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XIX Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Quito, Ecuador, noviembre de 2014
Martinez Colomer
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Redes para el impulso a normas urbanísticas y territoriales inclusivas
Ayelén Martínez Colomer – Graciela M. Falivene
“…y el acceso a una vivienda digna”
Artículo 14 bis
1. Contexto del desarrollo urbanístico y territorial.
El desarrollo urbanístico y territorial, y las normas que lo regulan, presentan una complejidad intrínseca
por las variables que lo atraviesan, y por sus implicancias en cuanto a la inclusión y construcción de “lo
común”. Tal como sostiene Freire,P. (2014) “Rigurosamente, los problemas de la ciudad son
problemas de la ciudad. Afectan en forma diferente, es cierto, pero afectan tanto a ricos como a
pobres”
Como plantea P. Rosanvallon (2012), la segregación residencial es un veneno para la igualdad que
socava la inclusión social, deconstruyendo el principio mismo de lo común y que es incluso más
corruptor del espíritu de la igualdad que el hecho aritmético de la desigualdad. Toda acción en el
campo la organización y la estructura del territorio es decisiva, ya que no hay política de la igualdad
que no deba comenzar por una política activa de la ciudad. Pero en la práctica social concreta existe un
sistema de uso del suelo impuesto por los intereses del mercado, por encima de las necesidades
colectivas que, cada vez más, están privadas de una gestión urbana sostenible. En los procesos de
segregación urbana confluyen fuerzas económicas y culturales, sobre las cuales el Estado debe actuar,
desarrollando instrumentos para la planificación del espacio y que garanticen la convivencia de grupos
socioeconómicos heterogéneos.
La reflexión sobre el desarrollo urbano sustentable e inclusivo, implica necesariamente analizar dos
elementos clave, íntimamente relacionados entre sí: el suelo y la vivienda.
Si bien en los últimos años en la Argentina se han observado esfuerzos para mejorar el acceso a la
vivienda de los ciudadanos –a través de políticas de vivienda y/o créditos, como PROCREAR-, no se
ha abordado el déficit central: la propiedad del suelo (Fernández Wagner, 2014).
Las ciudades se organizan a partir de una subdivisión de la tierra, cuya unidad reconocible y
comerciable es “la parcela”. Cada una de ellas es única, irrepetible: cada parcela es diferente de otra,
por localización, accesibilidad, etc., y son los únicos bienes que se producen en el sitio donde se
consumen. De esta forma, cualquier localización en la ciudad está ligada a una posición en la
estructura, y es esto lo que definirá el valor de la parcela.
Tal como plantea Smolka (2007), el suelo en sí no tiene ningún valor, vale por los atributos que van
asociados a él: áreas verdes, conectividad (calles, rutas, servicio de transporte público) y servicios
(redes cloacales, tendido eléctrico, agua potable; hospitales, escuelas, et.) Y son todos atributos que le
brinda el Estado, ya sea de manera directa –a través de la inversión en infraestructura-, como de manera
indirecta, promoviendo con estas inversiones el desarrollo territorial con el aporte e inversiones de de la
comunidad. Podemos observar, entonces, que el Estado valoriza el suelo mediante la inversión en redes
de infraestructura, vialidad, y mejoramiento del espacio público, alentando el desarrollo territorial.
Desde el punto de vista teórico, no hay nada que el dueño de una parcela pueda hacer de manera directa
para que se incremente el valor de su terreno. Todo lo que contribuye a incrementar el costo son
desarrollos que suceden por afuera de su territorio y por dinámicas que le son ajenas. Ese es el
principal argumento acerca de por qué parte de esa valorización debería retornar a la sociedad.
Entonces, el valor del suelo:
No es generado por el propietario sino que por la comunidad y el Estado
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Está afectado por las expectativas - el devenir de la ciudad
Vale por “el vuelo”, es decir, su valor estará atado a las regulaciones urbanísticas de la
zona
El acceso al hábitat digno está íntimamente ligado al valor del suelo y a la posibilidad de construir
viviendas. Las condiciones del terreno, en cuanto a infraestructura y condiciones naturales, son
determinantes para garantizar la dignidad –o ausencia de ella- habitacional. Tal como indican los
resultados del Censo 2010 de la República Argentina, la vivienda significa “un bien vital para la
existencia humana, ya que permite el refugio, el albergue, la protección ambiental, la seguridad y la
privacidad de la vida de sus ocupantes. Es la unidad que debe reunir las condiciones mínimas para que
sus habitantes puedan descansar, alimentarse, higienizarse, reproducirse, realizar actividades de
esparcimiento e interactuar con sus semejantes.
Pero a indagar en la situación existente en Argentina sobre acceso al suelo, observamos un aumento
exponencial de los valores: entre el 2004 y el 2011, en los partidos de la zona Oeste, la tierra se
valorizó un 235 %; en la zona Sur, un 360,3 %; y en la zona Norte, un 78,8 %. En la Ciudad de Buenos
Aires, los precios subieron desde 2004 un 271 %, y sólo en el último año, un 34,5 %. Estos datos no
incluyen el valor de una propiedad en countries o barrios cerrados (Lewkowicz, 2011).
La explicación de estos aumentos en los precios del suelo están dados en la alta especulación, tal como
se puede deducir del dato provisto por el INDEC de viviendas vacías, que indica que casi el 20% de las
viviendas en Argentina se encuentran sin ocupación: no todas las construcciones son para uso familiar,
sino que muchas de ellas se construyen a modo de inversión, esperando el mejor momento del mercado
para su venta o alquiler. Este comportamiento es similar a los terrenos que son comprados y retenidos,
provocando una escasez ficticia. Esta especulación respecto al suelo, donde los particulares compran
terrenos alejados y sin infraestructura con el solo fin de esperar la llegada de los servicios provistos por
el Estado, afectan tanto a familias particulares como al propio Estado: “es usual que cuando se anuncia
la futura realización de un plan de viviendas los terrenos aledaños se valorizan. Por ello, los terrenos
más cercanos a la ciudad no son vendidos al Estado, este debe adquirir terrenos más alejados,
realizando inversiones en servicios e infraestructura más costosas a la hora de realizar un plan de
viviendas. Dicha inversión luego repercute en un mayor beneficio para el especulador que ahora
cuenta con un terreno que ha aumentado su valor.” (Putero, 2013). Así es como la especulación
produce un aumento artificial del precio del suelo, de las viviendas y de los alquileres, generando un
sinfín de inequidades y de impedimentos del derecho básico de acceso a la vivienda digna, empujando
a los sectores más desfavorecidos, a alejarse de los centros productivos y laborales, y estableciendo
dinámicas de ocupación de las tierras más deficitarias y un mercado de alquileres informal (y de altos
costos). El gráfico 1 (ver anexo) nos permite observar esta dinámica.
La falta de regulación del Estado en estas cuestiones, genera un mapa de desigualdad que aumenta y se
extiende de manera constante. Una puesta en abismo de esta situación se puede observar de manera
clara en diversas zonas de conurbano bonaerense, donde barrios de sectores populares quedan
literalmente aislados de arterias de comunicación y transporte público, porque quedan “atrapados” en
barrios cerrados que cortan de manera unilateral la traza urbana, impidiendo la libre movilidad de los
vecinos. Esta situación se puede observar, claramente, en la imagen 1 (ver anexo)
Tal como indica Maricato (2010), otra de las principales consecuencias de la falta de vivienda urbana
digna (es decir, de viviendas reguladas por la legislación urbanística e insertas en una ciudad) es la
agresión ambiental. La ocupación de zonas ambientales frágiles -orillas de arroyos, laderas deslizantes,
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humedales, etc.- es la única alternativa para los excluidos del mercado inmobiliario y de las políticas de
construcción de vivienda.
