Kommunaler Finanzreport 2013 - Finanzlage der Kommunen spitzt sich zu

Kommunaler Finanzreport 2013

Einnahmen, Ausgaben und Verschuldung im Ländervergleich

3

Autoren:

Andreas Burth*(Universität Hamburg, Public Management)[email protected]

Dr. René Geißler(Bertelsmann Stiftung)[email protected]

Dr. Marc Gnädinger*+

(Hessisches Ministerium der Finanzen)[email protected]

Prof. Dr. Dennis Hilgers(Johannes Kepler Universität Linz, Public und Nonprofit Management)[email protected]

Der Kommunale Finanzreport 2013 ist online verfügbar unter www.kommunaler-finanzreport.de

Kontakt:

Dr. Kirsten WitteDirectorProgramm LebensWerte KommuneBertelsmann StiftungTelefon 05241 81-81030Fax 05241 81-681030E-Mail [email protected]

* Andreas Burth und Dr. Marc Gnädinger sind Betreiber des Portals www.HaushaltsSteuerung.de. + Der Autor vertritt im Rahmen dieser Arbeit ausschließlich seine eigenen Ansichten.

Kommunaler Finanzreport 2013

Bertelsmann Stiftung (Hrsg.)

Einnahmen, Ausgaben und Verschuldung im Ländervergleich

4 Inhaltsverzeichnis

Inhaltsverzeichnis

Vorwort 7

Abkürzungen 9

VerzeichnisderAbbildungen 10

VerzeichnisderTabellen 13

Zusammenfassung 14

Einleitung 17

Methodik 20

Teil I:

Rahmenbedingungen 25

1 Bevölkerung 26

1.1 Bevölkerungsstand 27

1.2 Bevölkerungsdichte 28

1.3 Bevölkerungsentwicklung 29

1.4 Bevölkerungsstruktur 30

1.5 Bevölkerungsvorausberechnung 36

2 GemeindenundGemeindeverbände–GliederungderkommunalenEbene 39

2.1 Gemeindefallzahlen 41

2.2 Gemeindegrößen 43

2.3 Gemeindeverbandsstrukturen 45

2.4 Flächen-undSiedlungsstruktur 46

3 Wirtschaftskraft 48

4 Kommunalisierungsgrad 50

Teil II:

Kommunale Haushaltssituation 53

1 EntwicklungderHaushaltssituation 55

2 EinordnungderkommunalenHaushaltssituation 57

3 HintergründedergegenwärtigenHaushaltsentwicklung 58

4 KommunalhaushalteimLändervergleich 60

4.1 Einnahmen 62

4.2 Ausgaben 65

4.3 BauausgabenimDetail 67

Teil III:

Kommunalsteuern 70

1 EntwicklungdesKommunalsteueraufkommens 71

2 SteueraufkommenimLändervergleich 73

3 Steuermix 74

4 Realsteuerhebesätze 76

4.1 RealsteuerhebesätzeimZeitverlauf 76

5Inhaltsverzeichnis

4.2 HebesätzederGrundsteuerB 77

4.3 HebesätzederGewerbesteuer 80

5 KonsolidierungspotentialebeidenRealsteuern 83

Teil IV:

Personal und Versorgungsempfänger 86

1 Personalausgaben 87

2 AktiveBeschäftigte 89

2.1 BeschäftigteinKernverwaltungundAuslagerungen 90

2.2 BeschäftigtenachAufgabenbereichen 91

2.3 BeschäftigteimLändervergleich 93

3 Versorgungsempfänger 96

3.1 VersorgungsempfängerimLändervergleich 96

3.2 EntwicklungderVersorgungsempfängerfallzahlen 98

4 AltersstrukturvonPersonalundVersorgungsempfängern 100

5 KonsolidierungspotentialebeiPersonalundVersorgung 102

Teil V:

Kommunales Vermögen 107

1 Vermögenserfassung,-bewertungundHarmonisierungsbedarf 109

2 Kommunalfinanzvermögen 110

2.1 Finanzvermögensportfolio 111

2.2 FinanzvermögenbeimnichtöffentlichenBereich 112

2.3 FinanzvermögenbeimöffentlichenBereich 114

2.4 Anteilsrechte 115

2.5 Gesamtfinanzvermögen 116

3 GeldschuldendeckungspotentialdesFinanzvermögens 117

3.1 GeldschuldendeckungspotentialimJahr2010 118

3.2 GeldschuldendeckungspotentialimJahr2011 120

3.3 VeränderungdesGeldschuldendeckungspotentials 122

Teil VI:

Kommunalverschuldung 124

1 StatistischerSchuldenbegriff 126

2 EntwicklungderGeldschulden 129

3 GeldschuldeninKernverwaltungundAuslagerungen 131

4 EinordnungderKommunalverschuldung 134

5 KommunalverschuldungimLändervergleich 135

5.1 SchuldenbeimnichtöffentlichenBereich 136

5.2 Kassenkreditwachstum 138

5.3 SchuldenbeimöffentlichenBereich 140

5.4 KreditähnlicheRechtsgeschäfte 142

6 Geldschuldenbegrenzungsregelungen 143

6.1 GesetzlicheKassenkreditschuldenbremsen 144

6 Inhaltsverzeichnis

6.2 GesetzlicheInvestitionskreditschuldenbremsen 146

6.3 GeldschuldenbremsenauskommunalerEigeninitiative 148

7 KommunaleSchuldenillusion 150

8 DemokratiefeindlichkeitkommunalerVerschuldungsregime 153

Teil VII:

Doppische Kommunalschuldenbremse 156

1 EtablierungdesneuenHaushaltsrechts 158

2 VerknüpfungvonSchuldenundGenerationengerechtigkeit 160

3 DoppischerHaushaltsausgleich 162

3.1 HaushaltsausgleichalsKonkretisierung

desGenerationengerechtigkeitsgrundsatzes 163

3.2 HaushaltsausgleichalsflexibleSchuldenbremse 165

4 ModelleinerdoppischenKommunalschuldenbremse 166

4.1 FunktionslogikeinerdoppischenSchuldenbremse 167

4.2 GenerationenbeitragalsUltimaRatio 169

4.3 FunktionierendeKonnexitätsregelnalsVoraussetzung 172

4.4 Übergangslösung 173

4.5 AntizyklischerAusgleich 176

5 WirkungenundAnreizeeinerdoppischenKommunalschuldenbremse 178

Literatur-undQuellenverzeichnis 184

Glossar 196

Anhang 210

7Vorwort

Vorwort

DasAusmaßöffentlicherVerschuldungunddiedarausresultierendenGefahrensindindenver-

gangenenJahrenstetigstärkerindasBlickfeldderÖffentlichkeitgerückt.DieschlechteHaushalts-

lagederKommunenistjedochkeineneueErkenntnis–sieruftseitlangemBesorgnishervor.Auf

derkommunalenEbenegiltdasBandzwischenBürgern,VerwaltungundPolitikalsbesonders

fest.DiekommunalenNötewerdenfürdieBürgeramehestenspürbar:seies,daEinrichtungen

wieTheater,BibliothekenundSchwimmbäderzurDispositionstehenoderdassnichtgenügend

MittelzurVerfügungstehen,neueAufgabenanzugehen.

Die Bertelsmann Stiftung tritt für starke Kommunen ein. Kommunale Selbstverwaltung ist ein

GrundpfeilervonStaatundGesellschaft.SiebedarfjedochHandlungsspielräumen,diesauchin

finanziellerWeise.NurdannkönnendieKommunendenErwartungen,dieansiegestelltwerden,

gerechtwerdenundgesellschaftlichenHerausforderungenbegegnen.Jenewiederumsindvielfäl-

tig,denkenwirz.B.andenAusbauderKita-Betreuung.

Diese finanzielleStabilität ist invielenKommunenDeutschlands–nicht inallen–seit Jahren

nichtmehrgegeben.DerGrundsatzderGenerationengerechtigkeit,nachdemjedeGenerationdie

Ressourcenaufbringt,diesieverbraucht,unddenHaushaltdauerhaftausgleicht,istverletzt.Die

Finanz- und Wirtschaftskrise traf auf Haushalte, die vielerorts bereits überfordert waren, und

wirkteindiesemSinnealsTrendverstärker.MutigeSchrittezurWiederherstellungundSicherung

dieserGenerationengerechtigkeitsindnotwendig.EinigedavonmüssenaufderEbenevonBund

undLändernkoordiniertbearbeitetwerden,anderebefindensichinderHoheitderLänderallein,

weitereinderVerantwortungjedereinzelnenKommune.JahrestrengerHaushaltsdisziplinwer-

denunsweiterbegleiten.

MitdemKommunalenFinanz-undSchuldenreportDeutschland2008undweiterenländerspezi-

fischenFinanzberichtenhatdieBertelsmannStiftungunterderwissenschaftlichenLeitungvon

Prof.Dr.MartinJunkernheinricheinKommunalfinanzberichtswesenaufgebaut.DerFokusunddie

BesonderheitdesBerichtswesensliegenzumeineninderIntegrationderausdenKernhaushalten

ausgegliedertenEinheiten,diegeradeimkommunalenBereicheinebedeutendeRollefürdiefis-

kalischeSituationspielen, zumanderen imVergleichderBundesländer.Ergänztwerdendiese

BerichtedurchDatenfüralleGemeindenab5.000Einwohnernundzuüber200Indikatorenim

Internetportalwww.wegweiser-kommune.de.

DenBerichtenunddemInternetportalistgemein,dasssieTransparenzüberdieFinanzsituation

derkommunalenFamilieschaffenwollen.EinederartigeumfassendeKlarheitistVoraussetzung

füreinenfaktenbasiertenDialogzuheutigenwieauchkünftigenkommunalenAufgaben.Ohne

denlangfristigenErhaltderfinanziellenSoliditätistdashoheGutderkommunalenSelbstverant-

wortungnichtzugewährleisten.

NachnunmehrfünfJahrenlegtdieBertelsmannStiftunginZusammenarbeitmitWissenschaft

undVerwaltungeinenneuenländerübergreifendenkommunalenFinanzreportvor.Ergreiftneue

ThemenaufundberücksichtigterstmalsdieÄnderungenausderdoppischenHaushaltsreform;

8 Vorwort

sein Anspruch ist es, die Transparenz der Haushaltslagen zu verbessern, Vergleichbarkeit zu

ermöglichenunddazuanzuregen,sichintensivermitderThematikzubefassen.Mitdemvorlie-

gendenBerichtliegteineAnalysevor,diedieGrenzendesstatistischundmethodischMachbaren

ausschöpft.

Gütersloh,August2013

Dr.KirstenWitte

9Abkürzungen

Abkürzungen

Abb. Abbildung

Abs. Absatz

AG Aktiengesellschaft

AHK Anschaffungs-undHerstellungskosten

BGBl. Bundesgesetzblatt

BIP Bruttoinlandsprodukt

BMF BundesministeriumderFinanzen

d.h. dasheißt

ESVG EuropäischesSystemVolkswirtschaftlicherGesamtrechnungen

FAG Finanzausgleichsgesetz

FEU ÖffentlicheFonds,EinrichtungenundUnternehmen

FL Flächenländer

ggf. gegebenenfalls

GmbH GesellschaftmitbeschränkterHaftung

GV Gemeindeverband

HSK Haushaltssicherungskonzept

i.H.v. inHöhevon

IMK Innenministerkonferenz

KFA KommunalerFinanzausgleich

Kita Kindertagesstätten

km2 Quadratkilometer

m2 Quadratmeter

Mio. Million

Mrd. Milliarde

Nr. Nummer

ÖPNV ÖffentlicherPersonennahverkehr

SGB Sozialgesetzbuch

Tab. Tabelle

u.a. unteranderem

u.v.a.m. undvielesanderemehr

VZÄ Vollzeitäquivalente

z.B. zumBeispiel

ZV Zweckverband

10 Verzeichnis der Abbildungen

Verzeichnis der Abbildungen

Abbildung1: AufbaudesKommunalenFinanzreports2013 19

Abbildung2: WichtigeBeeinflussungsfaktorenvonFinanzkennzahlen 22

Abbildung3: BevölkerungderFlächenländerzum31.12.2010 27

Abbildung4: BevölkerungsdichtederFlächenländer 29

Abbildung5: BevölkerungderFlächenländernachAltersgruppenanteilen

zum31.12.2010 34

Abbildung6: EntwicklungderBevölkerungszahlvon2009auf2030 37

Abbildung7: BevölkerungsentwicklungnachAltersgruppen 38

Abbildung8: OrganisationderkommunalenEbeneindenFlächenländern 40

Abbildung9: GemeindefallzahlenderFlächenländerimJahr2011inderSortierung

nachKommunaltypenund-größenklassen 42

Abbildung10: DurchschnittsgemeindegrößenimJahr2011 44

Abbildung11: ZusammenhangvonBruttoinlandsproduktundKommunal-

finanzsituation 48

Abbildung12: BruttoinlandsproduktderJahre2008bis2011 49

Abbildung13: EntwicklungdesKommunalenFinanzierungssaldosindenJahren

2007bis2011 56

Abbildung14: FinanzierungssaldovonBund,LändernundKommunen

(ohneZweckverbände)inklusivederFEUsdesStaatssektors 58

Abbildung15: KommunaleFinanzierungssalden(GemeindenundGemeindeverbände

inklusiveExtrahaushalte)imJahr2011 61

Abbildung16: BauausgabenderGemeindenundGemeindeverbände(inklusiveExtra-

haushalte)imJahr2011nachAufgabenbereichen 68

Abbildung17: EntwicklungwesentlicherKommunalsteuereinnahmenderFlächen-

länderimZeitraum2007bis2011 72

Abbildung18: Kommunalsteuereinnahmen(netto)derFlächenländerimJahr2011 73

Abbildung19: BedeutungeinzelnerSteuerartenimKommunalsteuermixdes

Jahres2011 75

Abbildung20: VeränderungderdurchschnittlichenRealsteuerhebesätzeder

KommunenderFlächenländerindenJahren2007bis2011 77

Abbildung21: GewogeneDurchschnittshebesätzebeiderGrundsteuerBimJahr2011 78

Abbildung22: GewogeneDurchschnittshebesätzebeiderGewerbesteuerimJahr2011 81

Abbildung23: KommunaleBeschäftigtedesöffentlichenBereichesnachAufgaben-

bereichen(einschließlichmittelbarerundgemischterBeteiligungen

am30.6.2011) 92

Abbildung24: KommunaleVersorgungsempfängerje100.000Einwohneram1.1.2011 97

Abbildung25: FallzahlveränderungkommunalerVersorgungsempfängerderJahre

2000bis2011in1.000Empfänger 99

Abbildung26: AktivekommunaleBeamteundArbeitnehmerinderAbgrenzungdes

öffentlichenDienstessowieRuhegehaltsempfängernachAltersgruppen 102

Abbildung27: KommunalesFinanzvermögen(KernhaushalteinklusiveFEUsdes

Staatssektors)am31.12.2010 111

11Verzeichnis der Abbildungen

Abbildung28: KommunalesFinanzvermögen(KernhaushalteinklusiveFEUsdes

Staatssektors)am31.12.2010beimnichtöffentlichenBereich 112

Abbildung29: KommunalesFinanzvermögen(KernhaushalteinklusiveFEUs

desStaatssektors)am31.12.2010beimnichtöffentlichenBereichin

derSortierungnachderVerfügbarkeit 114

Abbildung30: KommunalesFinanzvermögen(KernhaushalteinklusiveFEUs

desStaatssektors)am31.12.2010beimöffentlichenBereich 115

Abbildung31: KommunaleAnteilsrechte(KernhaushalteinklusiveFEUsdes

Staatssektors)am31.12.2010 116

Abbildung32: KommunalesGesamtfinanzvermögen(KernhaushalteinklusiveFEUs

desStaatssektors)am31.12.2010 117

Abbildung33: GegenüberstellungvonFinanzvermögenundSchuldenstandder

GemeindenundGemeindeverbändebeimnichtöffentlichenBereich

(jeweilsKernhaushalteinklusiveFEUsdesStaatssektors)am31.12.2010 119

Abbildung34: GegenüberstellungvonFinanzvermögenundSchuldenstandder

GemeindenundGemeindeverbändebeimnichtöffentlichenBereich

(jeweilsKernhaushalteinklusiveFEUsdesStaatssektors)am31.12.2011 121

Abbildung35: RelationvonFinanzvermögenundSchuldenstandderGemeindenund

GemeindeverbändebeimnichtöffentlichenBereich(jeweilsKernhaushalte

inklusiveFEUsdesStaatssektors) 122

Abbildung36: DoppischerGesamtschuldenbegriff 125

Abbildung37: GesamtbilanzderStadtDortmundzum31.12.2010 127

Abbildung38: SchalenkonzeptzurErfassungderStaatsverschuldungimRahmen

derSchuldenstatistik 128

Abbildung39: GeldschuldenentwicklunginderAbgrenzungnachdemöffentlichen

Gesamthaushalt(KernhaushalteundExtrahaushalte)indenJahren

2007bis2011 130

Abbildung40: KommunaleGesamtverschuldung(Schuldenbeimöffentlichenund

nichtöffentlichenBereich;ohnekreditähnlicheRechtsgeschäfte

undBürgschaften)imFlächenländervergleich 131

Abbildung41: AufteilungderkommunalenGesamtverschuldungEndedesJahres2011

(SchuldenbeimöffentlichenundnichtöffentlichenBereich;ohne

kreditähnlicheRechtsgeschäfteundBürgschaften)aufKernhaushalt

undAuslagerungenimFlächenländervergleich 132

Abbildung42: Gesamtverschuldung(Schuldenbeimöffentlichenundnichtöffentlichen

Bereich;ohnekreditähnlicheRechtsgeschäfteundBürgschaften)

vonBund,LändernundKommunenEndedesJahres2011 134

Abbildung43: DeterminantenfürkommunaleHaushaltsergebnisse 135

Abbildung44: SchuldenderKommunen(KernhaushalteeinschließlichExtrahaushalte)

derFlächenländerbeimnichtöffentlichenBereichzum31.12.2011 136

Abbildung45: SchuldenderkommunalensonstigenFEUsbeimnichtöffentlichen

Bereichzum31.12.2011 138

Abbildung46: KassenkreditederKommunen(KernhaushalteeinschließlichExtrahaus-

halte)derFlächenländerbeimnichtöffentlichenBereichimVergleich

derJahre2010und2011 140

12 Verzeichnis der Abbildungen

Abbildung47: SchuldenderKommunen(KernhaushalteeinschließlichExtrahaushalte)

derFlächenländerbeimöffentlichenBereichzum31.12.2011 141

Abbildung48: SchuldenderkommunalensonstigenFEUsbeimöffentlichenBereich

zum31.12.2011 142

Abbildung49: KreditähnlicheRechtsgeschäftederKommunen(Kernhaushalte

einschließlichExtrahaushalte)derFlächenländerzum31.12.2011 143

Abbildung50: GegenüberstellungvonKommunalschuldenundZinsausgaben

derKernhaushaltederKommunenderFlächenländer 151

Abbildung51: FolgenkommunalerVerschuldung 154

Abbildung52: ZusammenhangzwischenSchuldenundHaushaltsausgleich 161

Abbildung53: FunktionslogikderdoppischenKommunalschuldenbremse

einschließlichGenerationenbeitrag 167

Abbildung54: EinordnungderdoppischenSchuldenbremseindenHaushaltskreislauf 168

Abbildung55: KomponentenderdoppischenKommunalschuldenbremse 172

Abbildung56: DefizitabbaupfadeimRahmeneinerÜbergangslösung 174

Abbildung57: EntscheidungsparameterbeiderFestlegungdesDefizitabbaupfades 176

Abbildung58: SchalenkonzeptderFinanz-undPersonalstandstatistik 206

Abbildung59: AnteileinzelnerPolitikbereicheandenBauausgabenderGemeinden

undGemeindeverbände(inklusiveExtrahaushalte)imJahr2011 210

13Verzeichnis der Tabellen

Verzeichnis der Tabellen

Tabelle1: BevölkerungsentwicklungindenJahren2000bis2010inden

Flächenländern 30

Tabelle2: StrukturkennzahlenzurBevölkerungderFlächenländerimJahr2010 31

Tabelle3: AnteilderKinderinKindertagesbetreuunganallenKinderndieser

Altersgruppe(Betreuungsquote)am1.3.2012 33

Tabelle4: GemeindefallzahlenimJahr2011 43

Tabelle5: Einwohnerschwächsteund-stärksteStädte/GemeindenderFlächenländer

imJahr2011 44

Tabelle6: FallzahlderGemeindeverbändeimJahr2010 45

Tabelle7: NutzungderBodenflächeindenFlächenländernzum31.12.2010 47

Tabelle8: KommunalisierungsgraddesJahres2009 51

Tabelle9: BerechnungundAussagederFinanzkennzahlordentlichesErgebnis

(doppischeLogik) 54

Tabelle10: VeränderungwesentlicherEinnahme-undAusgabepositionender

GemeindenundGemeindeverbände(inklusiveExtrahaushalte)

zwischendenJahren2010und2011 59

Tabelle11: EinnahmenderGemeindenundGemeindeverbändeinklusive

derFEUsdesStaatssektorsimJahr2011 63

Tabelle12: AusgabenderGemeindenundGemeindeverbändeinklusive


Tabelle13: Tiefst-undHöchstwertebeimHebesatzderGrundsteuerBimJahr2011 79

Tabelle14: Tiefst-undHöchstwertebeimHebesatzderGewerbesteuerimJahr2011 82

Tabelle15: FiktivestatischeBerechnungdesKonsolidierungspotentialseiner

MusterstadtinNordrhein-WestfalenbeiAnhebungderRealsteuerhebe-

sätzeaufdienordrhein-westfälischenoderdeutschenHöchsthebesätze 84

Tabelle16: PersonalausgabenderGemeindenundGemeindeverbändeinklusive


Tabelle17: BeschäftigteimkommunalenBereicheinschließlichmittelbarerund

gemischterBeteiligungenam30.6.2011 90

Tabelle18: KommunaleVollzeitäquivalentedesPersonalsdesöffentlichenDienstes

am30.6.2011 94

Tabelle19: HaushaltsreformenaufkommunalerEbeneinDeutschland 159

Tabelle20: GeltendeHaushaltsausgleichsregelungenfürdoppischrechnende

KommunenderFlächenländer 164

Tabelle21: VisualisierungderEffekteeinerGrundsteueranpassung 170

Tabelle22: VeränderungderdurchschnittlichenRealsteuerhebesätzederKommunen

(inklusiveStadtstaaten)indenJahren1999bis2011 211

Tabelle23: Kommunalbeschäftigteeinschließlichmittelbarerundgemischter

Beteiligungenam30.6.2011nachAufgabenbereichundOrt

derAufgabenerledigung 211

Tabelle24: ZinsausgabenderKernhaushaltederGemeindenundGemeindever-

bändederFlächenländerseitderWiedervereinigungbiszumJahr2009 212

14 Zusammenfassung

Zusammenfassung

Schere zwischen konsolidierungsbedürftigen und gut situierten Kommunen öffnet sich

WährendineinzelnenLändernimJahr2011bereitswiederkommunaleÜberschüsseerzieltwer-

den,fallenandernortsweitereDefizitean.DieSchereinnerhalbderkommunalenFamilieöffnet

sichweiter.DieHöhederkommunalenDefizitedrohtineinzelnenLänderninKombinationmit

VorjahresdefizitenzumMotor ihrereigenenEntwicklungzuwerden.AnderSpitzedieserEnt-

wicklung stehen das Saarland, Nordrhein-Westfalen und Rheinland-Pfalz. Mit der Finanzkrise

zeichnetsichmitHesseneinweiteresLandab,dasohnezusätzlicheKonsolidierungsanstrengun-

gendasseitJahrenbekannte„Krisentrio“zueinem„Krisenquartett“erweiternkönnte.

Neue Länder trotzen der Finanzkrise

IndenvonderFinanzkrisestarkgeprägtenJahren2009und2010istesdenKommuneninden

neuenBundesländernbessergelungen,Defizitezuvermeiden.WährenddieRückkehrzuÜber-

schüssenindenwirtschaftsstarkenundtraditionellfüreinevergleichsweiseguteFinanzsituation

bekanntenLändernBaden-WürttembergundBayernimJahr2011wenigerüberrascht,istinsbe-

sonderederBlickaufSachsen,Sachsen-AnhaltundMecklenburg-Vorpommerninteressant.Diese

dreiLänderhabenesgeschafft,dieFinanz-undWirtschaftskriseohnekommunaleDefizitezu

überstehen.ImJahr2011erreichensieebenfallsÜberschüsse.DieHaushaltslagederKommunen

derneuenBundesländerstehtjedochmittelfristigvorgroßenHerausforderungenimZugedesaus-

laufendenSolidarpaktsIIundderdemographischenEntwicklung.

Ungenutzte Steuerpotentiale verschärfen Defizite

NebenderWirtschaftsentwicklungsindbeiderfürdieSummederKommunenquantitativwich-

tigstenKommunalsteuer,derGewerbesteuer,dieHebesätzeentscheidend.Dasgiltinnochstärke-

remUmfangfürdieGrundsteuer,derenHebesätzeebenfallsdurchdieKommunalpolitikvorOrt

festgesetzt werden können. Zwar liegt der Durchschnittshebesatz der konjunkturunsensiblen

GrundsteuerBmittlerweileüberdemderGewerbesteuer.TrotzdemistgeradeandieserStelleauf-

fällig, dass bei den Realsteuern noch längst nicht die verfügbaren Konsolidierungspotentiale

genutztwerden.AufAnpassungenwirdbislangvielerortszuGunstenderVerschuldungundzu

LastennochstärkererAnpassungeninderZukunftverzichtet.

Natürliche Fluktuation muss zur Anpassung der Verwaltung genutzt werden

AufderAusgabeseite istbeidenquantitativbedeutsamenPersonalausgabenzwangsläufigmit

einemAnstiegderVersorgungslastenzu rechnen. InAnbetrachtderübrigenundwachsenden

Ausgabenkategorien(z.B.Soziales,Kita)scheinenKonsolidierungsmaßnahmenandieserStelle

langfristigunvermeidlich,umdiePersonalausgabeninderSummenichtüberproportionalanwach-

senzulassen.DerLändervergleichliefertHinweise,dassAufgabenmitunterschiedlichemPerso-

naleinsatzerbrachtwerden.DassetztdieBereitschaftvoraus,AbstricheimBündelderLeistungen

15Zusammenfassung

und deren Standards hinzunehmen. Die anstehende große Verrentungswelle im kommunalen

Bereichlässteszu,PersonalmittelfristigundsozialverträglichübernatürlicheFluktuationabzu-

bauenunddamitPersonalausgabenzusenken.UmdasohnezusätzlicheArbeitsverdichtungenzu

gewährleisten,müssenallerdingsAufgabenzurückgefahrenoderüberdenAusbauvonKooperati-

onenandersorganisiertwerden.

Finanzvermögen reicht fast nirgendwo zur Geldschuldendeckung

AufjedenEinwohnerentfälltEndedesJahres2010imFlächenländerdurchschnitteinKommunal-

finanzvermögenvon2.071Euro.IndieserZahlsinddieFinanzvermögenderöffentlichenFonds,

EinrichtungenundUnternehmen(FEUs)desStaatssektorsbereitsberücksichtigt.Werdenaller-

dings Anteilsrechte und das Finanzvermögen beim öffentlichen Bereich in Abzug gebracht,

schrumpftderWertaufnur726EuroproKopf.DabeiistdieSpannweiteinnerhalbderkommuna-

lenFamiliebeachtlich.InNiedersachsenundimKommunalfinanzkrisenlandSaarlanderreichen

dieWertedesJahres2010proEinwohnernichteinmaldieHälftedesNiveausderLänderBaden-

Württemberg,BayernunddesSpitzenreitersHessen.

InsgesamthabenimJahr2010lediglichdiebaden-württembergischenKommuneninihremDurch-

schnitt ein Finanzvermögen beim nicht öffentlichen Bereich, welches die Schulden beim nicht

öffentlichenBereichübertrifft.InallenanderenLändernsindbeidiesemBereichdieSchuldengrö-

ßeralsdasFinanzvermögen.DieseSituationändertsichauchimJahr2011nicht.Zwar istdas

Finanzvermögengewachsen,dieZunahmetrifftaberauchfürdieSchuldenzu.Amdramatischs-

tenistdasVerhältniszwischenFinanzvermögenundSchuldenimSaarland.HieristdasFinanz-

vermögenbeimnichtöffentlichenBereichbereitsimJahr2010mehralssechsMalkleineralsdie

korrespondierendeSchuldenposition.ImJahr2011spitztsichdieLagedeskleinstenFlächenlan-

desdramatischzu.DieSchuldenbeimnichtöffentlichenBereichübertreffendasFinanzvermögen

bereitsummehralsdasNeunfache.

Kassenkreditgetriebene Verschuldung wächst weiter deutlich an

DieKommunalverschuldunginDeutschlandhatsichindenvergangenenfünfJahrenstetigerhöht.

InderSummeerreichtderStanddergesamtenstatistischerfassbarenkommunalenGeldschulden

beimöffentlichenundnichtöffentlichenBereichEnde2011einenWertvon4.044EurojeEinwoh-

ner.Insgesamtlediglich41ProzenthiervonentfallenaufdieKernhaushalte,59Prozentdagegen

aufdieAuslagerungen(ExtrahaushalteundsonstigeFEUs).DieniedrigstenPro-Kopf-Schulden-

ständefindensichinBayern,SachsenundSchleswig-Holstein.DiehöchstenWerteweisenHessen,

Nordrhein-Westfalen,Rheinland-PfalzunddasSaarlandaus.

