Köyhän miehen pohjoismainen malli

Köyhän miehen pohjoismainen malli Suomalainen sosiaaliturva ja mallin tulevaisuus

Helmikuu 2009

2·2009

Helmikuu 2009

Lisätiedot: Joonas Rahkola [email protected] puh.020 774 0189 SAK, PL 157 00531, Helsinki

Tilaukset: SAK puh. 020 774 000

SAK · Suomalainen sosiaaliturva ja mallin tulevaisuus 1

Köyhän miehen pohjoismainen malli Suomalainen sosiaaliturva ja mallin tulevaisuus SISÄLLYS 1 Johdanto ....................................................................................... 3 2 Pohjoismaisen mallin menestystekijät ....................................... 5

2.1 Pohjoismainen malli tuottaa taloudellista tehokkuutta ....................... 7 2.2 Korkea verotus ei ole talouskasvun este ......................................... 10 2.3 Pohjoismainen malli on tehokkain tapa torjua köyhyyttä ................. 13 2.4 Pohjoismaisen mallin kehittämisestä ............................................... 17

3 Suomen sosiaalimenojen kehitys ja kansainvälinen vertailu . 20

3.1 Sosiaalimenojen ja niiden rahoituksen kehitys Suomessa .............. 20 3.2 Suomalainen hyvinvointivaltio ei yllä pohjoismaiselle tasolle .......... 23

4 Tulojen uudelleenjako ja sosiaaliturva vakuutuksena ............ 30

4.1 Tulojen uudelleenjako sosiaaliturvajärjestelmissä ........................... 30 4.2 Sosiaaliturva ja riskien jakaminen ................................................... 31 4.3 Vakuutusluonteen vahvistaminen työttömyysturvassa .................... 33

5 Yhteenveto: kuinka haasteisiin on vastattava? ....................... 38 Kirjallisuutta ................................................................................... 41

2 SAK · Puheenvuoro 2/2009


1 JOHDANTO Suomalainen sosiaaliturva on voimakkaassa murrosvaiheessa. Nykyisen so-siaaliturvan katsotaan olevan monilta osin vanhentunut ja monimutkainen kokonaisuus, joka ei enää vastaa parhaalla mahdollisella tavalla nykyajan ja tulevaisuuden tarpeisiin. Polttavimmiksi ongelmiksi ovat nousseet järjes-telmän heikentynyt kyky turvata kansalaisten toimeentuloa erilaisissa elä-mäntilanteissa, työn ja sosiaaliturvan yhdistämisen vaikeus muuttuneilla työmarkkinoilla, sosiaaliturvalainsäädännön ja byrokratian monimutkaisuus ja tilkkutäkkimäisyys sekä sosiaaliturvan pitkän aikavälin rahoituksellinen kestävyys. Näiden ongelmien ratkaisua varten valtioneuvosto asetti kesällä 2007 Sata-komitean, jonka tehtävänä on valmistella ehdotus sosiaaliturvan kokonaisuudistuksesta. Komitean määräaika on vuoden 2009 loppuun. Tä-män työn tarkoitus on osaltaan tukea komitean työtä ja sen ehdotuksista käytävää keskustelua. Työssä tarkastellaan suomalaista hyvinvointivaltiota osana pohjoismaista mallia. Työn tarkoituksena on palata pohjoismaisen hyvinvointivaltion peri-aatteisiin ja valottaa niitä mekanismeja, jotka ovat olleet sen menestymisen taustalla. Tarkoitus ei ole tehdä kaiken kattavaa kokonaisanalyysiä, vaan nostaa tiiviisti esille niitä pohjoismaisen mallin nykyisyyden ja tulevaisuu-den kannalta keskeisiä teemoja, jotka ovat muutoin saaneet vähemmän huomiota osakseen sekä koota yhteen teemaa käsittelevää kirjallisuutta. Luvussa 2 avataan pohjoismaista hyvinvointivaltioajattelua, ja niitä hyvin-vointivaltioon liittyviä tekijöitä, jotka ovat lisänneet taloudellista tehokkuut-ta ja sosiaalista oikeudenmukaisuutta. Samalla osoitetaan, että nimenomaan hyvinvointivaltiorakenteilla on merkittävä rooli Pohjoismaiden taloudellisen menestyksen taustalla. Erityisesti kiinnitetään huomiota siihen, että poh-joismaiseen malliin kuuluva pyrkimys vähentää kansalaisten riippuvuutta markkinoista (dekommodifikaatio) on onnistuessaan johtanut yllättäen myös markkinoiden toiminnan tehostumiseen. Laaja julkinen hyvinvointivastuu ja kollektiivinen riskien jakaminen ovat tuottaneet taloudellisesti tehokkaita ja sosiaalisesti kestäviä lopputuloksia. Oikeudenmukaisuus ja tehokkuus näyt-tävät yhdistyvän Pohjoismaissa toisiaan tukevalla tavalla paremmin kuin missään muualla. Suomen sosiaaliturvajärjestelmä on totuttu näkemään osana pohjoismaista mallia. Luvussa 3 verrataan Suomen sosiaaliturvan tasoa ja rakennetta mui-hin Euroopan maihin ja erityisesti muihin Pohjoismaihin. Luvussa osoite-taan, että rakenteeltaan Suomen sosiaaliturva todella on pohjoismainen,


mutta tasoltaan se jää selvästi jälkeen muista Pohjoismaista. Julkisen vallan suora vastuu kansalaisten hyvinvoinnista on Suomessa selkeästi suppeam-paa kuin muissa Pohjoismaissa. Julkinen keskustelu on 1990-luvulta asti keskittynyt vahvasti sosiaaliturvan haitallisiin käyttäytymisvaikutuksiin ja kannustimien parantamiseen. Ny-kymuotoinen sosiaaliturvajärjestelmä on alettu nähdä taakkana, johon tule-vaisuudessa ei ehkä ole varaa. Muutoksen taustalla on ensinnäkin taloustie-teellisessä ajattelussa 1970-luvulta asti hallitsevassa asemassa ollut uusklas-sinen suuntaus, joka uskoo vahvasti markkinoiden kykyyn talouden tasapai-nottamisessa ja jossa tulonjako- ja oikeudenmukaisuuskysymyksille ei ole annettu suurta roolia, ja toiseksi kestävyysongelmat, joihin useiden julkisten talouksien katsottiin ajautuneen 1980-luvulta lähtien. Viime vuosina suhtau-tuminen hyvinvointivaltiojärjestelyihin on kuitenkin alkanut muuttua myös taloustieteessä. Erityisesti huomiota on saanut julkisen sosiaalivakuutuksen rooli taloudellista tehokkuutta lisäävänä vakuutusjärjestelynä. Tieteellisen keskustelun muutos ei ole kuitenkaan heijastunut kovinkaan näkyvästi julki-seen keskusteluun, jota käydään edelleen 1990-luvun lähtökohdissa. Näitä teemoja käsitellään luvuissa 2.4 ja 4. Myös tämä tarkastelu on sidottu vah-vasti pohjoismaiseen kehykseen: erityinen painopiste on siinä, mitä useat esillä olleet uudistusehdotukset tarkoittaisivat pohjoismaisen järjestelmän periaatteiden toteutumisen kannalta. Luvussa 4 esitetään lisäksi muutamia konkreettisia ehdotuksia työttömyysturvajärjestelmän kehittämiseksi.


2 POHJOISMAISEN MALLIN MENESTYS-TEKIJÄT Viime vuosina pohjoismainen malli ja sen menestystekijät ovat saaneet pal-jon huomiota osakseen. Toisinaan koko mallin olemassaolo on asetettu ky-seenalaiseksi, koska Pohjoismaiden yhteiskunnat poikkeavat merkittävästi-kin toisistaan. Peruslinjana näyttää kuitenkin olevan, että yhteiskuntia yhdis-täviä ja niitä muista maista erottavia tekijöitä on olemassa, jolloin pohjois-maisesta mallista puhuminen on mielekästä. Aloitetaan tarkastelu käymällä läpi pohjoismaisen talous- ja hyvinvointipolitiikan mallin perusteita. Tunnetuin ja laajimmin käytetty hyvinvointivaltioiden jaottelu on Esping-Andersenin (1990) klassinen luokittelu, jonka mukaan eurooppalaiset hy-vinvointivaltiot ovat jaettavissa kolmeen luokkaan: pohjoismaiseen (sosiali-demokraattiseen), mannermaiseen (konservatiiviseen) sekä anglosaksiseen (liberaaliin) ryhmään. Luokittelua laajennetaan usein lukemalla Etelä-Euroopan ja joskus myös Itä-Euroopan mallit omiksi kategorioikseen. Ang-losaksisessa mallissa korostuvat individualismi ja markkinat hyvinvoinnin lähteenä. Mallissa hyvinvointipolitiikka on lähinnä residuaalista eli kaikkein köyhimmille ja huono-osaisimmille suunnattua. Mannermainen malli perus-tuu vahvasti työhön ja ammattikuntaan, ja niissä ensisijainen turvan lähde on perhe. Yksilön (perheen) saama sosiaaliturva perustuu mallissa voimak-kaasti maksettuihin sosiaaliturvamaksuihin. Näin ollen sen ylläpitää ja vah-vistaa sukupuolten ja luokkien välisiä yhteiskunnallisia eroja. Pohjoismaista mallia luonnehtii laaja hyvinvointivaltio ja julkinen hyvin-vointivastuu. Julkinen valta takaa kaikille maassaan asuville kattavan toi-meentuloturvan ja laadukkaat palvelut, jotka rahoitetaan yhteisesti verova-roin. Sosiaalipolitiikka ei pyri pelkkään minimitoimeentulon takaamiseen, vaan tavoitteena on kohtuullisen elintason takaaminen koko väestölle ja ko-ko väestön vakuuttaminen keskeisten sosiaalisten ja taloudellisten riskien varalta julkisten järjestelmien kautta. Pyrkimys universaaliin tasa-arvoon on pohjoismaisen mallin keskeinen tavoite: kaikille kansalaisille taataan samat oikeudet riippumatta heidän yhteiskuntaluokastaan tai asemastaan markki-noilla (Esping-Andersen 1990). Yhteiskuntapolitiikka on perustunut vahvas-ti ajatukselle eriarvoisuuden epäoikeudenmukaisuudesta (Andersen 1993). Harvat Pohjoismaissa esiintyvät sosiaalipolitiikan muodot tai instituutiot ovat kuitenkaan ainutlaatuisia sinänsä, vaan samankaltaisia järjestelyjä löy-tyy myös useista muista maista. Pohjoismaiset järjestelmät eroavat muista


nimenomaan sen osalta, miten nämä muodot ja instituutiot yhdistyvät har-joitetussa sosiaalipolitiikassa (Andersen 2008). Erityisesti koko väestölle suunnatut, yhteisesti rahoitetut ja julkisesti järjes-tetyt sekä laadukkaat sosiaali-, terveys- ja koulutuspalvelut ovat leimallisia Pohjoismaille. Julkisten palvelujen tavoitteena on taata kaikille kansalaisille tasa-arvoinen oikeus tyydyttää perustarpeitaan markkinoiden ulkopuolella. Niiden rooli elintasoerojen tasoittajana on pohjoismaisessa mallissa merkit-tävä, ja oleellinen sitä muista malleista erottava tekijä. Toimeentuloturvassa pohjoismaille on ominaista vähimmäisturvan ja ansio-turvan rinnakkainen esiintyminen: kaikille kansalaisille on taattu tietty pe-rusturva kansanvakuutuksena (asumisperusteisuus), mutta tulojen kasvaessa myös toimeentuloturvan taso kasvaa ansiosidonnaisen vakuutuksen myötä. Kaikille kansalaisille suunnatun perusturvan ja ansioturvan yhdistävällä strategialla on vastattu sekä maalais- että kaupunkilaisväestön erilaisiin tar-peisiin ja toisaalta koottu työläiset ja toimihenkilöt sekä yksityinen ja julki-nen sektori samaan sosiaaliturvajärjestelmään (Palme 2007). Kansalaiset ovat saaneet tarvitsemansa sosiaalisen ja taloudellisen turvan julkisten jär-jestelmien kautta, jolloin tarve turvautua markkinoihin niiden hankkimisessa on ollut pientä, mikä on puolestaan taannut sosiaaliturvan ja samalla myös korkean verotuksen laajan poliittisen tuen. Julkisten palvelujen ja laajan toimeentuloturvan lisäksi Pohjoismaita yhdis-tävä tekijä ovat työmarkkinoiden rakenne ja pyrkimys täystyöllisyyteen. Työmarkkinat ovat vahvasti järjestäytyneet ja työmarkkinajärjestöillä on keskeinen rooli yhteiskunnallisessa päätöksenteossa. Palkanmuodostus on tavalla tai toisella koordinoitua ja työttömyys- sekä työllisyysturva ovat kat-tavia (Andersen ym. 2007). Lisäksi julkisen sektorin rooli työllistäjänä on suuri. Viime vuosina varsinkin onnistuneesti harjoitettu aktiivinen työvoi-mapolitiikka on saanut paljon kansainvälistä huomiota osakseen. Pohjois-maisen hyvinvointivaltion onnistuminen riippuu vahvasti korkean työllisyy-den saavuttamisesta: sen ylläpito on mahdollista vain, jos mahdollisimman suuri osa väestöstä on töissä. Hyvinvointipolitiikan ja täystyöllisyyspolitii-kan kiinteä yhteys onkin yksi merkittävä Pohjoismaita ja muita länsimaita erottava tekijä (Esping-Andersen 1990). Näyttäisi siltä, että korkea työllisyys, nopea kasvu ja sosiaalinen koheesio on onnistuttu yhdistämään Pohjoismaissa paremmin kuin missään muualla. Siirrytään seuraavaksi tarkastelemaan niitä mekanismeja, joiden kautta Poh-


joismainen hyvinvointivaltio tuottaa sekä taloudellista tehokkuutta että sosi-aalista kestävyyttä.

