Audit de l’indemnité d’assistance parlementaire - Parlement européen - 09/01/2008

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Rapport d’audit interne n° 06/02 à l’institution

Audit de l’indemnité d’assistance

parlementaire

Le présent document est un rapport d’audit confidentiel au sens de l’article 4, paragraphe 2, du règlement n° 1049/2001 du Parlement européen et du Conseil du 30 mai 2001 relatif à l’accès public

aux documents du Parlement européen, du Conseil et de la Commission.

Le Parlement européen se réserve tous droits en cas de divulgation du présent document sans son consentement.

FINAL

9 janvier 2008

Service d’audit interne Rapport d’audit interne n° 06/02 à l’institution

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Table des matières (1/2) Page

PARTIE 1: RAPPORT À LA DIRECTION

1. Introduction ................................................................................................ 5

2. Objectifs, portée et méthodologie de l’audit .............................................. 8

3. Simplifier la gestion administrative de l’assistance parlementaire........... 13

4. Définir la portée des tâches d’assistance et quantifier les coûts connexes qui peuvent être remboursés au titre de l’indemnité ................................ 16

5. Contrats de service à des fins d’assistance parlementaire........................ 23

6. Assistance parlementaire fournie dans le cadre d'un contrat d’emploi .... 30

7. Tiers payants avec lesquels est conclu un contrat relatif à la prise en charge de la gestion administrative des contrats de travail des assistants 34

8. Conclusion ................................................................................................ 38

PARTIE 2: RÉSUMÉ DES PLANS D’ACTION................................................ 40

PARTIE 3: CONCLUSIONS PRINCIPALES ET PLANS D’ACTION DÉTAILLÉS

A. SIMPLIFIER LA GESTION ADMINISTRATIVE DE L’ASSISTANCE PARLEMENTAIRE .................................................................................... 50

B. PORTÉE DES MISSIONS D’ASSISTANCE ET QUANTIFICATION DES COÛTS Y AFFÉRENTS POUVANT FAIRE L’OBJET D’UN REMBOURSEMENT AU TITRE DE L’INDEMNITÉ ............................. 57

1. Définition contractuelle précise du travail d’assistance à fournir ............ 57

2. Garantie de l’adéquation des barèmes de rémunération aux tâches effectuées.................................................................................................. 59

3. Clarification des principes sous-tendant le droit à des indemnités transitoires de fin de contrat ........................................................................................ 66

4. Justification des paiements ponctuels à la fin de l’exercice financier ...... 70


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Table des matières (2/2) Page

PARTIE 3: CONCLUSIONS PRINCIPALES ET PLANS D’ACTION DÉTAILLÉS (suite)

C. CONTRATS DE SERVICE AYANT TRAIT À LA FOURNITURE DE L'ASSISTANCE PARLEMENTAIRE ................................................. 76

1. Conformité des prestataires de services avec la législation nationale en vigueur ................................................................................................. 76

2. Facturation des services d’assistance parlementaire fournis aux députés...................................................................................................... 83

3. Introduction de l’obligation contractuelle de fournir des factures et relevés des dépenses valables................................................................... 93

4. Risque que des contrats de service existants soient de facto des contrats d’emploi.................................................................................................... 95

5. Prévention du risque lié au paiement d’indemnités inéligibles................ 99 D. D. ASSISTANCE PARLEMENTAIRE FOURNIE DANS LE CADRE

D’UN CONTRAT D’EMPLOI.................................................................. 104

1. Preuve de la couverture sociale des assistants employés ................... 104

2. Conformité de la couverture sociale des assistants employés au regard de la législation communautaire.................................................. 108

3. Application cohérente et transparente de la réglementation FID en matière de frais de voyage et de séjour.............................................. 111

E. TIERS PAYANTS CHARGÉS DE LA GESTION ADMINISTRATIVE DES CONTRATS D’EMPLOI DES ASSISTANTS ................................ 114

1. Présentation de relevés des dépenses encourues par les tiers payants 114

2. Établissement d’accords transparents et sûrs concernant la gestion des contrats d’emploi des assistants ....................................................... 116

3. Amélioration des bonnes pratiques existantes pour des catégories spécifiques de tiers payants .................................................................... 118


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PARTIE 1: RAPPORT À LA DIRECTION


Partie 1: Rapport à la direction

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1. Introduction

1.1 Chaque député bénéficie d’une indemnité mensuelle d’assistance parlementaire qui vise à couvrir les dépenses qui découlent de l'emploi ou du recours aux services d’un ou plusieurs assistants qu’il peut choisir librement. En 2006, cette indemnité mensuelle s’élevait à 15 222 euros par député.1 Cette même année, l’ensemble des crédits inscrits à l’article (422) du budget représentait 136 289 000 euros, soit quelque 10,3 % du budget du Parlement européen.

1.2 Conformément au règlement financier et à ses modalités d’exécution, l’ordonnateur délégué responsable de la mise en œuvre de l’indemnité d’assistance parlementaire est le directeur général des Finances. Le cadre réglementaire de l’indemnité comprend des dispositions adoptées par le Bureau et reprises dans la réglementation FID au Parlement européen.

1.3 Initialement, l’audit de l’indemnité d’assistance parlementaire devait couvrir le dernier trimestre 2004 et le premier semestre 2005. Suite à une modification de la programmation d’autres audits et à une pénurie de ressources au sein du SAI lors de cette période, la finalisation de l’audit a été remise à 2006. Ce report a permis au SAI de prendre en considération des modifications importantes et pertinentes de la réglementation FID ainsi que des exigences relatives à la présentation périodique de pièces justificatives par les députés. Comme le prévoit le programme de travail de l’auditeur interne pour 2006, les principales procédures d’audit ont été mises à jour pour refléter les nouvelles exigences, et notamment la situation actuelle des pièces justificatives des dépenses liées à l’assistance parlementaire.

1.4 Le présent rapport d’audit se compose des trois parties suivantes:

• Partie 1 - Rapport à la direction: il s’agit d’une description des objectifs, de la portée et de la méthodologie de l’audit et d’une présentation, sur la base des objectifs spécifiques de contrôle des processus de gestion et de supervision, d’une synthèse des principaux résultats, des plans d’action élaborés par l’audit interne pour remédier aux problèmes et, le cas échéant, des commentaires du service ordonnateur sur la question. Cette partie contient également les conclusions de l’audit.

• Partie 2 - Résumé des plans d’action: cette partie est un recueil, en version succincte, des principaux plans d’action à mettre en œuvre pour remédier aux problèmes identifiés. Ces plans d’action sont classés en différentes catégories suivant les critères suivants:

1 Depuis le début de la sixième législature, les chiffres s’élevaient respectivement à 12 576 euros en

2004 et 14 685 euros en 2005. L’indemnité a été augmentée en 2007 pour atteindre 15 496 euros.


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- action qui peut être réalisée par la DG Finances dans de brefs délais sans modification du cadre réglementaire, et,

- action nécessitant la soumission préalable de propositions (pour le 30 juin 2008) avant que les autorités politiques ne prennent une décision de sorte que l’action puisse être mise en œuvre au début de la prochaine législature en juillet 2009.

• Partie 3 - Principaux résultats et plans d’action détaillés: cette partie reprend une description complète des résultats de l’audit et des problèmes épinglés, explique les implications et les risques liés à ces résultats, présente les plans d’action détaillés suggérés par l’audit interne afin de neutraliser les risques identifiés et expose, le cas échéant, les commentaires du service ordonnateur sur la question.

1.5 Le premier projet de rapport a été transmis à l’ordonnateur délégué le 14 novembre 2006. Le 16 février 2007, l’audit interne lui a envoyé une version actualisée reprenant les résultats des procédures d’audit additionnelles menées en janvier 2007. Le 15 mai de la même année, l’ordonnateur délégué a fourni des commentaires détaillés sur ce premier projet.

1.6 L’auditeur interne a intégré ces commentaires dans un deuxième projet de rapport qu’il a fait parvenir à l’ordonnateur délégué le 31 juillet 2007. Après avoir reçu des informations complémentaires de la part de la DG Finances le 31 août 2007, l’audit interne a ajouté au projet quelques éléments statistiques qui ont été envoyés à l’ordonnateur délégué en date du 11 septembre 2007.

1.7 Le 19 novembre 2007, l’ordonnateur délégué a rendu ses commentaires sur le deuxième projet. Ils comprenaient des observations sur chacun des plans d’action proposés et montraient l’existence d’un large consensus sur le contenu de la plupart des actions suggérées par l’audit interne. Lorsque l’ordonnateur délégué avait un avis divergeant sur un plan d’action, sa réponse comprenait une explication. L’ordonnateur délégué y exposait également qu’il lui était impossible de s’engager à mettre en œuvre des actions dépendant de décisions devant être prises par les autorités politiques.2

1.8 Dans un troisième projet de rapport daté du 4 décembre 2007, l’auditeur interne a tenu compte de la position de l’ordonnateur délégué et incorporé au texte les observations détaillées du service ordonnateur. Dans sa réponse, reprise dans une note du 20 décembre 2007, l’ordonnateur délégué a apporté de nouveaux commentaires portant sur des aspects spécifiques du troisième projet de texte. Il a également rappelé la «détermination de [son] service à collaborer avec le SAI

2 Dans sa note du 19 novembre 2007, l’ordonnateur par délégation indiquait: «...dans bon nombre des plans d'action que vous me préconisez, ce n'est pas tant la faisabilité technique qui est en cause sinon l'absence de base réglementaire, laquelle ne peut évoluer qu'à condition de rencontrer une certaine volonté politique».



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pour arriver à un cadre garantissant à tout moment la transparence, la légalité et la bonne gestion financière de l’indemnité d’assistance parlementaire, dans le meilleur intérêt de l’institution et de ses députés».

1.9 L’ordonnateur délégué a également confirmé avoir compris que le SAI allait maintenant modifier le projet pour y inclure, s’il le juge nécessaire, ses derniers commentaires avant de procéder à l’adoption du rapport sans nouveaux échanges à propos du texte. Après avoir procédé à ces derniers ajustements, l’auditeur interne a adopté le troisième projet de texte modifié, qui est devenu la version définitive du rapport, le 9 janvier 2008.


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2. Objectifs, portée et méthodologie de l’audit

2.1 Les principaux objectifs de l’audit étaient les suivants:

•••• procéder à l'examen du fonctionnement des procédures de gestion et de contrôle appliquées au niveau des services dans le domaine de l’indemnité d’assistance parlementaire pour voir dans quelle mesure ces procédures ont permis d’atteindre les principaux objectifs du cadre de contrôle interne3;

•••• vérifier que les indemnités versées aux députés sont conformes aux réglementations applicables, y compris au règlement financier et à la réglementation FID en vigueur.

2.2 L’approche du SAI comportait:

•••• une analyse du cadre juridique et réglementaire de l’indemnité d’assistance parlementaire;

•••• des discussions avec les membres du personnel concernés pour bien comprendre comment doivent fonctionner les procédures de gestion et de contrôle;

•••• un examen analytique de l’utilisation générale du budget d’assistance parlementaire;

•••• des tests substantiels sur un large échantillon de versements d’indemnité d’assistance parlementaire afin de déterminer comment fonctionnent les procédures de gestion et de contrôle dans la pratique.

2.3 La première étape entreprise par le SAI a été d’analyser les risques inhérents aux trois catégories de contrats permettant de mettre en œuvre l’assistance parlementaire (contrats d’emploi, de prestation de services, ou impliquant un tiers payant). Les résultats de cette analyse ont servi de base pour établir la nature des procédures d’audit et la composition de l’échantillon de transactions à vérifier.

2.4 L’analyse a montré que les contrats de service présentaient davantage de risques que les deux autres catégories de contrats. En conséquence, il a été décidé d’analyser un nombre proportionnellement plus élevé de contrats de service. L’analyse de risque a également montré que les paiements ponctuels réalisés à la fin de l’année présentaient des risques spécifiques qui devaient faire l’objet d’un examen distinct.

3(i) Conformité avec les législations, réglementations et politiques applicables, (ii) fiabilité de

l’information de gestion et de l’enregistrement, (iii) économie, efficacité et efficience des opérations.



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2.5 Un échantillon principal de 167 versements d’indemnité a été prélevé de l’ensemble de la population des versements réalisés en octobre 2004. Cet échantillon a été segmenté afin de garantir que tous les types de contrat étaient couverts. Pour refléter le profil de risque plus élevé que présentent les contrats de service, leur proportion était plus importante dans l’échantillon que dans la population dans son ensemble. Pour chaque type de contrat, l’échantillon d’audit a été créé de manière totalement aléatoire, à l’aide d’un logiciel d’audit. La taille totale de l’échantillon était suffisante pour atteindre les objectifs de l’audit sans devoir dépendre des contrôles internes sous-jacents en place. Les graphiques qui suivent montrent la composition de l’échantillon et de l’ensemble de la population.

Échantillon contrôlé de 167 versements d’IAP réalisés en octobre 2004 (en nombre de versements)

Prestataires de services 105 63%

Assistants employés payés par des agents payeurs

56 34 %

Assistants employés payés directement

2 1 %

Stagiaires 2

1 %

Autre 2

1 %


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2.6 Prenant les versements contenus dans l’échantillon pour point de départ, les procédures d’audit ont couvert le(s) contrat(s), la (les) demande(s) et toutes les pièces justificatives disponibles correspondants qui sont nécessaires pour attribuer l’indemnité d’assistance parlementaire. (Pour les contrats d’emploi gérés par le biais de tiers payants, cela a impliqué l’audit du contrat d’emploi et du contrat de l’agent payeur.) Chacun des 167 versements de l’échantillon aléatoire a fait l’objet de 70 procédures individuelles d’audit.

2.7 L’audit des paiements ponctuels en fin d’année a pris pour base un échantillon supplémentaire de 21 transactions tirées de rubriques clés (montants élevés et versements inhabituels identifiés par la DG Finances). Ces transactions (ainsi qu’un 22e paiement ponctuel déjà inclus dans l’échantillon principal) ont fait l’objet de procédures d’audit spécifiques.

2.8 Les modifications répétées apportées au cadre juridique fourni par la réglementation FID ont nécessité des changements majeurs de la nature, du calendrier et de la portée des procédures prévues, ce qui a eu un impact significatif sur l’élaboration des plans d’action formulés dans le rapport. Lorsque les procédures initiales d’audit ont été lancées en octobre 2004, le cadre juridique spécifique à l’assistance parlementaire était régi par les deux décisions suivantes prises par le Bureau:

•••• la décision du 15 décembre 2003 (PE 338.767) qui a ajusté le plafond mensuel du remboursement des dépenses d’assistance parlementaire à 12 576 euros pour 2004;

•••• la décision du 9 février 2004 (PE 338.886) qui a modifié, à compter du 1er juillet 2004, la réglementation FID en vigueur pour la sixième législature. Ces règles prévoyaient plus particulièrement que:

Population totale des 4 686 versements d’IAP réalisés en octobre 2004 (en nombre de versements)

Prestataires de services 2093 44 %

Assistants employés payés

par des agents payeurs 2105 45 %

Stagiaires 50 1 %

Assistants employés payés directement

120 3 %

Non classés 318 7 %



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. les tiers payants transmettent au moins deux fois par an des états des dépenses encourues au député, et que,

. les factures des prestataires de services couvrent des périodes qui n’excèdent pas six mois.

La version précédente de la réglementation FID, adoptée en 2001 et inchangée pour le reste de la cinquième législature, continuait de s’appliquer aux indemnités transitoires de fin de contrat 4 de l’indemnité d’assistance parlementaire effectués, jusqu’au 31 octobre 2004, en faveur des députés qui n’avaient pas retrouvé leur siège après les élections de 2004.

2.9 Les principales décisions prises au cours de la période de l’audit peuvent être résumées comme suit:

•••• 13/12/2004: décision du Bureau (PE 352.406):

. le plafond mensuel pour le remboursement des dépenses d’assistance parlementaire est porté à 14 865 euros pour 2005;

. la périodicité minimale pour le dépôt des états de dépenses des tiers payants passe de deux fois par an à une seule fois par an;

. pour les contrats d’emploi, le député est tenu de fournir, dans les trois mois suivant la prise de fonction de son assistant(e), une attestation de l’affiliation de ce dernier à un régime de sécurité sociale (auparavant, il fallait que chaque demande d’indemnité soit accompagnée d’une copie de la déclaration faite à l’organisme national de sécurité sociale et que l’attestation d’affiliation soit fournie au plus tard douze mois après la conclusion du contrat).

(Sauf indication contraire, les articles de la réglementation FID mentionnés dans le rapport d’audit se réfèrent à la version du 13/12/2004 de la réglementation.)

•••• 22/06/2005: décision du bureau (PE 359.163) allongeant de six à douze mois le délai accordé pour remettre les pièces justificatives relatives aux dépenses liées à la prestation de services.

•••• 13/07/2005: communication des Questeurs 32/05 (PE 358.990) reportant au 1er novembre 2005 la date limite de dépôt des factures couvrant la période allant du début de la législature au 30 juin 2005.

4 Dans son avis SJ-0386/07 du 6 juillet 2007, le service juridique déconseille l’emploi du terme

«indemnités transitoires de fin de contrat», inapproprié dans ce contexte. Il serait préférable de faire référence au «remboursement du surcroît de dépenses à l’expiration du mandat d’un député». L’audit interne est du même avis que le service juridique, mais, étant donné son emploi courant, il a utilisé le terme «indemnités transitoires de fin de contrat» dans le présent rapport.


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•••• 12/12/2005: décision du bureau (PE 364.483) ajustant le plafond mensuel du remboursement des dépenses d’assistance parlementaire à 15 222 euros pour 2006.

•••• 03/07/2006: décision du Bureau (PE 375.125) prorogeant jusqu’au 01/01/2007 le délai pour «présenter les pièces justificatives accompagnées des déclarations appropriées conformément à la réglementation pertinente sur le remboursement des dépenses d’assistance parlementaire».

•••• 25/09/2006: décision du Bureau (PE 377.687) adoptant le «code relatif aux assistants parlementaires» (ci-après dénommé «le code»).

•••• 11 et 13/12/2006: décisions du Bureau (PE 380.280) modifiant la réglementation FID suite à l’adoption du code et ajustant le plafond mensuel de remboursement des dépenses d’assistance parlementaires à 15 496 euros pour 2007.

•••• 10/01/2007: communication des Questeurs 44/06 (PE 383.215) prolongeant jusqu’au 31 mars 2007 le délai pour le dépôt des «documents de régularisation des dépenses parlementaires pour l’année 2006, conformément à l’article 14 de la réglementation FID».

2.10 Ce sont plus particulièrement les décisions modifiant les exigences relatives à la remise des pièces justificatives qui ont eu un impact significatif sur le processus d’audit. Il a fallu tenir compte de ces modifications pour établir les résultats définitifs et pour élaborer les plans d’action correspondants. Des procédures d’audit supplémentaires ont donc été menées au début du mois de janvier 2007 afin de prendre en considération les nouvelles exigences réglementaires. Les résultats ont été actualisés pour refléter la situation en janvier 2007.



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3. Simplifier la gestion administrative de l’assistance parlementaire

3.1 Le système actuel de gestion de l’assistance parlementaire est très complexe, tant pour les députés que pour l’administration. Cette situation est le reflet de la complexité du cadre réglementaire qui autorise un large éventail de dispositions contractuelles entre les députés et leurs assistants. Chaque type de contrat doit répondre à des exigences spécifiques, que ce soit au titre de la réglementation FID ou des législations nationales en vigueur. Ces exigences peuvent varier d’un État membre à l’autre.

3.2 La réglementation FID prévoit que l’assistance parlementaire fait l’objet d’un contrat de droit privé conclu entre le député et un employé, un tiers payant ou un prestataire de services. Elle indique également que le Parlement européen ne peut «en aucune circonstance» être considéré comme partie à l’un de ces contrats, ou être un employeur ou un tiers payant. La réglementation FID stipule expressément que le député et les personnes avec qui il/elle passe un contrat doivent respecter la législation applicable, y compris les dispositions en matière de fiscalité et de sécurité sociale.

3.3 La DG Finances a confirmé à l’audit interne que l’unité responsable de la gestion de l’indemnité d’assistance parlementaire a continué d’appliquer les instructions émises par le Secrétaire général le 12 février 2001 5. Ces instructions stipulaient notamment que «…l’obligation qui incombe aux services responsables au sein du Secrétariat général du Parlement se limite uniquement à vérifier que la copie du contrat exigée existe, que celui-ci contient les données minimales requises, et que les informations reprises dans la demande correspondent à celles contenues dans les pièces justificatives…» D’après la DG Finances, cela signifie que le «service a dû se limiter au contrôle des exigences formelles de l’article 14 de la réglementation FID» (qui contient les principales dispositions relatives à l’indemnité) 6.

3.4 Néanmoins, toute dépense financée par le budget général de l’Union européenne doit respecter le règlement financier. D’après celui-ci, l’ordonnateur délégué est responsable de la mise en œuvre des dépenses et des recettes conformément aux principes de bonne gestion financière. Il doit également s’assurer que les exigences en matière de légalité et de régularité sont respectées. Les systèmes internes de gestion et de contrôle de l’ordonnateur devraient dès lors permettre de garantir que ces objectifs sont atteints lorsqu’on engage, verse et (si

5 Instructions émises lors de l’adoption d’une version précédente de la réglementation FID, avec prise

d’effet le 1er janvier 2001. 6 Note de la DG Finances du 15 mai 2007 (D(2007)27407) en réponse au premier projet du présent rapport.


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nécessaire) recouvre l’indemnité d’assistance parlementaire.

3.5 Le service ordonnateur (la DG Finances) est donc responsable du contrôle de la légalité, de la régularité et de la bonne gestion financière des dispositions contractuelles des députés. C’est un des points clés de l’audit: comment y arriver en fournissant une garantie raisonnable qu’on respecte non seulement le règlement financier et la réglementation FID, mais également les règles applicables à l’emploi de personnel et à la prestation de services selon 27 législations nationales.

3.6 Arriver à un tel résultat dans le cadre réglementaire actuel nécessiterait une vaste équipe de spécialistes hautement qualifiés disposant d’une expertise approfondie dans tous les domaines pertinents de la législation. Les résultats détaillés de l’audit amènent à conclure que l’affectation actuelle des ressources ne remplit pas ce critère. En conséquence, le système existant ne peut apporter une garantie raisonnable du respect des règles et principes applicables. Il y a une augmentation équivalente de l’exposition de l’institution et des députés aux risques financiers, juridiques et d’atteinte à la réputation.

3.7 Le présent rapport ne préconise pas la solution, envisageable, consistant à affecter de manière permanente à la gestion et au contrôle de l’indemnité des ressources importantes et spécialisées. Une telle mesure n’aurait pas nécessairement un rapport coût/efficacité satisfaisant et ne contribuerait pas à la simplification de la gestion administrative.

3.8 Pour atteindre le niveau requis de garantie tout en rationalisant et en simplifiant la gestion administrative, il sera nécessaire de procéder à une révision du cadre juridique de l’assistance parlementaire. Le rapport expose les principes sur lesquels pourrait reposer une telle révision ainsi que les actions à mettre en œuvre pour atteindre cet objectif lorsque le statut des députés prendra effet sous la prochaine législature, en juillet 2009. Parmi ceux-ci, on peut citer:

• dans un premier temps, il n’y aurait qu’un type de relation contractuelle pour les assistants parlementaires, qui devraient être engagés au moyen de contrats d’emploi et pas en tant que prestataires de services; 7

• dans un second temps, il conviendra d’examiner comment l’emploi des assistants parlementaires pourrait être régi par les conditions applicables aux autres agents engagés sous contrat par les Communautés européennes. Cela aurait pour conséquence que le Parlement conclurait directement les contrats avec les assistants parlementaires et se chargerait des questions de gestion administrative au nom du député.

L’administration doit dès lors se pencher sur:

- la portée d’un tel emploi dans le cadre des réglementations en vigueur. Elle doit également déterminer si des modifications doivent être

7 Seule exception à cette règle générale, les cas où le droit du travail applicable dans un État membre ne

permet pas à une personne physique – le député – d’agir en tant qu’employeur.



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apportées à ces réglementations pour garantir l’autonomie complète des députés dans le choix de leurs assistants ou s’il faut prévoir d’autres exigences spécifiques;

- les implications juridiques et financières potentielles qu’entraînerait une prise en charge directe par le Parlement de toutes les obligations et responsabilités découlant de la relation contractuelle;

• la combinaison de ces mesures avec une restriction du recours aux services sous-traités pour les limiter à des contrats à court terme pour des produits livrables identifiés, dans certaines limites budgétaires, lorsque ces services ne peuvent être fournis par les assistants parlementaires.

(La DG Finances a confirmé que le groupe de travail sur le statut des députés étudie actuellement une série de propositions susceptibles de couvrir les options soulevées par l’audit interne.)

3.9 Ces mesures seraient complétées par les actions suivantes, d’application générale:

• la DG Finances devra rédiger et soumettre aux Questeurs une proposition pour la publication de consignes actualisées et complètes qui conseilleront les députés sur la mise en œuvre de tous les aspects de la réglementation FID. (La DG Finances a confirmé que de nouvelles lignes directrices feraient suite aux travaux du groupe de travail sur le statut des députés.)

• Sur la base d’une proposition de la DG Finances, l’institution devrait rendre obligatoire l’utilisation de contrats type pour les contrats d’emploi, de prestation de services ou impliquant des tiers payants. (L’ordonnateur délégué a confirmé qu’il était disposé à soumettre cette proposition au groupe de travail, tout en rappelant que les autorités politiques ont déjà rejeté des propositions identiques par le passé.)

3.10 Le rapport dresse également la liste des mesures à prendre à court terme afin de relever le niveau actuel de garantie. Ces plans d’action mettent l’accent sur les améliorations à apporter aux systèmes internes de gestion et de contrôle dans le but d’assurer une meilleure application de la réglementation FID en vigueur.


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4. Définir la portée des tâches d’assistance et quantifier les coûts connexes qui peuvent être remboursés au titre de l’indemnité

4.1 Définition contractuelle précise du travail d’assistance à fournir

4.1.1 Comme indiqué dans la colonne consacrée aux commentaires du budget du Parlement européen, les dépenses d’assistance parlementaire sont destinées à «couvrir les frais résultant de l'engagement et de l'utilisation des services d'un ou de plusieurs assistants 8». Vu les principes de spécification et de bonne gestion financière inscrits dans le règlement financier, un des objectifs clés de l’institution en matière de contrôle devrait être de s’assurer que l’indemnité d’assistance parlementaire est uniquement utilisée pour couvrir des frais qui sont totalement, exclusivement et obligatoirement encourus afin d’employer ou de faire appel aux services d’assistants dans l’optique d’aider les députés à réaliser les tâches qui leur incombent.

4.1.2 Pour atteindre cet objectif, la première étape essentielle consiste à inclure une définition claire, précise et complète des tâches à effectuer dans le contrat conclu entre le député et l’assistant. L’article 14, paragraphe 5, de la réglementation FID demande que les contrats d’emploi incluent une «description sommaire du poste» et que les contrats de service contiennent une «description des services fournis».

4.1.3 En ce qui concerne le niveau de détail de la définition des tâches de l’assistant, les consignes formelles à l’attention des députés sont lacunaires, voire inexistantes. Le contrat d’emploi type contient une description générale de la fonction: «assister (le député) à l'occasion de l’exercice de son mandat». L’audit a constaté que la plupart des contrats d’emploi se contentaient de reprendre cette mention pour décrire les tâches de l’assistant. Dans le contrat type de prestation de services, un espace restreint est disponible pour décrire les services. Dans 91 % des contrats de service vérifiés, la description des tâches du prestataire de services était imprécise et/ou limitée à un mot ou à une phrase.

4.1.4 Dans le cadre du plan d’action, le service ordonnateur rédigerait une proposition de lignes directrices détaillées sur la définition contractuelle des travaux d’assistance. Ces lignes directrices seraient incluses dans le code. Ce projet de lignes directrices serait présenté pour débat au groupe de travail sur le statut des députés, les assistants et le fonds de pension (ci-après dénommé «le groupe de travail sur le statut des députés») avant d’être soumis aux Questeurs pour adoption. La proposition prévoirait également les adaptations correspondantes à apporter aux contrats type, dont l’utilisation serait rendue obligatoire (voir point 3.9). Cette action viserait à garantir que:

8 Budgets généraux de l’Union européenne pour 2006 et 2007, Section Parlement, commentaire au Poste 4220 «Assistance parlementaire».



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•••• les tâches sont totalement, exclusivement et obligatoirement réalisées afin d’assister le député dans ses fonctions;

•••• le député bénéficie d’une protection juridique adéquate en cas de litige à propos de la prestation;

•••• il y a une garantie raisonnable que la rémunération est adéquate (voir également point 4.2);

•••• les tâches correspondent à la nature de la relation contractuelle (notamment en cas de contrat de service, pour lequel les tâches contractuelles ne devraient pas impliquer de relation de subordination entre le député et l’assistant - voir également le point 5.4).

(L’ordonnateur délégué a confirmé que, conformément aux conclusions du groupe de travail sur le statut des députés, des lignes directrices sur les descriptions des tâches et du poste d’assistant parlementaire pouvaient être rédigées et soumises aux Questeurs pour approbation.)

4.2 Garantie de l’adéquation des barèmes de rémunération aux tâches effectuées

4.2.1 À l’exception du plafond mensuel de l’indemnité (qui se situe actuellement à 15 496 euros par mois, soit 185 952 euros par an et par député), la réglementation FID ne fixe pas de limite aux rémunérations qui peuvent être versées à un assistant ou à un prestataire de services. L’audit a montré que le niveau de rémunération des assistants varie de manière considérable. Bien que cela puisse s’expliquer par le nombre d’assistants sous contrat, les différences d’horaires de travail, la nature des tâches, le niveau de qualifications professionnelles ou le niveau général des salaires dans les États membres, cela n’a pu être démontré.