DiebesondersproblematischenKassenkreditehaben imZeitraum2007bis2011amstärksten

zugenommen.DiehöchstePro-Kopf-KassenkreditverschuldungfindetsichwiederuminHessen,

Nordrhein-Westfalen,Rheinland-PfalzunddemSaarland.EineUrsachefürdiezunehmendbedroh-

lichenKassenkreditbestände liegtu.a. inzuweichenBegrenzungsregelungen imkommunalen

Haushaltsrechtbzw.nichteffektiverKommunalaufsichteinzelnerLänder.Grundsätzlichzubeach-

tenist,dassbislanglediglichGeldschulden/Verbindlichkeitenstatistischberichtetwerden.Dieim

16 Zusammenfassung

neuendoppischenHaushaltsrecht erfasstenRückstellungen (z.B. fürPensionen)bleibendamit

noch unberücksichtigt. Die statistisch ausgewiesene Kommunalverschuldung ist folglich noch

immerdeutlichuntererfasst.

Doppische Schuldenbremse kann Kommunalfinanzen nachhaltig konsolidieren

DiekritischeVerschuldungssituationinvielenKommunenverdeutlichtdieNotwendigkeitderEta-

blierungeinerneuen,denGrundsatzderGenerationengerechtigkeitsicherstellendenKommunal-

schuldenbremse.DievielerortsvollzogeneUmstellungvonderKameralistikaufdiekommunale

Doppikermöglichtes,einederartigeSchuldenbremsezukonstruieren.

ImKernbestehtdasKonzeptderdoppischenKommunalschuldenbremseausdreiHauptkompo-

nenten:erstensdemdoppischenHaushalts-undRechnungswesenalsDatengrundlage,zweitens

derPflichtzumHaushaltsausgleich imordentlichenErgebnisunddrittensderErhebungeines

sogenannten Generationenbeitrages für den Fall, dass die Haushaltsausgleichspflicht verletzt

wird.DieausdemGenerationenbeitraghervorgehendeAnreizwirkungaufpolitischeAkteureist

geeignet,infinanziellerHinsichteinWirtschaftenaufKostenkünftigerGenerationenzuunterbin-

denunddieKommunalfinanzsituationlangfristigaufsolideBeinezustellen.EineVoraussetzung

fürdasKonzeptbestehtinfunktionierendenKonnexitätsregeln.

17Einleitung

Einleitung

FinanzielleRessourcensindderzentraleAusgangspunktfürdieErbringungkommunalerLeistun-

gen.KurzfristigkönnenUngleichgewichtevonErträgenundAufwendungenhingenommenwer-

den,langfristigführensiezurAushöhlungkommunalerSelbstverwaltung.DieRahmenbedingun-

gen fürdauerhaft ausgeglicheneKommunalhaushalteunterscheidensich indes starkzwischen

denBundesländern.DasNebeneinandervonwachsendenundschrumpfendenRegionen,histo-

risch gewachsene organisatorische Gliederungsunterschiede der kommunalen Gebietskörper-

schaften,heterogeneAufgabenverteilungenzwischendeneinzelnenLändernundderkommuna-

lenFamilieu.v.a.m.erforderneinedifferenzierteBetrachtung.ZahlreicheEinflüssedeterminieren

alsexogeneGrößendieErtragsmöglichkeitenundNotwendigkeiten fürAufwendungen,andere

Gegebenheitensindzumindestmittel-bislangfristigbeeinflussbar.Daherstehenindervorliegen-

denArbeitzunächstdiekommunalenRahmenbedingungenimMittelpunkt(TeilI).

UnabhängigvondengegebenenkommunalenStrukturenundsozioökonomischenGegebenheiten

bleibtesstetsAufgabederPolitik,alsoderMandats-undVerantwortungsträger1derverschiede-

nenEbenenimDialogmitdenEinwohnern,aufBasisdesStatusquodielangfristigekommunale

Aufgabenerledigungsicherzustellen.DazugehörtderErhaltderfinanziellenLeistungsfähigkeit.

AufBasisderaktuellenstatistischenErhebungenkönnenallerdingskeinevollständigenAussagen

zumRessourcenverbrauchund-aufkommenineinzelnenHaushalts-undRechnungsjahrengetrof-

fenwerden.ZwarstellteinGroßteilderKommunendasHaushalts-undRechnungswesenvonder

traditionellenKameralistikaufdieressourcenverbrauchsorientierteDoppikum;jedochbasieren

gängigeStatistikennochimmeraufderKameralistik,sodassdieStatistikGrößenwiekommunale

Abschreibungen,Rückstellungenetc.nichtabbildet.Dennochkönnenmittelsderverfügbarensta-

tistischenInformationenAussagenzuraktuellenEntwicklungderFinanzsituationderKommunen

getroffenwerden.ImvorliegendenFinanzreportwirddieEntwicklungderFinanzsituationimZeit-

raum2007bis2011betrachtet,womitkonjunkturellgutewieauchschlechteJahreerfasstsind.

DabeiwirddieBetrachtungkonsequentüberdiereinenKernhaushaltehinausaufdieöffentlichen

Fonds,EinrichtungenundUnternehmen(FEUs)erweitert,weildieseimkommunalenRaumeine

hoheRelevanzfürdiefinanzielleLeistungsfähigkeitbesitzen(TeilII).GleichzeitigerfolgteinBlick

aufdieStaatsebene.Erzeigt,dassdieStaatshaushalteebenfallsdurchDefizitegeprägtsind.Inso-

fern werden die Kommunen die notwendige Konsolidierung in den anstehenden Nachfinanz-

krisenjahrenmaßgeblichauseigenerKrafterbringenmüssen.2

ObgleichsichimJahr2011dieKommunalfinanzsituationimVergleichzudenfinanzkrisengepräg-

tenJahren2009und2010wiederverbesserthat,entlastetdaszahlreicheKommunennichtvon

demErforderniszutiefgreifendenundüberdasbisherigeMaßhinausgehendenKonsolidierungs-

bemühungen–mancherortswurdenbereitsvorderFinanzkriseDefiziterealisiert.DiezurKonso-

lidierungeingesetztenInstrumentewerdensichaufgrundderunterschiedlichenAusgangsbedin-

gungenjeweilsinderDosierungunterscheiden.Gewissistallerdings,dasssieaufderErtrags-und

1 Sofern in dem vorliegenden Finanzreport Mandatsträger, Beamte, Angestellte, Bürger etc. benannt werden, so sind hiermitgleichermaßenmännlicheundweiblichePersonenangesprochen.AufdiemaskulineFormistlediglichausGründenderbesserenLesbarkeitzurückgegriffenworden.

2 DerkommunaleWunschnachfinanziellerEntlastungdurchdenBundbleibtbestehenundistinTeilenbereitsbeschlossen.

18 Einleitung

aufderAufwandsseiteansetzenmüssen,wenndiefinanzielleLeistungsfähigkeiterfolgreichwie-

derhergestelltwerdensoll.UmKonsolidierungserfordernissenicht lediglichanzusprechen,son-

dern konkret zu benennen, analysiert die Arbeit bedeutende Ertrags- und Aufwandsarten auf

ihren potentiellen Beitrag im Rahmen von Konsolidierungsprozessen hin; hierbei werden die

jüngstenverfügbarenstatistischen Informationenausgewertet.FürdieErtragsseiteerfolgteine

UntersuchungderKommunalsteuererträge(TeilIII).DasHauptaugenmerkliegthierbeiaufden

vondenGemeindenaufgrundihresHebesatzrechtsbeeinflussbarenRealsteuern.Stellvertretend

fürKonsolidierungspotentialeaufderAufwandsseitewirdderquantitativbedeutendePersonal-

undVersorgungsbereichbeleuchtet(TeilIV).Betrachtetwirdhierbeiu.a.dieFrage,inwiefernmit-

tel-bislangfristigeineverrentungsbedingteFluktuationanMitarbeiternzuKonsolidierungszwe-

ckengenutztwerdenkann.DieUntersuchungderErtrags-undAufwandsseitestelltimVergleich

zufrüherenFinanzreporteneinenneuenAnalysegegenstanddar.

HaushaltskonsolidierungistkeinSelbstzweck.DerenErfordernisergibtsichausdemGrundsatz

wirtschaftlicherVerwaltungunddesHaushaltsausgleichs.InderdoppischenBegrifflichkeitsinkt

dasEigenkapital,wennderRessourcenverbrauchdasRessourcenaufkommen regelmäßigüber-

trifft:Eswirddeutlich,dassinfinanziellerHinsichtaufKostenkommenderGenerationengewirt-

schaftet und demnach die ökonomische Schutzfunktion missachtet wird. Das Eigenkapital der

KommunenistvereinfachtdasSpiegelbilddesWirtschaftensinderVergangenheit.Gleichzeitig

prägendieVermögens-undSchuldenpositionendieaktuellenHaushalte,z.B.überZinsenund

Abschreibungen.AufGrundlagederStatistikkanngegenwärtiglediglicheinAusschnittderkom-

munalenAktiv-undPassivpositionennachvollzogenwerden.ImRahmendervorliegendenArbeit

werdendieFinanzvermögen(TeilV)unddieSchulden(TeilVI)näherbeleuchtet,wobeisichder

BlickwiederumüberdieKernhaushaltehinauszusätzlichaufdieFEUsrichtet.Dabeiwirdaufdie

aktuellsten statistisch verfügbaren Informationen zugegriffen. Ebenso wie Teil III und IV des

FinanzreportsstelltauchTeilV(Finanzvermögen)eineNeuerungimVergleichzufrüherenFinanz-

reportendar.TeilVI(Schulden)folgtdemgegenüberderTraditionfrühererFinanzreporte.

InderVergangenheit istes imkommunalenRaumnichtallerortsgelungen,einperioden-und

generationengerechtesWirtschaftenzugewährleisten.MitdemneuenkommunalenHaushalts-

rechtaufBasisdesRessourcenverbrauchskonzepteswirdnunerstmalseinHaushalts-undRech-

nungswesenetabliert,dasInformationenzugenerationengerechtemVerhaltentransparentabbil-

denkann.ZurinstitutionellenVerankerungdesLeitbildesderGenerationengerechtigkeitwirddas

ModelleinerKommunalschuldenbremseaufBasisderDoppikkonstruiert(TeilVII).

19Einleitung

Quelle: Eigene Darstellung

Abbildung 1: Aufbau des Kommunalen Finanzreports 2013

RahmenbedingungenIn Teil I werden wesentliche Determinanten der Haushalts- und

Verschuldungssituation dargestellt (Bevölkerung in Stand, Entwicklung und Struktur, Aufbau der kommunalen Ebene,

Wirtschaftsstruktur, Aufgaben- und Ausgabenverteilung zwischen Kommunen und Ländern).

Haushalts- und VerschuldungssituationIn den Teilen II bis VI wird die aktuelle kommunale Haushalts-

und Verschuldungssituation analysiert. Schwerpunkte liegen auf den Kommunalsteuern, den Personalausgaben und dem

Finanzvermögen. Ansätze für Konsolidierungspotentiale auf der Ertrags- und Aufwandseite werden aufgezeigt.

Doppische KommunalschuldenbremseVor dem Hintergrund der Haushalts- und

Verschuldungssituation wird in Teil VII ein Modell für eine Schuldenbremse basierend auf dem doppischen Haushaltsrecht

konstruiert. Es hat den Anspruch, eine generationengerechte Haushaltspolitik institutionell und dauerhaft abzusichern.

InsgesamtrichtetsichdervorliegendeFinanzreportnichtausschließlichanFinanzexperten,son-

dernsolltrotzdesunvermeidlichenstatistischenAbstraktionsgradesauchfürweitereInteressierte

nachvollziehbarsein.DaherwerdenzentraleFachbegriffeineinemGlossaramEndederArbeit

erläutert.

20 Methodik

Methodik

Betrachtungshorizont

AnspruchdervorliegendenArbeitistdieBeschreibungderfinanziellenSituationderKommunen

inden13Flächenländern(TeilIIbisTeilVI).HierbeiwerdennebendemStatusquoderFinanzsi-

tuationsozioökonomischeUrsachenfürheterogeneEntwicklungengenausobenanntwiepoliti-

scheEntscheidungenfüreinzelneErtrags-undAufwandspositionensowieverfügbareKonsolidie-

rungspotentiale. Soweit für die Analyse notwendig, werden additiv Finanzinformationen zur

Staatsebene(BundundLänder)abgebildet.

Die Visualisierung der sozioökonomischen und finanzstatistischen Daten erfolgt auf aggregierter

Ebeneder13Flächenländer.TiefergehenderegionaleBetrachtungenodersolchefüreinzelneGemein-

denundGemeindeverbändekönnenhiernichtdurchgeführtwerden.DasGleichegiltgrundsätzlich

fürdieVeranschaulichungderVermögens-undVerschuldungssituationsowievonErtrags-undAuf-

wandskomponenten.LediglichzurVerdeutlichungvonZusammenhängenundzumAufzeigenvon

ExtremwertausprägungenwerdenAusnahmengemacht.NaturgemäßweichendieKennzahlausprä-

gungeneinzelnerKommunenmehroderminderstarkvondenDurchschnitts-undExtremwertenab.

NichtsdestotrotzsindaggregierteAnalysenwertvoll,dasieallgemeineTrendsundAussagenfürdie

KommuneneinesFlächenlandesbzw.dieGesamtheitderKommunenerlaubensowieLänderverglei-

cheermöglichen.FürdieAnalysenimvorliegendenFinanzreport ist–soweitmöglich–aufRech-

nungsdaten,d.h.dietatsächlichrealisiertenWertezurückgegriffenworden.IneinigenFällenwar

diesindesnichtmöglich,daRechnungsdatenregelmäßigmitgroßemZeitabstandpubliziertwerden;

indiesenFällenistdaheraufDatenderKassenstatistikrekurriertworden,diezeitnahvomStatisti-

schenBundesamtveröffentlichtwerdenunddaherdieErstellungzeitaktuellerAnalysenermöglichen.

KassenstatistischeDatensindjedochdadurchgekennzeichnet,dassessichteilweisenochumvorläu-

figeDatenhandelt:SiesindfolglichwenigervalidealsRechnungsdaten.Gleichwohldürftensichdie

UnschärfenüberdieSummederKommunenteilweisenivellieren,sodassdieKassenstatistikinsbe-

sondereaufaggregierterEbenewertvolleInformationenliefernkann.

InsgesamtbewegtsichdieArbeitandenaktuellenGrenzenderDarstellungsmöglichkeiten.Die

KommunenstellensukzessiveumaufeinamgesamtenRessourcenverbrauchund-aufkommen

orientiertes Haushalts- und Rechnungswesen. Allerdings erlauben die gegenwärtigen statisti-

schen Veröffentlichungen bedauerlicherweise kein vollständiges Bild der Vermögens- und Ver-

schuldungssituation der (kommunalen) Gebietskörperschaften. Das Gleiche gilt für Aufwands-

und Ertragskomponenten; sie werden nur lückenhaft erfasst. Daher werden zu Beginn der

einzelnenTeilezurfinanziellenSituation(TeilIIbisTeilVI)stetsInformationenzudenGrenzen

derStatistikgegeben.Siemachendeutlich,welcheLückendiestatistischenAufbereitungen im

VergleichzueinemdoppischenGesamtbildaufweisen.

TrotzdieserstatistischenErfassungslückenwerdeninderTraditionderbisherigenFinanz-und

SchuldenreportederBertelsmannStiftungdiestatistischenDatenmöglichstvollständigherange-

zogen.Dasbedeutet, dassneben InformationenzudenkommunalenKernhaushaltenauchdie

FEUsdesStaatssektors(soweitmöglich,ebenfallsdieFEUsdesMarktsektors)indieAnalyseinte-

21Methodik

griert werden. Das ist notwendig, um verlorengegangene Transparenz aufgrund der enormen

FragmentierungderKommunalhaushaltezurückzugewinnen.

ZeitlicheBetrachtungsperiodederArbeitiststetsdasHaushaltsjahr2011.3AktuellereFinanzinfor-

mationenlagenzumZeitpunktderBearbeitungnichtvor.SoferneinzelneInformationenzudiesem

Jahr im Bearbeitungszeitraum nicht verfügbar sind, werden Vorjahreswerte herangezogen. Aus-

blickeüberdasJahr2011hinauswerdenandenjenigenStellengewagt,andenenesunterBerück-

sichtigungderabsehbarenEntwicklungenundohnedenRückgriffaufunverhältnismäßigespekula-

tive Aspekte möglich ist. Zur Veranschaulichung wichtiger Entwicklungen werden daneben an

mehrerenStellenZeitreihenvergleichevorgenommen.DiesebeziehensichinderRegelaufdenFünf-

jahreszeitraumderPeriode2007bis2011;damitistgewährleistet,dassinBezugaufdiewirtschaft-

licheEntwicklungnebendemneuestenJahr2011sowohldiesehrgutenHaushaltsjahre(2007und

2008)alsauchdiedurchdieFinanzkrisegeprägtenJahre(2009und2010)berücksichtigtwerden.

DerletzteTeilderArbeit(TeilVII)hebtsichvondenübrigenAusarbeitungenab.Dievorangehen-

denTeilebeschreibenimWesentlichendieKommunalfinanzsituationinihrerHeterogenität.Mit

demkonstruiertenModelleinerKommunalschuldenbremseaufBasisderDoppikwirdhingegen

eineLösungsoptionfürdasderzeitigeDilemmasichselbstverfestigenderkommunalerDefizite

erarbeitet.ObersteMaximedieses–indenöffentlichenDiskurszubringenden–Modellsistdie

OrientierunganderökonomischenSchutzfunktion:DieaktuelleGenerationsollvorder„Ausbeu-

tung“durchdenStaatbzw.dieKommunegenausogeschütztwerdenwienachrückendeGeneratio-

nenvoreiner„Ausbeutung“durchheutelebendeGenerationen.InAnbetrachtderdemographi-

schenVeränderungengewinntdieserintergenerativeAspektzunehmendanRelevanz.

Logik von Finanzkennzahlenvergleichen

Länderübergreifende (und interkommunale)4Finanzkennzahlenvergleiche sinddieBasis fürdie

DiskussionumHandlungsoptionen(imRahmendervorliegendenArbeit).Umdaszugewährleis-

ten,müssenVergleichedennachfolgendenAnforderungensoweitalsmöglichgenügenbzw.sind

gewissequalitativeAspekteimRahmenderDateninterpretationzubeachten(s.dazuauchAbb.2):

(1) Gemeinden und Gemeindeverbände mit unterschiedlichem Kommunaltypus sind bei einzelge-

meindlichenVergleichengetrenntvoneinanderzuuntersuchen.WährenddasinderUnterschei-

dungvonGemeindeverbändenundGemeinden trivialanmutenmag, istdieseVorgehensweise

auchbeiVergleicheninnerhalbeinzelnerGruppenanzuwenden.Beispielsweisesindkreisangehö-

rigeGemeindenundkreisfreieStädtenichtmiteinandervergleichbar,obgleichessichinbeiden

FällenumGemeindenhandelt.Soübernehmenz.B.dieKreisefürdiekreisangehörigenGemein-

denzahlreicheAufgaben(etwaimSozialbereich),wasbeikreisfreienStädtennichtderFallist.

3 Als einzige bewusste Ausnahme von dieser Vorgehensweise ist Teil V zur Vermögenssituation anzusehen. Die Finanzver-mögensstatistikhatfürdasBerichtsjahr2010einegrundlegendeÜberarbeitungerfahren(auchinqualitativerHinsicht).Esistwahrscheinlich,dassihreBerücksichtigungkünftigeinetragendeRollefürdieKommunalfinanzberichterstattungspielenwird.DaherwirdimSchwerpunktdasBasisjahr2010untersucht.

4 ZurVertiefungderandieserStellevorgenommenenAnalysenaufderzusammengefasstenLänderebenebietetsicheinZugriffaufdasInternetportalwww.wegweiser-kommune.dean.BeiderDateninterpretationsinddieandieserStellebenanntenHinweisefürFinanzkennzahlenvergleicheebensorelevant.

22 Methodik

(2) UmkreisfreieStädteundkreisangehörigenRaumvergleichbarzumachen,müssendieKenn-

zahlenderkreisfreienStädtedenjenigenderGesamtkreise(Kreisverwaltunginklusivekreis-

angehörigerGemeindenundetwaigerweitererGemeindeverbändeunterhalbderKreisebene)

gegenübergestelltwerden.

(3) Die Umstellung auf neue doppische Rechnungssysteme kann aktuell die Vergleichbarkeit von

Finanzdatenbeeinträchtigen.JehöherdieAggregationsstufederDatenist,destobelastbarersind

grundsätzlichdieErgebnisse,weilsichVerzerrungendurcheinzelnefehlerhafteWerte/Meldun-

genindenDurchschnittswertennivellieren.ZwarführendiestatistischenÄmterverschiedene

PlausibilitätsprüfungeninBezugaufdieDatendurch.EtwaigeFehler(z.B.durchFalschmeldun-

geneinzelnerKommunen)lassensichdadurchabernichtimmerlückenlosbeheben.

(4) Kennzahlenvergleiche mit Angaben zur zeitlichen Entwicklung finanzstatistischer Größen in

BezugaufeinzelneKommunal-oderGemeindetypen(z.B.fürdieLandgemeindenetc.einesLan-

desundnichtfürdieSummederKommuneneinesLandes)könnenproblembehaftetsein.Soweit

Gebiets-bzw.Verwaltungsreformenstattfinden,verändernsichdieKennzahlen,ohnedasssich

anderfinanziellenSituationderKommunaltypengruppeetwasveränderthabenmuss.

(5) LänderübergreifendeVergleichezwischeneinzelnenkommunalenGruppen(z.B.denKreisen)

werdendadurchbeeinträchtigt,dasssichdieAufgabenstellungeneinzelnerKommunaltypen

zwischendenFlächenländernunterscheiden.InnerhalbderkommunalenFamilieeinesLan-

deskönnenandereKommunenbestimmteAufgaben(beispielsweiseimBereichSchule)über-

nehmen,alsdasinanderenLändernderFall ist.DieunterschiedlichenAufgabenstellungen

beeinflusseninderFolgedieAusprägungeneinzelnerKennzahlenwerte.


Abbildung 2: Wichtige Beeinflussungsfaktoren von Finanzkennzahlen

Aus-gliederungen

Gemeinde-größe undSiedlungs-struktur

Aufgaben- undWirtschafts-

struktur

Gebiets-reformen

Aufgaben-organisation

&Privatisierung

NovellierungRechnungsstil

Kommunaltyp Finanzierungs-formen

Finanz-kennzahlen

23Methodik

(6) Kommunen des gleichen Kommunaltyps (z.B. kreisangehörige Kommunen) von unter-

schiedlicher Größe können nicht bei sämtlichen Finanzkennzahlen direkt miteinander

verglichenwerden,weilsiejenachGrößemehroderwenigerAufgabenwahrnehmenund

schonvondaherunterschiedlicheAusprägungenbeieinzelnenFinanzkennzahlenaufwei-

sen.

(7) Esistzubedenken,dassausFinanzkennzahlenvergleichenaufderBasisvonPro-Kopf-Wer-

ten keine Aussage über die Wirtschaftlichkeit der Aufgabenerledigung getroffen werden

kann,d.h.dassvergleichsweiseniedrigeoderhoheWertebeieinzelnenFinanzkennzahlen

aufunterschiedlichenHintergründenberuhenkönnen.SosagenbeispielsweisehohePerso-

nalausgabennochnichtsdarüberaus,wasdieseverursachthat.Siekönntenz.B. aufein

hohesMaßankommunalwahrgenommenenAufgabenzurückzuführenseinoderaufUnwirt-

schaftlichkeitenbeiderErfüllungeinzelnerAufgaben.

(8) UneinheitlicheAusgaben- undAufgabenverteilungen zwischen den einzelnenFlächenlän-

dernundihrenKommunenerschwerenländerübergreifendeVergleiche.Grundsätzlichkön-

nenderartigeVerzerrungenanhanddesKommunalisierungsgradesberücksichtigtwerden.

BerechnungenmitHilfedieserMethodikhabenaberihrerseitsSchwächen.Gesetzlichdefi-

nierte Standards seitens der Landesgesetzgeber können ebenfalls einen Einfluss auf die

Kommunalfinanzsituationhaben.

(9) Gemeinden und Gemeindeverbände haben in allen Flächenländern die Möglichkeit, Teile

ihrerAufgabenausderKernverwaltungunddamitausdemKernhaushaltauszugliedern.Auf

dieseWeisewerdenneueOrganisationseinheitengeschaffen,z.B.rechtlichunselbstständige

Eigenbetriebe.DabeikönnenauchZusammenschlüssezwecksgemeinsamerAufgabenwahr-

nehmungeineRollespielen,z.B.ZweckverbändeoderBeteiligungsgesellschaften.

(10) Teilweise werden kommunale Aufgaben an Private vergeben (etwa Reinigungsdienste,

SchneeräumarbeitenoderHausmeisterdienste)oderankaritativeEinrichtungen(etwaKin-

dertageseinrichtungen) übertragen. Hierdurch werden einzelne Finanzkennziffern beein-

flusst. So können z.B. Personalausgaben des Kernhaushaltes scheinbar sinken, während

dieseAusgabenandernortswiederauftauchen.

(11) HeterogeneFormenderFinanzierungkönnenFinanzkennzahlenvergleicheerschweren.Das

wird beispielsweise dann relevant, wenn Vermögen einer Kommune verkauft und im

Anschlussdaranzurückgemietetodergeleastwird.DasGleichegiltfüranderealternative

Finanzierungsformen.

(12) InzahlreichenGemeindenund insbesondereanHochschulstandortenwerdenZweitwohn-

sitzsteuerneingeführt.DashateinenunmittelbarenEinflussaufFinanzkennzahlen,dienach

Pro-Kopf-Werten berechnetwerden. Personen, die bisher in derBevölkerungsstatistikmit

HauptwohnsitzinihrerHeimatkommunegemeldetwaren,ändernausSteuervermeidungs-

gründenihrenWohnsitz.Zeitreihenvergleichewerdendadurcherschwert.

24 Methodik

(13) Eine regelmäßige Quelle für eine Falschinterpretation statistischer Finanzdaten ist der

Umstand,dassAusgabenüberhängeoder-unterschreitungenreintemporärerNaturseinkön-

nen.SokannselbstdiehochaggregierteGrößedeskommunalenFinanzierungssaldosdurch

einmaligeVeränderungenimBeteiligungsbereichoderbuchungstechnischeBesonderheiten

imZusammenhangmitaufgelegtenKonjunkturprogrammenetc.verzerrtsein.ZurVermei-

dung einer derartigen Fehlinterpretation sind Zeitreihenanalysen und Mehrjahresdurch-

schnittehilfreich.

(14) UnterschiedeinderSiedlungsstruktursowieinderBesiedlungsdichtekönnenebenfallsdie

Haushalts-undVerschuldungssituationbeeinflussen.Sosolltenz.B.dünnbesiedelteRegio-

nenvergleichsweisehöhereBelastungenimBereichWasserundAbwasser(beispielsweise

fürInvestitioneninoderdieUnterhaltungvonLeitungsnetzen)oderbeiKreisstraßenhaben,

alsdasinBallungsgebietenderFallist.AufderanderenSeitehabenauchBallungsräumeoft-

malsspezifischeBelastungen,etwaimBereichSoziales.

(15) BevölkerungsfallzahlenundBevölkerungsstrukturensowiedieVeränderungdieserGrößen

können sich auf Einnahmemöglichkeiten und Ausgabenotwendigkeiten auswirken und

habendamiteinenEinflussaufdieKommunalfinanzsituation.Wirtschaftsstrukturenunddie

aktuellewirtschaftlicheSituationunterliegenebenfallseinemstetenWandelundbeeinflus-

sendieörtlichenKommunalfinanzen.HierbeisindUrsacheundWirkungnichtimmertrenn-

scharf zuunterscheiden.So führt z.B. eine schwacheWirtschaftsleistung inderRegel zu

niedrigenGewerbesteuereinnahmen.GleichzeitigkönnenaberauchhoheKommunaldefizite

(Konsolidierungsbedarfe)dazuführen,dassaufgrundderabsehbarenEinschränkungenin

denInfrastrukturangebotenoderdurchnotwendigeRealsteuererhöhungendieWirtschafts-

leistungzurückgeht.

25Teil I: Rahmenbedingungen

TeilI:Rahmenbedingungen

Zusammenfassung

• Inden13Flächenländernsindrund76Mio.Einwohnerbeheimatet.DieEinwohnerzahlender

einzelnen Länder – und somit die kumulierten Einwohnerzahlen ihrer Kommunen – sind

ungleich.AlleindiedreibevölkerungsreichstenLänderBaden-Württemberg,BayernundNord-

rhein-WestfalenvereinigenzusammenmehralsdieHälfteallerEinwohner.DasgrößteBun-

desland,Nordrhein-Westfalen,weistmehrals17MalmehrEinwohneraufdenndasSaarland

alskleinstesFlächenland.EbensohatNordrhein-WestfalenmehrEinwohneralsdiegesamten

neuenFlächenländerinihrerSumme.

• DieBundesrepublikistvontiefgreifendendemographischenVeränderungengeprägt.Inden

vergangenenzehn Jahrenkonntennur drei Länder Bevölkerungszuwächse verzeichnen,aller-

dings auch sie lediglich infolge wirtschaftlich motivierter Wanderungen. Demgegenüber

schrumpfendiefünfneuenBundesländerunddasSaarlandrapide.InderSummederFlächen-

länder liegt der jährliche Bevölkerungsrückgang in der Größenordnung einer Mittelstadt. Von

SchrumpfungsindinsbesonderewirtschaftsschwacheRegionenbetroffen.

• DieSiedlungsdichteistebenfallsheterogen.Siebewegtsichzwischen71EinwohnernproQuad-

ratkilometer in Mecklenburg-Vorpommern und 523 Einwohnern pro Quadratkilometer in

Nordrhein-Westfalen.DieseGrößehat,dasichländlicheundstädtischeKommuneninihren

Aufgabenunterscheiden,AuswirkungenaufdieKostenöffentlicherAufgaben.

• DieabsehbarendemographischenVeränderungensindindenKommunenderLänderwiede-

rumsehrunterschiedlich.BevölkerungsverlustesindimRegelfalleineBelastungfürdieHaus-

halte,daz.B.ZuweisungenverlorengehensowieInfrastrukturenwenigerausgelastetwerden.

