2011.



La reparación colectiva desde una perspectiva compleja afecta a la sociedad en su conjunto, tal y como lo resume el Grupo Pro-Reparación Integral:

“Dentro de los efectos producidos en el conjunto de la sociedad,es posible identificar: i) La privación de la pluralidad y de la posibilidad de opciones diversas de construcción de lo público, lo cual favorece la consolidación deposturas autoritarias que tienden a homogenizar la sociedadpor medio de la institucionalización de la violencia di-rigida contra sectores específicos de la población, ii) La configura-ción de referentes culturales, valores, representaciones, significados e imaginarios colectivos, que justifican los crímenes perpetrados contra determinados individuos y colectividades estigmatizadas, iii) La natu-ralizaciónde los mecanismos arbitrarios de control y represión social que generan el olvido y la impunidad de violaciones a los Derechos Humanos y Crímenes de Lesa Humanidad,iv) La criminalización de la defensa y reivindicaciónde los Derechos Humanos, que implica el des-conocimientode las libertades fundamentales y el debilitamientode procesos organizativos orientados a la construcciónde una sociedad más justa e igualitaria.” (Grupo Pro-Reparación Integral, 2008, 6)

Antecedentes de la reparación colectiva

Los antecedentes del programa de reparación colectiva se encuentran en los artículos 49, 50 y 51 de la Ley 975 de 2005 que crea la Comisión Nacional de Reparación y Reconciliación (CNRR). Dicha ley le ordenaba a la CNRR darle lineamientos al gobierno nacional para la creación de un programa institucional de reparación colectiva. Para cumplir tal tarea la CNRR decidió en su momento implementar unos planes piloto que sir-vieran de base para la construcción de una metodología de intervención comunitaria en la cual se sustentara la política pública de reparación co-lectiva. Los planes piloto se desarrollaron en las siguientes comunidades9:

9 Al respecto ver el documento “Programa Institucional de Reparación Colectiva - PIRC” de la Comisión Nacional de Reparación y Reconciliación CNRR.



(1) Corregimiento Libertad, Municipio de San Onofre, Depar-tamento de Sucre,

(2) Comunidad afro-colombiana, Municipio de Buenos Aires, Departamento del Cauca,

(3) Corregimiento La Gabarra, Municipio de Tibú, Departa-mento de Norte de Santander,

(4) Inspección El Tigre, Municipio Valle del Guamuéz, Depar-tamento del Putumayo,

(5) Corregimiento El Salado, Municipio Carmen de Bolívar, Departamento de Bolívar,

(6) Asociación de Trabajadores Campesinos del Carare, con sede en el Corregimiento La India, Municipio de Landázuri, Departamento de Santander,

(7) Asociación Caminos de Esperanza – Madres de la Cande-laria, con sede en el Municipio de Medellín, Departamento de Antioquia, y

(8) Sindicato de Profesores de la Universidad de Córdoba, Mu-nicipio de Montería, Departamento de Córdoba.

El objetivo de la implementación de los planes piloto no era concretar un programa de reparación colectiva sino dar recomen-daciones al gobierno en términos de los enfoques, alcances y contenidos del programa. La implementación de la política de reparación colectiva estaba a cargo del Estado aunque sin res-ponsables específicos. Sin embargo, a partir de la experiencia de los planes piloto, la CNRR realizó en su momento una serie de observaciones importantes de las cuales queremos subrayar una: la debilidad del Estado Social de Derecho en el territorio. Al res-pecto la CNRR subraya lo siguiente:

“este proceso permitió identificar la precaria condición del ejercicio de múltiples derechos por parte de las poblaciones que aceptaron ser parte de los pilotos. También se identificó una falta de capacidad institucional para responder adecua-damente a obligaciones estatales básicas en un Estado So-cial de Derecho, pluriétnico y multicultural…las condiciones de pobreza y exclusión soportadas por las comunidades y grupos estuvo en algunos casos relacionadas con situacio-nes como la desviación de recursos públicos inicialmente destinados para la inversión social hacia el financiamiento o enriquecimiento de los grupos armados ilegales, lo cual profundizó la pobreza de los sujetos de reparación colectiva, así como incrementó su vulnerabilidad frente al accionar de estos mismos grupos.” (PIRC, 22)



Análisis del marco normativo de la reparación colectiva

La evaluación del programa de reparación colectiva establecido en la ley de víc-timas y restitución de tierras implica el conocimiento profundo del marco normativo que lo define10. Surgen dos preguntas fundamentales: ¿quiénes son los sujetos de reparación colectiva? y ¿quiénes son los responsables de la implementación de las medidas que conforman el PIRC?

Frente a la primera pregunta, y teniendo en cuenta lo estipulado por el Auto 119 del 24 de junio de 2013 de seguimiento a la sentencia T-025 de 2004 de la Corte Constitucional, que reformula el concepto de víctimas establecido en el artículo 3 de la ley 1448 de 2011, es claro lo establecido en el artículo 223 del decreto 4800 de 2011 que estipula lo siguiente:

Artículo 223.-Sujetos de reparación colectiva. Se consideran sujetos de reparación colectiva los grupos y organizaciones sociales, sindicales y políticas y las comuni-dades que hayan sufrido daños colectivos en los términos del artículo 3 de la Ley 1448 de 2011.

Parágrafo 1. Los pueblos y comunidades indígenas, Rrom, negras, afrocolombia-nas, raizales y palenqueras como sujetos de reparación colectiva serán destinata-rios de las medidas de atención, asistencia, reparación integral y restitución con-tenidas en decretos con fuerza de ley expedidos por el Presidente de la República en virtud de las facultades extraordinarias otorgadas por el artículo 205 de la Ley 1448 de 2011.

Parágrafo 2. Al Programa de Reparación Colectiva solo podrán acceder los sujetos de reparación colectiva que hayan existido al momento de la ocurrencia de los hechos victimizantes.

Frente a la segunda pregunta, sobre los responsables concretos de la implementa-ción de los PIRC, el CONPES 3726 de 2012 establece lo siguiente:

“La implementación de los Planes de Reparación Colectiva estará a cargo de todas las entidades competentes para la ejecución de las diferentes medidas de repara-ción del Plan. En esta fase, la Unidad [para las víctimas] coordinará la ejecución del Plan, apoyará la gestión los recursos técnicos y financieros para la implementación de estas medidas y ejecutará las que sean de su competencia.” (CONPES 3726, 79).

Ahora bien, para el diseño y la implementación de los PIRC está estipulada una serie de fases a seguir que comentaremos a continuación:

1) Fase de identificación y registro: la identificación y la inscripción en el Registro Único de Víctimas (RUV) de los sujetos de reparación colectiva puede hacerse mediante mecanismos de oferta o de demanda. El mecanismo de oferta consiste

10 Al respecto es importante conocer los artículos 151 y 152 de la ley 1448 de 2011 y los artículos del 222 al 234 del decreto 4800 de 2011 que reglamenta la ley. Igualmente es importante conocer lo estipulado en el do-cumento CONPES 3726 de mayo del 2012 que establece el plan nacional de atención y reparación integral a las víctimas pues allí se establecen las rutas de la reparación colectiva y las directrices para los subcomités técnicos de reparación colectiva y de enfoque diferencial. Finalmente, es necesario conocer los decretos-ley 4633, 4634 y 4635 de 2011 que legislan, entre otros aspectos, sobre la reparación colectiva para las comunidades étnicas.



básicamente en que la Unidad para las Víctimas invita a un colectivo a hacer parte del programa de reparación colectiva. El mecanismo de demanda consiste en que el colectivo solicita su ingreso formal en el RUV mediante el diligenciamiento de un formulario único de declaración (FUD) colectivo – ante el Ministerio Público. A la fecha el mecanismo de demanda no está operando lo cual implicaría la imposibi-lidad de los colectivos, especialmente de los grupos étnicos, de solicitar su ingreso al RUV.

2) La fase de alistamiento consiste en un conjunto de capacitaciones sobre reparación colectiva que le permitan a la comunidad participar activamente en el proceso de diseño e implementación del PIRC. Aquí uno de los elementos fundamentales a resaltar, además del establecimiento de las “reglas de juego”, es la conformación de un comité de Impulso quien será el encargado de representar al colectivo en las diferentes mesas de trabajo. Igualmente es importante subrayar que en esta fase está contemplado el inicio de la atención en términos de rehabilitación psicosocial.

3) La fase de identificación y diagnóstico del daño es quizás una de las más impor-tantes porque no solamente tiene consecuencias en términos de las afectaciones, necesidades y expectativas de las comunidades sino también, como hemos subra-yado anteriormente, en términos de verdad y memoria histórica. Esta fase tiene como producto fundamental un documento (acta) de caracterización del daño.

4) La fase de diseño y formulación concertada del PIRC implica dos ejercicios. En el primero se realiza una priorización de los componentes de la reparación integral. En el segundo deben quedar claramente establecidas las entidades responsables de todas y cada una de las medidas incorporadas en el PIRC, el presupuesto necesario para la implementación de las mismas, y los tiempos de implementación que en todo caso no podrán superar los 3 años.

5) La fase de implementación puede durar hasta tres años y es importante subrayar el rol de la Unidad para las Víctimas en la coordinación logística, operativa y técnica que implican el desarrollo de los PIRC.

6) La última fase es la de seguimiento, evaluación y monitoreo del cumplimiento de las medidas establecidas en el PIRC. Es de resaltar que todo PIRC debe incluir los responsables del seguimiento y monitoreo al cumplimiento de las medidas allí establecidas.



Gráfico 1Fases del Programa de Reparación Colectiva

Fuente: Decretos Ley y programa de reparaciones colectivas: Elaboración propia.

El programa de reparación colectiva para el caso de las comunidades étnicas es similar en sus fases aunque existen ciertas particularidades11. Quisiéramos resaltar tres preocupaciones frente a la implementación de los PIRC para pueblos y comunidades étnicas:

1) Los problemas de registro para el caso de los grupos étnicos no tienen solamente que ver con las dificultades de concretar los instru-mentos consagrados en la ley para el ingreso al RUV. Existen otras barreras de acceso al registro que van desde situaciones de con-finamiento de las comunidades, dificultades materiales, desconocimiento de la ley, y ba-rreras lingüísticas para la declaración.

2) Frente al tema de la consulta previa es impor-tante resaltar que el objetivo de la misma es garantizar que sean las propias comunidades quienes determinen sus prioridades dentro

de las diferentes medidas de reparación (res-titución, indemnización, rehabilitación, satis-facción y garantías de no repetición) con el fin de respetar las costumbres, autonomía y características culturales de cada comunidad.La consulta previa no es un trámite adminis-trativo sino un derecho fundamental de las comunidades y pueblos indígenas consagrado en las leyes nacionales y en tratados interna-cionales firmados por el Estado Colombiano.

3) Frente al tema territorial quisiéramos insistir en la importancia de los procesos de retorno de pueblos y comunidades étnicas como me-dida sine qua non de todo proceso de repara-ción integral para estas comunidades.

11 Ver el informe de seguimiento y monitoreo a la imple-mentación de los decretos-ley 4633, 4634 y 4635 de 2011. Comisión de Seguimiento de los Entes de Control. 2013.



Comentarios a la planificación e implementación del Programa de Reparación Colectiva

La primera observación frente a la implementación del programa de reparación colectiva es la falta de un sistema de información confiable. Por ejemplo, el primer plan financiero de la ley de víctimas y restitución de tierras, incluido en el documento Conpes 3712 de 2012, no tuvo en cuenta el programa de reparación colectiva. Este error se corrigió en el Conpes 3726 de 2012 que le asignó 400 mil millones de pesos para los 10 años de vigencia de la ley. El problema de esta asignación presupuestal es su carácter arbitrario pues no se conoce ningún tipo de justificación ni análisis de costos que justifique esta cifra.

El tema se hace más complejo cuando relacionamos los recursos presupuestales asignados con las metas establecidas en el Conpes 3726 de 2012 en términos de sujetos colectivos reparados. La meta es atender 833 sujetos de reparación colectiva durante el periodo 2011- 2021, sin embargo, no es claro el origen de esta meta dado que el mecanismo de demanda para la inscripción de los sujetos colectivos en el RUV aún no está en funcionamiento y el mecanismo de oferta ha identificado a la fecha 209 sujetos de reparación colectiva.

Avances del Programa de Reparación Colectiva Cuadro 1

Fuente: Respuesta de la UARIV a la solicitud de información 2013EE0046648 de la CGR. Cálculos del Autor.

Tipo de sujeto de reparación colectiva

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fase

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Comunidad 116 77 2 37 N/A N/A 17 6 5 0 3 3

Organización 15 14 7 5 N/A N/A 5 5 5 0 2 2

/Grupo

Sujeto colectivo afrocolombiano 29 16 11 3 0 0 0 0 0 0 0 0

Sujeto colectivo indígena 47 29 14 7 0 1 1 1 1 0 0 0

Sujeto colectivo Rrom o Gitano 2 2 2 2 0 0 0 0 0 0 0 0

TOTAL 209 138 36 54 0 1 23 12 11 0 5 5

La matriz anterior muestra que si bien a 31 de mayo de 2013 han sido identificados 209 sujetos de reparación colectiva, solo se ha iniciado la fase de acercamiento con 138 sujetos; la fase de alistamiento con 54 sujetos; la fase de caracterización del daño con 23 sujetos; y la fase de formulación del PIRC con 11. Finalmente a la fecha solo se encuentran 5 PIRC en la fase de implementación.



Gráfico 2

Gráfico 3

Gestión del Programa de Reparación Colectiva frente a la Meta del Conpes - 156 PIRC formulados en 2013

Reparación colectiva de Comunidades étnicas en relación con otro tipo de sujetos colectivos - 2013

Ahora bien, los PIRC aprobados por los comités territoriales de Justicia Transicional son los siguientes:

• Comunidad de El Tigre, municipio del Valle del Guamuez, Putumayo.

• Comunidad de El Salado, municipio del Carmel de Bolívar, Bolívar.

• Comunidad de Libertad, municipio de San Onofre, Sucre.

• Organización campesina Asociación Trabajadores Campesinos del Carare (ATCC), varios municipios de Santander.

• Organización de la Universidad de Córdoba, ciudad de Montería, Córdoba.



Queda claro que estos cinco PIRC tenían un trabajo previo a la creación de la Unidad para las Víctimas y venían del trabajo de for-mulación de planes piloto que había comenzado a realizar la CNRR desde 2005. Por lo demás los Planes Integrales de Reparación Co-lectiva (PIRC) formulados no cumplen los requisitos establecidos en la ley 1448 de 2011 en términos de presupuestos, responsables y cronogramas de ejecución claros.

Sobre los casos de reparación colectiva para los grupos étnicos, fundamentalmente nos interesa señalar que estos grupos carecen de prioridad en el plan de acción de la Unidad para las Víctimas. La razón por la cual no se ha podido avanzar en la reparación co-lectiva de los grupos étnicos es la inexistencia de un convenio con el Ministerio de Interior cuyo objeto se refiere a la coordinación interinstitucional que requiere el proceso de consulta previa.

Esto hace evidente una visión equivocada desde la perspectiva del postconflicto según la cual para el Estado la consulta previa en lugar de una oportunidad representa un obstáculo al proceso de reparación colectiva de los grupos étnicos.

Capacidad institucional y espacios de coordinación para la reparación colectiva

El equipo que está a cargo del programa de reparación colectiva en la Unidad para las Víctimas está conformado por 35 personas de las cuales tan solo 8 son de planta. El resto son contratistas de los cuales a 22 se les vencía el contrato el 30 de junio de 2013. Este equipo debe coordinar y acompañar todas las fases de diseño e implementación de los PIRC que puede durar hasta 4 años si tomamos en cuenta la fase de identificación y acercamiento.

La coordinación implica trabajar con las 40 entidades que per-tenecen al SNARIV. Por lo demás, los funcionarios en cuestión no solo cumplen labores en el marco del programa de reparación co-lectiva sino otras funciones misionales al interior de la dirección de reparaciones de la Unidad para las Víctimas.

Por otra parte, no es clara la existencia de una estrategia o mo-delo de priorización de los sujetos de reparación colectiva con los cuales se va a trabajar. Esta priorización debería tener en cuenta tanto los avances de la política de restitución de tierras como los avances de la política de retorno y reubicación. De los 138 casos con los cuales se ha realizado acercamiento 83 son comunidades. Cerca del 50% de estas comunidades se encuentran en zonas mi-crofocalizadas y el 36% de comunidades cuenta con una senten-cia de restitución de tierras. Sin embargo, tan solo el 28.5% de las comunidades ubicadas en zonas microfocalizadas ha aprobado su ingreso al Programa de Reparaciones Colectivas, y tan solo 1 caso de comunidades con sentencia de restitución de tierras ha aprobado su ingreso12.

En el caso de las comunida-des étnicas, el retorno representa una de las medidas más impor-tantes de la reparación colectiva. Solo una comunidad que regresa a su territorio puede restablecer efectivamente sus relaciones so-ciales en el marco de su cultura. Por lo anterior, es fundamental la coordinación de los programas de reparación colectiva, retornos y reubicaciones y restitución de derechos territoriales.

Conclusiones

El Gobierno y la sociedad co-lombiana en su conjunto no han entendido la importancia estra-tégica de la reparación colecti-va para el cumplimiento de los objetivos de la ley de víctimas y de los decretos-ley. Esta incapa-cidad se convierte en una nueva fuente de victimización puesto que no estamos enfrentando los procesos económicos, políticos, sociales y culturales de margina-lización, estigmatización, discri-minación y sistemática elimina-ción de los miembros de grupos, organizaciones y comunidades que han sido víctimas de graves violaciones al derecho interna-cional humanitario.

El programa de reparación colectiva debe contribuir no solamente a luchar contra las causas de la victimización de los sujetos colectivos, sino, además, generar transformaciones con-cretas en términos materiales, políticos, sociales y culturales que le permita a los sujetos co-lectivos el goce efectivo de sus derechos incluidos entre ellos el derecho a la verdad y la justicia.

12 Estos datos son tomados de la respuesta de la UARIV a la solicitud de información 2013EE0046648 de la Contraloría General de la República.



Además, el Programa de Reparación Colectiva debe difundir ante la sociedad colombiana la verdad de lo acontecido de forma tal que se genere la construcción de un saber social que aporte a la lucha contra la persecución, estigmatización y la discrimina-ción sobre grupos, organizaciones o comunidades que fortalezca nuestra democracia.

El programa debe construir de manera urgente un modelo de priorización de los sujetos colectivos a reparar ya que como en repetidas ocasiones lo ha subrayado la Corte Constitucional en los autos de seguimiento a la sentencia T-025 de 2004, muchas de las comunidades, grupos y/uorganizaciones victimas están en riesgo de exterminio físico y cultural producto de procesos sistemáticos de desplazamiento y eliminación física de sus miembros.

El éxito de este programa depende también del fortalecimiento del Estado Social de Derecho en el territorio, pues gran parte de las comunidades en cuestión, especialmente las comunidades étnicas y campesinas se encuentran en graves casos de vulnerabilidad tal y como lo constató en su momento la CNRR.

Es fundamental, para la formulación de los PIRC, la articu-lación de la Unidad para las Víctimas con el Centro de Memoria Histórica. Construir una verdad con las victimas sobre los aconteci-mientos de su victimización y difundir la memoria colectiva de esos eventos es una tarea fundamental para construir un postconflicto que garantice la paz.

Bibliografía

Comisión Nacional de Reparación y Reconciliación (2009). Pro-grama Institucional de Reparación Colectiva. PIRC. CNRR.

Grupo Pro-Reparación Integral (2008). Dimensión política de la reparación colectiva. Cuaderno de reflexión sobre reparación inte-gral. Arfo Editores e Impresores. Bogotá.

Rosenfeld, Friedrich (2010). Collective reparation for victims of armed conflicts. International review of the red cross. Vol 92. Num-ber 879. Geneve.

UAERIV (2013). Respuesta la solicitud de información de la Contraloría General de la República 2013EE0046648. Subdirección de reparación colectiva. Bogotá.

Van Boven, Theo (2005). Principios y directrices básicos de las Naciones Unidas sobre el derecho de las víctimas de violaciones manifiestas de las normas internacionales de derechos humanos y de violaciones graves del derecho internacional humanitario a interponer recursos y obtener reparaciones. Naciones Unidas.


Ley de víctimas

Auditorías

Hace un año, presentábamos en esta misma revista un artículo referente al reto institucional de la Contraloría General de la República (CGR) para hacer auditoría a las políticas públicas y poníamos como ejemplo el ejercicio auditor piloto a la política pública de población desplazada, en el componente de estabilización socioeconómica, el cual servía como marco también para la presentación de la metodología de trabajo creada para tal efecto.

En el periodo transcurrido desde esa publicación hasta hoy y de acuerdo con la función legal conferida por el artículo 201 de la Ley 1448 de 2011, se han seguido de-sarrollando ejercicios de control fiscal a políticas públicas relacionadas con la atención y reparación de las víctimas del conflicto armado, en aspectos tan importantes como la restitución de tierras, la indemnización administrativa, la participación de las víctimas y la asistencia y atención de esta población.

La experiencia desde el punto de vista institucional ha sido enriquecedora y nos ha mostrado como profesionales y auditores que es posible llegar más allá de los pronun-ciamientos enfocados en un solo sujeto de control fiscal y extender nuestra evaluación a las políticas públicas como mecanismos generadores de valor público, es decir, si fueron eficientes en satisfacer las necesidades de la población objetivo.

En ese contexto, se presentan en este artículo las principales conclusiones del segun-do proceso de control fiscal utilizando la metodología de trabajo “reloj de arena”, para evaluar la política pública de restitución de tierras.

a las políticas públicas:

Sonia Gaviria Santacruz*


del reto a la realidad

* *M.S.C en Análisis de Problemas Políticos, Económicos e Internacionales Contemporáneos de la Universidad Externado de Colombia y en Administración y Gerencia Pública del Instituto Nacional de administración Pública (España)



Restitución de tierras: principales conclusiones sobre retos y dificultades1

Para dar cuenta de la política pública de restitución de tierras, siguiendo la metodología, los auditores hicieron el acopio y análisis de la información marco o deber ser de la política, en el que se incluyeron las disposiciones de la Ley 1448 de 2011, en el título IV, capítulos II a IV y el Decreto 4829 de 2011, los documentos CONPES (3712 de 2011 y 3726 de de 2012), los lineamientos del Plan de Desarrollo, los presupuestos sectoriales y las disposiciones de la Corte Constitucional.

De igual manera, se indagó sobre toda la reglamentación del proceso expedida por la Unidad Administrativa Especial de Gestión de la Restitución de Tierras Despojadas (UAEGRTD)2, el Consejo Superior de la Judicatura y el Centro Integrado de Inteligencia para la Restitución (CI2RT), entre otras instancias.

La exploración del marco jurídico- legal, permitió establecer la estructura, los actores intervinientes, los procedimientos internos, los recursos humanos, técnicos y presupuestales, así como los ob-jetivos y las metas de la política pública, de acuerdo con supuestos y escenarios planteados por el Gobierno, sobre los cuales los audi-tores realizaron auditoría.

Para realizar un proceso integral y mucho más completo, se desarrollaron procedimientos en temas específicos en 12 depar-tamentos, a través de equipos auditores de las gerencias depar-tamentales colegiadas que establecieron las particularidades de la ejecución de la política pública en campo. Los resultados reporta-dos por los auditores fueron sumados a los resultados obtenidos a nivel central y, con ellos, se elaboró el informe de Auditoría a la Política Pública de Restitución de Tierras, que incluyó la primera auditoria tradicional a la Unidad de Restitución.

1 La información aquí consignada, referente a los resultados de audito-ría, es extractada en su totalidad del Informe a la Política Pública de Res-titución de Tierras y a la Unidad de Restitución, realizado durante el pri-mer semestre de 2013, el crédito de los contenidos corresponde a los au-ditores participantes en este proceso

2 De acuerdo con el documento CONPES 3712/2011, sobre el plan de financiación para la sostenibili-dad fiscal de la Ley 1448 de 2011: “Las medidas de reparación en su componente de tierras parten de los procesos de restitución, los cuales requieren de un andamiaje mixto a nivel administrativo y judicial espe-cífico que se materializará mediante la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas (Art. 103) y las Salas de Restitución de Tierras”. https://www.dnp.gov.co/LinkClick.aspx?fileticket=IvwupUNoxX4%3D&tabid=1260

El contenido del presente artículo, extractado en su to-talidad y de manera resumida del citado informe, presenta los resultados que se consideran más importantes de la evalua-ción, los cuales se enmarcan en 4 temas específicos que la CGR considera se deben trabajar en las instituciones estatales, en aras del éxito de la aplicación de la Ley de Victimas, en el ca-pítulo de restitución, en el pe-riodo establecido de 10 años:

1. La financiación y los costos del proceso de restitución de tierras en el marco de lo previsto por la ley, aspectos desarrollados por los Con-pes 3712 de 2011 y 3726 de 2012. La importancia que el gobierno le dé a este asunto determinará la sostenibili-dad o no de la política en el plazo establecido.

2. La capacidad y coordina-ción institucional para asu-



mir la puesta en marcha de la política.

3. La estructura procedimen-tal de la restitución de tie-rras, que tiene que ver con los dos puntos anteriores, la cual presenta rigideces en dos años de aplicación, que si no se resuelven vuelven imposible la res-titución, sobre todo en el tiempo previsto.

4. La geografía social de la restitución, entendida como el entorno físico, humano, ambiental, de seguridad y con condiciones de bienes-tar, sobre el cual se restituye a la población víctima y se posibilita su retorno.

La financiación de la restitución

Para tratar el tema de la fi-nanciación y sostenibilidad de la Ley 1448 de 2011 y en parti-cular de la restitución de tierras, la auditoría parte de los Docu-mentos CONPES 3712 de 20113, principalmente, y 3726 de 2012 que lo ajusta. Los documentos plantean supuestos basados en un diagnóstico base, de los cuales parten las proyecciones de recursos y acciones para los 10 años de aplicación.

Por su relevancia, es impor-tante enumerar aquellos que se pudieron constatar en auditoría y presentan riesgo en la imple-mentación exitosa de la política:

• Eluniversodevíctimascon-sidera el “total de aproxima-damente 618 mil hogares activos en el registro, cifra a la que se descontaron 78

mil víctimas que, además de ser desplazados, sufrieron otro he-cho victimizante”4.

El Conpes reafirma que la financiación se prevé para 830 mil hechos victimizantes, de los cuales 618 mil son sobre el delito de desplazamiento forzado, “134 mil casos de otros hechos vic-timizantes y 78 mil que fueron simultáneamente víctimas del desplazamiento forzado y otro hecho victimizante” .

Esto implica considerar que el universo de víctimas previsto para financiar es alrededor de 4 millones de personas, si se tiene en cuenta que el número de personas por familia fluctúa entre 4 y 5 personas aproximadamente, según reportan las encuestas sobre cumplimiento de la T025, realizadas por la Comisión de Seguimiento a la Política Pública de Población Desplazada.

• Lasestimacionesdelasreclamacionesderestitución,deacuerdocon el RUPD y el RUPTA fue de 360 mil predios para los 10 años, de los cuales “215 mil casos serán objeto de restitución, 55 mil de compensación por imposibilidad de restitución física y 30 mil de compensación por haber comprobado la buena fe en acceso al predio. Las 60 mil restantes corresponden a zonas no adjudicables o a reclamaciones de tenedores que están por fuera de la ley”.6

• Elcosto totaldefinanciaciónde la leydevíctimasseestimóen$54,9 billones (pesos constantes de 2011) para los 10 años previstos en la ley, de los cuales a la Política de restitución de tierras le fue-ron asignados $2,95 billones, cifra ajustada por el CONPES 3276 en $534 millones, para un total programado de $3,56 billones, los cua-les han sido proyectados de manera progresiva durante la vigencia.

3 Ibidem, Acápite IV, Literal B, Numeral iii. 4 Ibidem, pág 21.5 Ibidem, pág 13.6 Ibidem, págs 30-31



• Loscostosincluyenelprocesoadministrativo-jurídicodela restitución, la formalización de los poseedores y tenedores, el saneamiento fiscal de los predios y las compensaciones.

Recursos Conpes para Restitución de Tierras

Costos asociados al proceso de restitución según Conpes 3712 de 2011

Cuadro 1

Cuadro 2

Fuente: DNP, CONPES 3712 de 2011. Cifras en Millones de $ de 2011

Fuente: DNP Documento CONPES 3712 de 2011

Variables Ley de Victimas Restitución de Tierras Ejecutado o Presupuestado2012 6.132.800 99.000 98.594 2013 6.030.800 313.000 395.173 2014 6.274.800 615.000 2015 6.347.800 673.000 2016 6.122.300 622.000 2017 5.497.300 360.000 2018 4.930.300 128.000 2019 4.689.300 68.000 2020 4.522.300 52.000 2021 4.365.300 20.000 Total 54.913.000 2.950.000 493.767,27

Porcentaje de tierras con imposibilidad de restitución 25% Poseedores perdedores del juicio de buena fe 20% Valor unitario del proceso de restitución $ 3.800.000 Valor unitario del proceso de formalización para poseedores $ 1.000.000 Valor unitario del proceso de formalización para ocupantes $ 500.000 Valor del saneamiento tributario de predios $ 2.000.000 Valor promedio de un predio para compensación $15.000.000



De acuerdo con los anteriores supuestos so-bre la financiación, la auditoría estableció que:

• El plan de financiación global de la ley parte de un universo de víctimas existente en el mo-mento de la formulación (4 millones de perso-nas aproximadamente), sin considerar que este podría aumentar y, por lo tanto, los costos previstos, como efectivamente ha sucedido. El universo de victimas a noviembre de 2013 es de 5.845.000 personas y sigue en aumento, ha crecido un 32%, no así los recursos para finan-ciar su atención y reparación, lo que implicaría que se tendría en el tiempo una ley desfinan-ciada y no sostenible, sino hay modificaciones sustanciales en los presupuestos.

• Específicamente sobre la restitución de tierras, se considera que los valores estimados de los procesos pueden estar subestimados, por cuan-to actividades como la actualización catastral y los avalúos prediales, hechos no considerados en el plan de financiación, están incrementan-do significativamente los costos procesales. Por lo que se requiere que la Unidad Administra-tiva Especial para la Gestión de la Restitución de Tierras Despojadas (UAEGRTD) cuantifique estos costos, para establecer los valores reales que se requieren reprogramar.

• La estimación del valor promedio de un predio para compensación estaría subestimado, si se tiene en cuenta que el área promedio de los predios reclamados es de 75 hectáreas y su valor necesariamente estaría influenciado por otras variables relacionadas con su ubicación, capa-cidad productiva, entorno, vías, etc. Así mismo, los costos de formalización y saneamiento po-drían estar subestimados (Cuadro No. 2).

• Contando que han trascurrido dos años de la ley y que los recursos previstos, en especial los de restitución de tierras, tienen crecimien-to progresivo hasta el año 2016, quedan solo tres años de inversión principal. A partir del año 2017 los recursos se reducen drástica-mente, a tal punto que los previstos para la etapa final no permitirían mantener la actual estructura de la UAEGRTD, lo cual se cons-tituye en una amenaza para la política. Si se descuentan estos dos primeros años de im-

plementación donde los avances nos son sig-nificativos y los tres últimos años, se tendrían realmente 5 años de ejecución plena.

Capacidad y coordinación institucional

No solo es un reto el tema de costos y soste-nibilidad fiscal de la ley, es preocupante observar las serias debilidades institucionales en las cuales debe darse el proceso de restitución de tierras. Como la financiación, se parte de hechos y su-puestos que deben ser considerados para la im-plementación de todas las medidas contempla-das en la ley. Aquí exponemos algunos de ellos:

• Todas las medidas, incluida la reparación, de la que hace parte la restitución de tierras, de-ben cumplirse en un contexto de conflicto armado.

• Una institución con autonomía administrati-va y con patrimonio propio será la encargada del proceso administrativo de la restitución de tierras y de la coordinación de la política pública sobre este tema: la Unidad adminis-trativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas (UAEGRTD).

• La política de restitución de tierras tiene un carácter transicional, en la que se debe aten-der el 100% de solicitudes realizadas por la población despojada de sus tierras, o las que inicie de manera oficiosa la UAEGRTD en pe-riodo establecido legalmente.

• La restitución debe ajustarse a los principios de progresividad y gradualidad, los cuales se hacen concretos mediante los mecanismos de macrofocalización y microfocalización, fuer-temente ligados al concepto de seguridad en las zonas a restituir.

• Las entidades intervinientes deben coordinar su participación tanto en gestión como en re-cursos, para el éxito del proceso.