4.2.2 Tous ces facteurs, ainsi que la définition pour le moins limitée des tâches contractuelles (voir point 4.1), font qu’il est difficile de procéder à une évaluation globale de la proportionnalité du lien entre les tâches exécutées et la rémunération perçue. L’audit a néanmoins révélé un certain nombre d’anomalies qui ont confirmé le risque que la rémunération ne soit pas toujours justifiée par le coût réel de la prestation d’assistance parlementaire. C’était particulièrement vrai pour les prestataires de services.

4.2.3 Pratiquement tous les contrats de service audités reposaient sur un montant forfaitaire qui ne prévoyait pas d’ajustement pour correspondre au niveau réel d’assistance fournie. Les cas vérifiés repris ci-dessous illustrent les conséquences que cela peut avoir:

•••• un contrat stipulait que l’intégralité de l’indemnité devait être versée à un prestataire de services (personne morale) tout au long du mandat parlementaire


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sans préciser le nombre de personnes à mettre à la disposition du député, qui s’est avéré n’avoir qu’un seul assistant accrédité;

•••• dans deux cas analogues de versement de l’intégralité de l’indemnité à une entreprise de prestation de services, aucun assistant n’est accrédité pour les députés concernés;

•••• dans un autre cas, les comptes 2004 de l’entreprise ayant bénéficié de l’ensemble de l’indemnité ne semblaient démontrer d’activité concrète;

•••• dans deux autres contrats de service, les activités des entreprises bénéficiant de l’indemnité ne semblaient avoir qu’un lien ténu, voir inexistant, avec la mise à disposition d’assistance parlementaire.

4.2.4 Les plans d’action visent à apporter une garantie raisonnable que les salaires et honoraires couverts par l’indemnité constituent une rémunération juste et proportionnée par rapport aux tâches exécutées.

(L’ordonnateur délégué a confirmé son soutien aux améliorations proposées au cadre juridique relatif au versement de l’indemnité.)

4.2.5 Comme décrit au point 3.8, l’action idoine consisterait à engager, dès le début de la septième législature, l’ensemble des assistants parlementaires en tant qu’employés. Les conditions financières d’utilisation des services d’assistants devraient s’inscrire dans un cadre harmonisé, à adopter par le Bureau, qui aurait pour objectif d’atteindre des niveaux adéquats et cohérents de rémunération. Dans un premier temps, la réglementation FID pourrait fournir ce cadre. Elle inclurait (i) la définition de groupes de fonctions professionnelles reflétant les qualifications et l’expérience des assistants, et, (ii) une échelle de rémunération mensuelle maximale par groupe de fonctions. Dans un deuxième temps, il faudrait une révision approfondie du cadre juridique de l’assistance parlementaire, impliquant le recours au régime applicable aux autres agents des Communautés européennes pour les assistants parlementaires.

4.2.6 Le code devrait fournir un nouveau cadre juridique pour les contrats de service (autre que ceux impliquant des tiers payants). À l’exception des services de tiers payant, les contrats de service couverts par l’indemnité d’assistance parlementaire devraient être limités à l’achat, dans les limites de l’enveloppe budgétaire, de services spécifiques auprès de prestataires externes lorsque les tâches concernées ne peuvent pas être effectuées par les assistants parlementaires du député. Dans la pratique, ces contrats viseraient des missions à court terme nécessitant une expertise spécifique et débouchant sur des biens livrables identifiables. La DG Finances rédigerait la proposition correspondante, qui serait débattue au sein du groupe de travail sur le statut des députés avant d’être soumise au Bureau pour adoption, avec prise d’effet au début de la septième législature.

(La DG Finances a indiqué que le groupe de travail sur le statut des députés



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étudie actuellement une série de propositions susceptibles de couvrir les options soulevées par l’audit interne aux points 4.2.5 et 4.2.6.)


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4.3 Clarification des principes sous-tendant le droit à des indemnités transitoires de fin de contrat

4.3.1 L’article 15, paragraphe 3, de la réglementation FID stipule, tout en répertoriant une série d’exceptions, que l’indemnité d’assistance parlementaire peut être versée pendant une période de trois mois suivant le mois au cours duquel le mandat d'un député prend fin. Ces indemnités transitoires de fin de contrat ne peuvent être versées: si le député est immédiatement réélu, s’il/elle a exercé son mandat moins de six mois avant la fin de la législature en cours, si l’assistant concerné perçoit une autre rémunération d'une institution communautaire, ou si, au cours du délai de trois mois, il est embauché par un autre député.

4.3.2 À l'époque où les travaux d'audit ont été effectués, le cadre réglementaire ne précisait ni les finalités liées à l'octroi d'indemnités transitoires de fin de contrat, ni les types de contrats d’assistance concernés. Pour les contrats d’emploi, les dispositions touchant à la mise en congé correspondaient aux principes généraux du droit du travail. Mais il était difficile de comprendre pourquoi des prestataires de services devraient également jouir automatiquement d’un droit à des indemnités transitoires de fin de contrat pendant une période de trois mois à l’expiration de leurs contrats. Depuis la fin des travaux d'audit, des dispositions plus restrictives ont été introduites dans le code. Celui-ci précise maintenant que les indemnités transitoires de fin de contrat «…seront effectivement utilisés par le député pour couvrir les indemnités payables aux assistants au titre de la législation du travail nationale».

4.3.3 L’échantillon contrôlé contenait 42 indemnités transitoires de fin de contrat. En infraction à la réglementation FID, dix d’entre eux concernaient des assistants qui continuaient de percevoir des versements «normaux» d’assistance provenant d’autres contrats qui avaient été prolongés depuis la cinquième ou la sixième législature.

4.3.4 Dans un de ces cas, un assistant disposait au moment de l’élection d’un contrat à temps partiel avec neuf députés. Au cours des trois mois qui ont suivi, il a accumulé les indemnités transitoires de fin de contrat de cinq députés qui n’avaient pas été réélus, les paiements normaux des trois qui avaient retrouvé leur siège, et d’autres rémunérations provenant de contrats passés avec quatre députés nouvellement élus. Il bénéficiait en conséquence d’une rémunération mensuelle relativement élevée de 8 890 euros au cours de la période de mise en congé. Dans deux autres cas, des députés ont demandé des augmentations substantielles du salaire versé à deux assistants au cours de la période de mise en congé (augmentations s’élevant respectivement à 71 % et 117 %), de sorte que le solde de leur droit était considérablement entamé.

4.3.5 Le plan d’action prévoit que la DG Finances soumette un projet de dispositions d’exécution relatives à l’article 8, paragraphe 3 du code, à adopter



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par les Questeurs. Celles-ci comprendraient une définition plus claire et plus restrictive de l’objectif des versements et des bénéficiaires. À l’avenir, les indemnités transitoires de fin de contrat seraient uniquement payées sous la forme d’indemnités aux employés ou d’honoraires pour les tiers payants continuant à gérer les contrats des assistants concernés par la mise en congé. (Dans l’attente de la mise en œuvre de l’action proposée au point 3.8 ci-dessus, qui imposerait des limites strictes à l’utilisation future des contrats de service, les indemnités transitoires de fin de contrat pourraient également s’appliquer aux prestataires de services qui mettent des ressources humaines à la disposition d’un député dans la mesure où ces versements sont nécessaires pour couvrir les paiements qu’ils doivent effectuer, au titre de la législation nationale, en faveur des assistants employés dont ils gèrent les contrats.)

4.3.6 Les modalités d’application définiraient également le droit à des indemnités transitoires de fin de contrat dans le cas où un assistant dispose de plusieurs contrats d’emploi à temps partiel. (Dans l’optique de soumettre les modalités d’exécution pour adoption, la DG Finances a depuis lors reçu un avis du service juridique. L’audit interne a tenu compte de cet avis juridique dans le présent rapport.)

Pour simplifier les procédures, tant pour les députés que pour la DG Finances, le droit à des indemnités transitoires de fin de contrat devrait découler des modalités d’exécution de manière à permettre à la DG Finances d’établir ce droit sans qu’une demande formelle spécifique du député soit nécessaire.

(La DG Finances est d’avis que les communications n°09/07 et n°38/07 des Questeurs sur les élections en Bulgarie et en Roumanie précisent ces dispositions. Après avoir examiné ces documents, l’audit interne maintient l’action proposée décrite au paragraphe 4.3.5.)

4.4 Justification des paiements ponctuels à la fin de l’exercice financier

4.4.1 Une comparaison mois après mois de l’utilisation des crédits repris dans le poste budgétaire dont dépend l’indemnité d’assistance parlementaire a permis de mettre le doigt sur des augmentations au cours des deux derniers mois de 2004 et de 2005. Celles-ci ne pouvaient s’expliquer facilement par des facteurs tels que les indemnités transitoires de fin de contrat ou l’arrivée de nouveaux députés suite à l’élargissement. En fait, ces augmentations étaient imputables à un nombre élevé de paiements ponctuels en faveur des personnes responsables de l’assistance réalisés pendant cette période de deux mois en 2004 et 2005.

4.4.2 Une analyse plus approfondie des paiements ponctuels, basée sur les éléments exceptionnellement importants et sur un échantillon aléatoire représentatif des autres, a été réalisée pour les mois de novembre et décembre 2004. Dans 16 des 22 cas examinés, le versement a eu pour effet de solder le droit à indemnité du député pour l’année. La réglementation FID ne prévoit aucune


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disposition requérant que les paiements ponctuels soient assortis de justificatifs documentant les tâches effectuées et étayant le montant desdits paiements. Dans 18 cas sur 22, l’audit interne n’a trouvé aucune pièce expliquant les versements de manière satisfaisante. Cinq versements uniques en faveur d’assistants employés, d’un montant représentant entre 3 et 19,5 fois leur salaire mensuel, ont notamment été trouvés. Ces versements n’étaient pas justifiés ou comportaient une mention succincte telle que «bonus de fin d’année». Dans un autre cas impliquant un assistant employé, le versement a été réalisé – sans aucun prélèvement fiscal ou de sécurité sociale – sur un compte bancaire situé dans un État autre que celui de résidence ou de travail de l’assistant.

4.4.3 Sept des 22 versements vérifiés ont été effectués au profit de prestataires de services sur la base de contrats soumis au service ordonnateur en novembre 2004. Deux de ces contrats avaient également été signés en novembre 2004 et comportaient des dates rétroactives de début de contrat remontant à juillet ou août 2004. Dans quatre autres cas impliquant des prestataires de services, les versements étaient matériellement disproportionnés par rapport aux pièces justificatives limitées qui avaient été fournies ou ils ne se basaient pas sur les contrats (en infraction avec la réglementation FID applicable au moment des faits).

4.4.4 Dans le cadre du plan d’action, la DG Finances rédigerait une proposition, qui serait présentée pour débat au sein du groupe de travail sur le statut des députés avant d’être soumise au Bureau pour adoption. Cette proposition reprendrait des dispositions relatives aux paiements ponctuels qui feraient partie du nouveau cadre de réglementation FID. Afin de garantir la conformité avec les dispositions du règlement financier sur la bonne gestion financière, la proposition préciserait que:

- les demandes de paiement ponctuel devraient être étayées par des explications documentées reprenant les tâches réalisées justifiant le montant supplémentaire;

- le caractère raisonnable de tout versement de type «bonus» devrait être justifié par rapport au salaire normal de l’assistant;

- les paiements ponctuels au bénéfice d’assistants employés devraient toujours faire l’objet de prélèvements fiscaux et de sécurité sociale, et être déposés sur le même compte bancaire que le salaire habituel.

(L’ordonnateur délégué marque son accord sur la nécessité de respecter le règlement financier à tout moment et soutient dès lors l’adoption de lignes directrices sur la question de la rémunération.)

4.4.5 Afin de faire preuve de cohérence avec le régime applicable aux agents contractuels des Communautés européennes, s’il devait concerner les assistants parlementaires et lorsque la mesure serait en vigueur, le nouveau cadre que devra adopter le Bureau (prévu au point 3.8 ci-dessus) restreindrait



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ces paiements ponctuels en faveur des assistants employés aux cas dûment étayés, comme le remboursement de frais de voyage et de séjour prévus dans la réglementation sur les frais et indemnités des députés, ou encore les paiements qui trouvent leur origine dans la législation du travail applicable.

(L’ordonnateur délégué a manifesté son intention, en consultation avec le service juridique, d’examiner la possibilité d’exiger de plus amples informations pour étayer les demandes de paiements ponctuels.)


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5. Contrats de service à des fins d’assistance parlementaire

5.1 Conformité des prestataires de services avec la législation nationale en vigueur

5.1.1 La réglementation FID stipule que chaque contrat d’assistance parlementaire est un «contrat de droit privé dûment conclu conformément à la législation nationale applicable». Le député et les personnes avec qui il signe un contrat «...devront se conformer aux prescriptions légales en vigueur, y compris en matière d’impôts et, le cas échéant, en matière de charges de sécurité sociale.»

5.1.2 Conformément à la sixième directive du Conseil sur la taxe sur la valeur ajoutée («TVA»), les prestations de services sont soumises à la TVA. En règle générale, les personnes morales et physiques qui fournissent une assistance parlementaire dans le cadre de ces contrats sont assujetties à la TVA et doivent s’enregistrer auprès des services compétents.

5.1.3 Bien que la législation d’un État membre puisse prévoir des dérogations à cette règle générale, tout prestataire de service qui fait valoir une exemption de paiement de la TVA doit fournir les justifications juridiques de ce statut.

5.1.4 Dans 122 des 155 versements audités (79 %) auxquels s’appliquaient les règles en matière de TVA, les documents disponibles n’apportaient aucune preuve d’enregistrement auprès des services de la TVA ou d’exemption du paiement de celle-ci.

5.1.5 L’audit s’est également penché sur d’autres indicateurs permettant de vérifier la conformité avec les législations applicables. L’échantillon comprenait 49 contrats de service avec des personnes physiques (indépendants). 44 (90 %) de ces contrats ne comportaient aucune preuve de la souscription - obligatoire - à un régime de sécurité sociale pour indépendants.

5.1.6 Toutes les personnes physiques et morales qui fournissent des services en Belgique sont tenues de s’inscrire dans une base de données nationale. Une recherche dans cette base de données a indiqué que, pour 83 % des prestataires de services dont le contrat mentionne la Belgique comme lieu de travail, il n’existe aucune trace d’inscription.

5.1.7 Ces constatations, ainsi que d’autres reprises dans la partie 3, indiquent qu’il existe un risque important que les prestataires de services rémunérés au moyen de l’indemnité ne respectent pas les législations nationales applicables. Pour remédier à cette situation, le rapport présente une série d’actions à mettre en œuvre par le service ordonnateur. Celles-ci mettent l’accent sur une vérification préalable systématique du statut du prestataire de services en matière de TVA, y compris des raisons avancées pour justifier une dérogation, avant d’approuver de nouvelles demandes pour l’indemnité. (Il convient de noter que le code adopté le 13 décembre 2006 exige que le numéro d’enregistrement auprès des services de la TVA soit mentionné dans le contrat.) La DG Finances procéderait également à un examen complet des



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contrats existants afin d’identifier les cas à régulariser.

(Dans sa réponse du 19 novembre 2007, l’ordonnateur délégué attire l’attention sur le fait que le CODEX n’a pas encore été porté à la connaissance des députés et que la DG Finances n’a dès lors pas encore été en mesure d’en appeler à sa mise en œuvre. Il confirme que, lorsqu’il sera entré en vigueur, le CODEX fournira la base requise pour exiger toute une série de garanties, dont le numéro d’immatriculation à la TVA du prestataire de services.)

5.1.8 En ce qui concerne les contrats de service spécifiques qui resteraient autorisés dans le cadre des nouvelles règles (voir les points 5.4.6 et 5.5.5 ci-dessous), le plan d’action envisage également la rédaction par la DG Finances de modifications à apporter au code pour exiger que l’ensemble de ces prestataires de services contractent une assurance responsabilité civile professionnelle et que leur rémunération soit versée sur un compte bancaire situé dans le pays où se trouve leur siège social. Ces propositions seraient présentées pour débat au sein du groupe de travail sur le statut des députés avant d’être soumises au Bureau pour adoption.

(La DG Finances a indiqué que la proposition relative à l’assurance responsabilité civile pourrait être mise sur la table et faire l’objet d’un débat entre les membres du Bureau en charge des questions relatives aux assistants et les représentants élus de ces assistants. En ce qui concerne le compte bancaire sur lequel la rémunération doit être versée, elle a confirmé qu’une proposition analogue est reprise dans le projet de mesures d’exécution du statut des députés qui sera soumis au groupe de travail.)

5.2 Facturation des services d’assistance parlementaire fournis aux députés

5.2.1 Le règlement financier et ses modalités d’exécution prévoient que l’ordonnateur doit valider chaque poste de dépense avant d’en autoriser le paiement. La liquidation des dépenses doit s’appuyer sur des pièces justificatives adéquates permettant d’attester du droit du créancier à bénéficier du versement. Afin de prouver que les services prévus dans le contrat ont bien été prestés, les modalités prévoient que le contractant établisse une facture.

5.2.2 L’article 14, paragraphe 6, de la réglementation FID stipule que les factures ou notes d’honoraires démontrant la prestation de services doit concerner une période inférieure à douze mois. Ce même article autorise les versements anticipés mensuels pour autant qu’ils soient prévus dans le contrat.

5.2.3 La réglementation FID n’exige pas l’établissement d’une facture pour chaque versement anticipé. Elle prévoit par contre la possibilité de procéder à des versements «sur instruction personnelle du député». La facture périodique (au minimum annuelle) permet dès lors de «régulariser» les versements anticipés


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déjà effectués et de déterminer le solde impayé.

5.2.4 L’échantillon de l’audit comprenait 105 versements individuels couvrant des honoraires de prestataires de services. 75 d’entre eux concernaient l’indemnité d’assistance parlementaire de députés élus lors de la sixième législature. Les règles en vigueur au moment du paiement exigeaient que la période couverte par les factures ne dépasse pas six mois sous la sixième législature. Au terme de ce délai, les prestataires de services avaient fourni une facture pour à peine 11 de ces 75 versements. Aucune de ces 11 factures ne semblait contenir l’ensemble des renseignements minimaux requis pour être valide suivant les prescriptions de la directive du Conseil en vigueur.

5.2.5 Pour tenir compte du passage à une période de facturation de 12 mois et des prorogations successives des délais accordés pour le dépôt des factures au service ordonnateur, l’audit interne a procédé en janvier 2007 à un nouvel examen des 105 versements aux prestataires de services. Il s’est avéré que le service ordonnateur avait reçu des factures pour 42 dossiers, y compris les 11 déjà évoqués. (Seules cinq des 42 factures semblaient reprendre les renseignements minimaux requis pour être considérées comme valables suivant les prescriptions de la directive du Conseil en vigueur.)

5.2.6 Sur ce point, la situation a également connu une évolution le 13 décembre 2006. À cette date, le Bureau a adopté une révision de l’article 14, paragraphe 6, de la réglementation FID exigeant uniquement des députés qu’ils soumettent à la DG Finances une copie du relevé des montants facturés fourni par le prestataire de services mais plus aucune copie des factures établies conformément à la législation nationale applicable.

5.2.7 Lorsque les factures ne sont pas soumises à la DG Finances ou qu’elles ne sont pas valides, il est impossible à l’ordonnateur délégué de vérifier les droits du créancier et d’établir que les services rétribués ont bel et bien été fournis. Cette procédure constitue donc une infraction au règlement financier. De plus, une application correcte de ce règlement nécessiterait que le prestataire de services établisse une facture pour chaque versement anticipé effectué dans le cadre du contrat, attestant ainsi de son droit à bénéficier de ce préfinancement.

5.2.8 Le plan d’action prévoit que la DG Finances examine l’ensemble des cas où des factures ou des relevés de montants facturés valides n’ont pas été transmis et qu’elle soumette aux Questeurs, pour décision, une proposition visant à notifier le député concerné de l’échéance finale à laquelle les prestataires de services devront être en règle. La décision devrait également prévoir que le service suspendra par la suite les versements aux prestataires de services qui ne sont pas en ordre et lancera la procédure de recouvrement des avances qui n’ont pas été régularisées.

(La DG Finance a indiqué que des propositions analogues sont reprises dans l’avant-projet de modalités d’exécution du statut des députés qui sera soumis au groupe de travail.)



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5.2.9 La DG Finances rédigerait également une proposition visant à modifier la réglementation FID de sorte que les versements puissent uniquement être effectués en cas de soumission préalable de factures valides. Cette proposition serait présentée pour débat au groupe de travail sur le statut des députés avant d’être soumise au Bureau pour adoption. L’amendement prévoirait également l’approbation de la facture par le député pour confirmer que les services ont été fournis conformément au contrat ainsi que la transmission à la DG Finances de copies des factures approuvées.

(Concernant la facturation préalable, l’ordonnateur délégué a affirmé que, conformément aux conclusions du groupe de travail relatives aux contrats de service, il allait formuler les propositions nécessaires pour renforcer les règles applicables. À propos de l’approbation des factures par les députés, il a indiqué qu’il s’agissait maintenant d’une pratique établie.)

5.2.10 Afin de garantir le respect des exigences du règlement financier en matière de préfinancement et des principes de la comptabilité d’exercice, l’action requise inclut également les développements informatiques nécessaires pour garantir un enregistrement séparé des versements anticipés aux prestataires de services et aux organismes payeurs dans l’application comptable officielle du Parlement, et ce au moment où ces versements sont effectués.

5.3 Inclusion des exigences en matière de validité des factures dans les contrats passés avec les prestataires de services

5.3.1 L’audit a montré qu’il était possible de contourner et de fragiliser la réglementation FID car les exigences qu’elle renferme en matière de facturation n’ont pu être transposées dans les contrats signés avec les prestataires de service. (Cela vaut également pour les exigences en matière de déclarations dans les contrats avec des tiers payants.)

5.3.2 Bien que le contrat type facultatif fourni par la DG Finances prévoie la nécessité de présenter une facture, la majorité des contrats signés concernés qui étaient recensés dans l’échantillon (85 sur 146) ne contenaient aucune clause reflétant clairement les exigences de la réglementation FID. Dans 20 % de ces cas, les contrats ne renfermaient aucune obligation en matière de facturation. Les autres comprenaient une clause de facturation, mais qui ne faisait mention d’aucune périodicité pour le dépôt de factures ou de notes d’honoraires. Il n’y avait donc aucun moyen contractuel de garantir que le prestataire de services allait respecter les conditions prescrites par la réglementation FID.

5.3.3 Le plan d’action prévoit que des exigences explicites en matière de facturation soient ajoutées à la liste des renseignements indispensables à reprendre dans un contrat de service, comme indiqué dans le CODEX. L’inclusion de la


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clause de facturation dans le contrat devrait être une condition préalable à l’acceptation de la demande. Au moment de cette demande, la DG Finances demanderait dès lors que tout contrat qui ne comporte pas une telle clause soit modifié en conséquence. (Dans un plan d’action connexe, le recours à des contrats type incluant cette clause deviendrait obligatoire - voir également le point 3.9.)

L’ordonnateur délégué estime que les exigences du CODEX (article 7) constituent une obligation implicite de soumettre des factures. Il a confirmé qu’en accord avec les conclusions du groupe de travail sur le statut des députés, il proposera que les contrats-types soient modifiés de manière à inclure une référence à l’obligation de facturation. Il a également indiqué que, dans le cadre des travaux ultérieurs relatifs au statut des députés, il envisagerait d’introduire une référence explicite à cette exigence dans le CODEX ou dans ses modalités d’exécution.)

5.4 Risque que des contrats de service existants soient de facto des contrats d’emploi

5.4.1 Le contrat type pour la prestation de services par une personne indépendante stipule que «le prestataire de services procède à ses activités sans voie hiérarchique ou chaîne de gestion et sans être un employé». Il/elle aura la «liberté et l’autonomie d’une personne ou d’un négociant indépendant» et sera «totalement libre et indépendant dans la réalisation de ses tâches et l’organisation de son travail».

5.4.2 On retrouve des dispositions identiques dans le contrat type à l’attention des

personnes morales qui mettent des ressources humaines à la disposition du député.

5.4.3 L’audit a révélé que la plupart des contrats de cette catégorie reprenaient des dispositions relatives à l’absence de toute voie hiérarchique ou chaîne de gestion. Mais dans 91 % des contrats de service soumis à l’audit, la description des tâches à exécuter et les domaines de responsabilité étaient trop flous et/ou inadaptés pour permettre à un prestataire de services d’opérer de manière autonome et sans une supervision étroite de la gestion par le député. (Voir également le point 4.1.3.)

5.4.4 De plus, quelque 51 % des contrats audités passés avec des prestataires de services individuels contenaient un ou plusieurs des éléments suivants, qui sont sensiblement les mêmes que ceux qu’on retrouve dans une relation entre un employeur et son employé:

•••• le prestataire de services individuel travaille à temps plein pour le député et dépend donc de lui d’un point de vue économique;

•••• le contrat est conclu pour la durée du mandat parlementaire;

•••• il n’y a aucun document permettant de prouver une inscription correcte en tant que prestataire de services au regard du droit national;



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•••• la rémunération est fixe et ne dépend pas du volume de services à fournir;

•••• le travail est réalisé dans le bureau du député.

5.4.5 La réalité du travail d’assistance parlementaire est la suivante: l’assistant doit être en mesure de répondre aux besoins quotidiens du député, ce qui est uniquement possible en étant sous l’autorité directe de celui-ci. Le principal risque associé aux contrats décrits ci-dessus est qu’en cas de litige, un tribunal ne prenne en compte le fond de la relation contractuelle plutôt que sa forme. Sur la base des facteurs décrits dans les paragraphes précédents, cela pourrait déboucher sur une redéfinition de la relation pour en faire une relation d’emploi à laquelle la fiscalité et la sécurité sociale nationales seraient susceptibles de s’appliquer.

5.4.6 Dans le plan d’action, les assistants parlementaires doivent en principe bénéficier d’un contrat d’emploi. À cette fin, la DG Finances serait chargée de rédiger des propositions portant sur la restriction des contrats de service à (i) l’achat de produits livrables spécifiques dans le cadre de dispositions à court terme et dont le paiement se ferait uniquement sur la base de la présentation de ces produits livrables, et (ii) la conclusion de contrats avec des agents payeurs, reconnus comme tels par la législation nationale, portant sur la gestion administrative des contrats des assistants employés. Ces propositions seraient présentées pour débat au groupe de travail sur le statut des députés avant d’être soumises au Bureau pour adoption. Comme décrit aux points 3.8 et 4.2.5, l’action à plus long terme consiste à employer l’ensemble des assistants aux conditions applicables aux autres agents qui ont conclu un contrat avec les Communautés européennes.

(L’ordonnateur délégué a confirmé son accord de principe avec la proposition de l’audit interne. Il considère également qu’il serait approprié d’attendre le résultat des délibérations du groupe de travail, qui pourraient refléter les mêmes préoccupations.)

5.5 Prévention du risque lié au paiement d’indemnités inéligibles

5.5.1 L’audit a identifié dans sept contrats de service un risque de conflit d’intérêts dans la relation entre le député et le prestataire de services sous contrat. En conséquence, il a été impossible de conclure que les versements en faveur du contractant étaient entièrement, exclusivement et obligatoirement afférents à l’assistance parlementaire.

5.5.2 Dans un des sept cas, l’audit a établi que l’entité juridique sous contrat de service était en fait la propriété du député (maintenant ex-député) concerné. Cette affaire a été transmise à l’OLAF sur recommandation de l’audit interne et l’enquête est toujours en cours.


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5.5.3 La réglementation FID interdit la conclusion de contrats de service avec des groupes politiques (qui peuvent néanmoins faire office de tiers payants). Cette restriction ne s’applique pas aux partis politiques nationaux.

5.5.4 Dans l’échantillon, six versements concernaient des partis politiques nationaux. Dans 41 autres cas, des liens étroits existaient entre les contractants et des partis politiques nationaux. Répétons qu’il ne s’agit nullement d’une infraction à la réglementation FID. Néanmoins, comme indiqué de manière détaillée dans la partie 3 du rapport, dans le cas de certains versements, il était impossible de conclure que l’indemnité versée l’avait été entièrement, exclusivement et obligatoirement en échange d’assistance parlementaire. Il s’agissait plus particulièrement de versements à des organismes politiques sous la forme de contributions forfaitaires, et qui n’étaient pas liés à un service spécifique d’assistance fourni à un député.

5.5.5 Le plan d’action contient une combinaison de mesures que la DG Finances devra proposer pour débat au sein du groupe de travail sur le statut des députés avant de les soumettre au Bureau pour adoption. Ces propositions viseront à réduire les risques de versements inéligibles dans de tels cas. On y retrouve des améliorations à la description détaillée des tâches d’assistance reprise dans les contrats, l’obtention de garanties raisonnables que les prestataires de services respectent la législation nationale, et, dès l’entame de la septième législature, le remplacement des contrats de service par des contrats d’emploi et la restriction des contrats service à des biens livrables spécifiques et à court terme (voir également le point 5.4.6).



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6. Assistance parlementaire fournie sous contrat d’emploi

6.1 Preuve de la couverture sociale des assistants employés

6.1.1 L’article 14, paragraphe 5, de la réglementation FID exige qu’une preuve justificative de l’affiliation d’un assistant employé à un régime de sécurité sociale soit apportée dans les trois mois qui suivent son entrée en fonction. Lorsque la législation nationale le prévoit, un certificat d’assurance couvrant les accidents sur le lieu de travail doit également être fourni. Si ces documents ne sont pas transmis, la réglementation FID prévoit la suspension de tous les versements à l’assistant concerné.9 Le 3 juillet 2006, le Bureau a prolongé au 1er janvier 2007 le délai accordé pour remettre les pièces justificatives nécessaires.

6.1.2 Lorsque le contrat d’emploi est géré par un tiers payant ou lorsqu’un prestataire de services met du personnel à la disposition du député, la réglementation FID requiert également la preuve que les cotisations sociales ont été acquittées.