BevölkerungsvorausberechnungenfürdenZeitraumbis zum Jahr 2030 sagen für den Großteil

der Bundesrepublik weitere Einwohnerrückgängevoraus.NebenderZahl der Einwohnerverändert

sichauchdieStruktur der Bevölkerung;sosinktderAnteil jungerEinwohner,und jenerder

Älterensteigt.DiesbedeutetfürdieKommunenVerschiebungeninderNachfrageöffentlicher

Leistungen und Umbauten öffentlicher Infrastruktur. Eine Ignoranz gegenüber diesen Ent-

wicklungenimKontextheutigerhaushaltspolitischerEntscheidungenführtunweigerlichzu

einerfinanziellenProblemmanifestation.

• ImJahr2011verzeichnetdieBundesrepublik11.288 Städte und Gemeinden.DreiViertelvon

ihnensindLandstädteund-gemeindenmitwenigerals5.000Einwohnern.Diedurchschnitt-

licheEinwohnerzahlistinRheinland-Pfalzmit1.734amgeringstenundmit45.042inNord-

rhein-Westfalenamgrößten.Mit2.306GemeindenistdieGemeindefallzahlinRheinland-Pfalz

amhöchsten,imSaarlandmit52Gemeindenamniedrigsten.Insgesamtistdiekommunale

EbeneindenLändernunterschiedlich in Gemeinden und Gemeindeverbände gegliedert;folglich

variierendiejeweiligenAufgabenderGliederungen.DieGliederungderkommunalenEbene

isteineEntscheidungdesLandesgesetzgebers.

26 Teil I: Rahmenbedingungen

• DieWirtschaftskraft,gemessenamBruttoinlandsprodukt(BIP)proEinwohner,wirktsichindi-

rektüberUnternehmensgewinne,Beschäftigungetc.aufdiekommunalenHaushalteaus,z.B.

beidenSteuereinnahmen.DiewirtschaftlichenUnterschiedezwischendenKommunender

Bundesrepubliksindäußerstgroß.DasBIPproEinwohnerbewegtsichfürdasJahr2011in

einemSpektrumvon21.363EuroinMecklenburg-Vorpommernbis37.616EuroinHessen.Ins-

gesamtistauffällig,dasshinsichtlichdesNiveausderWirtschaftskraftnochimmereindeutli-

cherUnterschiedzwischenneuenundaltenBundesländernbesteht.

• DieVerteilung öffentlicher Aufgaben zwischen Land und Kommunen ist indenLändernunter-

schiedlichgeregelt.DamitgehennichtalleinunterschiedlichekommunaleAufgaben,sondern

darausfolgendauchunterschiedlicheHaushaltsgrößeneinher.DerKommunalisierungsgrad

bewegtsichzwischen37ProzentimSaarlandundknapp54ProzentinNordrhein-Westfalen.

Vorbemerkungen

DieEinnahmemöglichkeitenundAusgabenotwendigkeitenvonGemeindenundGemeindeverbän-

denhängenvonzahlreichenParameternab,etwaderstaatlichenGesetzgebungoderörtlichenPrä-

ferenzmustern.WesentlichenEinflusshabenfolgendevierAspekte:

(1) die Bevölkerung hinsichtlich ihrer Zusammensetzung nach Altersgruppen, der Siedlungs-

dichtealsauchderprognostiziertenEntwicklungstrends

(2) dieGliederungderkommunalenEbeneinGemeindenundGemeindeverbände

(3) dieörtlicheWirtschaftskraftinihrenAuswirkungenaufEinnahmenundAusgaben

(4) der Kommunalisierungsgrad als Maß der Aufgabenverteilung zwischen den Ländern und

ihrenjeweiligenKommunen

DiesevierAspektebildenwichtigeRahmenbedingungenfürdielokaleHaushaltspolitik.Sievariieren

zwischendenLändernerheblich;darüberhinaussindsienurpartiellundeherindirektdurchdie

Kommunenselbstzugestalten. Insofern ist ihreBetrachtungeinunentbehrlichesElement fürdie

Kommunalfinanzberichterstattung.DasGleichegiltauchfürinterkommunaleFinanzkennzahlenver-

gleiche;siesolleneineGrundlagefürDiskussionenumHandlungsoptionenwerden.MitihrerHilfe

lassensichausdemVergleichAnsätzezuVerbesserungenoffenlegen(LernenvomAnderen/Besten).

1 Bevölkerung

DemographischeVeränderungenhabenstetsdieKommunalfinanzsituationtangiertundwerden

das in Zukunft weiterhin tun. Die Unterschiede zwischen den einzelnen Flächenländern sind

dabeibeachtlich;sieprägenHandlungsmusterund-notwendigkeiten.Finanzkennzahlenverglei-

che und daran anknüpfende Handlungsempfehlungen sind stets unter Berücksichtigung der

demographischenRahmendatendurchzuführen.


1.1 Bevölkerungsstand

NachderBevölkerungsfortschreibungwerdenfüralle13FlächenländerdiejenigenPersonenals

Bestand nachgewiesen, die nach den melderechtlichen Vorschriften mit einer alleinigen oder

Hauptwohnungangemeldetseinsollten.DieZuordnungzumjeweiligenBundeslanderfolgtnach

demStandortderjeweiligenalleinigenoderHauptwohnung.

Insgesamtlebenzum31.12.2010exakt75.843.723PersonenindenFlächenländernunddamitin

derenStädtenundGemeinden(Abb.3).DasmitAbstandbevölkerungsstärksteFlächenland ist

Nordrhein-Westfalen;seine17.845.154EinwohnerentsprecheneinemAnteilvon24Prozentan

derGesamtbevölkerungderFlächenländer.

InderRangfolgenachGrößefolgendieLänderBayernundBaden-Württemberg.Inallenanderen

zehnFlächenländernliegtdieEinwohnerzahlbeiunterzehnMillionen.Alleindiedreibevölke-

rungsreichstenLändervereinigenzusammenmehralsdieHälftederGesamtbevölkerungderFlä-

chenländer(55Prozent).

Abbildung 3: Bevölkerung der Flächenländer zum 31.12.2010 in absoluten Zahlen und Prozent

10.753.880 · 14%

2.235.025 · 3%

12.538.696 · 17%

2.503.273 · 3%

6.067.021 · 8%

1.642.327 · 2%7.918.293 · 10%

17.845.154 · 24%

4.003.745 · 5%

1.017.567 · 1%

4.149.477 · 6%

2.335.006 · 3%

2.834.259 · 4%

Quelle: Eigene Darstellung; Daten entnommen aus: Statistisches Bundesamt 2012a: Fortschreibung des Bevölkerungsstandes 2010

Baden-Württemberg Bayern Brandenburg Hessen Mecklenburg-VorpommernNiedersachsen Nordrhein-Westfalen Rheinland-Pfalz Saarland SachsenSachsen-Anhalt Schleswig-Holstein Thüringen


Unter den neuen Ländern ist Sachsen das bevölkerungskräftigste Land. Zusammengenommen

leben inden fünfneuenFlächenländern12.865.108Personen;dassinddeutlichwenigerMen-

schenalsinNordrhein-WestfalenundnurknappmehrPersonenimVergleichzuBayern.

DasinsgesamtbevölkerungsärmsteFlächenlandistmitdemSaarlandeinLandausdenReihen

deraltenBundesländer.EsfolgenMecklenburg-VorpommernundThüringen.

Die enormen Bevölkerungsunterschiede zwischen den Flächenländern machen deutlich, dass

interkommunale Finanzkennzahlenvergleiche im länderübergreifenden Maßstab auf Grundlage

absoluterZahlennureinengeringenErkenntniswertbesitzen.DieArbeitmitPro-Kopf-Wertenlie-

fertaussagekräftigereErgebnisse.

1.2 Bevölkerungsdichte

DasbevölkerungsreichsteBundesland,Nordrhein-Westfalen,istmit523EinwohnernjeQuadrat-

kilometerauchdasamdichtestenbesiedelteFlächenland.AufPlatzzweibeiderBevölkerungs-

dichtefolgtmitdemSaarlanddasinsgesamteinwohnerschwächsteFlächenland(396Einwohner

jeQuadratkilometer).

MitAusnahmevonSachsenbildendieneuenFlächenländerdieGruppemitdendünnstenBesied-

lungsdichten.DieLänderamunterenEndederSkala,Mecklenburg-Vorpommern(71Einwohnerje

Quadratkilometer) und Brandenburg (85 Einwohner je Quadratkilometer), weisen Werte von

jeweilsunter100EinwohnernjeQuadratkilometeraus(Abb.4).

HoheundniedrigeBevölkerungsdichtenstellenjeweilsunterschiedlicheHerausforderungenfür

diekommunalpolitischeFührung,aberauchfürdieRaumordnungsstrukturinnerhalbderkom-

munalenFamilieeinesLandesdar.EineniedrigeBevölkerungsdichtegehtregelmäßigmitdem

Erforderniseinher,dezentralInfrastrukturenvorzuhalten,wasausgabensteigerndwirkenkann.

GleichwohlistdieserZusammenhangnichtdeterministisch.SokannetwaeineWaldgemeindeauf-

grunddergroßenFlächeeineniedrigeBevölkerungsdichteausweisen,5obgleichsichdaskommu-

naleLebenimWesentlicheninderKerngemeindeabspielt.

BeihoherBevölkerungsdichtesinkendieErfordernissezurdezentralenVorhaltungkommunaler

Angebote; gleichwohl können an anderen Stellen finanzielle Herausforderungen auftreten. So

müssen in Ballungsräumen Lösungen für typische Probleme wie Verkehr, Umweltreinhaltung,

Kriminalität und häufig auch soziale Herausforderungen gefunden werden. Gleichzeitig fehlt

zuweilenRaum,etwaum(neue)Gewerbegebieteauszuweisen,diefürArbeitsplätzeundSteuer-

einnahmensorgen.

5 DieAuswirkungenderBevölkerungsdichteaufdieKommunalfinanzenkönnenunterErgänzungvonAngabenzurFlächen-undSiedlungsstruktur(s.Kap.2.4inTeilI)präziserbeleuchtetwerden.


Baden-Württemberg

Rheinland-Pfalz

Hessen

Saarland

Schleswig-Holstein

Nordrhein-Westfalen

0 100 200 300 400 500 600

Niedersachsen

Bayern

Thüringen

Brandenburg

Mecklenburg-Vorpommern

Sachsen-Anhalt

Sachsen

301

202

287

396

179

523

166

178

138

85

71

114

225


Abbildung 4: Bevölkerungsdichte der Flächenländerin Einwohner je Quadratkilometer

1.3 Bevölkerungsentwicklung

Innerhalb des letzten Jahrzehnts haben die Bevölkerungszahlen eine beachtlicheVeränderungerfahren,wobei sichdie IntensitätunddieEntwicklungsrichtungzwischendeneinzelnenFlä-chenländernunterscheiden.

InderSummederFlächenländerhatsichdieBevölkerungzwischendemEndedesJahres2000und dem Ende des Jahres 2010 um 658.031 Personen reduziert (Tab. 1). Das entspricht einerSchrumpfungvon0,86ProzentindiesemZeitraum.ProJahristdieBevölkerungum65.803Ein-wohnergesunken;diejährlicheSchrumpfungliegtdamitinderGrößenordnungeinerMittelstadt.

LediglichindreiFlächenländerngabesindiesemZehnjahreszeitraumeinBevölkerungswachs-tum. An der Spitze steht Bayern mit einem Bevölkerungszugewinn von 308.441 Personen(+2,52Prozent).EsfolgenBaden-WürttembergmiteinemPlusvon229.465Personen(+2,18Pro-zent)undSchleswig-Holsteinmit einemPlusvon44.498Personen (+1,60Prozent).UnterdenneuenFlächenländernhatkeineinzigesLandeineBevölkerungssteigerungerzielt.

InallenanderenLändernistdieBevölkerungszahlgesunken.AmdramatischstenistdieEntwick-lung in Sachsen-Anhalt. Binnen eines Jahrzehnts hat das Land 280.369 Personen eingebüßt(–10,72Prozent).BevölkerungsschwundeüberderFünfprozentmarkeweisenansonstennurnochThüringen,Mecklenburg-VorpommernundSachsenauf.AlseinzigesaltesBundeslandhatdasSaarlandeineReduzierungseinerEinwohnerzahlvonnahezufünfProzentzuverzeichnen.


NebenBestandskorrekturenkönnenBevölkerungsveränderungenaufdenSaldozwischenGebur-

tenundTodesfällensowieaufdieDifferenzbeidenZu-undFortzügenzurückgeführtwerden.Der

SaldoausFertilität(Geburtenzahl)undMortalität(Sterblichkeit)istimJahr2010inkeinemeinzi-

genFlächenlandpositiv;inallenLändernsindinsofernmehrSterbefällealsGeburtenzuverzeich-

nen(natürlicheBevölkerungsbewegung).SelbstdievierimJahr2010inBezugaufdieBevölke-

rungszahl wachsenden Länder (Bayern, Baden-Württemberg, Schleswig-Holstein, Hessen)

erreichenihrPlusdurcheinenÜberschussbeidenZu-undFortzügen(Wanderung).

Tabelle 1: Bevölkerungsentwicklung in den Jahren 2000 bis 2010 in den FlächenländernFlächenland Bevölkerung

31.12.2000Bevölkerung 31.12.2010

Absolute Änderung2000/2010

Prozentuale Veränderung2000/2010

Baden-Württemberg 10.524.415 10.753.880 229.465 2,18

Bayern 12.230.255 12.538.696 308.441 2,52

Brandenburg 2.601.962 2.503.273 –98.689 –3,79

Hessen 6.068.129 6.067.021 –1.108 –0,02

Mecklenburg-Vorpommern 1.775.703 1.642.327 –133.376 –7,51

Niedersachsen 7.926.193 7.918.293 –7.900 –0,10

Nordrhein-Westfalen 18.009.865 17.845.154 –164.711 –0,91

Rheinland-Pfalz 4.034.557 4.003.745 –30.812 –0,76

Saarland 1.068.703 1.017.567 –51.136 –4,78

Sachsen 4.425.581 4.149.477 –276.104 –6,24

Sachsen-Anhalt 2.615.375 2.335.006 –280.369 –10,72

Schleswig-Holstein 2.789.761 2.834.259 44.498 1,60

Thüringen 2.431.255 2.235.025 –196.230 –8,07

Flächenländer 76.501.754 75.843.723 –658.031 –0,86

Quelle: Eigene Berechnung; Daten entnommen aus: Statistisches Bundesamt 2012a: Fortschreibung des Bevölkerungsstandes 2010

Migration(Aus-undEinwanderung)istinsofernderAuslöserfürdasBevölkerungswachstumin

Bayern,Baden-Württemberg,Schleswig-HolsteinundHessenimJahr2010.Insgesamtverzeich-

nenneunder13LändereinPlus imWanderungssaldo,wobeiBayern inabsolutenZahlenmit

einemSaldovon45.615anderSpitzesteht.BeidenvierLändernmitnegativemWanderungssaldo

handelt es sich ausschließlich um Ost-Flächenländer. Lediglich Brandenburg kann unter den

neuenLändernmiteinemDeltavon624PersoneneinPlusverzeichnen.6

1.4 Bevölkerungsstruktur

NebenderBevölkerungsentwicklunghatdieBevölkerungsstrukturwesentlichenEinflussaufdie

Kommunalfinanzsituation.EinzelneBevölkerungsgruppennehmendiekommunalenLeistungen

undInfrastruktureninunterschiedlichemUmfanginAnspruchbzw.tragenzurFinanzierungbei.

SosteigtoderfälltetwadieNotwendigkeitzurAufrechterhaltungvonKindertagesstätten,Jugend-

6 BeidiesemminimalenWanderungsgewinnistdavonauszugehen,dasseraufdievonderBundeshauptstadtBerlinausgehendeSuburbanisierungzurückgeht.


häusern,JugendsozialarbeitundSchulenmitdemAnteilderKinderundJugendlichen.Korrespon-

dierenddazunehmenandereGruppenjeweilsanderekommunaleAngeboteinAnspruch.

BeimDurchschnittsalterweistdasLandSachsen-AnhaltdenhöchstenWertunterdenFlächenlän-

dernimJahr2010aus(Tab.2).InsgesamthabenalleneuenBundesländerjeweilshöhereWerteals

diealtenFlächenländer.DiehöchstenDurchschnittswerteunterdenaltenLändernverzeichnen

dasSaarlandundSchleswig-Holstein.

Baden-WürttembergundBayernhabenaufderanderenSeitedieniedrigstenWertebeimDurch-

schnittsalter.InsgesamtdeutendiehohenWerteindenneuenLändernunddiebesondersniedri-

genWerte indenSüdländernBaden-WürttembergundBayerninKombinationmitdenWande-

rungssalden darauf hin, dass eine arbeitsmarktbedingte Wanderung vom Osten in den Süden

stattfindet.WirtschaftlicheProsperitätzieht(junge,mobile)Menschenan.

KorrespondierendzudenErgebnissenbeimDurchschnittsaltersinddieneuenLänderauchdie-

jenigenmitdenniedrigstenWertenbeimJugendquotient.InkeinemWest-Flächenlandwerden

beidieserKennzahlniedrigereQuotenerreicht.Sachsen-Anhalt,ThüringenundMecklenburg-

VorpommernbildenmitWertenumdie25ProzentdiebundesweitenSchlusslichterbeidieser

Kenngröße.

Tabelle 2: Strukturkennzahlen zur Bevölkerung der Flächenländer im Jahr 2010Flächenland Durchschnitts-

alterJugendquotient Altenquotient Ausländeranteil

(in Prozent)

Baden-Württemberg 42,8 35,8 45,0 11,9

Bayern 43,0 34,9 45,5 9,5

Brandenburg 45,7 26,2 49,0 2,7

Hessen 43,4 34,2 46,9 11,1

Mecklenburg-Vorpommern 45,5 25,4 47,9 2,4

Niedersachsen 43,6 36,9 49,6 6,7

Nordrhein-Westfalen 43,3 35,6 47,3 10,5

Rheinland-Pfalz 43,8 35,0 48,2 7,7

Saarland 45,1 31,7 51,6 8,4

Sachsen 46,2 26,4 55,5 2,7

Sachsen-Anhalt 46,5 25,2 54,5 1,9

Schleswig-Holstein 44,0 36,7 52,2 5,1

Thüringen 46,0 25,3 51,6 2,2


An der Spitze werden in Niedersachsen, Schleswig-Holstein und Baden-Württemberg deutlich

höhereWerteerreicht;unterdenWest-FlächenländernweistdasSaarlanddieniedrigsteQuote

aus.GleichwohlgibtesaucheineSchattenseitebeihohenJugendquotienten:Eshandeltsichum

eineKennzahlzurDarstellungderVersorgungsaufgabendermittlerenGeneration,undbeieiner

hohenKennzahlausprägungsteigendieVersorgungsaufgabenderpotentiellenErwerbsbevölke-


rung7an.KinderundJugendlichenehmenzwarkommunaleLeistungeninAnspruch,diesemüssen

abervonderKommunefinanziertunddamitvonderarbeitendenBevölkerungerwirtschaftetwerden.

EinhoherAltenquotientstelltebenfallsspezifischeAnsprücheandiestrategischekommunalpoli-

tischeSteuerung.8ZumeinenstehtmitdenvitalerwerdendenjungenAlteneineGruppezurVer-

fügung,dieanzahlreichenStellenindiekommunaleAufgabenerfüllungintegriertwerdenkann–

sofern deren Mobilisierung gelingt. Auf der anderen Seite rücken damit (neue) Themen wie

Barrierefreiheitstärker indenpolitischenFokus.DiespezifischenBedarfederälterenBevölke-

rungmüssenwiederumvorwiegenddurchdiemittlerenAltersgruppenderErwerbstätigenerwirt-

schaftetwerden.DiehöchstenAltenquotientenweisendieLänderSachsenundSachsen-Anhalt,

dieniedrigstenAltenquotientenBaden-Württemberg,BayernundHessenaus.

DerAusländeranteilgibtHinweiseaufIntegrationserfordernisseindenKommunen.Aufderande-

renSeiteisterAusweiswirtschaftlicherProsperität,wennauchoftderVergangenheit.Chancen

amArbeitsmarktziehenauchdienichtdeutscheBevölkerungan.9DiehöchstenAnteilehaben

insoferndiewirtschaftlicherfolgreichenLänderBaden-Württemberg,Hessen,Nordrhein-Westfa-

lenundBayern.DiefünfneuenFlächenländerweisenhingegenwiederumallesamtWerteauf,die

unterdenenallerWest-Flächenländerliegen.DerniedrigsteWertfindetsichinSachsen-Anhalt

miteinemAusländeranteilvongeradeeinmal1,9Prozent.

EineEinteilungderBevölkerungnachAltersgruppenmitdemZiel,Handlungsnotwendigkeitenzu

formulieren, fällt angesichts der bunter werdenden Lebensläufe und Entwicklungschancen

schwer.10EineZuordnungzueinertypischenGruppe(z.B.SchüleroderAuszubildende)aufgrund

desAltersistzwarnichteinwandfreimöglich,aberdessenungeachtetnotwendig,umfürTrends

zusensibilisieren.GleichzeitiggehenvonPersonen inverschiedenenAltersgruppenheutewie

auchbereitsindenVorjahrenspezifischeAnforderungenanvorzuhaltendekommunaleLeistungs-

bündel aus.Zudem tragendieAltersgruppen inunterschiedlicherWeise zurFinanzierungder

Angebotebeibzw.habendasinderVergangenheitbereitsgetan.11

BeidenKlein-undKindergartenkindern(PersonenbisuntersechsJahre)liegtderDurchschnitts-

wertderFlächenländerbei4,8Prozent(Abb.5).DiehöchstenAnteileindieserAltersgruppegemes-

senanderBevölkerungdesLandesfindensichinBaden-WürttembergundHessen.ImSaarlandist

derAnteildieserGruppeanderLandesgesamtbevölkerungamgeringsten.KleinereKindersindfür

KommuneninderRegelmithohenKostenverbunden;gleichzeitiggenerierensieselbstkeineEin-

nahmen.AufderanderenSeitebildensiedasFundamentfürdiespätereErwerbsbevölkerung.

7 Sowohl der in der Statistik über die Fortschreibung des Bevölkerungsstandes gebildete Jugend- als auch der AltenquotientbeziehensichaufdieAltersgruppevonPersonenvon20bisunter60Jahren.DasentsprichtineinerNäherungderGruppederpotentiellenErwerbsbevölkerung.GleichwohlkönnensichPersonendieserGruppeinanderenLebenssituationenbefindenbzw.wärenandieserStellenichtgenanntePersonenzurErwerbsbevölkerungzuzählen,etwasolchezwischen60und65Jahren.

8 InsgesamtwerdenKennzahlenderzeitvielerortsnocheherverhaltendurchdieKommunalpolitik fürdieSteuerunggenutzt.Vgl.Kroll/Proeller2012,S.32.

9 ImGrundewäreesandieserStellenotwendig, imKontextderHaushaltsbelastungenund -entlastungeneineAbgrenzunginMilieusvorzunehmen.DiesistbedeutenderalsdieFragederPässe,jedochanhandstatistischerDatennurinGrenzenmöglich.

10 IneinertypisiertenBetrachtungnehmendieAltersgruppenunterschiedlichekommunaleLeistungeninAnspruchundtrageninverschiedenemMaßezuderenFinanzierungbei.FürdieHaushaltssituationeinerKommuneistdaherdieBevölkerungsstrukturvonhoherRelevanz.

11 Vgl.Seitz2008.


Kinderbetreuung im Fokus

DieGruppederbis6-JährigenrückteindenvergangenenJahrenunterdemAspektder

KinderbetreuungstetigindenFokuskommunalerPolitik.ImJahr2007habenBund,Län-

derundkommunaleVerbändeeinenmassivenAusbauderBetreuungsangebotefürEin-

bisDreijährigebeschlossen.ZuständighierfürsinddieGemeinden:ObgleichderBundden

AusbaudieserInfrastrukturkofinanziert,handeltessichumeineoriginärekommunale

Aufgabe.WährenddieBetreuungsquotenindenneuenLänderntraditionellsehrhochsind

(Tab.3),bedeutetdiesesZielfürdieGemeindenderaltenLändereineenormeAnstren-

gung. Mit der Anzahl der Plätze steigen die jährlichen Ausgaben in den kommunalen

Haushalten.InderPeriode2001bis2011sinddieöffentlichenAusgabenfürTageseinrich-

tungenfürKindervon10,4Mrd.Euroauf18,5Mrd.Eurobruttogestiegen.12Sietreffen

überwiegenddiekommunalenHaushalte.

Tabelle 3: Anteil der Kinder in Kindertagesbetreuung13 an allen Kindern dieser Altersgruppe (Betreuungsquote) am 1.3.2012

0 bis 2 Jahre 3 bis 5 Jahre

Früheres Bundesgebiet 22,3 92,9

Neue Länder einschl. Berlin 49,0 95,6

Quelle: Eigene Darstellung; Daten entnommen aus: Statistisches Bundesamt 2012m: Kindertagesbetreuung in Deutschland 2012, S. 11–12

DerFlächenländerdurchschnittbeidenSchulkindern(Personenvonsechsbisunter18Jahren)

liegtbei10,6Prozent.SämtlicheWest-Flächenländer liegenmit ihrenWertenüberdemDurch-

schnitt,alleneuenFlächenländerdarunter.DiehöchstenQuoteninBezugaufdieBedeutungan

derGesamtbevölkerungdesLandeserreichenNiedersachsenundBaden-Württemberg,während

amanderenEndederSkalaSachsen-Anhaltmitlediglich8,2Prozentsteht.Ebensowiebeiden

KindergartenkindernverursachenauchSchulkinderregelmäßighoheKostenfürdieKommunal-

haushalte,diesieselbstnichtfinanzieren;aufderanderenSeiterekrutiertsichausdieserGruppe

wiederum die künftige Erwerbsbevölkerung. Der Anteil von Kindern und Jugendlichen an der

GesamtbevölkerunggibtinsofernHinweiseaufdieZukunftsfähigkeitderRegionunddamitder

dortigenKommunen.SchulkindersindinderLage,zukünftigdieEinnahmebasisderKommunen

zuerwirtschaften.Dassetztallerdingsvoraus,dassdieKinderundJugendlichenauchnachihrer

AusbildungsphasederRegiontreubleiben–unddashängtwiederumzentralvondenChancen

amArbeitsmarktab.

In der typischen Altersgruppe für Auszubildende und Studenten (Personen von 18 bis unter

25 Jahren) liegt der Flächenländerdurchschnitt bei 8,1 Prozent. Baden-Württemberg weist in

BezugaufdieGesamtbevölkerungdesLandesdenhöchstenWertunterdenFlächenländernaus.

12 Vgl.www.destatis.de/DE/ZahlenFakten/GesellschaftStaat/Soziales/Sozialleistungen/KinderJugendhilfe/Tabellen/AusgabenEinnahmenEntwicklung.html[Zugriffam15.03.2013].

13 KinderinKindertageseinrichtungenzuzüglichderKinderinöffentlichgeförderterKindertagespflege,dienichtzusätzlicheineKindertageseinrichtungbesuchen.


EinhoherBevölkerungsanteilindieserGruppedeutetaufeinehoheAttraktivitätderRegionfür

StudierendeundAuszubildendehin–dasgiltinsbesonderedann,wennderWertdurcheinPlus

bei den Bildungswanderungen zu Ausbildungszwecken, die typischerweise in der Gruppe der

18-bis25-Jährigenstattfinden,erhöhtwird.Mit7,4ProzentistderAnteilswertanderGesamtbe-

völkerunginBrandenburgunterallenFlächenländernamniedrigsten.

DieGruppederjenigen,dienachderAusbildungindasBerufslebeneinsteigen,istfürdieKommu-

nen aus der Perspektive der Familiengründung relevant. Grundsätzlich sind alle Gemeinden

bestrebt, als Wohnort attraktiv zu sein, hat doch die Bevölkerungszahl über den kommunalen

FinanzausgleichdirekteAuswirkungenaufdieEinnahmen.Gleichzeitig sindErwerbstätige als

Steuerzahlerwichtig.ZudemistmitderAltersgruppederBerufseinsteigertypischerweiseauch

dieFamiliengründungverbunden–auchdiesistfürdieGemeindenvonhoherZukunftsrelevanz.

Gemeindensinddaherbestrebt,ihreWohnqualitätmittelsöffentlicherInfrastrukturundLeistun-

genzusteigern.

BeidenpotentiellenBerufsneulingenund-einsteigern(Personenvon25bisunter40Jahren)liegt

derFlächenländerdurchschnittbei17,3Prozent.ImFlächenländervergleichweisendiewirtschafts-

0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%

Baden-Württemberg

Rheinland-Pfalz

Hessen

Saarland

Schleswig-Holstein

Nordrhein-Westfalen

Niedersachsen

Bayern

Thüringen

Flächenländer

Klein- und Kindergartenkinder Schulkinder Auszubildende Berufsneulinge

Berufstätige Junge Alte Hochbetagte

Brandenburg


Sachsen-Anhalt

Sachsen


Abbildung 5: Bevölkerung der Flächenländer nach Altersgruppenanteilen zum 31.12.2010in Prozent

5,2 12,3 8,5 18,3 36,3 14,3 5,1

5,1 11,9 8,4 18,6 36,5 14,5 5,1

4,6 8,9 7,4 16,5 40,1 17,6 4,9

5,2 11,6 8,0 18,3 37,0 14,7 5,3

4,7 8,5 8,1 17,1 39,5 17,2 4,8

5,0 12,5 8,2 17,0 36,6 15,4 5,4

5,0 12,1 8,4 17,7 36,5 15,0 5,3

4,8 11,9 8,4 16,9 37,3 14,9 5,6

4,2 10,8 8,1 16,5 38,3 16,2 5,8

4,9 8,3 7,7 18,0 36,5 18,4 6,3

4,4 8,2 7,8 16,6 38,8 18,5 5,7

5,0 12,2 7,9 16,5 36,8 16,4 5,3

4,6 8,4 7,8 17,6 38,7 17,6 5,5

4,8 10,6 8,1 17,3 37,6 16,2 5,4


starken Länder Bayern, Baden-Württemberg und Hessen die höchsten Bevölkerungsanteile in

BezugaufdieheimischeGesamtbevölkerungauf–möglichist,dassdieWirtschaftskraftdieser

LändermitdendamitverbundenenbesserenBerufseinstiegschanceneineUrsachefürdiehohen

Werteist.DasSaarland,Schleswig-HolsteinundBrandenburgverzeichnenmitjeweils16,5Pro-

zentdieniedrigstenAnteile.