De acuerdo con lo anterior y en aras de esta-blecer si las disposiciones legales se están cum-pliendo, el equipo auditor delimitó el marco ins-titucional o actores intervinientes en donde se desarrolla la política de restitución de tierras, así:



Ejecutoras Apoyo Técnico Operadoras Otras

• Unidad de Restitución de Tie-rras (UAEGRTD)• Consejo Superior de la Judica-tura (jueces y magistrados agra-rios especializados en restitución)

• Instituto Geográfico • Agustín Codazzi (IGAC)• Superintendencia de • Notariado y Registro• INCODER• Oficinas de Instrumentos Públicos

• Autoridades Locales, a través de los Comités de Justicia Transicional• Comités Operativos Locales de Restitución de Tierras – CORLTTT

• Ministerio de Defensa Nacional (CI2RT)

Estas son las entidades participantes en la ejecución de la restitución de tierras, que a tra-vés de sus desarrollos programáticos y recursos asignados, deben garantizar que efectivamente la política pública se ejecute. El proceso auditor permitió realizar análisis y evaluaciones de infor-mación a todo nivel en estas instituciones y los principales resultados fueron los siguientes:

• Con la entrada en vigencia de la Ley 1448 de 2011, tanto la nueva institucionalidad como las demás entidades intervinientes tuvie-ron que responder a los nuevos retos estableci-dos en la citada ley para brindar a las victimas la adecuada atención, asistencia y reparación inte-gral (dentro de la cual se encuentra la medida de restitución de tierras). Sin embargo, se observa que las plantas de las entidades seleccionadas por la CGR no fueron ampliadas, excepto en la Superintendencia de Notariado y Registro, que

creó una superintendencia delegada para atender los temas de restitución y, en la rama judicial, con la incorporación en la planta de nuevos jue-ces y magistrados especializados en restitución de tierras.

• De acuerdo con la información recibida por parte de las entidades intervinientes, se logró establecer que a 2 años de la entrada en vigencia de la Ley de Victimas, la capacidad institucional se encuentra desbordada. La situación es crítica, pues por ejemplo, a 3 de febrero de 2013 (fecha de corte de la auditoría) se habían presentado 32.688 solicitudes, de las cuales la UAEGRTD ha-bía tramitado 5.393, presentándose sólo 701 de-mandas ante los jueces de restitución de tierras.

La planta de la UAEGRTD fue subestimada y no es suficiente para asumir planamente las responsabilidades impuestas por la ley, lo cual



puede observarse en la relación de personal de planta y la con-tratación de prestación de ser-vicios, esta última equivale al 45% de la planta, que actual-mente es de 503 cargos.

• Las sedes territoriales de la UAEGRTD no cuentan con suficiente capacidad insti-tucional (física, tecnológica y de recurso humano) para dar trámite al volumen de solicitudes que se presen-tan, lo que dificulta y re-trasa el levantamiento de las pruebas necesarias para adelantar los procesos.

• La informalidad en la titu-laridad de los predios en el país, así como las dificulta-des en la delimitación de los mismos son problemas que hacen más dispendioso el proceso de restitución, pues requiere esfuerzos adiciona-les para establecer las con-diciones sobre qué tipo de titulación formal o informal posee la población solicitan-te de los predios a restituir.

• La desactualización del ca-tastro nacional y los terri-toriales existentes ha ge-nerado que el trabajo de identificación y limitación de los predios se duplique, ya que en muchos casos el IGAC y la UAEGRTD realizan esta labor para la conforma-ción de los expedientes, lo que implica un aumento en los costos del proceso.

• Desde la entrada en vigen-cia de la Ley 1448 de 2011 se han presentado serias di-ficultades en lo referente a levantamientos topográficos

y avalúos comerciales, efec-tuados como respuesta a re-querimientos de los jueces y magistrados especializados en restitución de tierras, en términos de capacidad de personal y disponibilidad de recursos, puesto que para el 2012 y el 2013 el IGAC no contó con recursos adicio-nales para dicha tarea.

• Se observa, como un riesgo importante, la no consecu-ción de recursos por parte del Incoder para adelantar al 100% de la meta de depura-ción y puesta a punto del ar-chivo documental y los regis-tros de tierras, puesto que en la medida en que no se su-peren las debilidades en ma-teria de gestión documental será muy difícil dar oportuna respuesta a los requerimien-tos de la UAEGRTD.

• No existe una completa in-teroperabilidad de los siste-mas de información en las direcciones territoriales de la UAEGRTD visitadas por la CGR con otras institucio-nes; suele no haber acceso a la mayoría de los aplica-tivos del IGAC, a catastros descentralizados, a las no-tarías, Incoder, SNR, y a las ORIP, lo que no permite el cumplimiento oportuno y a cabalidad de la misión, los objetivos y metas que tiene trazados la UAEGRTD.

• En cuanto a personal, con-tratación, convenios, proyec-tos, logística e infraestruc-tura, es común encontrar que en la Superintendencia de Notariado y Registro, el Incoder y la Fiscalía se

está operando sin recursos adicionales, dado que sus presupuestos no han sido incrementados para atender las obligaciones impuestas por la ley.

• La ausencia de indicadores de resultado, gestión e im-pacto, no permite una eva-luación cualitativa y cuanti-tativa de los avances de la política pública, lo que difi-culta la evaluación por parte de los organismos de control sobre la gestión desplegada por la Unidad y demás enti-dades, lo que no le permite a la administración detectar procesos en donde los resul-tados son deficitarios, con el fin de diseñar estrategias de mejora para optimizar los recursos disponibles en di-chos procedimientos.

Estructura procedimental del proceso de restitución

El proceso de restitución de tierras se suple en tres fases: la administrativa, en la que se es-tablece una etapa preliminar de focalización y se define si una solicitud cumple con los requi-sitos de conformación de ex-pediente e inscripción en el re-gistro de restitución de tierras; la judicial, donde los jueces reciben el expediente para es-tudio y fallo; y la de post-fallo o post-restitución, en la que se dan las condiciones de retorno y resarcimiento a la población víctima restituida, de acuerdo con las órdenes de los fallos.

El siguiente cuadro, elabora-do por el equipo auditor, explica de manera esquemática y deta-llada el proceso en sus fases:





El proceso de restitución de tierras depende no solo de la UAEGRTD, sino de la confluencia de diversas entidades, que como se observó an-teriormente no tienen plenamente desarrollada su capacidad institucional y presupuestal, ni es-tablecidos claramente los mecanismos de coor-dinación entre la Nación y el territorio para el cumplimiento de las disposiciones legales. Esto afecta el cumplimiento da cada uno de los pasos del proceso en las 3 fases.

En la fase administrativa se presentan proble-mas desde la etapa preliminar de la focalización, de la cual dependen todas las demás fases. En el caso de la macrofocalización, que es el primer paso para delimitar grandes zonas susceptibles a la implementación del proceso de restitución, se depende casi al 100% de los conceptos de seguri-dad del Ministerio de Defensa; si un territorio no se considera seguro no se focaliza. Existen hoy 12 macrozonas que no cubren la totalidad del territorio nacional sino departamentos y zonas específicas: Catatumbo, Cauca y Valle, Magdale-na Medio, Magdalena y Cesar, Montes de María, Nariño, Putumayo, Resto de Antioquia, Sur de Córdoba y Bajo Cauca Antioqueño, Sur del Meta.

Luego, viene el proceso de microfocalización, el cual establece zonas de restitución puntuales dentro de la macrozona. Esta decisión es tomada por los comités locales de restitución de tierras en los territorios, con la participación de la UAEGRTD.

A la luz de lo anterior, para la CGR el proble-ma radica en que las solicitudes de restitución de predios que no se encuentran ubicadas en zonas

macro y micro focalizadas, no son tramitadas, por ende no se incluyen en el Registro de Tierras Despojadas y Abandonadas, al ser un requisito de procedimiento para la acción de restitución, conforme a lo establecido en el artículo 76 de la Ley 1448 de 2011.

De acuerdo con lo expresado en el informe de Auditoría, “lo anterior se puede convertir en una restricción de acceso a la justicia y a las venta-jas que el marco de justicia transicional ofrece a las víctimas, en la medida que no se establezca un término y condiciones precisas (en el término de vigencia de la Ley) para dar respuesta a las mismas, haciendo negatoria la expectativa a la restitución efectiva y la oferta institucional con enfoque transformador que se deriva de los fallo judiciales de restitución de Tierras”.

En el proceso auditor se constató que se pre-senta un “embudo de proceso”, manifiesto en el hecho de que entran muchas solicitudes, pero sa-len muy pocos fallos, lo que podría deberse a los problemas descritos antes, como las debilidades de capacidad institucional, de la coordinación in-terinstitucional y de los procesos de focalización.

Por ejemplo, tomando las cifras con cor-te a 30 de junio de 2013, se habían presentado 43.590 solicitudes de restitución, ante la UAE-GRTD, de las cuales sólo 8.367 se encontraban en zonas microfocalizadas, lo que equivale al 19% del total de solicitudes; de estas últimas, pasaron a análisis formal 5.254 de las que 2.353 entraron al registro de tierras. De los predios solicitados 425 contaron con fallo.

Embudo de proceso

7 Datos obtenidos de la UAEGRTD, con corte a 30 de junio de 2013.



Por lo anterior, son un riesgo latente en el proceso de restitución de tierras los hechos des-critos, pues de acuerdo con el escenario estable-cido por el Conpes 3712 de 2012, de 360.000 reclamaciones en 10 años de vigencia de la Ley 1448 de 2011, implicaría de manera general te-ner con fallo 36.000 casos al año, para poder cu-brir la cifra planteada por el gobierno. Se puede notar el evidente rezago, a dos años de aplica-ción de la ley, que estaría volcando la mayoría de procesos al final del término legal, justo cuando la financiación decrece.

Otras situaciones que se evidenciaron en la auditoría y que hay que considerar son las con-diciones de seguridad, las cuales representan en el territorio la mayor amenaza para el cumpli-miento de la función misional de la UAEGRTD, generada por la presencia de grupos armados al margen de la ley y la insuficiencia de la fuerza pública para contrarrestar los actos delictivos; hechos que representan potenciales riesgos para los funcionarios que intervienen en el proceso de restitución, y para las familias que retornan a sus tierras, las cuales temen represalias de los grupos insurgentes.

De lo anterior se evidencia que el ejercicio misional de la Unidad, adelantado bajo el con-flicto armado, representa un reto especial para el gobierno nacional y la Fuerza Pública, ya que debe conseguir brindar seguridad tanto a los funcionarios de la unidad de restitución, a los solicitantes y reclamantes al retornar a sus pre-dios y en las zonas restituidas.

La geografía de la restitución después del fallo

En la ejecución de la política, para la CGR es muy importante que las instituciones encargadas de implementar las medidas de los fallos, consi-deren dentro de sus proyectos las condiciones de geografía social para las victimas beneficiarias de la política.

Lo anterior implica condiciones de seguridad que salvaguarden la vida de las personas en los sitios de retorno, pues la situación de conflicto no ha sido superada y actores como las Bacrim, actúan aún en las antiguas zonas de influen-

cia paramilitar, al igual que las guerrillas en determinadas zo-nas del país.

El reto y futuro éxito de la política requiere crear, adi-cionalmente, condiciones de retorno y de reconstrucción de redes de bienestar social y comunidad que se rompieron o perdieron en el momento del despojo y del abandono de las tierras.

La falta de condiciones para el retorno constituye un riesgo para la implementación de proyectos productivos, eje de la estabilización económi-ca de las familias, lo que in-cide desfavorablemente en los resultados de la intervención que desarrolla la UAEGRTD en pos de las familias restituidas. Esta situación se hace más no-toria a nivel territorial; el mal estado de las vías de comuni-cación, la carencia de energía eléctrica, de acueducto, de vivienda digna y, en general, de una adecuada infraestruc-tura social, son comunes en las poblaciones vulneradas y amenazan la sostenibilidad de los programas.

Así las cosas, se requieren políticas complementarias de infraestructura, vivienda, edu-cación, salud, apoyo psicosocial y de generación de ingresos para que no haya revictimi-zación y pérdida de recursos públicos por el fracaso de la política en la fase final, que es la que cierra el resarcimiento de la vulneración y el recono-cimiento por parte del Estado de omisiones o acciones que no contrarrestaron la victimización en su debido momento.


El proceso

El presente artículo ofrece una mirada reflexiva sobre el proceso de restitución de tierras en el país, mediante el análisis y síntesis de dos estudios de caso. El primero: la restitución de la hacienda Santa Paula, en el Departamento de Córdoba, constituido como un caso emblemático de despojo, y cuya responsabilidad estuvo en cabeza de la familia Castaño.

Y el otro caso, la región del Catatumbo, en el departamento del Norte de Santander. La selección de estos casos permitió inferir sobre los avances de la política de restitu-ción de tierras en estas regiones en particular, identificando las principales dificultades y limitantes en las diferentes etapas del proceso: administrativa, judicial y posrestitución.

El análisis de los estudios de caso, se estableció a partir de la indagación y recolec-ción de opiniones, valoraciones, reflexiones, preocupaciones y testimonios de los actores involucrados en la implementación de la ley, esto es, las entidades o instituciones a nivel nacional y local, y por supuesto las victimas reclamantes de tierras2. A su vez, estas percepciones se categorizaron en temáticas generales y particulares, como el diseño e implementación de la ley, así como su promoción y divulgación, la coordinación y ar-ticulación interinstitucional y la seguridad y protección de las victimas reclamantes de tierras, entre otras. A continuación presentamos algunas conclusiones relevantes en cada uno de los estudios de caso:

de restitución de tierras

Henry Duarte Serrano* Mauricio Alejandro Díaz Uribe**

desde dos estudios de caso1

* Zootecnista Profesional Univ. Contraloría Delegada para el Sector Agropecuario**Antropólogo, Universidad Nacional de Colombia , Magister en Estudios Latinoamericanos y Política Pública.

1 El presente artículo se basa en algunos de los apartes de los documentos elaborados por la Contraloría Dele-gada para el Sector Agropecuario: Estudio de caso Hacienda Santa Paula. Córdoba (Mayo de 2013) y Estudio de caso Norte de Santander. (Noviembre de 2013).

2 Se realizaron entrevistas semi estructuradas a funcionarios de las entidades, como los Jueces y/o Magistrados de Restitución de Tierras, la oficina de Registro público, el INCODER, IGAC, UARIV y la Unidad Administrativa Es-pecial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas; por otro lado, se recopilaron testimonios directamente de las victimas reclamantes y restituidas, además de líderes de organizaciones de victimas, a través de grupos focales, desde un enfoque participativo y reflexivo.




El caso de la Hacienda Santa Paula, Departamento de Córdoba

A través de la fundación por la Paz de Cór-doba, Funpazcor, los Castaño Gil3 vendieron la idea de un programa de reforma agraria, vivienda y educación para los campesinos. Bajo esta idea se entregaron varias parcelas a campesinos y a la alcaldía de Montería, por medio de escrituras pú-blicas de la Hacienda Santa Paula. Sin embargo, la familia Castaño Gil nunca perdió el control de la Hacienda. En efecto, lo hicieron mediante varias estrategias, como la limitación de la libre disposi-ción en instrumentos públicos, o la distribución y el uso del producido y la recuperación mediante diversas formas o tipologías de despojo y apro-piación material, jurídica y mixta, siempre a tra-vés de personas que de alguna forma estuvieron vinculados a su organización. Adicionalmente, a muchos de los parceleros se les impusieron otras limitaciones, que salieron a la luz pública solo hasta después de 2007. Por ejemplo, se obligaba entregar los frutos de las cosechas o arrendar al-guna porción del predio con precios fijados por la fundación. Se dieron casos en los que Funpazcor4 solicitó créditos bancarios a nombre de los parce-leros y constituyó hipotecas y otros gravámenes sobre los predios, sin su consentimiento.

Entre 1996 y 2006 “Funpazcor”, al servicio de las Autodefensas Unidas de Colombia, ejer-

Grupo focal con victimas reclamantes, Norte de Santander.

ció presión para que vendieran y abandonaran sus tierras. Algunos campesinos fueron explícitamen-te amenazados para que vendieran sus predios, y cuando los parceleros se negaron, los miembros de las AUC quemaron viviendas, mataron animales y expulsaron físicamente mediante la fuerza a las personas. Incluso algunos reclamantes afirman que se sucedieron muertes de parceleros en la región.

Ante estas amenazas de las AUC y la sensa-ción de peligro para sus vidas, los reclamantes se

3 Uno de los hechos más relevantes de la consolidación del paramilitarismo en Córdoba se hizo a través de la figura de Fidel Castaño, quien dirigió y afianzó las Autodefensas de Córdoba y Urabá –ACCU-y fortaleció el negocio del narco-tráfico, control territorial que tuvo continuidad en manos de los hermanos Carlos y Vicente Castaño, quienes con apoyo de reconocidos jefes paramilitares como Salvatore Mancuso, Carlos Mario Jiménez -alias Macaco-, y Diego Murillo Bejarano -alias don Berna- no solo en Córdoba como epicentro de violencia, sino en un vasto territorio que abar-có varias regiones del país.

4 Funpazcor dirigida por Sor Teresa -suegra de Jesús Igna-cio Roldan, alias “Monoleche”- y Luis Fragoso Pupo, hasta entonces secretario de la Gobernación de Córdoba y ex ge-rente de la lotería de Córdoba y el Banco Industrial Colom-biano, agruparon las propiedades de la familia Castaño y de ganaderos de la región, quienes donaron tierras para que la Fundación desarrollara la reforma agraria planteada por esta organización. Verdad Abierta, 2012. Primera demanda sobre tierras despojadas por los Castaño, Septiembre 24 de 2012. Disponible en http://www.verdadabierta.com/component/content/article/48-despojo-de-tierras/4230-historica-demanda-de-restitucion-a-tierras-despojadas-por-los-castano . Consultado el 15 de Abril de 2013.



vieron en la obligación de vender y abandonar las tierras a cambio de una “bonificación”, en promedio de tres millones de pesos. A partir de esta situación, los parceleros de Santa Paula se desplazaron progresivamente.

Para el caso Santa Paula, a 31 de marzo de 2013, se hizo la recepción de 183 solicitudes sobre predios por un total de 2.270 hectáreas, de las cuales 130 cuentan con registro, 122 con demanda y, finalmente, 60 con fallos judiciales que reconocieron el derecho a la restitución sobre una superficie de 281 hectáreas.

En el estudio de caso, se evidenció que si bien estaba demostrada la densidad histórica del despojo —en un departamento donde el conflicto armado ha tenido tan notables reper-cusiones, de acuerdo con la percepción de los víctimas y líderes, informes académicos y he-chos que fueron publicados en los medios de comunicación—, sin embargo las condiciones de seguridad no estaban garantizadas, como tam-poco lo estaban las condiciones de retorno para el momento en que la Contraloría hizo la res-pectiva visita.

La percepción general de las víctimas resti-tuidas, respecto del acompañamiento, así como del papel y desempeño de la institucionalidad, se indica en tres aspectos: limitación para la for-mulación y la implementación de proyectos pro-ductivos, falta de voluntad política de las entida-des territoriales (principalmente las alcaldías y la gobernación), y la ausencia de la fuerza pública para las jornadas en terreno (previas al retorno), que solo se adelantan con la presencia de los jue-ces, razón por la cual el traslado de las víctimas a sus parcelas se convierte en una maniobra de alto riesgo.

En efecto, al momento de preguntarles a las víctimas del caso Santa Paula sobre la voluntad de retorno, la mayoría respondió casi al unísono su deseo de volver inmediatamente a sus parce-las. No obstante, a renglón seguido, advirtieron que si bien existe el deseo de retornar, dicho de-seo se ve truncado por las condiciones de segu-ridad; de nada sirve que tales procesos puedan estar produciendo solo la restitución judicial, pues al no darse las condiciones de seguridad para el retorno de las familias, se impide la res-titución material.

Hacienda Santa Paula, Vereda La Leticia, Cordoba



Como lo constatan algunos apartes de la sentencia sobre el caso Santa Paula, así como algunos testimonios de víctimas y líderes en los grupos focales, se advierte que los predios sobre los cuales se pronuncia el fallo se encuentran ocupados por una de las personas que intervino en el despojo, lo cual, como es evidente, implica una amenaza para las víctimas. En el caso de la Hacienda Santa Paula, las decisiones de microfocalización no obedecieron a un examen profundo sobre las condiciones del retorno. Y al no hacerlo, en una zona que no ofrece las condi-ciones de seguridad para un retorno efectivo, se estaría ante un fallo sin efectos reales de restitución. Esto pone en entre dicho estos procesos y la finalidad de la ley, la reparación integral de las víctimas.

Otra cuestión importante es la carencia en la coordinación y articulación institucional para los compromisos derivados de la norma. Y para ello se requiere de dotación, coordinación, consensos y operatividad a diferentes niveles y escenarios de actuación, que den respuesta con oportunidad, eficiencia y efi-cacia a esta imperativa necesidad que hoy tienen las víctimas del conflicto. Se reclama, en ciertos casos, la estandarización de procesos y protocolos de acción y de actuaciones, para que exis-ta unidad de criterio y gestión tanto al interior de las institucio-nes, como entre ellas, de manera que los procesos de retorno se lleven acordes en términos de racionalidad y oportunidad.

El Comité Territorial de Justicia Transicional de Córdoba, no estaría cumpliendo de manera pronta con lo señalado en el artículo

173 de la Ley 1448 de 2011, en su misión principal de coordinar acciones con las entidades que conforman el Sistema Nacional de Atención y Reparación Inte-gral a las Víctimas SNARIV en el nivel departamental, así como articular la oferta institucional, materializar las garantías de no repetición, coordinar activida-des en asuntos de inclusión e inversión social y adoptar las medidas conducentes a mate-rializar la política, planes, pro-gramas y estrategias en materia de desarme, desmovilización y reintegración.

El Caso Catatumbo, Norte de Santander.

El conflicto armado en la región tiene una tradición cer-cana a treinta años. Esta larga historia de confrontación entre la insurgencia, la fuerza pública y los grupos contrainsurgentes, ha dejado a la población civil en medio de un fuego cruzado con graves consecuencias so-ciales para la región5.

Desde la llegada del para-militarismo, en 1999, se confi-gura un nuevo orden de domi-nio local fundamentado en el despojo y la desposesión, que desmembró la categoría social existente para facilitar la im-plementación de megaproyec-tos en monocultivos de palma africana, así como el acondi-cionamiento del terreno para

5 Vicepresidencia de la Repúbli-ca. Los derechos humanos en el departamento de Norte de San-tander. Programa Presidencial de Derechos Humanos y el Derecho Internacional Humanitario. Docu-mento sin fecha



la explotación minera6. Esta irrupción del paramilitaris-mo generó el desplazamien-to forzado de casi el 65 por ciento de la población rural del Catatumbo, calculada en unas 225 mil personas entre 1998 y 20057. Los móviles del despojo y de desarraigo en las comunidades rurales del Catatumbo, se han sucedido primero por la explotación de hidrocarburos, las acciones de grupos al margen de la ley y posteriormente la interven-ción de los grupos agro em-presariales y, actualmente el desarrollo minero energético se suma al escenario; todo en un marco de contravención de las normas, Ley 387 del 97 y su decreto reglamenta-rio 2007 del 2001, Ley 160 de 1994, Ley 2 de 1959, región que supuestamente “gozaba” de la protección de estas nor-mas8 En efecto, según la Su-perintendencia de Notariado y Registro, en el periodo trans-currido entre 2002 y 2009, empresas principalmente pal-meras concentraron, median-te diferentes negocios y figu-ras jurídicas, al menos 8.800 hectáreas provenientes de las Unidades Agrícolas Familiares.

Todo el panorama ante-rior, en un marco de omisión y desconocimiento de normas explicitas creadas para la pro-tección del campesino, en una región que supuestamente gozaba del amparo de estas normas, pero en donde el Es-tado sucumbió —por omisión o incapacidad de gobernar—, ante la fuerza del conflicto y los intereses económicos que propiciaron el abandono y el despojo en la región.

El proceso de restitución de tierras

El proceso de la Restitución de Tierras en el departamento del Norte de Santander, ha tenido un incipiente avance, si se observan los resultados efectivos hasta el 30 de julio de 2013. En efecto, de las 2.259 solicitudes que corresponde al 31 por ciento del poten-cial a restituir, no se les había dado trámite a 1600, es decir, el 71 por ciento del volumen se encontraba congelado después de dos años de sancionada la ley.

En la etapa administrativa del proceso, se requiere hacer un filtro por parte de la Unidad de Restitución de Tierras-URT, en cuanto al análisis previo para calificar adecuadamente la condición de víctima, ya que al juzgado han llegado reclamantes que no se podrían catalogar como tales. Esto conduce a la necesidad de profundizar en indagaciones, con las consecuencias en desgastes y demoras en los procesos. En la etapa judicial, la preocupación de los jueces se refiere a los tiempos demasiado cortos para adelantar los fallos, y que a veces no permitirían el debido proceso. Esta

6 Referenciado de Un reto por la verdad. Citado por Paula Martínez Cortés en Tendencias de acumulación, violencia y desposesión en la región del Catatumbo Pág. 16

7 Según lo calculado por Serrano, 2009 y Codhes, 2001, Citado por Paula Martínez Cortés en Tendencias de acumulación, violencia y desposesión en la región del Catatumbo. Pág. 17

8 Ley 387 de 1997. Norma establecida para prevenir el desplazamiento de la pobla-ción. Ley 160 de 1994: que se relaciona a las Zonas de reserva Campesina y a las Unidades Agrícolas Familiares Y la Ley 2 de Reserva Forestal vigente desde 1959. a.



situación se presenta, sobretodo, en los casos de opositores que se han encontrado en algunos eventos. Por tal razón, se pide a la URT realizar estudios de contexto más cuidadosos en la etapa administrativa.

Hay solicitudes que ameri-tan un análisis conjunto de un grupo de reclamantes, ya sean coherederos o de una misma fa-milia. En la URT se inicia el pro-ceso de manera separada, ante lo cual los jueces advierten un desgaste, toda vez que en estos casos se puede hacer una sen-tencia global. Hacerlo una por una, podría originar contradic-ciones o inconsistencias.

En los casos de predios abandonados por cualquier circunstancia derivada del con-flicto, que no fueron objeto de despojo ni de ocupación actual por ningún actor, es necesario realizar un análisis para deter-minar si se requiere y justifi-ca un proceso judicial para la restitución. Para estos eventos, podría establecerse si solo se requiere de una decisión admi-nistrativa que le permita a la víctima, además del retorno, la provisión de los demás facto-res para su reparación integral, más aún cuando se sabe que sobre 1497 predios (66,3 por ciento) el hecho victimizante corresponde al abandono.

Al 30 de junio de 2013 se habían producido siete senten-cias, de las cuales la Contraloría tuvo conocimiento de tres. De estas últimas, llama la atención algunos aspectos en particular. En una de ellas se restituyó un predio a una mujer de avanza-da edad y con una limitación

de salud muy evidente. El he-cho inquietante no es la resti-tución por sí misma, sino las condiciones de la persona res-tituida y las características del predio localizado, en un lugar con marcadas complicaciones de acceso y pocas posibilidades para un desarrollo productivo. En otra sentencia que terminó en la restitución de un predio, el tenedor se tipifica como ter-cero de buena fe y con una presunta excepción de culpa; esta persona denuncia que me-diante el fallo judicial fue saca-do del predio sin consideración alguna. Conviene advertir que situaciones como estas, pueden derivar en la revictimización de otras personas.

En el departamento de Norte de Santander se presen-ta una situación alarmante, advertida, entre otras autori-dades, por magistrados y jue-ces, respecto a los opositores, terceros o tenedores de buena fe “exentos” de culpa. Se en-contraron situaciones diversas y con diferentes características. En efecto, existen, por ejemplo, comunidades campesinas en-teras, asentadas durante más de dos décadas en virtud de la reforma agraria surgida con la Ley 160 de 1994. Asimismo, en predios urbanos en proceso de restitución, se encuentran po-blaciones establecidas allí por autoridades gubernamentales como resultado de una acción humanitaria. Y de igual mane-ra, existen situaciones de per-sonas que adquirieron predios urbanos o rurales a conocidos del lugar, y quienes a su vez habían adquirido la propiedad a otros; es decir, existe una tra-dición de compra y venta con

una trazabilidad en la que no sería fácil de establecer si las propiedades habrían sido obje-to de despojo.

Una de las preocupaciones que surgen de la ley, es lo rela-cionado con el contrato de uso cuando existen proyectos como los agroindustriales. Es el caso de Tibú, en virtud de la sos-pecha de que muchas víctimas restituidas terminarían vincula-das con la producción de palma africana, a pesar de que ni ellos ni la Unidad de Restitución de Tierras contarían con el conoci-miento y la experiencia para su manejo. Lo que conviene ad-vertir entonces, es que los cam-pesinos no deben ser converti-dos en labriegos asalariados de una empresa, sino que, por el contrario, se recomienda esti-mular el surgimiento de orga-nizaciones campesinas capaces de ser protagonistas y autoges-toras de su propio desarrollo, en el marco de un escenario inclu-yente, que económica, social y ambientalmente sea sostenible.

Ahora bien, de acuerdo con las percepciones de los grupos focales, se presenta desconfian-za con respecto a las entidades territoriales (alcaldías y gober-nación) y especialmente hacia entidades como la fiscalía, la personería e inclusive hacia la fuerza pública. Además de la desconfianza, se percibe au-sencia de voluntad política y de compromiso por parte de las entidades territoriales como las alcaldías y la gobernación.

A manera de conclusión

En síntesis, acometer la construcción y lectura de la



información presentada por la Contraloría General de la Re-pública —en el marco del cum-plimiento de la Ley de Víctimas y el Decreto 4829 de 2011—, a partir del uso de metodologías cualitativas, plantea una mayor integralidad del concepto de control fiscal, ya que esta herra-mienta de estudio permite dar cuenta del resultado o el impac-to que han tenido las acciones implementadas en materia de restitución, encaminadas a re-parar las víctimas del conflicto.

Estos ejercicios permiten generar una línea de base que triangule información cuali-tativa y cuantitativa, con po-sibilidad de ser revisada en el mediano plazo. De esta mane-ra, se permiten análisis compa-rativos en diferentes cortes de tiempo, pero también se posi-bilita la abstracción de conclu-siones y reflexiones en un ejer-cicio posterior de análisis sobre los mismos casos. Los estudios de caso son una metodología que permite, además de en-tender los contextos sociales en que se aplican las políticas públicas, comprender como se perciben y ejecutan en la rea-lidad social.

Es imperativo establecer una línea de análisis compara-tivo con otro contexto territo-rial, de modo que se puedan identificar problemáticas simi-lares, repetitivas o diferentes en la ejecución de la ley. Por ejemplo, frente a los testimo-nios encontrados en ambos estudios, se perciben algunas preocupaciones similares que vale la pena destacar. En efec-to, lo primero que se debe ad-vertir es que hacen falta con-

diciones de seguridad, sobre todo para las victimas recla-mantes y los líderes de orga-nizaciones de victimas. Igual-mente, hay poca claridad en la etapa de posrestitucion, tanto para las entidades en cuanto la formulación de los protocolos de retorno y acompañamiento, como para las víctimas solici-tantes de la restitución.

Es importante —también—, recalcar sobre la incertidumbre que experimentan las víctimas en la efectiva restitución material de sus predios, ya sea porque no hay condiciones dignas para soste-nerse en sus tierras, o porque su proyecto de vida está más cerca de las ciudades que del campo, desde donde fueron desplazados violentamente. De otro lado, no puede soslayarse la desconfianza que existe hacia las entidades te-rritoriales, inclusive hacia la mis-ma fuerza pública, ante la falta de garantías para el retorno.

A lo anterior, se suma la consideración crítica de los jue-ces y magistrados en cuanto al poco tiempo para dictaminar los fallos, y las dificultades en la identificación de los predios a restituir. Asimismo, la poca for-mulación de proyectos produc-tivos plausibles para los restitui-dos, la aparición de opositores de buena fe e inclusive la exis-tencia campesinos en situación de vulnerabilidad. Y, finalmente, los impedimentos que conllevan la microfocalización de zonas con escasas o parciales condi-ciones de seguridad.

De acuerdo con la manera como la Ley de Víctimas y el decreto reglamentario conci-bieron los procesos de resti-

tución, es evidente que se ha trazado una aguda y directa relación entre la microfocali-zación y los procesos de retor-no, que debe ser atendida con mayor interés por las autorida-des competentes, en tanto, es claro que la microfocalización, en sí misma, no garantiza por completo las condiciones ópti-mas de retorno al momento de la restitución. Así se evidenció en la restitución de la hacienda Santa Paula.

En ese sentido, la Contralo-ría General de la República hace un llamado sobre la importan-cia de que se atienda con una visión integral el aspecto de los riesgos que puedan existir en las zonas objetivo de microfo-calización, de tal manera que los procesos de restitución pue-dan tener una real materializa-ción en favor de las víctimas y en la recuperación de sus pro-yectos de vida.