6.1.3 La mise à jour de la vérification, réalisée au début du mois de janvier 2007, a révélé que dans 26 % des cas, les certificats d’affiliation à un régime de sécurité sociale n’avaient pas été transmis alors que plus de 24 mois s’étaient écoulés depuis la signature des contrats d’emploi audités (voir aussi point 6.2.2 ci-dessous).

6.1.4 L’absence de preuve montrant que l’assistant employé est couvert en matière de sécurité sociale constitue une infraction grave à la réglementation FID et comporte des risques juridiques et financiers tant pour le député que pour l’assistant concerné.

6.1.5 Dans le cadre du plan d’action, la DG Finances procéderait à l’examen de tous les contrats d’emploi existants afin de s’assurer que tous les documents requis en matière de sécurité sociale ont bien été remis. En cas de manquement, il serait demandé aux députés de fournir les pièces manquantes dans un délai précis. Faute de régularisation, tout paiement à l’assistant concerné serait suspendu conformément à la réglementation FID. La DG devrait également mettre en place des procédures internes de contrôle et de gestion permettant de garantir une meilleure application et un meilleur suivi des exigences reprises à

9Les règles en vigueur en octobre 2004 prévoyaient que ces documents soient remis en deux temps. Avant qu’un quelconque versement ne puisse être fait en faveur de l’assistant, celui-ci devait fournir une copie d’une déclaration officielle de l’organisme responsable en matière de sécurité sociale ainsi que le certificat d’assurance couvrant les accidents sur le lieu de travail. Concernant la présentation du certificat d’affiliation à un régime de sécurité sociale, l’assistant bénéficiait d’un délai de 12 mois à compter de la signature du contrat d’emploi.


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l’article 14, paragraphe 5.



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(La DG Finances a signalé que lorsque les obligations en matière de pièces justificatives de l’affiliation à la sécurité sociale ne sont pas respectées, les députés sont formellement priés de fournir ces documents. Si ces pièces ne sont pas transmises, la DG a indiqué que les procédures de suspension sont lancées contre le député concerné. Pour la DG Finances, d’autres documents qu’un certificat d’affiliation à un régime de sécurité sociale peuvent servir de preuves admissibles (une fiche de salaire par exemple), alors que pour l’audit interne, ces autres documents ne sont pas concluants et ne respectent pas la réglementation FID.)

6.2 Conformité de la couverture sociale des assistants employés au regard de la législation communautaire

6.2.1 Les règlements (CEE) n° 1408/71 et 574/72 du Conseil définissent les principes de base qui sous-tendent l’application de régimes de sécurité sociale aux travailleurs salariés et indépendants. Les points suivants sont particulièrement importants pour l’emploi d’assistants:

•••• un employé est soumis à la législation sociale d’un seul État membre. En règle générale, il s’agit de celui dans lequel il travaille;

•••• si une personne est employée normalement sur le territoire de deux États membres ou plus, elle est soumise à la législation de l’État dans lequel elle réside et exerce au moins une partie de ses activités;

•••• des règles particulières peuvent s’appliquer aux missions temporaires à l’étranger si leur durée n’excède pas 12 mois. La durée de ces missions peut exceptionnellement être portée à 24 mois, sous réserve d’accord de l’État membre d’accueil 10.

6.2.2 Comme expliqué au point 6.1, dans 26 % des cas pertinents de l’échantillon d’audit, la couverture des assistants concernés en matière de sécurité sociale n’était pas étayée par des certificats d’affiliation à un régime de sécurité sociale. Des certificats de sécurité sociale étaient disponibles dans les autres cas (43 contrats, soit 74 % des contrats d’emploi de l’échantillon), mais l’audit a montré que dans 15 d’entre eux, la législation sociale applicable n’était pas respectée: étant donné le lieu de travail et la durée du contrat, il aurait fallu opter pour une couverture en Belgique alors que les assistants concernés étaient tous affiliés dans un autre État membre.

10 L’audit interne note que le code de l’assistance parlementaire, adopté par le Bureau le 25 septembre

2006, attire l’attention sur une suggestion d’amendement au règlement n° 1408/71 indiquant que les assistant pourraient exercer un droit d’option sur le régime de sécurité sociale à leur appliquer. Cet amendement n’a pas encore été adopté par le Conseil et le Parlement.


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6.2.3 Le plan d’action prévoit de mieux orienter les députés afin de les aider à déterminer l’État membre dont la législation doit s’appliquer à l’assistant employé, suivant les termes du contrat et le lieu de travail. Conformément à la réglementation FID révisée, le service ordonnateur examinerait toutes les nouvelles demandes afin d’en vérifier la conformité sur la base du certificat fourni et aviserait le député dans les plus brefs délais en cas de non-respect de la législation. L’institution s’assurerait que les députés reçoivent des conseils professionnels adéquats sur les mesures à prendre pour régulariser au plus vite les situations problématiques.

(La DG Finances a indiqué qu’une note d’orientation sur les obligations en matière de sécurité sociale allait être envoyée aux députés dès réception d’un avis juridique. Elle estime également que la révision, nécessaire, de la réglementation FID devrait être précédée d’une vaste consultation des députés et des représentants des assistants.)

6.3 Application cohérente et transparente de la réglementation FID en matière d’indemnités de voyage et de séjour

6.3.1 L’article 14, paragraphe 5, point d), de la réglementation FID confirme que les frais de voyage et de séjour encourus peuvent être éligibles au remboursement. L’article indique également qu’un tel remboursement peut être effectué sur «présentation de l’original de documents justificatifs dûment acquittés ». Il ne contient néanmoins aucune consigne relative aux principes régissant le paiement de ces frais ou à la nature des pièces justificatives à soumettre dans les cas où ces versements doivent être réalisés directement en faveur de l’assistant.

6.3.2 Quinze contrats d’emploi audités contenaient une clause concernant le remboursement des frais de voyage et/ou de séjour des assistants. Sur ces 15 contrats, sept prévoyaient un remboursement mensuel fixe sans obligation de fournir des pièces justificatives. Aucun document de ce type n’apparaissait dans le dossier. Les montants mensuels variaient considérablement: dans un cas, il représentait le triple du salaire de l’assistant.

6.3.3 Dans de tels cas, il n’y a pas de garantie suffisante que les versements visant à rembourser des frais de voyage et de séjour couvrent des voyages qui ont réellement eu lieu et qu’ils correspondent aux frais réellement encourus. Il existe également un risque de voir de tels versements, fixes et sans documents justificatifs, assimilés à une rémunération supplémentaire, ce qui aurait des répercussions au niveau de la fiscalité et de la sécurité sociale. Le plan d’action prévoit que le service ordonnateur fasse des propositions qui seront présentées au groupe de travail sur le statut des membres en vue de la tenue d'un débat avant d’être soumises au Bureau pour adoption. Ces propositions viseront à clarifier l’application de l’article 14, paragraphe 5, point d) en précisant dans quelles conditions le remboursement de ces frais pourra être réclamé et en indiquant précisément la nature des documents justificatifs à présenter pour appuyer chaque demande de remboursement ainsi que le



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montant maximum de ce remboursement. Ces modifications pourraient être effectuées par analogie avec les règles établies dans le Statut du personnel.

(Pour l’ordonnateur délégué, ces points devraient tout d’abord faire l’objet de consultations entre les membres du Bureau en charge des questions relatives aux assistants et les représentants élus de ces assistants.)


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7. Tiers payants avec lesquels est conclu un contrat relatif à la prise en charge de la gestion administrative des contrats d’emploi des assistants

7.1 Présentation de relevés des dépenses encourues par les tiers payants

7.1.1 D’après l’article 14, paragraphe 5, de la réglementation FID, les députés peuvent demander que des versements soient effectués en faveur d’un tiers payant «chargé contractuellement ... de la gestion administrative totale ou partielle de son indemnité de secrétariat.» Dans de tels cas, l’indemnité est partiellement ou entièrement versée au tiers payant qui, à son tour, utilise ces fonds pour s’acquitter des salaires et des charges patronales ainsi que pour couvrir le montant convenu de ses honoraires de gestion administrative.

7.1.2 L’article 14, paragraphe 5, stipule que le tiers payant transmet au moins une fois par an au député des relevés des dépenses encourues sous formes de salaires, cotisations sociales, paiement d’impôts ou toute autre dépense remboursable. Des copies de ces relevés de dépenses doivent être fournies au service ordonnateur.

7.1.3 L’échantillon audité comprenait 56 versements à des agents payants. Initialement, la règle prévoyait que le relevé des dépenses devait être envoyé au moins une fois par semestre 11. Au départ, l’audit a montré qu’aucun de ces versements ne respectait cette obligation. Un examen supplémentaire des dossiers, réalisé au début du mois de janvier 2007 a montré que dans 36 cas (64 %), ces tiers payants n’avaient pas fourni de relevés des dépenses.

7.1.4 L’absence de relevés des dépenses a pour corollaire qu’il est impossible de prouver que les montants versés aux tiers payants ont servi à payer les salaires et les frais connexes découlant des contrats d’emploi des assistants concernés. Il s’agit d’une infraction à la réglementation FID et aux règles en matière de validation des dépenses, incluses dans le règlement financier (voir également la section 5.2 ci-dessus). Sans ces relevés de rapprochement, il est impossible de rendre compte correctement de l’utilisation des fonds versés à des tiers payants.

7.1.5 Le plan d’action prévoit que la DG Finances soumette aux Questeurs, pour adoption, un projet de décision demandant que tous les relevés manquants soient fournis dans un délai de deux mois, conformément aux dispositions de la réglementation FID. Ensuite, si les documents ne sont pas transmis, il est prévu que la DG suspende les versements aux tiers payants jusqu’à la régularisation de la situation.

7.1.6 Une fois ces mesures prises, la non soumission des relevés de dépenses entraînera le recouvrement des sommes avancées qui n’ont pas été régularisées

11 Le 13 décembre 2004, le Bureau a décidé de faire passer la périodicité à une fois par an.



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et le député en question sera invité à annuler le contrat avec son agent payeur et à en conclure un nouveau avec autre organisme.

(La DG Finances a indiqué que des propositions analogues à celles reprises aux points 7.1.5 et 7.1.6 sont incluses dans l’avant-projet de modalités d’exécution du statut des députés qui a été soumis au groupe de travail.)

7.2 Établissement d’accords transparents et sûrs concernant la gestion des contrats d’emploi des assistants

7.2.1 Le montant ordinaire versé par le Parlement au tiers payant au nom d’un député se fonde sur une estimation des montants nécessaires à la gestion d’un ou de plusieurs contrats d’emploi. Les dispositions contractuelles entre le député et le tiers payant devraient garantir que ce dernier puisse être tenu entièrement responsable de l’utilisation des fonds ainsi avancés.

7.2.2 Dans 75 % des contrats audités impliquant des tiers payants, il a été impossible de faire correspondre les montants convenus pour le virement ordinaire à l’organisme et les salaires prévus dans les contrats d’emploi à gérer. Alors que dans la plupart des cas, les charges patronales en matière de sécurité sociale sont peut-être à l’origine de cette différence, le manque de documents et d’informations n’a pas permis de s’en assurer.

7.2.3 Dans 28 % des cas audités, les employés dont le contrat devait être géré n’étaient ni cités nommément, ni identifiés d’une quelconque autre manière dans le contrat conclu avec le tiers payant. (Bien que les cas où on fait uniquement une référence générale à l’ensemble des contrats d’assistants conclus par le député ne semblent pas être en infraction avec la réglementation FID, une telle approche ne facilite pas la transparence.) Dans 26 % des cas, le contrat ne précisait pas la période à laquelle les honoraires du tiers payant se rapportaient.

7.2.4 Le point principal du plan d’action consiste à garantir que le contrat passé avec le tiers payant reprend les renseignements nécessaires afin de faire concorder les montants avancés et ceux apparaissant dans les contrats d’emploi correspondants. Parmi les éléments obligatoires à reprendre dans la réglementation, on peut citer:

•••• le calcul de l’estimation sur laquelle repose la transaction ordinaire doit être accompagné de pièces justificatives pour chaque contrat d’emploi géré et doit être annexé au contrat conclu avec le tiers payant;

•••• ce document de calcul serait établi sur la base d’un modèle obligatoire, développé par la DG Finances, qui identifierait les salaires brut et net, les honoraires de l’organisme et les autres éléments constituant le versement initial;


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•••• le contrat passé avec le tiers payant doit identifier les assistants et préciser la durée du contrat;

•••• toute modification apportée aux montants transférés serait officialisée au moyen d’une annexe au contrat initial.

(L’ordonnateur délégué a indiqué qu’une procédure exigeant ces renseignements avait été introduite et qu’il avait suggéré des dispositions spécifiques supplémentaires allant dans ce sens au groupe de travail sur le statut des membres.)

7.2.5 Le plan d’action inclut également des mesures visant à améliorer l’enregistrement des versements de «préfinancement» en faveur des tiers payants dans la comptabilité du Parlement. (Voir également le point 5.2.10.) Afin d’améliorer encore la transparence, l’action requise limiterait ce type de versements aux montants nécessaires pour couvrir les salaires ainsi que les frais généraux des employeurs. Les honoraires des tiers payants seraient facturés et payés séparément, une fois le service fourni.

7.3 Amélioration des bonnes pratiques existantes pour des catégories spécifiques de tiers payants

7.3.1 L’audit a mis en évidence des bonnes pratiques pour deux catégories spécifiques de tiers payants. Environ 8 % des députés font appel à des «Secrétariats sociaux agréés» (des agences agréées par l’État) pour gérer les contrats d’emploi conclus au titre de la législation belge. Quelque 30 % des députés allemands ont recours aux services du tiers payant du Parlement fédéral allemand («Deutscher Bundestag»).

7.3.2 Dans ces deux catégories, les dispositions en vigueur ont permis une plus grande transparence et de meilleures garanties concernant l’utilisation des fonds. On y retrouve systématiquement un calcul ainsi que les documents justificatifs des déductions des employés et des frais généraux de l’employeur, ce qui fournit une base très claire pour le contrat d’emploi, pour le paiement et pour le rapprochement ordinaire des sommes versées par le Parlement. Ces dispositions couvrent également l’ensemble des formalités que la législation sociale impose aux employeurs.

7.3.3 Le Bundestag offre gratuitement ses services aux députés allemands. Les contrats audités qui impliquaient des Secrétariats sociaux indiquaient que les honoraires réclamés étaient relativement modestes.

7.3.4 Les bonnes pratiques en place seraient renforcées:

•••• par la conclusion d’un accord-cadre entre le Parlement et le service administratif du Bundestag qui formaliserait les principes régissant son intervention en qualité de tiers payant, et,

•••• pour les différents Secrétariats sociaux, la DG Finances devrait constituer, en collaboration avec les députés concernés et, le cas échéant, par un contact



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direct avec le «Secrétariat social agréé», un dossier complet comprenant tous les documents contractuels régissant la relation juridique avec cette catégorie de tiers payants.

(L’ordonnateur délégué a indiqué qu’il allait contacter le Bundestag en ce sens. Il a également confirmé que le dossier complet demandé allait être mis en place.)


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8. Conclusion

8.1 Les contrôles internes de l’indemnité d’assistance parlementaire ont pour objectif principal de garantir que celle-ci est uniquement utilisée pour couvrir des frais qui sont entièrement, exclusivement et obligatoirement encourus par les députés pour employer des assistants ou faire appel à leurs services pour les aider dans l’exercice de leurs tâches parlementaires.

8.2 Depuis que la Cour des comptes européenne a publié en 1998 son rapport spécial n° 10/98 relatif aux frais et indemnités des députés, des améliorations majeures ont été enregistrées, d’une part dans la réglementation FID et en matière de gestion interne, et d’autre part en ce qui concerne les contrôles mis en place par la DG Finances.

8.3 En dépit de ces améliorations constantes, le présent audit a montré que l’objectif principal des contrôles, mentionné plus haut, n’est pas atteint de manière cohérente. C’est particulièrement vrai en ce qui concerne les exigences de dépôt de documents justificatifs prouvant que les frais ont bien été encourus et qu’ils sont véritablement imputables à l’indemnité.

8.4 Ce manque de preuves récurrent est en infraction au règlement financier qui régit la mise en œuvre du budget. Cela signifie que dans de nombreux cas où des honoraires sont versés à des prestataires de services, il n’existe aucun document prouvant que le service a été fourni. Il en va de même pour les fonds transférés à la majorité des tiers payants chargés de gérer les contrats d’emploi: l’absence de relevés des dépenses requis fait qu’il est impossible de justifier correctement les montants avancés. Dans les deux cas, les versements effectués restent des avances en attente de régularisation tant que les pièces justificatives appropriées n’ont pas été fournies.

8.5 De plus, des risques juridiques, financiers et d’atteinte à la réputation persistent dans les cas où le statut de l’employé auprès de la sécurité sociale n’a pas été accompagné des documents justificatifs nécessaires et dans ceux où il reste des doutes quant au respect de la législation nationale par les prestataires de services.

8.6 Le résultat de l’audit confirme également l’analyse de risque initiale: le recours actuel à des contrats de service à plein temps pour la durée de la législature s’avère être le risque potentiel le plus important pouvant empêcher d’atteindre l’objectif clé du contrôle. Dans un premier temps, le plan d’action prévoit le retrait des contrats de service et leur remplacement par des contrats d’emploi pour les assistants parlementaires. Dans un second temps, l’objectif serait d’engager des assistants aux conditions applicables aux agents contractuels des Communautés européennes.

8.7 Les plans d’action introduits progressivement comprennent des améliorations à court terme des contrôles afin d’appliquer la réglementation FID en vigueur.


Partie 2: Résumé des plans d’action:

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Pendant la période allant jusqu’au terme de la législature, les plans d’action mettent également l’accent sur des mesures plus fondamentales afin de procéder à la révision du cadre réglementaire interne actuellement en place, hautement complexe. (Ils reconnaissent également l’importance du travail effectué par le groupe de travail sur les assistants des députés et qui est actuellement à l’ordre du jour du groupe de travail sur le statut des députés.)

8.8 Le vaste processus de consultation entre l’audit interne et la direction générale des finances a débouché sur un large consensus à propos du fond des plans d’action proposés. Néanmoins, l’ordonnateur délégué a également été très clair en disant qu’il ne peut s’engager pour des actions autres que celles qui se trouvent dans le champ d’action de sa direction générale. La raison en est que les progrès concernant de nombreuses autres actions nécessiteront des reformes du cadre réglementaire actuel et dépendent donc d’une décision préalable des autorités politiques.

8.9 L’audit interne prend acte de cette position. Le présent rapport opère un distinguo entre les actions nécessitant une décision des autorités politiques et celles pouvant être mises en œuvre par le truchement d’une action autonome de l’administration. Il reprend également les opinions détaillées exprimées par le service ordonnateur sur les actions proposées. À chaque fois que c’est possible, il présente en outre la raison pour laquelle l’audit interne ne partage pas les points de vue exprimés. Pris dans leur ensemble, les plans d’action reflètent l’avis indépendant de l’auditeur interne sur les mesures qu’il considère impératives afin de remédier aux constats établis dans ce rapport et aux risques qui y sont associés.

8.10 Les plans d’action ont pour objectif suprême d’offrir, dès le début de la septième législature en juillet 2009, un cadre simplifié qui garantirait que les députés ont toute discrétion dans le choix de leurs assistants et de rationaliser la charge administrative, tout en fournissant une garantie raisonnable de transparence, de responsabilité et de conformité aux obligations légales et réglementaires. Le cadre révisé refléterait la réalité de l’assistance parlementaire, à savoir que l’assistant doit être en mesure de répondre aux besoins quotidiens du député et que cela est uniquement possible s’il est placé sous l’autorité directe de celui-ci.

Robert Galvin

Le 9 janvier 2008


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PARTIE 2: RÉSUMÉ DES PLANS D’ACTION


Partie 3: Conclusions principales et plans d’action détaillés

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A. SIMPLIFIER LA GESTION ADMINISTRATIVE DE L’ASSISTANCE PARLEMENTAIRE

ACTION NECESSITANT UNE DECISION DE LA PART DES AUTORITES POLITIQUES:

A-1 La DG Finances devra rédiger des propositions afin d’actualiser le guide proposant aux députés des consignes et des conseils sur la manière de conclure des contrats d’assistance parlementaire et d’obtenir le remboursement des frais y afférents. La version actualisée du guide devra être transmise aux Questeurs pour décision.

A-2 L’institution devra rendre obligatoire l’utilisation de contrats type fournis par la DG Finances.

A-3 Révision fondamentale du cadre juridique de l’assistance parlementaire sur la base des principes suivants:

- dans un premier temps, relation contractuelle unique pour les assistants parlementaires qui devraient uniquement être engagés dans le cadre de contrats d’emploi;

- dans un second temps, tout en prenant en considération les éventuelles implications juridiques et financières, l’administration devrait examiner de quelle manière le régime (éventuellement modifié) applicable aux autres agents des Communautés européennes pourrait également régir l’emploi des assistants parlementaires (les députés conserveraient une autonomie totale dans le choix de leur(s) assistant(s)) dans l’optique de soumettre aux autorités politiques une proposition allant dans ce sens;

- s’il est possible d’appliquer les règles communautaires, le Parlement devra engager les assistants et se charger des questions de gestion administrative;

- limiter les contrats avec des prestataires de services externes à l’achat, dans certaines limites budgétaires, de services spécifiques lorsque les tâches correspondantes ne peuvent être réalisées par l’(es) assistant(s) parlementaire(s).


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B. PORTÉE DES MISSIONS D’ASSISTANCE ET QUANTIFICATION DES COÛTS Y AFFÉRENTS POUVANT FAIRE L’OBJET D’UN REMBOURSEMENT AU TITRE DE L’INDEMNITÉ

B-1 DEFINITION CONTRACTUELLE PRECISE DU TRAVAIL D’ASSISTANCE A FOURNIR


B-1.1 La DG Finances devrait proposer, pour adoption par les Questeurs, d’ajouter au CODEX des lignes directrices à l’attention des députés relatives au niveau de détail des descriptions de poste des assistants ainsi que de la définition des tâches que doivent réaliser et/ou des biens livrables que doivent fournir les prestataires de services.

B-2 GARANTIE DE L’ADEQUATION DES BAREMES DE REMUNERATION AUX TACHES EFFECTUEES


B-2.1 Les assistants parlementaires doivent en principe bénéficier d’un contrat d’emploi. Les conditions financières d’utilisation des services d’assistants devraient s’inscrire dans un cadre harmonisé visant à atteindre des niveaux adéquats et cohérents de rémunération. Pour commencer, la réglementation FID pourrait fournir ce cadre qui devrait également inclure la définition de groupes de fonctions professionnelles reflétant les différents niveaux de qualification des assistants ainsi qu’une échelle de rémunération mensuelle maximale acceptable par groupe de fonctions. Ensuite, la deuxième étape pourrait prendre la forme d’une révision fondamentale du cadre juridique de l’assistance parlementaire. Cette révision prévoit l’application, pour les assistants parlementaires, du régime applicable aux autres agents des Communautés européennes.

B-2.2 Le code devrait fournir un nouveau cadre juridique pour les contrats de service (autre que ceux impliquant des tiers payants). À l’exception des services de tiers payants, les contrats de service couverts par l’indemnité d’assistance parlementaire devraient uniquement être limités à l’achat, dans les limites de l’enveloppe budgétaire, de services spécifiques à court terme auprès de prestataires externes lorsque les tâches concernées ne peuvent être effectuées par les assistants parlementaires du député.



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B. DÉFINIR ET QUANTIFIER LES TÂCHES D’ASSISTANCE QUI PEUVENT ÊTRE REMBOURSÉES AU TITRE DE L’INDEMNITÉ

B-3 CLARIFICATION DES PRINCIPES SOUS-TENDANT LE DROIT A DES INDEMNITES TRANSITOIRES

DE FIN DE CONTRAT


B-3.1 Expliciter, dans les modalités d’application du code, (i) l’objectif et les bénéficiaires d’indemnités transitoires de fin de contrat (qui devraient uniquement couvrir les indemnités à accorder aux employés conformément au droit national applicable, les honoraires des tiers payants et, le cas échéant, les versements que doivent effectuer, au titre de la législation nationale sur le travail, les prestataires de services qui mettent des ressources humaines à la disposition du député aux assistants employés dont ils gèrent les contrats) et (ii) le droit aux indemnités transitoires de fin de contrat lorsqu’il existe plusieurs contrats d’emploi à temps partiel.

B-4 JUSTIFICATION DES PAIEMENTS PONCTUELS A LA FIN DE L’EXERCICE FINANCIER


B-4.1 Expliciter la réglementation FID afin de s’assurer que des paiements ponctuels puissent uniquement être effectués lorsqu'il existe des garanties raisonnables qu’ils respectent les dispositions du règlement financier relatives à l’utilisation des crédits budgétaires conformément au principe de bonne gestion financière.

B-4.2 Restreindre, dans la réglementation FID, la portée des paiements ponctuels en faveur des assistants aux cas dûment étayés (comme le remboursement de frais de voyage et de séjours et les versements qui trouvent leur origine dans la législation du travail applicable).


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C. CONTRATS DE SERVICE AYANT TRAIT À LA FOURNITURE DE L'ASSISTANCE PARLEMENTAIRE

C-1 CONFORMITE DES PRESTATAIRES DE SERVICES AVEC LA LEGISLATION NATIONALE EN

VIGUEUR

ACTION AUTONOME DE L’ADMINISTRATION:

C-1.1 Pour les nouveaux contrats ou les modifications apportées à des contrats existants, la DG Finances devra procéder à un ensemble de vérifications afin de s’assurer que l’activité du contractant en tant que prestataire de services a fait l’objet d’une inscription, conformément au droit applicable. Rejet des demandes de remboursement des dépenses d’assistance parlementaire lorsqu’il n’y a pas de garantie raisonnable que la prestation de services respecte le droit applicable.

C-1.2 Pour les contrats existants, la DG Finances devrait (i) vérifier la validité des numéros de TVA fournis (base de données VIES) et (ii) dresser une liste des cas où aucun numéro de TVA n’a été transmis. En cas d’absence ou d’invalidité du numéro de TVA, les prestataires de services devront préciser leur statut en matière de TVA et, si nécessaire, régulariser leur situation auprès des autorités nationales compétentes. Faute de clarification et/ou de régularisation, la DG Finances devrait inviter les députés à annuler les contrats correspondants et devrait mettre un terme aux versements liés à des contractants qui ne sont pas en règle.


C-1.3 Modifier la réglementation FID afin de prévoir que la rémunération d’un prestataire de services doit être versée sur un compte bancaire situé dans le pays du siège social (les versements en faveur d’un assistant employé doivent être effectués sur un compte bancaire situé dans le pays de résidence).

C-1.4 Le CODEX doit être modifié de manière à exiger que les prestataires de services avec lesquels il restera possible de conclure un contrat après modification de la réglementation FID (voir C-1.4 ci-dessous) fournissent la preuve qu’ils ont souscrit à une police d’assurance couvrant leur responsabilité civile découlant du contrat.

C-2 FACTURATION DES SERVICES D’ASSISTANCE PARLEMENTAIRE FOURNIS AUX DEPUTES


C-2.6 Utiliser les données disponibles dans l’application informatique locale de la DG Finances pour gérer l’assistance parlementaire afin d’enregistrer séparément les versements de préfinancement dans les applications comptables FINORD/FINICS du Parlement au moment où ces versements sont effectués.


C-2.1 La DG Finances devra proposer aux Questeurs que les factures ou les relevés des montants facturés servant à régulariser les versements réalisés en faveur des prestataires de services qui n’ont pas été transmis soient fournis à la DG Finances par les députés dans les deux mois qui suivent la notification correspondante.



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C.2.2 La proposition soumise aux Questeurs devrait prévoir qu’à l’expiration du délai, le service ordonnateur suspendra le versement des honoraires aux prestataires de services qui n’ont pas respecté l’obligation réglementaire de soumettre des factures ou des relevés de montants facturés.


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C-2 FACTURATION DES SERVICES D’ASSISTANCE PARLEMENTAIRE FOURNIS AUX DEPUTES (suite)

ACTION NECESSITANT UNE DECISION DE LA PART DES AUTORITES POLITIQUES (suite):

C-2.3 La proposition soumise aux Questeurs devrait prévoir que le service ordonnateur initiera une procédure de recouvrement des montants qui n’ont pas été régularisés au moyen du dépôt de factures ou de relevés des montants facturés dans le mois qui suit l’échéance.

C-2.4 Modification de la réglementation FID pour y prévoir que tout versement d’honoraires (y compris les avances) à des prestataires de services ne sera effectué qu’après présentation au début d'une facture ordinaire et fourniture d'une copie de ce document à la DG Finances.

C-2.5 La réglementation FID doit prévoir, avant le paiement, l’approbation par le député des factures du prestataire de services.

C-2.7 Le paiement d’honoraires aux tiers payants ne devra avoir lieu qu’après la remise des relevés de dépenses correspondants.

C-3 INTRODUCTION DE L’OBLIGATION CONTRACTUELLE DE FOURNIR DES FACTURES ET RELEVES

DES DEPENSES VALABLES


C-3.1 La DG Finances devra proposer une modification du code pour que les exigences réglementaires en matière de factures et de relevés soient une clause essentielle des contrats de service. La DG Finances devrait uniquement accepter les demandes de remboursement des dépenses d’assistance parlementaire liées à la prestation de services étayées par un contrat respectant les exigences en matière de remise de factures et déclarations de frais.

C-4 RISQUE QUE DES CONTRATS DE SERVICE EXISTANTS SOIENT DE FACTO DES CONTRATS

D’EMPLOI


C-4.1 Dans la réglementation FID modifiée, les assistants parlementaires devront uniquement être engagés en tant qu’employés. Les contrats de service ne devraient être utilisés que pour couvrir les prestations de tiers payant et l’achat de services spécifiques, dans le cadre de contrats ponctuels à brève échéance.

C-5 PREVENTION DU RISQUE LIE AU PAIEMENT D’INDEMNITES INELIGIBLES

Les questions soulevées par ces résultats sont abordées de manière adéquate par les plans d’action A-3, B-1.1, C-4.1, C-1.1 et C-1.2.