La ausencia del Estado y de la gestión pública de esos barrios traen aparejados la inexistencia de
cualquier tipo de contrato social. Así, resulta comprensible el aumento de la violencia y delincuencia en
las grandes urbes del mundo no desarrollado.
“Además de la ilegalidad urbanística y de los altos índices de violencia, en esos barrios más
vulnerables (social y ambientalmente) se da una tasa desproporcionada de mujeres jefas de familia
responsables de los hogares, un mayor índice de desempleo, una mayor proporción de negros, una
tasa de escolaridad por debajo de la media urbana, unos ingresos medios inferiores a los ingresos
medios urbanos, una mayor tasa de mortalidad infantil, surtos frecuentes de enfermedades en forma de
epidemias, etc. Podemos denominar esos barrios bombas socioecológicas.” (Maricato, 2010)
La retención de tierras vacías urbanizadas, eleva el costo del proceso de urbanización y su
insostenibilidad dando rienda suelta a la especulación inmbiliaria. En las periferias de la ciudad
observamos la “convivencia” de barrios pobres sin urbanización y barrios cerrados, resultando en una
urbanización injusta y desigual. Las tierras vacías que cuentan con servicios públicos (agua potable,
cloacas, pavimentación, etc.) podrían dar vivienda a más del doble de la población de esas ciudades, lo
que no impide que gran parte de la población pobre esté prácticamente fuera del tejido urbano
continuo.
Las políticas de vivienda no han sido acompañadas por políticas de planificación y suelo adecuadas, lo
que en muchos casos resulta en el desarrollo de propuestas urbanísticas alejadas de las oportunidades
de empleo. La baja disponibilidad de suelo libre y urbanizado es una de las principales limitaciones a la
política habitacional, de manera que la alta especulación del suelo y la vivienda, afecta negativamente a
las políticas de vivienda, volviéndola paliativa y fragmentada (Rolnik 2011).
La gestión del territorio y el hábitat, entonces, plantea una dinámica particular: mientras en los
procesos de urbanización formales la lógica es planificar, proveer, construir y ocupar, en las dinámicas
informales a las que los sectores marginados son empujados, primero se ocupa, luego se construye, más
adelante se provee (con algo de suerte) de los servicios básicos y, por último, se intenta planificar el
desarrollo de estos barrios.
De esta manera, llegamos a un concepto clave: la función social de la propiedad. Tal como indica
Fernandez Wagner (2014), “esta reconoce la existencia de un límite en el derecho de propiedad,
cuando su ejercicio perjudica a terceros. Esto es lo que ocurre cuando una vivienda no se usa. Se
perjudica a otros, al colectivo social urbano. Lo cual, dada la forma en que la vivienda se modula en el
espacio urbano y las características particulares de la localización de las personas en éste (en
relación con los servicios requeridos) tendrá enorme gravitación en las oportunidades para el
desarrollo de la vida. Por lo que no ocupar la vivienda es una práctica habitual que implica una
“retención especulativa” que vulnera derechos de otros habitantes (de localización, de costos de
habitar, de relación con la economía urbana).”
La vivienda desocupada es un serio problema urbano, económico, social y medioambiental. La función
social de la propiedad implica que el derecho a la propiedad es un derecho-deber, y por lo tanto
afectado en relación con el interés general (Fernández Wagner, 2013). La vivienda desocupada, en
tanto constituye una externalidad colectiva, exige la actuación del Estado para evitar que este fenómeno
se produzca, y así incida en equilibrar la relación entre población y vivienda, asegurando una
ocupación plena y por lo tanto evitando la especulación.
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Pero en Argentina se impone, en términos de política, que ante el déficit habitacional, el Estado debe
construir más viviendas. Pero el Estado no se plantea, en el ejercicio de esa política, la necesidad de
regular los mercados de la vivienda y el suelo. Entonces se establece como solución agregar más
viviendas a un parque que mantiene la quinta parte vacía y que cristaliza la ruptura de los lazos básicos
de solidaridad necesarios para la conformación de una comunidad de ciudadanos.
A modo de conclusión del contexto presentado, mencionamos el “Informe de la Relatora especial sobre
una vivienda adecuada como elemento integrante del derecho a un nivel de vida adecuado, y sobre la
no discriminación en este contexto”, encargado y presentado en Asamblea General de las Naciones
Unidas en 2011, en relación a la situación argentina, y que sostiene lo siguiente:
“Varios factores dificultan actualmente la realización del derecho a la vivienda adecuada en
Argentina, en particular la falta de regulación sobre el mercado de tierras y suelo, la especulación
inmobiliaria, la falta de coordinación federal en la formulación e implementación de las políticas de
vivienda, un marco normativo en materia de desalojos que no garantiza el debido proceso legal y la
falta de políticas integrales de hábitat suficientemente diversificadas para brindar soluciones de largo
plazo a las distintas necesidades habitacionales.”
En los puntos siguientes, presentaremos los antecedentes internacionales y analizaremos el rol de las
redes en la institucionalización del derecho a hábitat, a través de normas urbanísticas y territoriales
inclusivas.
2. De los Estados sociales europeos a Brasil: antecedentes internacionales de normas para el desarrollo
urbano.
2.1 La función social de la propiedad en Europa
En varios países de Europa, la vivienda desocupada es abordada como un problema económico, social
y medioambiental. Entendiendo la función social de la propiedad, el derecho de propiedad es un
derecho-deber y por lo tanto afectado en relación con el interés de la ciudadanía. Tal como indica
Fernandez Wagner, la vivienda vacía, en tanto constituye una externalidad colectiva, exige una
actuación del Estado mediante políticas específicas, para equilibrar la relación entre población y
vivienda y evitar, así la especulación inmobiliaria.
Varias constituciones, amparadas en el Estado social europeo, establecen que toda propiedad está
orientada a su función social, y esto es operativizado mediante políticas y normas puntuales, que –en
términos generales, penalizan la existencia voluntaria de viviendas vacías y fomentan su ocupación,
mediante alquiler o venta.
A continuación presentamos algunos ejemplos:
Holanda es quizá el país que más ataca este problema, donde es legal incluso la ocupación de viviendas
que hayan estado vacías más de un año. La vivienda sólo se le restituye al propietario si este demuestra
que no volverá a estar vacía poniéndola en venta o alquiler. Las ayudas para que las familias puedan
pagar los alquileres, se acompañan de otras estrategias del Estado para que los propietarios puedan
rehabilitarlas y ocuparlas.
En Alemania, los propietarios pueden ser obligados a poner nuevamente en el circuito de viviendas su
propiedad y, frente al incumplimiento, se prevén multas, expropiación temporal y alquiler forzoso,
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hasta la expropiación definitiva. En municipios con más del 10% de viviendas vacías, los Estados
locales pueden, incluso, demoler las propiedades en esta situación.
En Suecia, la existencia de viviendas vacías en una localidad implica un aumento de gasto público para
los Municipios, dado que cada vivienda privada vacía aumenta el precio oficial de los alquileres de
vivienda protegida; como estos alquileres están garantizados por las autoridades locales (los municipios
pagan la diferencia entre el precio oficial y el social abonado por el inquilino), el aumento de viviendas
privadas vacías implica un mayor gasto en alquiler público. Para evitar esto, los ayuntamientos ofertan
viviendas en alquiler más baratas (viviendas públicas o concertadas con el sector privado), reduciendo
el número de viviendas vacías y sus costes presupuestarios. Como medida extrema, demuelen las
viviendas vacías cuando son edificios enteros.
Dinamarca está centrada en las sanciones y con un margen de tiempo mínimo. Basta con que los
propietarios de viviendas las mantengan desocupadas seis semanas, en virtud de una legislación en
vigor desde hace más de cinco décadas, para que el Estado aplique sanciones.