Estas temáticas y preocupaciones recogi-das en ambos estudios de caso, en dos de los departamentos con más cifras de despojo y abandono de tierras, presentan las dificulta-des de un proceso que parece lento y débil, pero que sin duda es un reto para el Estado colombiano. El empeño en la restitución de tierras y la reparación integral de las víctimas del conflicto, en estos ocho años restantes en la implementación de la misma, constituye un desafío que deberá ir más allá de las pretensio-nes de la Ley 1448 de 2011.

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Pese a que uno de los avances de la Ley 1448 es su enfoque reparador transforma-dor1, el marco normativo y de planeación que ella creó y la gestión institucional para implementarla, no han logrado crear condiciones propicias para la estabilización socioe-conómica de las víctimas del conflicto armado.

Aún no se tiene un diseño de política coherente orientado a lograr que las víctimas recuperen su capital humano, incluida la motivación para acceder a procesos de capa-citación para el empleo y el emprendimiento y, por esta vía, vincularse a las actividades que permitan recuperar el auto sostenimiento, la dignidad y su incorporación al proceso productivo del país. Los recursos que se han programado para financiar iniciativas de emprendimiento y generación de ingresos no se han ejecutado completamente para ese propósito; no ha habido una definición clara de metas y tampoco hay claridad sobre los logros y resultados en términos de población atendida.

La consecuencia de esas deficiencias en el diseño e implementación de la política de reparación integral es la creación de un círculo vicioso de demanda y oferta asistencia-lista cuyo mayor riesgo es el de mermar el alcance transformador de la ley.

Un marco de política por construir en la reparación a las víctimas

Gisela Colegial Gutierrez Fernando Feijoo Rivera Mercedes Ortiz Cañon*

Formación, generación de empleo, de ingresos y estabilización socioeconómica

* Funcionarios Contraloría Delegada para el sector Agropecuario.

1 El artículo 25 de la Ley 1448 establece que “Las víctimas tienen derecho a ser reparadas de manera adecuada, diferenciada, transformadora y efectiva…” De acuerdo con el art. 5 del Decreto 4800 de 2011, reglamentario de la Ley 1448 de 2011, el enfoque transformador busca eliminar esquemas de discriminación y marginación, orienta las acciones hacia el fortalecimiento de las capacidades de las personas, comunidades e instituciones para su interrelación y a la recuperación o reconstrucción de un proyecto de vida digno y estable.




Marco normativo y de planeación: aun se requiere avanzar en la formulación de una política integradora

La ley 1448 no contiene un marco completo y coherente de política en materia de forma-ción, empleo, generación de ingresos y estabi-lización socioeconómica; las normas sobre este tema están dispersas en la ley y orientadas en diversos sentidos.

En efecto, mientras que el empleo tiene una doble connotación al ser concebido como ayuda humanitaria2 y, al tiempo, una medida repara-dora3, la estabilización socioeconómica es sólo complementaria a las medidas de atención4; incluso, para el caso de la restitución sólo se menciona como un principio de derecho al re-torno sin mayor desarrollo5. El artículo 105 de la ley, que señala taxativamente las funciones de la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas (UAEGRTD), no incorpora obligaciones respecto de la genera-ción de ingresos, apoyo a proyectos productivos o a la estabilización socioeconómica.

No obstante, en ese contexto normativo, la estabilización socioeconómica es relevante en la medida en que su logro constituye el paráme-tro básico para la cesación de la condición de desplazamiento, tal como lo indica el artículo 18 de la Ley 387 de 1997. Las medidas que fijó esta ley están relacionadas con la obligación gubernamental de promover acciones para ge-nerar condiciones de sostenibilidad económica y social a la población en el marco del retorno o el reasentamiento.

Esas acciones deben permitir el acceso a los programas relacionados con 1. Proyectos pro-ductivos; 2. Sistema Nacional de Reforma Agraria y de Desarrollo Rural Campesino; 3. Fomento de la microempresa; 4. Capacitación y organización social; 5. Atención social en salud, educación y vivienda urbana y rural, la niñez, la mujer y las personas de la tercera edad; y 6. Planes de em-pleo urbano y rural de la Red de Solidaridad So-cial (artículo 17 de la ley 387/97).

Asimismo, la ley 387/97 le asigna al Ministe-rio de Agricultura y Desarrollo Rural -Dirección

de Desarrollo Social y Oficina de Mujer Rural-, el diseño y ejecución de los programas para la consolidación y estabilización socioeconómica (Numeral 2 del artículo 19) y al Fondo Nacional para la Atención Integral a la Población Despla-zada por la Violencia su financiación o cofinan-ciación (artículo 22).

El reglamento (Decreto 4800 de 2011) deja en cabeza del Ministerio de Trabajo el diseño, coordinación y seguimiento de los programas de generación de empleo e involucra a otras entidades como el Departamento Nacional de Planeación (DNP), el Departamento para la Prosperidad Social (DPS), el Ministerio de Co-mercio, Industria y Turismo, el Ministerio de Educación Nacional, el Ministerio de Agricul-tura y Desarrollo Rural, el Instituto Colom-biano de Desarrollo Rural, el Banco Agrario, Bancoldex, el Fondo para la Financiación del Sector Agropecuario, para la definición de li-neamientos de política. Además, fija las fases del programa y el flujo de información entre el Sistema de Formación de Recurso Humano para Colombia, y el Sistema Nacional de Información de Demanda Laboral (SINIDEL) y la vinculación del sector privado como aliado estratégico.

2 El artículo 65 de la Ley 1448, que trata de la Ayuda Hu-manitaria de Transición, dispone en su segundo parágrafo: “Los programas de empleo dirigidos a las víctimas de que trata la presente ley, se considerarán parte de la ayuda hu-manitaria de transición.”

3 Entre las medidas de reparación, la ley 1448 incluye forma-ción y generación de empleo para promover el auto sosteni-miento de las víctimas. El artículo 130, establece el acceso prioritario de las víctimas a los programas de capacitación técnica del Sena y el diseño de programas especiales para la generación de empleo rural y urbano como parte del Plan Nacional de Atención y Reparación Integral a las Víctimas.

4 La Ley establece que las medidas de atención a la pobla-ción desplazada fijadas en el Capítulo III (de la atención a las víctimas del desplazamiento forzado) del título iii (ayu-da humanitaria, atención y asistencia), se complementarán con las de la política de estabilización socioeconómica de la población desplazada establecida por la Ley 387 de 1997. política pública de prevención y estabilización socioeconó-mica de la población desplazada establecida en la Ley 387 de 1997.

5 Entre los “Principios de la Restitución”, establecidos en el Artículo 73 de la Ley 1448 se encuentra “4. Estabiliza-ción. Las víctimas del desplazamiento forzado y del aban-dono forzado, tienen derecho a un retorno o reubicación voluntaria en condiciones de sostenibilidad, seguridad y dignidad”.



Como puede observarse, el marco normativo que rige la generación de empleo e ingresos y la estabilización socio económica de las víctimas es disperso, en sus disposiciones y en la asignación de responsabilidades institucionales, orientado sólo a la población desplazada y no mantiene la coherencia y orientación única necesaria para lograr el propósito de superar la condición de vulnerabilidad generada por los hechos victimi-zantes. Estas restricciones deberían ser supera-das con el diseño de las medidas a implementar, cuya formulación se plasma en las herramientas de planeación.

En este nivel también existen algunas ambi-güedades, aunque se avanza un poco más en la formulación coherente de la política. Pese a que en el Conpes 3712 de 2011 se había propuesto una Política de Generación de Ingresos (PGI) unida a la de empleabilidad, el diseño definitivo de las rutas fijadas en el anexo del Conpes 3726 de 2012 separó nuevamente los temas y fijó una ruta para generación de ingresos y otra para empleo.

La primera se ubicó dentro del componente de asistencia y atención y la segunda dentro del componente de reparación Integral. La separa-

ción parece obedecer al criterio según el cual “la reparación deviene de la restitución de las capacidades de las víctimas para acceder al em-pleo o emprender alguna actividad en condicio-nes iguales a las de los otros ciudadanos colom-bianos”6 y por ello la formación y búsqueda de ubicación laboral de las víctimas sería parte de la reparación integral.

Sin embargo, tal como se planteó la ruta, las medidas para generación de ingreso, formación para el trabajo, empleabilidad y estabilización socio económica serían parte de una misma es-trategia. Los programas y proyectos de inversión que sustentan la política dependen del perfil de la población, de la vocación productiva del terri-torio y la responsabilidad institucional estaría en cabeza de los entes territoriales, reconociendo las economías de aglomeración y las capacidades de los municipios.

Para el empleo se contemplan diferentes mo-dalidades de emprendimiento, fortalecimiento, servicios de desarrollo empresarial y asociativi-

6 CONPES 3726, Anexo. Pág. 52



dad. Con base en la caracterización de las víctimas y la definición de la vocación productiva de las regiones, el Sub-Comité de Empleo para víc-timas define un procedimiento para el acompañamiento de los proyectos productivos con los que se incentiven las actividades agropecuarias como medio cierto para la generación de ingresos suficientes y sostenibles.

El Ministerio del Trabajo, como cabeza de este programa, se encar-ga de articular la estructura de las rutas de empleabilidad y el auto-empleo rural para las víctimas del conflicto armado; sin embargo, la definición de rutas, perfiles, ofer-ta programática e instrumentos de caracterización para el sector ru-ral, serán definidas y construidas, en conjunto entre el Ministerio del Trabajo, el Ministerio de Agricultu-ra y Desarrollo Rural y el Incoder.

El Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural con aprobación del Ministerio de Hacienda y el Depar-tamento Nacional de Planeación, consideraron conveniente la asig-nación presupuestal a la UAEGRTD, según los fundamentos legales es-tablecidos en la Ley 1448 de 2011 y mencionados en el proyecto de inversión “implementación progra-ma de proyectos productivos para beneficiarios de restitución de tie-rras nacional”, con código BPIN: 2012011000004. Con ese propósito, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público expidió el Decreto 305 del 6 de febrero de 2012, mediante el cual contracreditó del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y del Incoder unos recursos presupuesta-les para ser acreditados a la UAE-GRTD, con los que se ejecutaría el mencionado proyecto.

Por su parte, la política plasma-da en el Plan de Desarrollo se en-

cuentra no sólo para las víctimas de desplazamiento sino para la población rural. En el diagnóstico de la política para la población víctima del desplazamien-to forzado por la violencia (PVDFV), que es una de las estrategias del objetivo de “Promoción Social” del Pilar “Igualdad de oportunidades para la prosperidad social7, se reconoce que hay falencias en generación de ingresos para avanzar en el reto de garantizar Goce Efectivo de Derechos (GED) a la población des-plazada y que falta coordinación y acompañamiento de las políticas de empleo, emprendimiento y gene-ración de ingresos8.

En respuesta, se propone como lineamiento de política para esta población: “realizar reformas es-tructurales para lograr la articulación de las políticas de vivienda, generación de ingresos y restitución de tierras, en el marco del retorno o la reubicación” y entre los lineamientos específicos para buscar el GED se propone la “Articulación de las políticas de vivien-da, generación de ingresos y restitución de tierras en el marco del retorno y reubicación para el restableci-miento social y económico de la PVDFV”.

Con respecto a “Generación de Ingresos” se remi-te a la Política fijada en el CONPES 3616 de 20099 y precisa que se establecerá: (1) un esquema de engan-che laboral en oportunidades de construcción de in-fraestructura y vivienda, (2) un programa de fomento al empleo para la población joven, y (3) un programa de asistencia técnica integral para PVDFV que retor-na o es reubicada en áreas rurales, articulado con la restitución de tierras.

En la estrategia “Agropecuaria y de Desarrollo Rural” que hace parte del objetivo de “locomotoras para el crecimiento y generación de empleo” relacio-nados con el pilar “Crecimiento Sostenible y Com-petitividad”, se reconoce la necesidad de mejorar el

7 El Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014 “Prosperidad para Todos”, tiene 5 Pilares, 16 objetivos y 32 estrategias.

8 Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014. “Prosperidad para to-dos”. Resumen Ejecutivo. Pág. 20

9 “El objetivo principal de la Política de Generación e Ingresos (PGI) es desarrollar e incrementar el potencial productivo de la población pobre extrema y desplazada (PPED), desarrollando sus capacidades y creando oportunidad es para que puedan acceder y acumular activos y, en el mediano y largo plazo, alcanzar la estabilización socioeconómica”. Documento CONPES 3616 “Li-neamientos de la política de generación de ingresos para la po-blación en situación de pobreza extrema y/o desplazamiento”.



acceso de la población rural, particularmente de los campesinos y pequeños productores pobres, a acti-vos físicos (tierra, agua) y financieros, cuyo aprove-chamiento se impulsaría a través de la asociatividad y la asistencia técnica integral (…). La propuesta po-lítica es “…generar una ruta de creación de capacida-des para la generación de ingresos para la población rural, que garantice que el apoyo transitorio del esta-do a las poblaciones más vulnerables culmine con la formación de productores en capacidad de producir competitivamente y articularse a los mercados”.

Así, pese a que existe el marco normativo y de planeación, aún falta articular y consolidar una po-lítica de formación, empleo, generación de ingresos y estabilización socioeconómica orientada a las víc-timas del conflicto armado que incorpore en un es-quema único una estrategia para permitir a las víc-timas incorporarse a la vida económica y social del país, de manera que se supere la implementación asistencialista de la política de atención a las vícti-mas y se propenda por consolidar los resultados en una reparación transformadora que haga tangible el Goce Efectivo de Derechos y la superación del es-tado de vulnerabilidad ocasionado por el conflicto.

Presupuesto: recursos dispersos, resultados inciertos

El cuadro No. 1 resume la asignación y ejecución de recursos del Presupuesto General de la Nación para la política de generación de ingresos, forma-ción y emprendimiento de proyectos productivos. Es difícil seleccionar adecuadamente los proyectos para tener una idea de los recursos que se asignan para la ejecución de la política, puesto que el CONPES 3616 de 2009, estableció un horizonte de política de apenas cuatro años, el cual finaliza en 2012, donde la mayor ejecución se haría en 2010; de manera que la asignación de recursos se concentraría en ese año y para 2012 habría un pequeño rezago de ejecución de $33 mm.

En suma, el financiamiento que propone ese do-cumento no es una herramienta orientadora para analizar la financiación de la política. Incluso, el in-forme de la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación a las Víctimas (UARIV) y del DPS, para dar respuesta a la orden 10 del Auto 219 de 2011 de la Corte Constitucional, deja por fuera los proyectos “Implementación generación de ingre-

sos y proyectos productivos para población desplazada -APD. FIP”, “implementación generación de ingresos y proyectos productivos para población vulnerable nacional - FIP” y “prevención atención a la población desplazada nivel nacio-nal”; con este último se financia el programa familias en su tierra, como se describe más adelante.



Proyectos de inversión para generación de ingresos, formación y emprendimiento de proyectos productivos, para población desplazada. 2012.

($ millones)

Cuadro 1

Fuente: SIIF

Entidad / Proyecto “Programación Inicial”

“Programación Definitiva”

“Compromisos (ejecución)”

Departamento Administrativo para la Prosperidad Social 337.539 293.447

Apoyo a proyecto de generación de ingresos de entidades

que atiendan a poblacion pobre extrema y/o desplazada a

nivel nacional -distribucion previo concepto DNP

100.000 28.360 -

Apoyo emprendimientos de la pped mediante el acceso a

la ruta de ingresos y empresarismo nacional

- 26.189 26.189

Capitalización de 150 proyectos productivos asociativos

a través del componente capitalizacion microempresarial

para beneficiar a 5000 participantes nacional

- 7.000 7.000

Desarrollo del sistema de información para la política de

generación de ingresos nacional

- 800 -

Implementación generación de ingresos y proyectos pro-

ductivos para poblacion desplazada - APD. FIP

58.558 58.558 58.072

implementación generación de ingresos y proyectos pro-

ductivos para poblacion vulnerable nacional - FIP

111.387 99.461 98.047

Prevención atención a la población desplazada nivel

nacional

117.170 117.170 104.139

Mincomercio, Industria, Turismo - Artesanías de Colom-bia S.A.

Mejoramiento de la competitividad del sector artesano de

la población despazada y vulnerable de colombia - genera-

ción de ingresos

- 3.111 3.111

Ministerio de Cultura

Fortalecimiento de la capacidad productiva de la población

en situación de pobreza extrema y/o desplazamiento for-

zado a traves del emprendimiento cultural y la formacion

para el trabajo dentro del sector cultural a nivel nacional

- 14.973 14.973

Ministerio del Trabajo

Implementación de mecanismos para el desarrollo social y

económico de las victimas a nivel municipal

- 5.000 4.976

Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitu-ción de Tierras Despojadas

implementación programa de proyectos productivos para

beneficiarios de restitución de tierras nacional

- 15.000 14.857

Total Presupuesto Generación de Ingresos, Proyectos Productivos

387.115 375.623 331.364



Así, con una primera aproximación al tema, puede decirse que los datos del cuadro No. 1 indican que el gasto orientado a la política de generación de ingresos, formación y proyectos productivos superó los $300 mm en 2012. No obstante, al indagar sobre la distribución de es-tos recursos, se evidencia que estos también se dispersan y, pese al nombre de los proyecto, no siempre se orientan exclusivamente hacia la polí-tica mencionada.

Además, no siempre hay cifras ciertas sobre la población atendida ni los resultados tangibles de los proyectos. En otros casos, los recursos no se ejecutan. En esas circunstancias, se dificulta el seguimiento a la política. A manera de ejemplo, se citan algunos hechos por proyecto. En los cua-tro proyectos con asignación inicial de recursos a cargo del DPS se gestionó lo siguiente:

1. Implementación generación de ingresos y proyectos productivos para población desplazada - APD.FIP.

El proyecto se ejecutó a través de 21 contra-tos con 15 empresas (personas naturales y jurídi-cas) entre las que se destacan la Caja de Compen-sación Familiar del Valle del Cauca (Comfandi), (22.7% del total del proyecto); la Unión Temporal Trabajando Unidos (18%) y la Fundación Pana-mericana para el Desarrollo Colombia FUPAD COL (14.74%).

El 10.16% ($5.9 mm) de los recursos del pro-yecto, son contratados con una persona natural: el Señor Nelson Molinares para el componente de Recuperación de Activos Improductivos. Para este propósito se firmó el contrato 045 cuyo objeto es: “desarrollar el proceso de recuperación de ac-tivos improductivos de forma integral (formula-ción, diseño, ejecución, seguimiento y evaluación de proyectos) en coordinación con el grupo de trabajo generación de ingresos, mediante accio-nes integrales de impacto rápido encaminadas

a mejorar los ingresos y/o la calidad de vida de familias pobres, vulnerables, priorizadas y focali-zadas por el DPS”.

En estos grandes contratos no se especifica el número de atendidos, puesto que según el DPS, “la condición de atendidos se da únicamente cuando termina todo el proceso que metodológi-camente define el componente” y hay actividades rezagadas como la construcción de los Centros de Orientación para el Empleo y Emprendimien-to- COEE.

2. Implementación, generación de ingresos y proyectos productivos para Población Vulnerable Nacional- FIP.

Este proyecto se ejecutó a través de 31 contratos con 23 empresas (personas natura-les y jurídicas) entre las que se destaca la Caja de Compensación Familiar del Valle del Cauca (Comfandi), con quien se realizó contratación por $30.836 millones (31.45% del total del proyecto); la Fundación Panamericana para el Desarrollo Colombia FUPAD COL (24.87%); la Unión Temporal Trabajando Unidos (17.12%). El 6.4% ($6.3 mm) de los recursos del proyec-to, son contratados con una persona natural: el Señor Nelson Molinares. Las condiciones, son similares a las del proyecto anterior.

3. Prevención Atención a la Población Desplazada Nivel Nacional.

De los $104.139 millones ejecutados, se tras-ladó $46 mm a la UARIV, para financiar ayuda humanitaria y $4 mm al acuerdo operativo “definir los roles administrativos, financieros y operativos de la ejecución de los recursos de contrapartida del DPS entre el PMA y DPS en el marco de la opera-ción 200148”, y el resto para financiar incentivo al retorno y al programa Familias en su Tierra. El Cuadro No. 2 muestra la distribución de los recur-sos, según contratista y objeto contractual.



Contratistas, objeto y recursos del Proyecto “Prevención Atención a la Población Desplazada Nivel Nacional”

Cuadro 2

CONTRATISTA OBJETO VALOR

BANCO AGRARIO DE COLOMBIA S.A.

OTROSI 2 CONTRATO DE PRESTACION DE SERVICIOS BANCARIOS No. 064 DE 2012, QUE TIENE POR OBJETO PRESTAR EL SERVICIO FINAN-CIERO DE ENTREGA DE TRANSFERENCIAS A LOS BENEFICIARIOS DEL SECTOR DE LA INCLUSIÓN SOCIAL

14.478.228

PRESTAR SERVICIOS BANCARIOS DE PAGO EN EFECTIVO A TRAVES DE LA RED NACIONAL DE OFICINAS A BENEFICIARIOS DEL PROYECTO INCENTIVO AL RETORNO Y REUBICACION

15.059.022.180

BANCO DAVIVIENDA S.A.

OTROSI 2 CONTRATO DE PRESTACION DE SERVICIOS BANCARIOS 063 DE 2012, CUYO OBJETO ES LA PRESTACION DEL SERVICIO FINANCIERO DE TRANSFERENCIAS MONETARIAS A LOS BENEFICIARIOS DEL SECTOR DE LA INCLUSION SOCIAL

144.448.488

CENTRO EDUCATI-VO NACIONAL Y DE ASESORIAS SOCIO-ECONOMICAS Y LABO-RALES CENASEL

ACOMPAÑAMIENTO COMUNITARIO A LOS HOGARES VINCULADOS AL PROGRAMA FAMILIAS EN SU TIERRA EN APARTADO, TURBO CARMEN DEL DARIEN MEDIO ATRATO TANGUI RIOSUCIO SIPI

462.740.717

CONTRATAR UNA ENTIDAD ACOMPAÑANTE QUE BRINDE PROCESO DE ACOMPAÑAMIENTO COMUNITARIO A HOGARES VINCULADOS AL PROGRAMA FLIAS EN SU TIERRA MUNICIPIOS DPTO DE ANTIOQUIA

1.533.453.448

CORPORACION PARA LA INVESTIGACION EL DESARROLLO SOSTENI-BLE Y LA PROMOCION SOCIAL

CONTRATAR OPERADOR PARA EL PROYECTO INCENTIVO AL RETORNO Y REUBICACION DE AS PARA GENERACION DE CAPACIDADES Y REPA-RACION COLECTIVA

1.146.017.600

CORPORACION UNI-VERSITARIA AUTONO-MA DEL CAUCA

CONTRATAR OPERADOR PARA EL PROYECTO INCENTIVO AL RETORNO Y REUBICACION DE AS PARA GENERACION DE CAPACIDADES Y REPA-RACION COLECTIVA

914.302.489

FIDUCIARIA DE OCCI-DENTE SA FIDUOCCI-DENTE SA

CONTRATAR FIDUCIA PARA QUE ADMINISTRE Y REALICE PAGOS EN EFECTIVO A TRAVES DE LA DIRECCION RED DE SOLIDARIDAD SOCIAL AS EN MATEIRA DEL PROYECTO INCENTIVO AL RETORNO Y REUBICA-CION

29.812.722.640

U T PROYECTO DE VIDA

CONTRATAR OPERADOR PARA PROYECTO INCENTIVO DE RETORNO Y REUBICACION DE AS PARA GENERACION DE CAPACIDADES Y REPARA-CION COLECTIVA

2.675.159.265

UNION TEMPORAL PROSPERIDAD 2012

CONTRATAR OPERADOR PARA EL PROYECTO INCENTIVO AL RETORNO Y REUBICACION IRR DEL PROGRAMA FAMILIAS EN SU TIERRA PARA GENERACION DE CAPACIDADES Y REPARACION COLECTIVA

2.376.194.580

PROGRAMA MUNDIAL DE ALIMENTOS NACIO-NES UNIDAS

ACUERDO OPERATIVO DEFINIR LOS ROLES ADTIVOS, FINANCIEROS Y OPERATIVOS DE LA EJECUCION DE LOS RECURSOS DE CONTRAPAR-TIDA DEL DPS ENTRE EL PMA Y DPS EN EL MARCO DE LA OPERACION 200148

4.000.000.000

UNIDAD ADMINIS-TRATIVA ESPECIAL DE ATENCION Y REPARA-CION INTEGRAL A LAS VICTIMAS

TRASLADO DE RECURSOS DEL DPS A LA UARIV PARA QUE REALICE LA ATENCION OPORTUNA A LA POBLACION VICTIMA DE DESPLAZAMIEN-TO FORZADO Y ENTREGUE LA AYUDA HUMANITARIA A LA POBLACION EN SITUACION DE DESPLAZAMIENTO INCLUIDA EN EL REGISTRO UNICO DE VICTIMAS

46.000.000.000

TOTAL 104.138.539.635



4. Apoyo al proyecto de gene-ración de ingresos de entidades que atiendan a población pobre extrema y/o desplazada a nivel nacional.

Como lo muestra el cuadro, a este proyecto se le asignaron recursos por $100 mm, que lue-go se distribuyeron en doce pro-yectos de siete entidades donde los cuatro del DPS conservaron el 62.35% de esos recursos. Los proyectos del DPS son:

i). Apoyo a proyecto de generación de ingresos de en-tidades que atiendan a pobla-ción pobre extrema y/o des-plazada a nivel nacional, al que se le asignó un monto de $28.360.066.066 que finalmen-te no se ejecutó;

ii). Apoyo emprendimientos de la PPED mediante el acceso a la ruta de ingresos y empre-sarismo nacional. A este pro-yecto se le asignó un valor de $26.189.244.000 que se ejecu-tó totalmente, a través del Con-venio de Cooperación 133 cuyo objeto es “incrementar las ca-pacidades sociales productivas y empresariales de la población en pobreza extrema victimas violencia y desplazamiento red unidos”, suscrito con la Escuela Galán para el Desarrollo de la Democracia.

iii) Capitalización de 150 proyectos productivos asocia-tivos a través del componente capitalización microempresarial para beneficiar a 5.000 parti-cipantes nacional, que contó con una asignación de $7 mm ejecutados a través del otrosí 1 al convenio 043, suscrito con la Escuela Galán para el De-

sarrollo de la Democracia, con el que se adicionó instalación de capacidades, asistencia téc-nica y seguimiento a financia-ción de proyectos presentados por población vulnerable. De acuerdo con la Ficha BPIN No. 2012011000450, a 31 de enero de 2013, se tenía un avance fi-nanciero de 100%, avance físico y avance de gestión en ejecu-ción, con dos (2) prórrogas; la última en tiempo de ejecución al 30 de junio de 2013. El con-venio establece un requisito de 1.000 proyectos para ser apro-bados entre población despla-zada y vulnerable. Sin embargo, hay disparidad de cifras en las diferentes fuentes sobre pobla-ción beneficiaria desplazada.

iv) Desarrollo del sistema de información para la política de generación de ingresos na-cional, al que se le asignaron $800.millones que finalmente no se ejecutaron.

Las otras entidades a las cuales se les trasladaron recursos son el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo; Artesanías de Colombia S.A; Ministerio de Cultura; Ministerio del Trabajo; Ministerio Educación Nacional; Unidad Administrativa Especial de Organizaciones Solidarias y aunque los recursos se orien-taron hacia generación de in-gresos, en algunas entidades se financiaron emprendimientos em-presariales; lo que no es claro es si se mantuvo la característica de la población beneficiaria de ser pobre extrema o desplazada.

5. Implementación programa de proyectos productivos para beneficiarios de restitución de tierras.

De los $14.9 mm, el con-venio con O.I.M (Organización Internacional para las Migracio-nes) y el contrato inter-admi-nistrativo con el Banco Agrario de Colombia ejecutaron el 98%. Con el Banco Agrario se registró una adición injustificada puesto que al realizarse, solo se había cumplido el 19% de la meta establecida (97 incentivos) y en cambio se había desembolsado el 80% del valor total pactado incluyendo la adición en valor; Situación similar ocurrió con el convenio con OIM.

Gestión: el esfuerzo continúa siendo aislado

Tal como se evidenció en la descripción de los proyectos, la gestión realizada ha arrojado re-sultados pero dispersos. No hay un grupo de población, plena-mente identificado, que haya accedido a los programas de formación, a la promoción de proyectos productivos y sobre la que finalmente se pueda cons-tatar su estabilidad económica.

Si bien las distintas entida-des han trabajado arduamente, aún falta coordinar esfuerzos para que la gestión sea unívoca en términos de los resultados y alcances de la política. Este componente de la asistencia, atención y reparación a las víc-timas es el que requiere una mayor coordinación interinsti-tucional a fin de hacer plausible el objetivo de estabilizar socioe-conómicamente a las víctimas para superar su condición de vulnerabilidad, hacer efectiva la reparación, lograr el GED y, por esta vía, la superación del esta-do de cosas inconstitucional



Se cuenta con un Protocolo de Atención a Población Víctima del Conflicto Armado y Po-blaciones Vulnerables, donde se describe la ruta para la atención de la población víctima y se fijan pautas para la Formación para el Trabajo, Intermediación Laboral, Emprendimiento y Em-presarismo. Este documento fue elaborado por el SENA. También implementó acciones de forma-ción, bajo estrategias y metodologías que flexibi-lizan los ambientes de aprendizaje y horarios para la formación. A través de talleres ocupacionales identifica intereses, habilidades y competencias y reserva el 20% de la oferta trimestral para for-mación titulada a las víctimas; también se les da prioridad en la oferta de apoyos de sostenimien-to durante el proceso formativo. De acuerdo con la información del SENA más de 518 mil víctimas habrían accedido a sus servicios de aprendizaje. No obstante, no hay evidencia de que esa po-

blación haya accedido a empleo o a proyectos de generación de ingresos o proyectos productivos.

Por su parte, el DPS diseñó y se encuentra ejecutando el programa Familias en su Tierra (FEST), orientado a implementar medidas rápi-das de asistencia y acompañamiento a la po-blación víctima del desplazamiento forzoso, en proceso de retorno o reubicación rural. Las medidas buscan generar y/o potencializar capa-cidades para el autosostenimiento, subsistencia y estabilización socio-económica con enfoque reparador. Los hogares son beneficiarios de un acompañamiento comunitario durante 24 me-ses y de la entrega de incentivos condicionados para seguridad alimentaria, soluciones habita-cionales y promoción de una idea productiva. El cuadro3, presenta los componentes, costo y operador del programa.

Componentes del incentivo programa TESTCuadro 3

Item Valor por Hogar Responsable operativo

1. Incentivo Económico (Dinero efectivo) $1.200.000 DPS

2. Acompañamiento Integral $1.286.510 Operador

3. Seguridad Alimentaria y Flujo de Caja $408.000 Operador

4. Reducción de Carencias Básicas Habitacionales $1.224.000 Operador

5. Promoción de Ideas Productivas $2.654.000 Operador

Total Inversión Directa $6.772.510 DPS

6. Total Costos Administrativos $493.650 DPS

Total $7.266.160 DPS

Fuente: Coordinación programa FEST DPS.



Los resultados del programa son modestos frente a la población objetivo. De 69.825 hoga-res que habían retornado sin acompañamiento del Estado, ubicados en 1.916 veredas de 227 municipios en 25 departamentos e identificados por Acción Social en 2009, solo se encuentran activos 17.000; es decir poco menos del 25%. En 2013 la meta se redujo de 25.000 familias a 11.400 y 15.000 para 2014, con lo que apenas se cubriría el 62% de la población necesitada y el acompañamiento se ofrecería con un rezago de seis años. De acuerdo con información de la UA-RIV, el ajuste obedece a la restricción de recursos.

Respecto a la asignación de recursos se debe observar que sólo cerca del 37% del monto para cada familia está orientado a la “promoción de ideas productivas”, mientras que cerca del 25% se destinan para cubrir “acompañamiento inte-gral” y “gastos administrativos”.

De otro lado, el incumplimiento de metas en el proyecto “Implementación de Ingresos y Proyec-tos productivos para población desplazada” (4600 participantes con 131 proyectos, en el subcompo-nente de capitalización microempresarial y 3.300 en el de Recuperación de Activos Improductivos (RAI)10, se justifica en la escasa presentación y aprobación de proyectos por parte de las organi-zaciones en los espacios de participación previstos por los componentes; significa que se está trasla-dando a las victimas la responsabilidad, con lo que se pone en entredicho el “acompañamiento”.

En el programa de proyectos productivos para beneficiarios de restitución de tierras se cuenta con una Guía Operativa donde se describen los procedimientos, los roles y los respectivos contro-les para la implementación del programa. Tam-bién se contemplan actividades de evaluación y seguimiento, a desarrollar por un operador con-tratado mediante licitación pública. Estas activi-dades de monitoreo se programan con el fin de cuantificar y cualificar la eficacia y la pertinencia del acompañamiento y la asistencia técnica pres-tada durante las fases de formulación y desarrollo de los planes de vida productivos.