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D. ASSISTANCE PARLEMENTAIRE FOURNIE DANS LE CADRE D’UN CONTRAT D’EMPLOI

D-1. PREUVE DE LA COUVERTURE SOCIALE DES ASSISTANTS EMPLOYES


D-1.1 La DG Finances devra identifier les contrats qui ne respectent pas les exigences en matière de pièces justificatives de l’affiliation à la sécurité sociale et demander aux députés de fournir les certificats requis dans un délai de deux mois à compter de la notification correspondante. Après cette date, lancement de la procédure de suspension du versement de l’indemnité d’assistance parlementaire.

D-1.2 La DG Finances devrait mettre en place des procédures internes de gestion et de contrôle permettant de garantir le respect des exigences réglementaires relatives à la sécurité sociale.

D-2 CONFORMITE DE LA COUVERTURE SOCIALE DES ASSISTANTS EMPLOYES AU REGARD DE LA

LEGISLATION COMMUNAUTAIRE


D-2.1 La DG Finances doit dispenser des conseils aux députés quant à la détermination de la législation applicable à la couverture des assistants salariés.

D-2.2 La DG Finances devra proposer une modification de la réglementation FID confirmant que, pour les nouvelles demandes de remboursement des dépenses d’assistance parlementaire, elle doit s’assurer que le régime de sécurité sociale national adéquat a été choisi.

D-3 APPLICATION COHERENTE ET TRANSPARENTE DE LA REGLEMENTATION FID EN MATIERE DE

FRAIS DE VOYAGE ET DE SEJOUR


D-3.1 La réglementation FID devra reprendre des dispositions garantissant de manière raisonnable que les remboursements des frais de voyage et de séjour des assistants sont conformes aux frais réels encourus et que ces remboursements sont effectués de manière cohérente.

D-3.2 Des mesures spécifiques pour démontrer qu’un voyage a été effectué en voiture.

D-3.3 La réglementation FID devra préciser la nature des diverses dépenses des assistants parlementaires éligibles au remboursement (telles que les frais de déménagement).


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E. TIERS PAYANTS CHARGÉS DE LA GESTION ADMINISTRATIVE DES CONTRATS D’EMPLOI DES ASSISTANTS

E-1 PRESENTATION DE RELEVES DES DEPENSES ENCOURUES PAR LES TIERS PAYANTS


E-1.1 La DG Finances devra soumettre aux Questeurs, pour décision, une proposition stipulant que les députés doivent fournir à la DG Finances les relevés de dépenses des tiers payants qui n’ont pas été remis, et ce dans les deux mois qui suivent la notification de l’absence de ces relevés.

E-1.2 À l’expiration de ce délai, les transferts de fonds au tiers payant (y compris les honoraires) devraient être suspendus en attendant la remise des relevés de dépenses demandés.

E-1.1 Pour les relevés des dépenses qui n’ont pas été remis un mois après l’expiration du délai, la DG Finances devrait initier une procédure de recouvrement des montants qui n’ont pas été régularisés et inviter le député à conclure un nouveau contrat avec un autre tiers payant.

E-2 ÉTABLISSEMENT D’ACCORDS TRANSPARENTS ET SURS CONCERNANT LA GESTION DES

CONTRATS D’EMPLOI DES ASSISTANTS


E-2.1 Un ensemble d’actions spécifiques (basées sur des modèles obligatoires) devra être exigé dans le code pour s’assurer que les contrats de tiers payants comprennent toutes les informations requises pour permettre le rapprochement entre les montants transférés à titre provisionnel au tiers payant et la rémunération prévue dans les contrats d’emploi gérés.

E-3 AMELIORATION DES BONNES PRATIQUES EXISTANTES POUR DES CATEGORIES SPECIFIQUES DE

TIERS PAYANTS


E-3.1 La DG Finances devrait établir un registre complet des documents contractuels qui régissent la relation juridique avec les «secrétariats sociaux agréés».

E-3.2 La DG Finances devrait attirer l’attention des députés sur le fait que les feuilles de calcul fournies par les «secrétariats sociaux agréés» devraient toujours mentionner le nom de l’assistant employé concerné.

E-3.3 Conclure entre la DG Finances et les services administratifs du Bundestag des accords cadres formalisant les principes régissant l’intervention de ce dernier en tant que tiers payant.



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PARTIE 3: CONCLUSIONS PRINCIPALES ET PLANS D’ACTION DÉTAILLÉS


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A. SIMPLIFIER LA GESTION ADMINISTRATIVE DE L’ASSISTANCE PARLEMENTAIRE

Conclusions et questions soulevées

La gestion administrative de l’assistance parlementaire est une question complexe, tant du point de vue du député que de celui de la DG Finances. La raison de cette complexité est à chercher du côté de plusieurs caractéristiques du cadre juridique de l’indemnité d’assistance parlementaire (connu sous le nom de «réglementation FID»):1Il est possible de conclure des

contrats de différents types en matière d’assistance parlementaire. Notamment:

. l’utilisation directe des services d’un assistant et la gestion par le député des contrats correspondants;

. le recours aux services d’un tiers payant pour la gestion des contrats d’emploi de l’assistant;

. la prestation de services par des indépendants;

. la prestation de services par des personnes morales dont la tâche peut également consister à employer du personnel au nom du député.

Chacun de ces types de contrats fait l’objet de prescriptions juridiques spécifiques, tant dans le droit commercial et du travail que dans la réglementation FID.

- Ces prescriptions juridiques varient non seulement en fonction du type de contrat, mais également d’un État membre à l’autre.

- Les pièces justificatives requises dans le cadre de la gestion de l’indemnité d’assistance parlementaire peuvent être fournies dans 22 langues. On peut comprendre que le personnel du service du Parlement responsable de la gestion de cette indemnité d’assistance parlementaire ne soit pas toujours en mesure de couvrir toutes ces langues.

- Bien que la DG Finances fournisse des contrats type qui intègrent la réglementation FID, il n’y a aucune obligation de les utiliser. Les parties contractantes peuvent dès lors les modifier ou décider de ne pas y recourir. Dans la pratique, les deux situations ont cours.

- Les versements en faveur des prestataires de services peuvent être effectués après la remise de factures ou en respectant un calendrier contractuel déterminé. Dans ce dernier cas, les versements doivent faire l’objet d’une régularisation par le biais de factures et/ou de relevés de dépenses remis ultérieurement. Pour s’assurer que cette régularisation a bien lieu, il convient de mettre en place des systèmes adéquats d’enregistrement et de suivi qui couvrent tous les versements de cette nature qui sont effectués.

Implications

La complexité du cadre juridique actuel de l’indemnité d’assistance parlementaire est source d’inefficacité et de manque d’efficience.

Pour cadrer avec l’initiative «Placer la barre plus haut» («Raising the Game») du Secrétaire

1 Réglementation concernant les Frais et Indemnités des Députés



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général, qui vise à utiliser les ressources du Parlement de la manière la plus efficace et la plus efficiente possible pour mieux assister les députés, l’objectif de la DG Finances ne doit pas se contenter de garantir que les versements réalisés dans le cadre des frais d’assistance parlementaire respectent la réglementation concernant les frais et indemnités des députés de manière formelle. Même si le Parlement en tant que tel ne conclut aucun contrat d’assistance parlementaire, ses systèmes de gestion et de contrôle devraient protéger l’institution et ses députés des risques financiers, juridiques et d’atteinte à la réputation qui pourraient survenir dans le domaine de l’assistance parlementaire. Pour atteindre cet objectif avec le cadre juridique actuel, les systèmes de gestion et de contrôle devraient apporter des garanties suffisantes que la conclusion de contrats et la mise en œuvre de l’assistance respectent les éléments suivants:

Implications (suite)

- les principes fondamentaux de légalité et de bonne gestion financière prévus dans le règlement financier, mais également

- les dispositions pertinentes des 27 législations nationales applicables à l’emploi de personnel et à la prestation de services.

Apporter ces garanties raisonnables pour tout l'éventail de contrats individuels conclus par les députés dans le cadre des législations nationales serait une tâche particulièrement ardue. Il faudrait que le Parlement attribue la gestion de l'indemnité d'assistance parlementaire (y compris les conseils à donner aux députés au cas par cas) à une vaste équipe de spécialistes hautement qualifiés disposant d'une expertise étendue dans tous les domaines pertinents de la législation. Les résultats détaillés de l’audit présentés dans ce document amènent à conclure que l’affectation actuelle des ressources ne remplit pas ce critère. Pour le Parlement, cela implique:

- un manque de garantie raisonnable que la mise en œuvre de l’assistance parlementaire et la gestion de l'indemnité qui y est liée respectent systématiquement les réglementations et législations applicables.

- que l’institution et ses membres sont exposés à des risques financiers, juridiques et d’atteinte à leur réputation.

Plans d’action

Préambule:

Dans la réglementation FID actuelle, il serait nécessaire d’augmenter considérablement les ressources affectées à la gestion et au contrôle de ce domaine pour apporter une garantie raisonnable que la mise en œuvre de l’assistance parlementaire et la gestion de l’indemnité correspondante respectent systématiquement les réglementations et législations pertinentes. Néanmoins, surmonter les difficultés qui trouvent leur origine dans la réglementation FID actuelle en y affectant des ressources supplémentaires ne constituerait pas une gestion efficace et ne permettrait aucune simplification administrative.

Arriver à ce niveau raisonnable de garantie tout en simplifiant la gestion administrative passera inévitablement par une révision du cadre juridique de l’assistance parlementaire.

Actions:


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A-1 Pour accompagner la mise en œuvre des plans d’action développés dans les différentes sections du présent rapport, la DG Finances devrait rédiger des propositions afin de publier une version actualisée du «Guide de l’assistance parlementaire à l’attention des députés» et les soumettre au Collège des Questeurs pour décision. Cela permettrait aux députés de disposer d’orientations et de conseils sur l'utilisation des services d'assistance parlementaire et l'obtention du remboursement des frais correspondants, conformément à la réglementation FID et aux principales exigences de la législation nationale applicable.

(Tout en attirant l’attention sur les orientations relatives à la réglementation FID révisée fournies dans la communication 44/06 des Questeurs et sur les indications supplémentaires qu'on peut trouver sur l'intranet, la DG Finances a confirmé que d'autres lignes directrices seraient rédigées lorsque le groupe de travail sur le statut des députés aura achevé ses travaux.)

(suite)



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Plans d’action (suite)

A-2 Les conclusions des différentes sections du présent rapport et les plans d’action qui s’y rapportent montrent également que:

- la simplification de la gestion administrative de l’indemnité, et,

- une garantie plus grande que les services d'assistance qui font l'objet d'un contrat respectent les obligations en vigueur,

impliquent le recours systématique à des contrats type développés par la DG Finances, tant pour engager des assistants que pour conclure des contrats de services. La DG Finances devrait dès lors rédiger une proposition visant à rendre obligatoire le recours à ces contrats type. Cette proposition serait présentée pour débat au groupe de travail sur le statut des députés avant d’être soumise au Bureau pour décision. Il est admis qu'il sera peut-être nécessaire d'adapter légèrement ces contrats type afin de répondre à des exigences spécifiques des législations nationales. (Il sera peut-être nécessaire d’avoir des modèles par pays ou par groupes de pays). Par souci de facilité, l’action pourrait être mise en œuvre en deux temps:

- adopter en priorité les modèles qui s’appliqueront à la proportion particulièrement importante d'assistants qui travaillent en Belgique sous la législation belge, et,

- ensuite, rédiger les modèles de contrats destinés aux assistants qui travaillent dans le pays où le député a sa circonscription.

Pour permettre l’intégration de dispositions spécifiques éventuellement souhaitées par les députés, ces modèles de contrats pourraient comprendre un article optionnel intitulé «conditions spéciales». Toutefois, lesdites conditions spéciales ne devraient pas entrer en contradiction avec les clauses standard du contrat. (L’ordonnateur délégué a rappelé que le Bureau et les Questeurs s’étaient déjà penchés sur la question de l’utilisation obligatoire de contrats type et avaient rejeté cette idée, disant qu’il s'agissait d'une ingérence avec le principe d'autonomie contractuelle des parties. Il a également attiré l’attention sur les différences considérables qui existent dans les 27 législations nationales en matière de droit du travail et de droit des contrats. Bien qu’il considère qu’il est possible de préserver les principes du règlement financier sans recourir à des contrats type et en observant les exigences de la réglementation FID et le code, il a confirmé être disposé à remettre la proposition sur la table du groupe de travail sur le statut des députés.)

A-3 Néanmoins, pour véritablement simplifier et rationaliser la gestion administrative de l’assistance parlementaire, une révision plus fondamentale de son cadre juridique est nécessaire. Une telle révision devrait s'appuyer sur les principes suivants:

- Pour permettre une véritable simplification des processus de gestion, il faudrait prévoir une relation contractuelle unique pour les assistants parlementaires.

- Dans un premier temps, pour faire preuve de cohérence avec la nature inhérente de l’assistance parlementaire, qui nécessite que les assistants travaillent sous l’autorité directe du député, les assistants parlementaires


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devraient être engagés au moyen de contrats d’emploi, et pas en tant que prestataires de services. (Voir les conclusions figurant au point C-4.) (La seule exception à cette règle générale serait une situation où le droit du travail en vigueur dans un État membre ne permettrait pas à une personne physique - le député - d’agir en tant qu’employeur.)

(suite)



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- Dans un second temps, pour éviter la complexité engendrée par l’application de 27 législations nationales sur le travail, l’administration devrait examiner comment il serait possible que le recours aux services d'assistants parlementaires soit régi par le régime applicable aux autres agents des Communautés européennes. La DG Personnel, la DG Finances et le service juridique devraient examiner ensemble si:

. un des types de contrats prévus dans la législation actuelle sur régime applicable aux autres agents convient aux assistants parlementaires, ou

. un de ces types de contrat conviendrait moyennant une adaptation préalable de la réglementation sous la forme de dispositions particulières applicables aux assistants parlementaires permettant de concilier toutes les exigences spécifiques qui pourraient s’appliquer à eux, ou

. il serait nécessaire d’introduire un nouveau type d’agents engagés sous contrat couvrant spécifiquement les assistants parlementaires.

Toute décision en faveur d’une de ces options devra prendre en considération le fait que les députés doivent conserver une autonomie totale dans le choix de leur(s) assistant(s) parlementaire(s).

- L’engagement des assistants parlementaires dans le cadre d’une réglementation communautaire aurait pour conséquence directe que c’est au Parlement que reviendrait la tâche de conclure les contrats avec les assistants et de se charger des questions de gestion administrative. Cela permettrait de rationaliser la gestion, de garantir une cohérence de traitement, et de décharger les députés, dans la mesure du possible, des questions de nature purement administrative. Comme cela signifie que le Parlement assumerait directement toutes les obligations et responsabilités découlant de la relation contractuelle, la DG Finances devrait, après avoir consulté la DG Personnel et le service juridique sur la question, examiner les éventuelles implications juridiques et financières d’une telle approche.

- Les résultats de ces analyses constitueraient la base d’une proposition de la DG Finances suggérant que l’emploi des assistants parlementaires soit régi par le régime applicable aux autres agents avec lesquels les Communautés européennes ont conclu un contrat. Cette proposition serait présentée pour débat au groupe de travail sur le statut des députés avant d’être soumise au Bureau pour décision.

Une relation contractuelle avec les assistants parlementaires reposant sur ces principes n'exclurait aucunement la possibilité pour les députés de se procurer, dans certaines limites budgétaires, des services spécifiques auprès de prestataires de services externes lorsque les tâches correspondantes ne peuvent être exécutées par leur(s) assistant(s) parlementaire(s). Cette possibilité devrait néanmoins uniquement s’appliquer à des services à court terme nécessitant une expertise spécifique et prévoyant la fourniture de biens livrables clairement identifiés qui conditionneraient le paiement (voir également les conclusions reprises au point B-1).


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(La DG Finances confirme que le groupe de travail sur le statut des députés examine actuellement plusieurs propositions en relation avec le statut et les conditions de travail des assistants parlementaires et qu’il est probable que ces travaux incluront les suggestions formulées dans l’audit interne. La DG Finances juge donc approprié d’attendre le résultat de ces délibérations.)



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B PORTÉE DES MISSIONS D’ASSISTANCE ET QUANTIFICATION DES COÛTS Y AFFÉRENTS POUVANT FAIRE L’OBJET D’UN REMBOURSEMENT AU TITRE DE L’INDEMNITÉ

B-1 DEFINITION CONTRACTUELLE PRECISE DU TRAVAIL D’ASSISTANCE A FOURNIR


L’article 14, paragraphe 5, de la réglementation FID prévoit que:

- les contrats d’emploi des assistants doivent contenir une description sommaire de leurs fonctions;

- les contrats de service doivent inclure une description des prestations à fournir.

Une définition contractuelle précise des tâches de l’assistant permet de mieux garantir que:

- l’indemnité perçue au titre de l’assistance parlementaire est utilisée dans le but de couvrir des frais entièrement, exclusivement et obligatoirement afférents à l’assistance parlementaire;

- le député jouit d’une protection juridique adéquate en cas de litige avec son assistant.

La réglementation FID ne fournit aucune indication quant au degré de détail requis dans la description des tâches pour contribuer efficacement aux objectifs susmentionnés.

(Un guide permettant de définir de telles orientations existait par le passé mais il n’a pas été mis à jour afin de prendre en compte les révisions subséquentes de la réglementation.)

Par ailleurs, les contrats-types (facultatifs) fournis par la DG Finances n’incitent pas les députés à faire usage de descriptions précises.

- Les contrats d’emploi types font état, de manière générique, d’un(e) «assistant(e) parlementaire, pour assister [le député] à l'occasion de l'exercice de son mandat», sans plus de détails sur cette fonction (par exemple, la nature et le niveau exacts de ses tâches).

- Les contrats de service type prévoient quant à eux un espace destiné à mentionner le domaine de responsabilités et les activités du prestataire. Cet espace est toutefois trop restreint pour permettre de fournir suffisamment d’informations sur les tâches et prestations contractuelles.

La sélection de contrats d’emploi et de service soumise à l’audit a permis de tirer les conclusions suivantes:

- Dans la plupart des contrats d’emploi, aucune description de la fonction (autre que la description générique incluse dans le contrat-type) n’a été établie.

- Dans 91 % des contrats de service (96 cas), la description des tâches du prestataire était trop peu précise. Tout au plus indiquait-elle la nature générale des tâches confiées au prestataire. Mais elle restait parfois limitée à, par exemple: «Recherche», «Conseil», «Missions», «Collecte et évaluation d’informations», «Assister le député» ou «Études».

Dans certains cas, la DG Finances a demandé aux députés d’apporter des précisions sur la nature exacte du travail à accomplir. Toutefois, ces explications complémentaires n’ont jamais été formalisées dans des dispositions contractuelles plus précises.


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Implications Une définition contractuelle trop peu précise du travail d’assistance à fournir:

- ne permet pas de s’assurer pleinement du fait que l’indemnité d’assistance parlementaire n’est utilisée que pour couvrir des frais entièrement, exclusivement et obligatoirement afférents à l’assistance parlementaire;

- ne permet pas de garantir l’adéquation de la rémunération contractuelle;

- limite la protection juridique dont jouit le député en cas de litige avec son assistant portant sur l’exécution satisfaisante des tâches.

Plans d’action

B-1.1 La DG Finances devrait élaborer, pour débat au sein du groupe de travail sur le statut des députés et soumission à la décision des Questeurs, une proposition portant sur l’inclusion dans le CODEX d’orientations à l’intention des députés quant au degré de détail à fournir:

- dans la description de la fonction des assistants employés;

- dans la définition des tâches à effectuer et/ou des services à fournir par les prestataires.

Il est admis que la nature et la portée des informations à fournir dans la description peuvent être différentes selon qu’on est en présence d’un contrat d’emploi ou de service. (Ce dernier exigeant en principe une définition plus précise des prestations, alors que la description de la fonction retenue dans les contrats d’emploi doit être suffisamment large pour couvrir tous les besoins des députés). Ces orientations devraient toutefois veiller à ce que les deux types de contrats répondent aux objectifs généraux suivants:

- fournir une protection juridique en cas de litige portant sur la réalisation satisfaisante des tâches;

- établir que les frais découlent entièrement, exclusivement et obligatoirement de l’assistance parlementaire;

- fournir des garanties raisonnables concernant l’adéquation de la rémunération prévue (voir aussi les conclusions mentionnées aux points B-2 et B-4);

- assurer la cohérence avec la nature de la relation contractuelle. Ainsi, dans le cas de contrats portant sur la fourniture de services, les tâches contractuelles ne doivent pas impliquer de lien de subordination avec le député, un tel lien étant caractéristique d’une relation d’emploi (voir aussi les conclusions mentionnées au point C-4).

(L’ordonnateur délégué a indiqué que, dans un premier temps, il a formulé des propositions relatives à une définition générale du champ d’application de l’indemnité d’assistance parlementaire. Il a également confirmé que, dès la fin des travaux du groupe de travail sur le statut des députés, des orientations relatives aux tâches et descriptions de la fonction d’assistant parlementaire pourront être élaborées et soumises pour approbation aux Questeurs).



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B-2 GARANTIE DE L’ADEQUATION DES BAREMES DE REMUNERATION AUX TACHES

EFFECTUEES


L’audit a révélé des écarts significatifs entre les niveaux de rémunération des prestataires de services. Ces différences peuvent bien sûr en partie s’expliquer, par exemple, par le nombre d’heures de travail fournies mensuellement, le nombre de prestataires entre lesquels sont réparties les tâches, la nature des tâches, le niveau de qualification professionnelle requis ou le niveau général de rémunération dans le pays où est fourni le travail.

Ces motifs possibles, associés à la définition généralement peu élaborée des tâches contractuelles (voir les conclusions figurant au point B-1), compliquent la tâche des auditeurs chargés d’évaluer l’adéquation des niveaux de rémunération. En dépit de ces difficultés, plusieurs anomalies ont été décelées. Elles confirment le risque que le niveau de rémunération de certains prestataires de services ne soit pas justifié par la fourniture de l'assistance parlementaire. - En dépit de la définition insuffisante des tâches (aucune mention des informations

requises ou définition précise des prestations à fournir), pratiquement tous les contrats portant sur la fourniture de services prévoient une rémunération forfaitaire, sans adaptation aux missions d’assistance parlementaire réellement assurées.

Un exemple issu de l’audit illustre ce problème: si, dans ce cas, le montant contractuel (12 576 euros, soit la totalité de l’indemnité d’assistance parlementaire mensuelle au début de l’audit) était fixé pour toute la durée du mandat du député, la définition du service ne précisait pas le nombre de personnes que le prestataire mettait à la disposition du député pour cette somme (en pratique, il s’est avéré que le député n’avait qu’un seul assistant accrédité). (Il convient de noter que la réglementation FID n’oblige pas les parties au contrat à révéler davantage de détails concernant les assistants mis à la disposition d’un député par un prestataire de services.)

- Dans deux cas, bien que l’indemnité d’assistance parlementaire mensuelle ait été versée dans son intégralité à un prestataire de services et que les contrats correspondants aient explicitement prévu la mise à disposition de personnel, aucun assistant n’a été accrédité auprès du Parlement pour les députés concernés.

- Dans un cas, le prestataire de services (une entreprise), également bénéficiaire de l’intégralité de l’indemnité d’assistance parlementaire, ne semblait pas avoir d’activité tangible au vu de ses comptes annuels de 2004 (actifs totaux: 23 euros, débiteurs: 1 euro). Cette société a été immatriculée deux jours avant la conclusion du contrat initial avec le député, à la fin du mois de mai 2001, et la date de début du contrat a été fixée, avec effet rétroactif, au 1er janvier 2001, soit cinq mois avant l’immatriculation de la société et la signature du contrat.

- Dans deux autres contrats portant sur la fourniture de services, l’audit a révélé que le secteur d’activité du prestataire semblait peu pertinent pour la fourniture de l'assistance parlementaire. Dans le premier cas (rémunération correspondant à l’intégralité de l’indemnité d’assistance parlementaire, sans accréditation d’assistant), l’activité du prestataire avait trait à la fourniture de services destinés aux familles et à la petite enfance, et plus particulièrement à la garde d’enfants en journée. (Son patron a également été identifié


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comme un mandataire politique local appartenant au parti du député.) Dans le deuxième cas, l’entreprise semblait active dans le commerce du bois.

(suite)



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Conclusions et questions soulevées (suite)

- Dans un cas, un contrat de service portait sur des missions de recherche et de communication mais aussi sur des services de tiers payant. Une somme forfaitaire mensuelle unique de plus de 6 600 euros couvrait l’ensemble de ces missions, avec transfert des obligations de l’employeur en matière de sécurité sociale et de charges, sans ventilation entre ces deux postes.

- De bonnes pratiques figuraient sur le site web d’un député dont les indemnités d’assistance parlementaire avaient été sélectionnées aux fins de l’audit1. Le site contenait un certificat d’audit externe relatif à l’utilisation de l’indemnité d’assistance parlementaire conformément à la réglementation FID pour l’exercice 2004.

L’audit interne indique que ces anomalies ont été identifiées sur la base d’un échantillon représentatif de contrats de service. Il existe une probabilité raisonnable pour que des cas analogues se produisent ailleurs. L’audit interne considère également que ces cas - surtout ceux décrits aux deuxième et troisième tirets ci-dessus - soulèvent la question d’une éventuelle non-conformité avec le principe de bonne gestion financière.

Dans sa note du 20 décembre 2007 relative au troisième avant-projet de rapport, l’ordonnateur délégué stipule que «la réglementation ne fournit aucune base juridique permettant d’étayer une demande a posteriori d’éclaircissements (concernant ces anomalies)». Néanmoins, il admet que des problèmes tels que ceux-là continuent à poser un risque en termes de gestion et confirme que, dans la mesure du possible, ses services se pencheront plus avant sur ces questions à l’avenir. Il note également que la récente décision du Bureau de «rouvrir les procédures de régularisation pour 2004-2005 (est) une priorité pour le service gestionnaire».

Implications Absence de garanties selon lesquelles les salaires ou honoraires couverts par l’indemnité d’assistance parlementaire constituent un niveau de rétribution approprié pour les tâches effectuées.

Violation potentielle des dispositions du règlement financier (article 27) sur l’utilisation des crédits budgétaires conformément au principe de bonne gestion financière.

Incohérence entre les procédures applicables aux contrats conclus avec le Parlement et les États membres alors que tous ces contrats sont financés par l’intermédiaire du budget général de l’Union européenne, régi par un règlement financier unique.

Dans le cas d’un contrat établi par le Parlement:

- les règlements portant sur les ressources humaines déterminent les grades et les barèmes correspondants du personnel employé par le Parlement;

- les contrats conclus avec des prestataires de services sont, en règle générale, attribués par le Parlement en vertu de procédures conduites conformément à la réglementation en matière de marchés publics (règlement financier, directives) et au principe de bonne gestion financière.

1 Les auditeurs n’excluent pas que de meilleures pratiques analogues soient mises en œuvre par d’autres

membres ne figurant pas dans la sélection.


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En revanche, la réglementation FID ne prévoit aucune limite quant à la rémunération qui peut être versée par un député à un assistant ou prestataire de services unique, autre que le plafond annuel de l’indemnité d’assistance parlementaire (150 912 euros pour les transactions examinées au début de l’audit et désormais 185 952 euros).

Manque de transparence quant à l’utilisation des fonds lorsqu’un seul contrat couvre à la fois la fourniture de services d’assistance parlementaire et de tiers payant.



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Plans d’action Préambule:

Comme expliqué au plan d’action C-4.1:

- les assistants parlementaires doivent en principe bénéficier d’un contrat d’emploi;

- les contrats de service ne devraient être utilisés que pour couvrir les prestations de tiers payant ou l’achat de services spécifiques, dans le cadre de contrats ponctuels à brève échéance.

B-2.1 Il convient d’établir un cadre relatif aux conditions financières de l’emploi d’assistants, visant à garantir un niveau adéquat et cohérent de rémunération. L’audit interne note que le CODEX relatif aux assistants parlementaires adopté par le Bureau le 25 septembre 2006 prévoit, dans son article 9, la possibilité pour les Questeurs de recommander des échelles barémiques. Tout en reconnaissant que cette disposition du CODEX constitue une avancée, l’audit interne souligne qu’il est peu probable, du fait de la nature purement indicative de ces échelles, que celles-ci constituent une solution cohérente à ce problème. L’audit interne estime que, dans un premier temps, le cadre relatif aux conditions financières devrait être fourni par la réglementation FID. Il devrait inclure: - la définition de groupes de fonctions professionnelles reflétant les différents niveaux de

qualification des assistants;

- une échelle fixant les rémunérations mensuelles maximales autorisées par groupe de fonctions. Les montants de ces barèmes constitueraient les plafonds jusqu’auxquels la rémunération d’un assistant unique pourrait être couverte par l’indemnité d’assistance parlementaire.

(Voir aussi le plan d’action B-4.2 relatif aux paiements ponctuels effectués en fin d’année.)

Les groupes de fonctions et barèmes de rémunération pourraient se fonder sur les conditions d’emploi du personnel contractuel des Communautés européennes. (Pour rappel, ces conditions disposent que la rémunération du personnel contractuel doit être pondérée en fonction des conditions de vie dans le pays de travail. Elles reflèteraient donc les conditions d’emploi prévalant à Bruxelles et dans la circonscription du député.)

La DG Finances devrait rédiger, pour débat au sein du groupe de travail sur le statut des députés et soumission à la décision du Bureau, une proposition de modification de la réglementation FID allant dans ce sens, dans le but de confirmer les principes susmentionnés.

Par la suite, il serait envisageable d’opérer une révision fondamentale du cadre juridique de l’assistance parlementaire telle que décrite au plan d’action A-3. Ce plan d’action prévoit que les assistants parlementaires pourraient bénéficier des mêmes conditions d’emploi que le personnel des Communautés européennes.