La Ley de Solidaridad y Renovación Urbana francesa impone tasas a los propietarios de viviendas que
se encuentren vacías durante más de dos meses en aglomeraciones con ciertas características, en un
país donde el parque inmobiliario desocupado apenas supera el 7% (contra el 20% de Argentina). Las
tasas son progresivas según el periodo de desocupación, y la ley también contempla que las viviendas
desocupadas durante más de un año y medio puedan ser expropiadas durante un periodo máximo de
seis años.
Estos son algunos ejemplos de cómo países de la Unión Europea enfrentan el problema del hábitat,
mostrando la necesaria articulación con la planificación, y la existencia de límites al ejercicio de los
derechos individuales sobre los derechos sociales, sin afectar el de propiedad en sí, sino
condicionándolo a una relación armónica en simultáneo con el interés social y colectivo. Los resultados
los podemos observar en datos cuantitativos: sólo Irlanda tiene más del 10% del parque vacante,
mientras que los índices de Finlandia, Alemania, Dinamarca y Francia se encuentran entre el 5% y el
10%, y el de resto de países por debajo del 5% (Rodriguez Alonso, 2009)
2.2. Brasil: el Estatuto de la Ciudad
En Brasil, la primera constitución que trata de la cuestión urbana fue la de 1988, promulgada cuando
las ciudades albergaban ya a más del 80 % de la población total.
La reforma de la Constitución del ´88 y la Ley N° 10.257, conocida como el Estatuto de la Ciudad, de
2001, fueron la respuesta de un Estado a las diferencias sociales existentes en una de las sociedades
más desiguales del mundo, procurando reformar a largo plazo la dinámica urbana de Brasil y
modificar las condiciones existentes en cuanto a la segregación social y urbana.
Hacia fines de los años ´70, a problemática urbana brasilera dio lugar a un aumento de las demandas
sociales para resolver las carencias de acceso al hábitat aumentaron, y también a la organización
popular de grupos de presión, que comenzaron a exigir la intervención del Estado por medio de
políticas activas (Bassul). El Movimiento Nacional de Reforma Urbana reunió a movimientos sociales
(de vivienda, transporte, saneamiento), asociaciones de profesionales (arquitectos, abogados,
especialistas de sanidad, asistentes sociales, ingenieros), organizaciones sindicales, académicas y de
investigación, ONG, integrantes de la Iglesia Católica (procedentes del movimiento religioso
denominado Teología de la Liberación), funcionarios y alcaldes y parlamentarios progresistas.
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Con la nueva Constitución brasileña, se creó el Foro por la Reforma Urbana, con el objetivo de unificar
todas las iniciativas y propuestas de los movimientos urbanos que presentaban reivindicaciones
específicas y fragmentadas en aquel momento. Esos reclamos se organizaron en una agenda común,
que dio lugar a una propuesta de enmienda constitucional de iniciativa popular, suscrita por 131.000
electores, y que fue presentada a la Asamblea Nacional Constituyente. Por primera vez, la Constitución
incorporó un capítulo dedicado a la cuestión de las ciudades e incorporó la función social de la ciudad y
la función social de la propiedad (Maricato, 2010)
En este sentido, tal como afirma Maricato (2010), el Estatuto de la Ciudad “es una conquista social que
se fraguó a lo largo de décadas. Por ello, su historia es un ejemplo de cómo sectores de diversos
estratos sociales (movimientos populares, entidades profesionales, sindicales y académicas,
investigadores, ONG, parlamentarios y alcaldes progresistas) pueden persistir muchos años en la
defensa de una idea y alcanzarla, aunque sea en un contexto adverso.”
El Estatuto de la Ciudad, resultado de años de tratamiento y debate en el Parlamento, no trata
exclusivamente de la tierra urbana o la vivienda, sino que adopta un enfoque holístico que incluye
directrices y lineamientos sobre planes y planificación urbana, sobre gestión urbana y regulación
estatal, fiscal y jurídica (especialmente sobre las propiedades de terrenos e inmobiliarias),
regularización de la propiedad informal, participación social en los planes, presupuestos, leyes
complementarias y gestión urbana, alianzas público-privadas, y otros temas. De esta manera, la ley
intenta definir cómo regular la propiedad urbana de manera que los negocios que la atraviesan no
constituyan un obstáculo para el derecho a la vivienda para la mayor parte de la población,
estableciendo claramente que la propiedad tiene una función social.
A partir de lineamientos generales sobre el desarrollo urbano y sobre la propiedad privada de la tierra y
de inmuebles, se remitió al ámbito local (municipal) lo concernientes a la planificación y la gestión
urbanas. Es en el ámbito local donde se establecen los criterios de propiedad no utilizada o
infrautilizada, y se graban en una base cartográfica las propiedades que deben someterse a sanciones de
instrumentos previstos en el Estatuto de la Ciudad. También es el municipio el ámbito donde se
definirán las alianzas público-privadas, las operaciones urbanas, la aplicación de un gran número de
instrumentos jurídicos y fiscales, entre otras iniciativas (Maricano, 2010)
A modo de síntesis, el Estatuto de la Ciudad reglamenta la utilización o edificación obligatoria de la
propiedad, dando a los municipios la potestad para exigir que la propiedad urbana cumpla con su
función social, a través de su utilización, la subdivisión de un área menor o no utilizada con la que el
propietario se beneficia por la especulación inmobiliaria, o la edificación de un área no edificada con
el objeto de obtener el máximo del potencial constructivo de la propiedad y aumentar sus posibilidades
de uso a favor de la comunidad. En el caso de incumplimiento, el Municipio puede aplicar una tasa
progresiva en el tiempo. También establece que, transcurrido un tiempo sin que el propietario ponga en
uso su propiedad, los Municipios tienen el amparo para expropiar las viviendas e incorporarlas al
parque habitacional del municipio, para su adecuado aprovechamiento por el sistema público o
articulando con privados, manteniéndose las obligaciones de uso o edificación (CEPAL).
De todos modos es claro que la norma, a pesar de ser fundamental, no es suficiente para resolver
problemas estructurales de desigualdad, en la que los derechos, como el derecho a la ciudad o al hábitat
digno, no están garantizados para la gran mayoría.
Pero la institucionalización de la función social de la propiedad, como resultado de acuerdos,
negociaciones y luchas en la arena política, a partir de la presión y organización de diversos agentes
sociales con una variedad de objetivos, es sin dudas esperanzador. La construcción de políticas
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inclusivas, basadas en la participación social, directa debe ser un objetivo de las democracias
latinoamericanas.
En el caso particular del Estatuto de Brasil, podemos verificar como el resultado de una demanda
social, sostenida y organizada, permitió institucionalizar normas inclusivas de acceso al hábitat. Así, la
ley intenta establecer cómo regular la propiedad en las ciudades de manera que los mercados y la
especulación inmobiliaria “no constituyan un obstáculo para el derecho a la vivienda para la mayor
parte de la población, persiguiendo así luchar contra la segregación, la exclusión territorial, la ciudad
deshumana, desigual y ambientalmente predatoria.”(Maricato, 2010)
3. Red de Factores Claves para la Planificación e Implementación de Políticas de urbanísticas
El análisis de red es una forma comprehensiva y paradigmática de considerar una determinadda
estructura social de una manera seria, a partir del estudio directo de la forma en que los patrones de
vinculación asignan los recursos en un sistema social.” (Welman, 1999)
Así, el análisis de redes incorpora en la investigación social una serie de variables estructurales,
observables en su funcionamiento. Para ello, este trabajo utilizará los desarrollos de Levy y equipo
(Levy,1996), elaborados en el marco del Programa de Planificación de Políticas de/para la Equidad de
Género de la Universidad de Londres. Este equipo desarrolló una herramienta analítica, la “red de
institucionalización”, para investigar la dinámica de las redes en el tema género, y como se establecen
las dinámicas para institucionalizar acciones y políticas sobre el tema. En este caso, aplicaremos el
concepto de “red de institucionalización” para estudiar el funcionamiento de una red para el impulso a
normas urbanísticas y territoriales inclusivas, llamada Habitar Argentina (HA).