En febrero de 2013, Econometría Consultores, operador seleccionado, entregó un plan de traba-jo y visitas de campo dentro del diseño, aplica-ción y validación de un modelo de seguimiento y evaluación del programa. Se establece un tiempo de 9 meses para la entrega final de la herramienta de seguimiento a implementar.

Mediante convenio inter-administrativo N°079 de 2012, para prestación de servicios ban-carios de pago y crédito con el Banco Agrario, las familias se encuentran bancarizadas y reciben los desembolsos del incentivo a través de cuenta individual de manejo compartido.

10 El proyecto tiene registradas 2.192 en Capitalización Mi-croempresarial y 2.392 en RAI, de un total de 16.327 regis-tros administrativos referentes a víctimas del desplazamien-to forzado que se encuentran en proceso de atención bajo la vigencia 2012.



Además, se ha avanzado en la inscripción de las familias y la caracteriza-ción socio-productiva de predios restituidos. Se han implementado los planes de vida familiar a campesinos beneficiados con sentencia de restitución de predios y a familias cuyos derechos sobre la tierra fueron formalizados me-diante resoluciones de adjudicación de baldíos, emitidas por el Incoder. Las líneas productivas que se identificaron fueron maíz, ñame y yuca, principal-mente, y en menor escala cacao y plátano establecidos como cultivo asociado y ganadería doble propósito.

La guía operativa establece que se deberá inscribir a todo potencial partici-pante en el programa proyectos productivos y diseña formulario con la informa-ción requerida el cual reposa en carpeta individual de cada familia. La estrategia de intervención es de tipo participativo, donde se propicia la posibilidad de una rápida respuesta a la población.

Esta forma de operar ha generado confianza en las personas que reciben la atención y que, de manera general, se quejan de la desatención del Es-tado. En un tiempo relativamente corto, se han dado respuestas efectivas y esto lo han manifestado con satisfacción las familias visitadas en 32 predios en Chibolo, Magdalena.

Se constató un alto grado de satisfacción por el servicio que reciben a través de la unidad de restitución y el operador contratado que formuló sus proyectos y presta la asistencia técnica necesaria. Al momento de la visita se estaba realizando el segundo de tres desembolsos para entregar el incentivo con el cumplimiento de las condiciones establecidas en la guía operativa del programa.

Así, los resultados indican que la organización de una estrategia coherente puede ofrecer buenos resultados como en el caso del proyecto ejecutado por la Unidad de Tierras. Es necesario, a partir de estas experiencias, reformular la política y diseñar una estrategia coherente y única para toda la población víctima a fin de darle el alcance que la política requiere en términos del Goce Efectivo de Derechos y de la superación del estado de cosas inconstitucional.


La prevención de violaciones de derechos humanos (DDHH) e infracciones al Derecho Internacional Humanitario (DIH) es una obligación permanente del Estado para proteger y garantizar esos derechos, evitar daños contra las personas que enfrentan especial situa-ción de amenaza; tipificar como delitos, investigar, juzgar y sancionar a los responsables y establecer mecanismos institucionales para evitar su repetición1.

La política de asistencia, atención y reparación a las víctimas del conflicto armado en Colombia, contempla el componente de prevención, pero no desarrolla un marco nor-mativo propio y específico para tal propósito. Asimismo, y pese a que el Plan Nacional de Desarrollo incluye medidas de prevención a las violaciones de los derechos humanos e infracciones al DIH, no se priorizan las metas de Goce Efectivo de Derechos (GED) en el sistema de seguimiento de metas del Gobierno y a las distintas políticas públicas.

Adicionalmente, aunque existen instrumentos para la prevención como el Sistema de Alertas Tempranas de la Defensoría del Pueblo (SAT); las recomendaciones del Comité Interinstitucional de Alertas Tempranas (CIAT); la información de los obser-vatorios de DDHH; el mapa de riesgos frente a situaciones de amenaza, pérdida y daño; y el Índice de Riesgo de victimización (IRV), su desarrollo aún es incipiente y no siempre se encuentran debidamente articulados para garantizar la vida, la libertad, la seguridad, la igualdad y la no discriminación de todos sus ciudadanos y en especial a las víctimas del conflicto.

Una política necesaria en construcción

Liliana Rodríguez Sánchez Mercedes Ortiz Cañón*

Prevencion de violaciones de derechos humanos e infracciones al DIH

* Ingeniera agroindustrial; y economista, funcionarias de la Contraloría Delegada para el sector Agropecuario

1 Departamento Nacional de Planeación –DNP-. Documento Conpes 3726 de 30 de mayo de 2012 “Lineamien-tos, Plan de Ejecución de Metas, Presupuesto y Mecanismo de Seguimiento para el Plan Nacional de Atención y Reparación Integral a Víctimas”.Pág. 27.




Contexto normativo y de planeación

La Ley 1448 de 2011 adopta medidas de prevención complementarias a los componen-tes de atención, restitución2 y garantía de no repetición3. Este carácter secundario de la pre-vención, hace de la Ley de Víctimas una nor-ma en apariencia más reactiva que preventiva. Es el reglamento el que fija o revisa principios, criterios, estrategias e instrumentos en mate-ria de prevención.

Por su parte, el Plan de Nacional de Desa-rrollo, además de asumir la prevención como una obligación integral a cargo del Estado, la define –al menos de manera formal- como una estrategia central de la Política Nacional Inte-gral de DDHH y DIH, cuya implementación y cumplimiento recae en las autoridades civiles nacionales y territoriales y en la Fuerza Pública, con el apoyo y seguimiento del Ministerio Pú-blico y las organizaciones de la sociedad civil.

Un indicador de la eficacia de la política de prevención es una menor ocurrencia de hechos victimizantes. En efecto, dicho plan prevé redu-cir en 80% el desplazamiento forzado, durante el cuatrienio, sin embargo, las cifras muestran que el fenómeno ha aumentado en cuanto al

desplazamiento forzado masivo; en el individual se reporta una reducción de 24,4% que para 2012 puede ser menor4. Aunque, aparentemente, entre 2011 y 2012 existe un descenso ostensible en el número de personas afectadas esto parece explicarse por el subregistro, dado que existen casos de desplazamiento masivo en los que solo se reporta una persona. Los cuadros 1 y 2 regis-tran la evolución del desplazamiento forzado en los últimos años.

Desplazamiento forzado masivo en ColombiaCuadro 1

*: Corresponde a la línea base del documento Bases del Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014. Tomo I. 2011. Pág. 455.

Vigencia # de Eventos dedesplazamiento masivo # de Hogares afectados # de Personas afectadas

Defensoría RUV Defensoría RUV Defensoría RUV

2009 53 42* - - - 10.465*

2011 77 84 5.439 4.798 24.475 13.416

2012 88 62 10.913 276 44.073 745

2 El numeral 6 del artículo 73 de la Ley de Víctimas define entre sus principios el que las medidas de restitución deban darse en un marco de prevención del desplazamiento forzado y de protección a la vida e integridad de los reclamantes.

3 El artículo 149 de la Ley 1448 de 2011 incluye como parte de las garantías de no repetición, entre otras: 1) prevenir vio-laciones de que trata el artículo 3 para lo que se prevé ofrecer medidas especiales de prevención a los grupos expuestos a mayor riesgo buscando superar estereotipos que favorecen la discriminación especialmente contra la mujer y la violencia contra ella en el marco del conflicto armado (literal d); 2) el fortalecimiento del Sistema de Alertas Tempranas (literal K); y 3) formular campañas nacionales de prevención y reproba-ción de la violencia contra la mujer, niños, niñas y adolescen-tes, por los hechos ocurridos en el marco de las violaciones contempladas en el artículo 3 de la ley de víctimas (literal s).

4 Como lo indica la UARIV, la información tenderá a variar –aumentar- en la medida en que: 1) se concluya la valora-ción de declaraciones de desplazamientos masivos ocurridos el año 2012; y 2) se reciban nuevas declaraciones individua-les por desplazamientos ocurridos durante el 2012. Por las mismas razones podrán incrementarse los datos referidos a desplazamientos ocurridos en años anteriores.



La Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas (UARIV) afirma que “en lo transcurrido del periodo de gobierno se constata una reducción del 46% en el núme-ro de víctimas desplazadas, lo que constituye un avance importante en la reducción de este fenómeno”5, mientras que el Ministerio del Interior centra su atención en el seguimien-to que sobre las alertas tempranas realiza el CIAT. Sobre el avance reportado por la UARIV se debe precisar que la entidad no se refiere a la desagregación de desplazamiento individual y masivo.

La falta de registro de las personas despla-zadas en las vigencias evaluadas, no puede in-terpretarse como reducción del fenómeno; ello da una señal equivocada al resto del Estado, quien debe estar alerta a su prevención y aten-ción. Si bien, el RUV es el registro oficial de las víctimas de desplazamiento forzado, éste no refleja su dinámica y evolución real dado que muchas víctimas no se registran por diferentes razones (temor, desconocimiento, etc.)6.

La necesidad de mitigar los riesgos impone un mayor compromiso al Ministerio del Interior con la reducción efectiva de los hechos victimi-zantes, dado que es la institución responsable de la política de prevención de violaciones de DDHH e infracciones al DIH, de emitir las alertas tempranas y como coordinador de los diferen-tes niveles de la administración pública para la implementación de las políticas nacionales de prevención, la cual no ha sido formulada aún7.

En cuanto a las metas del Gobierno (SISMEG) se observa que no se priorizó la reducción de los desplazamientos forzados individuales y masivos

Desplazamiento forzado individual en ColombiaCuadro 2

*: Corresponde a la línea base del documento Bases del Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014. Tomo I. 2011. Pág. 455. ** Cifras repor-tadas en el Boletín CODHES INFO

Vigencia # de Hogares desplazados # de Personas desplazadas Total de desplazados

RUV ONG RUV ONG RUV ONG

2009 143.575* - 3.486.305* -

2011 66.587 70.039* 216.285 229.625** 5.187.991 5.445.406*

2012 37.462 - 108.478 N.D. 5.296.469 N.D.

que es el Indicador de Goce Efectivo de Derechos (GED) para el componente de prevención en el Plan Nacional de Desarrollo; y en los planes de acción de las instituciones competentes se diluye la responsabilidad frente a su monitoreo y segui-miento8. Esa omisión revela incoherencia entre la relevancia que se les da a los Indicadores de GED en la formulación de la Política para la Población Víctima del Desplazamiento Forzado por la Vio-lencia en el marco del PND, la fijación de metas y su seguimiento a través del SISMEG con el que se da cuenta del avance de la política9.

El cuadro 3 sintetiza la formulación de metas para el componente de Prevención en el SISMEG. Allí se observa que todos los indicadores del pi-lar “Consolidación de la Paz” que en materia de prevención se asocian a la estrategia “Derechos

5 La UARIV reporta incremento de 28% entre 2010 y 2011, disminución del 45% entre 2011 y 2012 que puede atribuir-se a falta de registro.

6 Así se deriva de las actas de los Comités de Justicia Tran-sicional. 7 Artículos 12 y 17 del Decreto 4912 de diciembre de 2011.

8 La UARIV manifiesta que son el Departamento Nacio-nal de Planeación –DNP- y la Alta Consejería para el Buen Gobierno quienes definen los indicadores que se cargan al Sistema de Metas del Gobierno –SISMEG-. Además indica que el SNARIV, junto con la Dirección de Registro y Ges-tión de la Información, diseña los Indicadores de GED que no se reportan al SISMEG pero son fundamentales para el seguimiento y evaluación de la política para la prevención, asistencia, atención y reparación a las víctimas.

9 En el marco del SNARIV no hay acciones interinstitucio-nales orientadas a fijar y a armonizar las metas del PND, cuyo seguimiento se realiza a través del SISMEG, con las de los planes individuales de manera que pueda realizar-se seguimiento al GED en materia de prevención. A ello se agrega que el CONPES 3726 no incluye indicadores para medidas de Prevención.



Humanos y Derecho Internacional Humanitario” son generales, aplicables no solo a la población objetivo de la Ley 1448 de 2011, lo que dificulta el seguimiento a la gestión institucional en materia de prevención de forma diferenciada, así como la evolución de los fenómenos de violencia de que son víctimas. Algo similar ocurre con los indicado-res del plan de acción del Ministerio del Interior.

Es claro que el Estado debe garantizar la vida, la libertad, la seguridad, la igualdad y la no dis-criminación de todos sus ciudadanos, pero ante las condiciones especiales de esta población y la voluntad expresa en el Plan de Desarrollo de orientar esfuerzos en esa dirección, es convenien-te adoptar los indicadores para las etapas de pre-

10 Los indicadores aplicables al componente de Prevención son: 1) Homicidios anuales en zonas con recomendaciones emitidas por el CIAT; 2) Eventos de desplazamiento mensua-les en zonas con recomendaciones emitidas por el CIAT; 3) Víctimas mensuales de MAP en zonas con recomendaciones emitidas por el CIAT; 4) Acciones de grupos armados ilegales en zonas con recomendaciones emitidas por el CIAT; 5) Con-tactos armados de la Fuerza Pública contra grupos armados al margen de la ley en zonas con recomendaciones emitidas por el CIAT; 6) Investigaciones iniciadas por el delito de des-plazamiento / Denuncias por el delito de desplazamiento; y 7) Fallos emitidos por el juez por el delito de desplazamiento / Investigaciones iniciadas por el delito de desplazamiento.

vención y retorno de que trata el Auto 116 de 200810, a los que se les debe hacer seguimiento mientras se definen los indicadores en el marco de la Ley 1448 de 2011.



Metas para el componente de Prevención de la violación de DDHH y DIH en el SISMEG

Cuadro 3

Indicador Entidad “Meta 2011-2014”

Avance2011-2014

% Avance

Meta 2012

Avance2012

% Avance

PILAR: Igualdad de Oportunidades para la prosperidad social (Menos Pobreza)

ESTRATEGIA: Política para la Población Víctima del Desplazamiento Forzado por la Violencia

OBJETIVO: Promoción Social

PROGRAMA: Contribuir eficazmente a la reconciliación de los colombianos víctimas de la violencia

Misiones Humanitarias de Prevención y atención de emergencias

Unidad para Atención y Reparación Integral a las Víctimas

- 2.093 - - 795 -

Municipios asesorados en la formulación de los planes de contingencia

Unidad de Atención y Reparación Integral a las Víctimas

320 59 18,44 80 59 73,75

PILAR: Consolidación de la Paz (Más Seguridad)

ESTRATEGIA: Derechos Humanos y Derecho Internacional Humanitario

OBJETIVO: Derechos Humanos, Derecho Internacional Humanitario y Justicia Transicional

PROGRAMA: Prevención de violaciones a los DDHH y al DIH

Municipios asesorados y asistidos técnicamente en materia de Gestión Preventi-va del Riesgo

Ministerio del Interior

58 - - 51 - -

Sistema Nacional de DDHH y DIH creado, reglamentado y en implementación

100% 25% 25% 25% - -

Planes Integrales de pre-vención de violaciones de DDHH por departamento implementados

32 32 100 11 27 245,46

Municipios con Plan de Prevención y Protección for-mulados en el marco del Plan Nacional de Consolidación

58 51 87,93 51 51 100

Entidades territoriales con Planes de Desarrollo que garanticen los derechos a la vida, libertad, seguridad, igualdad y no discriminación y promoción de una cultura de DDHH

132 132 100 132 132 100

Niños y niñas formados como gestores de DDHH a través del deporte y la cultura en las zonas del país con mayor riesgo de reclutamiento

600 794 132,33 600 794 132,33

PROGRAMA: Fortalecer la lucha contra la práctica del uso de las Minas Antipersonal

Nuevos departamentos priorizados asesorados en AICMA

Programa Presidencial para la AICMA

26 27 103,85 2 6 300

Fuente: SISMEG consultado el 5 de mayo de 2013



Para el pilar “Consolidación de la Paz (Más Seguridad)” so-bre la Estrategia “Derechos Hu-manos y Derecho Internacio-nal Humanitario”, el SISMEG muestra que para el 2012: 1) no se reportan avances para el indicador “Protección a mujeres con riesgo inminente, extremo o extraordinario” y “Protección a víctimas con riesgo inmi-nente, extremo o extraordina-rio”, lo que evidencia la escasa asunción de responsabilidades por parte de las instituciones competentes; y 2) reporta una ejecución del 245,46% para “planes integrales de preven-ción de violaciones de DDHH por departamento implementa-dos” cuando ninguno está to-talmente implementado11.

Sistema de alertas tempranas (SAT)

El SAT se concibió como un mecanismo de alimentación y verificación de información sobre hechos potenciales de desplazamiento, según la reco-mendación del CONPES 3057 de 199912. La Defensoría del Pueblo emitió 32 Informes de Riesgo (IR) y 23 Notas de Se-guimiento (NS) durante la vi-gencia 2012, de los cuales 15 IR (47%) y 7 NS (30%) involu-craban población en el marco de la Ley 1448 de 2011.

Esta información incluyó a cerca de 1.723.634 personas que estuvieron en riesgo de violación de sus DDHH e in-fracciones al DIH13, dentro de la que se encontraban al menos 967.561 personas de la pobla-ción objetivo de la Ley 1448 de 2011 (56%). En seis depar-tamentos (Antioquia, Caquetá,

Cundinamarca, Quindío, San-tander y Sucre) la población en riesgo corresponde estricta-mente a esta población.

Pese a las cifras mencio-nadas, el SAT adolece de limi-taciones para advertir opor-tunamente la ocurrencia de hechos victimizantes. Efec-tivamente, 20 de 62 eventos de desplazamiento masivo de los incluidos en el RUV (32%) para 2012 no habrían sido advertidos para los lugares y fechas donde se presentaron. La Defensoría del Pueblo afir-ma que algunos obstáculos como regiones de difícil acce-so o aquellas que no cuentan con el analista regional, entre otras, han dificultado estable-cer la permanencia o conclu-sión de los informes de riesgo.

En casos concretos se ob-serva que las situaciones admi-ten acciones más contundentes por parte del Estado que pue-den fortalecerse a través del SAT; tratándose de evitar una mayor victimización. También ocurre que la comunicación de las alertas por parte del Minis-terio del Interior así como las recomendaciones no siempre son oportunas. Otra deficien-cia en el Sistema se refiere a la falta de respuesta por parte de las entidades comprometidas. Aunque, en algunos casos se profieren comunicaciones, no hay evidencia sobre avances en la implementación de las recomendaciones emitidas por el Ministerio del Interior. Se re-quiere que las entidades repor-ten trimestralmente los avances frente a las recomendaciones del Ministerio14. Estos reportes son importantes para el segui-

miento y la coordinación que debe realizar el ministerio.

De otro lado, tanto la De-fensoría del Pueblo como el Ministerio del Interior tienen dificultades para el seguimiento y consecución de información sobre la respuesta institucional en la superación de las viola-ciones de DDHH e infracciones al DIH15 y sobre las acciones adelantadas por las entida-des notificadas de las alertas y recomendaciones emitidas

11 Sobre este hecho el Ministerio afirma que “… al finalizar la vi-gencia 2012 se le informó al DNP que la meta en relación a su imple-mentación estaba dirigida en dos sentidos; por un lado, Planes For-mulados (16 planes) y por el otro, Planes Actualizados (16 planes)”.

12 Defensoría del Pueblo. Res-puesta a observaciones formula-das por la CGR. Oficio del 10 de Junio de 2013

13 Para las IR 003-12, IR 003-12, IR 015-12, IR 016-12, IR 018-12, IR 019-12, IR 028-12 e IR 029-12, la Defensoría del Pueblo reporta la anotación “Sin cuantificar” para el ítem la “Población aproximada”.

14 En el caso de la UARIV, para los únicos informes de riesgo y notas de seguimiento en que los oficios del Ministerio del interior requiere reportes de avance en el término de tres meses tras su comunicación son para el IR 011-12, IR 012-12, IR 013-12, NS002-12 y NS006-12.

15 El artículo 200 del Decreto 4800 de 2011 establece en su segundo inciso que “El Sistema de Infor-mación del Sistema de Alertas Tempranas, hará seguimiento a la evolución del riesgo y al impacto y resultados de la respuesta ins-titucional en la superación de las violaciones de Derechos Humanos e infracciones al Derecho Interna-cional Humanitario, para lo cual, las instituciones con responsabi-lidades en materia de prevención y protección aportarán en forma oportuna e integral la información que se les requiera”(Subrayado fuera de texto).



durante el año 2012 para la prevención de dichas violacio-nes e infracciones16. Del total de requerimientos realizados por la Defensoría durante el año 2012 relacionados con los Informes de Riesgo (217) y Notas de Seguimiento (97), recibió respuesta del 73% y del 43%, respectivamente. So-bre las recomendaciones sin respuesta, el Ministerio del Interior no reitera en todos los casos ni adelanta otro tipo de acciones para promover la gestión institucional ante la ausencia de respuesta a la ad-vertencia de riesgo

Además, el Ministerio del Interior no hace uso de la au-torización normativa de emitir alertas tempranas y/o reco-mendaciones, sin necesidad de surtir el trámite de verifica-ción y evaluación por parte de la instancia operativa, cuando se advierta un riesgo inmi-nente de violaciones a los de-rechos a la vida, libertad, inte-gridad y seguridad personal e infracciones a las normas del derecho internacional huma-nitario (Parágrafo del Artículo 7 del Decreto 2780 de 2010) . Esta disposición no puede in-terpretarse como una facultad discrecional respecto de emi-tir la alerta temprana. Por el contrario, corresponde a una facultad otorgada para que ante la inminente ocurrencia de hechos victimizantes pue-da actuar sin surtir toda la formalidad para la emisión de las alertas tempranas.

Una falencia más se rela-ciona con las inconsistencias y ausencias de registro en la documentación soporte de la

emisión y seguimiento de las alertas tempranas. También falta avanzar en la implementación del Sistema de Información del Sistema de Alertas Tempranas (SISAT) para hacer seguimiento a la evolución del riesgo y sobre todo al impacto y resultados de la respuesta institucional en la superación de las violaciones de DDHH e infracciones al DIH18. Asimismo, fortalecer la inter-vención activa en el Subcomité Técnico de Sistemas de Infor-mación19, para garantizar la interoperabilidad SISAT con la Red Nacional de Información para la Atención y Reparación de Víc-timas y con las entidades que hacen parte del Sistema Nacional de Información del Sistema Nacional de DDHH y DIH (parágrafo 1 del artículo 200).

Las deficiencias referidas indican la necesidad del mayor compromiso institucional. La ocurrencia de un solo hecho vic-timizante es suficientemente relevante para movilizar la acción oportuna del Estado en la medida en que es la vida, la libertad y la seguridad de las personas la que se encuentra en riesgo. No es admisible que emitido un Informe de Riesgo o una Nota de Seguimiento se presente un evento sin que se haya emitido la alerta temprana. La situación del conflicto amerita una ac-tuación urgente del Estado en su conjunto y que el ministerio como líder de la política de prevención tome medidas efectivas para garantizar y prevenir la violación de los DDHH e infrac-ciones al DIH de la población en general y de las víctimas del conflicto armado en particular, en forma oportuna.

16 El Artículo 8 del Decreto 2780 de 2010 establece “Información. Todas las enti-dades competentes que hacen parte de la instancia operativa arriba mencionada, sea de manera permanente o como invitados, deberán presentar un informe en la sesión siguiente al recibo de cada Informe de Riesgo, Nota de Seguimiento o información proveniente de cualquier autoridad competente, con relación a la ve-rificación realizada.

En el marco del seguimiento al cumplimiento de las distintas recomendaciones emitidas por el Ministro del Interior y de Justicia, las entidades destinatarias de estas recomendaciones deberán remitir a la Comisión un informe de las acciones adelantadas en virtud de las recomendaciones emitidas por el Ministro, así como de los resultados obtenidos, de acuerdo a los términos señalados en la Metodología para la Evaluación de Riesgos adoptada (…)”.

17 La mayoría de casos analizados en la CIAT, según sus actas, corresponden a evaluaciones de IR y NS y a las recomendaciones realizadas por sus integrantes. Con excepción de dos casos, señalados por el Ministerio, no se evidencia que se evalúen situaciones ajenas a los IR o NS que pudieran motivar la emisión de recomendaciones (numeral 5, artículo 4 del Decreto 2780 de 2010) y en los que se presentaron hechos victimizantes de desplazamiento

18 El artículo 200 del Decreto 4800 de 2011 establece en su segundo inciso que “El Sistema de Información del Sistema de Alertas Tempranas, hará seguimiento a la evolución del riesgo y al impacto y resultados de la respuesta institucional en la superación de las violaciones de Derechos Humanos e infracciones al Derecho Internacional Humanitario, para lo cual, las instituciones con responsabilidades en materia de prevención y protección aportarán en forma oportuna e integral la infor-mación que se les requiera”(Subrayado fuera de texto).

19 Instancia de coordinación creada mediante el artículo 165 de la Ley 1448 de 2011 y el artículo 238 y siguientes del decreto 4800 de 2011.



Información de los observatorios de DDHH y DIH

El Ministerio del Interior, junto con el Observatorio de DDHH y DIH del Programa Presidencial y la UARIV, debía realizar un censo sobre los observatorios institucionales y sociales de carácter oficial, existentes a nivel nacional y territorial, para fijar los criterios, mecanismos y proce-dimientos que permitieran articularlos en una red20. En la realización del censo de observatorios no se aplicó una metodología adecuada lo que impidió una mayor cobertura en la respuesta de la encuesta que se realizó con el fin de recoger la información. La ausencia de consul-tas telefónicas y confirmaciones, de apoyo a los funcionarios encarga-dos de responder la encuesta, y de seguimiento a este ejercicio, entre otros aspectos, son identificados como debilidades.

Con base en los resultados del censo, puede inferirse que no se cuenta con mayor información para generar un diagnóstico de la situación local de DDHH y DIH de las víctimas para establecer la problemática, sus causas y las medidas adecuadas para su su-peración, lo que conlleva, entre otras cosas, a que éstos se centren principalmente en el desplazamiento forzado como hecho victimi-zante, haciendo caso omiso de los demás hechos.

En general, no se cuenta aún con un censo de observatorios de DDHH y DIH que de cuenta de la situación real del país y, en consecuencia, tampoco con la Red de observatorios de DDH y DIH. El ejercicio realizado durante la vigencia 2012 pareciera obedecer más al interés de cumplir con el plazo que con los fines previstos para éste en la norma. La celeridad que imprime el decreto para llevar a cabo el censo obedece a la necesidad urgente de acopiar información sobre las violaciones de DDHH e infracciones al DIH en el territorio nacional para la toma de decisiones oportuna y adecuada en materia de prevención, protección y garantía de no repetición. La falta de rigor en el proceso de identificación de los observatorios de DDHH y DIH posterga el logro de dicho propósito.

Mapas de riesgo

Aún no se cuenta con los mapas de riesgo21, debido a que la Red de Observatorios de Derechos Humanos es fuente de informa-ción para su construcción y se encuentra en proceso de estructura-ción. Sin embargo, en el marco de la actualización y/o formulación de los Planes Integrales de Prevención y Protección de violaciones de DDHH e infracciones al DIH22 se identificaron y caracterizaron escenarios de riesgo en los 32 departamentos del país entre las autoridades civiles, militares y miembros de las comunidades.

Los participantes en los talleres de actualización y/o formula-ción de los planes integrales de prevención y protección perciben el reclutamiento forzado de niños, niñas y adolescentes como el prin-cipal escenario de riesgo en el país23, seguido del desplazamiento forzado de la población24, contaminación del territorio con minas

antipersonal (MAP) y munición sin explotar (MUSE)25, amena-zas a líderes y defensores de derechos humanos, despojo de tierras, violencia sexual y trata de personas, desaparición for-zada, y homicidios selectivos (cuadro 4).

20 El artículo 198 del Decreto 4800 de 2011 creó la Red de Observato-rios de DDHH y DIH que será parte de la Red Nacional de Información y del sistema nacional de infor-mación del Sistema Nacional de DDHH y DIH, previo cumplimiento de los requisitos.

21 De acuerdo con el artículo 197 del Decreto 4800 de 2011 los ma-pas son una herramienta metodoló-gica de identificación del riesgo de comunidades, municipios, organi-zaciones de víctimas, organizacio-nes para la restitución de tierras, organizaciones de mujeres y grupos étnicos afectados por el conflicto armado interno y la acción de gru-pos armados organizados al margen de la ley, que deberán ser prioriza-dos para su protección frente a situaciones de amenaza, pérdida y daño. El Gobierno Nacional debe coordinar su elaboración.

22 Los Planes Integrales de Pre-vención y Protección son instru-mentos de planeación construidos entre representantes de la so-ciedad civil, autoridades étnicas, autoridades territoriales y fuerza pública, para definir los criterios de articulación y coordinación interinstitucional entre los dife-rentes niveles de administración pública (nación, departamento y municipio) en materia de preven-ción (temprana, urgente y garantía de no repetición) para enfrentar los factores de riesgo, eliminar las amenazas o disminuir su impacto en la comunidad.

23 En 27 departamentos del país se identifica como el primer escenario de riesgo. En Magdalena se identifi-ca como el cuarto escenario.

24 En 27 departamentos del país se identifica como el segundo escena-rio de riesgo. En Guaviare, Magda-lena y Vichada es el primero.

25 En 18 departamentos del país se identifica como el tercer escenario de riesgo. En Guaviare es el segundo.



Escenarios de riesgo departamentalCuadro 4

Escenario de Riesgo Identificado DEPARTAMENTO

1. Reclutamiento forzado de niños, niñas y adolescentes

Amazonas, Antioquia, Arauca, Atlántico, Bolívar, Boyacá, Caldas, Caquetá, Casanare, Cesar, Chocó, Córdoba, Cundinamarca, Guainía, Huila, La Guajira, Magdalena, Meta, Nariño, Norte de Santander, Putumayo, Quindío, Risaralda, Santander, Sucre, Tolima, Valle del Cauca, Vaupés

2. Desplazamiento forzado de la población civil

Amazonas, Antioquia, Arauca, Atlántico, Bolívar, Boyacá, Caldas, Caquetá, Casanare, Cesar, Chocó, Córdoba, Cundinamarca, Guainía, Guaviare, Huila, La Guajira, Magdalena, Meta, Nariño, Norte de Santander, Putumayo, Quindío, Risaralda, Santander, Sucre, Tolima, Valle del Cauca, Vaupés, Vichada

3. Contaminación del territorio con MAP y MUSE

Antioquia, Arauca, Bolívar, Caldas, Caquetá, Casanare, Cesar, Chocó, Cun-dinamarca, Guaviare, Huila, La Guajira, Meta, Nariño, Norte de Santander, Putumayo, Tolima, Valle del Cauca, Vaupés

4. Amenazas a líderes y defenso-res de derechos humanos (20)

Antioquia, Atlántico, Bolívar, Boyacá, Caquetá, Casanare, Cesar, Chocó, Cór-doba, Huila, La Guajira, Magdalena, Nariño, Norte de Santander, Putumayo, Quindío, Santander, Sucre, Tolima, Valle del Cauca

5. Despojo de tierras (10)Antioquia, Bolívar, Cesar, Chocó, Magdalena, Meta, Nariño, Norte de Santan-der, Vaupés, Vichada

6. Violencia sexual y trata de personas (7)

Amazonas, Arauca, Atlántico, Caquetá, Huila, Putumayo, Risaralda

7. Desaparición forzada (5) Antioquia, Boyacá, Casanare, La Guajira, Norte de Santander

8. Homicidios selectivos (7) Antioquia, Casanare, Huila, La Guajira, Magdalena, Nariño, Norte de Santander



En todo caso, la identificación participativa de los escenarios de riesgo a nivel departamental es insuficiente para la formulación de los pla-nes de prevención y protección y para garantizar la priorización efectiva a efectos de proteger a la población frente a situaciones de amenaza, pérdida y daño de comunidades, municipios, organizaciones de víctimas, organizaciones para la restitución de tierras, organizaciones de mu-jeres y grupos étnicos afectados por el conflicto armado interno y la acción de grupos armados organizados al margen de la ley.

Además de dar celeridad a la identificación y articulación de los observatorios de DDHH y DIH oficiales en el país, es necesario buscar al-ternativas para obtener información que permita generar los mapas de riesgo, –como las bases de datos utilizadas para la medición del Índice de Riesgo de Victimización26- dado que los dere-chos a la vida, libertad, integridad y seguridad de las personas son los que están expuestos y su vulneración no es justificable en retrasos de procesos administrativos.

Planes de prevención y planes de contingencia

Los pilares “Igualdad de Oportunidades para la prosperidad social (Menos Pobreza)” y “Con-solidación de la Paz (Más Seguridad)” de las ba-ses del Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014 definen la formulación y el impulso de planes de prevención y protección, como medidas para prevenir el desplazamiento forzado y proteger los derechos de las víctimas de este delito así como para prevenir las violaciones a los DDHH e infrac-ciones al DIH.