2.1 Pohjoismainen malli tuottaa taloudel-lista tehokkuutta Lähes millä tahansa mittarilla mitattuna Pohjoismaat menestyvät taloudelli-sesti erittäin hyvin. Maiden elintaso on korkea, talouskasvu on nopeaa mui-hin kehittyneisiin maihin verrattuna ja myös liiketaloudelliset indikaattorit osoittavat poikkeuksetta Pohjoismaiden menestystä (esim. Saari 2006). Var-sinkin taloustieteilijät pitävät maiden hyvää kehitystä joskus paradoksaali-sena: ovathan maiden veroasteet poikkeuksellisen korkeita ja sosiaaliturva-järjestelmät massiivisia, minkä pitäisi tukahduttaa taloudellista toimeliai-suutta. Pohjoismaissa näin ei kuitenkaan ole käynyt. Näyttäisi siltä, että Pohjoismaissa onnistutaan hyödyntämään markkinamekanismia siellä, mis-sä sillä on aidot edellytykset saavuttaa tehokas lopputulos, ja muualla on onnistuneesti luotettu julkisen vallan toimenpiteisiin markkinoilla syntyvien lopputulosten korjaamiseksi ja niiden parantamiseksi. Vaikka julkisen sektorin osuus koko taloudesta on Pohjoismaissa merkittä-vä, usein jää huomiotta, että julkisen vallan puuttuminen yksityiselle sekto-rille on niissä nykyisin vähäistä, korkeaa verotusta lukuun ottamatta (Ander-sen ym. 2007). Hyödykemarkkinoiden sääntely on Pohjoismaissa verrattain kevyttä verrattuna muihin EU-maihin (Conway ym. 2005). Myöskään työ-markkinoiden sääntely ei ole Pohjoismaissa mitenkään poikkeuksellisen voimakasta verrattuna esimerkiksi Keski- tai Etelä-Eurooppaan (OECD 2004). Julkisen sektorin suuri koko ei siis tarkoita välttämättä raskasta ta-loudellista sääntelyä. Tätä taustaa vasten Pohjoismaista mallia voidaan luonnehtia siten, että laaja julkinen sektori antaa markkinoiden toiminnalle lähtökohdat, ja antaa niiden takaamisen jälkeen markkinoiden toimia suhteellisen vapaasti. Näitä lähtö-kohtia ovat ensinnäkin kaikille kansalaisille tarjotut palvelut, kuten koulutus ja terveydenhuolto, jotka suoraan lisäävät markkinoiden käytössä olevien tuotannontekijöiden määrää, parantavat niiden laatua ja uudelleensuuntaavat niitä tehokkuutta edistävällä tavalla. Erityisesti koulutuksen merkitys tehok-kuutta lisäävänä tekijänä näyttää olevan suuri (Headey ja Muffels 2008). Toiseksi korkeatasoiset ja koko kansalle suunnatut sosiaaliturvajärjestelmät suojaavat riskeiltä ja luovat sosiaalista turvallisuutta, mikä lisää vakautta ja avoimuutta riskien ottoon. Kollektiivisia riskienjakamismekanismeja käsi-tellään laajemmin luvussa 4.


Julkisten palvelujen ja tulonsiirtojen lisäksi Pohjoismaisen mallin ominais-piirteenä on erilaisten markkinoiden toimintaa parantavien politiikkojen har-joittaminen, joista erityisesti aktiivinen työvoimapolitiikka on ollut viime vuosina laajan mielenkiinnon kohteena. Varsinkin Tanska on tullut tunne-tuksi aktiivisen työvoimapolitiikan mallistaan, jossa työmarkkinoiden jous-tavuus on yhdistetty korkeaan toimeentuloturvaan. Vahvimmin Tanskan mallia luonnehtii kuitenkin pyrkimys työttömien nopeaan työllistymiseen pelkän työttömyyden aikaisen toimeentulon turvaamisen sijaan. Laajat hyvinvointivaltiot toimivat Pohjoismaissa paitsi talouden rakenne-muutoksen seurauksien pehmentäjänä, myös rakennemuutosten mahdollista-jana: kun julkinen valta vakuuttaa kansalaiset rakennemuutoksiin sisältyvien riskien varalta, kansalaisten valmiudet kohdata muutoksia ja olla niissä mu-kana vahvistuvat. Kun kansalaiset voivat luottaa saavansa muutostilanteissa elintasoaan turvaavaa sosiaaliturvaa, muutostilanteisiin liittyvien riskien seuraukset pienenevät. Pohjoismaiset taloudet ovat tässä mielessä joustavia ja dynaamisia: niissä tapahtuneet rakennemuutokset ovat olleet usein nopei-ta ja voimakkaita, mikä on pitänyt talouskasvun nopeana. Tässä on kyse hy-vinvointivaltiorakenteiden talouden dynamiikkaa edistävistä vaikutuksista. Valmiutta nopeisiin muutoksiin ja muutoksiin sopeutumista pidetään talou-dellisen menestyksen perusedellytyksenä. Hyvinvointivaltion rooli kyseisten ominaisuuksien tuottajana on merkittävä. Pohjoismaisten talouksien tässä esitetyt ominaispiirteet ilmenevät erityisesti niiden kyvyssä reagoida ja sopeutua globalisaatioon. Maita on totuttu pitä-mään globalisaation voittajina. Ne ovat olleet avoimia vapaalle kaupalle, ja täysimittainen osallistuminen maailmantalouteen on ollut niiden taloudelli-sen kasvun kulmakivi. Perusedellytyksenä avoimuudelle on ollut kansalais-ten kokema sosiaalinen turvallisuus ja toimivat julkiset turvaverkot. Niiden ansiosta maailmantalouteen kiinnittymiseen liittyvät riskit eivät ole kenen-kään kohdalla kohtuuttomat, mikä puolestaan mahdollistaa avoimen talou-den yleisen hyväksynnän (esim. Rodrik 2007, Rodrik ja Mayda 2005). Tästä näkökulmasta pohjoismaista mallia voidaan kuvata hyvän kehänä, jossa kol-lektiivinen riskien jakaminen mahdollistaa talouden avoimuuden, joka puo-lestaan edistää talouskasvua ja hyvinvointivaltion tulopohjaa (kuvan lähde Korkman 2008):


Talouden avoimuuden ja hyvinvointivaltion välinen yhteys on kaksisuuntai-nen: ensinnäkin avoimuus lisää perustellusti taloudellisia ja sosiaalisia riske-jä, jolloin sosiaalisen turvan kysyntä vahvistuu. Toisaalta olemassa oleva sosiaalinen turva lisää kansalaisten avoimuutta kansainväliselle kanssakäy-miselle, koska tällöin he ovat suojattuja siihen sisältyvien riskien realisoi-tumisen kustannuksilta. Ihmisten ei siis tarvitse pelätä rakennemuutoksia. Ei olekaan mikään yllätys, että avoimimpia talouksia ovat juuri ne, joissa on laajimmat hyvinvointivaltiot. Kattavan sosiaaliturvan ja kansainväliselle kaupalle ja globalisaatiolle myönteisten asenteiden välinen yhteys on todettu myös empiirisesti (Andersen ym. 2007). Tässä yhteydessä on pidettävä mielessä, että julkisen sektorin laajuuden ja taloudellisen tehokkuuden välillä ei ole sinänsä havaittavaa yhteyttä (Kian-der ja Lönnqvist 2002), vaan oleellista on nimenomaan se, mitä julkinen sektori tekee ja miten. Pohjoismaat ovat hyvä (tai paras) esimerkki onnis-tuneesti rakennetusta julkisesta sektorista: markkinat ja julkisen vallan rooli on osattu yhdistää toisiaan tukevalla tavalla. Työnjako on muodostunut sel-laiseksi, että julkisten menojen osuus on noin puolet kokonaistuotannosta ja julkisen tuotannon osuus on noin 20–30 prosenttia kokonaistuotannosta. Ratkaisu näyttää osoittautuneen ilmeisen onnistuneeksi ja sektorien suu-ruuksien suhde näyttää muotoutuneen tasapainoiseksi. Taloustieteessä usein esillä oleva tehokkuus–oikeudenmukaisuus-valintatilanne ei siis näytä pätevän Pohjoismaissa, vaan tehokkuus ja oikeu-denmukaisuus on onnistuttu yhdistämään. Perinteinen ajatus tehokkuuden ja oikeudenmukaisuuden välisestä ristiriidasta (klassinen esitys Okun 1975) ei onnistu ottamaan riittävästi huomioon laajoihin hyvinvointivaltiorakentei-siin sisältyviä, sosiaaliseen turvallisuuteen liittyviä, taloudellista tehokkuutta edistäviä seikkoja (Andersen 2004, Sinn 1995 ja 1996). Markkinamekanis-

AVOIMUUS: Vapaa kauppa ja kiin‐nittyminen maailman‐

talouteen

RISKIEN JAKAMINEN:

Sosiaalivakuutus ja yhteisvastuu

Talouskasvu, tulopohja

Avoimen talouden hyväksyntä


min tuottama mikrotason dynamiikka ja hyvinvointivaltiorakenteiden tuot-tamaan makrotason dynamiikkaan yhdistyvät Pohjoismaissa toisiinsa sekä tehokkuutta että oikeudenmukaisuutta vahvistavalla tavalla. Mielenkiintois-ta tässä on se, että Pohjoismaiseen malliin sisältyvä nimenomainen pyrki-mys markkinariippuvuuden vähentämiseen johtaa samalla myös itse mark-kinamekanismin toiminnan parempaan onnistumiseen.

2.2 Korkea verotus ei ole talouskasvun este Vaikka julkisen vallan suora sekaantuminen markkinoihin on Pohjoismaissa jokseenkin rajoitettua, julkisten menojen korkean tason rahoittaminen vaatii korkeaa verotusta, jonka kautta julkinen valta on vahvasti läsnä lähes kaikil-la markkinoilla. Pohjoismaiden kokonaisveroasteet ovat maailman kor-keimmat, tosin Suomen kokonaisveroaste on lähempänä muun EU:n kuin muiden Pohjoismaiden keskitasoa1:

Kuva 1. Kokonaisveroasteet Pohjoismaissa ja EU-15:ssa, prosenttia BKT:sta (2006). Läh-de OECD.

1 Kokonaisveroasteiden vertailua vaikeuttaa se, että sosiaalisten tulonsiirtojen veronalaisuus kasvattaa Pohjois‐maiden kokonaisveroasteita. Tämän lisäksi useat etuudet, jotka Pohjoismaissa annetaan tulonsiirtona, annetaan monissa muissa maissa verovähennyksinä. Näiden seurauksena pelkkä kokonaisveroasteiden vertailu antaa liioi‐tellun kuvan Pohjoismaiden verotuksen kireydestä.


Tässä luvussa käydään läpi niitä tekijöitä, joiden vuoksi verojen haitalliset käyttäytymisvaikutukset eivät välttämättä ole niin suuria, kuin yleensä on totuttu ajattelemaan. Oleellista näissä on julkisen sektorin menopuolen sekä työmarkkinainstituutioiden roolin huomioon ottaminen verotuksen vaikutus-ten analyysissä. Käsitys verotuksen haitallisuudesta perustuu useimmiten nimenomaan tar-jontapuolen mikrotason osittaistarkasteluun, jossa makrotason tehokkuutta lisäävät vaikutukset sekä verojen käyttökohteet jäävät huomiotta. Edes mik-rotason teoreettisessa analyysissä havaittavat verotuksen haitalliset vaiku-tukset eivät Pohjoismaissa kuitenkaan ole niin merkittäviä kuin useimmiten on esitetty, mikä johtuu maiden työmarkkinainstituutioista ja julkisesti tar-jottavien palvelujen luonteesta. Toisaalta kaikkia sosiaaliturvan rahoittami-seen käytettäviä maksuja ei tule tarkastella verojen tavoin niiden säästöluon-teen vuoksi. Tarkastellaan seuraavaksi jokaista teemaa lyhyesti erikseen. Pohjoismaisia työmarkkinoita luonnehtivat korkea järjestäytyneisyys, aktii-vinen työvoimapolitiikka ja työmarkkinajärjestöjen vahva asema palkoista sopimisessa. Lisäksi työmarkkinajärjestöt osallistuvat myös laajemmin yh-teiskunnalliseen päätöksentekoon erityisesti työelämän sääntelyn, sosiaali-turvan ja koulutuspolitiikan osalta. Institutionaalisesti keskittyneet työmark-kinat ja koordinoitu päätöksenteko tunnetusti vähentävät verojen haitallisia käyttäytymisvaikutuksia, koska koordinoidussa työmarkkinarakenteessa toimijat sisäistävät paremmin veroilla aikaan saatavat palvelut ja tulonsiirrot (esim. Summers ym. 1993). Samoin he sisäistävät palkanmuodostuksen ko-konaistaloudelliset vaikutukset esimerkiksi inflaatioon. Edellinen voidaan nähdä myös siten, että koordinoidussa työmarkkinajärjes-telmässä kyetään havaitsemaan verotuksen ja sosiaaliturvajärjestelmän te-hokkuutta lisäävät vaikutusmekanismit ja ottamaan ne huomioon päätöksen-teossa. Vaihtoehtoisessa hajautetussa järjestelmässä toimijoilla olisi sen si-jaan vahvemmat motiivit yrittää välttyä yhteiseltä hyvinvointivastuulta, ei-vätkä he myöskään ottaisi palkanmuodostuksen kokonaistaloudellisia vaiku-tuksia yhtä laajamittaisesti huomioon. Se estäisi positiivisia taloudellisia vaikutuksia tuottavien hyvinvointivaltiojärjestelyjen laajenemisen kovin suureksi tai vaihtoehtoisesti uhkaisi murentaa jo olemassa olevia järjestel-miä. Merkittävä osa sosiaalimenoista käytetään koulutukseen, päivähoitoon, ter-veydenhuoltoon ja muihin sosiaalipalveluihin. Edellä on käyty läpi näistä koituvia makrotaloudellisia hyötyjä, jotka jo itsessään kumoavat verotuksen haitallisia vaikutuksia. Tämän lisäksi palveluiden rahoitukseen käytettyjen