B-2.2 Comme déjà mentionné (voir le plan d’action A-3), à l’exception des services de tiers payant, les contrats de service couverts par l’indemnité d’assistance parlementaire devraient être limités à l’achat, dans les limites de l’enveloppe budgétaire, de services spécifiques auprès de prestataires externes lorsque les tâches concernées ne peuvent pas être effectuées par les assistants parlementaires du député. La DG Finances devrait rédiger, pour débat au sein du groupe de travail sur le statut des députés et soumission à la décision du Bureau, une proposition de modification du CODEX instaurant un nouveau cadre juridique pour ces contrats. En vertu de ces nouvelles règles, les principes généraux suivants devraient s’appliquer aux contrats de service dès la septième législature:


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- Les contrats de service ne doivent être conclus que pour des missions à brève échéance requérant une expertise spécifique. La durée cumulée des services fournis dans le cadre d’un tel contrat ne devrait pas dépasser un délai à spécifier dans le CODEX (une période d’un an semble constituer un horizon maximal approprié).

- Les contrats de service devraient porter sur la fourniture de prestations contractuelles clairement identifiées à laquelle sera conditionné le paiement (voir aussi les conclusions figurant au point B-1). (suite)



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- Les contrats de service qui prévoient, en tant qu’objet contractuel principal, la mise de personnel à la disposition du député devraient être explicitement exclus par le CODEX1. (Seuls des contrats d’emploi devraient être utilisés.)

- Le coût total de ces contrats ne doit pas dépasser le montant prévu dans les modalités d’exécution du règlement financier (article 129, paragraphe 3) qui peut être alloué sur la base d’une soumission unique (actuellement 5 000 euros).

Le CODEX devrait autoriser des exceptions aux restrictions relatives à la durée et au montant. Celles-ci devraient toutefois se fonder sur une demande circonstanciée du député et faire l’objet d’un accord formel de l’ordonnateur compétent. Ladite demande devrait, notamment, attester de la conformité de l’achat de services proposé à l’objectif de l’indemnité d’assistance parlementaire et au principe de bonne gestion financière. Les exceptions permettant de contourner la règle selon laquelle les assistants doivent bénéficier d’un contrat d’emploi ne devraient pas être autorisées.

(Concernant ces deux actions, la DG Finances confirme que le groupe de travail sur le statut des députés examine actuellement plusieurs propositions en relation avec le statut et les conditions de travail des assistants parlementaires et qu’il est probable que ces travaux incluront les suggestions formulées dans l’audit interne. La DG Finances juge donc approprié d’attendre le résultat de ces délibérations.)

1 La seule exception à cette règle générale serait une situation où le droit du travail en vigueur dans un État

membre ne permettrait pas à une personne physique - le député - d’agir en tant qu’employeur.


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B-3 CLARIFICATION DES PRINCIPES SOUS-TENDANT LE DROIT A DES VERSEMENTS

«DE MISE EN CONGE»


Conformément à l’article 15, paragraphe 3, de la réglementation FID, il est prévu que les frais d’assistance parlementaire:

«... sont remboursables pendant une période de trois mois suivant le mois au cours duquel le mandat d’un député prend fin, sauf: (a) si le député est immédiatement réélu pour la législature suivante; (b) si le député a exercé son mandat moins de six mois avant la fin de la législature en cours; (c) si l’assistant perçoit une autre rémunération d’une institution communautaire, ou (d) si l’assistant est engagé par un autre député pour cette même période.»

Il est aussi prévu que des frais supplémentaires puissent être remboursés si un député ayant mis un terme au contrat avant l’expiration de son mandat devait être «...légalement tenu, en vertu de la législation du travail applicable, d’effectuer des paiements supplémentaires au-delà du montant correspondant à trois mois du remboursement maximum» (souligné par l’audit interne).

Les paiements effectués après la fin du mandat d’un député sont désignés par le terme «versements de mise en congé».

Les versements de «mise en congé» audités ont été effectués conformément à un cadre réglementaire qui:

- ne prévoit pas l’exposé des objectifs des versements de «mise en congé»;

- n’indique pas les types de contrats d’assistance qui peuvent (ou non) bénéficier d’indemnités transitoires de fin de contrat; et

- ne requiert pas la soumission d’une demande formelle par le député justifiant les indemnités transitoires de fin de contrat.

Concernant les contrats d’emploi des assistants, les indemnités transitoires de fin de contrat peuvent être considérées comme conformes aux dispositions de la législation en matière de droit du travail prévoyant des indemnités pour les salariés dont le contrat de travail est résilié. (L’article 15, paragraphe 3, de la réglementation FID contient des références explicites à l’emploi d’assistants et à la législation applicable.)

Toutefois, il est plus difficile d’étayer le droit automatique d’un prestataire de services à des indemnités transitoires de fin de contrat. De telles prétentions peuvent toutefois être justifiées dans des situations spécifiques, par exemple, lorsque les agents payeurs continuent à gérer les contrats d’emploi des assistants pendant leur période de préavis de trois mois.

Toutefois, le paiement automatique de trois mois d’honoraires ou d’indemnités à des prestataires de services après la date normale de fin du contrat ne semble pas appuyé par la pratique commerciale normale. Cet état de fait semble avoir été reconnu dans le CODEX destiné aux assistants parlementaires adopté le 25 septembre 2006. Il y est en effet stipulé (article 8, paragraphe 3) que ces paiements «seront utilisés par le député pour couvrir les indemnités effectivement payées aux assistants au titre du droit national du travail». Selon l’interprétation livrée par les auditeurs internes, ces nouvelles dispositions n’autorisent pas le versement d’indemnités transitoires de fin de contrat aux prestataires de services. Soucieuse



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d’expliciter cette exigence, la DG Finances a dans l’intervalle obtenu un avis du service juridique dans l’optique de proposer aux Questeurs des modalités d’application pour cet article du CODEX. (L’audit interne a tenu compte dudit avis dans le présent rapport.

(suite)

Conclusions et questions soulevées (suite) La sélection auditée contenait 42 indemnités transitoires de fin de contrat (représentant 25 % des transactions auditées). Les conclusions de l’audit spécifique au cadre réglementaire des indemnités transitoires de fin de contrat, basé sur ces 42 dossiers, peuvent être synthétisées comme suit1:

- 27 des 42 indemnités transitoires de fin de contrat de l’échantillon n’ont pas été versées sur la base d’une demande formelle du député.

- Toutes les indemnités transitoires de fin de contrat auditées étaient conformes aux exigences réglementaires selon lesquelles elles doivent concerner un député qui n’a pas été réélu et a siégé au moins six moins sous la cinquième législature.

- Toutefois, un cinquième des indemnités transitoires de fin de contrat (neuf cas) ont été versées suite à la résiliation du contrat d’assistants ou de prestataires de services qui ont, pendant la même période, continué à percevoir une rémunération normale au titre d’autres contrats préalablement existants et prolongés de la cinquième à la sixième législature. (Voir aussi les explications relatives à la pratique actuelle de la DG Finances au plan d’action B-3.1.)

- Comme l’illustre l’un des cas audités, rien ne permet de garantir qu’un assistant ne cumule pas, sur une même période, des indemnités transitoires de fin de contrat et des rémunérations au titre de nouveaux contrats d’assistance conclus. Dans le cas visé ici, l’assistant avait conclu, sous la cinquième législature, des contrats à temps partiel avec neuf députés (rémunération mensuelle totale: 5 355 euros), dont six n’ont pas été réélus. Au cours de la période de préavis, cet assistant a non seulement bénéficié d’indemnités transitoires de fin de contrat de cinq des députés non réélus ainsi que de sa rémunération normale versée par trois députés réélus mais il a également perçu une autre rétribution au titre de quatre contrats conclus avec de nouveaux députés. Au cours de sa période de préavis, il a ainsi cumulé un revenu mensuel de pas moins de 8 890 euros auprès de 12 députés. Cela va à l’encontre de l’article 15, paragraphe 3, alinéa (d), de la réglementation FID.

- L’audit a également révélé, à la demande des députés, deux cas où la rémunération mensuelle de l’assistant pendant la période de préavis a largement dépassé le niveau de la rémunération mensuelle qu’il percevait jusque là. Cette augmentation (que les députés ont expliquée par la charge de travail supplémentaire effectuée) était de 4 408 euros (+ 71 %) dans un cas et de 3 212,80 euros par mois (+ 117 %) dans l’autre. Ces rémunérations accrues ont été établies de manière telle que le solde de l’indemnité d’assistance parlementaire annuelle du député était égal ou très proche de

1 Les questions qui ne sont pas spécifiques aux indemnités transitoires de fin de contrat sont traitées dans les autres chapitres du présent rapport.


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zéro.

(Un autre cas impliquant le versement d’un montant unique au cours de la période de préavis est exposé au point B-4.)

Implications

Une imprécision du cadre réglementaire concernant: - l’objectif des indemnités transitoires de fin de contrat; - le type de contrats d’assistance auxquels ces paiements sont destinés; et - le droit à des indemnités transitoires de fin de contrat pour des assistants

travaillant sous plusieurs contrats à temps partiel pour différents députés lorsque seule une partie de ces contrats est résiliée;

de même que le caractère automatique des indemnités transitoires de fin de contrat génère un risque que de tels paiements ne soient pas toujours conformes aux dispositions du règlement financier (article 27) sur l’utilisation des crédits budgétaires conformément au principe de bonne gestion financière.

Le cumul d’indemnités transitoires de fin de contrat et de rémunérations relatives à de nouveaux contrats, au cours d’une même période, va à l’encontre de la réglementation FID.

Plan d’action

B-3.1 La proposition soumise aux Questeurs par la DG Finances concernant les modalités d’exécution relatives à l’article 8, paragraphe 3, du CODEX devrait clarifier les points suivants:

Objectif et bénéficiaires des indemnités transitoires de fin de contrat:

Des indemnités transitoires de fin de contrat ne peuvent être prévues que dans les deux situations suivantes:

- En tant qu’indemnités versées à un collaborateur en vertu de la législation nationale applicable, suite à la résiliation du contrat de l’assistant employé à la fin du mandat d’un député. Les indemnités transitoires de fin de contrat fondées sur cette base devraient être exclues pour les prestataires de services. (Voir aussi le plan d’action A-3, qui prévoit que les assistants parlementaires devraient en règle générale bénéficier d’un contrat d’emploi.)

- Pour couvrir les honoraires des agents payeurs qui continuent à gérer le contrat d’un assistant employé pendant la période de préavis (voir ci-dessus). (Cela s’appliquerait également au cas d’un prestataire de services mettant du personnel à la disposition d’un député (pour autant qu’un tel contrat subsiste – voir le plan d’action A-3), mais uniquement pour autant que cela soit nécessaire pour couvrir des paiements à effectuer en vertu de la législation nationale en matière de droit du travail aux assistants employés dont il gère les contrats.)

Droit à des indemnités transitoires de fin de contrat dans le cas de plusieurs contrats de travail à temps partiel:

Les modalités d’exécution devraient spécifier lequel des principes suivants s’applique:

- Première option (pratique actuelle de la DG Finances): Si plusieurs contrats à temps partiel existent entre un assistant et plusieurs députés, chaque contrat résilié donne à l’assistant un droit à des indemnités transitoires de fin de



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contrat correspondantes, à la condition:

. qu’aucun autre contrat d’emploi ne soit conclu entre l’assistant et un député pendant la période de préavis et

. qu’aucune augmentation de la rémunération liée à un autre contrat à temps partiel de l’assistant (autre que l’indexation normale) n’ait lieu pendant la période de préavis.

- Deuxième option: tout contrat d’emploi à temps partiel en cours pendant la période de préavis exclut pour l’assistant le versement d’indemnités transitoires de fin de contrat en vertu d’un autre contrat d’emploi (y compris si le contrat en cours était en vigueur en même temps que le contrat résilié et ne compense donc pas la perte de rémunération.).

Pour simplifier les procédures, tant pour les députés que pour la DG Finances, le droit à des indemnités transitoires de fin de contrat devrait découler des modalités d’exécution du CODEX de manière à permettre à la DG Finances d’établir ce droit sans qu’une demande formelle spécifique du député soit nécessaire.

(La DG Finances est d’avis que les communications n°09/07 et n°38/07 des Questeurs (élections en Bulgarie et en Roumanie) précisent ces dispositions. Toutefois, l’audit interne note qu’aucune de ces communications ne semble apporter d’éclaircissements significatifs aux dispositions déjà incluses dans les articles 15, paragraphe 3, de la réglementation FID et 8, paragraphe 3, du CODEX. Ainsi, les points spécifiques inclus dans le plan d’action détaillé ci-dessus ne sont pas mentionnés. Par ailleurs, le fait que ces communications soient adressées aux députés représentant la Bulgarie et la Roumanie ne les rend pas contraignantes – par voie légale ou par quelque autre moyen que ce soit – pour tous les députés. L’audit interne maintient donc l’action telle que proposée ci-dessus.)


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B-4 JUSTIFICATION DES PAIEMENTS PONCTUELS EFFECTUES A LA FIN DE

L’EXERCICE FINANCIER


L’audit interne a réalisé une révision analytique de la consommation mensuelle, en 2004 et 2005, de crédits au titre du poste budgétaire n° 39101 (indemnités d’assistance parlementaire). L’année 2004 révèle plusieurs augmentations mensuelles dans la consommation qui s’expliquent par l’accroissement du nombre de députés après l’élargissement ainsi que par les indemnités transitoires de fin de contrat réglées suite à l’élection d’une nouvelle assemblée (voir aussi les conclusions au point B-3). Toutefois, tant à la fin de l’exercice 2004 que de l’exercice 2005, des augmentations sans explication spécifique ont également été observées. 2005 étant (contrairement à 2004) une année «normale», sans aucune source «naturelle» d’augmentation, elle illustre particulièrement bien le problème rencontré ici. La moyenne mensuelle des paiements pour la période allant de janvier à octobre 2005 s’élevait à 9 851 304 euros. En novembre, ce chiffre est passé à 11 108 576 € (soit un accroissement de 13 %). Le montant total le plus élevé versé au titre de l’assistance parlementaire a été réglé en décembre: 17 851 719 euros, soit 81 % de plus que la moyenne pour la période de janvier à octobre. Les dépassements enregistrés pour novembre et décembre 2005 sont quasiment équivalents aux dépenses mensuelles moyennes (94 %).

Cette augmentation à la fin de l’année puise ses origines dans le grand nombre de primes ponctuelles versées à des assistants parlementaires au cours de cette période.

Il a été décidé de passer en revue les paiements supplémentaires effectués en novembre et en décembre 2004 sur la base d’un échantillon2 spécifique comprenant les éléments suivants:

- les dix paiements ponctuels les plus élevés;

- trois paiements supplémentaires parmi ceux dépassant 12 576 euros (soit le montant mensuel des indemnités à ce moment),

- huit paiements ponctuels sélectionnés (indépendamment de leur montant) parmi une liste de paiements hors normes établie par la DG Finances.

En outre, l’échantillon principal comptait déjà un paiement supplémentaire effectué à un assistant en octobre 2004, soit un total général audité de 22 paiements ponctuels effectués en fin d’année.

Dans 16 de ces 22 cas, il a été noté que le montant du paiement supplémentaire avait été établi de manière telle que le solde restant de l’indemnité d’assistance parlementaire annuelle du député était inférieur à 40 euros. (Dans huit de ces cas, le solde était même inférieur à 1 euro.)

La réglementation FID ne prévoit aucune disposition requérant que les paiements ponctuels soient assortis de justificatifs documentant les tâches effectuées et étayant le montant desdits paiements. Dans 18 des 22 paiements, il n’existait aucun élément probant expliquant de manière satisfaisante ni les motifs du paiement ni son montant.

Les cas suivants illustrent les principaux problèmes identifiés:

Contrats d’emploi:

1 Dans le budget 2006, ce poste porte le numéro 4200. 2 En plus de l’échantillon principal.



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- Cinq des paiements ponctuels audités d’un montant compris entre 5 000 euros et 22 707 euros ont été versés à des assistants en plus de leur rémunération normale. Ces paiements représentaient trois à 19,5 fois la rémunération mensuelle normale prévue dans le contrat d’emploi. Ces paiements n’étaient assortis d’aucune justification (dans deux cas) ou d’une justification très succincte («Prime de fin d’année», «Prime de Noël», «Tâche étendue...»)1

-

1 La DG Finances a indiqué qu’elle n’acceptait le «paiement de primes» que pour les salariés et non pour les prestataires de services.


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- Dans un autre cas, une prime unique a été versée à un assistant, en octobre 2004, en plus de ses dernières indemnités transitoires de fin de contrat. La somme concernée correspondait à 1,8 fois ses indemnités transitoires de fin de contrat mensuelles. Si les indemnités transitoires de fin de contrat ont été versées par le biais d’un tiers payant en tenant compte des déductions afférentes à la sécurité sociale, la prime a quant à elle été payée directement à l’assistant, sans aucun prélèvement de ce type. Il a également été noté que, contrairement aux indemnités transitoires de fin de contrat, la prime n’a pas été versée sur un compte bancaire domicilié au lieu de travail et de résidence de l’assistant mais sur un compte ouvert dans un autre pays.

Prestataires de services:

- Sept paiements ponctuels effectués en fin d’année (pour un montant total de 206 677 euros) au profit de prestataires de services (en novembre et en décembre 2004) se fondaient sur des contrats qui n’ont été soumis à la DG Finances que fin novembre 2004, alors que tous mentionnaient une date de prise d’effet située en juillet ou août 2004. (Aucune clause de la réglementation FID ne prévoit que les contrats relatifs à la prestation de services doivent être présentés à la DG Finances avant le début des travaux du prestataire de services.) Dans deux de ces cas, la date de signature mentionnée dans le contrat se situait à la fin du mois de novembre 2004, soit quatre à cinq mois après le début supposé des missions.

- Dans quatre autres cas, les problèmes suivants liés à la justification des honoraires du prestataire de services ont été constatés:

. 44 223 euros ont été versés à une association pour des services de secrétariat, de presse et de recherche (aucune précision quant aux prestations à fournir) entre mi-novembre et fin décembre 2004 uniquement. Il semble y avoir une discordance entre ces honoraires et les tâches à effectuer.

. Un autre paiement, à concurrence de 30 238 euros, effectué en fin d’année l’a été au bénéfice d’un prestataire de services unique. Ce montant correspondait à près de six mois de rémunérations mensuelles normales. La DG Finances a essayé d’obtenir de plus amples informations de la part du député avec d’effectuer le paiement, mais cette demande est restée sans réponse.

. Deux paiements ponctuels en fin d’année, de 28 838 euros et 12 390 euros respectivement, ont été effectués l’un sur la base d’une facture et l’autre sur la base d’un récépissé. Aucun contrat ayant trait à la prestation de services n’a été soumis, ce qui constitue une violation à la réglementation FID en vigueur au moment où ces paiements ont été effectués1.

.

1 La version actuelle de la réglementation FID (article 14, paragraphe 7) prévoit que, par dérogation au

paragraphe 2, point a) et au paragraphe 3, premier tiret, de l’article 14, «...les factures ou notes d’honoraires concernant des travaux occasionnels de recherche, d’assistance, de documentation ou de consultation liés au mandat du député peuvent être remboursées sans présentation d’une copie d’un contrat écrit.» Seul le paiement basé sur un récépissé aurait donc enfreint cette version de la réglementation.



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Implications

Une violation potentielle des dispositions du règlement financier (article 27) sur l’utilisation des crédits budgétaires conformément au principe de bonne gestion financière.

Absence de garanties selon lesquelles les paiements ponctuels financés par l’indemnité d’assistance parlementaire étaient justifiés entièrement, exclusivement et obligatoirement par la fourniture de l'assistance parlementaire.

Les paiements ponctuels effectués au profit d’assistants employés par le député:

- sans déductions afférentes à la sécurité sociale,

- sur un compte bancaire domicilié dans un pays autre que le pays de travail et de résidence de l’assistant,

renforcent le risque de non-conformité avec la législation nationale en vigueur en matière de sécurité sociale et de fiscalité.


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Plans d’action

B-4.1 Dans l’attente de la mise en œuvre des plans d’action C-4.1 et B-2.2, la DG Finances devrait élaborer une proposition, qui serait présentée pour débat au sein du groupe de travail sur le statut des députés avant d’être soumise au Bureau pour adoption. Cette proposition reprendrait des dispositions relatives aux paiements ponctuels qui feraient partie du nouveau cadre de réglementation FID. Ces dispositions devraient garantir que les paiements ponctuels ne sont acceptés que s’il existe des assurances raisonnables de leur conformité aux dispositions du règlement financier (article 27) sur l’utilisation des crédits budgétaires conformément au principe de bonne gestion financière. En d’autres termes:

- chaque demande de paiement ponctuel devrait être étayée par:

. une explication détaillée précisant, notamment, la nature des tâches d’assistance exécutées;

. une justification du montant. Celle-ci doit, dans le cas du versement d’une prime à un assistant employé, également établir son adéquation raisonnable au regard de la rémunération normale. (Il est peu probable qu’une prime correspondant à plus d’un mois salaire soit conforme au principe de la bonne gestion financière.)

- Au terme du mandat du député, seules les indemnités transitoires de fin de contrat prévues à l’article 15 de la réglementation FID devraient pouvoir être payées au titre de l’indemnité d’assistance parlementaire pour un montant équivalent à la rémunération contractuelle normale de l’assistant salarié (sauf si, comme le prévoit la réglementation FID, le député est tenu légalement, en vertu de la législation en vigueur en matière de droit du travail, de s’acquitter de frais supplémentaires).

- Les paiements ponctuels constituant une rémunération supplémentaire des assistants salariés devraient être soumis aux déductions afférentes à la sécurité sociale et au prélèvement des charges patronales au même titre que les rémunérations mensuelles normales.

Les paiements ponctuels doivent être versés au même compte bancaire que les paiements normaux (voir aussi le plan d’action C-1.3).

(L’ordonnateur délégué partage le souci de garantir en toute circonstance le respect du règlement financier. Toutefois, il considère que les dispositions de ce dernier ayant trait à la bonne gestion financière ne constituent pas une base juridique suffisante pour limiter les paiements ponctuels ou appliquer des restrictions allant au-delà de la réglementation FID. Néanmoins, il s’entend sur la nécessité d’adopter des directives en matière de rémunération. L’audit interne estimant qu’un changement du nouveau cadre de la réglementation FID dans ce domaine est nécessaire pour garantir la conformité avec l’article 27 du règlement financier, il maintient l’action proposée.)

B-4.2 Comme prévu au plan d’action B-2.2, il convient d’établir un cadre relatif aux conditions financières de l’emploi d’assistants, visant à garantir un niveau adéquat et cohérent de rémunération. Dans un premier temps, il est proposé au plan d’action B-2.2 de fonder lesdites conditions financières sur les conditions d’emploi du personnel contractuel des Communautés européennes. Dans l’optique de garantir la conformité aux normes applicables au personnel des Communautés européennes (qui s’appliqueraient au cours d’une phase ultérieure) et au principe de la bonne gestion financière, le cadre des conditions



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financières pour l’emploi d’assistants devrait restreindre aux cas dûment justifiés le remboursement de paiements ponctuels effectués au profit d’assistants salariés. Les paiements autorisés pourraient inclure le remboursement des frais de voyage et de séjour éligibles au titre de la réglementation FID ou les paiements trouvant leur origine dans la législation applicable en matière de droit du travail. (L’ordonnateur délégué a manifesté son intention, en consultation avec le service juridique, d’examiner la possibilité d’exiger de plus amples informations pour étayer ces demandes de paiements ponctuels.)


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C-1 CONFORMITE DES PRESTATAIRES DE SERVICES AVEC LA LEGISLATION

NATIONALE EN VIGUEUR

Préambule – Le cadre légal

Les prestataires de services sont tenus de se conformer à la législation nationale en vigueur. La réglementation FID (article 14, paragraphe 5) prévoit une mention explicite de cette exigence dans les contrats conclus avec des prestataires de services. Les contrats-types destinés aux prestataires de services et agents payeurs fournis par la DG Finances confirment également la nécessité, pour le contractant «...de se conformer à toutes les obligations en matière de sécurité sociale, de fiscalité et autres». Le 21 juillet 2004, le Secrétaire général a chargé le service juridique de réaliser une étude sur les exigences régissant la fourniture de services dans les États membres et, notamment, (i) sur les règles en vertu desquelles est déterminé le statut du prestataire de services et (ii) les exigences en matière de TVA applicables aux prestataires de services. Le rapport relatif à cette étude (pour laquelle le service juridique a pu faire appel à des experts externes) a été mis à disposition à la fin du mois de novembre 2004. Par la suite, cette étude a dû être abandonnée eu égard à la complexité du dossier et à l’évolution de la législation en la matière. Toutefois, le 6 mars 2006, le service juridique a émis un avis (SJ-0133/06) sur le traitement à réserver à la TVA dans le cadre du remboursement des frais d’assistance parlementaire. Cet avis juridique a confirmé les points suivants: - Toute facture ne mentionnant pas le taux de TVA applicable ou le motif légal

d’exonération de la TVA ne constitue pas un document probant au regard de la réglementation FID.

- Conformément à la sixième directive TVA, cette exigence s’applique également aux factures établies par des personnes morales (dont des fondations ou «ASBL») mettant du personnel à la disposition de députés aux fins de l’assistance parlementaire.

- Le protocole relatif aux privilèges et immunités des Communautés européennes1 n’accorde aucune exonération de la TVA aux députés.

- Le caractère «intracommunautaire» de la fourniture des services ne justifie pas une exonération de la TVA.

- Au terme d’une période de transition raisonnable (le service juridique propose un délai de trois mois), toute facture non conforme aux exigences susmentionnées devrait être refusée et les paiements déjà effectués devraient être recouvrés.

Il découle de l’avis du service juridique qu’en vertu de la sixième directive TVA, un courtier ou une personne offrant une assistance parlementaire en tant que prestataire de services est, par principe, assujetti à la TVA et doit posséder une immatriculation correspondante. Il est possible que la législation nationale prévoie diverses exceptions à ce principe général. Toutefois, un prestataire de services qui affirme, en vertu d’une telle exception, être soumis à une franchise de la TVA devrait être en mesure de fournir une référence légale précise et

1 Protocole sur les privilèges et immunités des Communautés européennes annexé aux traités instituant la Communauté européenne et la Communauté européenne de l'énergie atomique



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valable attestant de cette exonération.

L’audit interne prend également bonne note de la nouvelle exigence relative à la mention du numéro d’immatriculation à la TVA introduite lors de l'adoption, par le Bureau, du CODEX le 26 septembre 2006. Selon celle-ci, il convient de préciser, entre autres détails essentiels dont la mention est requise dans un contrat de service (article 7), «...dans les cas prévus par la législation nationale à laquelle est soumis le prestataire de services, le numéro d'immatriculation à la TVA ainsi que le numéro de registre de commerce».

(suite)


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Préambule – Le cadre légal (suite)

S’il ne relève pas de la compétence du Parlement européen de se substituer aux autorités fiscales nationales, celui-ci devrait toutefois:

- disposer d’assurances raisonnables de ce que le prestataire de services se conforme à la législation en matière de TVA et

- éviter d’inclure, dans les contrats financés par le budget de l’Union européenne, des dispositions (et plus particulièrement des conditions de paiement) qui pourraient être interprétées comme des obstacles à l’application de la législation fiscale. Concernant l’indemnité d’assistance parlementaire, cela est tout particulièrement le cas lorsque la rémunération d'un prestataire de services n'est pas payée sur un compte bancaire situé dans le pays du siège social (ou, dans le cas d'un assistant employé, domicilié dans son pays de résidence). L’article 23, paragraphe 2, de la réglementation FID offre la possibilité d’effectuer des paiements sur des comptes bancaires domiciliés dans d’autres pays sous certaines conditions: «Les sommes dues au titre de l’indemnité d’assistance parlementaire sont versées, conformément à l’article 14, paragraphe 71, par voie de virement bancaire, le quinzième jour du mois de référence, sur un ou plusieurs comptes bancaires indiqués par le député, soit dans l’État membre où travaille principalement l’assistant, soit dans l’État membre où les charges sociales doivent être payées, soit dans l’État membre dont la loi régit le contrat.»

Les exigences générales suivantes applicables aux prestataires de services peuvent également être relevées:

- Un prestataire de services qui affirme posséder le statut de personne morale doit pouvoir spécifier dans le contrat la forme juridique faisant partie intégrante de son nom.

- Les indépendants doivent être affiliés à un régime de sécurité sociale pour travailleurs indépendants et pouvoir en fournir la preuve.

- Que cela soit ou non obligatoire en vertu de la législation applicable, un prestataire de services chargé de tâches d’assistance parlementaire doit également souscrire une assurance responsabilité civile professionnelle couvrant les éventuels dommages causés. (Lesdits dommages pouvant également survenir dans les locaux du Parlement.)

L’audit interne attire également l’attention sur le fait qu’un résumé utile des procédures nécessaires à l’immatriculation d’une entreprise dans plusieurs pays est proposé par la Banque mondiale sur son site web «Doing Business»2. Ce site web couvre 24 des 27 États membres3.

1 Il convient de remarquer que, jusqu’à la décision du Bureau du 13 décembre 2004, l’article 14, paragraphe 7,

couvrait tous les paiements effectués au titre de l’indemnité d’assistance parlementaire. Depuis cette décision, cette disposition ne s’applique plus qu’aux paiements ayant trait à des travaux occasionnels de recherche, d'assistance, de documentation ou de consultation liés au mandat du député qui peuvent être remboursés sans présentation d’une copie d’un contrat écrit.

2 http://www.doingbusiness.org/Main/About.aspx 3 Le Luxembourg, Malte et Chypre ne sont pas couverts.



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La sélection auditée de contrats de service1 a permis de tirer les conclusions suivantes:

- Pour 122 (79 %) des 155 paiements audités auxquels devait s'appliquer la TVA (sur la base des principes généraux de la sixième directive TVA), la documentation disponible ne permettait pas d’établir que le prestataire de services était immatriculé à la TVA et ne fournissait aucune explication valable justifiant une éventuelle exonération:

. Dans 111 de ces 155 cas, aucun numéro de TVA n'était fourni ni dans le fichier ni dans le champ ad hoc prévu dans le formulaire de demande, qui était laissé vierge.