Para el primer pilar, hay dos metas propuestas mientras que para el segundo hay seis (Cuadro 3). En relación con los planes, las metas para el cua-trienio, en general, y para 2012, en particular, con sus respectivos resultados pueden sintetizarse en:

1) Se espera asesorar a 320 municipios para la formulación de planes de contingencia. En 2012 se avanzó en la asesoría de 59 munici-pios, de 80 programados, con lo que se avanzó en poco más del 18% en el cumplimiento para los cuatro años.

2) Se espera asesorar y asistir a 58 muni-cipios en gestión preventiva del riesgo. La meta en 2012 era cubrir 51 municipios. No se reporta avance en el SISMEG.

3) Se espera que, al finalizar el cuatrienio, en todos los departamentos se hayan implementado los “planes integrales de prevención de violacio-nes de DDHH”. De acuerdo con el reporte se habría cumplido la meta, con el avance de 27 departa-mentos en 2012, año para el que la meta era de 11, sin embargo, al precisar la información, se evidenció que no se ha implementado ningún plan.

4) Se espera que, al finalizar el cuatrienio 58 municipios cuenten con “Plan de Prevención y Protección formulado en el marco del Plan Na-cional de Consolidación”. Según SISMEG en 2012 se habría cumplido la meta en 100% con la for-mulación de 51 planes, avanzando en el 88% de la meta del cuatrienio.

Para la formulación de planes de contingen-cia la UARIV priorizó 80 municipios y reporta en el SISMEG que en 59 municipios se presentaron avances. En los 21 municipios restantes no hubo respuesta o se presentaron limitaciones por las condiciones de seguridad y restricciones presu-puestales y de personal, como en el caso de Chocó,

En el Bajo Baudó y el Litoral San Juan (Chocó), municipios focalizados para el 2012, se presenta-ron desplazamientos forzados masivos en diciem-bre y abril, respectivamente. En el Tarra (Norte de Santander), también focalizado, se presentaron desplazamientos forzados masivos el 21, 22 y 29 de enero; en junio, en octubre y en noviembre. No obstante, la UARIV afirma que brindó orientación, asistencia y atención en corresponsabilidad con los entes territoriales en el marco de los comités terri-toriales de justicia transicional.

Sin embargo, se evidenció que para la mayo-ría de los casos no existe claridad sobre el avan-ce y la oportunidad de la gestión de la Unidad frente a los planes de contingencia asesorados y acompañados en el 2012; los resultados condu-cen a inferir restricciones para coordinar acciones

26 Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víc-timas – Universidad Santo Tomás. 2012. Índice de Riesgo de Victimización 2010-2012. Pág. 127



Nación-Territorio27. Pese a que la Unidad ha ade-lantado acciones, los resultados son incipientes frente a la dimensión del problema; por esa razón, se registran hechos victimizantes en algunos mu-nicipios focalizados. Dadas las circunstancias de la evolución del conflicto es necesario revisar las estrategias a la luz de su impacto, en el cumpli-miento de las órdenes normativas de prevención.

No debe desconocerse el esfuerzo de la UARIV para adelantar acciones, pero en algunos casos, se tiene conocimiento del avance por lo reportado a través del Reporte Unificado del Sistema de Infor-mación, Coordinación y Seguimiento Territorial de la Política Pública de Víctimas del Conflicto Arma-do Interno–(RUSICST), lo cual indica que no hay un seguimiento sistemático sobre la respuesta de los municipios a compromisos que deben formu-larse con ocasión de las acciones de la Unidad.

De acuerdo con el Ministerio del Interior, la di-lación para aprobar los planes integrales departa-mentales de prevención a las violaciones de DDHH e infracciones al DIH por parte de las entidades territoriales requiere, además de su gestión, de vo-luntad política, de condiciones administrativas te-rritoriales, de procesos de concertación y de orden público, lo que restringe la posibilidad de tener un tiempo fijo o pre-establecido como límite entre la formulación y la protocolización y/o validación.

No obstante, el ministerio, como líder de la po-lítica de prevención, debe tomar medidas efectivas para garantizar la prevención de la violación de los derechos humanos e infracciones al derecho inter-nacional humanitario de la población en general y de las víctimas del conflicto armado en particular.

Sobre los planes de prevención y protección formulados por los municipios, se encontró que de los doce departamentos con municipios prioriza-dos para su formulación durante el 2012, siete in-formaron sobre los planes integrales de prevención de violaciones de DDHH del mismo departamento y no sobre los planes municipales, lo cual indicaría que éstos últimos no están formulados.

En algunos casos se precisa que el Plan De-partamental contiene el Plan Municipal. Cada entidad territorial tiene su propia competencia en materia de planeación siendo residual la de

los departamentos frente a la de los municipios28; así, la planeación del departamento no puede absorber la del municipio por cuanto iría contra la descentralización administrativa.

En el caso de Tumaco, se evidencia que el plan aún no está formulado pese a que se trata de un municipio con alto riesgo de victimiza-ción. Se considera que el ministerio debe pro-curar cumplir a cabalidad con lo formulado en cada tipo de entidad territorial, puesto que no se trata de cumplir con formalidades, sino de adop-tar mecanismos para que el Estado propenda por la prevención y protección de los derechos de la población. Además, el ministerio debe orientar esfuerzos para ganar credibilidad entre las en-tidades territoriales y así viabilizar la interacción requerida para obtener los resultados esperados29.

Llama la atención que, después de dos años de promulgada la Ley 1448 y dieciséis años de la ley 387, aún no se haya formulado la política de prevención30. El ministerio menciona que analizó

27 En el caso del Charco (Nariño) se argumenta inasistencia de representantes de alcaldía a talleres y ausencia de avan-ces del Plan de Contingencia. Para Barbacoas (Nariño), se reporta irregularidad en la asistencia a talleres por parte de los representantes de la alcaldía y la existencia de un do-cumento preliminar de noviembre de 2012, sin actualizar. En el caso de Samaniego (Nariño) se informa sobre inasis-tencia de representantes de alcaldía a talleres; cambio en la Secretaria de Gobierno y la existencia de un documento preliminar del Plan de Contingencia. Para El Tarra (Norte de Santander) se afirma que por razones de orden público no se iniciaron acciones en 2012.

28 Artículo 298 de la Constitución Política de 1991.

29 la Gobernación de Arauca que en reporte de seguimien-to al Informe de Riesgo 025-12 afirma “… La Gobernación de Arauca, en el mes de junio inició el proceso de construc-ción del Plan de Prevención y Protección de DDHH, el cual fue obstaculizado por falta de idoneidad de los funcionarios del Ministerio del Interior que acompañaron para ese en-tonces” y que requieren ser fortalecidos por el Ministerio.

30 El Artículo 12 del Decreto 4912 de diciembre de 2011 define como objeto de la Estrategia de Prevención “… evitar la consumación de violaciones a los derechos huma-nos e infracciones al Derecho Internacional Humanitario, así como mitigar los efectos generadores del riesgo y la adopción de garantías de no repetición”. A su vez, el Artí-culo 17 del mismo Decreto fija como responsabilidad de la Dirección de Derechos Humanos del Ministerio del Interior en el marco de la estrategia de prevención “Liderar la for-mulación de la política pública en materia de prevención de violaciones a los derechos humanos e infracciones al dere-cho internacional humanitario contra los derechos a la vida, la integridad, la libertad y la seguridad personal”.



la metodología, problemas planteados, ejes estratégicos para resol-ver los problemas y causas que producen violaciones a los DDHH y las líneas de acción estratégicas para resolver el problema y ata-car las causas; que realizó un estudio comparado con el proyecto de decreto existente de política pública de prevención y examinó incluir en el decreto las líneas de acción estratégicas documen-tadas en el diagnóstico; y que se tomó nota de observaciones, recomendaciones, ajustes, preguntas y construcción de alternativas de solución a discutirse para continuar con las fases de diseño e implementación de la política pública a finalizarse en el 2013.

El Ministerio del Interior afirma que “Si bien no se ha formu-lado aún la Política Pública de Prevención a través de un instru-mento jurídico determinado (proyecto de Decreto) el Ministerio del Interior sí cuenta con una Política de Prevención que se evidencia en los planes, programas, acciones y proyectos que desarrolla el Ministerio y con una orientación frente a los instrumentos de pla-neación territorial”. Agrega que “... se realizaron 5 encuentros re-gionales con el fin de generar espacios de participación con la po-blación víctima del desplazamiento forzado por la violencia, para construir retroalimentar y ajustar propuestas de política pública de atención integral, incluyendo el componente de prevención. En este marco, se ha elaborado un diagnóstico a partir del cual se vislumbra la necesidad de diseñar acciones en los siguientes ejes estratégicos”: tierras y territorios, justicia e impunidad, dinámicas económicas legales e ilegales, cultura en DDHH, y fuerza pública y cultura de DDHH.

Concluye que “…la Direc-ción de Derechos Humanos del Ministerio del Interior viene trabajando en la elaboración de un proyecto de decreto por medio del cual se establece la política pública de prevención. Este proyecto está en fase de discusión interna con el fin de realizar los ajustes pertinentes y posterior socialización con las entidades nacionales y so-ciedad civil”.

Efectivamente, se recono-ce la existencia de diferentes instrumentos de planeación e implementación de medidas de prevención a la violación de derechos humanos e in-fracciones al Derecho Inter-nacional Humanitario en el país. No obstante, la ausencia de una formulación, en forma explícita, de los problemas de política a resolver o mitigar y de los objetivos definidos a partir de los mismos, impi-de una evaluación sistemáti-ca del avance en estrategias, actividades y metas y de la incorporación, en dichos ins-trumentos, de las medidas de que trata la Ley 1448 de 2011 y su marco normativo.

Además, como es de común conocimiento, una de las difi-cultades para implementar las políticas nacionales en el terri-torio tiene que ver con la falta de continuidad de las acciones debido al cambio de adminis-traciones y/o de los funciona-rios responsables, más aún si ellas no son explícitas. Estos hechos no se justifican en las condiciones de conflicto sobre las que se implementan las me-didas de atención y reparación a las víctimas.


Como es obvio, el acceso a la educación constituye un aspecto esencial en la política de asistencia, atención y reparación a las víctimas del conflicto armado en Colombia. Así puede observarse tanto en el marco normativo como en la planeación y financiamiento de la política. No obstante, varias características del diseño, la ejecución de recursos y pro-gramas y los resultados mismos, indican que es necesario avanzar en el fortalecimiento de la coordinación entre los distintos niveles de gobierno para garantizar y constatar que las víctimas de la violencia efectivamente accedan a la educación y culminen los programas, de manera que con un mayor capital humano logren superar su estado de vulnerabilidad y participen en mejores condiciones, en la vida productiva y social del país.

Aunque en el marco normativo creado con la ley 1448 pueden identificarse los ob-jetivos de acceso, gratuidad y permanencia de las víctimas en el servicio de educación, no hay una estructura normativa específica para la asistencia y atención a las víctimas y debe acudirse a aquel que regula el sistema educativo en el país. En los distintos me-canismos de planeación, la asistencia en educación a las víctimas no está claramente diferenciada del servicio que se presta a todos los ciudadanos, lo que impide evaluar los resultados del componente, en relación con las metas y necesidades del servicio.

Algo similar ocurre con el financiamiento. No hay una distinción clara, ni en la pro-gramación ni en la ejecución de los recursos dedicados a la educación frente al servicio universal de salud. Este aspecto es crucial, toda vez que dentro del plan financiero de la ley 1448 el mayor monto se dedicaría a este componente.

El Ministerio de Educación (MEN) ha hecho esfuerzos para avanzar en la prestación del servicio de educación a las víctimas, pero aún es necesario el esfuerzo de formular

para la atención de víctimas

Martha Lucia Mesa RodríguezMercedes Ortiz Cañón*

Educación:Un reto de la articulación

*Economistas de la Contraloría Delegada para el Sector Agropecuario


Nación- territorio



la política en la que la estrategia de interacción con los entes territoriales se convierta en la ga-rantía de prestación efectiva del servicio. Esa in-teracción es apremiante, en la medida en que son las entidades territoriales las que prestan el servicio; las secretarias de educación evidencian su desconocimiento de las medidas de asistencia, atención y reparación y los datos indican que la política debe contener matices en las distintas regiones dadas las características de la población víctima recibida en ellas, como su distribución etaria. En este artículo se abordan estos aspectos con mayor detalle.

Marco normativo

El diseño, comprensión, implementación y seguimiento de los programas para aplicar las medidas de asistencia en educación a la po-blación víctima del conflicto armado en Co-lombia, requiere de la interpretación armónica del marco normativo fijado por la ley 1448 y aquel que rige específicamente el servicio de educación en el país.

La citada ley incorpora la asistencia en edu-cación con fundamento en el carácter integral de la reparación para procurar la compensación y la concomitante satisfacción de las víctimas1. En consecuencia, las obligaciones legales fijadas en este marco se refieren a acceso y gratuidad2, incluido el acceso a la educación superior3, y a la inclusión en líneas de crédito y subsidio4; además, la ley establece la prioridad de la po-blación víctima en el acceso a los programas que imparte el SENA5.

También establece la obligación de incluir la educación dentro de la atención que se preste a los retornados6, en la que tendrán prioridad las muje-res7 y la concibe como una acción de memoria his-tórica para la restitución de derechos, la propensión a la reconciliación y la garantía de no repetición8.

1 En la exposición de motivos de la Ley 1448 se argumen-tó “Es deseable, y así lo ha reconocido la doctrina inter-nacional (Manual de Reparaciones, Pablo de Greiff, Oxford University Press, 2006), que un programa administrativo de reparación incluya además de sumas de dinero, otras me-didas de reparación como rehabilitación física y sicológica, beneficios en educación, pensiones y microcréditos. (…) Las medidas de rehabilitación sicológica y las becas de edu-cación pueden mejorar significativamente las posibilidades

de éxito de un programa de reparación –en términos de satisfacción de las víctimas– aun cuando la compensación económica no llegue a los niveles que establecerían la Cor-tes –especialmente el Consejo de Estado en el contexto colombiano– en sus decisiones judiciales.

2 “Las distintas autoridades educativas adoptarán, en el ejer-cicio de sus competencias respectivas, las medidas necesarias para asegurar el acceso y la exención de todo tipo de costos académicos en los establecimientos educativos oficiales en los niveles de preescolar, básica y media a las víctimas señaladas en la presente ley, siempre y cuando estas no cuenten con los recursos para su pago. De no ser posible el acceso al sector oficial, se podrá contratar el servicio educativo con institucio-nes privadas”. Ley 1448, Art. 51, primer inciso.

3 “En educación superior, las instituciones técnicas profe-sionales, instituciones tecnológicas, instituciones universi-tarias o escuelas tecnológicas y universidades de naturale-za pública, en el marco de su autonomía, establecerán los procesos de selección, admisión y matrícula que posibiliten que las víctimas en los términos de la presente ley, puedan acceder a sus programas académicos ofrecidos por estas instituciones, especialmente mujeres cabeza de familia y adolescentes y población en condición de discapacidad”. Ley 1448, Art. 51, segundo inciso.

4 “Por su parte, el Ministerio de Educación Nacional inclui-rá a las víctimas de que trata la presente ley, dentro de las estrategias de atención a la población diversa y adelantará las gestiones para que sean incluidas dentro de las líneas especiales de crédito y subsidios del ICETEX”.Ley 1448, Art. 51, tercer inciso.

5 “Dentro de los cupos habilitados y que se habilitaren para la formación que imparte el Servicio Nacional de Aprendi-zaje, SENA, se priorizará, facilitará y garantizará el acceso a las víctimas de que trata la presente ley”.Ley 1448, Art. 51, cuarto inciso

6 “La Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas, deberá adelantar las acciones pertinentes ante las distintas entidades que con-forman el Sistema Nacional de Atención y Reparación a las Víctimas para garantizar la efectiva atención integral a la población retornada o reubicada, especialmente en lo re-lacionado con los derechos mínimos de (…) educación a cargo del Ministerio de Educación Nacional…”. Ley 1448, Art. 66, Parágrafo 1.

7. “Las mujeres a quienes se les restituya o formalice pre-dios en los términos de la presente ley tendrán prioridad en la aplicación de los beneficios a que se refiere la Ley 731 de 2002, en materia de (…) educación…”.Ley 1448, Art. 117.

8 Dentro de las acciones en materia de memoria histórica se entenderán comprendidas, bien sean desarrolladas por iniciativa privada o por el Centro de Memoria Histórica, las siguientes: (…)El Ministerio de Educación Nacional, con el fin de garantizar una educación de calidad y pertinente para toda la pobla-ción, en especial para poblaciones en condición de vulne-rabilidad y afectadas por la violencia, fomentará desde un enfoque de derechos, diferencial, territorial y restitutivo, el desarrollo de programas y proyectos que promuevan la restitución y el ejercicio pleno de los derechos, desa-rrollen competencias ciudadanas y científico-sociales en los niños, niñas y adolescentes del país; y propendan a la reconciliación y la garantía de no repetición de hechos que atenten contra su integridad o violen sus derechos” Ley 1448, Art. 145.



Finalmente, como parte del Sistema Nacional de Atención y Reparación Integral a las Víctimas (SNARIV), ratifica que entre las funciones de las entidades territoriales está la de prestar el servicio de educación, de manera eficiente y oportuna, con cargo al Sistema General de Participaciones; norma ya establecida en el país, con la que se procura garantizar la universalidad en la cobertu-ra de este servicio9.

El marco legal descrito es coherente con la ley de educación, que establece las características de la “educación para la rehabilitación social”, con el fin de preparar a la población, que así lo requiere, para la reincorporación a la sociedad10.

Con el reglamento se complementa el marco normativo que rige la prestación del servicio de educación para la población víctima del conflic-to. En efecto, el Decreto 4800 de 2011, regla-mentario de la ley 1448, añade la promoción de la permanencia, la responsabilidad de las secre-tarías de educación de las entidades territoriales en la gestión de recursos para adoptar estrategias de promoción como garantizar transporte y en-tregar útiles escolares y uniformes, entre otros, la inclusión de la población víctima en los modelos

flexibles que existen en el portafolio de servicios que ofrece el Ministerio de Educación11.

Asimismo, el reglamento establece la obli-gación al MEN de ajustar los lineamientos de la política de atención educativa a las víctimas incluidas en el Registro Único de Víctimas, para lo cual concedió un plazo que se venció en mar-zo de 201212. La implementación de esa política se haría bajo la coordinación del ministerio con

9 “DE LAS FUNCIONES DE LAS ENTIDADES TERRITO-RIALES.Con cargo a los recursos que reciban del Sistema General de Participaciones y con sujeción a las reglas cons-titucionales y legales correspondientes, garantizarles la prestación eficiente y oportuna de los servicios de salud, educación, agua potable y saneamiento básico” Ley 1448, Art. 174, que es parte del Título V, cap. III, SNARIV.

10 “La educación para la rehabilitación social comprende los programas educativos que se ofrecen a las personas y grupos cuyo comportamiento individual y social exige pro-ceso educativos integrales que le permitan su reincorpora-ción a la sociedad”; Ley 115 de 1994, Art. 68. El artículo 69 de la misma ley establece: “La educación para la rehabilita-ción social es parte integrante del servicio educativo; com-prende la educación formal, no formal e informal y requiere métodos didácticos, contenidos y procesos pedagógicos acordes con la situación de los educandos”.

11 Decreto Reglamentario 4800 de 2011, Art. 91




las entidades territoriales certificadas13; en ese contexto también se adoptarían los procesos y procedimientos para garantizar a la primera infancia de la población víctima, la atención integral, el acceso y permanencia a espacios educativos significativos que po-tencien sus capacidades y aporten a su desarrollo14

Para facilitar el acceso de la población víctima a la educación superior el reglamento establece tres mecanismos: a) el ministerio promoverá entre las instituciones de educación superior el esta-blecimiento de procesos de selección, admisión y matrícula, así como incentivos que permitan, especialmente a mujeres cabeza de familia, adolescentes y población en condición de discapaci-dad, acceder a la oferta académica; b) prioridad de las víctimas para participar en las líneas y modalidades especiales de créditos y subsidios (el Icetex ajustará los criterios); y c) la UARIV promoverá la suscripción de convenios con las entidades educativas para que establezcan procesos de selección que faciliten el acceso de las víctimas a la educación superior15.

Para articular la educación a los programas de empleo y proyec-tos productivos, se le encargó al SENA el establecimiento de rutas de atención para identificar intereses, capacidades, habilidades y aptitu-des de la población víctima que faciliten su proceso de formación16.

Planeación

El Conpes 3712, que contiene el plan de financiación de la ley 1448, interpreta el objetivo de la asistencia en educación, contem-plada en el Título III de la Ley, en los siguientes términos: “fomen-tar el acceso y la permanencia educativa con calidad para todos los niños, niñas y jóvenes en edad escolar, que sean víctimas del con-flicto armado interno. Para tal fin, se dispone garantizar el acceso así como la exención de los costos académicos que correspondan”.

Sobre esta base el Conpes fija lineamientos para el Subco-mité de Asistencia y Atención, el alcance, universo, ruta de ac-ceso e implementación de me-didas y acciones específicas de la atención en educación bajo el enfoque diferencial de niños, niñas y adolescentes, mujeres, grupos étnicos y discapacidad y establece la ruta para el acce-so por parte de las víctimas, tal como lo hace para los demás componentes de la ley.

De acuerdo con este Con-pes, el derecho a la educación debe ser preservado o restituido en cualquiera de las fases de la atención a la población víctima del conflicto armado, para ello el MEN y las secretarias de edu-cación prestarán sus servicios a través de las instituciones edu-cativas en cualquier momento del año, según el nivel educati-vo y la edad.

Afirma que, con el fin de disminuir la brecha rural-ur-bana entre poblaciones diver-sas, vulnerables y por regiones en las condiciones de acceso y permanencia en la educación en todos los niveles, se ofrece gratuidad educativa en transi-ción y primaria, alimentación escolar, transporte escolar, modelos educativos flexibles (MEF), estrategias escolariza-das, semiescolarizadas, no es-colarizadas y jornadas escola-rizadas complementarias. Para







educación superior, a través de los centros regionales de edu-cación superior (CERES) se ga-rantizará acceso y permanencia a la población víctima.

La ruta planteada por el Conpes para desarrollar la po-lítica de educación para la po-blación víctima fijó unos de-rroteros para que las víctimas tengan acceso preferencial a la educación y gratuidad. Se dise-ñaron una serie de estrategias para involucrar a esta pobla-ción desde la primera infancia, la educación básica media y superior con el fin de asegurar que ningún grupo poblacional quede excluido de los servicios educativos.

Así mismo, la ruta expone cuales programas se deben im-plementar para cumplir con los objetivos planteados, que son congruentes con los diseñados para la política pública educa-tiva en general.

Pese a los esfuerzos para que la política de educación garantice el goce efectivo de los derechos de la población vícti-ma, el impacto de los progra-mas ha sido limitado porque en la articulación Nación-territorio no se han cumplido las expec-tativas, los recursos para poner en práctica los programas son limitados y falta voluntad polí-tica por parte de las autoridades locales y nacionales. En conse-cuencia, se requiere mayor es-fuerzo por parte del MEN para que a las víctimas del conflicto armado se les garantice su rá-pida rehabilitación e inserción social, laboral y productiva. Es conveniente iniciar por formu-lar una política coherente.

Si bien es cierto que en el PND “Prosperidad para Todos 2010-2014”, se contemplan lineamientos para ofrecer el servicio de edu-cación a las víctimas, con los objetivos de garantizar el acceso y la permanencia, reducir costos y cerrar brechas entre población urbana y rural, la política pública implícita en el PND está más orientada a los objetivos de crecimiento sostenible y competitivi-dad. En efecto, la ruta de la política educativa se encuentra en el capítulo III “Crecimiento Sostenible y la Competitividad” en el pilar “Igualdad de Oportunidades para la Prosperidad Social” bajo los ejes de la competitividad y crecimiento de la productividad.

Pese a que el gobierno nacional expone razones para crear es-trategias de protección y reparación integral de la población des-plazada y enfatiza sobre la importancia de inclusión social, como lo señala el artículo 17817 de la Ley 1450 de 2011, por la cual se expide el PND, a la hora de concretar metas y recursos, el discurso se diluye. En la ruta para ejecutar la política pública de educación, por ejemplo, se formula sólo un indicador específico para las vícti-mas, que mide el porcentaje de niños, niñas y adolescentes entre 5 y 17 años víctimas del conflicto armado que asisten a alguno de los

17 ARTÍCULO 178. PRIORIZACIÓN DE RECURSOS PARA POBLACIÓN DESPLAZADA POR LA VIOLENCIA. El Gobierno Nacional priorizará, dentro de los presupuestos fiscales los recursos necesarios para contribuir al cumplimiento del goce efectivo de los derechos de la población desplazada por la violencia. Para lo anterior y con el fin de garantizar la eficiente asignación de estos recursos, el Gobierno Nacional determinará las herramientas dirigidas a estimar el costo de las necesidades de la población desplazada por la violencia, establecer las metas físicas y presupuesta-les de acuerdo con la dinámica del desplazamiento forzado por la violencia y los mecanismos necesarios para hacer seguimiento a su ejecución y de esta manera, contribuir a superar el Estado de Cosas Inconstitucional –ECI– en la situación de desplazamiento forzado por la violencia. En todos los casos, estas disposiciones, procesos y herramientas de orden legal y administrativo serán ejecutadas en estric-ta observancia y acatamiento pleno y vinculante de la Sentencia T-025 del veintidós (22) de enero de dos mil cuatro (2004), proferida por la Corte Constitucional y todos sus autos que la desarrollan en esta materia.



niveles de educación preesco-lar, básica y media. Así, el gran ausente en las metas del PND son las medidas con las que se pretende garantizar el servicio de asistencia en educación: ac-ceso, permanencia, gratuidad, inclusión en modelos flexibles, acceso a educación superior, formación para el empleo.

En relación con el segui-miento, también se observan omisiones que dan cuenta de la escasa relevancia que en la práctica se le concede a este servicio. Se esperaba que en 2012 se avanzara en un 98% de la meta del cuatrienio que consiste en lograr que el 94% de los niños que son víctimas y se encuentran entre los 5 y 17 años, es decir, en edad escolar, asistan al servicio educativo. De acuerdo con los registros, en 2012 se logró la asistencia del 87% de los niños con lo que se tiene un cumplimiento del 94.57% respecto de la meta fi-jada para 2012 y un avance del 92.55% respecto de la meta del cuatrienio, dato no registrado en el seguimiento.

Entre los objetivos del Plan Operativo del Sistema Nacional de Atención y Reparación a las Víctimas (SNARIV) hay uno es-pecífico que se refiere al acceso al sistema educativo. Ese obje-tivo se enuncia de manera muy general; no especifica las accio-nes a desarrollar para dar cum-plimiento a la ley, lo que no permite realizar un seguimien-to puntual del mismo. Plantea priorizar 27 municipios para hacerle un seguimiento general a las medidas de asistencia y atención, sin que se haya espe-cificado una estrategia para su

desarrollo. El otro objetivo se refirió a la formación para el trabajo, cuya acción se orientó al seguimiento, monitoreo y adopción de co-rrectivos al cumplimiento de las metas del Plan Nacional de Atención y Reparación a las Víctimas (PNARIV) en generación de ingresos.

Al cotejar el plan operativo con el marco normativo que rige para la asistencia y atención en educación, se observa que es muy pobre, pues los objetivos planteados por el SNARIV no reflejan todas las acciones necesarias para cumplir con lo exigido por la ley. Debería hacerse explícito con que acciones se avanzaría en garanti-zar a la población víctima el acceso, la permanencia y la gratuidad y, de manera concomitante, se deberían plantear indicadores para verificar ese avance.

Presupuesto

El MEN ejecutó $23.2 billones en 2012, de los cuales el 95% ($22 billones) corresponden a transferencias corrientes. El cuadro 1 muestra la programación y ejecución presupuestal, distribuida por los principales rubros de gasto del MEN. Dentro de las trans-ferencias corrientes se encuentran las del Sistema General de Par-ticipaciones (SGP) que constituyen el 64% del gasto del MEN y es allí donde se ubican los recursos con los que se presta asistencia a las víctimas. Según la información suministrada por el MEN, de los cerca de $15 billones transferidos a través del SGP, más de $ 500 mil millones de pesos se asignarían para garantizar la gratuidad de los estudiantes de los establecimientos educativos oficiales a nivel nacional, duplicando los recursos asignados en el año 2011; estos recursos se entregarían directamente a sus fondos de servi-cios educativos.



Programación y ejecución presupuestal del MEN Cuadro 1

Fuente: Cálculos CGR, con base en información de SIIF

CONCEPTO INICIAL COMPROMISOS OBLIGACIONES PAGOS

GASTOS DE FUNCIONAMIENTO 21.857.211 22.105.975 21.714.628 21.478.325

GASTOS DE PERSONAL 63.364 62.780 53.935 52.611

GASTOS GENERALES 4.823 4.754 4.640 3.711

TRANSFERENCIAS CORRIENTES 21.789.024 22.038.442 21.656.053 21.422.003

Sistema General de Participaciones 14.786.050 14.786.049 14.785.299 14.785.294

Universidades 1.975.445 2.152.689 2.152.442 2.148.081

Transferencias a Colegios e Institutos 36.099 39.287 36.789 36.507

Cofinanciación Coberturas en Edu-cación ET

- 106.000 106.000 28.000

Pensiones (Universidades, FOMAG) 1.948.136 2.070.844 2.070.844 2.070.844

Prestaciones FOMAG 2.818.686 2.818.686 2.440.776 2.290.324

Otras Transferencias 224.607 64.887 63.902 62.952

GASTOS DE INVERSIÓN 1.235.587 1.083.954 930.313 804.221

Administración, Control y Organiza-ción Institucional

16.092 18.370 17.483 13.053

Construcción de Infraestructura Propia del Sector

39.564 25.201 16.075 11.235

Divulgación, Asistencia Técnica y Capacitación Del Recurso H

504.142 401.441 348.653 283.100

Inversiones y Aportes Financieros 107.534 106.062 106.062 106.062

Mejoramiento y Mantenimiento de Infraestructura Propia

236.964 198.983 108.223 60.153

Subsidios Directos 115.253 115.253 115.218 114.525

Transferencias 216.038 218.544 218.544 216.038

Otros Gastos de Inversión - 100 55 55

TOTAL GASTOS 23.092.798 23.189.930 22.644.940 22.282.546

Para cumplir con la gratuidad, el MEN suscribió en el Ban-co de Proyectos de Inversión (Código BPIN) del Departamento Nacional de Planeación (DNP), los proyectos que se relacionan en el Cuadro 2. Es de anotar que existe coherencia entre los proyectos formulados por el MEN, con lo establecido en la Ley 1448 de 2012, la ruta propuesta en el Plan de Desarrollo y lo dispuesto por el Conpes 3712.

Sin embargo, debe aclararse que, como ocurre con todos los recursos de educación, estos proyectos no están dirigidos específicamente a la población víctima, sino que hacen parte de la política pública de educación planteada por el gobierno nacional para toda la población colombiana y la población vul-nerable específicamente.



Programación y ejecución presupuestal de los proyectos de inversiónpara garantizar gratuidad - vigencia 2012 (millones)

Cuadro 2

Fuente: Cálculos CGR con base en SIIF y SPI. DNPgov.co

Código BPIN Programa Proyecto Inicial Compromisos Obligaciones Pagos Avance

Financiero

2011011000322 Divulgación,

asistencia

técnica y

capacitación

del recurso

humano

Mejoramiento de las oportuni-

dades y realizaciones en acceso y

permanencia para disminuir las

brechas entre zonas rural-urbana,

poblaciones vulnerables y diversas y

por regiones. nacional

86.095 82.364 68.917 58.694 80,05 %

2011011000416 Protección y

bienestar social

del recurso

humano

Capacitación implementación del

programa nacional de educación

de adultos y formación para el

trabajo, para la atención a población

iletrada identificad por la red para

la superación de la pobreza extrema

unidos nacional

- - - - 0,00 %

20059720000 Subsidios

directos

Subsidio de sostenimiento y ma-

tricula dirigido a población sisben

1 y 2 y población vulnerable en

Colombia - ICETEX

114.484 56.061 56.061 56.061 100,00 %

Con respecto a los recursos del SGP, la clasificación del SIIF permite la desagregación que muestra el Cuadro 3 y, para algunos casos, la des-tinación por entidad territorial, pero no es posible identificar claramente los recursos con los que se cubre el servicio a la población víctima. Como es razonable, la fuente de información debe ser la propia entidad terri-torial. El DNP ha hecho un gran esfuerzo para capturar la información detallada (componentes y subcomponentes de la Ley 1448/2011), fuen-te del recurso, etc. de cada entidad territorial, relacionando el número de personas que accede. Para ello, desarrolló una clasificación, definió los atributos en el Formato Único Territorial (FUT) y dispuso de una aplicación de captura dentro del Consolidador de Hacienda e Informa-ción Pública (CHIP). No obstante, la mala calidad de la información que reportan las entidades territoriales, no permite utilizar estos datos, cuyas inconsistencias son protuberantes, para el análisis de los recursos que del Sistema General de Participaciones se destinan a las víctimas.