UnterdenpotentiellenälterenBerufstätigen(Personenvon40bisunter65Jahren)liegtderBevöl-

kerungsanteilimDurchschnittderFlächenländerbei37,6Prozent.DerAnteilderälterenBerufs-

tätigenanderGesamtbevölkerung ist indenLändernBrandenburg,Mecklenburg-Vorpommern

undSachsen-Anhaltamhöchsten.Baden-WürttembergbesitztindieserAltersgruppemit36,3Pro-

zentdenniedrigstenBevölkerungsanteilallerFlächenländer.DieältereErwerbsbevölkerungträgt

durch ihreSteuernundAbgabenzusammenmitdenBerufsneulingenwesentlichdieFinanzie-

rungderKommunalaufgaben.14AllerdingssindimUnterschiedzudenjüngerenBerufstätigendie

generiertenBeiträgezwargrundsätzlichhöher,aberdieNachberufszeitrücktnäher–Letztereist

regelmäßigdamitverbunden,dassderFinanzierungsbeitragfürdieKommunalaufgabenwieder

sinkt.

DieGruppederjungenAlten(Personenvon65bisunter80Jahren)liegtimFlächenländerver-

gleichbei16,2ProzentinBezugaufihrenAnteilanderGesamtbevölkerung.Zuweilendürftendie

WerteeinzelnerLänderdurchAlterswanderungenbeeinflusst sein,diewiederumvonMotiven

wieAnpassungderWohnbedürfnisse,FamiliennäheundGesundheitgetragenwerden.Einpositi-

verWertbeiderAlterswanderungweistaufeinehoheAttraktivitätderKommunenalsAltersruhe-

sitzhin.Sachsen-AnhaltundSachsenweisendiehöchstenAnteilebeidenjungenAltenimVer-

hältniszuihrerGesamtbevölkerungaus,währendBaden-WürttembergundBayernamunteren

EndederRanglisteliegen.GrundsätzlichgibtderAnteilderjungenAltenanderGesamtbevölke-

rungHinweiseaufPotentialefürEhrenamtundWissenstransfer,aberauchauf(zukünftige)alters-

spezifischeInfrastrukturanforderungen.

BeidenHochbetagten(Personeninder„Gruppe80+“)beträgtderAnteilanderBevölkerungim

DurchschnittderFlächenländer5,4Prozent.DieserAnteilgibtHinweiseaufBedarfehinsichtlich

Wohn-,Service-,Pflege-undHilfsangeboten fürdieseAltersgruppe; sie sind fürdieKommune

regelmäßigmitKostenverbunden.UnterdenFlächenländernhabenSachsenunddasSaarlanddie

höchstenAnteileanHochbetagteninBezugaufihreGesamtbevölkerung,Mecklenburg-Vorpom-

mernundBrandenburgdieniedrigsten.

IneinervereinfachtenBetrachtungnehmendieAltersgruppenunterschiedlichekommunaleLeis-

tungen in Anspruch und tragen über Steuern, Abgaben und Zuweisungen unterschiedlich zur

FinanzierungderKommunalhaushaltebei.Eslässtsichsomiteintheoretischer„Saldo“jederPer-

soneinerAltersgruppebilden.DieserSaldoistunterschiedlichhochbzw.auchnegativ.Fürdie

kommunaleEbenelässtsichfeststellen,dassdieAltersgruppenderbis6-Jährigensowieder6-bis

19-JährigeneinennegativenSaldoverursachen,währenddieAltersgruppenderüber40-Jährigen,

dabeiauchdieHochbetagten,alsodieüber80-Jährigen,einen„positivenSaldo“fürdiekommuna-

14 Vgl.Seitz2008.


len Haushalte bedeuten.15 Die Ausgabenstruktur der Kommunalhaushalte ist jugendlastig; die

eigentlichenfinanziellenLastenderdemographischenAlterungfallenschwerpunktmäßiginden

Sozialversicherungen und damit auf der Ebene des Bundes an. Dies soll jedoch nicht zu der

Annahmeverleiten,dasseinhoherJugendquotientfürdieKommunennachteiligwäre.ImGegen-

teilisteinhoherJugendquotientausGründeneinernachhaltigenEntwicklung,gesundenAlters-

strukturundnichtzuletztmitBlickaufdieElternerstrebenswert.

1.5 Bevölkerungsvorausberechnung

Obgleich Veränderungen in der Bevölkerungsstruktur bereits seit Jahrzehnten zu beobachten

sind,hatsichdasThemademographischerWandelerstindenvergangenenzehnJahrenzueinem

gesellschaftlichenGroßthemaentwickelt.DieserdemographischeWandeldrücktsichinmehreren

Facettenaus:

• AbnahmederGesamtbevölkerungszahl

• RückgangdesAnteilsjungerMenschen,AnstiegdesAnteilsältererMenschen

• ZunahmedesAnteilsvonMenschenmitMigrationshintergrund

• Verstädterung

• ZunahmekleinerHaushalte/vonSinglehaushalten

• WanderungenzwischenRegionen

DieseEntwicklungentretenregionaläußerstunterschiedlichauf.

Einwohnervorausberechnung nach Regionen

Abb.6weistalsgrundlegendenIndikatorfürdieBetroffenheitderRegionenundKommu-

nendieprognostizierte/vorausberechneteabsoluteEntwicklungderBevölkerungszahlen

aus.Dabeiistzubeachten,dassBerechnungenzurBevölkerungsentwicklungstets„nur“

denCharaktereinerPrognose/Vorausberechnunghaben.SiebasierenaufAnnahmen,die

in die Zukunft fortgeschrieben werden.16 Zentral sind hierbei Geburtenzahlen, Wande-

rungsbewegungenundLebensalter.Prognosenkönnennieexaktseinundwerdenmög-

licherweiseimkommunalenEinzelfallvonnichtvorhersehbarenEntwicklungenüberholt.

15 Vgl.ebd.,S.69.16 Vgl.BertelsmannStiftung2011b,S.1.


Abbildung 6: Entwicklung der Bevölkerungszahl von 2009 auf 2030

Darmstadt

Berlin

Stralsund

Jena

Freiburg

Celle

Krefeld

Kaiserslautern

Kassel

Memmingen

Amberg

Saarbrücken

Bonn

Ansbach

Osnabrück

Straubing

Zwickau

Lübeck

Neubrandenburg

Augsburg

Coburg

Dresden

Stendal

Reutlingen

Trier

Würzburg

Potsdam

Gießen

Siegen

München

Neuruppin

Frankfurt

Bielefeld

Paderborn

Suhl

Brandenburg

Regensburg

ChemnitzKöln

Erlangen

Pforzheim

Lüneburg

Münster

NeumünsterRostock

Erfurt

Hof

Halberstadt

Ulm

Görlitz

Landshut

Hamburg

Flensburg

Magdeburg

Rosenheim

Bamberg

Leipzig

Aschaffenburg

Bremerhaven

Cottbus

Braunschweig

Eberswalde

Weiden

Koblenz

Ravensburg

Schwerin

Gera

Mannheim

Halle

Hannover

Kempten

Bautzen

Hoyerswerda

Aachen

Karlsruhe

Fulda

Oldenburg

Passau

Hildesheim

Plauen

Göttingen

Kiel

Greifswald

Villi ngen-Schwenningen

Bayreuth

Konstanz

Heilbronn

Eisenach

Mainz

Schweinfurt

Nordhausen

Frankfurt

Dessau

Dortmund

Stuttgart

Offenburg

Nürnberg

Ingolstadt

Marburg

unter –15 –15 bis unter –10 –10 bis unter –5 –5 bis unter –2

–2 bis unter 2 2 bis unter 5 5 und mehr

Düsseldorf

Essen

Bremen

Bertelsmann Stiftung (2011a): Deutschland im demographischen Wandel 2030 – Datenreport, S. 13

in Prozent

AufgemeindlicherEbenekönnen individuelleVorgängewieBetriebsansiedlungenoder

-schließungendiedemographischeVorausberechnungverändern.AufBundesebenewie-

derumkönnengesetzlicheRahmen,z.B.hinsichtlichderZuwanderung,verändertwerden.

InGänzeweisendemographischePrognosenjedocheinehoheValiditätauf,resultierend

ausdemUmstand,dassdemographischeEntwicklungensehrlangfristigablaufen,inihren

Ursachenstabilundkurzfristignichtänderbarsind.


DieBertelsmannStiftunghältunterdemPortalwww.wegweiser-kommune.denebenKon-

zeptenundStudienfüralleGemeindenab5.000Einwohnernrund200Indikatorenzur

sozioökonomischenLagebereit.DasDaten-Setenthält Informationenzueinzelgemeind-

lichenBevölkerungsvorausberechnungen.

EingroßerTeilDeutschlandsistmitSchrumpfungkonfrontiert,insbesonderedieneuenBundes-

länder.ImGegensatzdazuwerdeneinigeRegionen,vorwiegendwirtschaftsstarkeGebiete,auch

weiterhinwachsen;einWachstumresultiertjedochauchhieralleinausregionalenWanderungs-

gewinnen.VonSchrumpfungbedrohtsindinsbesonderewirtschaftsschwacheRegionenundKom-

munen.DadiefinanziellenHandlungsspielräumederGemeindenaberwesentlichvonderWirt-

schaftskraft bestimmt sind, tritt in wirtschaftsschwachen Regionen das Dilemma hoher, auch

kostenintensiverAnpassungsbedarfegepaartmitgeringerFinanzkraftauf.DieParallelitätwirt-

schaftlicherunddemographischerEntwicklungenistoffensichtlich–diewirtschaftlicheEntwick-

lungisteinTreiberderdemographischenVeränderung.

MiteinerSchrumpfunggehtautomatischeineVerschiebungderAltersstruktureinher.Soistfür

dieSummederKommunenmiteinemRückganginderGruppederKinderundJugendlichenaus-

zugehen(Abb.7).EbensoverhältessichmitdenPersonenimErwerbsalter.AufderanderenSeite

steigtdieGruppederHochbetagtenstarkan.

Quelle: Bertelsmann Stiftung (2011a): Deutschland im demographischen Wandel 2030 – Datenreport, S. 15

Abbildung 7: Bevölkerungsentwicklung nach Altersgruppen 2009–2030in Anzahl und Prozent

6 bis 90 bis 2 3 bis 5 10 bis 15 16 bis 18 19 bis 24 25 bis 44 45 bis 64 65 bis 79 ab 80

–356.400–232.600 –198.500 –759.900 –517.300 –1.491.500 –3.299.100 –1.639.400 2.997.900 2.436.500

–12,1%–11,4% –9,6%–16,0% –20,3%

–15,2%–15,1%

–7,2%

23,6%

59,1%

AlldieseEntwicklungensindvonEinflussaufdieKommunenin ihrenDienstleistungen, ihren

VerwaltungskapazitätenundihrenInfrastrukturen,damitebensoauchaufdiekommunalenHaus-

halte.DerUmgangmitSchrumpfung ist fürdie lokalVerantwortlichenverständlicherweiseein

schwierigesThema.NichtsdestotrotzmüssendieKommunen,unterstütztdurchdieLänder,diese

wahrscheinlichenbzw.bereitsvorhandenenEntwicklungeninihrenEntscheidungenberücksich-


tigen.17Diesbetrifft insbesonderedie lokale Infrastruktur.Siewird imRegelfall für Jahrzehnte

geschaffenundbindeterheblicheMittel.18 InfrastrukturenmüssenaufdiezukünftigenBedarfe

abgestimmtwerden,umeineentsprechendeAuslastungzufinden;gleichzeitigmüssendieKom-

munendierichtigeInfrastrukturfürdiezukünftigeBevölkerungaufbauen.DieserUmbaumuss

finanziertwerden.HiertretenjedochhäufigsogenanntetechnischeKostenremanenzenauf:Dies

bedeutet,dasstechnischeInfrastrukturnichtparallelzurBevölkerungreduziertwerdenkann.Sie

mussvonimmerwenigerNutzernfinanziertwerden.19

ÄhnlicheAuswirkungensindimkommunalenRaumfürdenPersonalbereichgegeben.AuchVer-

waltungspersonal ist regelmäßig nur über natürliche Fluktuation und Neueinstellungen in der

StrukturundZahlveränderbar;auchdiesnurmittel-bislangfristig.DasichdasDienstleistungs-

portfolioeinerKommuneändernkann,weisenehedemeingestellteBeschäftigtenichtzwingend

dauerhaftdiepassendeQualifikationauf.DiesemEffektmussüberkontinuierlicheFortbildungent-

gegengewirktwerden,welchewiederumKosten(fürInvestitioneninHumankapital)verursacht.

Nicht selten verbergen sich hinter dem Argument remanenter Kosten jedoch auch politische

Remanenzen.DasThemaSchrumpfungistdenlokalVerantwortlichenverständlicherweiseunan-

genehmundwirdgernverdrängt.TradierteLeistungenundInfrastrukturensollenerhaltenund

durchzusätzlicheAngeboteergänztwerden.Dies führtzwangsläufigzueinerÜberlastungder

kommunalenHaushalte.DieTendenzzurVerdrängungresultiertu.a.daraus,dasssichdemogra-

phischeVeränderungennurlangsamvollziehen.IndenjährlichenHaushaltsverhandlungenwer-

densiedaherhäufignichtreflektiert.20Darüberhinauswerdendieunterjährignurgraduellen

finanziellenAuswirkungendurchjährlicheSchwankungenderSteuereinnahmenoderZuweisun-

genüberlagert.AuchstabileHaushaltsansätzeführenjedochzueinerschleichendenÜberlastung,

wennLeistungenundInfrastrukturendurchimmerwenigerEinwohnerinAnspruchgenommen

undgetragenwerden–dieKostenproEinwohnersteigen.Ignoranzgegenüberdemographischen

EntwicklungenbeihaushaltspolitischenEntscheidungenführtunweigerlichzueinerVerschlech-

terungderHaushaltslageundlangfristigzumVerlustdesHandlungsspielraums.

2 Gemeinden und Gemeindeverbände – Gliederung der kommunalen Ebene

DiekommunaleAufgabenerledigungistindeneinzelnenFlächenländernunterschiedlichorgani-

siert und finanziert. Diese Heterogenität innerhalb der kommunalen Familie einzelner Länder

17 Dasgeht füralleSeitenmitmassivenpolitischenHerausforderungeneinher.ExemplarischkannandieserStelleaufdiehäufiganzutreffenden politischen Remanenzkosten bei Entscheidungen zur Schließung von Schulen verwiesen werden. Seitens derLandesgesetzgeberistleichtvorstellbar,welcheDiskussionenauftreten,wennInfrastrukturförderprogrammeandemographischeGegebenheitengeknüpftwerdenodergarmitRückbauprämiengearbeitetwerdensoll.

18 ImRahmendesZukunftsinvestitionsgesetzes(KonjunkturpaketdesBundes)istinsofernfolgerichtigformuliert,dassüberdiesesProgramm finanzierte Investitionen ausschließlich unter Berücksichtigung der absehbaren demographischen Entwicklunggetätigtwerdendürfen.Nach§4Abs.3ZukunftsinvestitionsgesetzsindInvestitionennurzulässig,wennderenlängerfristigeNutzungauchunterBerücksichtigungderabsehbarendemographischenVeränderungenvorgesehenist.

19 FürAnalysenzuRemanenzeffektenkommunalerHaushaltevgl.z.B.Thater2009.20 EinzelneLändersehenausdiesemGrundvor,dassdieabsehbarenAuswirkungenderdemographischenEntwicklungenaufdie

KommunalfinanzsituationindenjährlichenVorberichtenzumHaushaltdarzustellensind.EinBeispielistdiehessischeRegelungin§6Abs.2GemHVO.Dassorgtfüreine(permanente)SensibilisierungderpolitischenAkteure.Kommunen,beidenenderartigeBetrachtungennichtdurchLandesgesetzgebungvorgegebensind,wärenebenfallsgutberaten,einvergleichbaresVorgehenauffreiwilligerBasiszupraktizieren.


spielt eine Schlüsselrolle bei der Bewertung von Finanzkennzahlausprägungen, insbesondere

auch im länderübergreifenden und einzelgemeindlichen Vergleich. Den Unterschieden in der Auf-

gabenwahrnehmung folgen wiederum sich unterscheidende Ausgabenotwendigkeiten und andere

Finanzierungsbedarfe. Zwischen Gemeindeverbänden und Gemeinden finden zudem Transfers

(Kostenbeteiligungen, Umlagen) statt.

An der organisatorischen Spitze nehmen in mehreren Ländern höhere Kommunalverbände Kom-

munalaufgaben für größere Regionen oder das gesamte Flächenland wahr (Abb. 8); sie gelten als

Gemeindeverbände. Abgesehen vom Saarland gibt es in allen Flächenländern kreisfreie Städte.

Deren Aufgaben sind im länderübergreifenden Maßstab jedoch nicht homogen, u. a. weil sich die

von höheren Kommunalverbänden übernommenen Aufgaben unterscheiden.

Im kreisangehörigen Raum werden einzelne Aufgaben, die von den kreisfreien Städten selbst wahr-

genommen werden, von den Landkreisverwaltungen durchgeführt. Unterhalb dieser Gemeindever-

bände findet sich zuweilen eine weitere Gemeindeverbandsebene (z. B. Ämter oder Samtgemeinden);

einzelne kreisangehörige Gemeinden gehören folglich neben der Kreisverwaltung einem weiteren

Gemeindeverband unterhalb der Kreisebene an. Die Aufgaben der kreisangehörigen Gemeinden

unterscheiden sich von denen der kreisfreien Städte, sodass sich für länderinterne Vergleiche die

Arbeit mit statistischen Gesamtkreisen anbietet. Innerhalb des statistischen Konstrukts nehmen

Gesamtkreise analoge externe Aufgaben wahr wie die kreisfreien Städte. Dennoch treten Unter-

schiede in der Aufgabengewichtung auf. So gibt es z. B. innerhalb des kreisangehörigen Raumes

mehrere Vertretungskörperschaften, ein Unterschied zu den kreisfreien Städten, der die Kosten der

politischen Führung beeinflusst.


Abbildung 8: Organisation der kommunalen Ebene in den Flächenländern

Höhere Kommunalverbände

Kreisangehörige Gemeinden

(die ggf. weiteren Gemeindeverbändenunterhalb der Kreisebene angehören)

KreisfreieStädte

Landkreisverwaltungen

Ges

amtk

reis

e*

* Gesamtkreise sind ein statistisches Konstrukt zur Visualisierung von regionalen Ausprägungen finanzstatistischer Daten. Hierzu werden die Finanzdaten der Landkreisverwaltungen und diejenigen etwaiger Gemeindeverbände unterhalb der Kreisebene mit den Daten der zugehörigen kreisangehörigen Gemeinden zusammengefasst betrachtet. Bei den unter www.wegweiser-kommune.de eingestellten Finanzdaten für einzelne Kreise handelt es sich um Daten für Gesamtkreise, nicht um Finanzdaten für einzelne Landkreisverwaltungen.

Sowohl im länderübergreifenden Maßstab wie auch bei länderinternen Kennzahlvergleichen ist

die Ausprägung von Finanzkennzahlen innerhalb des kreisangehörigen Raumes aufgrund der

heterogenen Organisationsstruktur nicht identisch. Die einzelnen Landkreisverwaltungen neh-


men(imländerübergreifendenVergleich)unterschiedlicheAufgabenwahr,unddasGleichegilt

für etwaige vorhandene Gemeindeverbände unterhalb der Kreisebene. Insofern unterscheiden

sichinderKonsequenzebenfallsdieAufgabenderkreisangehörigenGemeinden.

2.1 Gemeindefallzahlen

ImJahr2007gabesindenFlächenländerninsgesamt12.259Gemeinden.NurwenigeJahrespä-

ter,2011,warenes11.288StädteundGemeinden.IndiesemZeitraumhatsichdieFallzahlder

Gemeindendemnachum971Gebietskörperschaften(knappachtProzent)reduziert.Eskam,vor-

wiegend in den neuen Bundesländern, zu Gemeindezusammenschlüssen oder -fusionen, bei

denenzweiodermehrereeinstselbstständigeGemeindenverschmelzen.BeiZusammenschlüssen

gibteszweiGrundformen:

(1) ZusammenschlussvonzweiodermehrerenGemeindenzueinerneuenGemeinde (Zusam-

menschlussimengerenSinne)

(2) Eingemeindung von einer oder mehreren Gemeinde(n) in eine (meist einwohnerstärkere)

andereGemeinde

DiedemographischeEntwicklung,diezwischenundinnerhalbeinzelnerLändersehrunterschied-

lichausgeprägtseinkann,isteinErklärungsgrundfürdenFusionsboom.Regelmäßiggetragen

werden Gemeindezusammenschlüsse daneben von dem Wunsch nach einer wirtschaftlicheren

AufgabenerledigungdurchdieneugebildeteOrganisationseinheit.Tatsächlichhältdiefinanzwis-

senschaftlicheTheorieeinigeArgumentefürdieökonomischeVorteilhaftigkeitderartigerZusam-

menschlüssebereit.Oballerdingsgrößere(fusionierte)GemeindeninderPraxisundungeachtet

derFusionskostentatsächlichwirtschaftlicheragieren(können),istnichtinjedemFalleindeutig

bestimmbar. Die finanziellen Folgewirkungen von Gemeindezusammenschlüssen sind nicht

immereinseitigineineRichtung,proodercontraabeinergewissenEinwohnerschwelle,zubeant-

worten.21

BisaufdasSaarlandgibtes2011inallenFlächenländernkreisfreieStädte(Tab.4).Diesekreis-

freien Städte haben mindestens die Größe einer Mittelstadt, also einer Stadt mit 20.000 bis

100.000Einwohnern.Zumeist(in64von103Fällen)22handeltessichbeiihnenumGroßstädte

mitmehrals100.000Einwohnern.23DiekleinstekreisfreieStadtistZweibrückeninRheinland-

Pfalzmitrund34.000Einwohnern.DiebeideneinwohnerkräftigstenLänder,BayernundNord-

rhein-Westfalen,weisenbeidiesemGemeindetypdiehöchsteFallzahlauf.24Dabeihandeltessich

21 Vgl.Gnädinger2012,S.45ff.22 BeidieserAuswertungistzubeachten,dasssiemittelsderStatistiküberdenRealsteuervergleich2011vorgenommenwurde.Hier

werdenregionsangehörigeStädtewieAacheninNordrhein-WestfalenoderHannoverinNiedersachsennichtalskreisfreieStädteerfasst.

23 InderRegelhabenkreisfreieStädteeinehöhereEinwohnerzahlalskreisangehörigeGemeinden.AllerdingsgibtesAusnahmen.Sohabenz.B.insechsLänderndiejeweilseinwohnerschwächstenkreisfreienStädtewenigerEinwohneralsdiejeweilsgrößtenkreisangehörigenGemeinden.Vgl.Henneke2012,S.675.

24 InBezugaufdenAnteilkreisfreierStädteweisenNordrhein-WestfalenundSachsenEndedesJahres2011diehöchstenQuotenauf.InNordrhein-Westfalenleben39,9ProzentderEinwohnerinkreisfreienStädten,inSachsensindesimmerhin31,5Prozent.Vgl.Henneke2012,S.676.


inBayernin17von25FällenumMittelstädte,inNordrhein-Westfalenhingegeninallen22Fäl-

lenumGroßstädte.

Quelle: Eigene Darstellung; Daten entnommen aus: Statistisches Bundesamt 2012e: Realsteuervergleich 2011; Gebietsstand 31.12.2011; Zuordnung zu den Größenklassen nach der fortgeschriebenen Einwohnerzahl zum 30.6.2011

Abbildung 9: Gemeindefallzahlen der Flächenländer im Jahr 2011 in der Sortierung nach Kommunaltypen und -größenklassen

Kreisfreie Städte: Mittelstädte Kreisfreie Städte: Großstädte Kreisangehörige Gemeinden:Landgemeinden

Kreisangehörige Gemeinden:Kleinstädte

Kreisangehörige Gemeinden:Mittelstädte

Kreisangehörige Gemeinden:Großstädte

5725,07%

120,11%

390,35% 64

0,57%

8.41374,53%

2.18819,38%

in absoluten Zahlen und Prozent

Bei den insgesamt 11.185 kreisangehörigen Gemeinden handelt es sich in der überwiegenden

MehrheitumLandgemeindenmitwenigerals5.000Einwohnern(Abb.9).InBezugaufalledeut-

schenGemeindenderFlächenländeristdieGruppederLandgemeindenmitknapp75Prozentdie

mitAbstandgrößteKategorie.

Weitere2.188kreisangehörigeGemeindensindKleinstädtemit5.000bis20.000Einwohnern.Sie

bildeninBezugaufdieGesamtfallzahlderGemeindendiezweitstärksteGruppe(rund19Prozent).

Mittelstädte(572Gemeinden)undinsbesondereGroßstädte(12Gemeinden)stellenimkreisange-

hörigenRaumeherdieAusnahmedar.

AnderSpitzeundnochvordemeinwohnerstarkenFlächenlandBayernliegtdieabsoluteGemein-

defallzahlinRheinland-Pfalz.InnerhalbdesLandesgibtesinsgesamt2.306Gemeinden,inBay-

ernsindes2.056Gemeinden.


Gemeindefallzahlenunterhalbder400-Gemeinden-MarkesindaufderanderenSeiteimSaarland

(52Gemeinden),inSachsen-Anhalt(220Gemeinden)undNordrhein-Westfalen(396Gemeinden)

zuverzeichnen.SowohldaseinwohnerschwächstealsauchdaseinwohnerstärksteFlächenland

habeninsoferneinevergleichsweisegeringeGemeindefallzahl.EinZusammenhangmitderSied-

lungsdichtebestehthingegennicht.DiedurchschnittlicheGemeindegröße istüberdieStruktur

derkommunalenEbeneeinepolitischeEntscheidungdesLandesgesetzgebers.

Tabelle 4: Gemeindefallzahlen im Jahr 2011Flächenländer Kreisfreie Städte Kreisangehörige Gemeinden Gemeinden

(gesamt)Mittel- städte

Groß- städte

Land- gemeinden

Klein- städte

Mittel- städte

Groß- städte

Baden-Württemberg 1 8 586 415 90 1 1.101

Bayern 17 8 1.513 476 42 - 2.056

Brandenburg 2 2 295 96 24 - 419

Hessen - 5 122 246 53 - 426

Mecklenburg-Vorpommern 1 1 752 44 7 - 805

Niedersachsen 3 5 678 240 81 3 1.010

Nordrhein-Westfalen - 22 3 183 181 7 396

Rheinland-Pfalz 8 4 2.182 103 9 - 2.306

Saarland - - - 42 9 1 52

Sachsen - 3 305 137 23 - 468

Sachsen-Anhalt 1 2 115 79 23 - 220

Schleswig-Holstein 2 2 1.021 74 17 - 1.116

Thüringen 4 2 841 53 13 - 913

Flächenländer (gesamt) 39 64 8.413 2.188 572 12 11.288

Quelle: Eigene Darstellung; Daten entnommen aus: Statistisches Bundesamt 2012e: Realsteuervergleich 2011; Gebietsstand 31.12.2011; Zuordnung zu den Größenklassen nach der fortgeschriebenen Einwohnerzahl zum 30.6.2011

2.2 Gemeindegrößen

DiegeringeGemeindefallzahlinKombinationmitdemhohenEinwohnerbestandsorgtdafür,dass

in Nordrhein-Westfalen die mit Abstand größten Durchschnittsgemeindegrößen auftreten

(Abb.10).Mit45.042EinwohnernliegtdieDurchschnittsgemeindegrößedernordrhein-westfäli-

schenGemeindenbeiderGrößeeinerMittelstadt.

ImSaarland,inHessenundSachsen-AnhaltfindensichdienächstkleinerenGemeindegrößen,die

trotzdemnochüberder10.000-Einwohner-Markerangieren.

Die Durchschnittsgemeindegröße liegt bei den Flächenländern bei 6.719 Einwohnern pro

Gemeinde.DasentsprichtdemNiveaueinerkleinenKleinstadt.InvierLändernbewegtsichdie

DurchschnittsgemeindegrößeinderGrößenordnungeinerLandgemeinde;dabeihandeltessich

umSchleswig-Holstein,Thüringen,Mecklenburg-Vorpommernund,amEndederSkala,umRhein-

land-Pfalz.


Bade

n-W

ürtte

mbe

rg

Rhei

nlan

d-Pf

alz

Hess

en

Saar

land

Schl

esw

ig-H

olst

ein

Nor

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len

Nie

ders

achs

en

Baye

rn

Thür

inge

n

Fläc

henl

ände

r

Bran

denb

urg

50.000

45.000

40.000

35.000

30.000

25.000

20.000

15.000

10.000

5.000

0

Mec

klen

burg

-Vor

pom

mer

n

Sach

sen-

Anha

lt

Sach

sen

9.7816.109 5.963

14.260

2.034

7.847

45.042

1.734

19.514

8.843 10.558

2.541 2.439

6.719

Quelle: Eigene Darstellung; Daten entnommen aus: Statistisches Bundesamt 2012e: Realsteuervergleich 2011; Gebietsstand 31.12.2011; Einwohnerzahlen zum 30.6.2011

Abbildung 10: Durchschnittsgemeindegrößen im Jahr 2011 in Einwohner je Gemeinde

Im Jahr 2011 gilt unter allen Gemeinden die schleswig-holsteinische Gemeinde Gröde als die

deutschlandweitkleinsteGemeinde(Tab.5);siehatzum30.JunidesJahreslediglichsiebenEin-

wohner.AufderanderenSeitesinddieStädteKölnundMüncheninNordrhein-WestfalenundBay-

erndieeinwohnerstärkstenGemeinden.BeideüberschreitendieMillionengrenze.