. Dans les 44 cas où un numéro de TVA était mentionné, sa validité a été vérifiée par le biais du site web «VIES» de la DG Fiscalité et Union douanière2 de la Commission européenne (ce site permet de valider les numéros de TVA émis par tout État membre). Dans 11 de ces cas (25 %), la validité du numéro de TVA indiqué par le prestataire de services n’a pas pu être établie.

- Sept paiements d’honoraires au profit de prestataires de services ont été effectués sur des comptes bancaires domiciliés dans un pays autre que celui du siège officiel de l'entreprise. Ces sept paiements pourraient tous favoriser la non-conformité avec la législation nationale pertinente en matière de fiscalité et de sécurité sociale, même si deux d’entre eux étaient conformes aux exigences officielles de l’article 23, paragraphe 2, de la réglementation FID (paiement effectué dans le pays dont la législation s’applique au contrat). Dans les cinq autres cas, rien ne permettait de justifier le paiement à des comptes bancaires domiciliés dans un autre pays. (Deux cas comparables ont également été identifiés dans les dossiers ayant trait aux assistants employés.)

- Dix (11 % de l’échantillon) des contrats conclus avec des personnes morales ne mentionnaient pas la forme légale revêtue par le contractant. (Toutefois, quatre d’entre eux étaient assortis d’une documentation connexe afférente à la forme juridique.)

- Pour 44 contrats conclus avec des indépendants (soit 90 % de l’échantillon de 49 contrats de ce type), rien ne permettait de prouver l’adhésion, obligatoire, du contractant à un régime de sécurité sociale pour les travailleurs indépendants.

- Ni la réglementation FID ni les contrats-types ne prévoient explicitement l’exigence, pour les prestataires de services, d’établir que leur responsabilité civile professionnelle est couverte par une police d’assurance spécifique (la seule obligation générale à laquelle ils soient soumis étant de se conformer à la législation en vigueur). Aucun des fichiers audités ne mentionnait une telle couverture.

Les exemples ci-dessous illustrent également le manque de garanties quant à la légalité de l’activité des prestataires de services mis en évidence par quelques vérifications relativement simples:

- Une entreprise contractante avait fourni l’ensemble des informations requises (numéro de TVA, forme juridique, adresse, etc.), mais les découvertes suivantes ont soulevé des doutes quant à l’existence de ladite entreprise:

. la validité du numéro de TVA fourni n’a pas pu être établie par «VIES»,

1 Inclut les services fournis par les agents payeurs. 2 http://europa.eu.int/comm/taxation_customs/vies/en/vieshome.htm


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. le nom de l’entreprise était introuvable dans le registre national des sociétés,

. le numéro de téléphone mentionné dans le formulaire correspondait à celui d’une autre entreprise portant un autre nom et sise à une autre adresse (vérification dans un annuaire téléphonique),

. le représentant légal de l’entreprise résidait dans une ville située à une distance considérable de celle où l’entreprise était supposée avoir son siège.

(suite)


- Depuis le 1er juillet 2003, toutes les personnes morales et physiques fournissant des services en Belgique doivent être enregistrées dans la base de données nationale appelée «Banque-Carrefour des Entreprises - BCE». Les auditeurs ont utilisé les outils de recherche publics disponibles dans cette base de données pour vérifier l’enregistrement de tous les prestataires de services inclus dans l’échantillon audité et dont le lieu de travail contractuel était la Belgique. Sur 42 dossiers, 35 (83 %) ne correspondaient à aucun enregistrement de la base de données.

Implications

Risque que les tribunaux, en vertu de la législation nationale applicable en matière de travail, requalifient les contrats de service en contrats d’emploi.

Risque que les députés concluent des contrats avec des prestataires de services qui enfreignent (ou favorisent le non-respect de) la législation nationale applicable en matière de fiscalité et de sécurité sociale, et que le Parlement effectue des paiements au bénéfice de ceux-ci.

Risques juridiques et financiers connexes, tort causé à l’image de marque des députés et institutions.

Plans d’action

Préambule:

Suite à la mise en œuvre des plans d’action A-3 et B-2.2 qui prévoient que les assistants parlementaires doivent être engagés sur la base de contrats d’emploi et non de contrats de service, le nombre de nouveaux contrats portant sur la fourniture de services devrait diminuer. Toutefois, il sera toujours nécessaire d’y avoir recours pour les agents payeurs et pour certains services spécifiques, si possible limités dans le temps.

Dans le but de protéger députés et institution contre tout risque légal, financier ou réputationnel, la DG Finances devrait obtenir des garanties raisonnables quant au bon respect de la législation en vigueur par les prestataires de services avec lesquels des contrats ont été ou vont être conclus.

Actions

C-1.1 Nouveaux contrats ou modifications apportées aux contrats:

- La vérification de l’existence d’un numéro de TVA valable constitue un premier moyen d’obtenir des garanties raisonnables quant au fait que l’activité d’un prestataire de services a été déclarée comme le prévoit la loi. Conformément aux exigences de l’article 7 du CODEX, le numéro d’immatriculation à la TVA devrait obligatoirement figurer dans le formulaire de demande de remboursement des frais d’assistance



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parlementaire ainsi que dans le contrat correspondant. Cette exigence doit également s’appliquer aux demandes de modifications à apporter audit remboursement.

- La DG Finances devrait retourner au député tous les formulaires de demande et contrats ne mentionnant aucun numéro de TVA, en l’invitant à obtenir auprès du prestataire de services soit le numéro de TVA de celui-ci, soit une référence détaillée aux dispositions légales l’exonérant d’une immatriculation à la TVA.

- La DG Finances se doit également de vérifier chaque numéro de TVA fourni sur le site web «VIES»1 de la DG Fiscalité et Union douanière de la Commission européenne. Si la validité du numéro de TVA ne peut être établie par l’intermédiaire de VIES, la DG Finances devrait inviter le député à demander des éclaircissements au prestataire de services.

(suite)


- Si le prestataire de services affirme être exonéré de la TVA, il convient de vérifier la plausibilité des références légales de ladite exonération (comme le montrent les conclusions mentionnées au point C-2, dans plusieurs cas, les motifs invoqués sur les factures pour justifier l’exonération de la TVA se sont révélés inadéquats).

- Conformément aux exigences de l’article 7 du CODEX, en cas de doutes quant à la conformité de l’enregistrement de l’activité de prestation de services du contractant (et notamment en l’absence d’un numéro de TVA valable):

. Dans le cas de personnes morales et physiques fournissant des services en Belgique, il convient de vérifier leur enregistrement dans la base de données nationale appelée «Banque-Carrefour des Entreprises - BCE».

. Pour les services fournis dans d’autres États membres, la DG Finances se doit de demander des preuves supplémentaires de l’enregistrement du contractant. Le site web «Doing Business» de la Banque mondiale, déjà mentionné dans la rubrique des conclusions, peut être utilisé afin de déterminer la nature des preuves les plus probantes.

- Si le prestataire de services est une société, la mention systématique de son statut juridique dans le formulaire de demande et dans le contrat fournit une garantie supplémentaire de son immatriculation. (L’audit interne se félicite du fait que l’article 7 du CODEX relatif aux assistants parlementaires adopté par le Bureau le 25 septembre 2006 confirme que le statut juridique d’un prestataire de services doit être inclus dans le contrat pour que celui-ci puisse entrer dans la catégorie des contrats d’assistance parlementaire.)

- La DG Finances devrait refuser les demandes de remboursement de frais d’assistance parlementaire tant qu’elle ne dispose pas de garanties suffisantes de ce que la prestation de services est conforme à la législation applicable.

(Dans sa dernière réponse datée du 19 novembre 2007, l’ordonnateur délégué attire l’attention sur le fait que le CODEX n’a pas encore été porté à la connaissance des députés et que la DG Finances n’a dès lors pas encore été en mesure d’en appeler à sa mise en œuvre. Il

1 http://europa.eu.int/comm/taxation_customs/vies/en/vieshome.htm


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confirme que, lorsqu’il sera entré en vigueur, le CODEX fournira la base requise pour demander plusieurs garanties dont le numéro d’immatriculation à la TVA et le numéro de registre de commerce (si la législation nationale l’exige) du prestataire de services. Il considère également qu’il serait approprié de tester ces nouvelles dispositions pendant une période transitoire, de manière à pouvoir envisager l’introduction de nouvelles mesures si celles-ci devaient se révéler insuffisantes.)

C-1.2 Contrats existants:

- La DG Finances devrait extraire de la base de données CID un relevé de tous les prestataires de service et tiers payants qui ont conclu un contrat d’assistance parlementaire avec des députés. Cette liste devrait permettre d’établir une distinction entre les contractants pour lesquels un numéro de TVA a été saisi dans la base (tel que déclaré dans le formulaire de demande) et ceux pour lesquels aucun numéro n’est disponible1.

- Dans un premier temps, les numéros de TVA fournis devraient être vérifiés à l’aide du site web «VIES»2 de la DG Fiscalité et Union douanière de la Commission européenne.

(suite)


- Ensuite, concernant les contractants qui n’ont fourni aucun numéro de TVA valable, la DG Finances informera le député que son prestataire de services est tenu:

. d’apporter des éclaircissements quant à la conformité de ses activités à la législation applicable, ou

. de régulariser sa situation auprès des autorités nationales compétentes.

- Le député devrait également être informé du fait qu’en l’absence d’une réponse satisfaisante du prestataire de services dans le délai spécifié (par exemple, un maximum de trois mois, comme l’a suggéré le service juridique dans son avis), ce qui serait constitutif d’une absence de garanties suffisantes quant au respect de la législation en vigueur par le prestataire, la DG Finances se verrait contrainte:

. d’inviter le député à résilier ledit contrat sans délai, au motif d’une violation de l’obligation contractuelle de se conformer à la législation applicable (en effet, conformément à l’article 14, paragraphe 5, de la réglementation FID, les contrats de service doivent inclure une clause stipulant l’obligation, pour le prestataire de services, de se conformer à la législation applicable);

. de ne plus rembourser les frais échus en relation avec ledit contrat au titre de l’indemnité d’assistance parlementaire (toutefois, les honoraires du contractant restant dus par le député en dépit de ses efforts visant à résilier le contrat seraient remboursés).

(La DG Finances a indiqué qu’elle avait commencé à vérifier les numéros de TVA figurant sur les factures enregistrées dans sa base de données à l’aide du site VIES de la

1 Le présent plan d’action ne s’applique pas aux accords de tiers payants conclus avec l’administration du «Deutscher Bundestag» (voir conclusions mentionnées au point E-3). 2 http://europa.eu.int/comm/taxation_customs/vies/en/vieshome.htm



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Commission.)

C-1.3 La réglementation FID (article 23, paragraphe 2) devrait être modifiée de manière à inclure une disposition selon laquelle les honoraires d’un prestataire de services (ou d’un tiers payant) doivent être versés sur un compte bancaire domicilié dans le pays du siège social du prestataire (de la même manière, la réglementation devrait également être modifiée afin de disposer que les paiements effectués au profit d’un assistant employé doivent être versés sur un compte bancaire ouvert dans le pays de résidence de l’assistant). La DG Finances devrait présenter, pour débat au sein du groupe de travail sur le statut des députés et soumission à la décision du Bureau, une proposition de modification à la réglementation FID allant dans ce sens, dans le but de confirmer ce principe.

(La DG Finances a indiqué qu’une proposition correspondante est incluse dans l’avant-projet de modalités d’exécution du statut des députés qui sera soumis au groupe de travail.)

C-1.4 Le CODEX doit être modifié de manière à prévoir que les prestataires de services dont le contrat sera maintenu en vertu de la réglementation FID modifiée (voir le point C-4.1) doivent souscrire une police d’assurance professionnelle couvrant la responsabilité civile découlant du contrat et fournir la preuve de cette couverture. (L’audit interne n’exclut pas qu’une telle assurance puisse également être pertinente pour les députés qui emploient des assistants accrédités.)

(La DG Finances a indiqué que cette proposition serait présentée pour débat dans le cadre du dialogue social entre les membres du Bureau chargés des questions relatives aux assistants et les représentants élus des assistants, comme le prévoit l’article 21 du CODEX.)

C-2 FACTURATION DES SERVICES D’ASSISTANCE PARLEMENTAIRE FOURNIS AUX

DEPUTES

Préambule: le cadre réglementaire

Le règlement financier et ses modalités d’exécution

Le règlement financier régit tous les paiements financés par le budget général des Communautés européennes. Son article 75, paragraphe 1, stipule que «toute dépense fait l’objet d’un engagement, d’une liquidation, d’un ordonnancement et d’un paiement». Avant d’ordonnancer le paiement de l’indemnité parlementaire, l’ordonnateur responsable doit d’abord la liquider. L’article 79 du règlement financier décrit cette procédure comme suit: «La liquidation d’une dépense est l’acte par lequel l’ordonnateur compétent: a) vérifie l’existence des droits du créancier; b) détermine ou vérifie la réalité et le montant de la créance; c) vérifie les conditions d’exigibilité de la créance.»

La liquidation des dépenses constitue donc la pierre angulaire des procédures visant à s’assurer de la conformité avec le principe de la bonne gestion financière et avec les exigences de légalité et de régularité.

La réglementation requiert également que la liquidation de toute dépense soit «...appuyée par


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des pièces justificatives au sens de l'article 104 attestant les droits du créancier, sur la base de la constatation de services effectivement rendus, de fournitures effectivement livrées ou de travaux effectivement réalisés ou sur la base d’autres titres justifiant le paiement» (article 97 des modalités d’exécution du règlement financier). La réglementation stipule que l’ordonnateur «procède personnellement à l’examen des pièces justificatives ou vérifie, sous sa responsabilité, que cet examen a été effectué, avant de prendre la décision de liquidation de la dépense».

Les pièces justificatives du paiement doivent attester que les services, fournitures ou travaux ont bien été effectués dans le respect des termes du contrat ou appuyer par un autre moyen les droits du créancier. Pour preuve de ce que les services visés par le contrat ont été «effectivement rendus» ou que le paiement est justifié par un autre motif (par exemple, quand le versement d’un «préfinancement» est prévu dans le contrat), l’article 98 des modalités d’exécution du règlement financier exige la présentation d’une facture établie par le contractant et prévoit que la procédure de liquidation préalable à l’ordonnancement des paiements (voir les conclusions figurant au point C-3) comprenne l’apposition de la mention «conforme aux faits» sur la facture. Dans le cas de services, cette mention certifie «...que les services prévus au contrat ont bien été livrés».) Conformément à ces dispositions, au paragraphe 57 de la résolution accompagnant sa décision sur la décharge relative à l’exécution du budget général pour l’exercice 20031, concernant l’indemnité d’assistance, le Parlement européen siégeant en séance plénière: «fait observer que l’article 79 du règlement financier et les articles 98 et 104 de ses modalités d’exécution relatifs à la liquidation des dépenses font obligation à l’ordonnateur de vérifier l’existence des droits d’un créancier sur la base de pièces justificatives; rappelle à l’administration qu’elle doit exiger la présentation de factures ou de notes d’honoraires en tant que condition préalable à tout paiement au titre de contrats de prestation de services (article 14, paragraphe 6, de la réglementation concernant les frais et indemnités des députés).»

(suite)

Préambule: le cadre réglementaire (suite)

Le règlement financier stipule une autre exigence liée à l’enregistrement en comptabilité des paiements de préfinancement. Conformément à la réglementation FID, il est nécessaire de régulariser:

- les paiements relatifs aux honoraires des prestataires effectués sans présentation préalable d’une facture relative aux tâches réalisées,

- les transferts aux tiers payants de fonds à gérer pour le compte des députés.

Les paiements en attente de régularisation doivent être considérés comme des paiements de «préfinancement» auxquels s’appliquent les exigences de l’article 81 du règlement financier. Celles-ci prévoient que les paiements de préfinancement doivent être identifiés en tant que tels en comptabilité au moment de leur exécution. L’objectif de cet enregistrement distinct consiste, notamment, à permettre la vérification de la régularisation des paiements de préfinancement.

Réglementation concernant les frais et indemnités des députés au Parlement européen

1 Décision du Parlement européen sur la décharge relative à l’exécution du budget général de l’Union

européenne pour l’exercice 2003, section I – Parlement européen (C6-0015/2005 - 2004/2041(DEC))



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(«FID»)

La réglementation FID reflète les principes généraux sur lesquels se fonde le règlement financier pour la liquidation des dépenses. En vertu de l’article 14, paragraphe 1, de la réglementation FID, les députés ont droit au remboursement résultant de l’engagement ou de l’utilisation des services d’un ou de plusieurs assistants. Dans ces deux cas de figure, le député est tenu de conclure un contrat de droit privé avec l’employé ou avec le prestataire de services, conformément à la législation nationale applicable1.

Concernant les contrats de service conclus par le député, l’article 14, paragraphe 6, de la réglementation stipule que les paiements seront versés directement au prestataire de services sur les instructions personnelles du député ou sous sa responsabilité. Il dispose également que les factures ou notes d’honoraires mentionnant la prestation de services doivent être établies conformément à la législation nationale applicable, pour une période de douze mois au plus2. L’exigence minimale d’une facture annuelle prévue dans la réglementation FID implique également que les paiements «d’avance» (ou de préfinancement) doivent être effectués dans le courant de l’année. Le règlement financier prévoit que le prestataire de services doit présenter une facture pour tout paiement de ce type. La facture annuelle établit alors le montant final dû et détermine le solde positif ou négatif, après prise en considération des avances versées. (Cette procédure est désormais explicite à l’article 14, paragraphe 6, de la réglementation, mais le même principe sous-tend les versions antérieures de celle-ci.) La réglementation FID prévoit également qu’à la demande d’un député, les paiements relatifs aux assistants employés peuvent être effectués à un tiers payant, chargé contractuellement par le député, en tout ou en partie, de la gestion administrative des contrats d’emploi. La réglementation FID stipule qu’au moins une fois par an3, les tiers payants doivent transmettre au député (avec copie au service gestionnaire du Parlement) un relevé des dépenses relatives aux salaires, charges sociales, taxes et toutes autres dépenses remboursables.

(suite)

1 Par dérogation, l’article 14, paragraphe 7, de la version actuelle de la réglementation FID dispose que le

paiement peut s’effectuer sur la base d’une facture originale, sans présentation du contrat pour «les travaux occasionnels de recherche, d’assistance, de documentation ou de consultation liés au mandat du député».

2 Avant la décision PE 359.163 du Bureau, datée du 22 juin 2005, portant modification de la réglementation FID, les factures ne pouvaient pas couvrir des périodes de plus de six mois. La communication 32/05 des Questeurs, en date du 13 juillet 2005, a reporté au 1er novembre 2005 la date-butoir pour la présentation des factures ou notes d’honoraires relatives à la période comprise entre le début de la législature et le 30 juin 2005. Le 3 juillet 2006, le Bureau a décidé de reporter au 1er janvier 2007 la date-butoir pour la présentation des pièces justificatives assorties des déclarations appropriées en vertu des règles applicables au remboursement des frais d’assistance parlementaire».

3 Avant la décision PE 338.886 du Bureau, datée du 13 décembre 2004, portant modification de la réglementation FID, ce relevé devait être présenté deux fois par an.


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Préambule: le cadre réglementaire (suite)

Contrats-types fournis par l’administration du Parlement

Les contrats-types destinés aux tiers payants et aux prestataires de services ont été établis conformément à la réglementation FID et après consultation du service juridique. Ces contrats confirment la nécessité de présenter des factures couvrant tous les services fournis (avec, le cas échéant, la TVA applicable).


La réglementation FID n’exige pas des prestataires de services qu’ils présentent des factures aux députés comme condition préalable au paiement. Conformément à l’article 14, paragraphe 6, point (b), de la réglementation, la facture peut être présentée jusqu’à 12 mois plus tard. La réglementation ne prévoit pas une approbation formelle des factures des prestataires par les députés visant à confirmer l’adéquation des services fournis aux dispositions contractuelles.

Le 13 décembre 2006, le Bureau a adopté une révision de l’article 14, paragraphe 6, de la réglementation FID exigeant uniquement des députés qu’ils soumettent à la DG Finances une copie du relevé des montants facturés fourni par le prestataire de services mais plus aucune copie des factures établies conformément à la législation nationale applicable:

«a. Le contrat de prestation de services peut prévoir des versements mensuels à titre d’acompte. Les factures ou notes d’honoraires indiquant la prestation de services et, le cas échéant, régularisant les acomptes versés et déterminant le solde restant éventuellement dû, sont établies conformément à la législation nationale applicable, pour une période de 12 mois au plus. Le député conserve les factures ou notes d’honoraires pendant la période fixée dans la législation nationale applicable et au minimum pendant un an à compter de la fin de la législature.

b. Le prestataire de services remet au député, au moins une fois par an, ainsi qu’à la fin du contrat, un relevé des montants facturés, assorti d’une déclaration certifiant que toutes les obligations fiscales et de sécurité sociale découlant de la législation nationale applicable sont remplies. Le député remet une copie du relevé et la déclaration qui l’accompagne au service gestionnaire, autorisant la régularisation des acomptes versés.»

Si aucune facture n’est présentée à la DG Finances, il est impossible à l’ordonnateur délégué de vérifier les droits du créancier et d’établir que les services rétribués ont bel et bien été fournis. Cette procédure constitue donc une infraction au règlement financier.

La sélection auditée de paiements a permis de tirer les conclusions suivantes:

- 1341 des paiements audités avaient trait à des honoraires, parmi lesquels 29 portant sur des contrats de tiers payants et 105 sur des contrats de service. Conformément au règlement financier (voir le préambule relatif au cadre réglementaire), de tels paiements ne devraient être effectués qu’après présentation d’une facture établie par le contractant, attestant les droits de celui-ci. Cette procédure devrait s’appliquer tant pour les «avances»2 que pour les paiements couvrant des services effectivement fournis (voir aussi les conclusions figurant

1 Dans 11 autres cas relatifs à des contrats de tiers payants, il n’a pas été possible d’établir si le montant

contractuel incluait des honoraires. 2 Au sens de «préfinancement» dans le règlement financier.



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au point C-3). En pratique, de telles factures préalables ont été trouvées dans trois cas. (suite)


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- Parmi les 105 paiements afférents à des contrats de service, 75 ont été financés par l’indemnité d’assistance parlementaire de députés élus sous la sixième législature et 30 correspondaient à des indemnités transitoires de fin de contrat dans le cas de députés non réélus. Six mois après la conclusion des contrats, contrairement à ce qui était prévu par la réglementation FID alors en vigueur, les factures n’avaient encore été soumises que pour 111 des 75 fichiers audités relatifs à des contrats de service conclus par des députés élus sous la sixième législature.

- Le Bureau a, dans sa décision du 22 juin 2005, prolongé le délai de présentation des factures à 12 mois et, dans sa décision du 3 juillet 2006, reporté la date-butoir au 1er janvier 2007. De nouveaux audits ont été réalisés au début du mois de janvier 2007 afin d’obtenir un relevé actuel des factures soumises pour l’échantillon. Il s’est avéré qu’aucune facture n’avait été fournie pour 632 des 105 contrats de service (dont 35 portant sur l’indemnité de députés élus sous la sixième législature et 28 sur des indemnités de fin de contrat).

- Dans seulement cinq des 42 (105-63) cas de contrats de service pour lesquels des factures avaient été soumises, celles-ci comportaient toutes les informations minimales requises par la directive 2001/115/CE3 du Conseil. Les problèmes constatés (certains fichiers en présentant plusieurs) étaient les suivants:

. Dans 24 cas, les factures ne semblaient pas mentionner un numéro d’immatriculation à la TVA valable.

. Dans 15 cas, en dépit de l’absence de TVA sur la facture, aucune référence aux dispositions justifiant l’exonération de la TVA ne figurait sur le document. Dans quatre cas, une telle référence existait mais elle n’était pas valable (référence à l’exonération de la TVA applicable au Parlement).

. Parmi les autres problèmes constatés, citons l’absence du numéro obligatoire identifiant de manière univoque la facture (12 cas), la mention, en tant que client, du Parlement en lieu et place du député ou l’absence pure et simple de destinataire (six cas).

- La réglementation FID ne prévoyant pas d’approbation formelle des factures des prestataires par les députés, un tel aval était, en général, manquant dans les paiements audités (toutefois, six cas constituaient une exception positive à la règle).

- Les paiements sans facturation préalable et les transferts de fonds à des tiers payants, requérant tous une régularisation par le biais de la présentation d’une

1 Dans deux cas, des récépissés ont été fournis. Ceux-ci n’équivalent toutefois pas à des factures. 2 Dans six cas, des récépissés ou des relevés ont été fournis. Ceux-ci n’équivalent toutefois pas à des factures. 3 Directive 2001/115/CE du Conseil du 20 décembre 2001 modifiant la directive 77/388/CEE en vue de

simplifier, moderniser et harmoniser les conditions imposées à la facturation en matière de taxe sur la valeur ajoutée



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facture ou d’un relevé des dépenses, n’étaient pas enregistrés de manière distincte en tant que paiements de préfinancement dans le système comptable officiel du Parlement. Toutefois, la DG Finances a expliqué que l’application informatique locale qu’elle utilise pour gérer les indemnités d’assistance parlementaire:

. permet d’établir une distinction entre les paiements basés sur la présentation d’une facture et les paiements de préfinancement effectués sur la base d’un contrat;

. contient un module lui permettant de vérifier la régularisation des paiements conformément à l’article 14, paragraphe 5, point c, et paragraphe 6, point b, de la réglementation FID.


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Implications

Violation des dispositions de la réglementation FID relatives à la présentation des factures, applicables aux transactions auditées (article 14, paragraphe 6, point b).

Contradiction avec les dispositions du règlement financier (article 79) et de ses modalités d’exécution (articles 97 et 98) exigeant, comme condition préalable au paiement, la liquidation de la dépense relative à la fourniture de services sur la base de pièces justificatives attestant les droits du créancier et apportant une preuve positive de la fourniture effective des services. Garanties insuffisantes quant aux droits du prestataire de services à un paiement suite à la fourniture de services conformément aux exigences contractuelles.

Absence d’assurances concernant les droits du prestataire de service aux paiements de préfinancement reçus du fait que:

- l’absence de factures empêche le rapprochement entre sommes reçues et services fournis, et

- l’absence d’un enregistrement distinct en comptabilité constitue un obstacle à un suivi fiable et exhaustif de la régularisation desdits paiements de préfinancement.

Violation des dispositions du règlement financier (article 18) requérant qu’une distinction soit établie dans la comptabilité de chaque institution entre les différents types de paiement (montant intégral, préfinancement, paiements intermédiaires, paiement du solde final) au moment de leur exécution.

Plans d’action

C-2.1 La DG Finances devrait dresser un inventaire de tous les contrats de service conclus sous la sixième législature et dont les paiements n’ont pas été régularisés par la présentation de factures ou d’un relevé des montants facturés, assortis d’une déclaration certifiant que toutes les obligations fiscales et de sécurité sociale découlant de la législation nationale applicable sont remplies, conformément aux dispositions de l’article 14, paragraphe 6, de la réglementation FID telle qu’amendée pour la dernière fois par la décision du Bureau du 13 décembre 2006. Cette liste permettrait d’élaborer une proposition soumise à la décision des Questeurs, prévoyant que les cas de non-conformité devraient être notifiés aux députés qui ont conclu les contrats, avec la demande de fournir à la DG Finances, dans un délai de deux mois, les factures ou relevés manquants régularisant les paiements effectués jusque là (si nécessaire après les avoir demandés aux prestataires de services).

C-2.2 La proposition de décision mentionnée au plan d’action C-2.1 devrait disposer qu’après expiration du délai imparti et en l'absence des documents requis, la DG Finances devrait suspendre tout paiement d’honoraires aux prestataires de services ne s’étant pas conformés à l’obligation de soumettre des factures ou relevés des montants facturés.

(Concernant les plans d’action C-2.1 et C-2.2, la DG Finances a indiqué que des propositions correspondantes étaient actuellement incluses dans l’avant-projet de modalités d’exécution du statut des députés qui sera soumis au groupe de travail.)

C-2.3 La proposition de décision devrait également confirmer que, si les factures ou relevés des montants facturés requis ne sont pas fournis dans un délai d’un mois à compter de la date-butoir, la DG Finances se verra dans l’obligation de procéder au recouvrement des montants



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non régularisés.


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Plans d’action

C-2.4 Pour:

- garantir le bon respect des dispositions du règlement financier et de ses modalités d’exécution,

- renforcer les garanties relatives aux droits du prestataire de services à des paiements de préfinancement,

- prévenir les situations mentionnées ici, dans lesquelles les factures requises pour régulariser les paiements de préfinancement n’ont pas été soumises, et

- empêcher les inefficiences de gestion dues à la nécessité d’assurer le suivi des paiements de préfinancement,

le paiement des honoraires d’un prestataire de services ne devrait, à l’avenir, être effectué qu’après présentation au député, avec copie à la DG Finances, d’une facture valable répondant aux exigences minimales de la directive 2001/115/CE du Conseil et couvrant les tâches effectivement exécutées. La DG Finances devrait présenter, pour débat au sein du groupe de travail sur le statut des députés et soumission à la décision du Bureau, une proposition de modification de la réglementation FID allant dans ce sens. (L’ordonnateur délégué a confirmé que, dans l’hypothèse où les conclusions finales du groupe de travail sur le statut des députés retiendraient la possibilité d’engager des prestataires de services, il examinerait l’adéquation des mesures de contrôle adoptées et, s’il le jugeait nécessaire, formulerait des propositions afin de renforcer la réglementation en vigueur.)