verojen haitallinen vaikutus kannustimiin kumoutuu osittain, kun myös mik-rotasolla otetaan huomioon kyseisten verojen käyttökohde: osaa palveluiden rahoittamiseen käytettävistä veroista on kohdeltava kustannuksena, joka yk-sittäisen kuluttajan on kannettava kohdatakseen teoreettisessa mielessä vää-ristymättömät kannusteet (Blomquist ym. 2008). Osaa rajaverosta on tarkas-teltava maksuna julkisista, tehokkuutta lisäävistä palveluista. Kun verora-hoitteiset palvelut tukevat työllisyyttä, osa rajaverosta toimii tällöin kuten markkinahinta, heijastaen todellista päätöksenteon kannalta oleellista infor-maatiota, eikä tätä osaa ole syytä tarkastella päätöksentekoa vääristävänä (Blomquist ym. 2008). Verotusta on siis aina tarkasteltava yhdessä sen kanssa, mihin kerätyt verot käytetään. Tällöin perinteiset johtopäätökset ve-rotuksen taloutta hidastavasta vaikutuksesta joudutaan arvioimaan uudel-leen. Toinen mikrotasolla verotuksen vääristymiä pienentävä tekijä on maksettu-jen verojen yhteys niillä rahoitettaviin sosiaalietuuksiin. Pohjoismaisissa jär-jestelmissä perusturvaa on täydennetty ansiosidonnaisilla järjestelmillä, jot-ka rahoitetaan pääsääntöisesti palkansaajakorvauksista kerätyillä pakollisilla vakuutusmaksuilla. Näitä vakuutusmaksuja ei tulisi tarkastella kiinteänä osana verokiilaa, kuten useimmiten on tapana tehdä. Ensinnäkin johonkin etuuteen oikeuttavien sosiaaliturvakontribuutioiden vääristävät vaikutukset itsessään ovat tavanomaisia veroja pienemmät (Disney 2004, Lindbeck ja Persson 2003). Näin sen vuoksi, että tällaiset maksut tuottavat oikeuden nauttia sosiaalietuuksia jossain toisessa elämänvaiheessa, jolloin ne vastaa-vat luonteeltaan enemmän säästöjä kuin veroja (Bovenberg ja Sörensen 2004). Sosiaalivakuutusmaksujen tarkastelu verojen tavoin antaa näin ollen ylimitoitetun kuvan niiden haitallisista käyttäytymisvaikutuksista (OECD 2007, Lindbeck ja Persson 2003, Sinn 2000). Mitä vahvempi maksettujen vakuutusmaksujen ja saatujen etuuksien välinen linkki on, sitä pienempi maksujen vääristävä vaikutus on. Toiseksi ansiosidonnaisten järjestelmien olemassaolo kannustaa ihmisiä osallistumaan työvoimaan, jotta he pääsisivät näiden järjestelmien piiriin (Nickell 1997, Nickell ym. 2005). Perinteisesti sosiaaliturvan kannustavuut-ta on pyritty lisäämään leikkaamalla etuuksia tai tiukentamalla niiden ehto-ja. Työperustaisen ansiosidonnaisen turvan olemassaolo työvoimaan kuu-lumisen kannusteena on merkittävä, ja se lisää kansalaisten tietoisuutta sosi-aalivakuutuksesta. Pohjoismaiden työllisyysasteet ovat teollisuusmaiden korkeinta tasoa. Usein tämä asia esitetään niin, että Pohjoismaat ovat saavuttaneet korkean työlli-


syyden korkeasta verotuksesta huolimatta ja ihmetellään, miten se on mah-dollista. Ajattelun ongelmana on, että siinä jää huomiotta se, mitä veroilla saadaan aikaan. Kun julkisen sektorin menojen kokonaistaloudelliset vaiku-tukset ja niiden vaikutus myös verojen mikrotaloudelliseen luonteeseen ote-taan tarkasteluun mukaan, johtopäätös muuttuu täysin. Näyttäisi ennemmin-kin siltä, että Pohjoismaat ovat taloudellisesti menestyneitä nimenomaan hyvinvointivaltiorakenteiden ansiosta, ei niistä huolimatta.

2.3 Pohjoismainen malli on tehokkain tapa torjua köyhyyttä Pohjoismainen malli on osoittautunut paitsi taloudellisesti tehokkaaksi, myös tehokkaaksi köyhyysriskin pienentäjäksi ja tulojen tasaajaksi. Tulon-jaolla mitattuna Pohjoismaat ovat maailman tasa-arvoisimpia maita, joskin tuloerot ovat erityisesti Suomessa kasvaneet viimeisen viidentoista vuoden aikana merkittävästi (OECD 2008). Samoin Pohjoismaiden köyhyysasteet ovat maailman alhaisimpien joukossa. Tässä jaksossa käydään läpi niitä te-kijöitä ja harjoitettua politiikkaa, joiden avulla tähän on päästy. Kolme pe-russyytä voidaan löytää: harjoitettu työllisyys- ja palkkapolitiikka, koko vä-estön kattava ja riittävän tasoinen toimeentuloturva sekä laajat julkiset pal-velut. Näiden lisäksi tietysti myös progressiivinen verotus kaventaa tuloero-ja.

Kuva 2. Tuloepätasa-arvo eräissä OECD-maissa Gini-kertoimella mitattuna vuonna 2000. Mitä pienempi Gini-kertoimen arvo on, sitä tasaisempi on tulonjako. Lähde: OECD. Pohjoismaiden alhaisten tuloerojen taustalla on ensinnäkin korkea työssä-käyntiaste, jossa merkittävä tekijä on naisten työssäkäynti. Ansiotulot ovat jakautuneet Pohjoismaissa poikkeuksellisen tasaisesti, mitä voidaan ainakin


osittain pitää vuosikymmeniä harjoitetun solidaarisen palkkapolitiikan an-siona. Palkkaerot ovat pysyneet suhteellisen vakaina jo pitkään.

Kuva 3. Köyhyysasteet 30 OECD-maassa eri köyhyysmääritelmillä 2000-luvun puolivälis-sä. Köyhyysrajana käytetty 40 %, 50 % ja 60 % mediaanitulosta. Lähde: OECD. Tuloerot ovat kuitenkin kasvaneet merkittävästi viimeisen reilun kymmenen vuoden aikana. Niiden kasvu johtuu ensi sijassa funktionaalisessa tulonjaos-sa tapahtuneista muutoksista. Pääomatulojen osuus kansantulosta kasvoi nopeasti 1990-luvun lopussa ja jäi pysyvästi aiempaa korkeammalle tasolle (Kiander 2007, Pitkänen ja Sauramo 2007). Kyseinen muutos on osittain seurausta harjoitetusta maltillisesta tulopolitiikasta: 1990-luvun alusta asti reaalipalkat ovat kasvaneet työn tuottavuutta hitaammin, minkä seurauksena pääomatulot ovat kasvaneet (Kiander 2007). Osaltaan pääomatulojen kas-vuun on vaikuttanut myös vuoden 1993 verouudistus, jossa ansio- ja pää-omatulojen verotus eriytettiin toisistaan siten, että jo kohtuullisen kokoisia tuloja verotetaan kevyemmin pääomatulona. Tuloerojen kasvuun on myötä-vaikuttanut myös useiden sosiaalisten tulonsiirtojen tason heikko reaalinen kehitys. Ansiotulojen tasaisen jakautumisen lisäksi Pohjoismaissa on määrätietoises-ti pyritty tuloerojen tasoittamiseen sosiaalipolitiikan keinoin. Pohjoismai-seen uudelleenjaon strategiaan kuuluvat rinnakkain esiintyvät ansiosidon-nainen sosiaalivakuutus ja perusturva, joita on täydennetty kohdennetuilla etuuksilla (Palme 2007). Myös uudelleenjako on näin ollen rakennettu pal-velemaan tasa-arvon lisäämisen ja yleisen eriarvoisuuden vähentämisen ta-voitetta, eikä se tyydy pelkkään köyhyyden torjumiseen.


Pohjoismaiselle uudelleenjaon strategialle on ominaista koko väestön otta-minen mahdollisimman laajasti sosiaalisten tulonsiirtojen ja julkisten palve-lujen piiriin. Tällä strategialla on onnistuttu torjumaan köyhyyttä kaikkein tehokkaimmin. Tässä on kyse tunnetusta uudelleenjaon paradoksista: mitä vahvemmin sosiaalietuudet on kohdistettu kaikkein pienituloisimmille, ja mitä vahvemmin ne on näin näennäisesti suunnattu köyhyyden torjumiseen, sitä heikommin köyhyyden torjumisessa onnistutaan. Tämä johtuu siitä, että vahvasti kohdennetut etuusjärjestelmät muotoutuvat poliittisessa prosessissa kattavampia järjestelmiä pienemmiksi (De Donder ja Hindriks 1998, Moene ja Wallerstein 2001). Kun sosiaaliturvajärjestelmästä hyötyvät muutkin kuin kaikkein pienituloisimmat, myös laajalla keskiluokalla on motiivi tukea so-siaaliturvaa poliittisesti, jolloin myös sosiaaliturvabudjetit kasvavat suu-remmiksi (Koethenburger ym. 2008, Conde-Ruiz ja Profeta 2007). Oleellista tässä on, että sosiaaliturvan ollessa riittävän korkeatasoista vain harvalla yhteiskunnan jäsenellä on tarve turvautua markkinoihin turvansa hankkimisessa. Tällöin sosiaaliturva saa laajan poliittisen tuen. Vaikka koh-dennettujen etuuksien tuloja uudelleenjakava vaikutus niihin käytettyjä re-sursseja kohden on suurempi kuin universaalien etuuksien, poliittisen pro-sessin seurauksena niihin käytetyt resurssit kokonaisuudessaan jäävät katta-vampiin järjestelmiin käytettyjä resursseja pienemmiksi (Korpi ja Palme 1998). Tällöin myös niiden avulla saavutettava lopputulos on tasa-arvomielessä heikompi. Erityisesti ansiosidonnaisten etuuksien rooli korostuu uudelleenjaon para-doksissa. Kattava perusturva ei yksin vielä ole riittävä ehto poliittisen tuen saavuttamiseksi, vaan sosiaalietuuksien on oltava myös riittävän ansiosi-donnaisia. Jos sosiaalietuudet ovat yksinomaan tasasuuruisia, niiden taso ei riitä turvaamaan keski- ja hyvätuloisten ansiotasoa, jolloin nämä siirtyvät hakemaan turvaa yksityisen vakuutuksen kautta. Sosiaaliturvan universaali-us ja riippumattomuus markkinoista murenevat: syntyy duaalinen järjestel-mä, jossa köyhät saavat turvansa julkisesta vakuutuksesta ja muut markki-noilta. Tällöin julkisen vakuutuksen saama poliittinen tuki heikkenee, jol-loin se edelleen rapautuu. Näin on käynyt esimerkiksi Britanniassa ja Kana-dassa (Esping-Andersen 1990) Ruotsissa, Tanskassa ja Norjassa ansiosidonnaisissa etuuksissa on käytössä katot, joita korkeampia etuuksia ei makseta. Katot ovat erityisesti Ruotsissa ja Tanskassa jääneet pahasti ansiokehityksestä jälkeen ja niitä on myös suo-raan leikattu, minkä seurauksena jotkut ansiosidonnaiset sosiaalietuudet muuttuvat käytännössä tasaetuuksiksi jo keskituloa pienemmillä palkoilla (Palme 2007). Tämä muodostaa selkeän uhan pohjoismaisen uudelleenjaon


strategian toimivuudelle tulevaisuudessa. Strategian onnistumiselle on vält-tämätöntä, että ansioturvaa ja vähimmäistason etuuksia kehitetään rinnak-kain. Niiden asettaminen vastakkain johtaa pahimmillaan koko uudelleenja-on poliittisen tuen murenemiseen. Suomessa ansiosidonnaisten etuuksien kattojen ongelmallisuus havaittiin jo 1970-luvulla. Sairausvakuutuksessa katoista luovuttiin vuonna 1982 toteutetussa Sove-uudistuksessa, jossa etuuksien tasoa korotettiin ja niistä tehtiin veronalaisia. Nykyisen kaltainen ansiosidonnainen työttömyyspäiväraha ilman kattoja otettiin käyttöön vuo-den 1984 työttömyysturvauudistuksessa. Kolmas tuloeroja tasoittava ja niiden haitallisia vaikutuksia lieventävä tekijä ovat Pohjoismaille tyypilliset laajat julkiset palvelut. Ensinnäkin laadukkail-la ja tasa-arvoisilla koulutuspalveluilla taataan kaikille kansalaisille tasaver-taiset mahdollisuudet tulojen hankkimiseen. Lisäksi myös muut sosiaali- ja terveyspalvelut tasoittavat oikein toimiessaan koko väestön tulonhankki-mismahdollisuuksia pitämällä esimerkiksi kansalaisten työkyvystä huolta. Palvelut tasoittavat elintasoeroja myös sitä kautta, että ne itse asiassa pie-nentävät tuloeroista johtuvaa epätasa-arvoa: mitä laajemmin yksilöt voivat julkisten palvelujen kautta tyydyttää tarpeitaan markkinoiden ulkopuolella, sitä vähemmän käytettävissä olevalla tulolla on merkitystä. Hyvinvointipalvelujen näkeminen osana tulojen uudelleenjakostrategiaa on taloudellisesti tehokasta: pelkän veroja tulonsiirtojärjestelmän kautta ta-pahtuvalla uudelleenjaolla katsotaan olevan haitallisia kannustinvaikutuksia työn tarjontaan ja kysyntään. Julkisten palvelujen avulla näitä ongelmia voi-daan lieventää. Ensinnäkin julkiset palvelut itsessään ovat työvoimavaltai-sia, mikä lisää työvoiman kysyntää suoraan. Toiseksi useat julkiset palvelut, kuten päivähoito, ovat työn tarjontaa täydentäviä ja sitä lisääviä. Pohjoismainen tulojen uudelleenjaon strategia toimi erittäin hyvin 1990-luvulle asti. Sen jälkeen tuloerot ovat kääntyneet voimakkaaseen kasvuun. Uudelleenjaon strategia ei ole ottanut huomioon tuloerojen kasvun taustalla olevaa pääomatulojen kasvua. Perinteiset uudelleenjaon välineet eivät pysty kovinkaan tehokkaasti tasoittamaan pääomatulojen kasvun kautta syntyvää tuloepätasa-arvon kasvua. Ensinnäkään niiden avulla ei ole onnistuttu vai-kuttamaan pääomatulojen jakautumiseen ja toiseksi pääomatulot ovat var-sinkin Suomessa varsin kevyesti verotettuja, jolloin ne jäävät uudelleenja-kopolitiikan ulkopuolelle. Jos tuloerojen kasvua halutaan hidastaa tai eroja pienentää, pääomaa on verotettava kireämmin tai on pyrittävä tasoittamaan pääomatulojen jakautumista.