Programación y ejecución presupuestal de los recursos del SGP destinados a Educación - Vigencia 2012 ($millones)

Cuadro 3

Fuente: Cálculos CGR con base en SIIF y SPI. DNP.gov.co

Concepto INICIAL COMPROMISOS OBLIGACIONES PAGOS

Prestación del Servicio - 13.283.454 13.283.454 13.283.454

Calidad - 1.160.411 1.159.661 1.159.656

Prestaciones Sociales - 342.184 342.184 342.184

Total 14.786.050 14.786.049 14.785.299 14.785.294



Lineamientos de política educativa

En cumplimiento del artículo 92 del Decreto 4800 de 2011, el ministerio elaboró un documento que contiene los insumos para actualizar los lineamientos de política educativa para poblaciones afectadas por la violencia. Allí se recogen las propuestas hechas por los participantes en los encuentros regionales de 2012 en el tema de desplazamiento forzado18. Sin embargo, aún no se ha consolidado el documento oficial de política educativa, donde se incorpore el marco normativo de la Ley 1448 de 2011. El documen-to que aparece en la página web de la entidad hace referencia a la Ley 387 de 1997.

De acuerdo con lo informado por el ministerio, se realizaron seis encuentros regionales de educación de emergencia, junto con 87 secretarias de educación de municipios certificados entre los que se encuentran Bogotá, Barranquilla, Medellín, Bucaramanga y Cali. El propósito de los mismos era apoyar a los entes territoriales en la implementación de la política pública y seguimiento a las brechas de atención educativa que hay en el país. En los encuen-tros se promocionó y difundió la Ley 1448 de 2011, se analizó el tema de violencia de género, la prevención, atención y sanción de las distintas formas de violencia y discriminación contra las muje-res (Ley 1257 de 2008).

Según los resultados de la encuesta diligenciada por los parti-cipantes, que incluyó tres bloques de preguntas sobre conocimien-tos, actitudes y prácticas, un alto porcentaje de los funcionarios no conoce el marco normativo ni las obligaciones institucionales del sector educativo con las víctimas de la violencia. Por lo tanto, es imperativo diseñar e implementar un plan especial de capacitación y sensibilización para todos los entes territoriales sobre la aten-ción a las víctimas, Derecho Internacional Humanitario y derechos humanos, así como realizar una evaluación permanente sobre la ejecución de la política pública de educación para las víctimas.

Asimismo, dentro de los resultados de la encuesta se destaca el reiterado pronun-ciamiento de los funcionarios sobre la escasez de recursos para ejecutar los programas. En efecto, el 60% de las secreta-rias de educación no destinan recursos para las estrategias de prevención y atención a la po-blación víctima de la violencia19

La distribución territorial, por edades, de la población atendida, registrada en el RUV20 (Cuadro 4) arroja datos necesa-rios para el diseño de las estrate-gias de atención en este servicio en un marco de política que ex-prese coordinación entre la Na-ción y las entidades territoriales.

18 El documento al que se refiere el Ministerio es en realidad el formato diligenciado, en el componente de política, de la encuesta que diligen-ciaron los participantesen estos eventos, en cuya carátula se lee “la presente herramienta pretende recolectar insumos para actualizar los lineamientos de política educa-tiva para poblaciones afectadas por la violencia. El formato permitirá visualizar el estado actual de los lineamientos, trabajar los borra-dores existentes y proponer cómo deben ser las nuevas directrices.

19 El detalle de esta información puede consultarse en: Ministerio de Educación. “Separata encuentro Regional Bogotá”, febrero 23-24 de 2012 pág. 4, remitido a la CGR, en respuesta a la solicitud de infor-mación del mes de marzo de 2013.

20 De acuerdo con información del MEN, a octubre de 2012, se prestó el servicio educativo a 962.117 per-sonas de todas las edades, víctimas del conflicto armado, pero al cruzar la base de datos del Sistema de Matrícula Estudiantil de Educación Básica y Media –SIMAT-, donde están identificadas las víctimas que acceden al servicio de educación, con el RUV (corte: 31 de mayo de 2013), se encuentra que 57.811 personas (6%) de las registradas por el Ministerio no se encuentran en el RUV.



Población víctima registrada en el RUV que accede al servicio de educación, según edad y municipio receptor

Cuadro 4

Fuente: CGR. Cruce SIMAT, información MEN, con RUV, información UARIV

Departamento 0 a 5 6 a 12 13 a 17 18 a 26 27 a 60 61 a 100 Total

Amazonas 132 117 24 12 285

Antioquia 98 80.099 61.202 20.184 7.996 566 170.145

Arauca 21 6.464 4.269 1.194 453 19 12.420

San Andrés, Providencia y Santa Catalina

5 6 5 16

Atlántico 41 10.070 8.290 2.259 849 89 21.598

Bogotá, D.C. 163 34.426 26.606 7.033 1.993 106 70.327

Bolívar 182 20.270 16.186 5.545 2.779 397 45.359

Boyacá 3 1.763 1.442 422 207 11 3.848

Caldas 15 3.643 3.191 984 452 25 8.310

Caquetá 39 15.470 10.940 3.125 1.497 103 31.174

Casanare 3 2.799 2.280 690 169 4 5.945

Cauca 42 12.789 9.332 3.006 2.285 188 27.642

Cesar 61 18.440 14.477 4.254 2.355 279 39.866

Chocó 14 9.366 6.966 2.842 1.698 133 21.019

Córdoba 53 18.303 14.064 4.246 1.505 175 38.346

Cundinamarca 17 9.728 7.815 2.135 968 50 20.713

Guainía 3 816 613 229 32 1.693

Guaviare 8 3.143 2.409 748 324 8 6.640

Huila 17 13.413 9.502 2.308 829 32 26.101

La Guajira 45 8.808 6.377 1.909 982 173 18.294

Magdalena 74 15.873 14.356 4.261 3.568 503 38.635

Meta 71 16.441 12.163 2.826 787 37 32.325

Nariño 77 22.431 15.808 6.092 3.633 215 48.256

Norte de Santander 16 12.562 9.178 2.206 1.275 122 25.359

Putumayo 58 11.780 8.601 2.723 949 35 24.146

Quindío 8 3.593 2.886 872 343 19 7.721

Risaralda 38 5.523 4.367 1.519 609 41 12.097

Santander 44 15.578 11.720 2.916 1.240 82 31.580

Sucre 213 17.158 12.969 4.052 1.548 202 36.142

Tolima 41 11.499 9.026 2.308 639 41 23.554

Valle del Cauca 125 20.283 17.091 6.438 2.889 247 47.073

Vaupés 280 205 77 15 577

Vichada 551 457 149 22 1.179

Sin Definir 8 1818 1900 960 1073 162 5.921

TOTAL 1.598 425.317 326.811 100.541 45.975 4.064 904.306



Por ejemplo, se observa que Antioquia es el departamento que registra el mayor acceso; absorbe el 18.8% de la pobla-ción total (904.306), 11% más que Bogotá, quien con el se-gundo lugar absorbe el 7.8% y junto con Nariño (5.3%), Va-lle del Cauca (5.2%) y Bolívar (5.0%), concentran el 42%, de la población. Las secretarias de educación de estos depar-tamentos deberían participar activamente en la definición de los lineamientos de política y en el seguimiento a la imple-mentación de las medidas.

Sin embargo, al observar la misma participación por grupos etarios se advierten varios he-chos, que también deben tener-se en cuenta en el diseño de las estrategias. Aunque la mayor parte (83%) de la población de Antioquia que accede al servi-cio de educación, está en edad escolar, su mayor participación en la distribución territorial del acceso a la educación está en la población mayor de 26 años (17%), mientras que Sucre (13.3%), Bolívar (11.4%) y Bo-

gotá (10.2%) concentran la po-blación menor de cinco años, lo que indica que en estas ciuda-des se debe procurar el acceso pero hacer un mayor énfasis en las estrategias de permanencia para garantizar que los niños completen su proceso.

En cuanto al acceso pre-ferente al sistema educativo, el MEN pidió a los centros re-gionales que remitieran la in-formación a las secretarias de educación de las entidades te-rritoriales certificadas sobre los lineamientos de atención. De acuerdo con lo establecido por el MEN, niños, niñas y adoles-centes víctimas tienen acceso preferencial representado en un cupo y la vinculación al sistema educativo, independientemente del momento del año escolar en que se presenten; el acceso no está condicionado a la pre-sentación de documentos de identidad u otros certificados. Si los niños no tienen certifica-dos de escolaridad deben pre-sentar exámenes para terminar el año y no se les puede cobrar matrícula ni uniformes.

Pese a que se ha avanzado en la definición de planes de permanencia para la atención educativa de las víctimas21, en entidades territoriales certifica-das como La Guajira, Magda-lena, Risaralda, Sucre, Caldas, Huila, Córdoba, Chocó, Ca-quetá, Vaupés, Casanare, Gua-viare, Amazonas, Putumayo, se registran cifras de deserción muy por encima del promedio nacional que se ubica en el 5.15%22. Aunque este proble-ma debe enfrentarse en todas las regiones, preocupan los casos de Sucre, que tiene una alta participación de población menor a cinco años con acceso a servicios educativos, Córdoba, donde es cerca del 85% y Huila en la cual asciende al 88%.

21 El MEN realizó encuentros re-gionales con la participación de 23 Secretarios de Educación y 87 fun-cionarios que dirigen y coordinan las áreas de calidad y cobertura, y los programas y políticas dirigidos a población vulnerable, con necesi-dades educativas especiales en los que se crearon 66 planes.

22 Fuente: SINEB – R166 2008-2009



Las secretarias de educa-ción resaltan la necesidad de sensibilizar a la comunidad educativa en general frente a las víctimas. El personal que asistió a los encuentros regio-nales de 2012 fue enfático en sugerir que la Ley de Víctimas debe ir acompañada de pro-cesos de sensibilización para el sector educativo, particular-mente a directivos, profesores y estudiantes, para garantizar la permanencia. En ocasiones, el rechazo de las comunidades re-ceptoras conlleva a las familias y estudiantes a tomar la deci-sión de no volver a la escuela.

Un aspecto que incide en la permanencia son los costos educativos de uniformes y tex-tos escolares. El MEN fijó los criterios para que los entes te-rritoriales soliciten los recursos. Las exenciones de pago de cos-tos educativos deben ser acor-des al nivel socioeconómico de los alumnos, y se deben estan-darizar los conceptos de pago y los respectivos topes. Los uni-formes deben ser de fácil con-secución y bajo costo. Con los recursos de calidad que la Na-ción transfiere a los municipios, deberán dotarse los planteles para así suministrar textos de las áreas básicas sin costo algu-no para los estudiantes

Una alternativa para prestar el servicio educativo a las vícti-mas de la violencia son los mo-delos flexibles23, en los que se matricularon 142.367 víctimas en 14 programas24, para 2012. A estos, se suma el Programa de Transformación de la Cali-dad y las estrategias de calidad que apoyan los logros en per-manencia educativa25, donde se

atendieron 17.140 adultos víctimas en seis ciclos; en el primer ciclo se atendieron 563 personas26. No obstante, éstos requieren de mayor difusión entre los entes territoriales, por su importancia para permitir el acceso de las víctimas al servicio educativo. En este sentido, las secretarías de educación reiteraron en los encuentros regionales la necesidad de conocer y aplicar más modelos de aprendizaje.

Para mejorar la calidad se han adoptado distintas medidas, en-tre las que se encuentran la estrategia de “De cero a Siempre”, coordinada con el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, el programa “Todos a Aprender”, para estudiantes con bajo desem-peño académico y el mejoramiento de la infraestructura escolar. Sin embargo, en estos programas no se visibiliza a las víctimas del conflicto armado.

Por su parte, los subsidios son escasos, por poco valor27 y no siempre diferencian a la población víctima del conflicto. El Icetex otorga un subsidio a la población más vulnerable del país, al que también tienen acceso los beneficiarios de las alianzas estratégicas de cofinanciación. Según el Icetex, entre los beneficiarios de la línea de crédito de los centros regionales de educación superior (CERES)28, están los integrantes de poblaciones indígenas, despla-zados o reintegrados debidamente certificados.

Para el acceso a la educación superior se han adelantado acuer-dos con las universidades y se creó, con una asignación inicial

23 El MEN define los Modelos Flexibles, como “un conjunto de estrategias escola-rizadas, que agrupa procesos convencionales y no convencionales de aprendizaje, y que se han convertido en una respuesta clave para la atención educativa de la población víctima del conflicto armado”. Los MEF a su vez incluyen el diseño de módulos con intencionalidad didáctica y articulación de recursos pedagógicos que por medio de la formación de docentes y el compromiso comunitario, fortalecen el ingreso y la retención para una población determinada que se encuentra en situa-ción de desplazamiento, extra-edad escolar, o en condiciones de alta vulnerabili-dad. Los modelos se han adaptado pedagógica y curricularmente para la prestación del servicio educativo, según los contextos específicos. Estos modelos se sustentan conceptualmente en las características y necesidades presentadas por la población y se apoyan en tecnologías y materiales educativos propios.

24 El total de matriculados se obtuvo del cruce de información entre SNEB matrícu-la definitiva 2012 con descuentos de auditoría y línea de base del Registro Único de Víctimas RUV- construida en el marco del subcomité Técnico nacional de Sistemas de Información –SNARIV corte febrero de 2013.

25 MEN. Respuesta a la CGR, Oficio 2013ER0032871 del 15 de abril de 2013

26 Fuente: MEN Información preliminar Cruce SIMAT corte de matrícula a octubre 31 de 2012. sin descuentos de auditoría y línea base de Registro Único de Vícti-mas- RUV enviada en el marco del Subcomité Técnico Nacional de sistemas de información.

27 El MEN informa que ha concedido subsidios a 62 personas con enfoque dife-rencial, por un valor de $21.740.480. El subsidio individual no sube de $350.000.

28 CERES Son convenios que establece el ICETEX con las administraciones del or-den territorial o nacional, para contar con mayores recursos económicos que permi-tan atender a más colombianos interesados en financiar su ingreso a la educación superior, y que cumplan con las condiciones que los aportantes y el ICETEX definan como criterios prioritarios para atender a una población determinada.



de $ 33.484 millones, un fondo para el acceso, permanencia y graduación con el que se cubrirá crédito educativo reembolsable y subsidio de sostenimiento para las víctimas. Pese a esos esfuer-zos, aún no se cuenta con actos administrativos y protocolos de remisión y seguimiento del servicio de educación que permitan dar cuenta del cumplimiento del Parágrafo 2 del art. 95 del decreto 4800 de 201129.

Finalmente, como lo indican las secretarias de educación en la encuesta, no se conocen lineamientos para la atención educati-va en situaciones de emergencia (prevención, emergencia y post-emergencia).

Los hechos descritos indican, entonces, que si bien no puede desconocerse el esfuerzo del MEN, también es necesario reconocer la necesidad de continuar y profundizar el trabajo con las secreta-rias de educación de las entidades territoriales a fin de lograr una mayor sensibilidad y coordinación en el suministro del servicio de educación a las víctimas del conflicto, con base en los paráme-tros de permanencia y gratuidad. Sólo si las víctimas acceden en condiciones favorables a la educación, permanecerán hasta lograr un proceso tal que los conduzca a crear condiciones para el goce efectivo de derechos de modo que puedan superar, realmente, su situación de vulnerabilidad.

29 Parágrafo 2, artículo 95 decreto 4800 de 2011. L a unidad Administrativa a espe-cial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas, promoverá la suscripción de convenios con las entidades educativas para que, en el marco de su autonomía, establezcan procesos de selección que faciliten el acceso de las víctimas a la edu-cación superior.

Temasde coyuntura


TemasLa gestión irregular con los baldíos en Colombia y el daño patrimonial al estado

La dinámica de concentración de tierras ha generado unas importantes consecuencias para el caso colombiano. De acuerdo a un reciente documento de la FAO2, en el país se destacan procesos de

“… concentración y extranjerización de tierras destinadas a la producción de materias primas para la elaboración de bio combustibles. Las principales transacciones sobre tierras se realizan por parte de grandes grupos económicos del país y recientemente por empresas extranjeras favorecidas por políticas que incentivan la inversión extran-jera, estímulos e incentivos a las plantaciones a gran escala y reformas a la legislación agraria para levantar las restricciones a la compra de grandes extensiones de tierras, principalmente en la región de la Altillanura orinoquense (…)”.

y el daño patrimonial al Estado

Fernando Vargas ValenciaWilson René González Cortés1

Los bienes baldíos

1 Asesores jurídicos Contraloría General de la República DES – Contraloría Delegada para el Sector Agropecuario. .2 GOMEZ E. Sergio. FAO. Documento de trabajo. Reflexiones sobre la dinámica reciente del mercado de tierras en América Latina y el caribe. Santiago de Chile. Octubre de 2011.

Temas de coyuntura

“Es, pues, el trabajo, lo que pone en la tierra la gran parte de su valor; sin trabajo, la tierra apenas vale nada. Y es también al trabajo a lo que debemos la mayor parte de los productos de la tierra que nos son útiles. Pues lo que hace que la paja, el grano y el pan producidos por aquel acre de trigo sean más valiosos que lo que pueda producir naturalmente un acre de tierra sin cultivar, es enteramente un efecto del trabajo”.

John Locke (Segundo Tratado sobre el Gobierno Civil)


Temas de coyuntura

El estímulo a la explotación de recursos minero energéticos por parte de empresas transnacionales ha contribuido a esta situación, donde se encuentra pendiente de satisfacción los derechos de las víctimas desplazadas de la violencia a la restitución de las tierras.

A pesar de que el régimen de tierras públicas en Colombia se desprende desde la colonia con los bienes realengos que eran admi-nistrados directamente por la corona, no es sino hasta el siglo XIX que se organizan normativamente los baldíos, definiendo desde un comienzo que estos pertenecen a la Nación así como la posibilidad de adjudicación con condición resolutoria.

Siendo bienes públicos es papel del máximo órgano de control fiscal en Colombia hacer este pronunciamiento sobre la posibilidad de generar daño patrimonial al Estado por la indebida gestión fiscal que se realice sobre este particular tipo de bienes.

El patrimonio público como objeto de protección de los órganos de control fiscal

La defensa del patrimonio público se encuentra en la Constitu-ción Política como un importante propósito del Estado colombiano, pero no es una defensa per se del mismo, sino como un mecanismo para lograr los fines que abarca la convivencia social y que se ex-presan desde el propio preámbulo de la Carta. Según el Consejo de Estado, “el interés colectivo a la defensa del patrimonio público es uno de los derechos de mayor connotación en el Estado de Derecho colombiano, teniendo en cuenta que es a través de él que el Estado da cumplimiento a los fines para los cuales fue estatuido, y participa en la prestación de servicios públicos en beneficio de la comunidad3.

El control fiscal es la he-rramienta adecuada de orden administrativo mediante la cual el Estado busca garantizar el cumplimiento de los objetivos previstos para las finanzas pú-blicas.4 Los conceptos de daño, patrimonio público y gestión fiscal son pilares fundamentales para comprender las funciones atribuidas en los artículos 267, 268 y 272 de la Constitución. Sobre estos conceptos hubo por mucho tiempo una notable in-definición, hasta que la Ley 610 de 2000, no obstante su carácter procesal, hizo referencia expresa a cada uno de estos elementos.

Se puede extraer del artículo 6° de la Ley 610 de 20005 que el daño patrimonial al Estado puede revestir distintas formas, un menoscabo, una disminu-ción, un perjuicio, el detri-mento, la perdida, el deterioro de bienes, recursos o intereses. Cualquiera de estas situaciones preocupa al control fiscal siem-pre que recaigan sobre el patri-monio público. La dignidad de un cargo tiene una consecuen-te responsabilidad.6 Si bien es cierto la jurisprudencia consti-

3 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sec-ción Tercera. Sentencia 00254-01 del 10 de febrero de 2005.

4 Corte Constitucional. Sentencia C-382 de 2008.

5 Originalmente el artículo 6° de la Ley 610 de 2000 incluía los con-ceptos de “uso indebido” y una gestión fiscal “inequitativa”, los cuales fueron declarados inexe-quibles por la Corte Constitucional mediante sentencia C-340 de 2007. M.P. Rodrigo Escobar Gil.

6 Contraloría General de la Re-pública. Oficina Jurídica. Con-cepto 2012EE20803 del 13 de abril de 2012.


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tucional proscribió la culpa leve como factor de imputabilidad7, la ley es amplia en la tipicidad de la norma administrativa, y por ello, en la posibilidad de iniciar el respectivo Proceso de Responsabilidad Fiscal.

De otra parte, debe resal-tarse de la norma, que esta no distingue entre sujetos públicos y particulares:

“Sin importar que se trate de personas jurídicas o particu-lares, que éstos sean públicos o privados, todo sujeto de obligaciones y derechos que maneje o administre recur-sos, bienes o fondos públi-cos, denominado por la ley gestor fiscal, tiene el deber de hacer un buen manejo o administración de ellos, (…)”.8

El Estado colombiano se pre-senta constitucionalmente como un Estado Social y ello genera una serie de consecuencias en el manejo de los recursos, que pueden entenderse en el plano programático pero también en las actividades de ejecución. Dentro de lo primero, debe par-tirse de la existencia de unos fines esenciales y sociales del Estado (artículos 2° y 366 de la Constitución Política); desde lo segundo, debemos considerar que el Estado Social no solo con-sagra una serie de garantías, li-bertades y derechos, sino además debe crear las herramientas que doten de eficacia esos postula-dos contenidos en las normas.

Institucionalmente la CGR viene sosteniendo que de los tres elementos de la responsa-bilidad fiscal que se señalan en el artículo 5° de la Ley 610 de

200O9 el daño es el más importante. A partir de éste se inicia la res-ponsabilidad fiscal. Si no hay daño no puede existir responsabilidad.10

En este estado de cosas es preciso preguntar ¿qué incluye el patrimonio del Estado?

Contenido del patrimonio del Estado

El respeto al patrimonio público tiene una importancia sig-nificativa en el régimen jurídico colombiano, se destaca una amplia normatividad en su defensa y una robusta instituciona-lidad que la respalda.

El concepto de patrimonio viene del derecho romano y estuvo integrado solo por activos de contenido económico. “Etimológica-mente se deriva de la voz latina patrimonium, que significa conjunto de bienes derivados de padre o de un antepasado, constituido como universalidad jurídica”.11 Ya en sentido actual se denomina como

7 Corte Constitucional. Sentencia C-619 de 2002. M.P. Jaime Córdoba Triviño y Rodrigo Escobar Gil

8 Contraloría General de la República. Oficina Jurídica. Concepto: 2010EE72421 del 27 de octubre de 2010.

9 Ley 610 de 2000. ARTÍCULO 5°. Elementos de la responsabilidad fiscal. La res-ponsabilidad fiscal estará integrada por los siguientes elementos: – Una conducta dolosa o culposa atribuible a una persona que realiza gestión fiscal. – Un daño patrimonial al Estado. – Un nexo causal entre los dos elementos anteriores.

10 Contraloría General de la República. Oficina Jurídica. Concepto 070A de 2001.

11 VELASQUEZ JARAMILLO, Luis Guillermo. Bienes. 4ª Edición. Editorial Temis. Bogotá, 1991, pág. 46


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patrimonio una universalidad jurídica de que es titular una persona, comprendida por los derechos reales, de crédito e inmateriales que tengan valo-ración económica, incluyendo activos y pasivos.12

El concepto de bien hace relación como lo señala la doctrina, a aquellas cosas que tienen un carácter útil para el derecho. “Proviene ella del adjetivo latino bonus, que, a su vez, deri-va del verbo beare, el cual significa hacer feliz. Realmente, aunque las cosas que se tienen por propias no dan la felicidad, contribuyen al bien-estar del hombre por la utilidad moral o material que de ellas puede obtener”.13

Cuando se hace referencia a patrimonio pú-blico se hace relación a esa universidad jurídica cuando está en cabeza del Estado:

“El derecho colectivo a la defensa del patrimo-nio público ha sido definido por esta Corpo-ración como el conjunto de bienes, derechos y obligaciones de los que el Estado es propieta-rio. Esos bienes le sirven para el cumplimiento de sus atribuciones conforme con la legisla-ción positiva. La protección al patrimonio pú-blico busca que los recursos del Estado sean administrados de manera eficiente y responsa-ble, esto es, de acuerdo con lo dispuesto en las normas presupuestales, y en las de planifica-ción del gasto”.14

Se suele hacer una muy general distinción en la categoría de bienes de acuerdo a su titular del derecho de dominio o de su posesión o de acuer-do “…a la finalidad pública a la que los mismos tienen la vocación de servir”.15

Es de resaltar que este tipo de bienes no hace referencia de manera exclusiva a bienes materiales sino que también se incluyen los bienes inmateria-les, como se puede deducir a manera de ejemplo del concepto de patrimonio cultural de la Nación que trae el artículo 4° de la Ley 397 de 1997. Es preciso recordar que, a la luz de las modernas teo-rías del daño fiscal y sus criterios de imputación, el patrimonio público es un concepto más amplio que el llamado patrimonio estatal y constituye objeto de gestión y objeto de preservación para evitar atentados contra el mismo, lo cual incluye el deber de remediar situaciones creadas16. En este

caso, la referencia al patrimonio público alude al interés público,17 a los bienes y servicios destina-dos a la comunidad y respecto de los cuales ésta es sujeto de derecho, de manera que la gestión eficaz obliga no solo al incremento del patrimonio pú-blico, sino al propio conocimiento de su compo-sición, destinación y defensa , lo cual involucra la necesidad de que las instituciones que administran los bienes baldíos de un Estado, cuenten con un archivo lo suficientemente actualizado y completo como para cumplir cabalmente con el contenido mínimo de la defensa del patrimonio público: su esclarecimiento.

Quienes son los llamados a responder en términos generales

La Ley 610 de 2000 estableció que debe atri-buirse responsabilidad fiscal a toda aquella perso-na, natural o jurídica, sin importar que sea servidor público o particular, que en ejercicio de su condi-ción realice gestión fiscal, contribuya a la realiza-ción de la misma, u obre con ocasión de esta.

La gestión fiscal cuenta con un concepto le-gal que es abundante en conductas pero se limita a dos grandes verbos rectores: administrar o ma-nejar la cosa pública.

El concepto de gestor fiscal hunde sus raíces en la propia evolución de la vigilancia y el control fiscal, y específicamente, en la responsabilidad que puede derivarse del ejercicio inadecuado de ella. Desde la Declaración de Derechos de Hom-bre y del Ciudadano de 1789 se establece el de-recho a vigilar y controlar el patrimonio público.

12 VALENCIA ZEA, Arturo. Derecho civil. Tomo 2. Derechos reales. 8ª edición. Editorial Temis. Bogotá. Pág. 26 y s.s.

13 ALESSANDRI, Arturo y otros. Tratado de derecho Civil. Parte Preliminar y General. Tomo II. Editorial Jurídica de Chile. Santiago, 1998. Pág. 12

14 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administra-tivo. Sección Cuarta. Radicado 01531-00 del 26 de julio de 2012.

15 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administra-tivo. Sección Tercera. Sentencia del 18 de marzo de 2010. Radicado N° 14390.

16 CARRILLO BALLESTEROS, J. (2006), Del patrimonio pú-blico: una aproximación al concepto y a su contenido. En: Prolegómenos, Derechos y valores, IX, 17 (pp. 23-34).

17 Ib., p. 25.


Temas de coyuntura

Comprendida de esta manera, se requiere estar en un peldaño destacado dentro de la organización administrativa, tener capacidad material y jurídi-ca de los bienes y fondos públicos para ser sujeto de un Proceso de Responsabilidad Fiscal.

Pero no solamente los gestores fiscales po-drán ser sujetos del Proceso de Responsabilidad Fiscal, según el artículo 1° de la misma ley, tam-bién podrán ser sujetos de este tipo de actuación administrativa, los servidores públicos o los parti-culares que actúen con ocasión de la gestión fis-cal, esto es, que realicen actos de administración o manejo “bajo el entendido de que los actos que la materialicen comporten una relación de cone-xidad próxima y necesaria para con el desarrollo de la gestión fiscal”.18

Especialmente en la Sentencia C-840 de 2001, la Corte Constitucional hizo valiosas precisiones sobre el sentido constitucional de la gestión fis-cal y entre otras cosas concretó:

“Cuando el daño fiscal sea consecuencia de la conducta de una persona que tenga la titula-ridad jurídica para manejar los fondos o bie-nes del Estado materia del detrimento, proce-derá la apertura del correspondiente proceso de responsabilidad fiscal, sea que su interven-ción haya sido directa o a guisa de contri-bución. En los demás casos, esto es, cuando el autor o partícipe del daño al patrimonio público no tiene poder jurídico para manejar los fondos o bienes del Estado afectados, el proceso atinente al resarcimiento del perjuicio causado será otro diferente, no el de respon-sabilidad fiscal. La responsabilidad fiscal úni-camente se puede pregonar respecto de los servidores públicos y particulares que estén jurídicamente habilitados para ejercer gestión fiscal, es decir, que tengan poder decisorio sobre fondos o bienes del Estado puestos a su disposición. Advirtiendo que esa especial responsabilidad está referida exclusivamente a los fondos o bienes públicos que hallándose bajo el radio de acción del titular de la gestión fiscal, sufran detrimento en la forma y condi-ciones prescritos por la ley. La gestión fiscal está ligada siempre a unos bienes o fondos estatales inequívocamente estipulados bajo la titularidad administrativa o dispositiva de un

servidor público o de un particular, concreta-mente identificados”.

Lo anterior no significa que en los casos en que un particular o un servidor público engañe a la administración para obtener de esta un beneficio económico no sea una conducta reprochable, solo que la vía procesal para perseguir a dicho sujeto no es el Proceso de Responsabilidad Fiscal, sino otras acciones que para esos determinados casos prevé el ordenamiento jurídico.19 Así lo ha señalado el Ho-norable Consejo de Estado al mencionar que:

“El resarcimiento de perjuicios por la pérdi-da, daño o deterioro de bienes del Estado, causados por servidores públicos o personas que no desarrollan gestión fiscal, ha de ob-tenerse dentro del proceso penal, si la con-ducta constituye delito, o por medio de la acción de reparación directa, ante la jurisdic-ción de lo contencioso administrativo, en los otros eventos”.20

Así, se tiene que son tres las opciones para ser llamado dentro de un Proceso de Responsa-bilidad Fiscal:

• Quien realice gestión fiscal. (Artículo 1°, 4° y 6° de la Ley 610 de 2000).

• Quien obre con ocasión de la gestión fiscal. (Artículo 1° de la Ley 610 de 2000)

• Quien contribuya a la gestión fiscal. (Artículo 6° de la Ley 610 de 2000).

Especificidades jurídicas de los bienes baldíos

Conforme al Código Fiscal (Art. 44), “son bal-díos, y en tal concepto pertenecen al Estado, los terrenos situados dentro de los límites del terri-torio nacional que carecen de otro dueño, y los que habiendo sido adjudicados con ese carácter,

18 Corte Constitucional. Sentencia C-840 de 2001. 19 Contraloría General de la República. Oficina Jurídica. Concepto 2007EE26632 del 12 de junio de 2007.

20 Consejo de Estado. Sala de Consulta y Servicio Civil. Concepto del cuatro (4) de agosto de 2003.


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deban volver al dominio del Estado”. De esta manera, son adjudicables, en tanto, según el Consejo de Estado, “la posesión de los inmuebles rurales, puede conducir a obtener la adjudica-ción de los mismos, que obra como el modo de transmisión de propiedad, en favor de los particulares, siempre que dicha posesión se acomode a los li-neamientos y a las exigencias de la ley agraria”21.

Ya desde la expedición del Código Fiscal, se señalaban dos clases de baldíos: todos los que carecen de dueño y los que ha-biendo sido adjudicados deben volver al patrimonio del Estado. Dentro de las causales de rever-sión del baldío estaba la inexplo-tación del predio dentro de los 10 años siguientes a su adjudica-ción, es decir, “… el adjudicatario debía cumplir con la función so-cial de la propiedad”22.

La Ley 48 de 1882 (art. 3) establece que “las tierras bal-días se reputan bienes de uso público, y su propiedad no se prescribe contra la Nación, en ningún caso, de conformidad con lo dispuesto en el artícu-lo 2519 del Código Civil”. Por su parte, la Ley 110 de 1912 consagra en su Artículo 61 que “el dominio de los baldíos no puede adquirirse por prescrip-ción”. Finalmente, la Ley 160 de 1994 (Art. 65) señala que “la propiedad de los terrenos baldíos adjudicables, sólo pue-de adquirirse mediante título traslaticio de dominio otor-gado por el Estado a través del Instituto Colombiano de la Reforma Agraria, o por las entidades públicas en las que se delegue esta facultad”. De lo

anterior se desprende que los ocupantes de tierras baldías no tienen la calidad de poseedo-res conforme al Código Civil.