C-2.5 La réglementation FID devrait exiger l’aval du député comme condition préalable au paiement des factures de prestataires de services. Cet aval certifierait que le prestataire de services a effectué les tâches pour lesquelles il demande le paiement de ses honoraires conformément aux exigences contractuelles. Cette certification pourrait revêtir la forme d’une mention «conforme aux faits» sur la facture elle-même ou être confirmée dans un document signé par le député et joint à la facture reçue. La DG Finances devrait présenter, pour débat au sein du groupe de travail sur le statut des députés et soumission à la décision du Bureau, une proposition de modification de la réglementation FID allant dans ce sens, dans le but de confirmer ce principe. (La DG Finances a indiqué que la pratique actuellement établie consiste à ce que les députés signent les factures soumises pour remboursement, marquant par là leur approbation du paiement et de la facture.)

C-2.6 Afin de respecter l’exigence prévue dans le règlement financier visant à enregistrer les paiements de préfinancement séparément en comptabilité et de se conformer aux principes de la régularisation comptable, l’action requise doit prévoir les mesures nécessaires afin de veiller à ce que les données disponibles dans l’application informatique locale de la DG Finances aux fins de la gestion des indemnités d’assistance parlementaire servent de bases à l’enregistrement dans le système comptable officiel du Parlement de tous les paiements de ce type au moment de leur exécution. Une telle intégration peut s’envisager dans le contexte de la mise à niveau du système comptable officiel proposée pour 2008 dans le but de prendre en compte les exigences de la régularisation comptable.

C-2.7 Les paiements de préfinancement versés à des tiers payants et couvrant les dépenses afférentes à la gestion des contrats d’emploi pour le compte des députés sont inévitables. Toutefois, les paiements de ce type n’apparaissent pas nécessaires pour régler les honoraires du tiers payant. La DG Finances devrait donc prévoir que le paiement des honoraires aura lieu



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a posteriori, sur la base d’une facture, après présentation des relevés de coûts périodiques attestant l’utilisation des fonds gérés pour le compte des députés. (Concernant les contrats de service, les limitations relatives à leur usage prévues dans les plans d’action A-3 et B-2.2, de même que l’obligation de facturer les honoraires relatifs aux travaux effectués comme condition préalable au paiement (plan d’action C-2.4), devraient conduire à une situation où plus aucun paiement de préfinancement ne sera effectué.)

(La DG Finances a indiqué qu’elle exigerait désormais un relevé des dépenses prévisionnelles de tous les tiers payants au début de la relation contractuelle.)


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C-3 INTRODUCTION DE L’OBLIGATION CONTRACTUELLE DE FOURNIR DES FACTURES

ET RELEVES DES DEPENSES VALABLES


La réglementation FID prévoit que les paiements au profit de contractants doivent être étayés par une facture et/ou un relevé de dépenses valables. Les contrats-types fournis par la DG Finances tiennent compte de cette exigence. Toutefois, l’usage de ces modèles étant facultatif, les règles peuvent être contournées ou sapées par l’absence de transposition de cette exigence de facturation dans le contrat conclu avec le prestataire. Dans ce cas, la DG Finances a expliqué qu’elle n’était pas en mesure de rejeter le contrat correspondant, puisque l’obligation de fournir une facture n’est pas incluse dans la liste des clauses obligatoires telle que définie par la réglementation FID.

Sur les 146 cas audités pour lesquels des contrats relatifs à des services de tiers payant ou autres ont été conclus, il s’est avéré que 85 (58 %) d’entre eux ne prévoyaient pas l’obligation, pour le contractant, de fournir une facture ou un relevé des dépenses. Parmi ces 85 contrats: - 17 ne prévoyaient aucune obligation de présenter une facture ou un relevé des dépenses;

- 68 contenaient une telle clause mais ne spécifiaient pas la périodicité de ladite présentation.

(Voir aussi les conclusions figurant au point C-2.)

Implications Les contrats conclus avec des prestataires de services ne prévoyant pas la soumission de factures et/ou de relevés des coûts ou ne mentionnant pas la périodicité de leur présentation:

- nuisent à l’application de la réglementation FID, et

- vont à l’encontre des principes connexes du règlement financier sur la liquidation des dépenses.

Le fait que la réglementation FID elle-même ne requière pas la présentation de factures comme condition préalable au paiement d’«avances» aux prestataires de services:

- va à l’encontre des principes connexes du règlement financier sur la liquidation des dépenses,

- exige la mise en place et la gestion de systèmes d’enregistrement et de suivi spécifiques afin de s’assurer que la régularisation a bien lieu sur la base de factures présentées ultérieurement. Cette procédure est source d’inefficiences dans la gestion des paiements.

Il existe donc un risque que l’exécution du budget ne soit pas conforme au principe de la bonne gestion financière et aux exigences de légalité et de régularité.



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Plans d’action

C-3.1 La DG Finances devrait présenter, pour débat au sein du groupe de travail sur le statut des députés et soumission à la décision du Bureau, une proposition portant sur l’inclusion explicite d’une exigence de facturation dans la liste des informations essentielles à fournir dans un contrat de service telle que définie à l’article 7, paragraphe 1, du CODEX. Cette proposition devrait garantir que toutes les nouvelles demandes de remboursement au titre de frais d’assistance parlementaire liés à la fourniture de services (dont ceux de tiers payants) soient étayées par des contrats conformes aux exigences relatives à la présentation de factures et de relevés de dépenses telles que définies par la réglementation FID (dont la mention explicite de la périodicité de ladite présentation). (Voir aussi le plan d’action A-2 relatif à l’obligation d’utiliser les contrats-types fournis par la DG Finances.) Dans le cas de tiers payants fournissant leurs services contre le paiement d’honoraires, ces exigences contractuelles de présentation devraient s’appliquer tant aux factures (notes d’honoraires) qu’au relevé des dépenses (utilisation des fonds gérés pour le compte du député). Lorsqu’une demande au titre de l’indemnité d’assistance parlementaire a trait à un contrat non conforme aux exigences réglementaires, la DG Finances devrait demander une modification de celui-ci avant d’accorder l’indemnité en question. Les mêmes principes devraient s’appliquer lorsque des modifications sont apportées à une demande de remboursement de frais d’assistance parlementaire.

(L’ordonnateur délégué considère que l’exigence du CODEX (Article 7) stipulant que les contrats des prestataires de services doivent se conformer à la législation nationale applicable et mentionner un numéro d’immatriculation à la TVA constitue une obligation implicite de facturation. Il a confirmé qu’en accord avec les conclusions du groupe de travail sur le statut des députés, il proposera que les contrats-types soient modifiés de manière à inclure une référence explicite à l’obligation de facturation. Il a également indiqué que, dans le cadre des travaux ultérieurs relatifs au statut des députés, il envisagerait d’introduire une référence explicite à cette exigence dans le CODEX ou dans ses modalités d’exécution.)


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C-4 RISQUE QUE DES CONTRATS DE SERVICE EXISTANTS SOIENT DE FACTO DES

CONTRATS D’EMPLOI

Conclusions et questions soulevées Conformément à la réglementation FID (voir aussi les conclusions figurant au point A), la relation contractuelle entre le fournisseur de l’assistance et le député peut être celle d’un salarié ou celle d’un prestataire de services. Ces deux types de contrat sont soumis à des exigences radicalement différentes tant en vertu de la législation nationale qu’en vertu de la réglementation FID. Ces différences fondamentales doivent se refléter aussi bien dans les termes du contrat que dans leur mise en œuvre subséquente. Toutefois, l’audit a révélé que certains contrats de service présentaient des caractéristiques susceptibles d’entraîner leur requalification de facto en relations d’emploi (surtout dans les cas où plusieurs de ces caractéristiques étaient présentes dans un seul et même contrat).

Le risque qu’un contrat de service couvre en réalité une relation d’emploi est particulièrement marqué quand un ou plusieurs des problèmes mentionnés ci-dessous se présentent dans les contrats conclus avec des personnes physiques1, ce qui s’est révélé être le cas pour 53 (51 %) desdits contrats. Les problèmes suivants ont été constatés: - Des contrats conclus avec des indépendants prévoient un travail à temps plein pour le

compte du député, ce qui signifie que ces prestataires n’ont pas d’autres clients et se trouvent donc dans une relation de dépendance économique par rapport au député.

- Des contrats de service ont été conclus à long terme (en règle générale, pour la durée du mandat du député), caractéristique qui, combinée à un travail à temps plein pour le compte du député, confirme la dépendance économique. Dans l’échantillon audité, plus de la moitié des contrats de service couvraient la totalité du mandat du député.

- Le travail du prestataire de services est fourni dans les bureaux du député (notamment dans les locaux du Parlement mis à la disposition de celui-ci).

- En général, la rémunération prévue dans les contrats de service ne dépend pas du volume des services fournis mais correspond à une somme forfaitaire payée à une échéance prédéfinie.

- La documentation disponible ne fournit pas d’assurances quant à l’enregistrement du prestataire en qualité de fournisseur de services conformément à la législation nationale applicable (voir aussi les conclusions connexes au point C-1).

L’autonomie dans l’exécution des tâches constitue elle aussi un critère important pour l’évaluation de la nature de la relation contractuelle.

À cet égard, les contrats-types (facultatifs) pour la prestation de services établis par la DG Finances stipulent que le prestataire de services doit s’acquitter de ses missions sans qu’il existe de relation d’autorité ou de subordination entre lui-même et le député et sans qu’il ait la qualité d’employé de ce dernier. Ils prévoient également que la législation régissant les contrats d’emploi (dans l’État à mentionner) ne s’applique pas. Toutefois, il est peu probable que de telles clauses offrent une protection juridique suffisante en cas de litige avec un prestataire d’assistance quant à la nature de la relation contractuelle

1 Dans l’échantillon audité, les contrats conclus avec des personnes physiques représentent environ la moitié de

tous les contrats de service.



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(emploi ou fourniture de services). Eu égard à la jurisprudence en la matière, il faut s’attendre à ce que les tribunaux s’appuyant sur la législation nationale applicable en matière de travail jugent sur les faits plutôt que sur les clauses formelles du contrat. (suite)


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Dans le cas de l’assistance parlementaire, bien que l’absence d’une relation d’autorité ou de subordination entre le député et le prestataire de services soit mentionnée dans la plupart des contrats, elle semble peu plausible lorsque la nature des services et prestations à fournir n’est pas définie avec précision dans lesdits contrats. Dans 91 % des contrats de service audités, la description des tâches du prestataire semblait trop vague pour permettre une exécution autonome des tâches sans la supervision du député (voir également les conclusions mentionnées au point B-1). Il a également été noté que 28 députés (soit 18,5 % des députés de l’échantillon) versaient l’intégralité de leur indemnité d’assistance parlementaire mensuelle (soit 12 576 euros) à un seul prestataire de services et ne pouvaient donc pas avoir d’assistant employé. Dans certains cas, des accords valables peuvent expliquer cette situation. Toutefois, l’assistance parlementaire suppose la possibilité de répondre sur une base journalière aux besoins d’un député. Il semble peu probable que cet aspect de l’assistance parlementaire puisse être assuré exclusivement par le biais de contrats de service dans lesquels, par définition, toute relation d’autorité ou de subordination est exclue.

Pour huit contrats de service audités, il est apparu que ceux-ci avaient pour objet la mise à disposition de personnel et la gestion des contrats d’emploi y afférents. La description des tâches du prestataire de services trouvée dans lesdits contrats stipulait, par exemple: «mise à disposition de personnel» ou «emploi de personnel pour le compte du député».

Dans quatre de ces cas, le personnel mis à disposition s’acquittait des tâches d’assistance dans les bureaux du député ou les locaux du Parlement, alors que le siège social du prestataire de services était établi dans un autre lieu. Cela implique, en pratique, une autorité directe du député sur l’exécution quotidienne des tâches par le personnel.

Implications Risque que les tribunaux, en vertu de la législation nationale applicable en matière de travail, requalifient les contrats de service en contrats d’emploi.

Risque que la passation d’un contrat de service avec les assistants parlementaires enfreigne la législation nationale applicable en matière de sécurité sociale.

Risques juridiques et financiers connexes, tort causé à l’image de marque des députés et institutions en cas de litiges ou de plaintes.



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Plan d’action

C-4.1 Les exigences inhérentes à l’assistance parlementaire incluent la possibilité pour l’assistant de répondre sur une base journalière aux besoins d’un député et donc la nécessité de travailler sous son autorité directe. Or, en vertu de la législation en matière de travail, cette relation d’autorité est constitutive d’une relation d’emploi entre le député et l’assistant. Par conséquent, les assistants parlementaires doivent en principe bénéficier d’un contrat d’emploi. Dans un premier temps (voir le plan d’action B-2.2), les contrats d’emploi continueraient à être régis par la législation nationale. Plus tard (voir le plan d’action A-3), il serait envisageable que s’y appliquent les conditions qui prévalent pour les autres catégories de personnel contractuel des Communautés européennes.

Des contrats de service ne devraient donc être utilisés que dans les deux situations suivantes:

- Pour s’adjoindre les services de tiers payants chargés de la gestion administrative du contrat de l’assistant salarié.

- Pour couvrir l’achat de services spécifiques en vertu de contrats à brève échéance, par exemple dans l’hypothèse d’une étude requérant une expertise spécifique que ne possèdent pas les assistants des députés. Les contrats de ce type devraient définir avec précision les prestations à fournir et le règlement des honoraires devrait s’effectuer après fourniture desdites prestations.

La DG Finances devrait élaborer, pour débat au sein du groupe de travail sur le statut des députés et soumission à la décision du Bureau, une proposition de modification de la réglementation FID allant dans ce sens, dans le but de confirmer ce principe.

(L’ordonnateur délégué a confirmé son accord de principe avec la proposition de l’audit interne. Il a également indiqué que, le groupe de travail sur le statut des députés examinant actuellement plusieurs propositions en relation avec le statut et les conditions de travail des assistants parlementaires, il lui semble approprié d’attendre le résultat de ces travaux, susceptibles de refléter les mêmes inquiétudes.)


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C-5 PREVENTION DU RISQUE LIE AU PAIEMENT D’INDEMNITES INELIGIBLES


Le risque que les paiements effectués ne soient pas consacrés entièrement, exclusivement et obligatoirement à l’assistance parlementaire pourrait s’accroître en cas de conflit d’intérêts1 potentiel découlant de la relation entre le député et le fournisseur d’assistance contractant. Ce risque devient particulièrement prégnant si d’autres problèmes se présentent simultanément comme, par exemple, le manque de précision dans la définition du travail d’assistance devant être fourni (voir également les conclusions reprises sous le point B-1) ou la relative complétude de la déclaration d’intérêts financiers d’un député (en ce compris l’absence de cette déclaration publiée, comme cela a été remarqué sur le site du Parlement européen dans 5 % des cas audités).

Les problèmes suivants, identifiés dans l’échantillon audité, illustrent le risque de conflit d’intérêts:

- Dans un cas, il a pu être établi que l’entité juridique ayant obtenu le contrat de fourniture d’assistance parlementaire appartenait à un (ancien) député.

Ce cas présentait une telle conjonction de problèmes graves2 que le service d’audit interne a conseillé à l’ordonnateur délégué de soumettre le dossier à l’OLAF. L’ordonnateur délégué a marqué son accord et a dûment transmis le dossier à l’OLAF, qui étudie toujours la question.

- Un autre député a conclu deux contrats de service avec deux personnes. Les contrats définissaient les tâches de manière très vague et aucune preuve du statut indépendant des personnes n’était apportée. L’audit a montré que le député était un directeur d’une société de conseil en investissement et que les deux intéressés étaient cadres supérieurs dans la même société.

- Un autre député a conclu un contrat de service avec une personne portant le même nom que son épouse. Le curriculum vitae du député mentionne l’activité professionnelle de son épouse: elle n’est pas prestataire de services indépendante.

- Dans trois cas, il a été relevé que les paiements aux prestataires de services fournissant l’assistance ont été effectués, aux termes du contrat, sur des comptes bancaires dont il a également été établi qu’ils étaient enregistrés (ou l’avaient été) dans l’application CID de la DG Finances comme appartenant au député contractant.

Pour six paiements de l’échantillon audité, les contractants étaient des partis politiques nationaux et pour 41 autres, des liens ont été découverts entre les contractants et les partis politiques nationaux. Cela n’est pas proscrit par la réglementation FID (la seule restriction prévue par la réglementation s’applique aux groupes politiques du Parlement, qui peuvent agir 1 L’article 52, paragraphe 2 du règlement financier définit le conflit d’intérêts comme une situation où

«…l’exercice impartial et objectif des fonctions [...] est compromis par des motifs familiaux, affectifs, d’affinité politique ou nationale, d’intérêt économique ou pour tout autre motif de communauté d’intérêt avec le bénéficiaire.»

2 Transfert de la totalité de l’indemnité à une société qui, sur la base des comptes annuels disponibles, n’apparaît pas gérer ses affaires de façon régulière, est entièrement détenue par le député, est établie dans un pays autre que son lieu de résidence et n’est pas mentionnée dans sa déclaration d’intérêts financiers.



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uniquement en qualité de tiers payants).

(suite)


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Toutefois, certaines conclusions de l’audit ébranlent la certitude que de tels paiements couvrent toujours des frais encourus entièrement, exclusivement et obligatoirement au titre de l’assistance parlementaire. Les éléments suivants ont été relevés: - Des organismes politiques engagés comme prestataires de services ont reçu de plusieurs

députés des paiements mensuels identiques, présentant les caractéristiques d’une contribution forfaitaire à l’organisme politique plutôt que d’une rémunération pour une assistance parlementaire spécifique fournie au député. Les exemples suivants illustrent ce problème:

. Tous les députés d’un parti politique national ont demandé le paiement mensuel d’un montant identique à une association liée à ce parti.

Selon les documents disponibles, ces paiements se fondent sur des contrats dans lesquels la description des tâches est celle d’un tiers payant pour des assistants employés et qui disposent que les montants perçus doivent être gérés sur une base fiduciaire. Cependant, pour les deux paiements correspondants inclus dans l’échantillon audité, aucun lien n’a pu être établi avec l’engagement d’assistants. Par ailleurs, le procès-verbal d’une réunion des membres de cette association indique que les paiements financés par l’indemnité d’assistance parlementaire couvrent en fait une cotisation d’adhésion à l’association et financent ses frais de fonctionnement.

. Deux paiements correspondant à l’indemnité mensuelle d’assistance complète (soit 12 576 EUR) ont été effectués au nom de deux députés au bénéfice d’un organisme politique. Les deux contrats de service correspondants prévoient que les tâches d’assistance doivent être réalisées par du personnel mis à la disposition du député.

- Il a été découvert dans la population auditée que les indemnités mensuelles complètes de 21 députés appartenant au même parti politique national sont payées à l’organisme politique en question. Toutefois, si le montant contractuel était identique, le nombre d’assistants accrédités mis à la disposition de chaque député par le prestataire de services variait de manière significative: deux députés avaient trois assistants, dix députés en avaient deux et neuf seulement un.

- Les prestataires de services qui ne sont pas des organismes politiques peuvent être liés aux partis politiques. En voici quelques exemples:

. Dans un cas, un contrat de prestation de services avait été conclu avec une association pour «la gestion et la rédaction d’un site web» (sans mentionner explicitement qu’il s’agirait du site web du député). Cette association avait été créée trois mois plus tôt pour promouvoir par l’intermédiaire d’internet les opinions d’un mouvement politique national.

Aucun site web de l’ancien député (qui n’a pas été réélu lors de la sixième législature) n’a pu être identifié. En revanche, les auditeurs ont découvert que le mouvement politique national avait créé un tel site web, mis en ligne jusque novembre 2005 (et fermé depuis). (Suite à cette question, la DG Finances a indiqué qu’il est maintenant demandé aux députés concluant des contrats relatifs à internet de signer une déclaration selon laquelle les services sont exclusivement destinés à faciliter leur mandat parlementaire et qu’ils ne seront pas utilisés au bénéfice du groupe ou parti politique auquel appartient le député ou pour une campagne électorale au niveau national ou



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européen.) . Dans deux cas, des contrats de service (comprenant une vague définition des

tâches) ont été conclus avec des personnes pour qui aucune preuve d’activité en tant que prestataire de services professionnel n’a pu être établie. Il s’est avéré que ces personnes étaient, respectivement, un député régional et un homme politique régional appartenant au même parti que le député.


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Implications

Garanties insuffisantes de ce que l’indemnité d’assistance parlementaire n’est utilisée que pour couvrir des frais entièrement, exclusivement et obligatoirement afférents à l’assistance parlementaire.



Plans d’action

Plusieurs plans d’action développés pour aborder d’autres problèmes identifiés dans le présent rapport d’audit contribuent également à la prévention des situations de conflit d’intérêts. Il s’agit plus particulièrement des plans d’action suivants: - A-3 qui tend à une réelle simplification et rationalisation de la gestion administrative de

l’assistance parlementaire en proposant d’employer les assistants parlementaires aux mêmes conditions que les autres agents contractuels des Communautés européennes.

- B-1.1 relatif à la fourniture de détails opportuns dans la définition contractuelle des tâches à effectuer.

- C-4.1 qui prévoit des restrictions quant à l’utilisation de contrats de service, la règle voulant que les assistants parlementaires soient salariés.

- C-1.1 et C-1.2 qui couvrent les mesures requises pour s’assurer raisonnablement que les prestataires de services contractants satisfont, pour leur activité, à la législation applicable.

Les plans d’action A-3 et C-4.1 suggèrent également que les possibilités de conclure des contrats de service avec des organes politiques devraient être réduites à l’avenir.

Pris ensemble, ces plans d’action devraient suffire pour répondre aux problèmes relatifs aux potentiels conflits d’intérêts et à la conclusion de contrats avec des organismes politiques identifiés dans le présent rapport d’audit. Aucun plan d’action supplémentaire spécifique n’est donc proposé.



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D. ASSISTANCE PARLEMENTAIRE FOURNIE DANS LE CADRE D’UN CONTRAT D’EMPLOI

D-1. PREUVE DE LA COUVERTURE SOCIALE DES ASSISTANTS EMPLOYES


L’article 14, paragraphe 5, de la réglementation FID précise les pièces justificatives à fournir pour attester la couverture sociale des assistants employés1: - «Les détails suivants doivent être mentionnés dans le contrat d’emploi:…

- le régime de sécurité sociale auquel est affilié l’assistant. - Le député remet au service gestionnaire, dans les trois mois suivant l’entrée en fonction

de l’assistant, une attestation certifiant l’affiliation de l’assistant à un régime de sécurité sociale et, si la législation nationale applicable le prévoit, une attestation d’assurance contre les accidents du travail, faute de quoi les paiements relatifs à l’assistant concerné seront suspendus.»

Lorsque le contrat d’emploi est géré par l’intermédiaire d’un tiers payant, l’article 14, paragraphe 5, point (e), de la réglementation FID dispose, par ailleurs, que le tiers payant doit remettre au député au moins une fois par an2 un relevé des dépenses encourues au titre des cotisations sociales.

La réglementation FID (article 14, paragraphe 6, point (c)) prévoit des dispositions similaires à celles s’appliquant aux assistants salariés lorsqu’un prestataire de services met des ressources humaines à la disposition d’un député pour une période excédant six mois. Dans un tel cas, «les factures ou notes d’honoraires adéquates seront accompagnées de justificatifs attestant l’affiliation du personnel concerné à un régime de sécurité sociale et l’acquittement des impôts et cotisations sociales.» Le 3 juillet 2006, le Bureau a décidé de prolonger jusqu’au 1er janvier 2007 le délai de présentation des pièces justificatives, assorties des déclarations appropriées en vertu des règles applicables au remboursement des frais d’assistance parlementaire.

La sélection auditée de contrats d’emploi a permis de tirer les conclusions suivantes:

- Si, pour 58 contrats d’emploi d’assistants, plus de deux ans s’étaient écoulés entre la conclusion des contrats et la rédaction du présent rapport d’audit, dans 153 (26 %) de ces cas, aucune attestation certifiant l’affiliation de l’assistant à un régime de sécurité sociale n’avait encore été présentée en janvier 2007 (date à laquelle la situation a été auditée par

1 Lors de l’exécution des paiements audités, les dispositions applicables étaient libellées comme suit: - «La demande [d’indemnité d’assistance parlementaire] doit spécifier à quel régime de sécurité sociale

l’assistant est affilié. Aucun paiement ne sera exécuté si la demande n’est pas accompagnée d’une copie de la déclaration officielle faite à l’organisme national compétent ainsi que d’une attestation d’assurance contre les accidents du travail.»

«Une attestation certifiant l’affiliation de l’assistant à un régime de sécurité sociale doit être remise aux services gestionnaires au plus tard dans les 12 mois suivant la conclusion des contrats, faute de quoi la procédure de remboursement du député pour ses frais d’assistance parlementaire sera suspendue.» 2 Avant la décision PE 352.406 du Bureau, datée du 12 décembre 2004, portant modification de la

réglementation FID, ce relevé devait être présenté deux fois par an. 3 Il est admis que, pour l’un de ces cas, le député a été en fonction durant moins de trois mois et que, dans un

autre cas, le service gestionnaire a obtenu les pièces requises en août 2007.


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le service d’audit interne). La DG Finances a expliqué que, la réglementation FID ne précisant pas qui doit établir cette attestation et quelle forme elle doit revêtir, les services gestionnaires acceptent d’autres documents en guise de pièces justificatives de l’affiliation des assistants à un régime de sécurité sociale, tels que des fiches de paie mentionnant un numéro d’affiliation à la sécurité sociale ou des déclarations d’affiliation à la sécurité sociale établies par l’employeur.

(suite)


Suite à l’examen de ces cas, le service d’audit interne est d’avis que de tels documents n’ont pas la même valeur probante qu’une attestation établie par l’organisme de sécurité sociale et ne devraient dès lors pas être considérés comme une attestation certifiant l’affiliation de l’assistant à un régime de sécurité sociale au sens de la réglementation FID.

Concernant les contrats de tiers payant, les relevés de dépenses comprenant également les paiements exécutés au titre de la sécurité sociale n’avaient, en janvier 2007, pas encore été remis dans 36 cas (64 % des cas contrôlés).

Concernant les prestataires de services mettant des ressources humaines à la disposition d’un député, les auditeurs ont identifié dans l’échantillon d’audit 22 cas (concernant la sixième législature) pour lesquels on pouvait conclure que les assistants accrédités avaient bien été mis à la disposition du député par les prestataires de services concernés, ceux-ci percevant l’intégralité de l’indemnité d’assistance parlementaire. Toutefois, dans 11 de ces cas (50 %), les justificatifs certifiant l’affiliation du personnel concerné à un régime de sécurité sociale et l’acquittement des impôts et cotisations sociales n’avaient, en janvier 2007, pas encore été remis.

Implications

Risque que les députés ne respectent pas la législation nationale en matière de sécurité sociale applicable à l’engagement de personnel.


Plans d’action

D-1.1 La DG Finances devrait contrôler tous les dossiers d’assistants employés afin de vérifier qu’une attestation certifiant l’affiliation de ces assistants à un régime de sécurité sociale a été remise pour tous les contrats d’emploi conclus dans une période remontant au moins aux trois derniers mois.

Si les pièces justificatives requises n’ont pas été présentées, il conviendrait de demander aux députés de les remettre au plus tard dans les deux mois suivant la notification.

Si des députés ne satisfont pas à cette requête en relation avec un contrat conclu au moins trois mois auparavant, l’ordonnateur délégué devrait entamer la procédure de suspension du remboursement des frais d’assistance parlementaire (voir l’article 27, paragraphe 4, de la réglementation FID).

(Voir également les plans d’action D-2.1 à D-2.2 relatifs à la légalité de la couverture de sécurité sociale.)



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(La DG Finances a indiqué qu’il existe des procédures bien établies permettant d’identifier les contrats pour lesquels les conditions de preuve en matière de sécurité sociale n’ont pas été remplies. Dans de tels cas, les députés reçoivent un courrier officiel les mettant en demeure de fournir cette preuve. La DG Finances est d’avis que le nombre de députés n’ayant pas encore remis les documents requis est très faible et qu’il s’agit de cas isolés. Pour ces cas, la DG Finances a indiqué que, si la situation restait inchangée, des procédures de suspension seraient entamées. Voir également les observations après D-1.2 ci-dessous, décrivant les divergences d’interprétation de la DG Finances et du service d’audit interne quant aux documents constituant une preuve suffisante.)

(suite)


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D-1.2 La DG Finances devrait mettre en place des procédures internes de gestion et de contrôle permettant de s’assurer que:

- les demandes de remboursement des frais d’assistance parlementaire relatifs à l’emploi d’assistants ne sont pas acceptées si elles ne sont pas accompagnées d’un contrat indiquant à quel régime de sécurité sociale l’assistant est affilié et d’une attestation d’assurance contre les accidents du travail;

- la présentation, au plus tard dans les trois mois suivant la conclusion du contrat, d’une attestation certifiant l’affiliation de l’assistant à un régime de sécurité sociale, établie par l’organisme de sécurité sociale compétent, est la règle générale. Cela devrait comprendre l’envoi de rappels aux députés n’ayant pas satisfait à cette obligation, de préférence avant l’écoulement du délai de trois mois.

(La DG Finances a indiqué que l’article 14, paragraphe 5, de la réglementation FID stipule uniquement que «…le député remet au service gestionnaire… une attestation certifiant l’affiliation de l’assistant à un régime de sécurité sociale…», sans préciser qui doit établir cette attestation et quelle forme elle doit revêtir. La DG Finances a expliqué qu’il est d’usage d’accepter en guise de preuve de la couverture sociale des assistants des documents tels que des fiches de paie, pour autant que le nom de l’assistant et son numéro d’affiliation à un régime de sécurité sociale y soient mentionnés. La DG Finances estime que ce type de documents apporte une preuve suffisante de la couverture sociale de l’assistant. La DG Finances a également souligné la variété des situations pouvant s’appliquer en matière de sécurité sociale dans les États membres et le fait que, dans certains cas, les attestations sont délivrées trop tard.)