Tabelle 5: Einwohnerschwächste und -stärkste Städte/Gemeinden der Flächenländer im Jahr 2011

Flächenland Einwohnerschwächste Gemeinde Einwohnerstärkste Gemeinde

Baden-Württemberg Böllen (96 Einwohner) Stuttgart (609.256 Einwohner)

Bayern Balderschwang (246 Einwohner) München (1.363.416 Einwohner)

Brandenburg Kümmernitztal (363 Einwohner) Potsdam (157.524 Einwohner)

Hessen Hesseneck (612 Einwohner) Frankfurt am Main (684.139 Einwohner)

Mecklenburg-Vorpommern Voigtsdorf (106 Einwohner) Rostock (202.674 Einwohner)

Niedersachsen Schulenberg i. Oberharz (286 Einwohner) Hannover (523.515 Einwohner)

Nordrhein-Westfalen Dahlem (4.125 Einwohner) Köln (1.010.269 Einwohner)

Rheinland-Pfalz Dierfeld (8 Einwohner) Mainz (199.992 Einwohner)

Saarland Oberthal (6.180 Einwohner) Saarbrücken (175.470 Einwohner)

Sachsen Rathen (394 Einwohner) Leipzig (525.245 Einwohner)

Sachsen-Anhalt Schopsdorf (256 Einwohner) Halle (Saale) (232.361 Einwohner)

Schleswig-Holstein Gröde (7 Einwohner) Kiel (239.788 Einwohner)

Thüringen Kleinbockedra (35 Einwohner) Erfurt (205.360 Einwohner)

Quelle: Eigene Darstellung; Daten entnommen aus: Statistische Ämter des Bundes und der Länder 2012a: Hebesätze der Realsteuern, Ausgabe 2011; Einwohnerdaten zum 30.6.2011


DasSaarlandistdaseinzigeBundesland,indemeskeineeinzigeLandstadtoder-gemeindegibt.

SämtlicheGemeindendeskleinstenFlächenlandeshabenmehrals5.000Einwohner.Selbstdie

kleinsteGemeindedesLandes,Oberthalmit6.180Einwohnern,kannstatistischbereitsalsKlein-

stadtbezeichnetwerden.

Ininsgesamtachtder13FlächenländersinddieeinwohnerstärkstenGemeindenzugleichdieent-

sprechenden Landeshauptstädte. Lediglich die Hauptstädte von Hessen (Wiesbaden), Mecklen-

burg-Vorpommern(Schwerin),Nordrhein-Westfalen(Düsseldorf),Sachsen(Dresden)undSachsen-

Anhalt (Magdeburg) sind nicht auch gleichzeitig die einwohnerkräftigsten Gemeinden des

jeweiligenLandes.

2.3 Gemeindeverbandsstrukturen

Die Organisationsform Gemeindeverband (GV) gibt es im Jahr 2010 in allen Flächenländern

(Tab.6).Allerdings trifftdieserBefundnichtaufdiehöherenKommunalverbändeundetwaige

GemeindeverbändeunterhalbderEbenederLandkreisezu.SogibtesininsgesamtsiebenFlä-

chenländernkeinehöherenKommunalverbände.

IndendreiFlächenländernNordrhein-Westfalen,SaarlandundHessengibteskeineGemeinde-

verbändeunterhalbderKreisebene.BeidiesendreiLändernhandeltessichumdiejenigenmit

denhöchstenDurchschnittsgemeindegrößen.InBaden-WürttembergundBayernwerdendiedor-

tigenVerwaltungsgemeinschaftenstatistischalsZweckverbände (ZV)undnichtalsGVerfasst.

AnsonstenhabenalleachtweiterenFlächenländereinestatistischerfassteGemeindeverbands-

ebeneunterhalbderKreisebene.DieFallzahlendieserGemeindeverbändeunterhalbderKreis-

ebenesindindenvergangenenJahreninmehrerenLänderngesunken.

Tabelle 6: Fallzahl der Gemeindeverbände im Jahr 2010Gemeinde- verbandsebene

Bade

n-W

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embe

rg

Baye

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Mec

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Anh

alt

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ein

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Bezirksverbände** 3 7 - 1 - - 3* 1 - 1 - - -

Landkreise 35 71 14 21 12 38 31 24 6* 10 11 11 17

Ämter**, Samtgemeinden, Verbandgemeinden

- - 53 - 78 137 - 163 - 8 26 87 85

* In Nordrhein-Westfalen einschließlich des Kommunalverbands Ruhrgebiet, im Saarland einschließlich des Regionalverbands Saarbrücken. ** Höhere Kommunalverbände werden in der kommunalen Rechnungsstatistik allesamt unter dem Terminus Bezirksverbände erfasst. Für die als Gemeindeverbände erfassten Ämter in Schleswig-Holstein gilt nach juristischer Abgrenzung, dass es sich nicht um GVs, sondern um Bundkörperschaf-ten handelt. Für Untersuchungen zu fiskalischen Merkmalen ist diese Unterscheidung indes unbedeutend.

Quelle: Eigene Darstellung; Daten entnommen aus: Statistisches Bundesamt 2012f: Jahresrechnungsergebnisse kommunaler Haushalte 2010; Gebietsstand 30.6.2010


LandkreisverwaltungenalsGemeindeverbandsebenegibteshingegeninallenFlächenländern.25

InderSummesindesimJahr2010insgesamt301Landkreisverwaltungen.26Mit71Kreisverwal-

tungenistihreFallzahlinBayernmitAbstandamhöchsten,imSaarlanddagegenmitsechsEin-

heiten(unterHinzurechnungdesRegionalverbandesSaarbrücken)amniedrigsten.Inderjünge-

renVergangenheithatsichdieFallzahlderLandkreisewenigverändert.InSachsen-Anhaltwurde

sieindenJahren2007/2008von21aufelfreduziert,undauchinSachsenkames2008/2009zu

einerReduzierung,indiesemFallvon22aufzehnKreise.Zum4.9.2012wurdedesWeiterenin

Mecklenburg-VorpommerneineKreisgebietsreformdurchgeführt.WährendsichdieAnzahlder

Landkreisevonzwölfaufsechsverringerthat,istauchdieAnzahlkreisfreierStädtevonsechsauf

zwei(Rostock,Schwerin)gesunken.InTabelle6istdieKreisgebietsreformMecklenburg-Vorpom-

mernsbedingtdurchdenGebietsstand30.6.2010nochnichtberücksichtigt.

2.4 Flächen- und Siedlungsstruktur

DieArtderFlächen-undSiedlungsstrukturistvonEinflusssowohlaufdieEinnahmemöglichkei-

tenalsauchdieAusgabenotwendigkeitenderKommunen.SohatetwaeineGemeindemitgroßer

Waldfläche und kleiner Gebäudefläche andere Infrastrukturbedürfnisse als eine flächenmäßig

gleichgroßeGemeindemitkleinerWaldflächeundgroßerGebäudefläche.DieFlächen-undSied-

lungsstruktur ist hierbei lediglich partiell durch politische Entscheidungen beeinflussbar und

insoferneinerelativexogeneEinflussgrößefürdieKommunalhaushalte.

Insgesamt verfügen die Flächenländer über eine Bodenfläche von 355.060 Quadratkilometern

(Tab.7).DasinBezugaufdieEinwohnerzahlzweitgrößteFlächenlandBayernistdasflächenmäßig

größteBundesland.EsfolgenNiedersachsen,Baden-Württembergunderstdanndaseinwohner-

stärksteFlächenland,Nordrhein-Westfalen.DasSaarlandalsFlächenlandmitdergeringstenEin-

wohnerzahlverfügtauchüberdiekleinsteBodenfläche.

BeidenSiedlungs-undVerkehrsflächen,definiertalsdieSummeausGebäude-undFreiflächen,

ErholungsflächenundVerkehrsflächen,verfügtBayernüberdiegrößtenGebäude-undFreiflächen

und die größten Verkehrsflächen aller Länder, während bei den Erholungsflächen Nordrhein-

WestfalenanderSpitzeliegt.VordemHintergrundderverfügbarenGesamtbodenflächerangiert

derabsoluthohebayerischeWertmitrundelfProzentallerdingsnochunterhalbdesFlächenlän-

derdurchschnittes: Letzterer liegt für die gesamten Verkehrs- und Siedlungsflächen bei rund

13ProzentderjeweiligenGesamtfläche.Nordrhein-WestfalenerreichtauchinBezugaufdiepro-

zentualenAnteileeinehoheQuotederSiedlungs-undVerkehrsflächen.

In den drei neuen Ländern Mecklenburg-Vorpommern, Brandenburg und Thüringen sind die

AnteilederSiedlungs-undVerkehrsflächenimVerhältniszurgesamtenBodenflächeunterden

Flächenländernamgeringsten.

25 DieGrößederLandkreisverwaltungeninBezugaufdieEinwohnerzahlistäußerstheterogen.AnderSpitzelebenimnordrhein-westfälischen Kreis Recklinghausen mehr als 620.000 Einwohner. Im niedersächsischen Lüchow-Dannenberg liegt dieEinwohnerzahlhingegenbeiknappunter50.000Einwohnern.Vgl.Henneke2012,S.677.

26 DieStädteregionensindandieserStelleadditivalsLandkreiseerfasst.


Tabelle 7: Nutzung der Bodenfläche in den Flächenländern zum 31.12.2010 (in km2)

Flächenland Boden-fläche

(gesamt)

Darunter*

Gebäu-de- und

Freifläche

Erholungs-fläche

Verkehrs-fläche

Wald- fläche

Landwirt-schaftliche

Fläche

Wasser- fläche

Baden-Württemberg 35.751 2.714 304 1.957 13.688 16.356 386

Bayern 70.550 4.080 382 3.382 24.719 34.848 1.443

Brandenburg 29.483 1.354 210 1.070 10.451 14.560 1.008

Hessen 21.115 1.547 205 1.421 8.473 8.895 290

Mecklenburg-Vorpommern 23.191 821 292 687 5.032 14.552 1.381

Niedersachsen 47.613 3.475 436 2.429 10.339 28.594 1.108

Nordrhein-Westfalen 34.092 4.357 634 2.403 8.732 16.742 669

Rheinland-Pfalz** 19.854 1.170 340 1.233 8.330 8.317 273

Saarland* 2.570 318 26 160 870 1.110 26

Sachsen 18.420 1.258 215 766 5.007 10.152 358

Sachsen-Anhalt 20.450 886 522 783 4.985 12.642 448

Schleswig-Holstein 15.799 1.103 150 689 1.657 11.029 797

Thüringen 16.172 712 76 671 5.162 8.792 199

Flächenländer 355.060 23.795 3.792 17.651 107.445 186.589 8.386

* Die erfassten Einzelflächen unterscheiden sich in ihrer Aufsummierung minimal von dem Wert für die Gesamtbodenfläche. ** Einschließlich des gemeinschaftlichen deutsch-luxemburgischen Hoheitsgebietes.

Quelle: Eigene Darstellung; Daten entnommen aus: Statistische Ämter des Bundes und der Länder 2011: Flächennutzung zum 31.12.2010

Beidenu.a.touristischundholzwirtschaftlich27relevantenWaldflächenweistwiederumBayern

denabsoluthöchstenWertaus.BeimVerhältniszurGesamtflächestehtderrheinland-pfälzische

WertanderSpitze.FürdieSummederFlächenländerliegtderprozentualeAnteilderWaldfläche

anderGesamtbodenflächebei30Prozent.DasAusmaßderrelativgroßenSpreizungzwischen

denFlächenländernwirddurchdenBlick auf dasLandmit demgeringstenWaldflächenanteil

deutlich:InSchleswig-HolsteinliegtderWaldflächenanteilbeigeradeeinmalrundzehnProzent

derGesamtbodenfläche.

DieLandwirtschaftsflächenmachenbeidenFlächenländerninsgesamtdengrößtenAnteilswert

anderGesamtbodenflächeaus;rund53ProzentderGesamtbodenflächesindalslandwirtschaft-

licheFlächenzucharakterisieren.AbsolutistderbayerischeWertderhöchsteunterdenFlächen-

ländern.GemessenanderGesamtflächeliegenallerdingsdieWerteinSchleswig-Holsteinander

Spitze.HessenundRheinland-PfalzweisenunterdenFlächenländerndiegeringstenAnteilein

BezugaufdielokaleGesamtbodenflächeauf.

WasserflächensindinBezugaufihrenAnteilanderGesamtbodenflächevongeringerBedeutung.

IneinzelnenLändernliegendieAnteileindeshöher;diehöchstenWerteweisendabeiSchleswig-

27 Weitere Zwecke mit Bezug zu den Kommunalfinanzen sind an dieser Stelle und bei anderen Bodennutzungsarten ebenfallsstetsrelevant.SosinddieBeschaffenheitundderWertdesGrundstückesz.B.auchsteuerpolitischrelevantfürdieHöhederGrundsteuer.BeilandwirtschaftlichemundforstwirtschaftlichemVermögenkommtdieGrundsteuerAzumTragen,beibebautenundunbebautenGrundstücken,dienichtderLand-undForstwirtschaftzuzuordnensind,dieGrundsteuerB.


HolsteinundMecklenburg-Vorpommernauf.InabsolutenZahlenistdieWasserflächeinBayern

amgrößten.

3 Wirtschaftskraft

DasBruttoinlandsprodukt(BIP)isteinewesentlicheDeterminantederKommunalfinanzsituation.

Die im BIP ausgedrückte Wirtschaftskraft wirkt sich über verschiedene Transmissionswege

(Beschäftigung,EinkommenundUnternehmensgewinne)aufdieSteuereinnahmenderKommu-

nenaus(Abb.11).AllerdingskönnenstrukturelleSteuerrechtsänderungenzueinerEntkopplung

vonSteuereinnahmenundWirtschaftskraftführen.

AufanalogeWeisewerdendieFinanzausstattungenderjeweiligenLänderüberdasBIPdetermi-

niert, welche über die Kommunalen Finanzausgleichsysteme (KFA-Systeme) wesentlich zur

GesamtausstattungderKommunenbeitragen.FernerwirktsichdieWirtschaftskraftauchausga-

benseitig,z.B.beidenSozialausgaben,aufdiekommunalenHaushalteaus.


Abbildung 11: Zusammenhang von Bruttoinlandsprodukt und Kommunalfinanzsituation

• Veränderung des BIP• Einkommen• Beschäftigung• Unternehmensgewinne

• Eigene Steuereinnahmen der Kommunen• KFA-Ausstattung, Zuweisungen an Kommunen• Potential zum Auflegen von staatlichen Fördertöpfen für Kommunen außerhalb des KFA• Kommunale Ausgaben für Soziales

• Einnahmepotentiale• Ausgabe- notwendigkeiten

BIP

Beeinflusste Größen(Auswahl)

Kommunalfinanzen

InsgesamtunterlagdasBIPimBetrachtungszeitraum2008bis2011einerstarkenVeränderung.

AusgehendvomwirtschaftsstarkenJahr2008habensichdieWertebedingtdurchdieFinanz-und

Wirtschaftskrise im Jahr 2009 in allen Flächenländern verschlechtert. Im Jahr 2010 folgte eine

Erholungsphase,wobeinochnichtinallenLänderndiegutenWertedesJahres2008wiedererreicht

wurden.ErstimJahr2011zeichnetesichinnahezuallenLänderneinedeutlicheVerbesserungab.28

28 Bei der Wirtschaftsleistung gibt es zuweilen starke Unterschiede innerhalb einzelner Regionen. Die Durchschnittswertesind nicht notwendigerweise für alle Kommunen des betreffenden Landes repräsentativ. Einzelgemeindliche Daten zuden Themenfeldern Wirtschaft und Arbeit sowie Soziales können das Bild erhellen. Sie sind über das Internetportalwww.wegweiser-kommune.deabrufbar.


ImLändervergleichergibtsichimZeitraum2008bis2011einsehrheterogenesBildhinsichtlich

desBIP-NiveausundderVeränderungsraten(Abb.12).DenhöchstenWertbeimBruttoinlandspro-

duktproKopf(injeweiligenPreisen)erreichtimJahr2011dasLandHessen,gefolgtvonBayern

Baden-Württemberg

Rheinland-Pfalz

Hessen

Saarland

Schleswig-Holstein

Nordrhein-Westfalen

Niedersachsen

Bayern

Thüringen

0 5.000 10.000 15.000 20.000 25.000 30.000 35.000 40.000

Brandenburg


Sachsen-Anhalt

Sachsen

Quelle: Eigene Darstellung; Daten entnommen aus: Statistische Ämter des Bundes und der Länder 2012b: Bruttoinlandsprodukt in jeweiligen Preisen (1991 bis 2011); Berechnungsstand: August 2011/Februar 2012 (Einwohner zum 30.6. des jeweiligen Jahres)

Abbildung 12: Bruttoinlandsprodukt der Jahre 2008 bis 2011 in Euro je Einwohner

33.835

33.46233.029

34.47535.545

21.01420.550

21.17722.051

36.74335.288

36.38737.616

20.49220.26720.753

21.363

26.57625.586

27.11828.306

30.83929.543

30.72131.893

26.57525.972

27.10528.311

30.16927.100

28.53530.059

21.89121.410

22.07322.970

21.09220.398

21.22622.336

25.60524.91925.244

25.967

20.29519.684

20.55721.608

31.31333.427

34.943

2008 2009 2010 2011


und Baden-Württemberg. Das niedrigste Bruttoinlandsprodukt je Einwohner ist für das Land

Mecklenburg-Vorpommernfestzustellen.

Auffälligist,dasshinsichtlichdesNiveausderWirtschaftskraftnochimmereindeutlicherUnter-

schied zwischenneuenundaltenBundesländernbesteht. So liegt2011 selbstdaswirtschafts-

stärksteneueBundesland(Sachsen)imNiveaudesBIPproKopfum2.997EurounterdemNiveau

vonSchleswig-Holstein,demwirtschaftsschwächstenaltenBundesland.

DiestärkstenfinanzkrisenbedingtenEinbrücheimBIPproKopf(injeweiligenPreisen)habenim

VergleichderJahre2008und2009dieLänderSaarland(–10,2Prozent)undBaden-Württemberg

(–7,5Prozent)zuverkraften.AmgeringstendurchdieFinanz-undWirtschaftskrisebeeinflusst

wurde die Wirtschaftskraft von Mecklenburg-Vorpommern (–1,1 Prozent). Eine geringe Wirt-

schaftskraftundhoheAbhängigkeitvonFinanztransfersspiegeltsichhieringeringenkrisenbe-

dingtenEinnahmeschwankungenwider.UmflächendeckendeinvergleichbaresMaßöffentlicher

LeistungenundInfrastrukturzuermöglichen,existierenumfangreichevertikaleundhorizontale

Ausgleiche.29 Es besteht somit keine lineare Beziehung zwischen lokaler Wirtschaftskraft und

gemeindlichenEinnahmen.GrundsätzlichreagierendiekommunalenHaushaltejedochumsosen-

sibler auf konjunkturelle Schwankungen, je stärker sie aus eigenen Steuern, vornehmlich der

Gewerbesteuer,finanziertsind.

DiedurchdieKrisestarknegativbeeinflusstebaden-württembergischeWirtschaftistgleichwohl

diejenige,dieindenbeidendarauffolgendenJahrendiekräftigsteErholunggegenüberdemVor-

jahrvorzuweisenhat(2010:+6,8Prozent;2011:+4,5Prozent).DieWirtschaftdesLandesSchles-

wig-HolsteinhatimVergleichhierzudiegeringstenWachstumsratenindenJahren2010und2011

zuverzeichnen (+1,3Prozentund+2,9Prozent).DaseinzigeLand,das imVergleichder Jahre

2008und2011auchimJahr2011nochnichtwiederdasNiveaudesVorkrisenjahres2008erreicht

hat,istdasSaarland.DasBIPproKopf(injeweiligenPreisen)liegthier2011um110Euroniedri-

gerals2008.

AuchinnerhalbderBundesländersinddieSchwankungenderWirtschaftskrafterheblich.30Inwel-

chemMaßesichdasBIPaufdieEinnahmenauswirkt,hängtu.a.vomSteuerrechtundderSteuer-

verteilungzwischenderBundes-,Landes-undkommunalenEbeneab.

4 Kommunalisierungsgrad

ÖffentlicheAufgabenunddiedaraus folgendenAusgabensind indenLändernunterschiedlich

zwischenderLandesebeneundderkommunalenEbeneverteilt(Tab.8).DerBegriffKommunali-

sierungsgradbeschreibtdenAnteildervondenKommunengetätigtenAusgabenanderSumme

derAusgabenvonLandundKommunen.JehöherderKommunalisierungsgradist,destogrößer

sinddiekommunalenAusgabenimVergleichzudenenderjeweiligenLänder.

29 Vgl.BertelsmannStiftung2012.30 Einzelgemeindliche Daten zu den Themenfeldern Wirtschaft und Arbeit sowie Soziales können unter www.wegweiser-

kommune.deabgerufenwerden.


Tabelle 8: Kommunalisierungsgrad des Jahres 2009 (anhand der gesamten unmittelbaren Ausgaben)

Flächenland Gesamtausgaben* (in Mio. Euro)

Kommunale Ausgaben** (in Mio. Euro)

Kommunalisierungsgrad (in Prozent)

Baden-Württemberg 48.611 24.623 50,65

Bayern 64.041 29.173 45,55

Brandenburg 12.070 5.848 48,45

Hessen 29.942 15.122 50,50

Mecklenburg-Vorpommern 7.708 3.581 46,46

Niedersachsen 35.118 16.867 48,03

Nordrhein-Westfalen 81.962 44.114 53,82

Rheinland-Pfalz 18.321 8.817 48,13

Saarland 4.640 1.720 37,07

Sachsen 18.325 9.239 50,42

Sachsen-Anhalt 11.413 4.723 41,38

Schleswig-Holstein 12.190 5.917 48,54

Thüringen 10.387 4.706 45,31

Flächenländer 354.728 174.448 49,18

* Unmittelbare Ausgaben von Land und Kommunen (inklusive der ZV). ** Unmittelbare Ausgaben der Gemeinden, GV und ZV.

Quelle: Eigene Darstellung; Daten entnommen aus: Statistisches Bundesamt 2012g: Rechnungsergebnisse des öffentlichen Gesamthaushalts 2009

Heterogene Aufgaben- und Ausgabenverteilungen in den einzelnen Flächenländern und ihren

KommunenerschwerenallerdingsländerübergreifendeVergleiche.GemeindenundGemeindever-

bändenwerdeninunterschiedlichemUmfangvonihrenLändernAufgabenübertragen;31daskön-

nensowohlkommunaleSelbstverwaltungsaufgabenalsauchstaatlicheAuftragsangelegenheiten

sein.GrundsätzlichkönnenderartigeVerzerrungeninGrenzen32anhanddesKommunalisierungs-

gradesberücksichtigtwerden.

Der anhand der unmittelbaren Ausgaben für den Gesamthaushalt berechnete Kommunalisie-

rungsgradderKommunenderFlächenländerfürdasJahr2007beträgt48,97Prozent. ImJahr

2008liegterbei49,05ProzentundimJahr2009bei49,18Prozent.DaslässtinderTendenz33eine

zunehmendeAufgabenverlagerungandiekommunaleEbenevermuten.

FürdieseThesesprechendieindervergangenenDekadeumgesetztenVerwaltungsstrukturrefor-

men.DieLänderMecklenburg-Vorpommern,SachsenundSachsen-AnhaltfusioniertendieLand-

kreiseundhabenimZugedessendiesengrößerenEinheitenehemaligeLandesaufgabenübertra-

gen.AndereBundesländerhabenAufgabenohnekommunaleGebietsreformaufdieKommunen

übertragen.Eswirddeutlich,dassauchdieAufgabenverteilungzwischenLandundKommunen

einemstetigenWandelunterliegt.DieserschwertdieBeurteilunglangerZeitreihen.

31 Ebenfalls unterscheiden sich die bereitgestellten Mittel der Länder für ihre Kommunen, etwa über die kommunalenFinanzausgleichsystemeundFörderprogramme.

32 ZudenGrenzen,unterschiedlichenBerechnungsmethodenundderenAussagekraftvgl.Gnädinger2012,S.57ff.33 DieAuslagerungenausdenKernhaushaltenkönneninzeitlicherundländerübergreifenderHinsichtvariieren,sodassergebnis-

verzerrendeNiveaueffekteentstehen.


WichtigfürdiekommunaleHaushaltssituationistvordemHintergrunddesKommunalisierungs-

grades–nebendemUmfangübertragenerAufgaben–auchdieFrage,welcheAufgabenkonkret

übertragen werden und welche Finanzströme damit einhergehen. Problematisch ist ein hoher

Kommunalisierungsgradinsbesonderedann,wenndieFinanzausstattung(eigeneundvonande-

rerEbenebereitgestellteMittel)derbetroffenenKommunennichtäquivalentist.ZurEinordnung

derspezifischenFinanzsituationderKommunenindenKontextderanderenFlächenländeristein

BlickaufdiejeweiligenKommunalisierungsgradedaherhilfreich.

GemessenandenunmittelbarenAusgabenvariiertderKommunalisierungsgraddesJahres2009

zwischen 37,07 Prozent im Saarland und 53,82 Prozent in Nordrhein-Westfalen (Tab. 8). Eine

wesentlicheUrsachediesergroßenVarianzgeradezwischendiesenLändernliegtinderunter-

schiedlichenTrägerschaftsozialerLeistungen.HinzutrittfürdasSaarlandderUmstand,dassin

kleinenLänderndieFixkostenderLandesverwaltungstärkerinsGewichtfallen.

53Teil II: Kommunale Haushaltssituation

TeilII:KommunaleHaushaltssituation

Zusammenfassung

• DieFinanzstatistikbildetgegenwärtignochkeine Daten in der doppischen LogikundinAnknüp-

fungandenErgebnishaushaltoderdie-rechnungab.Siefunktioniertnacheinerkameralen

Logik–auchweilderBundunddieMehrzahlderLänder(unddamitderGroßteilderBudget-

volumina)nochkameralrechnen.FürdenErgebnishaushaltwesentlichePositionenwerden

daherstatistischnichtabgebildet.

• EinewesentlicheVerbreiterungerfährtdieStatistikabdemBerichtsjahr2011mitderIntegra-

tion ausgelagerter Haushalte der Kommunen (FEUs des Staatssektors). Eine vollständigere

AbbildungderFinanzsituationistnunmöglich.GleichwohlsindnochlängstnichtalleInforma-

tionenabrufbar,dieimSinnedoppischerJahresabschlüsseodergarGesamtabschlüssegene-

riertwerdenkönnen.

• In den Jahren 2007 und 2008 verzeichnen die Kommunen der Flächenländer hohe Über-

schüsse.ImGefolgederWirtschaftskrisegeraten die HaushaltejedochindenJahren2009bis

2010von einem Extrem in ein anderes.SiewerdenfürdieSummederKommunenstarkdefizi-

tär.

• DietiefeKommunalfinanzkrisederVorjahresetzt sich im Jahr 2011 nicht in vergleichbarer Intensi-

tät fort.ImZugederanziehendenWirtschaftsentwicklunghabensichdieHaushaltsdatender

KommunenimDurchschnittderFlächenländerwiederverbessert–voneinerTrendumkehr

kannindes(noch)nichtgesprochenwerden:NochimmeristderFinanzierungssaldodeutlich

negativ.ZudemistdieVerbesserungderHaushaltszahlenerkennbarvondervolatilenoderim

HinblickaufdieweitereEntwicklungzumindestmitUnsicherheitenbehaftetenWirtschafts-

undArbeitsmarktsituationgetragen.Entwarnung ist insofernnichtangezeigt.AbdemJahr

2012werdenu.a.infolgesteigenderSteuereinnahmenundEntlastungendurchdenBundwie-

derumÜberschüsseprognostiziert.

• DieHaushaltsergebnissederKommunenfallen in den Ländern unterschiedlich aus.ImJahr2011

erzieltensechsLänderÜberschüsse,siebenLänderDefizite.Nebendenbeidenwirtschafts-

starkenWest-FlächenländernBaden-WürttembergundBayernerreichendieKommunenin

Sachsen,Sachsen-Anhalt,ThüringenundMecklenburg-VorpommernÜberschüsse.Bemer-

kenswert ist, dassdievergleichsweise gute Finanzsituation der Kommunen in einzelnen neuen

Ländernbereits indenvonderFinanz-undWirtschaftskrisebesondersgeprägten Jahren

2009/2010 beobachtet werden kann. 2010 weisen die Kommunen in Sachsen, Sachsen-

AnhaltundMecklenburg-VorpommernalseinzigeÜberschüsseaus.ImJahrzuvor,2009,ist

der Kommunale Finanzierungssaldo in allen neuen Ländern positiv, während er in allen

altenLändernnegativausfällt.DievergleichsweisehöhereKrisenresistenzderKommunen

indenneuenLändernwährendderimDurchschnittallerKommunendefizitärenHaushalts-

jahre2009bis2011begründetsichu.a.inihremtendenziellhöherenAnteilankonjunktu-

runabhängigerenZuweisungenimVergleichzurvolatilenGewerbesteuer.Dieaktuellnoch

54 Teil II: Kommunale Haushaltssituation

günstigeFinanzsituationderKommuneninOstdeutschlandrelativiertsichjedochvordem

HintergrunddesauslaufendenSolidarpaktesundstarkerSchrumpfung.

• Rund56 Prozent aller öffentlichen Bauinvestitionen werden imJahr2011durch die Kommunen

getätigt.ImVorjahrsindesnoch58ProzentundvolumenseitigrundeineMrd.Euromehr.Die

AusgabenreduzierungimBaubereichistdabeiResultatdesAuslaufensderKonjunkturpakete.

InsofernstelltderRückgangtrotzdesmancherortsweiterhinvorhandenenInvestitionsbedar-

fesein„Schrumpfen auf Normalniveau“dar.BemerkenswertistdieSituationinNordrhein-West-

falenunddemSaarland.IndenbeidenLändernwerdendieniedrigstenPro-Kopf-Bauausgabe-

voluminageneriert–dieübermehrereJahreanhaltendenDefizitezeigenkonkreteFolgenin

denInvestitionen.