Las normas anteriormente citadas establecen con claridad que los bienes baldíos, enten-didos como terrenos situados dentro de los límites territoria-les de la Nación, son bienes fis-cales y dentro de dicha catego-ría, hacen parte de los llamados “bienes fiscales adjudicables” (Cfr. Art. 665 del Código Civil). Conforme a lo anterior, en sen-tencia C-595 de 1995, la Corte Constitucional ha indicado que los baldíos “son bienes públicos de la Nación catalogados den-tro de la categoría de bienes fiscales adjudicables, en razón de que la Nación los conserva para adjudicarlos a quienes re-únan la totalidad de las exigen-cias establecidas en la ley”. De esta manera, son bienes fiscales en tanto pertenecen al Estado, de manera que hacen parte del patrimonio público.

En esta materia, el Conse-jo de Estado ha expresado lo siguiente:

“La propiedad estatal está compuesta por bienes de uso público y bienes fisca-les, los primeros están des-tinados al uso general de los habitantes de un territorio, pertenecen al Estado como potestad económica y jurí-dica, pero él no los utiliza en su provecho, sino que están a disposición de los gobernados y los segundos pertenecen al Estado pero no están al servicio libre de la comunidad, sino des-tinados al uso privativo de

la administración, para sus fines propios”23.

De lo anterior se desprenden varias particularidades, entre las cuales es preciso destacar las si-guientes: (1) la imprescriptibili-dad de los bienes baldíos, (2) la finalidad pública y de carácter constitucional a la que se en-cuentra supeditada su admi-nistración y adjudicación, (3) la naturaleza jurídica del acto de adjudicación y (4) el alcance de su ocupación indebida a la luz del daño fiscal.

Imprescriptibilidad de los bienes baldíos

El hecho de que los bienes baldíos de la Nación sean de carácter fiscal impide su apro-piación por parte de particula-res. El precitado artículo 65 de la Ley 160 de 1994 establece que los ocupantes no son po-seedores, de manera que no pueden adquirir o pretender adquirir lay propiedad sobre dichos terrenos en virtud de la figura de la prescripción civil.

El artículo 63 de la Cons-titución Política dispone que “los bienes de uso público, los parques naturales, las tierras co-munales de grupos étnicos, las tierras de resguardo, el patrimo-nio arqueológico de la Nación y los demás bienes que determine

21 Ibíd. Sala de lo Contencioso Administrativo, Sentencia de no-viembre 30 de 1995, Radicación número: 8429.

22 CASTAÑEDA BELTRÁN, Héctor. Los baldíos en Colombia. Editorial Leyer. 1998, pág. 13

23 Consejo de Estado, Fallo 6107 de 2000.


Temas de coyuntura

la ley, son inalienables, impres-criptibles e inembargables”. En el caso de los baldíos, la Corte Constitucional ha señalado que “la imprescriptibilidad significa que no es posible adquirir la propiedad de tales bienes, así se hayan ocupado durante lar-go tiempo”24.

De esta manera, “las tierras baldías, a diferencia de lo que ocurre en materia civil con los inmuebles en general, no se adquieren mediante la prescrip-ción, sino por la ocupación y posterior adjudicación, previo el cumplimiento de los requisitos establecidos en la ley vigente -160 de 1994-“25.

La ley agraria, que es de ca-rácter público, a su vez, ha es-pecificado los sujetos calificados que pueden ser adjudicatarios de los terrenos baldíos al esta-blecer que estos terrenos solo podrán ser adjudicados a perso-

nas naturales de carácter cam-pesino, empresas comunitarias y cooperativas campesinas, a las fundaciones o asociaciones sin ánimo de lucro que presten un servicio público, o tengan fun-ciones de beneficio social por autorización de la ley, o a las entidades de derecho público. También la Ley 160 de 1994, en desarrollo de mandatos de optimización establecidos en la Constitución Política, prohíbe hacer adjudicaciones a las per-sonas cuyo patrimonio neto sea superior a mil salarios mínimos mensuales legales.

Finalidad pública y constitucional de la adjudicación

La Corte Constitucional ha indicado que la adjudicación de baldíos, como decisión jurídica de carácter estatal que involu-cra la constitución o disposición de derechos reales sobre bienes

de carácter fiscal, se encuentra supeditada a objetivos primor-diales de carácter público y de alcance constitucional. Ha dicho la Corte, que en relación con personas naturales, y en el en-tendido de que los beneficiarios de la adjudicación de baldíos deben ser, por exigencia cons-titucional, sujetos de reforma agraria, el objetivo primordial de la adjudicación de baldíos es “permitir el acceso a la propie-dad a quienes carecen de ella y contribuir a mejorar las condi-ciones económicas y sociales de los adjudicatarios”26.

En el caso de personas jurí-dicas, la finalidad de la adjudi-cación es, en criterio de la Corte, satisfacer necesidades colectivas


25 Ib.

26 Ib.


Temas de coyuntura

y de servicio público en favor de la comunidad27. De estas finalidades existe una utilidad pública o de interés constitucional en la adjudica-ción de baldíos que la Corte Constitucional desprende de dos expre-siones normativas de carácter superior: la función social del derecho de propiedad y el paradigma redistributivo que en materia agraria, consagró el constituyente de 1991.

Desde la perspectiva de la función social de la propiedad, la Corte Constitucional ha encontrado que el régimen especialísimo de adjudi-cación de los bienes baldíos está sustentado, en parte, en la exigencia constitucional según la cual, el derecho de propiedad, y especialmente la de carácter inmobiliario, “debe ser ejercido en forma tal que no perjudique sino que beneficie a la sociedad, dándole la destinación o uso acorde con las necesidades colectivas”28. Desde este enfoque, la Corte Constitucional se ha situado conceptualmente en los deberes y competencias del Estado en su rol de propietario, es decir, plantea la función social en relación con la propiedad fiscal. Estas competencias, a su vez, pueden analizarse desde dos particularidades de esta for-ma especial de propiedad: (a) la del dominio eminente y (b) la de la administración y adjudicación de bienes fiscales como atributo de la personalidad jurídica del Estado.

Es importante señalar que desde la reforma constitucional de 1936 el constitucionalismo colombiano ha dotado a la propiedad de esta función social que implica obligaciones al tiempo que la Consti-tución de 1991 no es ajena a esta tradición sino que antes la refuerza con la concreción de un nuevo tipo de Estado, el Social y Democrá-

tico de derecho, que no solo mantiene dicha función social de la propiedad sino que ade-más le crea una vocación ambiental, dota al ciudadano de herramientas para el ejercicio de sus derechos tanto individuales como co-lectivos y establece como fin de la organiza-ción estatal garantizar la efectividad de estos postulados. Desde este enfoque, se impone al titular del derecho de dominio obligaciones en beneficio de la sociedad, de manera que puede afirmarse que no es por el individuo en sí mismo que se adjudica la tierra baldía en Colombia, sino que constitucionalmente, ello se realiza para garantizar unos fines estatales en beneficio de la sociedad.

27 Así, por ejemplo, la adjudicación de terrenos baldíos a entidades de derecho público se encuentra supedita-da, conforme a la ley 160 de 1994, a la construcción de obras de infraestructura destinadas a la instalación o dotación de servicios públicos, o cuyas actividades hayan sido declaradas por la ley como de utilidad públi-ca o de interés social, con la condición de que si no se cumple esta finalidad, los predios revertirán al dominio de la Nación.



Temas de coyuntura

Desde la perspectiva del llamado dominio eminente, la adminis-tración y disposición de los bienes baldíos puede explicarse como una expresión de la soberanía pública del Estado. Así lo ha compren-dido la Corte Constitucional cuando señala que el artículo 102 de la Carta Política de 1991 al disponer que “el territorio, con los bienes públicos que de él forman parte, pertenecen a la Nación”, hace un “reconocimiento genérico del concepto tradicional de «dominio emi-nente», como expresión de la soberanía del Estado y de su capacidad para regular el derecho de propiedad -público y privado- e imponer las cargas y restricciones que considere necesarias para el cumpli-miento de sus fines, naturalmente dentro de los límites que la propia Constitución ha impuesto”29.

A su vez, este mismo artículo de la Constitución permite vislumbrar el alcance de la administración y adjudicación de los bienes baldíos como expresión de un atributo de la personalidad jurídica de carácter estatal por cuanto consagra el derecho de propiedad sobre los bie-nes públicos que forman parte del territorio, lo cual “es expresión de una característica patrimonial específica que se radica en cabeza de la persona jurídica de derecho público por excelencia en nuestro ordena-miento constitucional como es la Nación”30. Esta doble connotación genera en las autoridades públicas un especial deber de diligencia en relación con la administración y adjudicación de, entre otros, los bienes baldíos, por cuanto la propiedad estatal o el dominio eminen-te de carácter territorial se encuentran a su vez encuadrados en la función social la cual no solamente implica que la propiedad privada debe ser ejercida en forma tal que no perjudique sino que beneficie a la sociedad, dándole la destinación o uso acorde con las necesidades colectivas, sino a “una mayor afirmación de ciertas clases de propiedad” como es precisamente la de carácter estatal31.

Esta mayor afirmación que destaca la Corte Constitucional en relación con la función social de la propiedad está a su vez estrechamente relacionada con el pa-radigma redistributivo que la Constitución Política ha establecido en relación con la propiedad y tenencia agrarias. Desde esta perspectiva, la adjudicación de baldíos tiene como finalidad, precaver “la inequi-tativa concentración de la propiedad en manos de unos pocos”32.

29 Ibíd. Sentencia C-255 de 2012.

30 Ib.

31 Corte Constitucional, Sentencia C-595 de 1999.

32 Ib.


Temas de coyuntura

En el concepto de la Corte Constitucional, la adjudicación de terrenos de propiedad de la Na-ción, concretamente de baldíos, es el desarrollo de los artículos 64 y 65 de la Constitución, de manera que “tiene como objetivo primordial, permitir el acceso a la propiedad de la tierra a quienes carecen de ella, pues es requisito indis-pensable, según la ley acusada, que el presunto adjudicatario no posea otros bienes rurales, ni tenga ingresos superiores a mil salarios míni-mos mensuales (arts. 71 y 72 ley 160/94), como también contribuir al mejoramiento de sus re-cursos económicos y, obviamente, elevar su ca-lidad de vida”33.

Conforme a lo anterior, el constituyente de 1991 partió del supuesto según el cual, la his-tórica falla de distribución que pesa sobre las trabajadoras y trabajadores del campo o sujetos agrarios de escasos recursos, se resuelve en parte con la desconcentración de la propiedad, tenen-cia o usufructo de la tierra y con la garantía del acceso real y efectivo de la propiedad agraria en favor de estos sujetos históricamente discrimina-dos, más aún cuando la ley 160 de 1994 recoge de antecedentes normativos la figura de las Uni-dades Agrícolas Familiares (UAF) como límite de adjudicación y establece que en caso de exceso del área permitida, hay indebida ocupación de las tierras de la Nación (art. 66).

Así, la adjudicación de tierras baldías es una forma de intervención institucional encaminada a la satisfacción de dichos fines de manera que tiene como propósito dotar de tierras a quienes carecen de ellas. De esta forma, la finalidad del Estado con la adjudicación de baldíos no puede interpretarse como una prerrogativa en favor de una persona determinada, sino como una medi-da para satisfacer necesidades sociales encomen-dadas a particulares que cumplen los requisitos que establece la ley. Ello, según la Corte Cons-titucional, está estrechamente relacionado con la realización del principio de igualdad, no sólo jurídica sino económica, social y cultural. La mar-ginación y discriminación inherentes a la situación de pobreza y desprotección del campesinado en Colombia permiten inferir que sobre estos sujetos sociales existe la condición de sujetos de especial protección constitucional que obliga al Estado a desplegar en su favor acciones afirmativas.

De allí que la Corte Constitucional también haya señalado que además de asegurar el acceso progresivo a la tierra de los trabajadores agrarios, la adjudicación de terrenos baldíos “se proyecta como una manifestación del deber del Estado de promover las condiciones para que la igualdad sea real y efectiva, en su obligación de adoptar medidas de protección a favor de quienes, por su difícil condición económica, se encuentran en circunstancias de debilidad manifiesta en el sec-tor agropecuario”34. Lo anterior también quiere decir que el acto de adjudicación tiene una espe-cial naturaleza supeditada a fines inderogables y que cualquier forma de desviar el mecanismo de intervención institucional de las finalidades aquí destacadas, deviene en un acto ilegítimo que el legislador ha denominado ocupación indebida.

Naturaleza jurídica del acto de adjudicación y co-responsabilidad entre particulares y Estado

Sostiene la Corte Constitucional que “la titu-lación de baldíos no se enmarca dentro de los actos contractuales entre iguales, en los cuales media un acuerdo de voluntades generalmente con intereses onerosos, sino que opera un acto de disposición a título gratuito por parte del Estado, encaminado al cumplimiento de sus fi-nes desde la óptica de las acciones afirmativas a favor de sujetos de especial protección del sector agrario”35.

Conforme a lo anterior, el derecho de domi-nio que se transmite con el acto de adjudicación del baldío contiene una condición resolutoria, ya que permite al Estado revertir dicha asignación cuando quiera que no se cumpla por parte del adjudicatario con la destinación del terreno o in-curra en alguna de las prohibiciones que presenta la ley. No puede hablarse entonces de un dominio pleno o ilimitado, sino de un derecho restringido o imperfecto que contiene algunas limitaciones como la destinación social, la restricción a la ena-jenación y la hipoteca.

Por su parte, el Consejo de Estado ha afirma-do que el acto administrativo mediante el cual el

33 Ib.


35 Ib.


Temas de coyuntura

Estado adjudica a una persona un bien baldío, es de carácter subjetivo y particular y constituye una forma especial de título traslaticio de domi-nio otorgado por el Estado, con el cual el colono obtiene una propiedad condicionada36 (siempre y cuando reúna los requisitos de ley y para los fines por ella previstos) que admite la reversión de la propiedad del bien baldío adjudicado al Estado.

Lo anterior sugiere que existe una respon-sabilidad compartida entre la administración y el ciudadano adjudicatario. Esta responsa-bilidad obedece a las finalidades anteriormente destacadas: al compromiso estatal-ciudadano de contribuir a la corrección de la inequitati-va distribución de los bienes rurales mediante el cumplimiento de las obligaciones legales por parte del adjudicatario y del deber de super-visión diligente por parte del Estado. En este orden de ideas, “la aplicación del principio de buena fe opera en beneficio de la administra-ción para proteger el interés público”37.

Desde esta postura es que se deben analizar las distintas formas de pretermisión de las prohibicio-nes y exigencias legales que particulares y algunos agentes estatales han generado en Colombia en relación con la destinación fáctica de los bienes baldíos. La manifiesta ilegalidad de actos jurídicos dispositivos sobre baldíos, independientemente de que éstos se hayan producido mediante actos administrativos o a través de negocios jurídicos de carácter privado, se desprende de la desviación que estos actos traen consigo de las finalidades constitucionales de la ocupación de baldíos.

Esta ilegalidad manifiesta, según la Corte Constitucional, puede derivar “en la violación de requisitos sustantivos o materiales de la adjudi-cación de baldíos” y afecta “de manera sensible y directa los fines que subyacen en estos programas o implican una grave distorsión de los mismos, cuando la titulación no recaiga en sus destinata-rios legítimos –los sujetos de debilidad manifiesta del sector agropecuario, merecedores de la espe-cial protección del Estado-, sino que termine en manos de quienes por sus privilegios económicos, sociales, políticos, o de cualquier otra índole, ten-gan la capacidad de interferir negativamente en el cumplimiento de la función social de la propiedad y el acceso progresivo a la tierra rural”38.

De lo anterior se desprende que existe una co-rresponsabilidad en la gestión compartida del bien baldío entre particulares y Estado, lo cual explica que los bienes adjudicados como tales tengan una circulación restrictiva en el mercado, encaminada a que el Estado pueda disponer de ellos para la redistribución y en caso de haberse desprendido del derecho de dominio sobre los inicialmente ad-judicados como baldíos, pueda revertir decisiones y negocios jurídicos para reingresar dichos activos al patrimonio público.

Como consecuencia de lo anterior podemos sostener la existencia de una nulidad absolu-ta del negocio de compraventa cuando este no cumpla con las condiciones de licitud que con-sagra la ley. En el caso de las parcelas adquiridas con subsidios del Estado la norma es expresa en indicar que el cesionario es considerado posee-dor de mala fe. Para el caso de la unidades agrí-colas familiares (UAF) el adquirente se subroga de todas las obligaciones del enajenante en fa-vor del Incoder, dentro de ellas, desde luego la obligación de garantizar que tiene las mismas condiciones económicas y sociales del original adjudicatario, colocando a la autoridad compe-tente, en la obligación de recurrir a la revocato-ria directa de la adjudicación por no continuar cumpliendo con las condiciones que exigen las normas legales o reglamentarias o por supuesto las normas constitucionales.

De esta manera, el Incoder cuenta en todo caso con un derecho de opción privilegiada para volver a adquirir en favor de la Nación el predio que se pretende enajenar por el adjudicatario. El incumplimiento de esa oferta al Estado antes que a cualquier particular pende como una condición para la enajenación en favor de particulares, un requisito ad sustanciam actus, anterior a cual-quier enajenación del predio que invalida cual-quier acto jurídico en donde no se cuente con la prueba de la respectiva oferta y de la respetiva negativa del Estado en adquirir.

36 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Adminis-trativo, Sección Tercera, Radicación número: 27001-23-31-000-1994-02165-01(16169).


38 Ib.


Temas de coyuntura

Así, la complejidad de las herramientas jurídicas que al-gunos particulares no campe-sinos han aplicado para eva-dir o incumplir los requisitos y restricciones legales que pesan sobre los baldíos, como por ejemplo el exceso de Unidades Agrícolas Familiares apropiadas, ocupadas o usufructuadas por personas que no son sujetos de reforma agraria en relación con bienes inicialmente adjudi-cados como baldíos, se traduce en una práctica sistemática de privatizar aceleradamente los bienes baldíos, lo cual aminora el patrimonio estatal, impide el cumplimiento de los fines esen-ciales y sociales del Estado y dis-torsiona el contenido público de las transacciones (o el deber de salvaguardar el interés colectivo inherente a la función social en las de carácter civil) cuyo objeto son este tipo de bienes.

En cuanto a la ilicitud al mo-mento de obtener un derecho, la

jurisprudencia de la Corte Cons-titucional ha sido categórica en señalar que si “en el origen de la situación jurídica individual que se reclama, existe un vicio conocido por la administración, no puede permanecer susten-tando un derecho, como si se hubiese adquirido al amparo de la ley”39. Ello se explica porque “el alegado derecho subjetivo, en cuanto tiene por sustento la violación de la ley, no merece protección”40.

De allí que no pueda ha-blarse de derechos de buena fe o derechos adquiridos en este tipo de transacciones puesto que “la garantía constitucio-nal de los derechos adquiridos no se extiende a los bienes cuya titulación se alcanza ile-galmente”, o se ocupen inde-bidamente41, en aquellos ca-sos donde la ilegalidad revista notable relevancia, sea mani-fiesta o se haya obtenido por medios fraudulentos.

Alcance de la ocupación indebida de bienes baldíos y su relación con el daño fiscal

Como se vio anteriormente, la administración y adjudica-ción de baldíos es a un tiempo la expresión del dominio emi-nente inherente a la soberanía territorial del Estado y la ex-presión de las competencias que le corresponde ejercer al Estado de modo general y per-manente sobre todos los bie-nes públicos que forman parte del patrimonio del Estado. Es a un tiempo una expresión so-berana y patrimonial.

Los baldíos, al ser bienes fiscales adjudicables, son con-servados por la Nación “con el fin de traspasarlos a los particulares que cumplan de-

39 Corte Constitucional, Sentencia T-336 de 1997.

40 Ib.



Temas de coyuntura

terminados requisitos exigidos por la ley”42. A su vez, los requisitos establecidos en la ley agraria (Ley 160 de 1994) apuntan a que la adjudicación de baldíos cumpla los cometidos de la reforma agraria y con ello asegurar una equitativa distribución de la propiedad baldía. Estas dos particularidades establecen en cabeza del Estado un deber de conservación o preservación que se traduce en las funciones que la Ley 160 de 1994 asignó al Instituto Colombiano de Reforma Agraria (actual Incoder), relacionadas con el manejo de los bienes, su adjudi-cación y la adopción de correctivos en caso de indebida ocupación o incumplimiento de las condiciones bajo las cuales fueron cedidas.

En este orden de ideas, el deber de conservación lleva implícito un deber de recuperación de los bienes inicialmente adjudicados como bal-díos, cuando se determine que el desprendimiento de dichos bienes por parte del Estado, reduce las posibilidades de ejecutar con eficacia la política de reforma agraria. En esta materia, ha dicho el Consejo de Estado que “conviene tener en cuenta que si el terreno es baldío y el Estado requiere de él, podrá iniciar un procedimiento de recuperación de baldíos indebidamente ocupados”43. A la vez, ha determinado que “un baldío está indebidamente ocupado, cuando se encuentra en poder de particulares, a pesar de que el inmueble no es adjudicable o está reser-vado o destinado a un servicio público. También, cuando está ocupado por persona cuya propiedad ha excedido la extensión máxima adju-dicable o la ocupada contra expresa prohibición legal”44.

Al hacer referencia a los terrenos baldíos entendidos como inde-bidamente ocupados, el artículo 45 de la Ley 160 de 1994 plantea la ocupación como un término genérico que incluye la apropiación de los terrenos, y no exclusivamente, el uso o permanencia material en el mismo. A su vez, la ocupación contra expresa prohibición legal hace referencia a actos de apropiación o usufructo por parte de sujetos que no son destinatarios de este tipo de bienes, o que a pesar de buscar alternativas para encuadrar en dicho requisito (por ejemplo mediante la creación de múltiples personas jurídicas), ejercen actividades que distor-sionan las finalidades constitucionales que afectan dichos bienes.

Las obligaciones de conservación y recuperación de los terrenos bal-díos tampoco admiten restricciones temporales o interpretaciones res-trictivas en dicha materia, especialmente por el carácter imprescriptible de los mismos, aquí destacado, más aún cuanto el artículo 72 de la Ley 160 de 1994 establece con puntualidad que el Incoder (entonces Incora) podrá revocar directamente, en cualquier tiempo, las resoluciones de adjudicación de tierras baldías proferidas con violación a lo estableci-do en las normas legales o reglamentarias vigentes sobre baldíos45. En

42 Corte Constitucional, Sentencias C-595 de 1995 y C-536 de 1997. 43 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Radicación número: 1685, 2005.

44 Ib.

45 Para ilustrar la discusión actual sobre la interpretación restrictiva de la temporalidad de la ley 160 de 1994 frente a la adjudicación de baldíos, ver el anexo [Comentarios al Decreto 1465 de 2013].


Temas de coyuntura

este punto, ha indicado el Consejo de Estado que “la obligación de re-cuperar un bien que es de la Na-ción, como es el caso de los bienes baldíos, no cesa para el Estado por el mero transcurso del tiempo, pues tiene su fuente en un derecho de carácter irrenunciable que tiene el Estado respecto de bienes que por su naturaleza, son imprescriptibles, inembargables e inajenables, en los términos del artículo 63 Superior”46.

En este orden de cosas, los te-rrenos baldíos son “bienes que per-tenecen a la Nación, adjudicables con criterio de utilidad y beneficio social, económico y ecológico, lo cual justifica las restricciones es-tablecidas para su adjudicación” y disposición . De allí que la Corte Constitucional haya indicado que, por ejemplo, en relación con aque-llas adjudicaciones de baldíos reali-zadas de manera irregular, “dentro de su potestad de configuración normativa el Legislador puede fijar eventos en los cuales es procedente la revocatoria de actos de carácter particular y concreto, aún sin vis-to bueno de la persona potencial-mente afectada, siempre y cuando obedezca a fines superiores como la protección del interés público ante una violación evidente del ordenamiento jurídico o una ma-nifiesta ilegalidad”48.

Es deber entonces, del Incoder, como gestor fiscal de los bienes baldíos de la Nación, demostrar diligencia en la recuperación de los terrenos indebidamente ocu-pados, la reversión de las adjudi-caciones absolutamente nulas que se efectúen con violación de las prohibiciones establecidas en la Ley 160 de 1994 (v. g., titulacio-nes de terrenos baldíos en favor de personas naturales o jurídicas que sean propietarias o poseedoras, a

cualquier título, de otros predios rurales en el terri-torio nacional o cuyo patrimonio neto sea superior a mil salarios mínimos mensuales legales) e iniciar las acciones judiciales respectivas encaminadas a la declaración de la nulidad de aquellos actos jurídicos o contratos privados que han devenido en apropia-ciones indebidas de bienes inicialmente adjudica-dos como baldíos y que configuren detrimento al patrimonio público y por ende, daño fiscal. Dentro de estos actos, pueden contarse, por ejemplo, actos posteriores a la adjudicación como compraventas sin la autorización previa del Incoder, o transaccio-nes jurídicas complejas que materialmente impli-quen la acumulación o acaparamiento de unidades agrícolas familiares.

Distintas tipologías que pueden generar daño patrimonial al Estado en relación con los bienes baldíos de la Nación

La Constitución colombiana de 1991 no olvidó sino puso especial atención a solucionar los problemas del campo, que es en buena medida donde se ha ori-ginado y se mantiene el conflicto interno que castiga a la Nación y se busca solucionar. En varias normas el constituyente de 1991 evidenció esa preocupación y trazó unas líneas sobre las cuales el Estado debe actuar. Como ya lo mencionamos el artículo 63 le dio la calidad de inembargables, imprescriptibles e inalienables a los bienes de la Nación, dentro de los cuales nombró a los parques naturales, las tierras co-munales y los resguardos. Pero esa enunciación no es restrictiva, sino que faculta a la ley para mencionar otro tipo de bienes, como ocurre con los bienes bal-díos de la Nación y las aguas.

La propiedad, dentro de ella la de la tierra, es una función social que implica obligaciones. Se proscribe, como ya se había hecho desde la reforma constitu-cional de 1936, el carácter egoísta o individualista de la propiedad dándole una vocación ecológica y al servicio del interés general. El derecho colectivo a gozar de un ambiente sano, de producir lo que la tie-rra avitualla y la gente necesita, el alimento necesario para la subsistencia, los bienes para lograr calidad

46 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Radica-ción número: 1685, 2005.

47 Ib., p. 32.



Temas de coyuntura

de vida. La producción y el desarrollo de las zonas rurales fueron más importantes a partir de la Consti-tución Política de 1991.

Pero no solo se quedó en eso. Dentro del ánimo por crear mecanismos eficaces para lograr la equidad social en el campo, estableció el deber del Estado de promover a favor de los trabajadores agrarios el acceso a la propiedad de la tierra con una serie de servicios como educación, salud, vivienda, seguri-dad social, recreación, y otros tantos más. Evitar que el desamparo llevara a las nuevas generaciones de colombianos del campo a tener que migrar o des-plazarse hacia las ciudades. Mejorar el ingreso y la calidad de vida de los campesinos para tratar de in-terrumpir ese éxodo del campo a las ciudades que lleva más de 50 años y ha cambiado el sentido de las urbes dejando de ser un modelo de la civilización para ser el espacio de los excluidos.

Desde una perspectiva finalista, se puede afirmar que los actos de adjudicación son actos públicos o de Estado que deben atender, conforme al artícu-lo 2 de la Constitución Política de 1991 a los fines esenciales del Estado. A la luz del artículo 6° de la Ley 610 de 2002, existe detrimento patrimonial del Estado o daño fiscal, cuando bienes como los bal-díos son indebidamente privatizados, impidiendo al Estado contar con ellos para satisfacer los deberes constitucionales de equilibrio e igualdad social en el campo y seguridad alimentaria para todas y to-dos los asociados49. De allí que existan la condición resolutoria inherente a todo acto de adjudicación, las prohibiciones en las formas de enajenación y la posibilidad de reversión del acto administrativo que adjudica, como forma de restitución frente al despo-jo que puede representar para el Estado, el despren-dimiento indebido y masivo de sus bienes fiscales adjudicables.

Especial relevancia merece la adjudicación de bal-díos a través de la UAF. Esta particularidad obedece a la caracterización del sujeto y de la actividad para los cuales ha sido diseñada la política de adjudica-ción de baldíos desde los mandatos de optimización de carácter constitucional: (1) población campesina o trabajadora agraria de escasos recursos, conside-rada como personas individuales o asociadas y (2) actividades agropecuarias de economía familiar que permitan ingresos de al menos dos salarios mínimos legales mensuales vigentes.

En este orden de cosas, el usu-fructo social de la tierra rural escasa, inherente a las finalidades constitu-cionales que justifican la política de adjudicación de baldíos, extiende la gestión fiscal de la institucionalidad encargada de ejecutarla, en especial el Incoder, a situaciones jurídicas posteriores a la primera adjudica-ción en relación con un bien ini-cialmente adjudicado como baldío, como se verá a continuación.

Momentos de la adjudicación y su relación con el control fiscal

La CGR entiende que son dos los momentos fundamentales en que puede analizarse desde el ám-bito del control y la responsabilidad fiscal la adjudicación y enajenación de baldíos: uno es antes de la adju-dicación y el otro con posterioridad a la misma. El acto de adjudicación es un acto de naturaleza jurídica relevante dentro de un procedi-miento complejo donde la gestión por parte del Estado se constituye en velar por la satisfacción de los fines de esa adjudicación.

49 La Constitución ordena al Estado una especial protección a la producción de alimentos. Las políticas deben estar diri-gidas a proteger esta actividad de espe-cial connotación constitucional, no solo mediante la facilitación de la importa-ción de los mismos. Es también impor-tante tener en cuenta que el abandono de las formas de producción campesina somete la producción agraria a la utili-zación de fertilizantes con su respectivo aumento en los costos de producción. Según la Corte Constitucional, la segu-ridad alimentaria no es simplemente un postulado teórico sino un mandato de optimización, que debe ser entendido como un derecho que debe tener toda la población, de poder disponer y tener acceso oportuno y permanente a los ali-mentos que cubran sus requerimientos nutricionales, tratando de reducir la de-pendencia externa y tomando en consi-deración la conservación y equilibrio del ecosistema para beneficio de las gene-raciones futuras. Cfr. Corte Constitucio-nal, Sentencia T-506 de 1992.


Temas de coyuntura

Antes de la adjudicación, el baldío es pro-piedad del Estado, hace parte del patrimonio público y, por lo tanto las irregularidades que lo comprometan pueden derivar en daños al patrimonio público que se pueden sancionar o resarcir por distintos tipos de acciones como su-cede, por ejemplo, con la adquisición irregular de los bienes baldíos de la Nación, valiéndose de la situación de desplazamiento forzado por parte del original adjudicatario u ocupante con expec-tativas de adjudicación, para obtener por parte del Estado una adjudicación posterior, omitien-do el contexto de violencia o la fuerza mayor inherente a la violencia generalizada. De esta manera, antes de la adjudicación se destacan, en-tre las formas de detrimento patrimonial, todas aquellas infracciones a prohibiciones expresamen-te señaladas en la normatividad agraria vigente, o desconocimiento de formalidades y regímenes especiales de disposición de los bienes inmuebles públicos de carácter rural.

Una de ellas es el englobe de varias extensio-nes de tierra presuntamente baldía, en una exten-sión que supere la UAF y su destinación a activi-dades no campesinas, mediante la ruptura de la expectativa de ser adjudicatarios por parte de los sujetos de reforma agraria afectados, o la compra masiva de las mejoras que éstos hayan implantado en dichos terrenos.

Otra, es el conjunto de actos jurídicos o ma-teriales de ocupación, posesión, apropiación, o usufructo realizados por cualquier persona cuya propiedad ha excedido la extensión máxima ad-judicable o que se han realizado contra expresa prohibición legal (para cultivos ilícitos, actividades que atentan contra la conservación del medio am-biente, mediante actividades que no son adecua-das para el tipo de suelo, entre otras). Entre éstos, se deben incluir actos de apropiación o usufructo por parte de sujetos que no son destinatarios de este tipo de bienes, o que a pesar de buscar al-ternativas para encuadrar en dicho requisito (por ejemplo mediante la creación de múltiples perso-nas jurídicas), ejercen actividades que distorsionan las finalidades constitucionales que afectan dichos bienes. Es evidente que en el caso de la ocupa-ción/posesión, las entidades públicas habrán de evitar formas de apropiación mediante la prescrip-ción civil adquisitiva, pues de lo contrario se estará

frente a una circunstancia omisiva que da lugar al detrimento del erario público.