Toisinaan tuloerojen kasvun väitetään olevan luonnollinen ja välttämätön talouskasvun seuraus tai jopa sen edellytys. Väitteelle ei löydy tukea reaa-limaailmasta. Tilanne on pikemminkin päinvastoin: niissä maissa, joissa tu-lonjako on tasainen, talouskasvu näyttää olleen nopeinta, kun vertailu teh-dään riittävän pitkällä aikavälillä. Toki on niin, että tuloeroilla on taipumus kasvaa noususuhdanteiden alussa, mutta tällaiset suhdanneluonteiset muu-tokset tuloerojen tasossa eivät riitä osoittamaan kasvun ja tuloerojen raken-teellista yhteyttä. Esimerkiksi viime vuosikymmeninä Länsi-Euroopan no-peimmin kasvanut talous on Irlanti, jossa tuloerot ovat pienentyneet lähes koko nopean kasvun ajan (OECD 2008).

2.4 Pohjoismaisen mallin kehittämisestä Sosiaaliturvaa koskevan valtavirtakeskustelun sävy muuttui tunnetusti Suo-messakin 1990-luvulla selvästi: vahva yhteisen vastuunkannon ideologia muuttui pikkuhiljaa yksilön vastuuta ja individualismia korostavaksi ideolo-giaksi. Taustalla oli ensinnäkin hyvinvointivaltiojärjestelmissä ilmenneet todelliset ongelmat niiden kasvettua suuriksi, minkä seurauksena alettiin ajatella, että niiden kasvuvaihe oli ohi. Toinen taustatekijä oli taloustieteessä 1970-luvulta asti vallinnut ajattelutapa, jossa hyvinvointivaltiorakenteet oli nähty lähinnä taakkana, eikä niiden tuottamiin hyvinvointia lisääviin vaiku-tuksiin ollut kiinnitetty juurikaan huomiota ennen kuin aivan viime vuosina. Nämä yhdessä 1990-luvun laman myötä syntyneen julkisen talouden rahoi-tuskriisin kanssa ovat määrittäneet vahvasti keskustelua, jota hyvinvointi-valtion tulevaisuudesta ja sen aiheuttamista sekä sen kohtaamista ongelmista on käyty. Vaikka akuutista rahoituskriisistä selvittiin, ja tieteellinen ajatte-lukin on alkanut muuttua, keskustelun sävy ei ole oleellisesti muuttunut. Tässä luvussa tarkastellaan joitain aiheeseen liittyviä keskeisiä teemoja. Huomio kiinnitetään siihen, mitkä lähtökohdat esitetyissä toimenpiteissä usein unohtuvat, ja toisaalta siihen, mitä ongelmia usein esitettyihin uudis-tusajatuksiin liittyy. Edellä on osoitettu, kuinka kattava hyvinvointivaltio lisää taloudellista te-hokkuutta ja kuinka se on osoittautunut parhaaksi keinoksi lisätä yhteiskun-nallista tasa-arvoa ja vähentää köyhyyttä. Tätä taustaa vasten on paradok-saalista, että sosiaaliturvan kattavuus näyttää nykyisin muodostavan esteen sen kautta linjan tapahtuvalle parantamiselle tai edes nykyisen tason ylläpi-tämiselle, jolloin suunta on kohti kohdennetumpaa turvaa (Kangas 2008). Tulonsiirrot ovat Suomessa rapautuneet lähes kautta linjan 1990-luvun puo-livälistä alkaen, ja palvelujen saatavuus sekä niiden laatu ovat monissa ta-pauksissa heikentyneet ainakin alan ammattilaisten arkikokemuksen perus-teella.


Suomalaista poliittista keskustelua näyttää edelleen vaivaavan jonkinlainen puladiskurssi (Kangas 2008). Lama-ajan akuutti rahoituskriisi hyvinvointi-politiikan rajoitteena on korvautunut todellisella tai kuvitellulla pitkän aika-välin kestävyysongelmalla. Tässä kehikossa sosiaaliturvan laajamittaiset pa-rannukset nähdään lähinnä raskaiden menoautomaattien luomisena, mikä ra-jaa todelliset, sosiaaliturvaa aidosti parantavat uudistukset politiikkavaih-toehtojen ulkopuolelle. Kehityksen luontevana suuntana näyttää olevan joko sosiaaliturvajärjestelmien hidas purkaminen tai niiden kehittämättä jättämi-nen, mikä on jo johtanut turvan heikkenemiseen ja julkisen hyvinvointivas-tuun kaventumiseen. Puladiskurssia seuraava sosiaaliturvan kattavuutta uhkaava kehitys näkyy esimerkiksi Sata-komitean työssä, jossa on ehdotettu pienimpien eläkkeiden nostamista eläketakuun avulla ja pienimpien, toimeentulonormin alle jäävi-en perusturvaetuuksien kohdennettua korotusta ns. tulotakuun avulla. Mo-lemmissa on kyse kaikkein pienituloisimmille räätälöityjen tulonsiirtojen luomisesta, mikä paitsi lisää byrokratiaa, on myös universaalin sosiaalipoli-tiikan mallin kanssa ristiriidassa: tämä olisi askel kohti mallia, jossa etuudet suunnataan vain kaikkein heikoimmassa asemassa oleville. Tunnetusti ky-seisen kaltainen politiikka onnistuu huonoiten köyhyyden torjunnassa. Kun sosiaaliturvan kehittämisen rajoitteena pidetään keinotekoisen tiukkoja julkisen talouden rajoitteita ja niiden nojalla lisäturva suunnataan vain hyvin köyhille, murennetaan pohjoismaisen mallin perusteita. Kaikissa Pohjois-maissa on edetty tähän suuntaan: Ruotsissa ja Tanskassa etuuksien maksi-mimäärän määräävät tulokatot ovat jälkeenjääneitä (Palme 2007), jolloin ansiosidonnaisuus ja siten vakuuttavuus jäävät heikommiksi. Suomessa on keskusteltu ja ehdotettu perusturvan parantamista ansioturvan kustannuksel-la, missä on käytännössä kyse samasta asiasta kuin Ruotsin ja Tanskan tulo-kattojen jälkeenjääneisyydessä. Kaikessa sosiaaliturvan kehittämisessä on tulevaisuudessakin oltava lähtö-kohtana, että perusturva saadaan riittävän tasoisista, syyperusteisista etuuk-sista, joita on täydennetty riittävän korkeatasoisella ansioturvalla. Mikäli ly-hytnäköisen osittaisoptimoinnin ja pula-ajattelun seurauksena lisäresursseja ei kohdenneta kattavasti koko sosiaaliturvaan, seurauksena on väistämättä universaalisuuden rapautuminen. Se puolestaan johtaa sosiaaliturvan talou-dellista tehokkuutta ja sosiaalista oikeudenmukaisuutta edistävien mekanis-mien heikkenemiseen ja pidemmällä aikavälillä myös keskiluokan hyvin-vointivaltiolle antaman poliittisen tuen heikkenemiseen. Kankaan (2008)


mukaan suomalaista ”riisuttua pohjoismaista mallia” on riisuttu jo niin pal-jon, että tulokset alkavat näkyä kasvavina yhteiskunnallisina juopina. Mallia ei voida enää ”kehittää” riisumalla sitä lisää, tai edessä on siirtyminen peri-aatteiltaan täysin toisenlaiseen sosiaaliturvajärjestelmään.


3 SUOMEN SOSIAALIMENOJEN KEHITYS JA KANSAINVÄLINEN VERTAILU Tässä luvussa tarkastellaan ensin lyhyesti sosiaalimenojen tasoa ja kehitystä Suomessa. Sen jälkeen Suomen sosiaalimenojen tasoa sekä yksittäisten etuusjärjestelmien etuuksien tasoja verrataan muihin Euroopan maihin, eri-tyisesti muihin Pohjoismaihin. Vertailu osoittaa, että Suomen sosiaaliturvan taso on eurooppalaista keskitasoa ja selvästi muita Pohjoismaita alhaisempi. Sosiaalimenoilla tarkoitetaan julkisin varoin katettujen sosiaali- ja terveys-palvelujen kustannuksia, sosiaalivakuutuksen etuuksia ja viimesijaista toi-meentuloturvaa sekä näiden hallinnointikuluja. Palveluista merkittävimmät ovat perusterveydenhuolto, erikoissairaanhoito, vanhusten ja vammaisten laitoshoito sekä kotipalvelut, päivähoito, omaishoito sekä muu kuntien vas-tuulla oleva sosiaalihuolto kuten päihde- tai perhehuolto. Koulutuspalvelut eivät ole mukana sosiaalimenoissa. Sosiaalivakuutuksen keskeiset osat ovat eläkevakuutus, sairausvakuutus ja työttömyysvakuutus. Viimesijaisena toi-meentuloturvana on toimeentulotuki.

3.1 Sosiaalimenojen ja niiden rahoituksen kehitys Suomessa

Kuva 4. Suomen sosiaalimenojen kehitys 1980–2006, vuoden 2006 hinnoin, tuhatta euroa. Lähde: Stakes. Reaalisesti sosiaalimenot ovat kasvaneet tasaisesti 1980-luvun alusta. 1980-luvulla sosiaalimenot kasvoivat keskimäärin 6,2 prosenttia vuodessa. 1990-


luvun alussa syvä lama kasvatti sosiaalimenoja nopeasti. Menojen kasvu py-sähtyi 1990-luvun loppupuolella, jolloin laman aikana aloitetut säästötoimet alkoivat näkyä myös sosiaalimenojen tasossa. Menolisäyksiä tuohon aikaan ei juurikaan tehty, minkä seurauksena useiden sosiaalietuuksien reaaliarvo aleni ja kaikkien etuuksien taso jäi jälkeen yleisen ansiotason kehityksestä. 2000-luvun alussa sosiaalimenot ovat jälleen kasvaneet absoluuttisesti. 2000-luvulla tapahtuneen menojen kasvun taustalla on ollut lähinnä eläke-menojen ja terveydenhuoltomenojen kasvu. Tulonsiirroissa erityisesti perusturvaetuudet ovat jääneet jälkeen ansiotason kehityksestä. Ansioturvan taso sen sijaan kasvaa ansiotason mukana, koska etuudet on määritelty prosentteina tuloista. Poikkeuksena on työttömyystur-va, joka ei etuuden määräytymisperusteen rakenteen vuoksi täysin seuraa ansiokehitystä: ansiosidonnainen työttömyyspäiväraha koostuu perusturvan tasoisesta perusosasta ja ansiosidonnaisesta ansio-osasta. Näistä vain jäl-kimmäinen kehittyy ansiotason mukana. Perusosa kehittyy samoin kuin pe-ruspäiväraha ja työmarkkinatuki. Ellei näihin tehtäisi säännöllisiä tasokoro-tuksia, myös ansiosidonnaisen työttömyysturvan taso rapautuisi.

Kuva 5. Suomen sosiaalimenot suhteessa BKT:hen 1980–2006, prosenttia. Lähde: Stakes. Suhteessa BKT:hen sosiaalimenot kasvoivat tasaisesti lähes koko 1980-luvun. Vuosikymmenen lopussa sosiaalimenojen BKT-osuus laski nopean talouskasvun myötä. 1990-luvun alussa sosiaalimenojen osuus BKT:stä kasvoi laman myötä voimakkaasti. 1990-luvun lopussa sosiaalimenojen suh-teellinen taso palasi 1980-luvun lopun tasolle, ja on pysytellyt siinä. Sosiaaliturvan rahoituksen pääperiaatteena on Suomessa ollut, että etuuksi-en ansiosidonnaiset osat rahoitetaan palkansaajien ja työnantajien sosiaali-vakuutusmaksuilla ja valtio rahoittaa perusturvaosuudet. Palvelut ovat kun-tien ja valtion verovaroin ja osin myös asiakasmaksuin rahoittamia. Vaikka rahoituksen perusperiaatteista on jo pitkään vallinnut yksimielisyys, rahoi-


tusrakenteessa on tapahtunut merkittäviäkin muutoksia, jotka eivät ole seli-tettävissä yksinomaan järjestelmän rakenteen muutoksilla.

Kuva 6. Sosiaalimenojen rahoitusosuudet, prosenttia. Lukujen lähde: Stakes. Sosiaalimenojen rahoitus on muuttunut 1980-luvun alkuun verrattuna siten, että rahoitusvastuuta on siirtynyt työnantajilta vakuutetuille sekä valtiolta kunnille. Työnantajien rahoitusosuus on pitkällä aikavälillä laskenut siten, että vuonna 1980 se oli 50 prosenttia ja vuonna 2006 38 prosenttia kaikista sosiaalimenoista. Vakuutettujen maksuosuus on noussut vuoden 1980 8 pro-sentista vuoden 2006 12 prosenttiin. Työeläkemaksut muodostavat vakuu-tettujen ja työnantajien maksuosuuden suurimmat erät. Eniten on noussut kuntien rahoitusosuus lähinnä kunnille asetettujen uusien velvoitteiden ja valtionosuusmuutosten myötä. Kuntien rahoitusosuus oli 13 prosenttia vuonna 1980 ja 19 prosenttia vuonna 2006. Valtion ja muiden rahoitusläh-teiden osuus on pysynyt yhteensä noin 30 prosentissa koko kyseisen ajan-jakson lukuun ottamatta 1990-luvun alun lama-aikaa, jolloin kyseinen osuus kävi huomattavasti korkeammalla, enimmillään 38 prosentissa vuonna 1992. Suurin rakenteellinen muutos maksuosuuksissa tapahtui 1990-luvun laman aikana, jolloin työnantajien osuus aleni merkittävästi ja vakuutettujen maksuosuus vastaavasti kasvoi. Laman jälkeen molempien maksuosuudet lähenivät hieman lamaa edeltänyttä tasoa, mutta eivät koskaan saavuttaneet sitä. 2000-luvulla maksuosuudet ovat pysyneet hyvin vakaina.