Habitar es un agente social multisectorial por el derecho a la Tierra, la Vivienda y el Hábitat organizada
de manera de red. Es un espacio conformado por organizaciones, instituciones académicas,
movimientos sociales y legisladores, que están trabajando con el objeto de generar un marco normativo
que garantice el derecho a la vivienda, la tierra y al hábitat para todos los argentinos.
En este sentido, es importante detenernos en la definición de agente social. Un criterio posible, en
particular analizando un colectivo como HA, es definir el agente social en función de sus objetivos:
Agente como sujeto (colectivo) que pretende realizar una acción con un efecto concreto
(institucionalizar normas inclusivas de acceso a hábitat digno).
El ámbito social (el territorio) en el que pretende llevar a cabo su intervención.
De acuerdo con su condición de sujeto colectivo y con su finalidad de intervención, HA es,
como agente social, una figura institucional que representa una serie de intereses concretos de
carácter social o colectivo.
HA, como agente social, entonces, es una parte organizada de la sociedad que tiene objetivos de
intervención en la sociedad, con una estructura reticular, para modificar la estructura de poder en
cuanto a la gestión del territorio y el hábitat, conformándose como un núcleo de resistencia ante la
fuerza del mercado inmobiliario y sus intereses derivados. Tal como sostiene Castells, “una
característica central de la sociedad red es que tanto las dinámicas de dominación como las de
resistencia están basadas en la formación de redes y en la estrategia de ataque y defensa mediante
redes.”
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Existen cuatro mesas de trabajo para tratar de manera diferenciada algunas problemáticas existentes:
desalojos y alquileres, regularización dominial, vivienda y producción social del hábitat y, por último,
planificación Territorial. El estudio de esta red mediante el esquema analítico de Levy nos permitirá
observar cómo funciona una institución reticular, con todas las fortalezas y desafíos que eso implica.
HA “pretende que los proyectos de ley que salgan de estas mesas surjan de este trabajo mancomunado
y colectivo contando con el mayor apoyo posible del sector político, organizaciones sociales, redes de
profesionales, académicos, universidades, etc. Entendemos que es en el proceso mismo del desarrollo
de este espacio, donde la articulación de voluntades, experiencia y compromiso de todos, posibilitará
sustentar y defender proyectos que propicien cambios sustanciales en la realidad argentina en lo que
respecta a estas temáticas.”
Más allá de permitirnos analizar de una forma diferente organizaciones como HA, las redes
proporcionan un nuevo modelo estructural. Tal como indica Siemens (2010), el flujo clásico de las
jerarquías (causa-efecto, arriba-abajo) queda desplazado por un modelo en red, emergente, de conexión
débil, más adaptativo. La jerarquía adapta el conocimiento a la organización; la red adapta la
organización al conocimiento.(Ver gráfico 3 y 4)
En este sentido, podemos caracterizar a las redes, por oposición a las jerarquías, de la siguiente manera.
Las redes son:
Dinámicas
Estructuras fluidas
Igualitarias
Estructuras participativas y definidas por el proceso
La red de institucionalización esquematiza una compleja red de elementos o factores clave que
constituyen sitios de poder. Levy comienza por reconocer en las redes trece elementos: en primer lugar,
la experiencia e interpretaciones de la realidad de mujeres y hombres, e incluye además las presiones
de la sociedad civil, las estructuras políticas representativas, los compromisos políticos, la planificación
de políticas, los recursos, el posicionamiento del tema en los niveles de decisión, los procedimientos, la
capacitación, la metodología, la implementación de programas y proyectos, la investigación y la
construcción de teoría. El gráfico 2 nos permite observar esta compleja red (Anexo)
Por otro lado, y por la misma dinámica de los elementos de una red, las conexiones que se observan
son descentralizadas, se adaptan al contexto, se alimentan y promueven a si mismas y en relación al
entorno, y tienen la capacidad de conectar los factores emergentes de la realidad.
A continuación, se caracterizaran cada uno de estos factores, para poder luego analizar cómo se
relacionan entre sí y constituyen sitios de poder, aplicados a los temas de hábitat:
a. Experiencia e interpretación de la realidad: este punto de la estructura de red refiere a la
conciencia sobre las formas de expresión de las inequidades en relación al hábitat digno en diversos
ámbitos de la vida, que alientan acciones colectivas y presiones políticas. En HA, podemos ver como la
experiencia e interpretación de estos temas se manifiestan, a partir del origen heterogéneo y
multifacético de sus integrantes. Dado el dinamismo, es difícil mencionar a todos, pero podemos
identificar a los siguientes integrantes: CELS - Centro de estudios legales y sociales, Defensoría
General de la Nación, ACIJ - Asociación Civil por la Igualdad y la Justicia, F.O.T.I.V.B.A - Foro de
Organizaciones de Tierra, Infraestructura y Vivienda de la Pcia. Buenos Aires, Madre Tierra –
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Asociación Civil, Fundación Vivienda y Comunidad, S.E.D.E.C.A. Secretariado de Apoyo a
Comunidades Autogestionarias, Asociación Barrio San Cayetano – La Matanza, Centro Cultural
Kichari Huasi _ Hurlingham, Mutual 6 de Noviembre – San Miguel, Asoc. Esperanza de Una Meta –
Morón, Asoc. Sueño de Barrios – La Matanza, Junta Vecinal Las Lomitas de Loma Hermosa, Vivienda
Social Iglú de Bahía Blanca, Asociación Civil La Mesa (Moreno), Cooperativa de Trabajo Mi
Pachamama SRL (Moreno), Agrupación J. W. Cooke (FPV) Proyecto Habitar UBA, Fe. De .Vi,
Alianza Internacional de Habitantes (AIH) , Equipo Infohábitat UNGS, Área de estudios urbanos del
Instituto del Gino Germani, TECHO Argentina (Un Techo para mi País), Encuentro de Entidades No
Gubernamentales para el Desarrollo (EENGD) - Comisión de Hábitat, Asociación Civil La Minga (La
Minga), Asociación de Vivienda Económica- Centro Experimental de la Vivienda Económica (AVE-
CEVE), Asociación para la Promoción de Organizaciones y Hábitat en el Departamento Colon
(APROHCOL), UN TECHO para mi Hermano, Instituto Patagónico de Desarrollo Social
(INPADES), Servicio Habitacional y de Acción Social (SEHAS), - Servicio de Promoción Humana
(SERVIPROH), Laboratorio de Políticas Públicas Buenos Aires, Colectivo por la Igualdad, Asociación
de Abogados Ambientalistas, Cátedra Planificación Urbanística- FAU- UCU Universidad de
Concepción del Uruguay, Entre Ríos, entre otras organizaciones, legisladores y funcionarios vienen
participando de este espacio. Como vemos, la experiencia e interpretación de la realidad en términos de
hábitat, es construida y representada por diversos enfoques y miradas.