Le service d’audit interne ne partage pas l’opinion selon laquelle l’établissement d’une attestation par l’organisme de sécurité sociale impliquerait trop de démarches administratives pour le député. Les organismes de sécurité sociale fournissent une attestation de couverture à leurs affiliés. Dans la pratique, l’assistant doit simplement fournir une copie de l’attestation qu’il a soit reçue automatiquement soit demandée. Le service d’audit interne estime que l’acceptation d’une preuve telle qu’une fiche de paie ne satisfait pas aux exigences de la réglementation FID ni n’apporte une preuve probante de l’affiliation. En particulier, pour la majorité des assistants travaillant à Bruxelles (et pour qui une couverture de la sécurité sociale belge serait requise – voir la section D-2), la fourniture d’une telle attestation ne devrait pas poser problème. Toutefois, le service d’audit interne admet que, s’il est réellement difficile dans certains États membres de fournir ladite attestation dans les temps, des moyens de preuve alternatifs et temporaires pourraient être pris en considération, dans l’attente de l’établissement de l’attestation par l’organisme de sécurité sociale et de sa présentation par l’assistant.

Les plans d’action C-2.1 à C-2.3 et E-1.1 à E-1.3 abordent les problèmes survenant suite au défaut de présentation des pièces justificatives requises par la réglementation FID, à la fois pour les prestataires de services mettant des ressources humaines à la disposition d’un député et pour les tiers payants.



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D-2 CONFORMITE DE LA COUVERTURE SOCIALE DES ASSISTANTS EMPLOYES AU

REGARD DE LA LEGISLATION COMMUNAUTAIRE


Les règlements (CEE) n°1408/711 et 574/722 du Conseil définissent les principes fondamentaux régissant l’application des régimes de sécurité sociale aux travailleurs salariés (et non salariés) en ce compris, en particulier, la législation applicable. Les dispositions qui apparaissent particulièrement pertinentes pour les contrats d’emploi d’assistants peuvent être synthétisées comme suit:

- Le principe général est qu’un travailleur est soumis à la législation sociale d’un seul État membre. Il s’agit en principe de la législation de l’État membre sur le territoire duquel il est employé (lieu de travail). Cela reste le cas même si le travailleur réside sur le territoire d’un autre État membre.

- La personne qui exerce normalement une activité salariée sur le territoire de deux ou plusieurs États membres est soumise à la législation de l’État membre sur le territoire duquel elle réside, si elle exerce une partie de son activité sur ce territoire.

- Des règles spécifiques peuvent s’appliquer aux détachements temporaires à l’étranger uniquement si la durée prévisible du travail est inférieure à douze mois. (Dans des circonstances exceptionnelles, ladite durée peut être étendue jusqu’à 24 mois, moyennant l’accord de l’autorité compétente de l’État membre sur le territoire duquel l’intéressé est détaché.)

Dans 15 des cas d’assistants salariés de l’échantillon audité, aucune information sur la couverture sociale n’était disponible au moment de l’audit (voir les conclusions sous le point D-1). Toutefois, pour les cas où lesdites informations étaient disponibles, l’audit des contrats d’emploi a révélé 15 cas qui, sur la base des informations disponibles, n’apparaissaient pas conformes aux règles relatives à la législation sociale3. Les problèmes suivants ont été identifiés: - Un assistant salarié résidant à Bruxelles et dont les lieux de travail contractuels habituels

sont Bruxelles et Strasbourg était couvert par la sécurité sociale d’un autre pays (le pays d’origine du député employant l’assistant). Cela n’apparaît pas conforme à la législation applicable: le fait que l’intéressé réside et travaille à Bruxelles exigerait une couverture par la sécurité sociale belge.

- Dans 14 cas, le contrat d’emploi de l’assistant mentionnait que les tâches seraient effectuées dans les lieux de travail du Parlement, tandis qu’il était mentionné que

1 Règlement (CEE) N° 1408/71 du Conseil du 14 juin 1971 relatif à l’application des régimes de sécurité sociale

aux travailleurs salariés, aux travailleurs non salariés et aux membres de leur famille qui se déplacent à l’intérieur de la Communauté

2 Règlement (CEE) n° 574/72 du Conseil du 21 mars 1972 fixant les modalités d’application du règlement (CEE) n° 1408/71

3 Le Codex concernant les assistants parlementaires au Parlement européen adopté par le Bureau le 25 septembre 2006 reconnaît l’existence d’un problème pour la détermination de la législation applicable en matière de régime de sécurité sociale. Il attire l’attention sur une proposition de modification du règlement (CEE) n° 1408/71 qui permettrait aux assistants parlementaires d’exercer un droit d’option quant au système de sécurité sociale devant leur être appliqué. Cette modification n’a pas encore été adoptée par le Conseil et le Parlement.


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l’employé résidait dans un autre État membre. La couverture sociale était assurée dans le pays de résidence. Les contrats étant conclus pour une durée indéterminée, la couverture sociale dans un (prétendu) pays de résidence différent du pays où l’employé travaille n’apparaît pas conforme à la législation applicable: le travail à Bruxelles (avec une présence temporaire à Strasbourg) exigerait une couverture par la sécurité sociale belge.



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Implications

Risque que les députés ne respectent pas la législation nationale en matière de sécurité sociale applicable à l’engagement de personnel.


Plans d’action

D-2.1 La DG Finances devrait dispenser des conseils aux députés quant à la détermination de la législation applicable à la couverture sociale des assistants salariés.

(La DG Finances a indiqué qu’une note informative relative aux obligations en matière de sécurité sociale a récemment été préparée avec le concours du ministère compétent du gouvernement belge. Ladite note sera transmise aux députés et à leurs assistants après consultation du service juridique du Parlement.)

D-2.2 La DG Finances devrait soumettre, pour débat au sein du groupe de travail sur le statut des députés et pour soumission à la décision du Bureau, une proposition visant à confirmer dans la réglementation FID que, pour les nouvelles demandes de remboursement des frais d’assistance parlementaire relatifs à l’emploi d’un assistant, la DG Finances doit s’assurer que le bon régime de sécurité sociale national a été choisi (sur la base de la déclaration officielle obligatoire à l’organisme national compétent). Si ce n’est pas le cas, la DG Finances devrait attirer l’attention du député sur le problème, lui prodiguer des conseils spécifiques et insister pour qu’une déclaration soit faite au bon organisme national (ce qui pourrait comprendre l’octroi d’une dérogation aux règles standard par l’autorité compétente). Les demandes de remboursement des frais d’assistance parlementaire ne devraient être acceptées que si la demande de couverture de sécurité sociale a été introduite sous la bonne législation applicable.

(L’ordonnateur délégué estime qu’il faut tendre à une large consultation sur ce sujet important avant de formuler des propositions spécifiques. Dans un premier temps, il considère que le problème devrait faire l’objet d’une discussion dans le contexte du dialogue social entre les membres du Bureau chargés des questions relatives aux assistants et les représentants élus des assistants.)


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D-3 APPLICATION COHERENTE ET TRANSPARENTE DE LA REGLEMENTATION FID EN

MATIERE DE FRAIS DE VOYAGE ET DE SEJOUR


15 des contrats d’emploi audités prévoient le remboursement des frais de voyage et/ou de séjour de l’assistant. Quatre paiements présents dans la sélection auditée couvraient explicitement le remboursement des frais d’assistants salariés. L’un portait sur des frais de déménagement et les autres sur des frais de voyage. L’article 14, paragraphe 5, point (d), de la réglementation FID confirme que les frais de voyage et de séjour constituent des dépenses éligibles. Il stipule aussi que lesdits frais ne peuvent être remboursés qu’au député «sur présentation des pièces originales dûment réceptionnées». Toutefois, la réglementation ne fournit aucune autre orientation quant aux principes régissant le paiement desdits frais et la nature des pièces justificatives à fournir lorsqu’un paiement de ce type est versé directement à l’assistant.

L’audit a permis de tirer les conclusions suivantes:

- Sept des contrats d’emploi audités prévoient un paiement mensuel forfaitaire des frais de voyage sans qu’il soit nécessaire de fournir des pièces justificatives.

Il s’est avéré que les pièces confirmant au moins formellement que le voyage concerné avait bien eu lieu n’étaient pas disponibles à la DG Finances.

- Le montant des forfaits mensuels visés dans le contrat couvrant le remboursement des frais de voyage s’est révélé très variable, compris entre 350 euros et 2 200 euros. Cet écart peut en partie s’expliquer par le nombre et la nature des déplacements. Toutefois, il a également été établi que les méthodes appliquées pour définir le montant du forfait sont spécifiques à chaque contrat (par exemple: indemnité kilométrique, barème national, montant journalier). Dans quatre cas, aucune explication n’était fournie quant à la base du calcul.

- Dans un cas, le montant des frais de voyage et de séjour remboursés aux termes du contrat s’est révélé trois fois supérieur au salaire de l’assistant.

- Concernant le remboursement des frais de déménagement des assistants, la réglementation FID ne permet pas d’établir avec certitude si ceux-ci constituent des dépenses éligibles.

Implications


Inégalité de traitement entre les assistants parlementaires.

Risque de favoriser le contournement de la législation en matière de sécurité sociale et de fiscalité si des frais de voyage élevés remboursés sur une base forfaitaire constituent en fait une partie de la rémunération de l’assistant parlementaire.



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Plans d’action

D-3.1 Les dispositions de la réglementation FID devraient garantir:

- qu’il existe des assurances raisonnables de ce que les frais de voyage et de séjour remboursés aux termes des contrats couvrent des déplacements bien réels et sont conformes aux frais vraiment encourus;

- que les frais remboursés au titre de l’indemnité d’assistance parlementaire le soient de manière cohérente.

À cet effet, la réglementation devrait spécifier les conditions de remboursement des frais de voyage (autres que celles déjà prévues à l’article 15, paragraphe 5, concernant le retour, deux fois par an, des assistants dans leur pays d’origine) et de séjour. Elle devrait ainsi préciser le montant maximal remboursé ainsi que les pièces justificatives à fournir. Le remboursement des frais de voyage devrait être assujetti à la présentation de pièces justificatives (comme le prévoit déjà l’article 14, paragraphe 5, point (d), relatif au remboursement de tels frais pour les députés). Les contrats d’assistance parlementaire devraient disposer que le paiement périodique (par exemple mensuel) d’un forfait au titre de remboursement des frais de voyage non assorti de l’obligation de présenter des pièces justificatives n’est pas autorisé. Ces dispositions pourraient être établies par analogie avec les règles prévues dans la réglementation relative au personnel.

Cette approche s’inscrirait dans le droit fil du plan d’action A-3, qui vise à ce que l’emploi des assistants parlementaires soit régi par les conditions applicables aux autres agents contractuels des Communautés européennes. Comme le prévoit la réglementation applicable au personnel, cette procédure n’exclurait pas le remboursement de certaines dépenses sur une base forfaitaire. Toutefois, dans un tel cas, la DG Finances devrait au moins se voir confirmer que le voyage a bien eu lieu.

D-3.2 L’un des objectifs de l’obligation de présenter des pièces justificatives attestant le déplacement (billets) consiste à prouver que le voyage a bien eu lieu. Si l’assistant s’est déplacé en voiture, les documents justificatifs devraient consister soit en une facture d’hôtel mentionnant les dates du séjour ou, en l’absence d’une telle note, l’assistant devrait pouvoir fournir une confirmation formelle du député certifiant que le voyage déclaré a bien eu lieu.

D-3.3 La réglementation FID devrait être modifiée dans le but de préciser la nature des dépenses diverses des assistants parlementaires (telles que les frais de déménagement) éligibles à un remboursement ainsi que les conditions s’appliquant audit remboursement. Ces éclaircissements pourraient revêtir la forme d’une liste exhaustive des dépenses ou définir les critères que doivent remplir les dépenses pour être éligibles.

(Concernant les plans d’action D-3.1 à D-3.3, l’ordonnateur délégué est d’avis que, dans la mesure où les procédures sous-jacentes affectent directement les conditions de travail et de rémunération des assistants, les propositions devraient d’abord être soumises pour consultation aux membres du Bureau chargés des questions relatives aux assistants ainsi qu’aux représentants élus des assistants dans le contexte du dialogue social, conformément à l’article 21 du CODEX.)



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E. TIERS PAYANTS CHARGÉS DE LA GESTION ADMINISTRATIVE DES CONTRATS D’EMPLOI DES ASSISTANTS

E-1 PRESENTATION DE RELEVES DES DEPENSES ENCOURUES PAR LES TIERS PAYANTS


Concernant les frais encourus par les tiers payants en relation avec les contrats d’emploi des assistants (versement des salaires, sécurité sociale, etc.), la réglementation FID applicable au moment de l’exécution des paiements audités stipulait qu’un relevé des dépenses devait être fourni par le tiers payant deux fois par an. L’audit a révélé qu’aucun des contrats de l’échantillon ne satisfaisait à cette exigence initiale. Par décision du Bureau en date du 13 décembre 2004, cette périodicité a été étendue à une présentation annuelle (voir aussi le point 2.9 du rapport pour de plus amples informations sur les reports de délais successifs).

L’échantillon audité comportait 56 contrats de tiers payants pour lesquels un premier paiement avait été effectué au moins douze mois auparavant (16 d’entre eux avaient trait à l’indemnité d’assistance parlementaire de députés élus sous la sixième législature et dix correspondaient à des indemnités transitoires de fin de contrat versées à des tiers payants dans le cas de députés non réélus). En janvier 2007, l’exigence réglementaire de présentation d’un relevé des dépenses n’était pas remplie dans 36 des 56 cas audités (dont 27 portant sur l’indemnité de députés élus sous la sixième législature et neuf sur des indemnités de fin de contrat).

Position de la DG Finances, exprimée dans sa réponse au premier avant-projet relatif au présent rapport d’audit:

- considérant que le délai de présentation des relevés de dépenses par les tiers payants a été modifié à plusieurs reprises par le Bureau et les Questeurs en 2005 et 2006;

- considérant que le Bureau a décidé, lors de sa réunion du 13 décembre 2006, de modifier la réglementation FID de manière telle que les exigences relatives aux pièces justificatives à présenter par les députés ont changé;

- considérant que, selon la DG Finances, une majorité de députés avait déjà fourni des documents pour 2004 et 2005;

il est ressorti clairement du débat des Questeurs lors de leur réunion du 13 décembre 2006 qu’aucune mesure ne devrait être prise concernant les documents à soumettre pour les années 2004 et 2005.

Toutefois, le service d’audit interne note que:

- l’exigence pour le tiers payant de fournir un relevé des dépenses au moins une fois par an, avec copie à la DG Finances, est restée inchangée dans la dernière version de la réglementation FID (article 14, paragraphe 5);

- comme le révèle l’audit (voir ci-dessus), une proportion considérable des paiements effectués aux tiers payants il y a plus de douze mois n’est pas étayée par des relevés de dépenses et n’est donc pas conforme à la réglementation FID.


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Implications

Violation des dispositions de la réglementation FID relatives à la présentation de relevés des dépenses encourues par les tiers payants (article 14, paragraphe 5).

Violation potentielle des dispositions du règlement financier (article 27) sur l’utilisation des crédits budgétaires conformément au principe de bonne gestion financière du fait:

- de l’absence de garanties concernant les droits du tiers payant aux paiements de préfinancement reçus, l’absence de relevés des dépenses empêchant tout rapprochement entre les sommes reçues et les frais encourus par le tiers payant;

- du risque connexe que des paiements non justifiés aient été effectués.

Plans d’action

E-1.1 La DG Finances devrait dresser un inventaire de tous les contrats de tiers payants pour lesquels des transferts de fonds à gérer pour le compte de députés ont été effectués mais pas régularisés sur la base de relevés des dépenses établis conformément aux dispositions de l’article 14, paragraphe 5, de la réglementation FID telle que modifiée pour la dernière fois par la décision du Bureau du 13 décembre 2006. Cette liste permettrait d’élaborer une proposition soumise à la décision des Questeurs, prévoyant que les cas de non-conformité devraient être notifiés aux députés qui ont conclu les contrats, avec la demande de fournir à la DG Finances, dans un délai de deux mois, les relevés de dépenses manquants (si nécessaire après les avoir demandés aux tiers payants).

E-1.2 La proposition de décision mentionnée sous le plan d’action E-1.1 devrait confirmer qu’après expiration du délai imparti et en l’absence des relevés requis, la DG Finances se verrait dans l’obligation de suspendre tout transfert de fonds (en ce compris le paiement des honoraires) au tiers payant.

E-1.3 La proposition de décision devrait également confirmer que, si les relevés requis ne sont pas soumis dans un délai d’un mois à compter de la date-butoir fixée, la DG Finances devrait:

- initier la procédure de recouvrement des sommes non régularisées;

- inviter le député à résilier le contrat avec le tiers payant et à conclure un contrat avec un nouveau tiers payant, en s’assurant que toutes les obligations relatives au paiement de la rémunération, de la sécurité sociale et des taxes afférentes aux contrats d’emploi conclus par le député sont respectées.

(Concernant les plans d’action E-1.1, E-1.2 et E-1.3, la DG Finances a indiqué que des propositions correspondantes étaient actuellement incluses dans l’avant-projet de modalités d’exécution du statut des députés qui a été soumis au groupe de travail.)



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E-2 ÉTABLISSEMENT D’ACCORDS TRANSPARENTS ET SURS CONCERNANT LA

GESTION DES CONTRATS D’EMPLOI DES ASSISTANTS


Contrats de tiers payant:

Les paiements d’indemnité aux tiers payants sont effectués sur la base d’estimations des fonds nécessaires à la gestion administrative d’un ou plusieurs contrats d’emploi conclus par le député. L’un des objectifs principaux de l’audit interne est de s’assurer que les sommes versées aux tiers payants sont entièrement, obligatoirement et exclusivement justifiées par la gestion des contrats d’emploi d’assistants parlementaires identifiés. L’une des conditions pour atteindre cet objectif est la mention, dans les contrats de tiers payant, de tous les détails nécessaires permettant le rapprochement entre les sommes versées au tiers payant et la rémunération prévue dans les contrats d’emploi gérés. Le contrat de tiers payant type (non obligatoire) fourni par le Parlement implique la fourniture d’informations contribuant à la réalisation de cet objectif:

- l’indication du/des nom(s) de l’assistant/des assistants dont le contrat d’emploi est géré par le tiers payant, et

- la présentation, dans une annexe au contrat de tiers payant, d’une copie du contrat d’emploi géré.

Toutefois, les contrats-types applicables pendant la période auditée présentaient d’autres caractéristiques ne favorisant pas la transparence. Par exemple, le texte type prévoit de mentionner les honoraires propres des tiers payants, mais pas le montant des fonds gérés pour le compte du député.1 Par ailleurs, lorsque le contrat-type a été utilisé, plusieurs de ses clauses n’ont tout simplement pas été complétées dans la version signée. La sélection auditée de paiements à des tiers payants a permis de tirer les conclusions suivantes:

- Les assistants dont le contrat d’emploi devait être géré par le tiers payant n’étaient pas nommés dans le contrat de tiers payant dans 14 cas, soit 28 % des cas pour lesquels de tels contrats étaient disponibles. Le champ correspondant n’avait pas été complété et le contrat ne contenait qu’une référence générale aux contrats conclus par le député avec les assistants. Cela ne favorise pas la transparence et ne permet pas de s’assurer que les sommes transférées à titre provisionnel au tiers payant peuvent être rapprochées de la rémunération des assistants employés. (Le service d’audit interne note que la DG Finances estime que de tels cas sont conformes aux prescriptions légales minimales.)

- Dans 13 cas, le contrat ne précisait pas quelle période les honoraires couvraient (un mois, un an, etc.).

1 Ce point a depuis été amélioré dans les nouvelles versions des contrats-types.


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- Les sommes transférées aux tiers payants sont généralement conformes au formulaire de demande d’indemnité correspondant. Toutefois, le rapprochement entre ces transferts de fonds et le salaire prévu dans le(s) contrat(s) d’emploi géré(s) n’est pas toujours possible. Dans la plupart des cas, la différence entre les montants trouve probablement son origine dans les frais supplémentaires encourus par l’employeur au titre de la sécurité sociale. Toutefois, aucune explication adéquate ni pièce justificative n’a été présentée à cet égard dans 42 cas (75 %) de contrats de tiers payant audités (voir également les conclusions exposées au point E-1).

Contrats de service:

Bien qu’en apparente conformité avec la réglementation FID, de nouveaux problèmes de transparence peuvent se présenter lorsque les services demandés relatifs à l’emploi d’assistants ne couvrent pas seulement les tâches d’un tiers payant mais également la conclusion de contrats d’emploi par les prestataires de services au nom du député.

Dans huit cas de l’échantillon audité, il est apparu que c’était précisément l’objet du contrat de service.

À une exception près, aucun de ces contrats de service ne précisait le nombre de personnes employées pour assister le député.

En règle générale (les auditeurs ont trouvé deux exceptions), aucune distinction n’était faite entre les sommes destinées à la rémunération du personnel employé pour assister le député et les honoraires propres du prestataire de services.

(Voir également les conclusions relatives aux contrats de service sous le point B-2 «Garantie de l’adéquation des barèmes de rémunération aux tâches effectuées».)

Implications

Absence de garanties selon lesquelles l’indemnité d’assistance parlementaire n’est utilisée que pour couvrir des frais entièrement, exclusivement et obligatoirement afférents à l’assistance parlementaire.

Insécurité juridique quant aux honoraires auxquels ont droit les tiers payants.


Plans d’action

E-2.1 Le présent plan d’action couvre les mesures spécifiques à prendre pour s’assurer que les contrats de tiers payant comprennent toutes les informations requises pour permettre le rapprochement entre les montants transférés à titre provisionnel au tiers payant et la rémunération prévue dans les contrats d’emploi gérés. Afin de s’assurer au-delà de tout doute raisonnable de la justification des paiements de préfinancement aux tiers payants avant leur exécution, ledit rapprochement doit être possible au moment de la conclusion du contrat de tiers payant (nonobstant la présentation ultérieure de relevés de dépenses par les tiers payants). À cet effet, la DG Finances devrait soumettre, pour débat au sein du groupe de travail sur le statut des députés et pour soumission à la décision du Bureau, une proposition de modification du Codex afin que celui-ci prévoie que tout nouveau contrat et tout avenant à un contrat existant avec un tiers payant doit satisfaire aux exigences suivantes:

- Les assistants dont les contrats sont gérés par le tiers payant doivent être identifiés



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nommément et la période couverte par leur contrat d’emploi doit être mentionnée dans le dispositif du contrat. Des références générales à «tous les contrats conclus par le député avec des assistants» ou aux contrats d’emploi repris en annexe n’apportent pas une transparence suffisante et ne sont dès lors pas acceptables.

(suite)


- Le contrat doit distinguer clairement les honoraires du tiers payant des fonds gérés par celui-ci pour le compte du député.

- Les calculs sur lesquels est basé le transfert de fonds aux tiers payants doivent être formalisés pour chaque contrat d’emploi géré et repris dans les annexes au contrat de tiers payant. Lesdites annexes seront de préférence établies sur la base d’un modèle fourni par la DG Finances.

- Il convient de formaliser les changements apportés aux montants contractuels devant être transférés aux tiers payants.

La DG Finances devrait fournir des mises à jour correspondantes des contrats-types.

Comme prévu par le plan d’action A-2, afin de s’assurer que les contrats de tiers payant satisferont à l’avenir à toutes les exigences citées, l’utilisation de ces modèles devrait être rendue obligatoire. Pour permettre l’intégration de dispositions spécifiques éventuellement souhaitées par les députés, ces modèles pourraient comprendre un article optionnel intitulé «conditions spéciales». Toutefois, lesdites conditions spéciales ne devraient pas entrer en contradiction avec les clauses standard du contrat.

La DG Finances devrait rejeter tout contrat ne satisfaisant pas aux prescriptions.

(L’ordonnateur délégué a indiqué que les détails requis sont déjà demandés dans le cadre d’une procédure établie et qu’il a suggéré des dispositions spécifiques supplémentaires à cette fin dans le cadre des travaux du groupe de travail sur le statut des députés.)

Concernant les problèmes liés aux contrats de service couvrant la conclusion de contrats d’emploi d’assistants par des prestataires de services au nom du député, reportez-vous aux plans d’action A-3 et B-2.2 qui prévoient une modification de la réglementation FID visant à interdire la conclusion de tels contrats.

E-3 AMELIORATION DES BONNES PRATIQUES EXISTANTES POUR DES CATEGORIES

SPECIFIQUES DE TIERS PAYANTS


Quelque 30 % des députés allemands du Parlement européen utilisent l’administration du «Deutscher Bundestag»1 comme tiers payant.

Environ 8 % de l’ensemble des députés du Parlement européen font appel au service de tiers payant fourni par les «Secrétariats sociaux agréés» pour les contrats d’emploi d’assistants régis par le droit belge.

1 Le Parlement fédéral allemand


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Les conclusions de l’audit relatives à l’usage de ces deux types de tiers payants sont positives: il s’est avéré que les dispositions prises apportaient un degré de transparence et de certitude quant à l’utilisation de l’indemnité d’assistance parlementaire bien supérieur à celui d’autres contrats présents dans l’échantillon audité. Les aspects suivants sont dignes d’attention:

- Conformément à la loi, l’administration du Bundestag fournit un service de tiers payant aux assistants des députés de cette assemblée. Ce service est également accessible aux députés allemands siégeant au Parlement européen pour leurs assistants dont le contrat est régi par le droit allemand. Une des bonnes pratiques de l’administration du Bundestag consiste à fournir systématiquement un calcul détaillé des retenues sur le salaire des employés et des frais généraux de l’employeur. Ce calcul constitue une base claire, pour le député, lorsqu’il doit conclure le contrat d’emploi et compléter le formulaire de demande d’indemnité et, pour la DG Finances, lorsqu’elle doit effectuer les paiements. Il permet le rapprochement entre le transfert des fonds à l’administration du Bundestag agissant en qualité de tiers payant et le salaire convenu dans le contrat d’emploi géré (contrairement aux tiers payants pour lesquels un calcul de ce type n’est pas fourni, voir les conclusions exposées au point E-2). De plus, les services de tiers payant fournis aux députés par l’administration du Bundestag sont gratuits.

- Des avantages similaires ont été notés lorsque les services de tiers payant sont assurés par les «Secrétariats sociaux agréés» pour les contrats d’emploi régis par le droit belge.

Ces organisations sont agréées par l’organisme de sécurité sociale belge (ONSS) et effectuent, pour les employeurs, les formalités requises par la législation sociale. Elles fournissent des calculs détaillés des cotisations sociales permettant le rapprochement entre les transferts au «Secrétariat social» et le salaire convenu dans le contrat d’emploi géré. Les honoraires demandés apparaissent modestes (voir également les conclusions exposées au point B-2).

Deux problèmes ont toutefois été identifiés, dont la résolution améliorerait encore ces accords:

- Tant dans le cas du Bundestag que des «Secrétariats sociaux agréés», les dispositions contractuelles relatives au tiers payant n’apparaissent pas formalisées conformément à la réglementation FID (article 14, paragraphe 5, point (e)). Celle-ci dispose que le paiement de l’indemnité d’assistance parlementaire peut être fait à un tiers payant «À la demande du député et moyennant la présentation d’une copie du contrat conclu avec le tiers payant». Pour les 12 paiements d’indemnité faits à ces tiers payants compris dans l’échantillon audité, ce contrat n’était pas disponible.

- Les feuilles de calcul fournies par les «Secrétariats sociaux agréées» ne mentionnaient pas toujours le nom de l’assistant concerné.



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Implications

Violation formelle de l’article 14, paragraphe 5, point (e) de la réglementation FID qui exige la présentation du contrat conclu avec le tiers payant avant que les paiements d’indemnité correspondants puissent être effectués.

Insécurité juridique connexe potentielle quant aux obligations des tiers payants.

Plans d’action

E-3.1 La DG Finances devrait constituer en coopération avec les députés et, le cas échéant, par un contact direct avec le «Secrétariat social agréé», un dossier complet comprenant tous les documents contractuels régissant la relation juridique avec ces catégories de tiers payants.

(L’ordonnateur délégué a confirmé qu’il était d’accord avec cette mesure. L’établissement d’un dossier complet comprenant les documents contractuels régissant la relation juridique avec les différents «Secrétariats sociaux» va être entamé, tout en tenant compte des priorités dans les tâches du service gestionnaire et en supposant que les députés concernés collaboreront.)

E-3.2 La DG Finances devrait attirer l’attention des députés sur le fait que les feuilles de calcul fournies par les «Secrétariats sociaux agréés» devraient toujours mentionner le nom de l’assistant concerné.

(L’ordonnateur délégué a confirmé qu’il était d’accord avec cette mesure. Il va examiner la possibilité de s’entretenir avec les députés et le personnel des «Secrétariats sociaux agréés» afin de collaborer sur ce point.)

E-3.3 Eu égard au cadre juridique spécifique entourant les services fournis par l’administration du Bundestag, l’utilisation d’un contrat de tiers payant type a peu de chances de constituer un moyen adéquat de formalisation de la relation contractuelle entre l’administration du Bundestag et chaque député. La DG Finances devrait dès lors conclure un accord-cadre avec l’administration du Bundestag qui formaliserait les principes régissant son intervention en qualité de tiers payant. Cet accord devrait:

- confirmer les principes généraux s’appliquant aux services de tiers payant fournis par l’administration du Bundestag à tous les députés allemands du Parlement européen (nature et portée);

- définir quelles pièces justificatives l’administration du Bundestag fournira quant aux services fournis et aux paiements effectués, à la fois au député concerné et à la DG Finances;

- définir les conditions régissant (i) les paiements de préfinancement faits à l’administration du Bundestag, (ii) la régularisation de ces paiements de préfinancement et (iii) le remboursement de tout montant versé en excédent.

(L’ordonnateur délégué a indiqué que le service gestionnaire s’était réuni avec le Bundestag en 1999 et que ses représentants avaient alors exprimé leur opposition à l’idée de l’établissement de contrats avec les députés européens allemands ou le Parlement européen. Toutefois, l’ordonnateur délégué a également confirmé qu’il allait contacter le Bundestag pour voir si ses représentants avaient changé d’avis à cet égard.)


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Audit de l’indemnité d’assistance parlementaire - Parlement européen - 09/01/2008