3.2 Suomalainen hyvinvointivaltio ei yllä pohjoismaiselle tasolle Julkinen hyvinvointivastuu ei ole Suomessa mitenkään poikkeuksellisen laajaa muihin eurooppalaisiin hyvinvointivaltioihin verrattuna (Heikkilä ym. 2005). Erityisesti muihin Pohjoismaihin verrattuna julkisen vallan vastuu on melko suppeaa. Tässä luvussa verrataan Suomen sosiaaliturvan rakennetta ja tasoa muihin eurooppalaisiin maihin ja erityisesti muihin Pohjoismaihin. Tarkastelun pääpaino on toimeentuloturvassa. Vaikka rakenteeltaan Suomen sosiaaliturva on erityisesti toimeentuloturvan osalta selkeästi pohjoismaisen mallin mukainen, Suomea ei kuitenkaan aina lueta pohjoismaiseen kategoriaan varauksetta, koska hyvinvointivaltion ko-ko (sosiaalimenojen tasolla ja niiden BKT-osuudella mitattuna) on Suomes-sa selvästi muita Pohjoismaita pienempi. Samoin toimeentuloturvan taso on Suomessa yleisesti alhaisempi kuin muissa Pohjoismaissa. Lisäksi Suomes-sa sosiaali- ja terveyspalvelut ovat muita Pohjoismaita vahvemmin maksu-perusteisia, eli Suomessa yksilöiden vastuu on suurempaa. Suomen mallia onkin usein kutsuttu ”riisutuksi” pohjoismaiseksi malliksi. Muihin EU-maihin verratessa havaitaan, että Suomen sosiaalimenot suh-teessa BKT:hen ovat sekä koko EU:n keskitasoa että euromaiden keskitasoa alhaisemmat ja selvästi alhaisemmat kuin muissa Pohjoismaissa (Norjaa lu-kuun ottamatta):

Kuva 7. Sosiaalimenojen tasoja eri EU-maissa 2005, prosenttia BKT:sta. Lukujen lähde: Stakes.


Sosiaalimenot ovat korkeimmat pohjoismaisen mallin sosiaaliturvan maissa sekä mannermaisen tyypin maissa. Suomen sosiaalimenojen suhteellinen ta-so on kummankin tyypin kaikkia muita maita alhaisempi, mutta korkeampi kuin Itä- ja Etelä-Euroopan maissa. Pelkkä sosiaalimenojen tasojen vertailu eri maiden välillä ei riitä antamaan kovin kattavaa kuvaa sosiaaliturvan eroista, koska sosiaaliturvajärjestelmät poikkeavat rakenteellisesti niin pal-jon toisistaan, että suora menojen tason vertailu erityyppisten järjestelmien välillä ei ole mielekästä. Järjestelmät poikkeavat vahvasti sen osalta, ketkä ovat sosiaaliturvan piirissä, millaisia palveluja järjestelmät tarjoavat ja min-kä sosiaalisten riskien varalta järjestelmiin kuuluvat ovat vakuutettuja. Li-säksi samat etuudet annetaan joissain maissa sosiaalisten tulonsiirtojen muodossa ja toisissa maissa verovähennyksinä. Etuuksien verokohtelu on eri maissa erilaista, mikä edelleen vaikeuttaa sosiaalimenojen tason vertailua samalla tavalla kuin veroasteidenkin. Suora sosiaalimenojen tasojen vertailu sopii näin ollen lähinnä sellaisten maiden väliseen vertailuun, joiden järjestelmät ovat rakenteeltaan samankal-taisia. Suomen kannalta käyttökelpoisia vertailukohtia ovat tällöin muut Pohjoismaat, Alankomaat2 ja jossain määrin myös Itävalta. Kyseisiin maihin verrattuna Suomen sosiaalimenot suhteessa BKT:hen ovat ilmeisen alhaiset. Havainto saa lisätukea, kun verrataan sosiaalimenojen absoluuttista tasoa asukasta kohden:

Kuva 8. Sosiaalimenojen ostovoimakorjattuja tasoja eri EU-maissa, eruoa/asukas/vuosi 2005. Lukujen lähde: Stakes.

2 Alankomaat luetaan toisinaan pohjoismaiseen ja toisinaan mannermaiseen kategoriaan. Maan sosiaaliturvan rakenne on lähellä Pohjoismaita, mutta on niistä poiketen vahvasti perhekeskeinen muiden keskieurooppalaisten järjestelmien tavoin.


Kun verrataan sosiaalimenojen määrää asukasta kohden (kuva 8), Suomen sosiaalimenot jäävät selvästi jälkeen nimenomaan niistä maista, joiden jär-jestelmä on rakenteeltaan samankaltainen. Näissä maissa (Pohjoismaat ja laajasti ymmärrettynä myös Alankomaat sekä Itävalta) sosiaalimenot ovat yli 8000 euroa asukasta kohden vuodessa ja menojen taso on silmiinpistävän samanlainen (lukuun ottamatta Norjaa, jossa taso on selvästi korkeampi). Sen sijaan Suomessa taso on noin 20 prosenttia kyseisiä maita alhaisempi, alle 7000 euroa asukasta kohden. Pelkän alhaisemman euromäärän lisäksi Suomen vertailuasemaa heikentää se, että vertailuhetkellä Suomen työttö-myys oli selvästi vertailumaita korkeampi, mikä tunnetusti lisää sosiaali-menoja. Jos työllisyystilanne olisi ollut Suomessa yhtä hyvä kuin muissa mainituissa maissa, Suomen sosiaalimenot olisivat todennäköisesti olleet vielä alhaisemmat, koska työttömyyden hoitoon tarvittavat menot olisivat olleet pienemmät. Paitsi että Suomessa julkiset palvelut ovat muita Pohjoismaita kehittymät-tömämpiä ja niitä rahoitetaan laajemmin asiakasmaksuin, Suomen sosiaali-turvan alhainen taso muihin Pohjoismaihin verrattuna näkyy selvästi myös toimeentuloturvassa. Perusturvaetuudet tai eri vakuutusjärjestelmien mini-mietuudet ovat Suomessa yleisesti muita Pohjoismaita alhaisempia. Taulu-kossa 1 on esitetty etuuksien minimitasoja eläkkeiden, työttömyysturvan ja sairausvakuutuksen osalta sekä myös lapsilisän tasot. Kaikkien etuuksien taso on Suomessa alhaisempi kuin muissa Pohjoismaissa. Vertailuja tehdes-sä on kuitenkin syytä pitää mielessä, että maiden toimeentuloturvajärjestel-mät poikkeavat jossain määrin toisistaan (Suomen ja Ruotsin lähes identti-syyttä lukuun ottamatta), jolloin yksioikoisesta etuustasojen vertailusta ei kannata vetää liian pitkälle meneviä johtopäätöksiä, vaan niihin on suhtau-duttava suuntaa-antavina. Taulukko 1. Eräiden etuuksien perusturva/minimitasoja Pohjoismaissa 2008, euroa kuu-kaudessa (valuuttamuunnokset tehty marraskuussa 2008). Lähteet: Kela, Försäkringskas-san, Norsk Arbeids- og velferdsetaten (NAV), Arbejdsdirektoratet, Tanskan sosiaaliminis-teriö (Velfærdsministeriet).

Kansaneläke Työttömyysturva Sairaus‐ tai van‐ Lapsilisä***

Naimaton Naimisissa hempainpainpäiväraha

Suomi 558 495 527 380 100

Ruotsi 730 650 691 542 106

Tanska 663 663 * n/a 130

Norja 642 546 642 3900** 112

* Vain ansiosidonnainen järjestelmä ** Kerran maksettava könttäsumma *** Ensimmäisestä lapsesta

Myös ansiosidonnaisissa etuuksissa Suomen taso on muita samantyyppisen sosiaaliturvan maita selvästi alhaisempi, lukuun ottamatta suurituloisten (yli


3500 euroa kuussa ansaitsevien) ansioturvaa. Suomen ansioturva poikkeaa muista samantyyppisen sosiaaliturvan maista myös rakenteellisesti. Muissa maissa ansiosidonnaisissa etuuksissa on käytössä tulokatot, jota suuremmat ansiot eivät kerrytä ansioturvaa. Tulokatto on Ruotsissa ja Tanskassa luok-kaa 2500–3000 euroa kuukaudessa ja Norjassa sekä Alankomaissa 3500–4000 euroa kuukaudessa. Varsinkin Ruotsissa ja Tanskassa tulokatot ovat alhaisia, paikoin jopa keskituloa pienempiä, minkä seurauksena jo keskitu-loisilla ansiosidonnaiset etuusjärjestelmät muuttuvat käytännössä tasasuu-ruisiksi järjestelmiksi, kun tulot eivät enää kasvata ansaittujen etuuksien ta-soa. Suomessa tulokattoja ei ole, vaan ansiotulot kerryttävät ansioturvaa rajatta. Sen seurauksena suurituloisten ansioturva on Suomessa muita Pohjoismaita parempaa, ja ansiosidonnaisuuden periaate toteutuu Suomessa myös yli keskituloisilla. Koska ansioturvan korvausasteet ovat Suomessa muutoin muita Pohjoismaita selkeästi alhaisempia, Suomen ansioturvan taso ylittää muiden Pohjoismaiden tason kuitenkin vasta hyvin korkeilla tulotasoilla. Katon sijasta Suomessa ansioturvan etuuksien määräytymisperusteissa on käytössä taitteita (työttömyysturvassa yksi ja sairausvakuutuksessa kaksi). Taitteissa on kyse siitä, että tulot korvataan tietyllä prosentilla taitekohtaan asti, jonka ylittävät tulot korvataan pienemmällä prosentilla. Muissa poh-joismaissa vastaavia taitteita ei ole käytössä. Tarkastellaan asiaa seuraavaksi tarkemmin työttömyysturvan ja sairausvakuutuksen osalta. Ansiosidonnaisen työttömyysturvan etuussääntö on muissa Pohjoismaissa yksinkertainen: työttömyysetuus määräytyy siten, että työttömyyttä edeltä-nyt palkka korvataan tietyllä korvausasteella tulokattoon asti, ja sen ylittäviä tuloja ei korvata. Suomessa etuussääntö on monimutkaisempi. Suomessa ansiosidonnaisen työttömyyspäivärahan pohjana on kaikille maksettavasta perusosa (24,51 €/päivä vuonna 2008), jonka ylittävä osa työttömyyttä edel-täneestä palkasta korvataan 45 % korvausasteella n. 2300 euroon asti (ns. taitekohta), ja sen ylittävä osa palkasta korvataan 20 % korvausasteella. Seuraava kuva havainnollistaa ansiosidonnaisen työttömyysturvan raken-teellista eroa Suomen ja muiden Pohjoismaiden välillä:


Kuva 9. Ansiosidonnaisen työttömyysturvan korvausasteita eri työttömyyttä edeltäneillä palkoilla. Lähteet: Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen (IAF), Norsk Arbeids- og velferdsetaten (NAV), Arbejdsdirektoratet, Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen (UWV). Rakenteellinen ero näkyy kuvassa selvästi: muissa maissa koko tuloihin kohdistuva korvausaste laskee nopeasti tulokaton ylittävillä tuloilla. Suo-messa sen sijaan perusosan olemassa olon vuoksi korvausaste laskee kaikil-la tulotasoilla. Katon puuttumisen vuoksi lasku ei ole yhtä nopeaa kuin muissa vertailumaissa. Tasoltaan Suomen työttömyysturva on vertailumaiden heikoin tulotasoilla 1500–4000 €/kk. Tätä suuremmilla tuloilla Suomen työttömyysturvan taso paranee muihin Pohjoismaihin verrattuna. Mitä suuremmat tulot, sitä pa-rempi on Suomen turva suhteessa muihin maihin. Ansiosidonnaiset järjestelmät poikkeavat myös kattavuuden osalta. Suomes-sa, Ruotsissa ja Tanskassa ansiosidonnainen työttömyysvakuutus on vapaa-ehtoinen, ja sen piirissä ovat työttömyyskassassa itsensä vakuuttaneet ja työssäoloehdon täyttävät työnhakijat. Sekä työntekijät että yrittäjät voivat kuulua kassaan. Norjassa ja Alankomaissa on yleinen työttömyysvakuutus, jonka piiriin kuuluvat kaikki työssäoloehdon täyttävät työntekijät sekä yrit-täjät.


Tarkastellaan lopuksi vielä sairausvakuutusta:

Kuva 10. Sairausvakuutuksen korvausasteita eri palkkatasoilla. Kuvassa on esitetty saira-uspäivärahan korvausasteet. Lähteet: Kela, Försäkringskassan, Norsk Arbeids- og velferd-setaten (NAV), Tanskan sosiaaliministeriö (Velfærdsministeriet), Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen (UWV). Sairausvakuutuksen etuuksien rakenne on muissa Pohjoismaissa samanlai-nen kuin ansiosidonnaisen työttömyysturvan: tulot korvataan vakioprosen-tilla tulokattoon asti, eikä sitä ylittävää osaa tulosta korvata lainkaan. Saira-usvakuutuksessa myös Suomen etuussääntö on samankaltainen kuin muissa Pohjoismaissa edelleen sillä erolla, että Suomessa ei ole etuuskattoa, ja sai-rausvakuutuksessa korvaustasoja on Suomessa kolme. Ennen ensimmäistä taitetta (n. 2600 €/kk) nimellinen korvausaste3 on 70 prosenttia, sen ylittävi-en tulojen korvausaste on 45 prosenttia ja toisen taitteen (n. 4000 €/kk) ylit-tävien tulojen korvausaste on 25 prosenttia. Alle 3500 euron kuukausituloil-la Suomen korvausaste on vertailumaiden alhaisin. Jälleen katon puuttumi-sen vuoksi korvausaste alenee Suomessa hitaammin kuin muissa vertailu-maissa, jolloin 3000 euroa suuremmilla tuloilla Suomen korvaustaso para-nee suhteessa muihin Pohjoismaihin. Tätä pienemmillä tuloilla Suomen sai-rausvakuutuksen taso on selvästi Pohjoismaiden heikoin.