b. Presiones de la sociedad civil: las movilizaciones a partir de intereses concretos y/o estratégicos de
desarrollo urbanístico y territorial inclusivo. Este factor es fundamental para avanzar en la
institucionalización de normas, y está íntimamente articulado con los medios de comunicación. Si bien
en Argentina existe desde la opinión pública una posición de presión en cuanto al tema del hábitat, es
difícil pensar que este tipo de presiones tenga un sustento basado en la inclusión y la igualdad. Un
ejemplo de este punto es la discusión que se planteo a partir de las declaraciones del diputado Agustín
Rossi, en medio de debate por la Reforma del Código Civil en el año 2012. El diputado cuestionó la
creación de countries, de los cuales indicó que “no fueron una buena respuesta de la sociedad" y afirmó
que "muchísimos countries han interrumpido la trama urbana de las ciudades. Alrededor de los
countries en general el entorno urbano se ha deprimido. Es bastante común ver un country y, a su lado,
una villa de emergencia". Y destacó que "hay que construir una sociedad más comunitaria en donde la
gente se pueda encontrar". e hizo referencia a la existencia de un anteproyecto de ley de
reordenamiento territorial impulsado por el Consejo de Planificación y Ordenamiento Territorial (que
integran todos los ministros de Planeamiento del país). En su artículo 17, dijo, establece "que se
propenderá a la eliminación de barreras arquitectónicas y urbanísticas de modo de garantizar la
accesibilidad de todas las personas y evitar zonas residenciales y de esparcimiento aisladas". Ante esta
posición, desde diversos medios de comunicación y a través de diversos formadores de opinión, se
instaló en la opinión pública la idea que el Estado expropiaría y abriría los barios cerrados (P.e., la
versión digital del Diario La Nación agregó una categoría llamada “Proyecto para abrir los
countries1”), reduciendo un debate de gran complejidad y banalizando –necesario- a esta instancia de
opinión tan acotada de la realidad. Como sostiene Castells (2009), “a violencia, transmitida por las
redes de comunicación, se convierte en el vehículo de la cultura del miedo.”
Pero sin dudas existen sectores y grupos de la sociedad civil que intentan por presionar en el
tratamiento de estas cuestiones, en particular atendidos por los medios ante situaciones de desgracias
1 Ver La Nación, http://www.lanacion.com.ar/proyecto-para-abrir-countries-t48718
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(naturales o no) habitacionales, como las inundaciones en La Plata2 o la toma de terrenos del Parque
Indoamericano3.
c. Estructuras políticas representativas: las acciones colectivas deben vincularse con el sistema
político formal, para permitir la fiscalización de la institucionalización. En este punto, es importante
señalar que HA a establecido relaciones sólidas con algunos asesores de las Cámaras Legislativas,
teniendo en cuenta, además, que el objetivo de HA es avanzar en la elaboración de normas inclusivas.
2 En el año 2013, la Ciudad de La Plata sufrió la inundación más grande de su historia, dejando un saldo de 89 muertos,
según registros oficiales. HA realizó la siguiente declaración pública: “Una catástrofe socioambiental, recomendaciones
urgentes”
Los eventos ocurridos los días 2 y 3 de abril pasados en la Región Metropolitana de Buenos Aires y La Plata, junto a las
terribles secuelas provocadas -pérdida de numerosas vidas y daños graves- pusieron nuevamente de relieve la necesidad de
una impostergable intervención del Estado en el desarrollo urbano y en las condiciones de hábitat de la población.
Aunque las causas de lo ocurrido responden a la convergencia de múltiples factores, Habitar Argentina considera
indispensable señalar la especial implicancia que ha tenido la forma en que nuestras ciudades ocupan el territorio. La
localización y calidad de los barrios y de las viviendas, las penurias que implica el acceso al suelo y a una vivienda digna -
especialmente para los sectores populares- tuvieron un rol determinante en el desastre.
Catástrofes como esta suceden por la concurrencia de eventos climáticos y efectos de la actividad humana, de allí surge la
noción de catástrofe socio-ambiental. La responsabilidad humana, frente a hechos así, es palmaria. Asimismo, aunque estos
afecten en diversa escala a la sociedad en su conjunto, quienes suelen sufrir las peores consecuencias son los grupos en
situación de vulnerabilidad social. En virtud de ello, los diferentes niveles del Estado deben comprometerse a explorar
propuestas que construyan condiciones que permitan mejorar paulatinamente el hábitat, con especial atención a los sectores
más pobres.
La complejidad de la problemática urbano habitacional requiere entender el derecho a la vivienda en un sentido amplio,
capaz de abarcar las dimensiones institucionales, sociales y materiales en las que se desarrolla la vida de las personas. La
vivienda, en tanto servicio habitacional, no es exclusivamente el espacio delimitado por el borde exterior de un inmueble.
Su real dimensión está sujeta a la configuración del área en la que se localiza, a las actividades que allí se despliegan y al
impacto que éstas tienen sobre el territorio. El suelo urbano es componente esencial de la política urbana y habitacional. Su
disponibilidad -en cantidad, localización y condiciones adecuadas- es fundamental para garantizar una gestión eficiente y
eficaz de los programas y/o proyectos de urbanización y vivienda social.
El funcionamiento actual de los mercados de tierra urbana y la normativa que los regula han producido, gradualmente, una
ciudad económicamente desigual, socialmente excluyente, espacialmente segregada y ambientalmente insostenible. Esta
situación refleja la impostergable necesidad de elaborar e implementar un nuevo marco jurídico que proteja los derechos de
los habitantes en relación al suelo, provea instrumentos que faciliten la promoción de políticas urbanas con sentido
redistributivo, construya ciudades sustentables y más democráticas garantizando la participación social que enfrente el
problema de la retención especulativa de la tierra. (…)
Asimismo, creemos que el actual proceso de reforma y unificación de los Códigos Civil y Comercial presenta una
oportunidad histórica para subsanar las injusticias que atraviesan la problemática habitacional y modificar el rumbo del
desarrollo urbano, cuyos trágicos efectos recientes han conmovido a toda la sociedad. Sobresale, en este sentido, la
necesidad de incorporar institutos que garanticen:
-Aplicación efectiva del Principio de Función social de la Propiedad y protección a comunidades que tienen una especial
relación con la tierra.
-Acceso a servicios básicos y condiciones adecuadas de vivienda sin perjuicio de la situación de titularidad del dominio de
un inmueble.
-Regulación de las locaciones de inmuebles.
-Favorecer la recuperación estatal de bienes inmuebles abandonados.
-Prescripción adquisitiva especial para fines de vivienda y prescripción adquisitiva especial para agricultura familiar.
-Participación de las provincias y municipios en la regulación de los conjuntos inmobiliarios, para lo que es indispensable
poner en marcha legislación de Ordenamiento Territorial.
Los fundamentos expuestos en este comunicado revelan la necesidad imperiosa de la sanción e implementación de nuevos
instrumentos que regulen la gestión del suelo urbano y garanticen el derecho a la vivienda y a un hábitat digno, en el marco
de la imprescindible sostenibilidad urbano ambiental de nuestras ciudades y regiones. 3 El Parque Indoamericano es uno de los mayores espacios verdes de la ciudad de Buenos Aires. En 2010, unas 1.500
familias (alrededor de 13.500 personas) provenientes de asentamientos informales de la zona, ocuparon el predio
improvisando precarias construcciones, en reclamo de viviendas.
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Para ver esta relación, podemos mencionar que en octubre de 2010 se realizó la presentación pública
del espacio en el Auditorio de la Cámara de Diputados.
d. Compromiso político: el compromiso debe partir de los sectores de decisión y es central para
cualquier proceso de cambio. Lograr el compromiso político en acciones vinculadas al hábitat digno,
requieren una particular atención en cuanto al riesgo que sea puramente retórico y que su impacto solo
se de en políticas aisladas. Tal como sostiene Cristina Reynals4, integrante de Habitar, “se aprovecha el
trabajo consensuado en base a metas para lograr el compromiso político de los participantes y desde
ellos hacia las instancias institucionales y representativas.”
5. Recursos: el compromiso político debe necesariamente traducirse en la asignación de recursos
(humanos, financieros, logísticos, etc.). En este sentido, a través del accionar de las organizaciones que
componen HA, se ponen a disposición recursos de diversa índole. Por ejemplo, HA no cuenta con
instalaciones propias, y las reuniones suelen ser en espacios provistos por la Cámara de Diputados.