Vorbemerkungen

DiezentraleKennzahlzurBeurteilungderfinanziellenLeistungsfähigkeitvonKommunenistin

derdoppischenTerminologiedasordentlicheErgebnis(Tab.9).WirdderordentlicheErgebnisaus-

gleich–alswichtigsteFaustformelkennzahl fürdieGenerationengerechtigkeit,diesewiederum

übersetztalsinterperiodischeGerechtigkeit–regelmäßigverfehlt,kanninfinanziellerHinsicht

einWirtschaftenaufKostenkommenderGenerationendiagnostiziertwerden.Damitgehteinher,

dassdiedauerhaftefinanzielleLeistungsfähigkeit,mithindieGewährleistungderstetenAufga-

benerfüllungmittel-bislangfristiginFragegestelltwird.

Tabelle 9: Berechnung und Aussage der Finanzkennzahl ordentliches Ergebnis (doppische Logik)Kennzahl Ordentliches Ergebnis

Ermittlung Ordentliche Erträge – ordentliche Aufwendungen; einschließlich Finanzerträge und -aufwendungen

Aussage Die Kommune kann im Haushalts- bzw. Rechnungsjahr (oder bezogen auf den Zeitraum der mittelfristigen Finanzplanung) die Aufwendungen aus der laufenden Verwaltungstätigkeit durch Erträge der laufenden Verwaltungstätigkeit (ohne die Veräußerung kommunalen Vermögens) decken. Damit wird deutlich, dass die Kommune das vorhandene Nutzungspotential für zukünftige Generationen nicht verringert. Folglich lebt sie nicht auf Kosten kommender Generationen.

Quelle: Eigene Darstellung; in Anlehnung an Fischer 2009: Doppischer Gemeindefinanzbericht, S. 11 f.

DieFinanzstatistikbildetgegenwärtigallerdingsnochkeineDateninderdoppischenLogikundin

AnknüpfungandenErgebnishaushaltoderdie-rechnungab.Siefunktioniertnacheinerkamera-

lenLogik–auchweilderBundunddieMehrzahlderLänder(unddamitderGroßteilderBudget-

volumina)nochkameralrechnen.FürdendoppischenErgebnishaushaltwesentlichePositionen

werdendamitstatistischnichtabgebildet.Dasbetrifft insbesondereAbschreibungenundRück-

stellungenalsAufwandspositionensowieErträgeausderAuflösungvonSonderpostenalsErtrags-

kategorie.

Für die Zwecke der Statistik werden die Daten der heute bereits doppisch und kaufmännisch

buchendenEinheiten(alsoinsbesonderedieDatenzahlreicherGemeindenundGV)derkamera-

lenSystematikzugeschlüsselt.DieStatistischenÄmtererhebenanstellederGruppierungendie


EinzahlungenundAuszahlungennachdenKontenderFinanzrechnung,dievondenKommunen

zuführensind.StattderGliederungspositionenwerdendieProduktgruppenerhoben,dieindie

PositionenderkameralenHaushaltssystematiküberführtwerden.NaturgemäßführendieseÜber-

leitungenaufgrundsystematischerUnterschiedezuUnschärfen.

AufderanderenSeitewerdenindieStatistikPositioneneinbezogen,diefürdiedoppischenErgeb-

nisse nur eine indirekte Rolle spielen, etwa die Bauinvestitionsausgaben. Letztere werden im

ErgebnisüberdieAbschreibungenrelevant.DiesesystemischenUnterschiedeführendazu,dass

wesentlicheKennzahlenzurBeurteilungderfinanziellenLeistungsfähigkeitvonKommunen,ins-

besonderedasordentlicheErgebnis,34gegenwärtignichtmittelsderStatistikabgebildetwerden

können.

1 Entwicklung der Haushaltssituation

DurchdieReformdesGemeindehaushaltsrechtswerdendieDatenbasisunddieDatenquellender

Finanzstatistikverändert.DieDatenquellenunterscheidensichzumTeilinhaltlichundsystema-

tischdeutlichvondenbisherigenErhebungsgrundlagen.DiekommunalenDatensinddaherfür

einenlängerenÜbergangszeitraumintertemporalundüberdieBerichtsstellenhinwegnureinge-

schränktvergleichbar–auchweilsichdieGeschwindigkeitbeiderEinführungdesressourcenver-

brauchsorientierten kommunalen Haushaltsrechts unterscheidet und wesentliche gesetzliche

NeuerungenbisheutenichtzwischendenLändernharmonisiertsind.35

Bemerkenswertist,dassdieKassenstatistikdahingehendeineNeuerungerfahrenhat,dassneben

denKernhaushaltenauchdieausgelagerteAufgabenwahrnehmung(Extrahaushalte)inderregel-

mäßigenBerichterstattungfortanmitbetrachtetwird.36VordemHintergrundderteilweiseerhebli-

chen fiskalischenRisikenausgelagerterEinheiten istdieseErweiterungdesBerichtskreiseszu

begrüßen.AlsExtrahaushaltewerdenabdemBerichtsjahr2011dieFonds,Einrichtungenund

Unternehmen(FEUs)erfasst,dienachdenKriteriendesEuropäischenSystemsVolkswirtschaftli-

cherGesamtrechnungen(ESVG)199537demStaatssektorzuzurechnensind.38

FürdenintertemporalenVergleicheinzelnerEinnahme-undAusgabepositionenistdiestatistische

Systemumstellungbedeutsam.DasGleichegiltfürhochaggregierteSaldenwiedenKommunalen

FinanzierungssaldoinderMehrjahresbetrachtung(Abb.13).IndieWertederJahre2007bis2009

sinddieExtrahaushaltenichteingerechnet.FürdieJahre2010/2011kanndieGrößedesFinanzie-

rungssaldosinklusivederFEUsdesStaatssektors(Extrahaushalte)abgebildetwerden,wobeiin

34 Für das Internetportal www.wegweiser-kommune.de wird auf einzelgemeindlicher Ebene versucht, die Größe der Positionnachzubilden. Das kamerale ordentliche Ergebnis ist ein Saldo, der aus Addition von kameralem Primärergebnis undFinanzergebnis ermittelt wird. Das ordentliche Ergebnis nach kameraler Logik darf nicht mit dem ordentlichen ErgebnisnachdoppischerLogikverwechseltwerden, obgleich es eineNachbildungderdoppischenGrößeunterdeneingeschränktenGegebenheitenderStatistikdarstellt.

35 Vgl.dazuBudäus2009undMühlenkamp/Glöckner2010sowiedieErgebnissedesProjektesRechtsvergleichDoppikunterwww.doppikvergleich.de/

36 EinediefiskalischeRelevanzbenennendeBegründungzurErweiterungderKassenstatistikfindetsichinderReiheWirtschaftundStatistikdesStatistischenBundesamtes.Vgl.Schmidt2011.

37 Vgl.AmtfüramtlicheVeröffentlichungenderEuropäischenGemeinschaften2002.38 Seit dem Jahr 2011 enthalten die kommunalen Kassenergebnisse ebenfalls die Ausgaben und Einnahmen der rund 1.930

kommunalenFonds,EinrichtungenundUnternehmendesStaatssektors.Vgl.Meißmer/Seese/Schulze-Steikow2012,S.448.


derKassenstatistik2011(1.bis4.Quartal)dieDatenfür2010methodischundbeimBerichtskreis

angepasstsind.InsgesamtsinddieDatenfürdenFinanzierungssaldoinderZeitreihenureinge-

schränktvergleichbar.

IndenJahren2007/2008erreichendieKommunenderFlächenländer(inklusivederZweckverbände)

sehrhoheÜberschüssevonjeweilsmehralsachtMrd.Euro.ImJahr2009sinddieAuswirkungender

Finanz-undWirtschaftskriseindenKommunalhaushaltenspürbar.DerKommunaleFinanzierungs-

saldogerätvoneinemExtremindasnächste:ErverkehrtsichineinDefizitvonrund7,7Mrd.Euro.

2007*

2008*

2009*

2010**

2011***

Quelle: Eigene Darstellung; Daten für 2007 bis 2009 entnommen aus: Statistisches Bundesamt 2012g: Rechnungsergebnisse des öffentlichen Gesamthaushalts 2009; Daten für 2010/2011 entnommen aus: Statistisches Bundesamt 2012c: Kassenstatistik 2011

Abbildung 13: Entwicklung des Kommunalen Finanzierungssaldos in den Jahren 2007 bis 2011in Mio. Euro

8.278

–7.729

–8.822

–2.878

8.385

* Für die Jahre 2007 bis 2009 wird der Kommunale Finanzierungssaldo für die Gemeinden und Gemeindeverbände (inklusive Zweckverbände) angezeigt. ** Für das Jahr 2010 wird das revidierte Ergebnis angezeigt. Dazu werden die Daten weitgehend (methodisch und beim Berichtskreis) an den Stand vom 1. bis 4. Vierteljahr 2011 angepasst. Der Finanzierungssaldo wird für die Gemeinden und Gemeindeverbände inklusive der Extra-haushalte (nach Abgrenzung der Kassenstatistik) angezeigt. Damit sind die Werte nur eingeschränkt mit denen der Vorjahre vergleichbar. *** Für das Jahr 2011 wird der Finanzierungssaldo für die Gemeinden und Gemeindeverbände inklusive der Extrahaushalte (nach Abgrenzung der Kassenstatistik) dargestellt. Damit sind die Werte nur eingeschränkt mit denen der Jahre 2007 bis 2009 vergleichbar.

ImJahr2010könnenerstmalsnebendenKernhaushaltendieFEUsdesStaatssektors39einbezogen

werden.Unter ihrerBerücksichtigung liegtderFinanzierungssaldobei rund8,8Mrd.Euro im

Defizit.FürdasJahr2011istererneutnegativ.DasDefizitderGemeindenundGemeindeverbände

inklusivederExtrahaushalteliegtbei2.878Mio.Euro.40DamitkommtesfürdieKommunender

FlächenländerzueinerstarkenVerbesserungimVergleichzumVorjahr.Dennochwerdenweiter-

hinDefiziteundkeineÜberschüsserealisiert.

AufGrundlagederaktuellenmittelfristigenProjektionderöffentlichenFinanzendurchdasBun-

desfinanzministerium41(BMF)werdenfürdasJahr2012erstmalswiederkommunaleÜberschüsse

erwartet.42NachdenProjektionsergebnissenwerdendiekommunalenÜberschüssebiszumJahr

39 AufgrunddesRückgriffsaufdieKassenstatistikwerdenZweckverbände,dieansonstenebenfallsdenExtrahaushaltenzugeordnetwerden,nichterfasst.

40 Das Finanzierungsdefizit in Höhe von rund 2,9 Mrd. Euro im Jahr 2011 verteilt sich zu 58,2 Prozent auf die kommunalenKernverwaltungenundzu41,8ProzentaufdieExtrahaushalte.Vgl.Meißmer/Seese/Schulze-Steikow2012,S.448.

41 Vgl.BundesministeriumderFinanzen2012a.42 DieBundesvereinigungderkommunalenSpitzenverbändeerwartetfürdasJahr2012ebenfallskommunaleÜberschüsse.Vgl.

BundesvereinigungderkommunalenSpitzenverbände2012.DerDeutscheStädtetagprognostiziertfür2012einenKommunalenFinanzierungssaldovon2,31Mrd.Euro.Vgl.Anton/Diemert2012,S.11.


2015weiteransteigenundunterdengetroffenenAnnahmenimletztenJahrderPrognose(2016)

beirund5,5Mrd.Euroliegen.DerpositiveTrendwirddurchdasBMFeinnahmeseitiginsbeson-

deredurchdiegünstigeSteuerentwicklungunddieÜbernahmederKostenderGrundsicherung

nachSGBXIIsowiederKostenfürBildungundTeilhabenachSGBIIdurchdenBundbegründet.

EinweitererFaktoristdiemitderpositivenEntwicklungderSteuereinnahmeneinhergehendeStei-

gerungderLandeszuweisungenindenkommunalenFinanzausgleichssystemen.43FürdieAusga-

beseiteerwartetdasBMFeinedeutlicheSteigerung.SowirdnachdengetroffenenAnnahmenfür

das Jahr 2012 der durch das Auslaufen der Investitionsprogramme des Konjunkturpakets II

bedingteRückgangderSachinvestitionendurchSteigerungenbeiPersonalausgabenundlaufen-

dem Sachaufwand überkompensiert, sodass insgesamt von einem Ausgabenzuwachs von rund

einemProzentausgegangenwird.FürdieJahre2013bis2016wirdmitAusgabenwachstumsraten

vonrunddreiProzentgerechnet.NachAngabendesBMFwirdsichdieErholungderkommunalen

FinanzsituationebenfallsinderZinsausgabenentwicklungspiegeln,dienachAnsichtdesMiniste-

riumsvoraussichtlichüberdengesamtenProjektionszeitraumleichtrückläufigseinwird.

NichtdurchdasBMFbenannt,aberebensovongrößererRelevanzfürdieKommunalfinanzent-

wicklung dürften daneben die in mehreren Ländern aufgelegten kommunalen Entschuldungs-

undKonsolidierungsprogrammesein.44TrotzihrerimDetailheterogenenKonzeptionsindsiealle-

samt darauf ausgelegt, konsolidierungsbedürftigen Kommunen Landeshilfen zukommen zu

lassen, wobei im Gegenzug merkliche eigene Konsolidierungsanstrengungen der betreffenden

Kommunenerwartetwerden.

2 Einordnung der kommunalen Haushaltssituation

ZwischendenJahren2010und2011hatsichderFinanzierungssaldonichtnurbeidenKommu-

nen der Flächenländer, sondern auf allen Ebenen verbessert (Abb. 14). Die Reihenfolge bleibt

indesauchimJahr2011identisch.DerBundrealisiertinklusiveseinerExtrahaushaltedasschlech-

testeErgebnis(–12,441Mrd.Euro).EsfolgendieLändermiteinemnegativenFinanzierungssaldo

von10,833Mrd.EuroimJahr2011unddieKommunenderFlächenländermiteinemDefizitvon

2,878Mrd.Euro,wobeiauchbeidenLändernunddenKommunendieFEUsdesStaatssektors

berücksichtigt werden. Das kommunale Defizit im Finanzierungssaldo entspricht 2011 exakt

1,50 Prozent der bereinigten Einnahmen; beim Bund sind es 3,56 Prozent, bei den Ländern

3,51Prozent.ImJahr2010warenesnoch4,84ProzentbeidenKommunen,17,00Prozentbeim

Bundund8,13ProzentbeidenLändern.

ImVergleichzudenstaatlichenGebietskörperschaftenschließendiekommunalenHaushalteinso-

fern in den Jahren 2010 und 2011 besser ab. Gleichwohl realisieren auch die Gemeinden und

GemeindeverbändeDefiziteundkeineÜberschüsse.

43 Die Schlüssel- und sonstigen Zuweisungen der kommunalen Finanzausgleichssysteme hängen maßgeblich von denSteuereinnahmenab.ObgleichdieLänderbeiderAusgestaltungderFinanzausgleichssystemeerheblicheSpielräumehaben,sind sie doch mindestens aufgrund des grundgesetzlich manifestierten Steuerverbundes (obligatorischer Steuerverbund, derdurchdenfakultativenSteuerverbundergänztwird)verpflichtet,dieKommunenanihrenSteuereinnahmenzubeteiligen.

44 Vgl.Gnädinger2012,S.157ff.;Hilgers/Burth2011.


Bund Länder* Kommunen

Quelle: Eigene Darstellung; Daten entnommen aus: Statistisches Bundesamt 2012c: Kassenstatistik 2011

* Flächenländer plus Stadtstaaten. ** Revidiertes Ergebnis. Die Daten werden weitgehend (methodisch und beim Berichtskreis) an den Stand vom 1. bis 4. Vierteljahr 2011 angepasst.

Abbildung 14: Finanzierungssaldo von Bund, Ländern und Kommunen (ohne Zweckverbände) inklusive der FEUs des Staatssektors in Mio. Euro

–

–10.000

–20.000

–30.000

–40.000

–50.000

–60.000

–51.590

–12.441

–23.092

–8.822 –2.878–10.833

Jahr 2010** Jahr 2011

DerBlickaufdieDetailsoffenbartallerdings,dassdievergleichsweisegünstigerePositionder

KommunenimVerhältniszuihrenLändernnichtallerortsgegebenist.Infünfder13Flächenlän-

der(Bayern,Brandenburg,Hessen,Mecklenburg-VorpommernundSachsen)fälltderWertfürden

LandesfinanzierungssaldoimJahr2011besserausalsderFinanzierungssaldofürdieKommunen

desbetreffendenLandes.

3 Hintergründe der gegenwärtigen Haushaltsentwicklung

DieindenJahren2009und2010nahezuflächendeckendspürbare,tiefeKommunalfinanzkrise

setzt sich im Jahr 2011 nicht in vergleichbarer Intensität fort. Im Zuge der anziehenden Wirt-

schaftsentwicklunghabensichdieHaushaltsdatenderKommunenimDurchschnittderFlächen-

länderwiederverbessert–voneinerTrendumkehrkannindes(noch)nichtgesprochenwerden:

NochimmeristderFinanzierungssaldodeutlichnegativ,unddieVerbesserungderHaushaltszah-

lenisterkennbarvondervolatilenoderimHinblickaufdieweitereEntwicklungzumindestmit

Unsicherheiten behafteten Wirtschafts- und Arbeitsmarktsituation getragen. Entwarnung ist

insofernnichtangezeigt.

Die Verbesserung des Finanzierungssaldos im Jahr 2011 um knapp sechs Mrd. Euro wird

maßgeblichvondensteigendenKommunalsteuereinnahmen(netto)getragen (Tab.10).Die

Steuernund steuerähnlichenAbgaben sind zwischen2010und2011um rund9,1Prozent

angestiegen.DievolatileunddirektandieKonjunkturentwicklunggekoppelteGewerbesteuer

(netto) hat mit einem Zuwachs von rund 13,2 Prozent einen gewichtigen Beitrag für das

Einnahmepluserbracht.EbenfallshatdieArbeitsmarktentwicklungzueinemPlusbeiden


Gemeindeanteilen an der Einkommensteuer geführt (zu den Kommunalsteuern im Detail

s.TeilIII).45

Tabelle 10: Veränderung wesentlicher Einnahme- und Ausgabepositionen der Gemeinden und Gemeindeverbände (inklusive Extrahaushalte) zwischen den Jahren 2010 und 2011 (absolute Werte in Mio. Euro)

Veränderung 2010/2011

Positionen Jahr 2010 Jahr 2011 In Prozent In absoluten Werten

Steuern und steuerähnliche Abgaben 63.925 69.744 9,10 5.819

Einnahmen aus wirtschaftlicher Tätigkeit 10.346 11.398 10,16 1.051

Zinseinnahmen 1.035 1.135 9,61 100

Laufende Zuweisungen und Zuschüsse 103.264 105.904 2,56 2.640

davon vom öffentlichen Bereich 94.356 97.782 3,63 3.426

davon von anderen Bereichen 8.908 8.122 –8,83 –786

Sonstige laufende Einnahmen 24.090 24.763 2,79 673

abzüglich Zahlungen von gleicher Ebene 38.450 38.662 0,55 212

Einnahmen der laufenden Rechnung 164.210 174.281 6,13 10.071

Veräußerung von Vermögen 4.799 4.497 –6,31 –303

Vermögensübertragungen 12.385 12.100 –2,30 –285

Darlehensrückflüsse 1.097 1.287 17,23 189

Schuldenaufn. beim öffentlichen Bereich 515 367 –28,84 –149

abzüglich Zahlungen von gleicher Ebene 869 874 0,61 5

Einnahmen der Kapitalrechnung 17.928 17.375 –3,08 –552

Bereinigte Einnahmen 182.138 191.656 5,23 9.519

Personalausgaben 49.495 50.730 2,50 1.236

Laufender Sachaufwand 43.826 45.098 2,90 1.271

Zinsausgaben 4.513 4.709 4,35 196

Laufende Zuweisungen und Zuschüsse 102.037 103.302 1,24 1.265

abzüglich Zahlungen von gleicher Ebene 38.450 38.662 0,55 212

Ausgaben der laufenden Rechnung 161.421 165.177 2,33 3.757

Sachinvestitionen 24.654 23.632 –4,15 –1.022

davon Baumaßnahmen 19.737 18.770 –4,90 –966

davon Erwerb von Sachvermögen 4.917 4.861 –1,14 –56

Vermögensübertragungen 3.160 3.350 5,99 189

Darlehen 685 968 41,37 283

Erwerb von Beteiligungen 1.561 1.940 24,29 379

Tilgungsausgaben an öffentlichen Bereich 348 341 –1,90 –7

abzüglich Zahlungen von gleicher Ebene 869 874 0,61 5

Ausgaben der Kapitalrechnung 29.539 29.357 –0,62 –182

Bereinigte Ausgaben 190.960 194.534 1,87 3.574

Finanzierungssaldo –8.822 –2.878 –67,38 –5.944

Quelle: Eigene Darstellung; Daten entnommen aus: Statistisches Bundesamt 2012c: Kassenstatistik 2011

45 Vgl.StatistischesBundesamt2012b.


NebendemSteuerzuwachshabensichdielaufendenZuweisungenundZuschüsse46sowiedieEin-

nahmenauswirtschaftlicherTätigkeitquantitativstarkerhöht.InsgesamthatdasstarkeWachs-

tumder laufendenEinnahmentrotzeinesRückgangsbeidenEinnahmenderKapitalrechnung

dazugeführt,dasssichdiebereinigtenEinnahmeninderSummezwischen2010und2011um

mehrals9,5Mrd.Euroerhöhen.

WährenddiebereinigtenEinnahmenimJahr2011um5,23Prozentsteigen,erfahrendiebereinig-

tenAusgabenebenfallseineSteigerung.SieerhöhensichimVergleichzumVorjahrum1,87Pro-

zent (3.574Mio.Euro),wobeiderAnstieg insbesonderevonden laufendenAusgabenausgeht,

währenddieAusgabenderKapitalrechnungleichtsinken.

AufderAusgabeseitesteigenzwischendenJahren2010und2011beieinerBetrachtungderabso-

lutenWertenebendem laufendenSachaufwand insbesonderedie laufendenZuweisungenund

ZuschüssesowiediePersonalausgabenan(zudenPersonalausgabenimDetails.TeilIV).DieAus-

gabenfürSachinvestitionensinkenhingegen,v.a.verursachtdurchgeringereBauausgaben.Die

merklicheAusgabenreduzierungimBaubereichistdabeiAusflussderauslaufendenKonjunktur-

programme; sie haben in den zurückliegenden Jahren als Reaktion auf die Finanz- und Wirt-

schaftskrisezuerheblichsteigendenkommunalenBauausgabenbeigetragen.Insofernstelltder

Rückgang bei dieser Ausgabenkategorie, trotz in Einzelbereichen weiterhin vorhandener

Investitionsbedarfe,47einSchrumpfenaufNormalniveaudar.

4 Kommunalhaushalte im Ländervergleich

Zwischen den einzelnen Ländern weist der Kommunale Finanzierungssaldo des Jahres 2011

erheblicheDisparitätenauf(Abb.15).WährendininsgesamtsechsLändernÜberschüssereali-

siertwerden,weisensiebenLänderDefiziteauf.48

DenmitdeutlichemAbstandhöchstenÜberschussrealisierendieKommuneneinschließlichihrer

FEUsdesStaatssektorsimLandBaden-Württemberg,gefolgtvonBayernalszweitemundletztem

altemFlächenland.AnsonstenerreichenausschließlichdieGemeindenundGemeindeverbändein

vier der fünf neuen Länder (Sachsen-Anhalt, Thüringen, Sachsen, Mecklenburg-Vorpommern)

Überschüsse.UnterdenneuenFlächenländernmüsseneinzigdiebrandenburgischenKommunen

inihremDurchschnittDefizitehinnehmen.

Feststellbarist,dassimJahr2011exaktindenjenigenLändernkommunaleÜberschüsseauftre-

ten,dieimZeitraum2000bis2010dieprozentualamdeutlichstenausgeprägtenBevölkerungs-

veränderungenhaben.FürdieLänderBaden-WürttembergundBayernistdieswenigerüberra-

schend,daderenBevölkerungswachstumResultatderWirtschaftsstärke ist,diesichnachdem

ÜberwindenderWirtschaftskrise2011ebensoindenKommunalhaushaltenwiderspiegelt.Obauf

46 Zuwächse der Zuweisungen aus den kommunalen Finanzausgleichsgesetzen (FAGs) resultieren u.a. im Wesentlichen aushöherenEinnahmenderLänder,diesichüberdenSteuerverbundmiteinergewissenParallelitätauswirken.

47 Vgl.DeutschesInstitutfürUrbanistik2012,S.29ff.48 BeiausschließlicherBetrachtungderKernhaushalte(ohneExtrahaushalte)weistmitNiedersachseneinzusätzlichesLandeinen

Überschussaus.Vgl.BundesministeriumderFinanzen2012b,S.6f.,undHoller/Junkernheinrich2012,S.277.


deranderenSeitediestarkeSchrumpfungindenbetroffenenGemeindeneinezusätzlicheTrieb-

federist,umüberKonsolidierungsnotwendigkeiten(noch)intensivernachzudenken,bleibtandie-

serStelleoffen.VonstärkeremEinflussistsicherdasAuslaufendesSolidarpaktesII,welchesdie

HaushaltederLänderundKommunenunterhohenAnpassungsdrucksetzt.

Bemerkenswertistebenfalls,dassdievergleichsweiseguteFinanzsituationderKommuneninein-

zelnenneuenLändernbereitsindenvonderFinanz-undWirtschaftskrisebesondersgeprägten

Jahren2009/2010beobachtetwerdenkann.ZwarsinddiekonkretenWerteaufgrundderKassen-

statistikumstellungnichtvergleichbar,aberaufBasisderaltenKassenstatistik49weisenimJahr

2010dieKommuneninSachsen,Sachsen-AnhaltundMecklenburg-VorpommernalseinzigeÜber-

schüsseaus.ImJahrzuvor,2009,istderKommunaleFinanzierungssaldoinallenneuenLändern

positiv,währenderinallenaltenLändernnegativausfällt.DievergleichsweisehöhereKrisenre-

sistenzderKommunenindenneuenLändernwährendderimDurchschnittallerKommunendefi-

zitärenHaushaltsjahre2009bis2011begründetsichu.a.inihremtendenziellhöherenAnteilan

konjunkturunabhängigerenZuweisungen.GleichzeitighabenindenKommunenderneuenLän-

derinfolgederschwachenWirtschaftsstrukturdievolatileGewerbesteuersowiederkonjunktur-

abhängigeEinkommensteueranteileinegeringereBedeutung.

Quelle: Eigene Darstellung; Daten entnommen aus: Statistisches Bundesamt 2012c: Kassenstatistik 2011; Einwohner zum 30.6.2011

Abbildung 15: Kommunale Finanzierungssalden (Gemeinden und Gemeindeverbände inklusive Extrahaushalte) im Jahr 2011 in Euro je Einwohner

* Wert inklusive gemeinsamer Extrahaushalte.

Baden-Württemberg

Rheinland-Pfalz

Hessen

Saarland

Schleswig-Holstein

Flächenländer (gesamt)*

Nordrhein-Westfalen

Niedersachsen

Bayern

Thüringen

Brandenburg


Sachsen-Anhalt

Sachsen

167

70

61

45

39

3

–5

–38

–39

–46

–79

–126

–292

–418

49 Vgl.StatistischesBundesamt2011c.


DiehöchstenDefizitewerdenimJahr2011indendreiKommunalfinanzkrisenländernRheinland-

Pfalz,Nordrhein-WestfalenundSaarlanderzielt.InallendreiLändernsindvielerortsdiealsbeson-

deresKrisenphänomengeltendenKassenkreditemittlerweilezueinerDauereinrichtungaufhohem

Niveauavanciert(s.dazuimDetailTeilVI).EinennocheinmaldeutlichschwächerenWertbeim

Finanzierungssaldo erreichen, wie bereits im Vorjahr, die hessischen Kommunen. Der äußerst

negativehessischeFinanzierungssaldoderbeidenJahreistdurchdenSondereffektdesSonderin-

vestitionsgesetzes und seiner Finanzierung beeinflusst. Buchungstechnische Gründe in Zusam-

menhangmitdenKonjunkturpaketentangierendenFinanzierungssaldonegativ.50Trotzdemkann

aucheineBereinigungumdiesenEffektnichtdarüberhinwegtäuschen,dassdiehessischeKom-

munalfinanzentwicklungindenJahren2010/2011einebesondereDramatikbesitzt.Einewesent-

liche Ursache für diese Situation ist neben den buchungstechnischen Wirkungen des Sonder-

investitionsgesetzesinderbesonderenBedeutungderGewerbesteuerfürHessenzufinden;das

LandhatseitmehrerenJahrendiehöchstenNetto-pro-Kopf-AufkommenbeidieserSteuer.Diesean

sichguteSituationwirktallerdingsinkonjunkturellenSchwächephasenkrisenerhärtend.Soistdie

Gewerbesteuer(netto)inHessenimKrisenjahr2009vonrund3,5Mrd.Euro(2008)auf2,7Mrd.

Euroeingebrochen.ImJahr2010beträgtdasAufkommenknappwenigeralsdreiMrd.Euro,und

selbstimJahr2011wirdmit3,05Mrd.EuronochlängstnichtdasVorkrisenniveauerreicht.

4.1 Einnahmen

DieEinnahmeunterschiedezwischendenKommunenderFlächenländerhabenbeieinzelnenEin-

nahmeartenimJahr2011eineenormeSpannweite(Tab.11).SosinddieSteuernundsteuerähn-

lichenAbgabeninBaden-Württemberg,BayernundHessenproEinwohnermehralsdoppeltso

hochwieamunterenEndederSkalainMecklenburg-Vorpommern.