3 Todellinen korvausaste on nimellistä alempi päivärahan perusteena olevasta tulosta tehtävien vähennysten

vuoksi.


Kaikissa vertailumaissa sairausvakuutuksesta maksetaan sekä sairauspäivä-rahaa että äitiys- ja vanhempainpäivärahoja. Ruotsissa ja Tanskassa sairaus-päiväraha ja vanhempainpäivärahat ovat samansuuruisia. Suomessa kyseiset etuudet ovat samansuuruisia sillä poikkeuksella, että äitiys- ja vanhempain-päivärahan korvausasteet ovat päivärahajaksojen tietyissä osissa korkeampia kuin sairausvakuutuksen päivärahassa yleisesti. Norjassa vanhempainpäivä-rahan saajat saavat valita joko 44 viikon päivärahajakson 100 prosentin kor-vausasteella (kuviossa esitetty tilanne) tai 54 viikon päivärahajakson 80 pro-sentin korvausasteella. Alankomaat poikkeaa selvimmin Pohjoismaista: siel-lä äitiyspäivärahan korvausaste on 100 prosenttia ja sitä maksetaan selvästi Pohjoismaita lyhyemmän ajan, 4 kuukautta. Pohjoismaiden kaltaista van-hempainpäivärahajärjestelmää ei Alankomaissa ole lainkaan. Perhepolitii-kan osalta Alankomaat onkin lähempänä muuta Keski-Eurooppaa kuin Poh-joismaita. Kaikissa maissa sairauspäivärahoihin ovat oikeutettuja työntekijät ja yrittä-jät sekä pääsääntöisesti myös työttömät. Tanskassa ja Alankomaissa työssä-oloehto määrää oikeuden sairauspäivärahaan samaan tapaan kuin työttö-myysturvassa. Suomessa, Ruotsissa ja Norjassa erillistä työssäoloehtoa ei ole, vaan sairauspäivärahan taso määräytyy sairautta edeltäneenä tiettynä tarkastelujaksona ansaittujen tulojen mukaan. Samoin oikeus äitiys- ja van-hempainrahaan syntyy Tanskassa ja Alankomaissa työssäkäynnin perusteel-la. Suomessa, Ruotsissa ja Norjassa oikeus äitiys- ja vanhempainpäivära-hoihin on aidosti universaali. Kaikissa maissa on lisäksi lapsilisäjärjestelmä, joka kattaa koko väestön. Yhteenvetona voidaan todeta, että rakenteeltaan Suomen sosiaaliturvajärjes-telmä voidaan lukea Pohjoismaiseen kategoriaan, mutta kooltaan se on mui-ta samantyyppisen sosiaaliturvan maita pienempi. Sosiaalimenot kokonai-suudessaan ovat Suomessa selvästi alhaisemmat kuin muissa Pohjoismaissa. Samoin perusturvan ja erityisesti keski- ja pienituloisten saaman ansioturvan taso on Suomessa alhainen. Kilpailussa muiden Pohjoismaiden kanssa pär-jää ainoastaan Suomen suurituloisten ansioturva.


4 TULOJEN UUDELLEENJAKO JA SOSI-AALITURVA VAKUUTUKSENA Erityisesti taloustieteellisessä ja -poliittisessa kirjallisuudessa on viime vuo-sina korostunut hyvinvointivaltion rooli vakuutuksena. Tässä luvussa käsi-tellään näitä vakuutusmekanismeja ja niiden taloudellista tehokkuutta lisää-viä vaikutuksia. Tarkastelu aloitetaan sosiaaliturvajärjestelmiin sisältyvän tulojen uudelleenjaon eri ulottuvuuksien erittelyllä.

4.1 Tulojen uudelleenjako sosiaaliturvajär-jestelmissä Perinteiset erityisesti länsieurooppalaiset verorahoitteiset (tai muiden vero-luonteisten sosiaaliturvamaksujen kautta rahoitetut) toimeentuloturvajärjes-telmät jakavat tuloja uudelleen useilla eri ulottuvuuksilla. Ensinnäkin ne ja-kavat tuloja uudelleen sosiaalisilta riskeiltä välttyneiltä yksilöiltä riskejä ko-keneille yksilöille, koska verot ja sosiaaliturvamaksut eivät ole vahvasti si-doksissa yksilön riskitasoon, kun taas enemmän riskejä kokeneet saavat enemmän etuuksia. Toiseksi ne jakavat tuloja uudelleen korkeatuloisilta pienituloisille, koska järjestelmien rahoitukseen käytettävät maksut ovat useimmiten etuuksia vahvemmin tulosidonnaisia. (Hindriks ja De Donder 2003.) Näissä näkökulmissa on kyse tulojen uudelleenjaosta yksilöiden vä-lillä. Toisaalta yksilöiden kohtaamat riskit ja heidän tulotasonsa vaihtelevat pal-jon elinkaaren sisällä. Sama yksilö voi tietyssä elämänvaiheessa saada sosi-aalietuuksia, ja toisessa elämänvaiheessa hän voi olla sosiaaliturvan netto-maksaja. Tällöin merkittävä osa yksittäisen veronmaksajan maksamista ve-roista ja muista sosiaaliturvamaksuista palautuu takaisin samalle veronmak-sajalle toisessa elämänvaiheessa (Bovenberg ym. 2008, Sörensen 2003, Fölster 1998). Näin ollen sosiaaliturvajärjestelmät jakavat tuloja uudelleen myös elinkaaren sisällä. Useiden empiiristen tutkimusten mukaan elinkaaren sisäinen uudelleenjako on nykyjärjestelmissä huomattavasti yksilöiden välistä tulojen uudelleenja-koa merkittävämpää. Erityisesti Pohjoismaissa järjestelmien laajan katta-vuuden vuoksi suurin osa sosiaaliturvan rahoitukseen käytettävistä veroista rahoittaa sosiaalietuuksia, jotka palvelevat elinkaaren sisäistä tulojen uudel-


leenjakoa. Tanskassa 71 prosenttia sosiaaliturvajärjestelmän rahoitukseen kerätyistä suorista veroista käytetään elinkaaren sisäisen uudelleenjaon ra-hoitukseen (Bovenberg ym. 2006 ja 2008). Jos myös epäsuorat verot laske-taan mukaan sosiaaliturvan rahoitukseen, elinkaaren sisäisen uudelleen jaon osuus nousee 74 prosenttia järjestelmän rahoitukseen kerätyistä veroista (emt). Samalla menetelmällä arvioituna Ruotsissa elinkaaren sisäisen uudel-leenjaon osuus on 82 prosenttia, kun myös epäsuorat verot lasketaan mu-kaan (Pettersson ja Pettersson 2003). Suomessa vastaavia laskelmia ei ole tehty. Ruotsi ja Tanska ovat Suomen kannalta sopivia vertailukohtia, koska maiden sosiaaliturvajärjestelmät ovat perusrakenteiltaan hyvin samankaltai-sia, jolloin Suomen kohdalla tulokset olisivat suurella todennäköisyydellä samansuuntaisia. Tulokset eivät ole yllätys sitä taustaa vasten, että suurin osa veroja erityisesti sosiaaliturvapolitiikan instrumenteista toimii tulova-kuutuksena, eli palvelee tosiasiassa ensisijaisesti elinkaaren sisäistä uudel-leenjakoa. Etuuksia maksetaan useimmiten syyperusteisesti tarkoin määri-tellyissä elämäntilanteissa.

4.2 Sosiaaliturva ja riskien jakaminen Elinkaaren sisäisen tulojen uudelleenjaon suuri osuus kaikesta uudelleenja-osta tarkoittaa sitä, että julkiset tulonsiirtojärjestelmät on syytä nähdä ennen kaikkea vakuutuksena. Kun sekä sosiaaliturvan rahoittamiseen käytetyt maksut että saadut etuudet riippuvat tarkoin määritellyistä elämäntilanteista ja realisoituneista riskeistä, kollektiiviset hyvinvointipolitiikat muodostavat vakuutussopimuksen kaikkien yhteiskunnan jäsenten välillä (Barr 1992, Andersen 2008). Taloustieteellisessä kirjallisuudessa onkin viime vuosina vahvasti kiinnitetty huomiota hyvinvointivaltioon ja tulojen uudelleenja-koon nimenomaan vakuutusmekanismina (esim. Andersen 2008, Headey ja Muffels 2008, Sinn 1995 ja 1996). Uudelleenjakoa ja vakuutusta on käytännössä vaikea erotella toisistaan, ja usein niissä on kyse samasta asiasta: se, mikä on jälkikäteen katsottuna (ex post) tulojen uudelleenjakoa, toimii laajemmin ymmärrettynä (ex ante -mielessä) vakuutuksena. Kaikkiin vakuutusjärjestelmiin sisältyy tulojen uu-delleenjakoa riskiä kokemattomilta riskin kokeneille. Kun julkisten tulon-siirtojärjestelmien kautta tapahtuvaa tulojen uudelleenjakoa tarkastellaan riittävän pitkällä aikavälillä, hyvinvointivaltiojärjestelyt voidaan tulkita va-kuutukseksi, joka vakuuttaa yksilöt elämän sattumanvaraisuuksien ja luon-taisten kykyjen erojen varalta (Sinn 1995). Vakuutustyyppinen tulojen uu-delleenjako näin ollen hajauttaa ja yhdistää riskejä, mikä tunnetusti lisää ta-loudellista tehokkuutta (ns. Downside risk theory, esim. Abramovitz 1981, Barr 1992, Headey ja Muffels 2008 ja Sandmo 1991, työttömyysturvan


osalta Sjöberg 2008). Hyvinvointivaltiojärjestelyt tarjoavat sosiaalista tur-vallisuutta ja edesauttavat hyödyllistä riskinottoa, mikä on todettu myös empiirisesti (esim. Bird 2001). Toimeentuloturvan vakuutusluonne on merkittävä myös inhimillisen pää-oman muodostumisen kannalta. Ihmisten kouluttautumiseen liittyy tunne-tusti riskejä. Toimeentulon turvaavat sosiaalietuudet (tässä erityisesti työt-tömyysetuuksien rooli on merkittävä) voidaan nähdä vakuutuksena, joka ta-kaa tuoton koulutukselle myös sellaisissa tapauksissa, joissa koulutettu ih-minen joutuu työttömäksi (Sjöberg 2008). Näin riittävän tasoinen sosiaali-turva kannustaa kouluttautumaan poistamalla koulutuksen tuottoon liittyviä riskejä, mikä luonnollisesti lisää työn tuottavuutta. Lisäksi tuottavuus kas-vaa sitä kautta, että työttömyysturvan ansiosta työnhakijoilla on mahdolli-suus etsiä ja työnantajilla luoda korkeamman tuottavuuden työpaikkoja (Sjöberg 2008). Empiirisesti on havaittu, että tämä tehokkuutta lisäävä ka-nava kumoaa ja jopa ylittää korkean työttömyysturvan mikrotason haitalliset kannustinvaikutukset (Acemoglu ja Shimer 2000). Tulojen uudelleenjaon näkeminen vakuutustyyppisenä riskienjakamismeka-nismina muuttaa oleellisesti johtopäätöstä sosiaaliturvajärjestelmien aiheut-tamista haitallisista käyttäytymisvaikutuksista. Vakuutustyyppisen tulojen uudelleenjaon rahoitukseen käytetyt verot ja järjestelmästä saadut tulonsiir-rot eivät ensinnäkään sisällä samoja vääristymiä kuin puhdas verojen ja etuuksien irrallinen tarkastelu antaisi ymmärtää. Toiseksi vakuutuksen tuo-mat edellä esitetyt taloudelliset hyödyt jäävät havaitsematta, jos tarkastelu rajoitetaan pelkkiin suoriin verojen ja tulonsiirtojen aiheuttamiin käyttäyty-misvaikutuksiin ymmärtämättä niiden laajempaa kontekstia. Empiirisesti on esimerkiksi havaittu, että tulonsiirtojen vakuutusluonteesta syntyvät pitkän aikavälin tehokkuushyödyt voivat olla lyhyen aikavälin haitallisista kannus-teista aiheutuvia tehokkuustappioita suurempia (Headey ja Muffels 2008). Pohjoismaiden taloudellisen ja sosiaalisen menestyksen taustalla on oleelli-sesti hyvin onnistunut riskien jakaminen hyvinvointivaltiorakenteiden kautta (esim. Andersen ym. 2007). Tämä asia on syytä pitää mielessä myös tule-vaisuudessa: jotta pohjoismaisten yhteiskuntien menestys voi jatkua, kaikki-en riskien kantamiseen kykenevien yhteiskunnan osapuolten on kannettava oma osuutensa yhteisistä riskeistä. Toisaalta on huolehdittava, että sosiaali-turva tarjoaa riittävän kompensaation niille ihmisille, joiden kohdalla jokin riski realisoituu. Käytännössä tämä tarkoittaa sitä, että kaikkien nykyisten sosiaaliturvan rahoittajien on vastattava osuudestaan jatkossakin. Lisäksi etuuksien tasojen ja palvelujen laadun on oltava riittävän korkeita, jotta ne


tarjoavat riittävän turvan. Jonkin yksittäisen osapuolen pyrkimykset vetäy-tyä omasta osastaan ja sysätä kantamansa taakka muille esimerkiksi lyhytai-kaisen taloudellisen hyödyn tavoittelemisen nojalla uhkaa pitkällä aikavälil-lä koko riskienjakamisjärjestelmän toimivuutta ja siten taloudellista kasvua ja erityisesti yhteiskunnan sosiaalista kestävyyttä. Tässä vaiheessa on syytä huomata, että yksityinen vakuuttaminen ei voi korvata julkisten tulonsiirtojärjestelmien kautta tapahtuvaa vakuuttamista. Suurin osa julkisen vallan hoitamasta sosiaalivakuutuksesta kattaa sellaisia riskejä, joihin ei ole olemassa yksityistä vakuutusta. Empiirisesti on havait-tu, että 85 prosenttia julkisesta sosiaalivakuutuksesta on sellaista, jota ei voida hoitaa yksityisen vakuutuksen avulla. Sosiaalisten riskien luonteen vuoksi niiden kattaminen yksityisen vakuutuksen avulla ei joko ole lainkaan mahdollista esimerkiksi haitallisen valikoitumisen ilmiön vuoksi tai se on julkista vakuuttamista huomattavasti tehottomampaa. (Sinn 1996 ja 1997, Hindriks ja De Donder 2003.) Julkisen vakuutuksen tehokkuusedut syntyvät niiden lakisääteisyyden ja toissijaisesti myös keskittyneisyyden kautta. La-kisääteisyyden vuoksi riskien jakaminen onnistuu julkisessa järjestelmässä yksityistä paremmin, ja keskittyneisyyden vuoksi julkisten järjestelmien toimeenpano on yksityistä tehokkaampaa (Casamatta ym. 2000). Julkinen sosiaalivakuutus on syntynyt siis nimenomaan sen vuoksi, että sen vakuut-tamien riskien varalle ei ole syntynyt yksityistä vakuutusta. Tarjoamalla sel-laisen vakuutuksen, jota ei synny yksityisellä sektorilla, julkinen valta voi sekä lisätä taloudellista tehokkuutta että tarjota sosiaalista suojelua (Kling 2006).