6. Planificación de políticas: participar en materia de panificación de políticas de desarrollo urbano y
territorial equitativo, es fundamental y parte del objetivo central de HA, que intentan legitimar las
diversas acciones. También es importante, en esta instancia, contar con instancias que legitimen y
validen esas propuestas. Desde el principio en HA se trabajó sobre proyectos de Ley inexistentes hasta
el momento en la legislación nacional, y en la necesidad de intervenir a nivel de iniciativas y de
negociacion a través de la articulación de diferentes actores sociales y políticos en cuestiones del
hábitat rural y urbano, teniendo en cuenta los sectores más desprotegidos5. En el año 2011 se organizó
una audiencia pública con la Relatora de Naciones Unidas por el Derecho a la Vivienda Adecuada, la
Dra Raquel Rolnik. En dicha audiencia participaron diferentes organizaciones, académicos,
funcionarios que expusieron acerca de la problemática de la vivienda y el hábitat, y este evento fue una
de las herramientas utilizadas por la Relatora para elaborar el informe sobre vivienda adecuada en su
misión a Argentina en 2011, en el cual valida y legitima los reclamos y planteos realizados por HA en
relación al hábitat.
7. Posicionamiento de las cuestiones de hábitat y urbanización sustentable en los niveles de
decisión: este punto es fundamental porque permite convertir el “tema” de la urbanización territorial
como una responsabilidad común. En este sentido, el informe presentado en la Asamblea General de
las Naciones Unidas y elaborado por la relatora Raquel Rolnik ha sido un puntapié fundamental.
También en este punto es muy importante el avance logrado en la Provincia de Buenos Aires con la
sanción de la Ley de Acceso Justo al Hábitat N°14449, como una toma de postura por parte de los
legisladores bonaerenses al reconocer la problemática y sus aristas, pudiendo superar la lógica política
de “construcción de viviendas”, y define los lineamientos generales de las políticas de hábitat y
vivienda y regula las acciones dirigidas a resolver en forma paulatina el déficit urbano habitacional,
dando prioridad a las familias bonaerenses con pobreza crítica y con necesidades especiales. En este
sentido, HA realiza actividades para el cumplimiento de la norma en la Provincia (como el Cabildo
Abierto “Hacia la plena implementación de la Ley de Acceso Justo al Habitat”6) y establece diversas
estrategias para instalar el tema en diversos niveles de decisión y gobierno.
8. Procedimientos: son las reglas que regulan las acciones en y entre organizaciones en HA,
permitiendo integrar las diversas demandas a la agenda de acciones y proyectos.La organización de HA
4 Entrevista realizada en el marco de este trabajo, el 1° de julio de 2014
5 Ibidem
6 https://www.facebook.com/photo.php?fbid=682274388518603&set=a.116127398466641.23055.100002081457142&type=1&theater
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es abierta y transversal, y no existen procedimientos formales en el sentido de normas o reglas que
indiquen como proceder. Existen reuniones plenarias mensuales, donde se presentan temarios y se
resuelven las acciones en relación a cada uno de los temas.
9. Capacitación: la formación de los integrantes de la institución es fundamental. Es necesario que
exista la vinculación entre la teoría y la práctica. Si bien HA no implementa acciones de formación
directa, pero sí se llevan adelante acciones implementadas con otros actores, como por ejemplo, la
participación de integrantes de HA en el “Primer Encuentro para la Construcción Federal de Consensos
del Hábitat Popular” o en el “Ciclo de encuentros: “El desarrollo territorial en la argentina de hoy”
“Planificación y ordenamiento territorial”.7
10. Metodología: la forma de trabajo y logro de acuerdos requiere técnicas participativas y
organizadas, que permitan hacer operativos los planes de acción en relación al tema hábitat. Además de
las reuniones plenarias mensuales, funcionan también comisiones específicas para la discusión, armado
y seguimiento de propuestas, ya previamente mencionadas: Desalojos y Alquileres, Regularización
Dominial, Vivienda y Producción Social del Hábitat y Planificación Territorial Estas mesas están
coordinadas por asesores políticos y participantes de organizaciones sociales y/o académicos. Las
reuniones, que se realizan en lo posible cada quince días, son abiertas y se organizan entre los
participantes, al igual que la forma de trabajo y las agendas particulares de cada una de ellas. Las
decisiones se toman libre y abiertamente a propuesta de las organizaciones participantes (por dominio
de la temática, disponibilidad de tiempo, etc.). Tanto los temarios como los acuerdos y acciones son
absolutamente transparentes: no solo los temas se tratan y resuelven de manera abierta y participativa,
sino que también se establecen comunicaciones muy fluidas por la página de Faceboook o el grupo de
correo electrónico.
En este sentido, el capital en red es fundamental para conseguir los recursos y objetivos deseados, junto
con el capital financiero, humano y cultural. El capital en red es muy variado, y consiste, entre otras
cosas en crear y mantener relaciones en línea para conseguir los recursos que necesita la organización
para el logro de las metas, incluyendo vínculos indirectos a amigos de amigos, organizaciones,
asociaciones, etc., a través de recursos web 2.0, tal como HA hace con Facebook, el grupo de correo
electrónico y el blog (Wellman, 2005).
En este sentido, el ciberespacio forma parte del entorno de HA en el cual se definen y organizan temas
y acciones (Wellman, 2005). Aunque el lugar físico continua siendo importante, el ciberespacio se ha
convertido en un ciber-lugar que afecta las formas en las cuales los integrantes de HA se gente
encuentran y sostienen la comunidad.
11. Implementación de programas y proyectos: HA tiene una expresa voluntad por intervenir de
manera activa en la definición de políticas de hábitat y urbanización territorial. En este sentido se han
debatido, desarrollado, acordado y presentados diversos proyectos de Ley:
a. Proyecto de Ordenamiento Territorial8
El proyecto de Ley de Ordenamiento Territorial Nacional se plantea como el marco normativo que guía
las políticas de ordenamiento territorial del país. En primer lugar define al OT como una función
pública y luego de ello fija los principios sobre los que se apoya el OT y define los objetivos y
7 http://habitarargentina.blogspot.com.ar/search/label/planificacion%20territorial
8 Acceso al proyecto: http://goo.gl/BMNKE9
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directrices que guían la política territorial. En la segunda parte define los derechos y deberes de los
habitantes del país en relación al ordenamiento territorial. En la tercera parte, define la institucionalidad
del OT (autoridad de aplicación de la ley, planes y legislación que comprende el sistema y obligaciones
del Gobierno Nacional en la materia). Finalmente, en la última parte, define los instrumentos de la
política territorial, los que deberán ser reglamentados en cada una de las jurisdicciones.
El proyecto fue presentado en 2011 y nuevamente en 2013 luego de que perdiera estado parlamentario.
b. Vivienda y Producción Social del Hábitat 9
Establece la creación de un Sistema Integral de Políticas para la Vivienda y el Hábitat (SIPVH) que
articule, coordine, complemente políticas, programas y los diferentes recursos públicos que se destinan
para atender el desarrollo habitacional, en el ejercicio de las responsabilidades del Estado, a través de
sus diferentes organismos, poderes y jurisdicciones.
El proyecto fue presentado en 2011 y nuevamente en 2013 luego de que perdiera estado parlamentario.
c. Programa Nacional de Regularización Dominial 10
Declara la Emergencia habitacional de los asentamientos de población pendientes de regularización en
todo el territorio nacional por el término de cuatro años contados a partir de su promulgación y propone
la creación de un Programa de Regularización Dominial.
El proyecto fue presentado en 2011 y nuevamente en 2013 luego de que perdiera estado parlamentario.
d. Regulación del procedimiento de Desalojos 11
Es imprescindible que se realicen las reformas legales y se implementen políticas públicas para dar
cumplimiento a las obligaciones consagradas en los tratados de derechos humanos, especialmente los
establecidos en la Observación General n° 4 y n° 7 del Comité de Derechos Económicos Sociales y
Culturales en relación al procedimiento de Desalojos.