En casos de apropiación, es decir, de reali-zación de negocios jurídicos con apariencia de legalidad en relación con bienes baldíos no adju-dicados previamente, no solamente existe respon-sabilidad fiscal en el particular que así se hace a los bienes de la Nación, sino también eventuales hallazgos de responsabilidad penal al converger probablemente, falsedades en documentos que requieran de alterar la naturaleza jurídica de los bienes baldíos para hacerlos pasar por bienes de propiedad privada. En estos casos, también habría eventualmente responsabilidad fiscal y disciplina-ria en las autoridades registrales que permitieron dicha alteración mediante actuaciones registrales complejas de las que puede presumirse culpa gra-ve o incluso dolo: creación de folios de matrícula en aquellos baldíos que carecen del mismo y re-gistro de posteriores actos negociales que permi-tan crear una cadena traslaticia en el registro, con apariencia de legalidad.

Después de la adjudicación, el adjudicatario resulta beneficiario de un título traslaticio que se encuentra condicionado al cumplimiento de una serie de exigencias y limitado por un conjunto de prohibiciones que buscan salvaguardar el usu-fructo social de la tierra rural así adjudicada. Ni el Estado se desprende de la propiedad sobre el bien así adjudicado, ni el adjudicatario obtiene un derecho de propiedad plena, ya que se trata de un acto de Estado que responde a fines que si bien otorga derechos a un particular, éstos se encuentran gravados o limitados por una con-dición resolutoria y unos fines estatales. Así lo hace saber la Corte Constitucional cuando indica lo siguiente:

“Cierto es que el artículo 58 de la Constitu-ción protege la propiedad privada y los demás derechos adquiridos con arreglo a las leyes ci-viles, incluyendo el derecho del propietario a usar y disponer libremente de sus bienes; sin embargo, la libre disposición tiene límites pues no puede atentar contra derechos ajenos o el interés público o social.50



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El incumplimiento de los deberes asociados a dicha condición resolutoria permite al Estado re-vertir en su favor la titularidad plena sobre el bien, mediante la declaración de caducidad de los con-tratos asociados a la adjudicación del baldío o la revocatoria directa del acto administrativo de adju-dicación. Tiene el Estado por medio del Incoder el deber de buscar la reversión de los bienes baldíos cuando no se cumple con la finalidad constitucio-nal para la cual fueron adjudicados. Esta potestad es tan clara y de tal magnitud en el sistema jurídico colombiano que para librar el acto administrativo que ordena la revocatoria no se requiere del con-sentimiento expreso y escrito de titular, como suce-de en el principio general de la revocatoria directa. En este orden de cosas, existen distintas formas de producir el detrimento o despojo señalado.51

Alcance de la responsabilidad fiscal en relación con las tipologías señaladas

En ejercicio de la función auditora pueden detectarse distintas irregularidades, pero no todas estas constituyen detrimento patrimonial contra la cosa pública o ameritan la apertura de un Proceso de Responsabilidad Fiscal.

Cuando probatoriamente se puede determinar la existencia de un menoscabo a los intereses pa-trimoniales del Estado es importante concretar el tipo de responsabilidad que se deriva de esa afec-tación que puede ser penal, disciplinaria y fiscal. Éstos tres tipos de responsabilidad pueden generar-se de un mismo hecho, no son excluyentes tienen su propia autonomía, pero amparan bienes jurídicos diferentes y tienen como sujetos activos a personas de condiciones jurídicas muy particulares.

La finalidad de la responsabilidad fiscal es preservar mediante el resarcimiento el patrimonio público. La responsabilidad fiscal tiene como ca-racterísticas ser de carácter subjetivo, naturaleza administrativa, la declaración de la misma es pa-trimonial y no sancionatoria, es independiente y autónoma de otros tipos de responsabilidad, y es un tipo de responsabilidad que de imponerse, debe observar los principios rectores del debido proceso administrativo, las cuales deben armonizarse con los principios que gobiernan la función administra-tiva, es decir, los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y pu-

blicidad.52 Finalmente la Ley 610 de 2000 establece cómo puede ocasionarse el daño: por acción (hacer lo que no se debe hacer) u omisión (dejar de hacer lo que se debe hacer), de manera dolosa o grave-mente culposa, de manera directa o contribuyendo al detrimento en ejercicio de la gestión fiscal.53

Las tipologías del daño y la caducidad de que trata el artículo 9 de la ley 610 de 2009

La Ley 610 de 2000 en el artículo 9° contiene el término perentorio de caducidad y de prescrip-ción que es obligatorio tener en cuenta cuando se aborden las actuaciones administrativas asociadas a la tipología aquí destacada. Para el caso de la cadu-cidad señala que esta se produce si pasados cinco (5) años desde la ocurrencia del hecho generador de daño al patrimonio público no se ha librado el auto de apertura del Proceso de Responsabilidad Fiscal.

La norma diferencia los actos de ejecución ins-tantánea de los de ejecución sucesiva entonces se tiene que es preciso decidir en cada caso de comi-sión por acción o por omisión si se está ante un acto de uno u otro tipo. Si es lo primero, el cálculo se da desde la fecha de ocurrencia del respectivo acto en los términos del artículo 59 de la Ley 4ª de 191354; si se trata de hechos de ejecución su-cesiva, cuando la afectación al bien jurídico que la norma protege se prolonga en el tiempo, deberá tenerse en cuenta para contabilizar el término de caducidad la fecha del último hecho o acto. Vale entonces preguntarse: ¿cómo se sabe cuándo se está frente a uno u otro caso?

La diferenciación no es simple, pero debe ser-vir como referente para los casos donde concurran

51 Cfr. Contraloría General de la República, Contraloría De-legada para el Sector Agropecuario (2013), Consideracio-nes sobre la política de baldíos en Colombia, Bogotá: Autor, 14 de Junio.

52 Ibídem. Sentencia C-382 de 2008. M.P. Rodrigo Escobar Gil.

53 Ibídem. Sentencia C-840 de 2001. M.P. Jaime Araujo Rentería.

54 Ley 4ª de 1913 (Código de Régimen Político y Munici-pal). ARTÍCULO 59. Todos los plazos de días, meses o años, de que se haga mención legal, se entenderá que terminan a la medianoche del último día del plazo. Por año y por mes se entienden los del calendario común, y por día el espacio de veinticuatro horas, pero en la ejecución de las penas se estará a lo que disponga la ley penal.


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las tipologías aquí destaca-das. La circunstancia de que en principio, en los casos de omisión, consideramos que el hecho será de ejecución sucesiva y se extiende desde el día en que debió la enti-dad pública o el particular realizar el acto que la fun-ción o el contrato le atribu-ye, hasta el día en que tuvo la posibilidad jurídica o ma-terial de corregir su omisión.

Para los casos en que la conducta es de acción tam-bién debe aplicarse la misma diferenciación y es acertado tener como referente que el tiempo sucesivo transcurre, en principio, desde que co-mienza el acto espurio que genera el detrimento públi-co, por ejemplo una adjudi-cación contraria a derecho, hasta el termino en que quien realiza dicho acto y obra como gestor fiscal tiene la oportunidad jurídica o material de corregirlo, circunstancia esta última en la que cesa el acto generador de detrimento al patrimonio público. Como puede concluirse, las tipologías de detrimento patrimonial asociado a la apropiación u ocupación indebida de bienes baldíos, hacen referencia a actos de ejecución sucesiva o pluri-momentáneos, ya que de manera continua se está afectando el patrimonio público, teniendo la oportunidad de restituirlo hasta que no sea posible para el gestor fiscal.

Mientras se lesione el interés jurídico protegido, pero no se agote el bien sobre el cual recae la protección, como en el caso de los baldíos que son bienes inmuebles no fungibles, y hasta tanto no se modifique el estado de cosas que quebrantó la legalidad, se trata de un mismo hecho permanente o continuado en el tiempo.

¿Hacia dónde vamos con la Constitución, la tierra y los campesinos?

El 10 de julio de 2013, el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural expidió el Decreto 1465 de 2013 mediante el cual “se reglamentan los capítulos X, XI y XII de la Ley 160 de 1994, relacionados con procedi-mientos administrativos especiales agrarios”. En dicho decreto, se regu-la, entre otras, la tensión entre las finalidades de dos procedimientos agrarios: por un lado, los inherentes a la recuperación de baldíos en los casos de indebida ocupación o apropiación por particulares, con el fin de “restituirlos al patrimonio del Estado” y, por otro, la clarificación de


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la situación de la tierra para “facilitar el saneamiento de la propiedad privada”.

El decreto en comento incorporó al orden jurídico nacional una serie de reglas que, de manera contraria a la Constitución de 1991 le han dado mayor preponde-rancia al saneamiento de la propiedad privada que a la restitución del patrimonio del Estado con base en un crite-rio difuso de temporalidad, propiciando con la aplicación de estas reglas, la posible co-misión de daños fiscales.

Preocupan además, los pro-nunciamientos de importantes actores de la institucionali-dad agraria sobre los proyec-tos legislativos que parecen preocuparse más por la par-

ticipación del gran capital en proyectos de desarrollo y la legalización a posteriori de conductas lejanas a los fines constitucionales que por las demandas de equidad de los movimientos campesinos.

Conclusiones.

A manera de conclusión podemos afirmar que los bienes baldíos son parte del patrimonio público y por ello la gestión que se realice sobre ellos debe considerarse como gestión fiscal. Esta gestión fiscal no se agota con el acto de adjudicación del baldío, sino que comprende el acompañamiento por parte de la institucionalidad competente para garantizar el cumplimiento de los fines estatales.

La regulación de este tipo de bienes no es nueva en Colombia y des-de mucho antes de la Constitución Política de 1991, en situación que el texto de la Carta refuerza, los bienes baldíos cumplen una finalidad so-cial para alcanzar los logros redistributivos del Estado Social de Derecho en favor de los sectores pobres de la sociedad.

La protección jurídica de los bienes baldíos, la finalidad social de los mismos y el derecho de los campesinos pobres a acceder a ellos no surge en la legislación, sino en la propia Carta Política, cumpliendo un papel protagónico en la materialización de los derechos económicos, sociales y culturales. El carácter progresivo de estos últimos, obliga que cualquier regulación por parte del legislador, deba, por lo menos, mantener el estado actual de derechos y garantías de la población menos favorecida


De acuerdo con el Informe Illicit Financial Flows from Developing Countries: 2001-2010 de diciembre de 2012, elaborado por Dev Kar y Sarah Freitas, el mundo en desarrollo sufrió una salida o fuga de capitales por USD$859 mil millones en 2010, un aumento del 11% respecto a 2009, cuando alcanzó una cifra de USD$776 mil millones. La salida de capitales sufrida por el conjunto de países en desarrollo en 2010 fue de aproximadamente 3.000 veces el PIB colombiano.

La salida o fuga de capitales se deriva del crimen, la corrupción, la evasión y la elusión fiscal, y otras actividades ilícitas, buena parte de la cual resulta ser transada a través del sistema financiero. Los recursos acumulados que se fugaron de los países en vías de desa-rrollo entre el 2001 y el 2010 ascendió a USD$5.859 mil millones.

El comportamiento histórico ha llevado a organismos como el Fondo Monetario Inter-nacional, el Banco Mundial, la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económi-cos (OCDE) a señalar que este es un problema estructural que se consolida con la anuencia de los países más poderosos del globo y del sistema financiero internacional, el que, a propósito, ha usufructuado de cuantiosos recursos públicos para su solvencia durante la última crisis financiera (Gráfico 1).

Elementos del decreto

Jorge Enrique Espitia Z.

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sobre paraisos fiscales 2193


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1 “El precio de transferencia es el precio que pactan dos empresas para transferir, entre ellas, bienes, servicios o derechos. Este precio es relevante, en el ámbito tributario, cuando las entidades que pactan el precio tienen vínculos de propiedad o de administración entre sí, (entidades "relacionadas") lo que podría facilitar que la fijación del precio no se realice en las mismas condiciones que hubiesen sido utilizadas por entidades que no mantengan estos vínculos ("terceros" o "independientes"). En dicho caso, si la fijación del precio difiere del que se hubiese formado en un mercado abierto, competitivo y sin restricciones, implica que el precio permitiría distribuir beneficios entre empresas relacionadas de una manera que podría ser artificialmente favorable a alguna de las entidades. Esto es, una empresa podría vender a otra más caro o más barato, que el precio que debería formarse en un mercado de plena competencia, dependiendo de la locación en la cual un Grupo empresarial tuviese intención estratégica de acumular utilidades, lo cual podría afectar los intereses de recauda-ción de una determinada administración tributaria.Esto implica que, en caso de transacciones entre entidades relacionadas, el precio de trans-ferencia de bienes, servicios o derechos no siempre sigue las reglas de una economía de mercado; es decir, no siempre se regula mediante la oferta y la demanda. De acuerdo con ello, las normativas de precios de transferencia relativas a impuestos que se han ido esta-bleciendo en todo el mundo en las dos últimas décadas buscan asegurar, para los países que las han incorporado a sus regímenes legales, que su recaudación de impuestos sobre la renta sea la máxima posible dentro de un ámbito de reglas eminentemente técnicas y de aceptación global. Por este motivo, la aplicación poco técnica, agresiva o abusiva de estas técnicas puede dar como resultado una sobre-imposición a una compañía, cuando las fallas de aplicación se dan en la administración tributaria, o sub-imposición cuando ellas existen en las políticas de precios de transferencia de un grupo empresarial”. (Tomado de http://es.wikipedia.org/wiki/Precios_de_transferencia).

Como si esto fuese poco, precisamente las entidades financieras y empre-sas de fachada que se crean en los paraísos fiscales son parte fundamental de este entramado. El crecimiento de los flujos ilícitos y opacos/grises en los 20 principales países se muestra en el Cuadro 1, entre los cuales aparecen países donde la extracción de minerales e hidrocarburos resulta ser importante, y ello, en buena medida, por la vía de los precios de transferencia1. De igual manera, hay que subrayar la presencia de países como Panamá, Qatar y Kuwait, que aparecen en el artículo segundo del Decreto mediante el cual se les excluye de la lista de paraísos fiscales debido a que están suscribiendo tratados o acuerdos entre las partes para el intercambio de información fiscal (Recuadro 1).

Gráfico 1

Fuente: Illicit Financial Flows from Developing Countries: 2001-2010

Flujos financieros ilícitos (Millones de dólares) (Eje Izquierdo) y como proporción del PIB colombiano (%) (Eje derecho)


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Flujos financieros ilícitos (Millones de dólares)Cuadro 1

Fuente: Illicit Financial Flows from Developing Countries: 2001-2010

País 2001 2005 2006 2007 2008 2009 2010 Acumulado

China, Mainland 142,202 283,483 296,078 326,661 348,421 336,109 420,362 2,741,700

Mexico 36,303 48,101 49,508 61,966 61,132 51,073 51,168 475,608

Malaysia 13,068 28,079 29,616 32,478 37,348 30,414 64,383 285,239

Saudi Arabia 0 34,751 20,560 15,629 30,026 60,754 34,380 196,100

Philippines 6,540 17,484 17,798 22,462 18,111 8,292 16,619 137,824

Nigeria 0 17,345 17,151 14,399 20,740 26,330 15,350 111,315

India 7,884 30,945 0 0 26,820 279 1,613 107,889

United Arab Emirates 0 11,800 0 51,700 23,500 7,600 0 101,900

Indonesia 0 11,383 12,724 15,490 16,540 2,974 1,480 95,110

Russian Federation 28,698 7,913 0 13,347 11,277 1,726 8,285 92,374

South Africa 0 0 10,927 19,838 21,006 18,921 0 71,176

Costa Rica 1,913 5,757 5,831 6,258 7,040 8,854 17,507 63,699

Iraq . 0 0 3,660 19,648 18,060 22,214 63,582

Serbia, Republic of 4,080 6,434 5,407 4,194 212 5,713 2,750 51,443

Qatar 1,031 4,703 0 2,310 2,206 30,365 0 47,443

Panama 2,231 3,930 4,617 5,546 5,786 5,082 5,343 39,868

Poland 0 798 0 3,302 12,161 10,045 10,462 39,710

Brunei Darussalam 2,205 3,969 5,786 5,860 8,232 5,420 0 36,829

Venezuela, Rep. Bolivariana de 3,601 13,589 2,211 939 608 3,520 2,313 32,861

Syrian Arab Republic 13,085 1,215 1,488 746 1,226 747 0 31,684

Los paraísos fiscales

El gobierno colombiano expidió el Decreto 2193 de 2013 mediante el cual se determinan “los países, jurisdicciones, dominios, estados asociados o territorios que se consideran paraísos fiscales”, muchos de los cuales se encuentran en las listas elaboradas por diferentes países.

El ejercicio de declarar a los países como pa-raísos fiscales enfrenta un cierto grado de com-plejidad desde el punto de vista de las relaciones exteriores como de la economía política interna-cional, pues desde 2002 Colombia cuenta con un artículo en el Estatuto Tributario que incluye criterios para la identificación de aquellas jurisdic-ciones consideradas como tales y sólo hasta ahora hay un avance en esa línea con la expedición del decreto en cuestión. Por ejemplo, no se sabe a ciencia cierta cuál hubiera sido de la República de Panamá para otorgar el asilo político de ciudada-

nos colombianos requeridos por la justicia, si des-de 2002 Colombia la hubiese declarado un paraíso fiscal. De igual manera, las relaciones de poder entre estados corporativos, así como la capacidad de negociación del Estado colombiano, influyen en la decisión de declarar a un país paraíso fiscal.

Lo anterior no pareciera ser tan sólo una re-flexión, cuando se analizan los requisitos que la comunidad internacional ha venido desarrollando y aplicando a efectos de clasificar a determinados países como paraísos fiscales, entre otros las listas elaboradas por OECD o España2.

2 Se pueden consultar las siguientes páginas web para ver cada una de las listas: http://www.paraisos-fiscales.info/lista-de-centros-finan-cieros-offshore.htmlhttp://www.paraisos-fiscales.info/lista-paraisos-fiscales-espanola.html


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¿Qué es un paraíso fiscal?

Un paraíso fiscal es un país que exime del pago de impuestos a los inversores extranjeros que mantienen cuentas bancarias o constituyen sociedades en su territorio. Típicamente conviven simultáneamente dos sistemas fiscales diferentes: uno para los residentes y otro para los extranje-ros. Los residentes se someten a las reglas fiscales (tarifas y bases gravables) que allí se le estable-cen, mientras que los extranjeros gozan en la mayoría de los casos de una exención fiscal to-tal, o al menos de una reducción considerable de los impuestos que deben pagar, así como de una plena garantía sobre la absoluta confidencialidad financiera (http://www.paraisos-fiscales.info).

Respecto a la convivencia de los dos regíme-nes fiscales es necesario observar lo siguiente. De un lado, hay cierto aislamiento del régimen fiscal para sus residentes, lo que la literatura ha dado en llamar la estanqueidad (“ring-fencing”) subje-tiva, y de otro, el aislamiento objetivo que se da por la vía de limitar las operaciones económicas entre las compañías extranjeras con los residen-tes. De esta manera, el paraíso fiscal requiere de un régimen tributario que le permita aislar relati-vamente al sistema doméstico y evitarse los males que acarrearían tanto tener un gasto tributario elevado asociados a los influjos de capitales fo-ráneos como aplicar a los capitales residentes las

mismas bajas tarifas impositivas al capital extran-jero y el estricto secreto bancario, financiero y corporativo garantizado sobre el movimiento de los capitales foráneos.

Ahora bien, el tema del gasto tributario o de las bajas tarifas impositivas no sería un problema si se complementara con los requisitos básicos que demanda la comunidad internacional respecto a la transparencia y suministro de información sobre el movimiento transfronterizo de capitales; lo cual lleva a plantear dos conceptos de amplio alcance: “Evasión de Estado” y “Elusión de Estado”.

“La “elusión de Estado” supone la creación de regímenes fiscales preferenciales, motivada exclusivamente por finalidades fiscales (“tax driven”), en perjuicio del interés fiscal de otro u otros Estados. La “evasión de Estado” supo-ne la cooperación activa de un Estado en la ocultación de la renta o riqueza del no resi-dente. Por tanto, existe “elusión de Estado”, cuando éste crea regímenes fiscales estancos u “offs hore” para no residentes. Existe “eva-sión de Estado”, cuando éste no suministra información a las autoridades fiscales del país de los inversores” .

3 Maldonado, Ascensión. (2002). “Nueva posición de la OECD en materia de paraísos fiscales. Instituto de Estudios Fiscales. DOC. No 1/02. Pág. 14.


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De ahí que el tema de la transparencia y la colaboración entre Estados en el tema de la información de los contribuyentes residentes y no residentes sea neurálgico a la hora de discutir el tema de los paraísos fiscales.

Así como el decreto expedido por la Gobierno colombiano sostiene necesario “suscribir tratados o acuerdos que le permitan intercambiar efectivamente información tributaria” con un grupo de países a efecto de que no puedan ser catalogados como paraísos fiscales, la OECD también concede importancia a la efectividad del intercambio de información.

El intercambio de información que propone la OCDE a los paraísos fiscales cooperativos tiene como base lo siguiente:

1. El intercambio de información se realiza bajo requerimiento; no se trata de un intercambio de información en tiempo real;

2. La base jurídica para el intercambio de información se acuerda con-juntamente;

3. En el caso de los delitos fiscales, el paraíso fiscal no podrá negarse a suministrar la información bajo el argumento de que la evasión fiscal no constituye un delito. En otras palabras, se suprime la ex-cepción de “doble incriminación”;

4. En el caso de infracciones administrativas, el paraíso fiscal deberá suministrar la información, aunque tal información no tenga nin-gún tipo de interés debido a que allí no se gravan esas rentas;

5. Se exige que los paraísos fiscales cooperativos dispongan de los medios adecuados para poder transmitir esa información de manera efectiva en tiempo y espacio (Maldonado 2002, pág. 15).

Una limitante de economía política que subsiste en este tipo de acuerdo con los países de la OECD radica en la existencia del secreto bancario en países como Suiza y Luxemburgo, por ejemplo.


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Participación del sector de servicios en el PIB nacional (%)

Cuadro 2

Fuente: Banco Mundial.Nota: Servicios, etc. Valor Agregado (% del PIB). Los servicios corresponden a las divisiones 50 a 99 de la CIIU, e incluyen el valor agregado en el comercio al por mayor y al por menor (que abarca hoteles y restaurantes), transporte y servicios de la administración pública, financieros, profesionales y personales como educa-ción, atención médica y actividades inmobiliarias. También se incluyen gastos imputados por servicios bancarios, derechos de importación y toda discrepancia estadística que adviertan los recopiladores nacionales, así como toda discrepancia que surja de los reajustes. El valor agregado es la producción neta de un sector después de sumar todos los productos y restar los insumos intermedios. Se calcula sin hacer deducciones por depreciación de bienes manufac-turados o por agotamiento y degradación de recursos naturales. El origen del valor agregado de determina a partir de la CIIU, Revisión 3. Nota: Para los países que contabilizan en base valor agregado, se utiliza como denominador el valor agregado bruto al costo de los factores.

2008 2009 2010 2011 2012

Antigua y Barbuda 78 76 77 79

Aruba 78 83 83 83

Barbados 73 74

Bélgica 76 78 78

Bermudas 90 90 91 92

Dinamarca 74 77 77

Dominica 68 72 72 70

Estados Unidos 78 79 79 79

Fiji 68 69 69 68

Jamaica 72 73 73 72

Japón 71 73 71 73

Luxemburgo 85 87 87 86

Maldivas 76 81 80 77

Mauricio 68 68 70 71

Países Bajos 73 74 74

Palau 84 85 84 85 86

Panamá 77 77 78

Reino Unido 77 78

Seychelles 82 84 84 84

Singapur 73 73 73 73 73

Suecia 71 74 72 78

Ahora bien, cuando se observa la lista de paraísos fiscales y se realiza un acercamiento a la estructura productiva de los mismos, sobresale el hecho de que buena parte de su Producto Interno Bruto lo explica el Sector de Servicios Financieros, lo que muestra el rol determinante del sistema financiero en los paraísos fiscales (Cuadro 2) y la nota con la cual se encabeza la lista de centros financieros offshore:

“La presente lista de centros financieros offshore incluye tanto los países considerados oficialmente paraísos fiscales por la OCDE, así


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como todas aquellas juris-dicciones o territorios que ofrezcan incentivos fiscales de naturaleza similar. Tam-bién se recogen los estados que por las características de su sistema legal o ban-cario están directamente re-lacionados con los negocios offshore”.

Estas son algunas de las ra-zones por las cuales a los pa-raísos fiscales se les ha llegado a denominar como las “cloacas fiscales”, “el cielo de los ricos y el infierno de los pobres”, “lu-gares ocultos”, “jurisdicciones del secreto”, entre otros.

Teniendo presente el peso específico, económico y polí-tico del sistema financiero, se puede afirmar que los paraísos fiscales existen, se protegen y fortalecen con el benepláci-to de las potencias mundiales, como medio para capturar los recursos fugados de los países en desarrollo, así como de otros países del sistema.

Así pues, el decreto expe-dido por el gobierno nacional parece recorrer el camino seña-lado por la OECD. Por un lado, el gobierno desde hace varios años recogió los criterios de-sarrollados por la OECD desde 2000 en la definición de paraí-sos fiscales y regímenes fisca-les perjudiciales, y por el otro, al otorgar un cierto compás de espera a países con fuertes in-dicios de actuar como paraísos fiscales. Antes de publicarse el informe de 2000 de la OECD, a países como Chipre, Malta, San Marino, Mauricio, Bermu-das e Islas Caimán no se les calificó como paraísos fiscales

sobre la base que asumían el compromiso para modificar sus sistemas fiscales. Hoy varios de estos mismos países son consi-derados paraísos fiscales de pri-mera línea. Nunca cumplieron con sus compromisos, ganaron tiempo, y seguramente capta-ron muchos capitales a través de las entidades financieras ra-dicadas allí.

Paraísos fiscales y precios de transferencia

La no expedición de la lista que declara los paraísos fisca-les por parte del gobierno na-cional que se contemplaba en el Estatuto Tributario (2060-6) desde 2002, dejó abierta la posibilidad para que tanto em-presas como personas natura-les realizaran operaciones con empresas domiciliadas en pa-raísos fiscales sin que existiera la obligación de declararlas o documentarlas para efectos de precios de transferencia, pues-to que éstos se consideraban como una relación entre vin-culados, a menos que se pueda demostrar lo contrario por par-te del contribuyente (Exposición de motivos, Proyecto de reforma tributaria de 2012).

Ahora bien, el gobierno na-cional reconoce la necesidad que existe de implementar me-didas de control de las opera-ciones comerciales con paraísos fiscales, dado el crecimiento de las operaciones “realizadas por los contribuyentes colombianos con empresas ubicadas o do-miciliadas en paraísos fiscales. Para el año 2011, los contribu-yentes colombianos declararon operaciones totales de $81.1 billones de pesos, de las cuales


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Fuente: DIAN (2011). Exposición de Motivos. Pág. 61.

Operaciones con paraísos fiscales – Precios de transferenciaCuadro 3

PARAISOS FISCALES 2011 (Ingresos+Egresos) - TOP 10

CANTIDAD DE OPERACIONES MONTO DE OPERACIONES

1 CAIMAN, ISLAS 71 4.968.123.890.000

2 SUIZA 511 4.342.285.462.000

3 PANAMA 890 3.525.616.096.000

4 PAISES BAJOS(HOLANDA 336 1.510.569.728.000

5 VIRGENES,ISLAS(BRITA 55 1.135.750.606.000

6 BERMUDAS 44 526.723.299.000

7 BARBADOS 22 392.938.139.000

8 EMIRATOS ARABES UNID 68 313.296.397.000

9 LUXEMBURGO 31 152.981.293.000

10 HONG KONG 94 141.878.258.000

2.122 17.010.163.168.000

las operaciones con empresas ubicadas o domi-ciliadas en paraísos fiscales alcanzaron los $18.6 billones de pesos, equivalentes al 23% del total de operaciones”.

De igual manera, el gobierno nacional reco-noció en la exposición de motivos de su última reforma tributaria “la alta concentración de ope-raciones con ciertos paraísos fiscales, ya que de un total de operaciones de ingreso y egreso con paraísos fiscales de $17.2 billones de pesos, las operaciones con los principales 10 paraísos fisca-les ascendieron a $17 billones”, como se mues-tra” en el cuadro 3.

Llama la atención que algunos de los países incluidos en el Cuadro 3, y elaborado por la DIAN y que aparece en la exposición de motivos, no hacen parte del decreto, entre ellos Suiza, Holan-da, Panamá y Luxemburgo.

En suma…

El decreto pareciera obedecer más a las exigen-cias de la OECD para que Colombia ingrese a la organización que a una respuesta comprometida para realizar el seguimiento y control a las opera-ciones identificadas en la exposición de motivos de la última reforma tributaria (2012) y que el mis-mo gobierno ha denunciado públicamente4.

4 Entrevista al Director de la DIAN, Dr. Juan Ricardo Ortega. ‘La minería se vende en paraísos fiscales’: Dian¿Cómo hacen para evadir impuestos a través del pago de las re-galías al Estado?La regalía no es un impuesto; es un derecho que tiene el ente territorial como dueño de una parte del mineral. El porcen-taje al que tiene derecho un municipio es del 12 por ciento.Se cumpliría con la regalía entregándole una parte del carbón extraído, pero se pactó que la misma empresa pueda comprar el producto.La compra del carbón de las regalías es como comprar cualquier producto: constituye un costo para la empresa.El contribuyente puede restar lo que le costó y lo que queda es la utilidad, sobre la cual se calcula el impuesto de renta.Lo que hacen es que no separan las regalías de las demás compras. Restan la plata que pagaron por el carbón que des-pués van a vender.¿Y dónde está la ganancia?El precio al cual se compra la regalía no es un precio del mer-cado. Es un precio establecido por acuerdo. Por ejemplo, una carbonera pactó que compraría la regalía a 86 dólares la tone-lada. Lo va a vender afuera y utiliza una sociedad ubicada en un paraíso fiscal.Dicha sociedad es propiedad de la misma empresa minera, por lo que se lo vende a 56 dólares, es decir, 30 dólares menos de lo que lo compró.Luego, desde el paraíso fiscal, el mismo carbón sale para Italia a 107 dólares. Los 30 dólares que descontó para venderlos a su propia sociedad los lleva en la contabilidad como una con-tra utilidad, lo que le disminuye impuestos.¿Cómo se detectó esto?Hasta la resta de las regalías la situación es normal, pero que venda a pérdida el carbón de las regalías, no. Nos preguntába-mos por qué vende a pérdida, por qué el valor es tanta plata por debajo de lo que lo compra y por qué lo vendido siempre es a paraísos fiscales.¿Sólo pasa con el carbón?La minería se vende en paraísos fiscales.Tomado de http://www.portafolio.co/economia/entrevista-juan-ricardo-ortega-la-dian-mineria.


Sistema pensional colombiano

Fuente: Decreto 2193 de 2013

Decreto 2193 de 2013 mediante el cual él determinan “los países, jurisdicciones, dominios, estados asociados o territorios que se consideran paraísos fiscales”

Recuadro 1

ARTÍCULO 1°, De conformidad con los criterios señalados en el artículo 260-7 del Estatuto Tributario, a continuación se deter-minan los países, jurisdicciones, dominios, estados asociados o territorios que se consideran paraísos fiscales:

1. Anguila 23. Principado de Uechtenstein

2. Antigua y Barbuda 24. Principado de Mónaco

3. Archipiélago de Svalbard 25. Reino Hachemí de Jordania

4. Colectividad Territorial de San Pedro y Miguelón 26. República Cooperativa de Guyana

5. Mancomunidad de Dominica 27. República de Angola

6. Mancomunidad de las Bahamas 28. República de Cabo Verde

7. Reino de Bahrein 29. República de Chipre

8. Estado de Brunei Darussalam 30. República de las Islas Marshall

9. Estado Independiente de Samoa Occidental 31. República de Uberia

10. Granada 32. República de Maldivas

11. Hong Kong 33. República de Mauricio

12. Isla de Man 34. República de Nauru

13. Isla Queshm 35. República de Seychelles

14. Islas Caimán 36. República de Trinidad y Tobago

15. Islas Cook 37. República de Vanuatu

16. Islas Pitcairn, Henderson, Ducie y Oeno 38. República del Yemen

17. Islas Salomón 39. República Libanesa

18. Islas Vírgenes Británicas 40. San Kitts & Nevis

19. Bailazgo de Jersey 41. San Vicente y las Granadinas

20. Labuán 42. Santa Elena, Ascensión y Tristan de Cunha

21. Macao 43. Santa Lucía

22. Principado de Andorra 44. Sultanía de Omán

ARTÍCULO 2°. Transitorio. Debido a que a la fecha de expedición de este Decreto, el Gobierno Nacional se encuentra adelantan-do los trámites tendientes a suscribir tratados o acuerdos que le permitan intercambiar efectivamente información tributaria con las jurisdicciones que se enuncian en este artículo, se excluye transitoriamente de la lista de paraísos fiscales a las siguientes jurisdicciones:

1. Barbados 2. Bermuda 3. Emiratos Árabes Unidos 4. Estado de Kuwait 5. Estado de Qatar 6. Guernesey 7. República de Panamá

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Política rural: riesgos, retos y perspectivas #340