4.3 Vakuutusluonteen vahvistaminen työt-tömyysturvassa Työntekijän näkökulmasta työmarkkinat ovat muuttuneet viime vuosina ja vuosikymmeninä epävarmemmiksi ja epävakaammiksi. Työpaikka vaihtuu työuran aikana useammin kuin ennen ja työmarkkinoille kiinnittyminen voi olla vaikeampaa, koska työpaikkoja syntyy ja katoaa nopeampaan tahtiin kuin ennen. Tässä suhteessa tilanne on muuttunut merkittävästi nykyisen työttömyysvakuutuksen luomisen aikana vallinneeseen tilanteeseen nähden. Työttömyysvakuutus keskittyy edelleen lähinnä korvaamaan työttömyyden ajalta menetettyä tuloa. Viime vuosina sitä on toki kehitetty voimakkaasti myös parantamaan työllistymismahdollisuuksia aktiivisen työvoimapolitii-kan avulla. Merkittävä tällainen uudistus on ollut esimerkiksi muutosturvan käyttöönotto.


Tehdyistä uudistuksista huolimatta työttömyysvakuutuksen kyky vakuuttaa työelämän nykyriskien varalta on jossain määrin heikentynyt. Erityisesti eri-laisten pätkä- ja silpputöiden yleistyminen on tunnetusti sellainen uusia ris-kejä synnyttänyt muutos, jota nykyinen työttömyysturvajärjestelmä ei ole parhaalla mahdollisella tavalla kyennyt ottamaan huomioon. Toinen uusia ratkaisuja vaativa muutos on nopeat rakennemuutokset, jonka seurauksena tuhannet jopa vuosikymmeniä samaa työtä tehneet ihmiset menettävät työ-paikkojaan. Usein tällaisilla ihmisillä ei ole juurikaan muuta työkokemusta, mikä edelleen vaikeuttaa uudelleentyöllistymistä. Uudet riskit lisäävät työn-tekijöiden kokemaa epävarmuutta myös silloin, kun akuuttia työpaikan me-nettämisen vaaraa ei ole. Näin ollen on tärkeää, että työttömyysturvaa kehi-tetään paremmin uusia riskejä vakuuttavaksi. Pätkätyöntekijöiden asemaa parannetaan yksinkertaisimmillaan helpotta-malla heidän pääsyään ansiosidonnaisen työttömyysturvan piiriin. Näin on jo päätetty tehdä osana meneillään olevaa sosiaaliturvan uudistamistyötä: ansiosidonnaiseen työttömyysturvaan oikeuttavaa työssäoloehtoa on päätet-ty lyhentää, minkä seurauksena ansioturvan piiriin pääsy helpottuu. Hel-pompi pääsy ansiosidonnaisen turvan piiriin auttaa varsinkin työmarkkinoil-le tulevia uusia työntekijöitä, jotka ovat yleisesti epävakaimmassa työmark-kina-asemassa. Työttömyysturvan tulovakuutusrooli korostuu juuri heidän kohdallaan: tällaisessa työmarkkina-asemassa lyhyet työllisyys- ja kitkatyöt-tömyysjaksot vuorottelevat, ja ansiosidonnainen turva estää tulotason koh-tuuttoman vaihtelun näiden kausien välillä ja tuo elämään vakautta ja enna-koitavuutta. Täysin uusi keino työmarkkinasiirtymien vakuuttamiseksi olisi palkkava-kuutusjärjestelmä4, jonka ideana on vakuuttaa osa vakiintuneesta palkasta työpaikan vaihtumisen yhteydessä. Työttömyysturvan osana malli tukisi eri-tyisesti pitkään saman työnantajan palveluksessa olleita, työpaikkansa me-nettäviä yksilöitä työmarkkinoilla tapahtuvien muutosten yhteydessä. Palk-kavakuutus laajentaisi työttömyysturvan tarjoamaa tuloturvaa koskemaan myös siirtymiä työstä työhön, eikä se enää keskittyisi vain työttömyyden ai-kaisen tulonmenetyksen korvaamiseen. Pitkien työurien aikana työntekijälle karttuu paljon sellaista kokemusta ja osaamista, joka ei ole suoraan siirrettävissä työpaikasta toiseen. Tämän seu-rauksena työntekijän tuottavuus ja siten myös palkka voi uudessa työssä olla

4 Palkkavakuutusta on laajemmin käsitellyt Kling, J. (2006).


merkittävästikin vanhaa alhaisempi. Tämä ensinnäkin pienentää motivaatio-ta työllistyä uudelleen ja toiseksi aiheuttaa suurta epävarmuutta pitkien työ-suhteiden päättymisen yhteydessä. Palkkavakuutuksessa korvattaisiin osa tällaisesta palkkatulon menetyksestä tiettyyn euromääräiseen kattoon asti. Työntekijät, jotka ottavat irtisanomisen jälkeen vastaan aiempaa matalam-min palkatun työn, saisivat palkkavakuutuksena tietyn osan vanhan ja uuden palkan erotuksesta. Palkkavakuutuksen korvauskauden kesto riippuisi irti-sanomista edeltävän työhistorian pituudesta. Palkkavakuutus olisi osa työttömyysturvaa ja se olisi kohdennettu sellaisille työnsä menettäville työntekijöille, jotka joko ovat olleet saman työnantajan palveluksessa tai ovat tehneet täysin samaa työtä hyvin pitkään. Palkkava-kuutuksen ansiosta muutoksiin sopeutuminen helpottuisi ja toisaalta suurten irtisanomisten jälkeinen työllistyminen helpottuisi. Yksilön näkökulmasta kyse olisi tässäkin vakiintuneen tulotason vakuuttamisesta julkisen järjes-telmän kautta, millä olisi selkeä työmarkkinoihin ja työsuhteisiin liittyvän epävarmuuden haitallisia vaikutuksia lieventävä vaikutus. Palkkavakuutuk-sen avulla työttömyysturvajärjestelmä pystyisi nykyistä paremmin vastaa-maan työpaikan menetyksestä johtuviin pysyviin yksilöiden hyvinvointia heikentäviin muutoksiin. Samalla palkkavakuutus toimisi työllistymis-bonuksen tavoin, ja sillä olisi työnhakua ja työmarkkinoiden dynamiikkaa tehostava vaikutus. Palkkavakuutusjärjestelmän kaltaisia järjestelmiä on jo otettu käyttöön mm. Saksassa ja Ranskassa. Myös muissa Euroopan maissa suunta näyttää ole-van entistä enemmän siihen suuntaan, että työttömyysvakuutuksen etuuksia maksetaan myös uudelleentyöllistymisen jälkeen (Kiviniemi 2008). Palkka-vakuutuksen käyttöönottoa olisikin syytä selvittää perusteellisemmin myös Suomessa. Nykyisessä työttömyysturvassa irtisanottujen työllistymistä ja osaamisen päivittämistä tuetaan muutosturvan avulla, ja palkkavakuutus li-säisi heidän turvaansa takaamalla osan vakiintuneesta tulotasosta uudessa työssä. Palkkavakuutus ja pätkätyöntekijöiden helpompi pääsy ansioturvan piiriin ovat hyvin sopusoinnussa sen pohjoismaisen periaatteen kanssa, jonka mu-kaan yksilöt saavat turvansa ensisijaisesti sosiaaliturvajärjestelmän kautta eivätkä esimerkiksi tiukan työsuhdeturvan kautta. Molemmissa on kuitenkin kyse ennen kaikkea siitä, että työttömyysturvajärjestelmä saadaan paremmin vakuuttamaan kansalaisia sellaisten riskien varalta, jotka ovat voimakkaasti yleistyneet työmarkkinoilla ja joiden huomioiminen on tullut yhä tärkeäm-mäksi.


Ansiosidonnaisen työttömyysturvan ansio-osuus rahoitetaan palkansaajien ja työnantajien työttömyysvakuutusmaksoilla sekä työttömyyskassojen jä-senmaksuilla. Työttömyysvakuutusmaksun vakuutusmaksuluonnetta voitai-siin vahvistaa työnantajan kohdalla siten, että yritysten työttömyysvakuu-tusmaksu suhteutettaisiin niiden irtisanomishistoriaan: mitä enemmän yritys irtisanoo, sitä suurempi sen maksu olisi. Näin syntyvää uutta maksua voitai-siin kutsua vakausmaksuksi, ja se toimisi vakuutusmaksun omavastuun ta-paan: mitä enemmän yritys aiheuttaa yhteiskunnalle kustannuksia irtisano-malla, sitä suuremman osan työttömyyden yhteisistä kustannuksista se jou-tuu maksamaan. Nykyisin tällaista omavastuuta ei yrityksillä ole, vaan yri-tyksen maksamat työttömyysvakuutuksen kustannukset riippuvat koko työl-lisyystilanteesta, koska työttömyysvakuutusmaksu on sama kaikille5. Pal-kansaajilla omavastuu on jo olemassa, koska työttömyysvakuutus ei korvaa tuloja koskaan täysimääräisesti, jolloin työnhakija joutuu kantamaan merkit-tävän osan työttömyyteen johtavan riskin realisoitumisen kustannuksista it-se. Lisäksi työttömyyskassan jäsenmaksu vaihtelee kassoittain, jolloin jo-kainen palkansaaja joutuu kantamaan oman osansa koko toimialansa työt-tömyysriskistä. Vakausmaksu lisää taloudellista tehokkuutta sitä kautta, että sen myötä yri-tykset sisäistävät paremmin irtisanomisten koko kansantaloudelle aiheutta-mia kustannuksia. Tämä olisi yksi mekanismi lisätä yhteiskunnan kokonai-sedun huomioimista mikrotason päätöksenteossa – asia, joka on oleellisesti Pohjoismaiden menestyksen taustalla. Yritysten kokonaismaksurasitus ei vakausmaksumallissa kasvaisi, vaan sitä vain suunnattaisiin tehokkuutta li-säävällä tavalla uudelleen yritysten välillä. Ehdotus voi tuntua siltä, että sillä rangaistaan sellaisia yrityksiä, joilla menee jo valmiiksi huonosti ja jotka ovat sen takia joutuneet turvautumaan irtisanomisiin. Vakausmaksun vaihte-luvälin ei kuitenkaan tarvitse olla niin suuri, että se aiheuttaisi kohtuuttomia vaikeuksia: jo suhteellisen pieni, mutta riittävän läpinäkyvä vaihtelu riittäisi tuottamaan haluttuja käyttäytymisvaikutuksia. Toimiakseen vakausmaksu olisi toteutettava alakohtaisesti, jolloin kunkin yrityksen irtisanomishistoriaa verrataan toimialan keskimääräiseen työttö-myyskehitykseen. Tällöin voidaan eliminoida yritysten rankaisu pelkästään sen perusteella, että se toimii alalla, joka on kokonaisuudessaan vaikeuksis-sa. Vakausmaksun kaltainen järjestelmä on jo käytössä Yhdysvalloissa (jos-sa yritysten työttömyysvakuutusmaksu määräytyy ns. experience rating -

5 Sillä poikkeuksella, että pienillä yrityksillä maksu on pienempi.


mallin mukaan), ja sellaisesta on keskusteltu esimerkiksi Ruotsissa. Myös Suomessa sen tarkempi selvittely olisi paikallaan.