El proyecto fue presentado en 2011 y nuevamente en 2013 luego de que perdiera estado parlamentario.
12. Investigación: la vinculación entre el aprendizaje y la práctica es central para intervenir en la
realidad, dado su dinamismo. En este sentido, la participación en el colectivo de instituciones
académicas como el Instituto del Conurbano, de la Universidad Nacional General Sarmiento, o del
Instituto Gino Germani de la Facultad de Ciencias Sociales de la UBA, es importantísima para la
articulación entre teoría y práctica. En este sentido, se están desarrollando, a modo de ejemplo, las
siguientes investigaciones en el Instituto del Conurbano12
:
- Las condiciones sociales y urbanas de los asentamientos y villas. Relevamiento integral y estudios de
casos en la Región Metropolitana de Buenos Aires.
9 Acceso al proyecto http://goo.gl/0Ee7fq
10 Acceso al proyecto http://goo.gl/FTvt3V
11 Acceso al proyecto http://goo.gl/lI91zR
12 http://www.ungs.edu.ar/areas/institutos_ico/3/proyectos-acreditados-por-la-ungs.html
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- Hábitat y programas públicos de inclusión social en el Área Metropolitana de Buenos Aires (2003-
2007). Su implementación y las condiciones sociales, urbanas y ambientales en el territorio.
- Aspectos sociales, ambientales y territoriales relacionados con el desarrollo del periurbano productivo
en los bordes de la Región Metropolitana de Buenos Aires.
- Ciudad Normativa y Actores Sociales.
13. Construcción de teoría: analizar de manera crítica y con herramientas teóricas, permite desarrollar
y gestionar conocimiento, lo que promueve nuevas teorías sobre el acceso al hábitat digno, mejorando
la formulación de políticas, metodologías y la planificación. Articulado con el factor anterior, la
investigación y sistematización es fundamental para la construcción de teoría.
Como podemos, observar las condiciones en las que el derecho al hábitat digno puede ser
institucionalizado mediante el impulso de una red de persona y organizaciones, puede ser representada
por estos trece elementos. Las relaciones de poder que subyacen a estos factores se desarrollan en un
contexto institucional particular donde pueden presentarse tanto oportunidades como resistencias, que
confrontan a la acción colectiva que busca cambios y transformaciones dentro de cada elemento. La
expresión del poder se despliega no sólo en los productos visibles y prácticas de las organizaciones,
sino también en los valores y motivaciones invisibles que influyen y moldean los resultados más
tangibles de las organizaciones. En este sentido, lo que subyace y trasciende a cada elemento es una
cultura organizacional asociada –que en este caso, además, exige confluir y articular las culturas
organizacionales de cada institución participante-, con sus respectivas prácticas, lenguajes, etc., y más
profundamente las creencias y valores subyacentes. Estos elementos proporcionan un medio no sólo
para guiar e incluso la estructurar el diagnóstico de una situación existente, sino que una vez evaluados,
nos permiten percibir el margen de maniobra para el cambio y pueden proporcionar medios para dirigir
la acción para el logro de normas urbanísticas y territoriales inclusivas (Levy,1996).
Revisar y evaluar la totalidad de elementos en la red, permite conocer y disponer de las posibilidades
para determinar cuál es el nivel y el tipo de estrategia más adecuada para el cambio y logro de os
objetivos, así como seleccionar aquellos medios que faciliten la acción a fin de promover la
institucionalización de normas inclusivas de hábitat.
Es importante entender que estos elementos no son más que un listado de variables o puntos de entrada
que configuran una red, en el sentido de que están vinculados y relacionados entre sí en una manera
particular y se refuerzan mutuamente. La institucionalización sostenida de políticas urbanas y de
hábitat inclusivas requiere la coexistencia de todos los factores y su articulación constante.
Si solo se avanza o interviene en solamente en un grupo de estos factores, es probable que no haya
capacidad para de impulsar el derecho al hábitat digno como parte de la práctica del desarrollo en el
largo plazo.
Existen, además, tres elementos que plantean un desafío a las organizaciones reticulares.
En primer lugar, la forma que en la realidad cotidiana aquieren los elementos tiene especificidad
contextual, así, su contenido sustantivo puede cambiar no sólo en diferentes sistemas políticos y
condiciones socioeconómicas, sino también con el tiempo. Las agendas son variables, y en diferentes
contextos y en momentos diferentes, la forma de los elementos y, en última instancia, la forma que la
red puede tomar es única y diferente.
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Por lo tanto, las estrategias para la instauración de normas urbanísticas y territoriales inclusivas
contextos pueden ser muy diferentes. La replicabilidad de las acciones no se encuentra en la forma de
los elementos y el contenido de las estrategias, sino en la aplicación de la herramienta metodológica
que permite movilizar todos los elementos situados en la realidad particular analizada.
En segundo lugar, aunque cada factor está presente en las actividades de diferentes grupos, actores o
agentes que participan de HA, la forma difiere para cada uno de ellos. Los los grupos pueden estar
vinculados a las arenas políticas locales, nacionales o internacionales. Los grupos dentro y entre cada
nivel pueden tener diferentes aproximaciones a las temáticas del hábitat y la tierra, en relación con cada
elemento, resultando diferentes oportunidades y resistencias con relación a la posibilidad de cambio y a
las estrategias y acciones para lograrlo. En este sentido, la metodología, organización y procedimientos
abiertos son estructurantes de la forma que la red adquiera.
En tercer lugar, estos elementos están operacionalizados, puestos en acto y configurados por diferentes
agentes o grupos en un amplio rango de esferas de actividad interrelacionadas. Levy (1996) define esas
esferas de actividad como: política, organizacional, técnica y de investigación. Aunque algunos
integrantes de HA operan en más de una esfera, el punto crítico es que un individuo solo puede ser
capaz de influir en algunos de estos elementos, dependiendo de su rol , posición en un punto particular
de la red.
Poner todos los elementos de esta web particular en su lugar requiere de una acción colectiva a través
de la resolución de conflictos, el acuerdo de agendas, la cooperación, la consulta y la negociación en
diferentes niveles (local, nacional y regional) y entre los actores relevantes.
La “mesa chica”, capaz de orquestar estratégicamente el refuerzo de los diferentes elementos en la web,
requiere un nivel de acción colectiva consciente por parte de hombres y mujeres en diferentes
instancias de la red. Por otra parte, es evidente que esta acción colectiva debe llevarse a cabo en
diferentes niveles: local, nacional, regional e internacional. Entre los “líderes”, deben estar los hombres
y mujeres de las organizaciones específicas de temas de viviena, hábitat y tierras, dentro y fuera del
gobierno. En ese sentido, vemos como HA articula de manera permanente a organizaciones externas al
gobierno y a actores políticos y/o instituciones públicas. El objetivo no es apoyar o no una política
concreta del gobierno en un momento determinado, sino movilizar y articular los recursos de las
diferentes esferas que permitan la construcción de una política integral, inclusiva, justa y sustentable de
hábitat.
En cada uno de estos trece factores, entonces, se manifiesta el componente de poder que lo vehiculiza y
existen tanto oportunidades como obstáculos para el desarrollo de una acción colectiva capaz de
producir cambios.
Resulta también esclarecedor entender que las redes surjan dentro de algo, de un dominio, y ese algo es
lo que podemos definir como ecología (Siemens 2010). Entender a HA dentro de una ecología
particular, nos permiten entender sus estructuras y espacios necesarios para albergar y facilitar el flujo
de conocimiento, y también entender que estos espacios son agentes del cambio.