Bei den Einnahmen aus wirtschaftlicher Tätigkeit erzielen die baden-württembergischen und

bayerischen Kommunen die Höchstwerte. Ausschließlich in Brandenburg wird bei dieser

EinnahmekategorieeinWertunterhalbder100-Euro-pro-Kopf-Markeerreicht.

ZinseinnahmenspieleninsgesamtinBezugaufdielaufendenEinnahmenquantitativeineunter-

geordnete Rolle. Vergleichsweise hohe Werte werden in Bayern, Nordrhein-Westfalen sowie in

Baden-WürttembergundSachsenerreicht.

Ost-West-DisparitätensindbeidenlaufendenEinnahmenausZuweisungenundZuschüssenzu

beobachten.DerniedrigsteWertwirdinBayernrealisiert.DenhöchstenWerterreichenbeidieser

PositiondiebrandenburgischenKommunen,gefolgtvonSachsen-Anhalt,Mecklenburg-Vorpom-

mernundThüringen.Einzig inSachsen fälltderWerthinterdiederzweialtenFlächenländer

Nordrhein-WestfalenundNiedersachsenzurück.

DiesonstigenlaufendenEinnahmensetzensichausGebühren,sonstigenEntgeltenundVerwal-

tungseinnahmenzusammen.BeidieserPositionerzielendienordrhein-westfälischenundhessi-

50 Vgl.Abendschein/Eicker-Wolf/Truger2012,S.329.


schenKommunenmitAbstanddiehöchstenPro-Kopf-Einnahmen; imSaarlandistderWertam

geringsten.Derhohenordrhein-westfälischeWertresultiertinsbesondereausGebührenundsons-

tigen Entgelten. Während im Durchschnitt der Kommunen der Flächenländer (inklusive der

gemeinsamenExtrahaushalte)303EurojeEinwohnererzieltwerden,liegtNordrhein-Westfalen

mit 475 Euro je Einwohner an der Spitze. Der niedrige saarländische Wert ist ebenso auf die

GebührenundsonstigenEntgeltezurückzuführen;dasAufkommendesLandesliegtmit111Euro

jeEinwohnerweitunterdemWertalleranderenLänder.

InsgesamterreichendieKommuneninNordrhein-WestfalenundBaden-Württembergdiehöchs-

tenlaufendenEinnahmen.DabeiverwundertaufdenerstenBlickderhoheWertfürNordrhein-

Westfalen,weilessichumeinHaushaltskrisenlandmitauchimJahr2011starknegativemFinan-

Tabelle 11: Einnahmen der Gemeinden und Gemeindeverbände inklusive der FEUs des Staatssektors im Jahr 2011 (in Euro je Einwohner)Einnahmeposition

Bade

n-W

ürtt

embe

rg

Baye

rn

Bran

denb

urg

Hes

sen

Mec

klen

burg

-Vor

pom

mer

n

Nie

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Rhei

nlan

d-Pf

alz

Saar

land

Sach

sen

Sach

sen-

Anh

alt

Schl

esw

ig-H

olst

ein

Thür

inge

n

Steuern und steuer-ähnliche Abgaben

1.052 1.075 571 1.087 507 839 1.007 825 804 610 553 823 532

Einnahmen aus wirtschaftlicher Tätigkeit

173 193 98 136 143 114 153 151 104 132 126 125 121

Zinseinnahmen 17 18 11 14 6 14 18 8 15 17 4 9 8

Laufende Zuweisungen und Zuschüsse

1.283 1.233 1.803 1.316 1.631 1.449 1.468 1.393 1.241 1.388 1.712 1.363 1.482

Sonstige laufende Einnahmen

270 282 287 413 211 305 488 202 140 205 207 323 185

abzüglich Zahlungen von gleicher Ebene

326 530 606 613 389 538 597 540 582 342 651 465 305

Einnahmen der laufenden Rechnung

2.469 2.271 2.165 2.354 2.109 2.182 2.537 2.039 1.723 2.009 1.950 2.178 2.024

Veräußerung von Vermögen

124 84 31 40 40 46 41 45 17 27 25 59 32

Vermögensüber- tragungen

116 179 274 144 252 100 151 141 105 262 273 117 199

Darlehensrückflüsse 16 7 5 27 2 15 16 72 55 1 26 5 1

Schuldenaufnahmen beim öffentlichen Bereich

3 2 - 14 20 4 1 13 2 0 7 25 5


5 6 9 12 6 26 12 7 6 24 27 8 8

Einnahmen der Kapitalrechnung

253 266 302 213 309 140 198 264 174 267 304 198 229

Bereinigte Einnahmen 2.723 2.537 2.467 2.567 2.418 2.322 2.735 2.303 1.897 2.276 2.254 2.377 2.253



zierungssaldohandelt.51AufderanderenSeiteweisendiesaarländischenKommunendennied-

rigstenWertallerFlächenländerbeidenlaufendenEinnahmenaus;diesisteineUrsachefürdie

insgesamtschwierigeFinanzsituationdesLandes.

Bei den Einnahmen der Kapitalrechnung spielen Vermögensveräußerungen und Vermögens-

übertragungendiequantitativgewichtigsteRolle,obgleichbeidePositionenzwischendenJah-

ren2010und2011einenRückgangerfahrenhaben.ImDurchschnittderKommunenderFlä-

chenländerwerdenimJahr2011VermögensveräußerungeninHöhevon59EurojeEinwohner

getätigt. Dabei entfällt der weitaus größere Anteil auf die Veräußerung von Sachvermögen

(51Euro jeEinwohner), einkleinererTeil aufdieVeräußerungvonBeteiligungen (8Euro je

Einwohner).52Baden-Württemberg(124EurojeEinwohner;davonproKopf116EurofürdieVer-

äußerungvonSachvermögenundneunEurofürdieVeräußerungvonBeteiligungen)undBay-

ern(84EurojeEinwohner;davonproKopf73EurofürdieVeräußerungvonSachvermögenund

12EurofürdieVeräußerungvonBeteiligungen)weisendiehöchstenWertebeidengesamten

Vermögensveräußerungenaus.InbeidenLändernhatderVermögensverkaufinsofernimLän-

dervergleichüberproportionaldieHaushaltsergebnissedesJahres2011beeinflusst.EinWertin

Höhe des Flächenländerdurchschnitts hätte in beiden Ländern den Überschuss im Finanzie-

rungssaldogeringerausfallenlassen.ImSaarlandfallenaufderanderenSeitedieniedrigsten

EinnahmenausVermögensveräußerungan;siewerdenfastausschließlichfürdieVeräußerung

vonSachvermögengeneriert.

BeidenVermögensübertragungenspielendieZuweisungenundZuschüssefürInvestitionenvom

öffentlichenBereichimFlächenländervergleichdiegrößteRolle(136von160EurojeEinwohner),

währenddieZuweisungenundZuschüssefürInvestitionenvonanderenBereichendasquantita-

tivgeringereTeilsegment(24von160EurojeEinwohner)bilden.EineAufteilungderZuweisun-

genundZuschüssefürInvestitionenvomöffentlichenBereicherhelltdasBildweiter.Derganz

überwiegendeTeil(115EurojeEinwohner)wirdimDurchschnittderKommunendurchdieLän-

der getätigt. EineDifferenzierungder gesamtenVermögensübertragungen offenbartwiederum

erheblicheDisparitätenzwischendenneuenunddenaltenBundesländern.DiehöchstenEinnah-

menausVermögensübertragungenweisendieKommuneninBrandenburg,Sachsen-Anhaltund

Sachsenauf.DenniedrigstenPro-Kopf-WerteinesneuenFlächenlandeserzieltThüringen;dieser

liegtabernochimmerüberdemWertBayernsalsdeswestdeutschenFlächenlandsmitdemhöchs-

tenAufkommenausdieserPosition.InsgesamterreichendieniedersächsischenKommunendas

geringsteAufkommenausdieserEinnahmeart.

Bei der Zusammenfassung von Einnahmen der laufenden Rechnung und der Kapitalrechnung

wirddeutlich,dassdieKommunenderbeidenLänderBaden-WürttembergundNordrhein-Westfa-

51 GrundsätzlichsindbeiderDateninterpretation„Nachzieheffekte“zubeachten.DasgiltfüreinnahmeseitigeSaldenalsauchfürEinzelpositionen.ZumeinensolltenEinnahmenimSinnederBedarfsdeckungdenAusgabenunddamitdenselbstauferlegtenundpflichtigenAufgabenfolgen.ZumanderenverursachengewisseAusgaben/AufgabenspezifischeEinnahmen.Sokönnenz.B.erstdannEintrittsgelderfüreinBadgeneriertwerden,wenndiesesauchexistiert.ErstattungenfürspezielleBedarfe,etwaimSozialbereich,werdendannverstärktgeneriert,wenndieBedarfevorhandensindetc.EsbedarfinsofernimmerderEinordnungderEinnahmesituationindenKontextdesGesamtsaldoszwischenEinnahmenundAusgaben.

52 AuchlangfristighatdieVeräußerungvonImmobilieneinesehrvielgrößereBedeutungfürdiekommunalenHaushaltealsjenevon Beteiligungen. Inwieweit diese Veräußerungen in einem ursächlichen Zusammenhang mit der Haushaltskonsolidierungstehen,istnurfürdenEinzelfallzubeantworten.Vgl.Geißler2012.


lenmiteinemgewissenAbstanddiehöchstenbereinigtenEinnahmenproKopferzielen.DasSaar-

landistaufderanderenSeitedaseinzigeLand,beidemdieKommunendieEinnahmemarkevon

2.000EurojeEinwohnernichterreichen.

4.2 Ausgaben

ImJahr2011weisendiehessischenKommunendiehöchstenbereinigtenPro-Kopf-Ausgabenaller

Flächenländeraus(Tab.12).Esfolgendienordrhein-westfälischenKommunenundmiteinigem

AbstanddieGemeindenundGemeindeverbändeinklusiveihrerExtrahaushalteinBaden-Würt-

temberg.DieKommunendieserdreiLänderhabenebenfallsdiehöchstenPro-Kopf-Ausgabenbei

denAusgabender laufendenRechnung,wobeiesandieserStellezwischenHessenundNord-

rhein-Westfalen zu einer Verschiebung in der Rangfolge kommt. In Nordrhein-Westfalen, dem

LandmitdemhöchstenKommunalisierungsgrad,liegendielaufendenAusgabenanderSpitzebei

2.613EurojeEinwohner,inHessenbei2.501EurojeEinwohnerundinBaden-Württembergbei

2.149Euro jeEinwohner.DerstarknegativeFinanzierungssaldoderLänderHessenundNord-

rhein-Westfalenistinsofernu.a.auchausgabenseitigbegründet.53InBaden-Württembergsinddie

Ausgabenzwarebenfallshoch,abernochimmersehrvielniedrigeralsindenbeidenanderenLän-

dern,undsiewerdeninsbesondereauchdurchEinnahmengedeckt.

Sachsen-Anhalt,dasSaarlandundThüringensindaufderanderenSeitedieFlächenländermit

dengeringstenbereinigtenAusgabenderKommunen.InallendreiLändernsindgleichzeitigver-

gleichsweiseniedrigeKommunalisierungsgradefestzustellen.InderFokussierungaufdielaufen-

denAusgabenkanndasBildderLändermitniedrigenAusgabenumBayernundSachsenerwei-

tertwerden:DiekommunalenAusgabender laufendenRechnung sind inThüringen,Sachsen,

demSaarland,Sachsen-AnhaltundBayernamgeringsten.

BeinahezuallenAusgabekategoriengibtesmerklicheUnterschiedezwischendenPro-Kopf-Aus-

gabenderKommuneneinzelnerLänder.BeidengewichtigenPersonalausgabenliegtderFlächen-

länderdurchschnitt (inklusive gemeinsamer Extrahaushalte) bei 696 Euro je Einwohner; das

Spektrumreichtvon746EurojeEinwohnerinBrandenburgbis566EurojeEinwohnerinSchles-

wig-Holstein.

BeimlaufendenSachaufwandliegenzweiLänderausderPersonalausgaben-Spitzenreitergruppe,

HessenundNordrhein-Westfalen, ebenfalls amoberenEndederRangliste. Inkeinemanderen

LanderreichendieKommuneninihremDurchschnittderarthohePro-Kopf-Werte.InThüringen

dagegenwirdamanderenEndederSkalaeinWertvon420EurojeEinwohnerrealisiert.

53 AusgabenresultierenausAufgaben,undfürderenDeckungsindausreichende/auskömmlicheEinnahmennotwendig.EindurchpflichtigeAufgabenoderörtlichePräferenzmusterhohesAusgabenniveauistinsofernerstdannkritisch,wenndiezurDeckungnotwendigen Einnahmen ausbleiben. Zum anderen sind bei der Dateninterpretation „Nachzieheffekte“ zu beachten. PartiellundnotwendigerweisefolgenhohenAusgabenaneinzelnenStellenebenfallsvergleichsweisehoheEinnahmen.EinklassischesBeispiel istderSozialbereich.HoheBedarfe führenandieserStellezuhohenAusgaben,aberauchzuhöherenErstattungen.EsbedarfinsofernimmerderEinordnungderAusgabensituationindenKontextdesGesamtsaldoszwischenEinnahmenundAusgaben.


BeidenZinsausgaben, die spiegelbildlich zurHöhederGeldschulden inKombinationmit den

erzieltenZinssätzen54anfallen,überschreitendiehessischenKommunenalseinzigedie100-Euro-

je-Einwohner-Marke.AnsonstensindbeidieserPositionebenfallsdieAusgabenderdreiKommu-

nalfinanzkrisenländerNordrhein-Westfalen,SaarlandundRheinland-Pfalzsehrhoch.Geradean

dieserStellewirdüberdeutlich,dassGeldschuldeninspäterenHaushaltsjahrenzwangsläufigund

unter der Vorgabe des Haushaltsausgleichs andere Ausgabepositionen verdrängen. In Sachsen

undBrandenburgfälltimgleichenJahrgeradeeinmaleinDritteldesBetragesjeEinwohneran

Zinsausgabenan.

Tabelle 12: Ausgaben der Gemeinden und Gemeindeverbände inklusive der FEUs des Staatssektors im Jahr 2011 (in Euro je Einwohner)Ausgabeposition

Bade

n-W

ürtt

embe

rg

Baye

rn

Bran

denb

urg

Hes

sen

Mec

klen

burg

-Vor

pom

mer

n

Nie

ders

achs

en

Nor

drhe

in-W

estf

alen

Rhei

nlan

d-Pf

alz

Saar

land

Sach

sen

Sach

sen-

Anh

alt

Schl

esw

ig-H

olst

ein

Thür

inge

n

Personalausgaben 696 622 746 730 586 601 713 614 627 686 734 566 642

Laufender Sachaufwand 528 491 604 709 507 553 764 553 535 440 688 516 420

Zinsausgaben 33 47 29 102 48 59 90 88 89 29 55 51 43

Laufende Zuweisungen und Zuschüsse

1.218 1.251 1.373 1.574 1.305 1.353 1.644 1.289 1.188 1.031 1.037 1.395 1.038


326 530 606 613 389 538 597 540 582 342 651 465 305

Ausgaben der laufenden Rechnung

2.149 1.881 2.146 2.501 2.057 2.027 2.613 2.004 1.856 1.844 1.863 2.063 1.837

Sachinvestitionen 345 461 299 369 274 240 212 298 202 356 294 270 308

davon Baumaßnahmen 265 368 257 295 236 179 159 241 164 311 259 211 267

davon Erwerb von Sachvermögen

80 93 42 73 38 61 52 57 38 44 35 59 41

Vermögensüber-tragungen

39 57 68 75 66 53 19 36 39 47 50 44 48

Darlehen 8 7 1 24 1 20 14 45 55 2 2 1 1

Erwerb von Beteiligungen

14 95 6 16 3 11 14 5 40 6 1 16 6

Tilgungsausgaben an öffentlichen Bereich

5 2 1 12 20 3 2 1 2 0 1 28 0


5 6 9 12 6 26 12 7 6 24 27 8 8

Ausgaben der Kapitalrechnung

406 617 367 484 357 301 248 378 333 387 321 353 355

Bereinigte Ausgaben 2.555 2.498 2.513 2.985 2.415 2.327 2.861 2.382 2.189 2.230 2.184 2.416 2.192


54 BeidenZinsausgabenspielt ebenfallsdas jeweiligeGeldschuldenportfolioeineRolle.Sogibt esz.B. zwischenKreditenundKassenkreditenderKernhaushalteregelmäßigeinenZinsspread.


Nordrhein-Westfalen und Hessen haben bei einer weiteren Ausgabenkategorie, den laufenden

Zuweisungen und Zuschüssen, ebenfalls die höchsten Pro-Kopf-Ausgaben. Sachsen, Sachsen-

AnhaltundThüringenhabenbeidieserAusgabenpositionwesentlichniedrigerePro-Kopf-Werte.

BeidenSachinvestitionenverzeichnendieKommunen inBayerndenmitAbstandhöchstenPro-

Kopf-Ausgabenwert. Bei einer Aufschlüsselung wird deutlich, dass die bayerischen Kommunen

sowohlbeidenBauausgabenalsauchbeimErwerbvonSachvermögen,alsovonbeweglichenund

unbeweglichenSachen,denhöchstenWertallerFlächenländeraufweisen.ImSaarlandundinNord-

rhein-WestfalenerreichendieSachinvestitionennichteinmal50ProzentdesNiveausinBayern.

VermögensübertragungenspielenimAusgabenmixderKommuneneineeherkleinereRolle.Der

DurchschnittswertderKommunenderFlächenländerliegtbei44EurojeEinwohner,wobeierin

Hessenmit75EuroproKopfanderSpitzeundinNordrhein-Westfalenmit19EurojeEinwohner

amunterenEndeliegt.EbenfallsohnegrößereBedeutungimDurchschnittderKommunenistder

AusgabenwertfürdenErwerbvonBeteiligungen.AllerdingsgibtesvondieserRegelimJahr2011

Ausnahmen.InBayernhatderErwerbvonBeteiligungenAusgabenvon95EurojeEinwohnerver-

ursacht;ohnedieseAusgabewärederpositiveFinanzierungssaldoderbayerischenKommunen

nocheinmalhöherausgefallen.

4.3 Bauausgaben im Detail

ImJahr2010werden33.841Mio.EurovonBund,Ländern,SozialversicherungundKommunenfür

Baumaßnahmenverausgabt.Davonentfallen19.737Mio.Euro(rund58Prozent)aufdieGemein-

denundGemeindeverbände(inklusiveihrerExtrahaushalte).ImGefügederGebietskörperschaf-

tensinddieKommunendemnachdermitAbstandwichtigsteAkteurfürBauinvestitionen.ImRah-

menvonKonjunkturprogrammenzwecksantizyklischerSteuerungspieltnebenderSteuerpolitik

aufderEinnahmeseiteaufderAusgabeseitetraditionellgeradederBereichdesöffentlichenBau-

enseineherausragendeRolle.Insofernistesnurkonsequent,dassderBundbzw.dieLänderdie

GemeindenundGemeindeverbändeimZugederKonjunkturpaketeandieserStelleeinbezogen.

FürdasJahr2010sindentsprechendimkommunalenRaumdieBauausgabenstarkvonKonjunk-

tursteuerungsmaßnahmendeterminiert.

DasFolgejahr2011 ist geprägt voneinem rückläufigenBauinvestitionsvolumen.Bund,Länder,

SozialversicherungundKommunentätigen imJahr2011Investitionsausgaben fürBaumaßnah-

men ineinerGrößenordnungvon33.372Mio.Euro.Davonentfallen18.770Mio.Euroaufdie

GemeindenundGemeindeverbändesowie ihreFEUsdesStaatssektors;55dasentsprichteinem

Anteilvon56ProzentandenGesamtausgabenfürBaumaßnahmen.DiehöchstenBauausgaben

tätigendieKommunenderFlächenländerdabeiimJahr2011imBereichStraßen.56Esfolgendie

AufgabenbereicheSchulenundvorschulischeBildungsowieallgemeineVerwaltung.

55 FürdasJahr2012prognostiziertderDeutscheStädtetagaufgrunddesWegfallsdesKonjunkturpaketesIIeinenRückgangderBauausgabeninHöhevonknapp15Prozent.Vgl.Anton/Diemert2012,S.11undS.16.

56 DieAnteileeinzelnerBereiche/PolitikfelderinBezugaufdasgesamteBauausgabevolumenkönnendemAnhangentnommenwerden.Vgl.Abb.59.


Grundsätzlich sind Bauinvestitionen häufig ein Bereich, der bei kurzfristigen Konsolidie-

rungsbedarfenschnellreduziertwerdenkann.DasistvordemHintergrundderVermeidung

vonInvestitions-undFolgekostenpartiellnachvollziehbar–geradewennesumneueAufga-

benbereicheinKommunengeht,diebereitsohnedieseAufgabenalskonsolidierungsbedürf-

tigeinzuschätzensind.AufderanderenSeitemusseinWerteverlustbeibestehendenVermö-

gensgegenständen/Bauten verhindert werden; in Teilbereichen können unterlassene

Investitionenmittel-bislangfristigzunochhöherenKostenführen,undgenerellsichernheu-

tige Bauinvestitionen in einzelnen Aufgabenfeldern die Zukunftsfähigkeit der betreffenden

Kommune/Region.AllgemeinmusstrotzdesKonjunkturprogrammsvoneinemhohenInves-

titionsrückstand der Kommunen ausgegangen werden.57 Für einzelne wenige Teilbereiche

könnenBauinvestitionenalswenigerproblematischinBezugaufdieKommunalfinanzsitua-

tioneingeschätztwerden.Sosolltensichz.B.InvestitionenimVersorgungs-undEntsorgungs-

bereich(Wasser,Abwasser,Abfall)überdieFestlegungkostendeckenderGebührenrefinan-

zierenlassen.

– 50 100 150 200 250 300 350 400

Sonstige Aufgabenbereiche Schulen und vorschulische Bildung

StraßenSportstätten Abwasser- und Abfallbeseitigung

Allgemeine Verwaltung

Baden-Württemberg

Rheinland-Pfalz

Hessen

Saarland

Schleswig-Holstein

Nordrhein-Westfalen

Niedersachsen

Bayern

Thüringen

Flächenländer

Brandenburg


Sachsen-Anhalt

Sachsen

103 16 49 10 55 14

133 6 48 9 66 6

66 32 37 7 48 21

85 12 31 3 32 1

126 5 42 11 58 0

72 20 15 6 34 11

56 19 42 9 45 8

156 4 36 10 52 1

136 12 69 10 82 3

109 3 33 8 80 3

89 31 93 12 54 17

112 21 47 10 65 1

153 12 82 11 79 32

107 12 55 18 55 18


Abbildung 16: Bauausgaben der Gemeinden und Gemeindeverbände (inklusive Extrahaushalte) im Jahr 2011 nach Aufgabenbereichen in Euro je Einwohner

57 DasDeutsche Institut fürUrbanistik errechnet imKommunalpanel2013aufGrundlageeiner repräsentativenBefragungeinVolumenvonrund128Mrd.Euro.Vgl.DeutschesInstitutfürUrbanistik2013,S.34ff.


ImDurchschnittderFlächenländerverausgabendieKommuneninklusiveihrerFEUsdesStaats-

sektors247Euro jeEinwohner fürdenBaubereich (Abb.16).DiehöchstenPro-Kopf-Ausgaben

werdeninBayern,SachsenundHessen58getätigt.BemerkenswertistdagegendieSituationinden

beiden langjährigen Kommunalfinanzkrisenländern Nordrhein-Westfalen und Saarland. In den

beidenLändernwerdenmit158und164EuroproKopfdieniedrigstenBauausgabenvolumina

generiert.GanzoffensichtlichzeigeninbeidenLändernunteranderemdieübermehrereJahre

anhaltendenDefiziteihreWirkungimInvestitionsbereich.DamitsindbeideLänderinmehrfacher

HinsichtineinerschwierigenPosition:AufdereinenSeiteerlaubendieFolgenderbereitsaufge-

laufenenDefizitekeinehohenBauinvestitionsausgaben.AufderanderenSeitefälltesschwer,die

ZukunftsfähigkeitimländerübergreifendenWettbewerbderKommunenundangesichtsdesnot-

wendigenRückbausvonInfrastrukturenimZugeschrumpfenderBevölkerungszahlenzuerhalten.

FürdenBereichderallgemeinenVerwaltungliegendiePro-Kopf-Bauausgabenimkommunalen

Flächenländerdurchschnittbei16Euro.Schleswig-HolsteinundHessenliegenhieranderSpitze,

währenddieWerteinSachsen-AnhaltundMecklenburg-VorpommernamunterenRandrangie-

ren.

EineerheblicheSpannweiteistimAufgabenbereichSchulenundvorschulischeBildungerkenn-

bar.59DerFlächenländerdurchschnittderBauausgaben,derbei49EurojeEinwohnerliegt,wirdin

HessenundBayernamdeutlichstenübertroffen.EbenfallsvergleichsweisehohePro-Kopf-Ausga-

benindiesemSegmentfindensichinSachsen.DasSchlusslichtstelltmiteinigemAbstandNord-

rhein-Westfalendar.

Bei den Bauausgaben für Sportstätten liegt der Durchschnittswert der Flächenländer bei zehn

EurojeEinwohner.EinvergleichsweisehoherWertfindetsichmit18EuroinBaden-Württemberg,

währendaufderanderenSeiteimSaarlandlediglichdreiEurojeEinwohnerfürdiesenZweckver-

ausgabtwerden.

ImBereichStraßentätigendieKommunenderFlächenländerinihremDurchschnittBauausgaben

von55Euro jeEinwohner. Sachsen,Mecklenburg-VorpommernundBayern liegenhier ander

Spitze. Die beiden Länder mit der höchsten Bevölkerungsdichte, Nordrhein-Westfalen und das

Saarland,weisendieniedrigstenPro-Kopf-BauausgabenindiesemAufgabengebietaus:ImSaar-

land,demFlächenlandmitdergeringstenEinwohnerzahlundFläche,liegtderWertbei32Euro

jeEinwohner,imbevölkerungsreichstenBundesland,Nordrhein-Westfalen,bei34EurojeEinwoh-

ner.

ImAufgabenfeldderAbwasser-undAbfallbeseitigungliegendiedurchschnittlichenPro-Kopf-Bau-

ausgabenderKommunenderFlächenländerbei14Euro.BayernliegtmitAbstandanderSpitze,

während2011inRheinland-Pfalz,Brandenburg,demSaarlandundSachsen-Anhaltkeinebedeu-

tendenBauausgabenindiesemFeldgetätigtwerden.

58 InHessenhatimbetrachtetenJahr2011dasSonderinvestitionsprogrammeinenaußergewöhnlichenunderhöhendenEinflussaufdieSachinvestitionen.Vgl.Eicker-Wolf/Truger2012,S.37f.

59 ZurVerteilungderBauausgabenaufAufgabenbereichevgl.Abb.59imAnhang.

70 Teil III: Kommunalsteuern

TeilIII:Kommunalsteuern

Zusammenfassung

• Steuernsindmitrund40ProzentderlaufendenEinnahmeneinewesentliche Einnahme kategorie

derKommunen.DenKommunenstehenimWesentlichendasAufkommenderGrundsteuer

sowie Anteile aus der Gewerbe-, der Einkommen- und der Umsatzsteuer zu. Die gesamten

Steuereinnahmenerreichten2011nacheinemkrisenbedingtenRückgangwiedernahezudas

Vorkrisenniveauvonknapp70Mrd.Euro.

• DerBlickaufeinzelneSteuerartenoffenbarteinezentraleSchwächedesKommunalsteuersys-

tems.DieaufkommensstärksteSteuer,dieGewerbesteuer in ihrer gegenwärtigen Gestalt, reagiert

besonders sensibel auf konjunkturelle Einflüsse.IhrEinbruchimJahr2009ummehralssechs

Mrd.EurohatdenstarkenRückgangdesKommunalsteueraufkommensunddamitdienegati-

venFinanzierungssaldenmaßgeblichbeeinflusst.GleichzeitighatsichderEinkommensteuer-

undUmsatzsteueranteilimselbenJahrreduziert,allerdingsindeutlichgeringeremUmfang.

ImJahr2011liegtdasNetto-Gewerbesteueraufkommenwiederbeirund30,5Mrd.Euro.

• DienachderGewerbesteueraufkommensstärksteKommunalsteuer,derEinkommensteueran-

teil,erreichteimJahr2009nahezudasNiveauderNetto-Gewerbesteuereinnahmen.InBran-

denburgundSchleswig-HolsteinliegtderkommunaleEinkommensteueranteilamSteuerauf-

kommenselbst imJahr2011überdemderGewerbesteuer.Beim Einkommensteueranteilund

letztlichauchbeimUmsatzsteueranteilhandelt es sich allerdings um eine Position, die durch kom-

munales Agieren in wesentlich geringerem Umfang beeinflusst werden kann, als das bei den Real-

steuern der Fall ist. BeiLetzterenverfügendieStädteundGemeindenüberdasHebesatzrecht.

KommunaleSelbstverwaltungund-verantwortungsetztzwingenddieMöglichkeitvoraus,das

eigeneSteueraufkommenwesentlichzubeeinflussen.

• DieSteuereinnahmenproKopfbewegensichimJahr2011zwischen507EuroinMecklenburg-

Vorpommernund1.085EuroinHessen–eineenormeSpannweite.IndiesenUnterschieden

zwischen Regionen und Gemeinden spiegelt sich die Wirtschaftsstruktur wider. Selbst das

stärksteostdeutscheBundeslandrangiertmit600EuroproKopfnochrund200Eurohinter

demschwächstenwestdeutschen.DieKommunenHessenserzielten2011alleinausderGewer-

besteuer(netto)fastebensohoheEinnahmenwiedieKommunenMecklenburg-Vorpommerns

ausallenSteuernzusammen.

• DieSteuersätzederGrund-undGewerbesteuerwerdeninjederGemeindedurchHebesätze

bestimmt.Tendenziell steigen die Hebesätze der Gewerbesteuer und der Grundsteuer B mit der Ein-

wohnerzahl. InBezugaufdieGewerbesteuersinddieHebesätzeimDurchschnitt langfristig

relativstabil.DieHebesätze der GrundsteuerAundBsind hingegen seit 2009 sichtbar gestiegen.