5 YHTEENVETO: KUINKA HAASTEISIIN ON VASTATTAVA? Pohjoismaisen sosiaaliturvajärjestelmän kohtaamia ja sen tuottamia ongel-mia on käsitelty viime vuosina runsaasti. Lähes kaikissa teemoja käsittele-vissä puheenvuoroissa ymmärretään korkea työllisyysaste välttämättömänä ehtona näistä ongelmista selviämiselle ja pyritään löytämään keinoja korke-an työllisyysasteen saavuttamiseksi. Puheenvuorojen yleisenä ongelmana on kuitenkin se, että niissä harvoin tarkastellaan tai ymmärretään esitettyjen keinojen merkitystä hyvinvointimallin periaatteiden ja samalla taloudellista ja sosiaalista tehokkuutta tuottavien mekanismien toteutumisen kannalta. Hyvinvointivaltion kohtaamiin ongelmiin esitetyt ratkaisuehdotukset on usein esitetty ikään kuin välttämättöminä teknisinä toimenpiteinä, joita il-man hyvinvointivaltio lakkaa olemasta ja joille ei yksinkertaisesti ole vaih-toehtoja. Todellisuudessa asia ei ole aivan näin yksinkertainen, vaan eri suunnista tulevia politiikkasuosituksia on syytä harkita huolellisemmin kuin monesti tehdään. Korkean työllisyyden saavuttamisen keinojen etsimisessä keskitytään paljol-ti työn tarjonnan kannustimiin. Tämän seurauksena on ollut sosiaaliturvajär-jestelmän anteliaisuuden ja palvelujen tarjonnan laajuuden asettuminen ky-seenalaiseksi, kun verotuksen tasoa olisi laskettava ja tulonsiirtojen varassa elämisestä olisi tehtävä mahdollisimman vähän houkuttelevaa. Tässä kohda-taan selkeä politiikkadilemma: hyvinvointivaltion toimintaedellytyksiä eh-dotetaan turvattavan ja parannettavan sellaisilla toimenpiteillä, jotka todelli-suudessa johtavat sen rapautumiseen (Andersen 2008). Useat puheenvuorot ovat tältä osin sisäisesti ristiriitaisia: ensin esitetään pohjoismainen malli onnistuneena ja sen ylläpito koetaan tärkeäksi. Seuraavaksi todetaan korkea työllisyysaste sen perusedellytyksenä. Lopuksi etsitään keinoja korkean työllisyysasteen ylläpitämiseksi. Nämä keinot ovatkin sitten sellaisia, että ne todellisuudessa johtavat mallin periaatteista luopumiseen. Sosiaaliturvajärjestelmän koon supistamisen lisäksi ratkaisuna on esitetty myös vastuun siirtämistä pois julkiselta sektorilta kohti yksilöitä ja perheitä. Tällaisissa ehdotelmissa lisättäisiin yksilöiden riippuvuutta markkinoista ja lähipiiristään, mikä on suoraan ristiriidassa pohjoismaisen järjestelmän me-nestyksen taustalla olevien periaatteiden kanssa. Sosiaaliturvan koon pie-nentäminen ja vastuiden uudelleenjako merkitsevät sosiaalisen eriytymisen kasvamista sekä myös taloudellista tehokkuutta lisäävien mekanismien hei-


kentymistä. Kehityskulut uhkaavat näin ollen sosiaaliturvajärjestelmien kol-lektiivista luonnetta ja niiden kykyä vakuuttaa kansalaiset sosiaalisten riski-en varalta, mitkä puolestaan heikentävät järjestelmien saamaa poliittista tu-kea. Hyvinvointivaltion rapautumiskehityksestä tulee helposti itse itseään vahvistava prosessi. Osan puheenvuoroista taustalla onkin selvä ideologinen pyrkimys päästä eroon laajan julkisen sektorin mallista kohti yhä markkina-valtaisempaa järjestelmää. Jos pohjoismaisesta mallista todella halutaan pitää kiinni, sen kohtaamat ongelmat on ensin määriteltävä toisella tavalla kuin nykyisin useimmiten tehdään. Oikea kysymys on, kuinka myös tulevaisuudessa korkea työllisyys ja korkea sosiaalisen suojelun taso saadaan pidettyä keskinäisessä sopusoin-nussa. Vastaus ei tällöin voi olla, että yritetään saavuttaa ensimmäinen tin-kimällä jälkimmäisestä. Oleellista on siis se, kuinka ongelmiin voidaan vas-tata ilman, että itse hyvinvointivaltiomallin laajaa tukea nauttiviin perusta-vanlaatuisiin periaatteisiin tarvitsee kajota (Andersen 2004 ja 2008). Hyvin-vointimallin kehittämisen pohdinnassa on pidettävä mielessä ne ihanteet ja periaatteet, jotka halutaan saavuttaa, ja esitettäviä politiikkatoimenpiteitä on tarkasteltava suhteessa niihin. Ensin on oltava olemassa visio siitä, millai-nen yhteiskunnan on oltava, sen jälkeen on luotava strategia sen saavuttami-seksi ja lopuksi käytännön politiikka strategian toteuttamiseksi. Kaksi en-simmäistä tuntuvat unohtuvan kovin usein. Sinänsä ajatus korkean työllisyyden keskeisestä roolista ei ole lainkaan uusi. Täystyöllisyyden tavoittelu on ollut oleellinen osa Pohjoismaista yhteiskun-tapolitiikkaa hyvinvointivaltion rakentamisen alusta lähtien, mikä on osal-taan erottanut Pohjoismaissa harjoitettua hyvinvointipolitiikkaa muista Eu-roopan maista (Esping-Andersen 1990). Oleellinen muutos on tapahtunut nimenomaan siinä, millaisin keinoin täystyöllisyyteen on haluttu pyrkiä. Nykyään työllisyyden turvaamiseksi esitettävät politiikkatoimenpiteet ovat useimmiten selvästi ristiriidassa hyvinvointivaltion tavoitteiden kanssa. Ai-emmin näin ei ollut, vaan hyvinvointivaltion itsessään katsottiin lisäävän ta-loudellista tehokkuutta ja työllisyyttä. Kaikki Pohjoismaat ovat kokeneet kehittyneen hyvinvointivaltion aikana merkittäviä työllisyysasteen laskuja, Tanska ja Norja 1980-luvulla ja Suomi ja Ruotsi 1990-luvulla. Suomea lukuun ottamatta kaikki maat ovat selvin-neet alhaisen työllisyysasteen ongelmasta nimenomaan luottaen perinteiseen julkisen vallan interventioin harjoitettavaan täystyöllisyyspolitiikkaan. Kor-kea toimeentuloturva on yhdistetty aktivoivaan työllisyyspolitiikkaan, jonka avulla on parannettu kansalaisten työmarkkinavalmiuksia. Lisäksi julkisen sektorin suora rooli työllistäjänä on merkittävä. Muissa Pohjoismaissa kuin


Suomessa työllisyyden tukeminen yleisten veronkevennysten tai muiden tarjontapuolen kannusteiden avulla ei ole ollut lainkaan yhtä vahvasti agen-dalla.


KIRJALLISUUTTA Abramovitz, M. (1981): Welfare quandaries and productivity concerns.

American Economic Review, 71, 1-17. Acemoglu, D. ja Shimer, R. (2000): Productivity gains from unemployment

insurance. European Economic Review, 44, 1195-1224. Andersen, B. R. (1993): The Nordic Welfare State under Pressure: the Da-

nish Experience. Policy and Politics, 21, 109-120. Andersen, T. M. (2008): The Scandinavian model – prospects and chal-

lenges. International Tax and Public Finance, 15, 45-66. ——— (2004): Challenges to the Scandinavian welfare model. European

Journal of Political Economy, 20, 743-754. Andersen, T. M., Holmströn, B., Honkapohja, S., Korkman, S., Söderström

H. T., ja Vartiainen, J. (2007): The Nordic Model. Embracing Globa-lization and sharing risks. ETLA B232. Taloustieto oy, Helsinki.

Blomquist, S., Christiansen, V. ja Micheletto, L. (2008): Public Provision of

Private Goods and Nondistortionary Marginal Tax Rates. CESifo Working Paper No. 2303.

Barr, N. (1992): Economic Theory and the Welfare State. Journal of Eco-

nomic Literature, 30, 740-803. Bird, E. J. (2001): Does the welfare state induce risk-taking? Journal of

Public Economics, 80, 357-383. Bovenberg, A. L., Hansen, M. I. ja Sörensen, P. B. (2008): Individual sav-

ings accounts for social insurance: rationale and alternative designs. International Tax and Public Finance, 15, 67-86.

——— (2006): Individual Savings Accounts and the Life-Cycle Approach

to Social Insurance. EPRU Working Paper 03-06. Bovenberg, A. L. ja Sörensen, P. B. (2004): Improving the Equity-Efficiency

Trade-Off: Mandatory Savings Accounts for Social Insurance. Inter-national Tax and Public Finance, 11, 507-529.

Conde-Ruiz, J. I. ja Profeta, P. (2007): The redistributive design of social

security systems. The Economic Journal, 117, 686-712. Conway, P., Janod, V. ja Nicoletti, G. (2005): Product Market Regulation in

OECD Countries: 1998 to 2003. OECD Economic Department Work-ing Papers No.419.


De Donder, P. ja Hindriks, J. (1998): The political economy of targeting.

Public Choice, 95, 177-200. Disney, R. (2004): Are contributions to public pension programmes a tax on

employment? Economic Policy, 19, 267-311. Esping-Andersen, G. (1990): The Three Worlds of Welfare Capitalism. Pol-

ity Press. Headey, B. ja Muffels, R. (2008): Do Generous Welfare States Generate Ef-

ficiency Gains which Counterbalance Short Run Losses? Testing Downside Risk Theory with Economic Panel Data for the U.S., Ger-many and The Netherlands. Social indicators research, 86, 337-354.

Heikkilä, M., Kautto, M. ja Teperi, J. (2005): Julkinen vastuu sosiaali- ja

terveydenhuollossa. Valtioneuvoston julkaisusarja 5/2005. Hindriks, J. ja De Donder, P. (2003): The politics of redistributive social in-

surance. Journal of Public Economics, 87, 2639-2660. Kangas, O. (2008): Pohjoismaisen mallin vahvuudet ja heikkoudet. Teok-

sessa Arajärvi, P. ja Särkelä R. (toim.): Leipää ja lämpöä. Näkökulmia sosiaaliturvan uudistamiseksi. Sosiaali- ja terveysturvan keskusliitto, Helsinki.

Kiander, J. (2007): Palkkamaltti ja palkkaerot. Teoksessa Taimio, H.

(toim.): Talouskasvun hedelmät – kuka sai ja kuka jäi ilman? TSL, Helsinki.

Kiander, J. ja Lönnqvist, H. (2002): Hyvinvointivaltio ja talouskasvu.

WSOY, Vantaa. Kiviniemi, A. (2008): Katsaus työttömyyden aikaisiin työllistymisen kannus-

timiin EU:n jäsenvaltioiden etuusjärjestelmissä. SATA-komitealle tehty taustaselvitys. Saatavana http://www.stm.fi/Resource.phx/vastt/sostu/sosiaaliturvauudistus/index.htx, viitattu viimeksi 16.1.2009.

Kling, J. R. (2006): Fundamental Restructuring of Unemployment Insur-

ance. Wage-Loss Insurance and Temporary Earnings Replacement Accounts. The Hamilton Project Discussion Paper 2006-05. The Brookings Institution.

Koethenburger, M., Poutvaara, P. ja Profeta, P. (2008): Why are more redis-

tributive social security systems smaller? A median voter approach. Oxford Economic Papers, 60, 275-292.


Korkman, S. (2008): Puheenvuoro OECD-seminaarissa “Embracing Globa-lization in the 21st Century: a Dialogue on the Nordic Approach”. 22.5.2008.

Lindbeck, A. ja Persson, M. (2003): The Gains from Pension Reform. Jour-

nal of Economic Literature, vol XLI, 74-112. Korpi, W. ja Palme, J. (1998): The Paradox of Redistribution and Strategies

of Equality: Welfare State Institutions, Inequality, and Poverty in the Western Countries. American Sociological Review, 63, 661-687.

Moene, K. O. ja Wallerstein, M. (2001): Inequality, Social Insurance, and

Redistribution. American Political Science Review, 95, 859-874. Nickell, S. (1997): Unemployment and Labour Market Rigidities: Europe

versus North America. Journal of Economic Perspectives, 11, 55-74. Nickell, S., Nunziata, L. ja Ochel, W. (2005): Unemployment in the OECD

since the 1960s, what do we know? The Economic Journal, 115, 1-27. OECD (2004): OECD Employment Outlook 2004. ——— (2007): OECD Employment Outlook 2007. ——— (2008): Growing Unequal? Income Distribution and Poverty in

OECD Countries. Okun, A. (1975): Equity and Efficiency: The Big Tradeoff. The Brookings

Institution. Palme, J. (2007): Tulonjako Pohjoismaissa: pohdintoja ruotsalaisesta näkö-

kulmasta. Teoksessa Taimio, H. (toim.): Talouskasvun hedelmät – ku-ka sai ja kuka jäi ilman?. TSL, Helsinki.

Pitkänen, R. ja Sauramo, P. (2007): Työn ja pääoman välinen tulonjako: mi-

ten yritykset ovat käyttäneet runsaat voittonsa? Teoksessa Taimio, H. (toim.): Talouskasvun hedelmät – kuka sai ja kuka jäi ilman? TSL, Helsinki.

Rodrik, D. (2007): How to Save Globalization from its Cheerleaders? CEPR

Discussion paper 6494. Rodrik, D. ja Mayda, A. M. (2005): Why are some people (and countries)

more protectionist than others? European Economic Review, 49, 1393-1430.

Saari, J. (2006): Suomen malli vertailevissa indekseissä. Teoksessa Saari, J.

(2006): Suomen malli – murroksesta menestykseen. Yliopistopaino, Helsinki.


Sinn, H.-W. (2000): Why a Funded Pension System is Useful and Why It is

not Useful. International Tax and Public Finance, 7, 389-410. ——— (1997): The Selection principle and market failure in systems com-

petition. Journal of Public Economics, 66, 247-274. ——— (1996): Social Insurance, Incentives and Risk Taking. International

Tax and Public Finance. 3, 259-280. ——— (1995): A Theory of the Welfare state. Scandinavian Journal of

Economics, 97, 495-526. Sandmo, A. (1991): Economists and the Welfare State. European Economic

Review, 35, 213-239. Summers, L., Gruber, J. ja Vegara, R. (1993): Taxation and the structure of

labour markets. Quarterly Journal of Economics, 94, 358-411. Sjöberg, O. (2008): Labour market mobility and workers’ skills in a com-

parative perspective: exploring the role of unemployment benefits. In-ternational Journal of Social Welfare, 17, 74-83.

News & Politics

Köyhän miehen pohjoismainen malli