Tal como indica Siemens (2010), estas ecologías poseen muchas características que debemos tener en
cuenta en los procesos de una red. Como mínimo, para una ecología eficaz, no pueden faltar un espacio
para:
que principiantes y gurús puedan conectar,
la expresión propia,
para el debate y el diálogo,
para buscar conocimiento archivado,
para aprender de forma estructurada,
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comunicar nueva información y conocimiento, indicativos de elementos de cambio relacionados
con la práctica (noticias, investigaciones)
alimentar ideas, probar nuevos enfoques, prepararse para nuevos desafíos, pilotar procesos.
Tal como observamos en el gráfico 3, la estructura de una red comprende elementos, nodos y
conexiones. En contraste, una ecología es un “organismo vivo” que influye en la formación de la red
misma. En HA, por ejemplo, cada participante posee una red de aprendizaje personal. La salud de esta
red depende de su adecuación a la ecología en la que se encuentra el participante. Si la ecología es
sana, dejará que las redes florezcan y se multipliquen. Si la ecología no es saludable, las redes no se
desarrollarán de manera óptima. Una ecología de conocimiento sana permite a los individuos mejorar
el conocimiento que poseen de forma rápida y efectiva posibilitando la toma de mejores decisiones, de
un mejor desempeño. El mundo en red no deja de refinar, reinventar y reinterpretar el conocimiento, la
mayoría de las veces de forma autónoma.
Conclusiones
La conformación de estructuras reticulares para el desarrollo de propuestas normativas inclusivas en
relación al acceso al hábitat, que contemplen un abanico de actores con intereses y objetivos
particulares, sin dudas puede ser el origen de una demanda concreta, y un espacio de elaboración de
propuestas de normas y proyectos.
El caso del Estatuto de Brasil nos indica que las demandas sociales requieren acuerdos, construcción de
redes, orientaciones a un objetivo común y construcción de poder para lograr la institucionalización de
normas inclusivas. No solo es posible que espacios multiactorales, conformados en una estructura de
red, logren avanzar en la formalización de proyectos e intervenciones en los marcos institucionales que
regulen las políticas de urbanización, vivienda y hábitat; sino que es imprescindible para lograr
políticas verdaderamente inclusivas. Los desafíos de las democracias latinoamericanas están
intrínsecamente vinculados al avance en el cumplimiento de derechos sociales. La cristalización de la
segregación urbana, muchas veces acelerada por las propias acciones del Estado, debe ser “atacada” de
manera directa, con todas las complejidades que la atraviesan.
En ese sentido, los Estados deberán tener la voluntad de incorporar estas voces en los procesos de
planificación, desarrollo y evaluación de políticas públicas vinculadas al hábitat, incluida la
institucionalización de normas que aborden la temática de manera holística y priorizando los intereses
de la comunidad por sobre los del mercado.
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Universidad Bolivariana – Instituto de Estudios Avanzados (USACH) Editorial Universidad
Bolivariana, Huérfanos 2917, Santiago Chile, Primera Edición
XIX Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Quito, Ecuador, noviembre de 2014
Martinez Colomer
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Reseña biográfica
María Ayelén Martínez Colomer
Licenciada en Ciencia Política por la Universidad de Buenos Aires, orientó su formación al
estudio y participación en políticas públicas. Desarrolló tareas en el INAP entre los años 2000 y
2014, vinculadas a la política de capacitación de la Administración Pública Nacional. Entre 2012 y
2014, se desempeñó como Coordinadora del Programa de Innovación en la Capacitación, brindando
asistencia técnica a áreas sustantivas y de apoyo del Estado Nacional, Provincial y Municipal, para la
puesta en marcha de actividades de formación innovadoras y alineadas con las políticas públicas
específicas. Actualmente, se desempeña como asesora en la Universidad Nacional de Moreno, y es
consultora en el Ministerio de Economía de la Nación y del Ministerio de Turismo de la Nación. Ha
sido consultora de FOAR (Fondo Argentino de Cooperación Horizontal) en temas de formulación de
proyectos de formación virtual para funcionarios en Guatemala. Sus últimos trabajos y participaciones
en congresos se centraron en el desarrollo de formación en organizaciones públicas y la gestión del
conocimiento y el uso de TIC.
Graciela Mónica Falivene
Administradora Gubernamental (1988-2012), Especialista en Planificación (FAU-UBA 1987),
profesora titular de Planificación Urbanística en la carrera de Arquitectura de la Universidad de
Concepción del Uruguay, Argentina, desde 1985 a la fecha. Investigadora, experta en formación activa
para directivos, profesionales y comunidades de desarrollo local. Se ha desempeñado como
Coordinadora del Programa de Innovación de la Capacitación de la Dirección del Sistema Nacional de
Capacitación del INAP y Directora Nacional de Capacitación del INAP de Argentina. Ha sido
consultora del BID sobre temas relacionados con el Servicio civil y las relaciones laborales en el sector
Público y consultora del FOAR (Fondo Argentino de Cooperación Horizontal) en temas de
formulación de proyectos sociales en Ecuador y Planeamiento estratégico en Bolivia. Sus últimos
trabajos y participaciones en seminarios internacionales y congresos se focalizan en la formación de
directivos y la gestión del conocimiento en las organizaciones públicas, y en los desafíos que el
Gobierno Electrónico y las TIC plantean a las instituciones de formación y áreas de capacitación del
Estado. Coautora -junto con María de Luján Gurmendi y Graciela María Silva-del trabajo ganador del
Concurso Internacional de Ensayos sobre Mecanismos de e-learning para Mejorar la Educación a
Distancia de Funcionarios Públicos en Iberoamérica. CLAD / REDAPP / REIGAP
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Anexo: Cuadros, tablas y gráficos
Gráfico 1: Movilización de plusvalías para suministrar tierra urbanizada a los sectores pobres
Fuente: En Martim O. Smolka y | Mullahy, Laura (2007)
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Imagen 1: Recorte Diario La Nación, Barrio Las Tunas
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Grafico 2: Elementos e interelaciones de una red para la insitucionalización de normas
urbanísticas inclusivas
Modificado y Traducido por las autoras de Levy, C. (1996)
Gráfico 3: Estructuras del conocimiento y las organizaciones
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Grafico 4: Ecología del aprendizaje y el conocimiento.
Resumen
No existe la inclusión social desde el consumismo y la falta de respeto a la diversidad; tenemos que
encontrarnos en la construcción de un futuro común. Como plantea P. Rosanvallon, la segregación
residencial es un veneno para la igualdad que socava la inclusión social, deconstruyendo el principio
mismo de lo común y que es incluso más corruptor del espíritu de la igualdad que el hecho aritmético
de la desigualdad. Toda acción en el campo la organización y la estructura del territorio es decisiva, ya
que no hay política de la igualdad que no deba comenzar por una política activa de la ciudad.
Pero en la práctica social concreta existe un sistema de uso del suelo impuesto por los intereses del
mercado, por encima de las necesidades colectiva que, cada vez más están privadas de una gestión
urbana sostenible. En los procesos de segregación urbana confluyen fuerzas económicas y culturales,
sobre las cuales el Estado debe actuar, desarrollando instrumentos para la planificación del espacio y
que garanticen la convivencia de grupos socioeconómicos heterogéneos. En ambos casos, las políticas
públicas encuentran resistencia para actuar, a lo que se suman las limitaciones históricas del Estado de
no haber promovido ciudades más integradas y menos segregadas. Una gestión urbana sostenible
requiere de la participación activa de todos los involucrados, tanto públicos como privados.
En el proceso de construcción de un futuro común, el intelectual tiene un rol de "descubridor”,
abriendo mentes y corazones, y promoviendo el desarrollo de nuevos valores en la sociedad. Muchos
de ellos que trabajan en la generación de redes y espacios con la esperanza de lograr una sociedad más
justa y sostenible. Presentaremos la labor que realiza Habitar Argentina, un espacio conformado por
organizaciones, instituciones académicas, movimientos sociales y legisladores, que trabaja con el
objetivo de generar un marco normativo que garantice el derecho a la vivienda, la tierra y al hábitat
para todos.
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