DieGrundsteuerkranktheutejedochanveraltetenBemessungswerten.

• ZwischendenLänderntretenimDurchschnittderKommunengroße Unterschiede bei den Hebe-

sätzenauf.Soweisenz.B.dieKommuneninSachsenmit479Punktendenhöchstenundjene

71Teil III: Kommunalsteuern

Hessensmit337PunktendengeringstenDurchschnittshebesatzderGrundsteuerBauf.Die

DurchschnittshebesätzederGewerbesteuerbewegensich2011zwischen324PunkteninBran-

denburgund442PunkteninNordrhein-Westfalen.

• MitdenHebesätzenstehtdenGemeindeneinbedeutenderHebeleigenerEinnahmegestaltung

zurVerfügung,denzunutzensieimRahmenkommunalerSelbstverwaltungbeischwieriger

HaushaltslageundvordemHintergrundderMaximegenerationengerechterHaushaltspolitik

verpflichtetsind.Diegenerierbaren KonsolidierungssummensindimEinzelfallenorm.

Vorbemerkungen

ImneuenHaushaltsrechtaufBasisderDoppikwerdenSteuernundsteuerähnlicheErträgeals

ordentlicheErträgeerfasst.SiedienenzurDeckungderordentlichenAufwendungen.ZurErrei-

chungdesHaushaltsausgleichs imordentlichenErgebnismüssen sie imGrundsatz jedes Jahr

zusammenmitdenweiterenordentlichenErträgenausreichen,umdieordentlichenAufwendun-

genzudecken.

1 Entwicklung des Kommunalsteueraufkommens

SteuereinnahmensindeinezentraleEinnahmekategoriederStädteundGemeinden.Inwenigen

EinzelfällenverfügenauchGemeindeverbändeüberdasRecht,bestimmteSteuernzuerheben.So

erhebenetwaineinzelnenLänderndieLandkreiseeineJagd-undFischereisteuer.

ImZeitraum2007bis2011unterliegtdieSteuerentwicklungderFlächenländerkommunenerheb-

lichen Schwankungen (Abb. 17). In den Jahren mit positiven Finanzierungssalden, 2007 und

2008,liegtdaskassenmäßigeSteueraufkommenbeijeweilsüber65Mrd.Euro;imJahr2008wird

mit70.328Mio.EurodervorläufigeHöchstwerterreicht.

MitdemJahr2009zeigensichdieAuswirkungenderweltweitenFinanz-undWirtschaftskrisein

denKommunalhaushalten.DasSteueraufkommenbrichtbinneneinesJahresummehralsacht

Mrd.Euroein.NachderleichtenSteuererholungimJahr2010erreichendieKommunalsteuerein-

nahmenerst2011wiedereinenWert,dernahezubei70Mrd.Euroliegt;allerdingswirddamitdas

NiveaudesJahres2008nochnichtwiedererreicht.

DerBlickaufeinzelneSteuerartenoffenbarteinezentraleSchwächedesKommunalsteuersystems.

DieaufkommensstärksteSteuer,dieGewerbesteuerinihrergegenwärtigenGestalt,reagiertbeson-

derssensibelaufkonjunkturelleEinflüsse.60IhrEinbruchimJahr2009ummehralssechsMrd.

Euro hat den starken Rückgang des Kommunalsteueraufkommens maßgeblich beeinflusst.

ZugleichhatsichderEinkommensteuer-undUmsatzsteueranteilimselbenJahrreduziert,aller-

dingsindeutlichgeringeremUmfang.

60 FüreineReformderGewerbesteuerliegenverschiedeneKonzeptevor.Vgl.Witte/Tebbe2006.


Abbildung 17: Entwicklung wesentlicher Kommunalsteuereinnahmen der Flächenländer im Zeitraum 2007 bis 2011 in Mio. Euro

80.000

70.000

60.000

50.000

40.000

30.000

20.000

10.000

Jahr 2007 Jahr 2008 Jahr 2009 Jahr 2010 Jahr 2011–

69.690

63.87562.236

70.32866.233

30.49026.925

24.952

31.139

25.871

9.183

3.204

30.281

22.890

9.098

3.080

24.597

9.981

3.462

23.016

9.629

3.263

23.846

9.281

3.191

Gesamtsteuereinnahmen (netto) davon Gewerbesteuer (netto) davon Einkommensteueranteil

davon Grundsteuer B davon Umsatzsteueranteil

Quelle: Eigene Darstellung; Daten entnommen aus: Statistisches Bundesamt 2010a: Steuerhaushalt 2009, und Statistisches Bundesamt 2012d: Steuerhaushalt 2011

MitderFinanzkriserückteauchderEinkommensteueranteilstärkerindenFokus:ImJahr2009

erreichternahezudasNiveauderNetto-Gewerbesteuereinnahmen.InBaden-Württemberg,Bay-

ern,Rheinland-PfalzundSchleswig-HolsteinfälltdaskassenmäßigeNetto-Gewerbesteueraufkom-

mendesJahres2009sogarhinterdasAufkommenbeiderEinkommensteuerzurück.BeimEin-

kommensteueranteil und letztlich auchbeimUmsatzsteueranteil handelt es sich aberumeine

Position,diedurchkommunalesAgiereninwesentlichgeringeremUmfangbeeinflusstwerden

kann,alsdasbeidenRealsteuernderFallist.BeiLetzterenverfügendieStädteundGemeinden

überdasHebesatzrecht.KommunaleSelbstverwaltungund -verantwortungsetztzwingenddie

Möglichkeitvoraus,daseigeneSteueraufkommenwesentlichzubeeinflussen.

EinkonstantesWachstumimZeitraumvon2007bis2011hatlediglichdieinBezugaufdasgegen-

wärtigeAufkommendrittwichtigsteKommunalsteuer,dieGrundsteuerB, erfahren.61Eine ihrer

zentralenStärkenliegtinihrerKrisenresistenz.SelbstindenvonderFinanz-undWirtschafts-

krise geprägten Haushaltsjahren 2009/2010 hat sie für eine Stabilisierung der Einnahmeseite

gesorgt.

61 Neben den Hebesätzen identifiziert der Deutsche Städtetag den gewachsenen Gebäudebestand und das dadurch bewirkteWachstumderBemessungsgrundlagealsUrsachefürdieZunahmederEinnahmenausderGrundsteuer.Vgl.Anton/Diemert2012,S.12.


2 Steueraufkommen im Ländervergleich

ImJahr2011liegtdasDurchschnittssteueraufkommenderFlächenländerbei919EurojeEinwoh-

ner. Vier Flächenländer erreichen ein kassenmäßiges Kommunalsteueraufkommen (netto) von

mehrals1.000EurojeEinwohner(Abb.18);dabeihandeltessichumNordrhein-Westfalen,Baden-

Württemberg,BayernundanderSpitzeumHessen.

Die niedrigsten Gesamtwerte erreichen die neuen Flächenländer. Am unteren Ende liegen die

Werte von Mecklenburg-Vorpommern, Thüringen, Sachsen-Anhalt und Brandenburg; lediglich

SachsenerreichteinkassenmäßigesKommunalsteueraufkommenvonmehrals600EurojeEin-

wohner.DamitliegtderWertvonSachsenallerdingsnochdeutlichunterdemdesSaarlandsals

niedrigstemWerteinesaltenFlächenlandes.

ErklärbarwerdendieUnterschiedezwischendenaltenundneuenFlächenländerndurcheinen

Blick auf einzelne Kommunalsteuerarten. Bei den beiden aufkommensstärksten Steuern, der

Gewerbesteuer(nettounddamitunterAbzugderGewerbesteuerumlage)unddemEinkommen-

steueranteil,sinddieDisparitätennochimmerregelmäßighoch.62

Baye

rn

1.200

1.000

800

600

400

200

–

Bade

n-W

ürtte

mbe

rg

Rhei

nlan

d-Pf

alz

Hess

en

Saar

land

Schl

esw

ig-H

olst

ein

Nor

drhe

in-W

estfa

len

Nie

ders

achs

en

Thür

inge

n

Dur

chsc

hnit

t Fl

äche

nlän

der

Bran

denb

urg

Mec

klen

burg

-Vor

pom

mer

n

Sach

sen-

Anha

lt

Sach

sen

Quelle: Eigene Darstellung; Daten entnommen aus: Statistisches Bundesamt 2012d: Steuerhaushalt 2011; Einwohner zum 30.6.2011; die Zahlenwerte für die Grundsteuer A und die sonstigen Steuern werden aus Gründen der Übersichtlichkeit nicht dargestellt.

* Ohne steuerähnliche Einnahmen.

Abbildung 18: Kommunalsteuereinnahmen (netto) der Flächenländer im Jahr 2011 in Euro je Einwohner

4838

945

214

3

4641

148

312

5

3521

921

194

3417

319

092

3916

124

690

3617

122

787

4632

440

213

2

3433

330

012

8

4417

027

811

0

4227

236

711

1

4032

033

411

6

3827

735

914

4

5133

145

115

7

5938

850

212

4

Grundsteuer A Gewerbesteuer (netto)UmsatzsteueranteilEinkommensteueranteil Sonstige Steuern*Grundsteuer B

62 DieIndustriestrukturunddasLohnniveauunterscheidensichzwischenaltenundneuenFlächenländern.


BeideraufkommensstärkstenSteuer,derGewerbesteuer,erreichtHessendenhöchstenWert;er

liegtum100EuroproKopfüberdemDurchschnittderFlächenländer.DerniedrigsteWerteines

altenFlächenbundeslandesistfürSchleswig-Holsteinzuverzeichnen.MitSachsenerreichendie

KommuneneinesneuenFlächenlandesnahezudenWertdesschwächstenWest-Flächenlandes.

DieseNähezudenaltenFlächenländernistallerdingsnichtfüralleneuenLändergegeben.So

wirdamunterenEndeinMecklenburg-VorpommerneinWerterreicht,dernochnichteinmalbei

50ProzentdesDurchschnittsallerFlächenländerrangiert,undauchinBrandenburgistdasAuf-

kommenvergleichsweiseniedrig.63DerwirtschaftlicheEntwicklungsprozessindenneuenLän-

dernhatoffensichtlichnochnichtzueinerAngleichungderGewerbesteuereinnahmengeführt.64

InsgesamtwirdbeiderGewerbesteuerdeutlich,dassihreHöhemaßgeblichdurchdieWirtschafts-

kraftbeeinflusstwird.DiedreiLändermitdemhöchstenPro-Kopf-Aufkommensindauchdiejeni-

genmitdenhöchstenWertenbeimBIP.Mecklenburg-Vorpommern,alsLandmitdemgeringsten

Pro-Kopf-Gewerbesteueraufkommen, ist 2011 gleichzeitig das Land mit der niedrigsten Wirt-

schaftsleistungallerFlächenländer.65GleichwohlhabenbeiderGewerbesteueralsRealsteuerauch

dieselbstgewähltenHebesätzederKommuneneineRelevanzfürdastatsächlicheAufkommen.

DiehöchstenPro-Kopf-EinnahmenbeimEinkommensteueranteilwerdenebenfallsindendreiwirt-

schaftsstarkenLändernHessen,Baden-WürttembergundBayernrealisiert.UnterdenneuenLän-

dernliegtderhöchsteWert inBrandenburgbei219Euro jeEinwohner,damitabernochimmer

mehrals100EuroproKopfunterdemFlächenländerdurchschnitt.Sachsen-Anhaltbildetbeidieser

SteuerartdasSchlusslicht:InkeinemanderenLandwerdenniedrigerePro-Kopf-Beträgerealisiert.

Mit132Euro jeEinwohner imFlächenländerdurchschnittstelltdieGrundsteuerBdieaufkom-

mensseitigdrittwichtigsteKommunalsteuerartdar.DaserzielteAufkommen isthöheralsbeim

UmsatzsteueranteilunddeutlichhöheralsbeidensonstigenSteuernundderGrundsteuerA.

3 Steuermix

DieZusammensetzungdesSteuerportfoliosunterscheidetsichzwischendeneinzelnenFlächen-

ländern.InnahezuallenLändernspieltimJahr2011dieGewerbesteuer(netto)diebedeutendste

Rolle(Abb.19).EinziginBrandenburgundSchleswig-HolsteinistihrAnteilandenGesamtsteuer-

einnahmen(jeweilsrund37Prozent)leichtgeringeralsderdesEinkommensteueranteils(rund38

bzw.rund40Prozent).

DafürdenEinkommensteueranteilundinsbesonderedieGewerbesteuer(netto)höhereSchwan-

kungenimKonjunkturverlaufangenommenwerdenkönnen,gibtAbb.19einenerstenEindruck66

63 InBrandenburgistdasNetto-GewerbesteueraufkommenimJahr2011nocheinmalhinterdenWertdesJahres2010zurückgefallen.Vgl.AmtfürStatistikBerlin-Brandenburg2012.

64 Esistnichtzuerwarten,dasseszueinerflächendeckendenAngleichungderWirtschaftsstrukturenunddamitderSteuerkraftkommenwird.Vgl.InstitutfürWirtschaftsforschungHalleetal.2011,S.58ff.

65 TrotzdemsinddieGewerbesteuereinnahmen (netto) inMecklenburg-Vorpommern im Jahr2011gestiegen,wasu.a. auchaufHebesatzanpassungenzurückzuführenist.Vgl.StatistischesAmtMecklenburg-Vorpommern2012.

66 DerZusammenhangistnichtdeterministisch.SokönnenwirtschaftlicheKriseneinzelnerBranchenRegionenundGemeindeninunterschiedlicherManierbetreffen.


derVerletzlichkeitderKommuneneinzelnerLänder inBezugaufwirtschaftlicheSchocks.So

beträgt der Anteil dieser beiden Steuern am Gesamtsteueraufkommen in vier Ländern, dem

Saarland,Baden-Württemberg,HessenundanderSpitzeBayern,80Prozentundmehr.Ande-

rerseitsdürftendiesevierLändervomwirtschaftlichenAufschwungtendenziellstarkprofitie-

ren.

UmgekehrtsollteninsbesonderedieLändermiteinemhohenAnteilderGrundsteuer(AundB)

einehöhereKrisenresistenzaufweisen,istdieseSteuerdochselbstinwirtschaftlichschwierigen

PhaseneinGarantfürverlässlicheSteuereinnahmen.AmhöchstenistderAnteilderGrundsteuer-

einnahmenindenLändernSachsen-Anhalt,Niedersachsen,SachsenundMecklenburg-Vorpom-

mern. ImKontext einerbesserenKrisenresistenzundverlässlicherSteuereinnahmenbietet es

sichinsofernfürdieKommunenallerLänderan,denAnteilderGrundsteueramSteuermixhoch

zuhaltenoderzuerhöhen.GeradeinHessenundBayernsinddieAnteilederGrundsteuergegen-

wärtigniedrig.

100%

90%

80%

70%

60%

50%

40%

30%

20%

10%

0%

Baye

rn

Bade

n-W

ürtte

mbe

rg

Rhei

nlan

d-Pf

alz

Hess

en

Saar

land

Schl

esw

ig-H

olst

ein

Nor

drhe

in-W

estfa

len

Nie

ders

achs

en

Thür

inge

n

Dur

chsc

hnit

t Fl

äche

nlän

der

Bran

denb

urg

Mec

klen

burg

-Vor

pom

mer

n

Sach

sen-

Anha

lt

Sach

sen

Quelle: Eigene Darstellung; Daten entnommen aus: Statistisches Bundesamt 2012d: Steuerhaushalt 2011

* Ohne steuerähnliche Einnahmen.

Abbildung 19: Bedeutung einzelner Steuerarten im Kommunalsteuermix des Jahres 2011 in Prozent

4,6

1,4

37,0

43,0

13,6

0,4

4,3

0,4

38,2

44,9

11,6

0,6

6,2

1,2

38,4

36,9

16,4

0,9

5,4

0,9

35,8

46,2

11,4

0,3

6,8

1,7

34,1

37,5

18,2

1,7

4,5

1,5

33,0

42,8

17,2

1,0

5,1

1,4

32,9

44,8

15,6

0,2

4,9

1,1

38,9

40,6

14,1

0,6

5,2

1,1

33,9

45,8

13,8

0,2

7,2

0,8

27,8

45,6

18,1

0,6

7,1

1,2

29,1

44,5

16,2

1,8

4,1

2,4

40,5

36,5

15,6

0,9

6,8

1,2

32,1

42,6

16,4

0,9

5,0

1,1

35,3

43,8

14,3

0,5

Sonstige Steuern* Einkommensteueranteil

Grundsteuer BGewerbesteuer (netto) Grundsteuer A

Umsatzsteueranteil


4 Realsteuerhebesätze

DieGemeindenbestimmendieHebesätzederRealsteuern(Gewerbesteuer,GrundsteuerAundB)

eigenständigimRahmenderkommunalenSelbstverwaltungund-verantwortung.BeiderWahlder

RealsteuerhebesätzespielenzahlreicheÜberlegungeneineRolle;67die jeweiligenSätzewerden

vordemHintergrund(interkommunaler)Wettbewerbsüberlegungen,etwaigerEmpfehlungender

AufsichtsbehördenbishinzupolitischenPräferenzmusternundWiederwahlinteressenfestgelegt.

LetztlichdientdieFestlegungeinesgeeignetenHebesatzes68inKombinationmitdemErreichen

desHaushaltsausgleichsdemlangfristigenErhaltderstetenAufgabenerfüllung,mithinderkom-

munalenSelbstverwaltung.DieSteuererträgemüssenzusammenmitdensonstigenordentlichen

Erträgenausreichen,umdieordentlichenAufwendungenzudecken.

BannerformuliertzugespitztundmitBezugaufdienordrhein-westfälischenKommunendiesen

grundlegendenZusammenhang,wobeiderBefundaufandereLänderübertragbarist:„Mitdem

HebesatzrechtbeiderGrundsteuerundderGewerbesteuerhatsie[dieGemeinde,Anm.derAuto-

ren]esletztlichinderHand.GleichtsiedenHaushaltnichtaus,istdasihreselbstgewähltepoli-

tische Entscheidung. Jedem Kenner der Gemeindeordnung ist dieser Zusammenhang bewusst,

dochimpolitischenDiskursdaranzuerinnern,wirkt[…]störendundwirdalswirklichkeitsfremd

abgetan. IngroßemEinvernehmen,gewissermaßen imGleichschritt,habensichdasLandund

vieleseinerKommunenimLaufderJahrevondiesemZusammenhang‚emanzipiert‘unddieFol-

gen ausgeblendet.“69 Natürlich finden die Ausführungen zu den Hebesätzen an der Stelle ihr

natürlichesEnde,andemSteuerhebesätzeeineerdrosselndeWirkungeinnehmenwürden.Gleich-

wohlbleibtderBefundkorrekt:KommunaleSelbstverwaltungistohnekommunaleSelbstverant-

wortungnichtvorstellbar.EshandeltsichstetsumzweiSeitendergleichenMedaille.

4.1 Realsteuerhebesätze im Zeitverlauf

DasRealsteueraufkommenistüberdasInstrumentderHebesätzedurchdieStädteundGemein-denselbstbeeinflussbar.70BeidenRealsteuerhebesätzengibtesindenJahren2007bis2009fürdieSummederStädteundGemeindenderFlächenländerlediglichgeringeBewegungen(Abb.20).71ErstindenJahren2010/2011gibtesgrößereVeränderungenimVergleichzumjeweiligenVorjahr.

Der gewogene Durchschnittshebesatz bei der Gewerbesteuer ist im wirtschaftlich guten Haus-haltsjahr2008von384Prozentauf383Prozentgesunken,undaufdiesemNiveauverharrtderSatzauchimKrisenjahr2009.IndenJahren2010/2011istderHebesatzzuerstauf386unddannauf388Prozentgestiegen.

67 Vgl.imDetailGnädinger2012,S.108ff.68 DerGestaltungsspielrauminBezugaufdieGenerierungvonSteuererträgenüberHebesatzfestlegungenistabhängigvonder

SteuerkraftderGemeinde.69 Banner2012,S.43.70 DieRealsteuernunterstreichendasInstitutderkommunalenSelbstverwaltung.EigenverantwortlichegestalterischeHandlungs-

spielräumesetzenEinnahmequellenvoraus,diedurchdiejeweiligenAkteureinBezugaufihreHöhegestaltbarsind.71 Eine längere Zeitreihe unter zusätzlicher Berücksichtigung der Stadtstaaten kann dem Anhang entnommen werden. Unter

IntegrationderStadtstaatenübertrifftderDurchschnittshebesatzderGrundsteuerBbereitsimJahr2005dendurchschnittlichenHebesatzderGewerbesteuer.


BeidenGrundsteuernsinddieHebesatzbewegungendeutlicherausgeprägtalsbeiderGewerbe-

steuer.DieGrundsteuerAbleibtimJahr2008aufdemVorjahresniveauvon296Prozentundsteigt

dannbiszumJahr2011auf307Prozentan.

Von quantitativ höherer Bedeutung für das Gesamtsteueraufkommen im Vergleich zur Grund-

steuerAistdieGrundsteuerB.BeiihrverbleibtderDurchschnittshebesatzindenJahren2007bis

2009unverändertbei379Prozent.ImJahr2010unterliegterallerdingseinemmerklichenSchub

undsteigtauf389Prozent.DamitliegtdergewogeneDurchschnittshebesatzderGrundsteuerB

nunüberdemderGewerbesteuer.FürdasJahr2011lässtsicheineweiterestarkeErhöhungfest-

stellen.ImJahr2011liegtderDurchschnittshebesatzderGrundsteuerBfürdieKommunender

Flächenländerbei398Prozent.DamitistseineSteigerungimVergleichzumVorjahrerneutstär-

kerausgeprägtalsdiederGewerbesteuer.

Abbildung 20: Veränderung der durchschnittlichen Realsteuerhebesätze der Kommunen der Flächenländer in den Jahren 2007 bis 2011 in Prozent

395

375

355

335

315

2952007 2008 2009 2010 2011

Durchschnittshebesatz Grundsteuer A

Durchschnittshebesatz Grundsteuer B

Durchschnittshebesatz Gewerbesteuer

Quelle: Eigene Darstellung; Daten entnommen aus: Statistisches Bundesamt 2008/2009/2010b/2011b/2012e: Statistiken über den Realsteuervergleich

296

379

384

296

379

383

297

379

383

301

386

389

307

388

398

4.2 Hebesätze der Grundsteuer B

DieHebesatzunterschiedeimFlächenländervergleichsindbeiderGrundsteuerBenorm(Abb.21).72AnderSpitzeliegtimJahr2011dergewogeneDurchschnittshebesatzinSachsenmit479Prozent.Esfolgendienordrhein-westfälischenStädteundGemeindenmit457Prozent.

72 FürdieGrundsteuerAwerdenaufgrund ihresgeringenAufkommensandieserStellekeine tiefergehendenUntersuchungenvorgenommen.InformationenzurGrundsteuerAfindensichbeiBurth2012a.


InallenanderenFlächenländernliegtderdurchschnittlicheHebesatzfürdieSummederKommu-

nen(unabhängigdavon,obkreisfreioderkreisangehörig)unterhalbder400-Prozent-Marke.Den

niedrigstenWertweisendiehessischenKommunenmit337Prozentaus; indiesemniedrigen

Durchschnittshebesatz liegt ein Grund für die vergleichsweise geringe Bedeutung der Grund-

steuerBimSteuermixderhessischenKommunen.

DerBlickaufeinzelnekommunaleGruppenoffenbart,dassbeidenkreisfreienStädtenwiederum

SachsendenhöchstenDurchschnittswertaufweist,währenddergeringsteWertimkommunalen

Haushaltskrisenland Rheinland-Pfalz erreicht wird. Im Durchschnitt der kreisfreien Städte der

FlächenländerliegtdergewogeneDurchschnittshebesatzbei485Prozent;eristinallenLändern

höheralsbeidenkreisangehörigenGemeinden.

InderGruppederkreisangehörigenGemeindenerreichendienordrhein-westfälischenGemein-

denmit420ProzentdenhöchstenWert;ansonstenwirdlediglichnochinSachseneinWertüber

der400-Prozent-Markeerreicht.InallenanderenFlächenländernliegendieWerteniedriger,bis

hinzumgeringstenWertvon286Prozent,denHessenverzeichnet.MitdiesemniedrigenWert

bleibendiekreisangehörigenGemeindendesLandesnichtnurdeutlichhinterdemDurchschnitts-

wertfürkreisangehörigeGemeinden(363Prozent)zurück,sondernsieliegenauchalseinzige

unterhalbder300-Prozent-Marke.

Abbildung 21: Gewogene Durchschnittshebesätze bei der Grundsteuer Bim Jahr 2011 in Prozent

650

600

550

500

450

400

350

300

250

Kreisfreie Städte Kreisangehörige Gemeinden Gemeinden insgesamt

Eigene Darstellung; Daten entnommen aus: Statistisches Bundesamt 2012e: Realsteuervergleich 2011

* Im Saarland gibt es keine kreisfreien Städte.

623

490

432

485

398

363367

383355

386362

353339

390420

457

508

435

391381359337

286

368383380383

485 475467

453

485

384356

328

355

407

461479

323

Baye

rn

Bade

n-W

ürtte

mbe

rg

Rhei

nlan

d-Pf

alz

Hess

en

Saar

land

*

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Thür

inge

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Dur

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t Fl

äche

nlän

der

Bran

denb

urg

Mec

klen

burg

-Vor

pom

mer

n

Sach

sen-

Anha

lt

Sach

sen


TendenziellsteigendieHebesätzederkreisfreienStädteundkreisangehörigenGemeindenmit

der Ortsgröße/Einwohnerzahl an.73 Dass dieser Zusammenhang im länderübergreifenden Ver-

gleichindesnichtdeterministischist,zeigtderBlickaufdiesaarländischenundinsbesonderedie

hessischenKommunen. InbeidenLändernsinddieDurchschnittsgemeindegrößen imdeutsch-

landweitenVergleichhoch.GleichwohlliegenhierdieDurchschnittshebesätzederGrundsteuerB

unterdemDurchschnittswertfürdieKommunenderFlächenländer.

EineweitereDifferenzierungerlaubtdieeinzelgemeindlicheAufschlüsselung.DieGrundsteuerB

wirdvonnahezuallenStädtenundGemeindenerhoben;lediglichvierLandgemeindenbildenim

Jahr2011eineAusnahme(Tab.13).DabeihandeltessichumBüsingenamHochrheininBaden-

Tabelle 13: Tiefst- und Höchstwerte beim Hebesatz der Grundsteuer B im Jahr 2011Flächenland Gemeinde mit niedrigstem Hebesatz Gemeinde mit höchstem HebesatzBaden-Württemberg Büsingen am Hochrhein (1.379 Einwohner)

erhebt Steuer nichtAulendorf (9.818 Einwohner) mit Hebesatz von 800 Prozent

Bayern Gundremmingen (1.554 Einwohner) mit Hebesatz von 150 Prozent

Thanstein (991 Einwohner), Oberickelsheim (693 Einwohner), Gnotzheim (853 Einwohner), Meinheim (860 Einwohner) mit Hebesätzen von jeweils 650 Prozent

Brandenburg Hirschfeld (1.362 Einwohner) mit Hebesatz von 250 Prozent

Potsdam (157.524 Einwohner) mit Hebesatz von 493 Prozent

Hessen Eschborn (20.840 Einwohner) mit Hebesatz von 140 Prozent

Kassel (195.478 Einwohner) mit Hebesatz von 490 Prozent

Mecklenburg-Vorpommern Nieden (173 Einwohner) mit Hebesatz von 200 Prozent

Schwerin (95.212 Einwohner) mit Hebesatz von 550 Prozent

Niedersachsen Gorleben (641 Einwohner) mit Hebesatz von 150 Prozent

Göttingen (120.996 Einwohner), Hannover (523.515 Einwohner) mit Hebesätzen von jeweils 530 Prozent

Nordrhein-Westfalen Schloß Holte-Stukenbrock (26.183 Einwohner), Verl (25.064 Einwohner) mit Hebesätzen von jeweils 265 Prozent

Essen (573.372 Einwohner), Solingen (159.816 Einwohner), Leverkusen (160.901 Einwohner), Düren (92.673 Einwohner), Nottuln (19.813 Einwohner) mit Hebesätzen von jeweils 590 Prozent

Rheinland-Pfalz Ingelheim am Rhein (24.308 Einwohner) mit Hebesatz von 80 Prozent

Dierfeld (8 Einwohner) mit Hebesatz von 900 Prozent

Saarland Perl (7.671 Einwohner) mit Hebesatz von 250 Prozent

Saarbrücken (175.470 Einwohner) mit Hebesatz von 460 Prozent

Sachsen Heinsdorfergrund (2.196 Einwohner), Dürrhennersdorf (1.101 Einwohner) mit Hebesätzen von jeweils 300 Prozent

Leipzig (525.245 Einwohner) mit Hebesatz von 650 Prozent

Sachsen-Anhalt Loitsche-Heinrichsberg (987 Einwohner) mit Hebesatz von 200 Prozent

Halle (Saale) (232.361 Einwohner) mit Hebesatz von 475 Prozent

Schleswig-Holstein Friedrichsgabekoog (54 Einwohner), Südermarsch (157 Einwohner) erheben Steuer nicht

Kiel (239.788 Einwohner), Lübeck (210.443 Einwohner) mit Hebesätzen von jeweils 500 Prozent

Thüringen Goldisthal (510 Einwohner) erhebt Steuer nicht

Reisdorf (305 Einwohner) mit Hebesatz von 500 Prozent


73 MitderEinwohnerzahlsteigtdieWahrscheinlichkeitan,dasszentralörtlicheFunktionenseitensderKommunewahrgenommenwerden. Darüber hinaus lässt sich der Zusammenhang zwischen Ortsgröße und Hebesätzen über die Verwirklichung desÄquivalenzprinzipsunddieAusübungvonMonopolstellungenerklären.Vgl.Gnädinger2012,S.109f.


Württemberg, die beiden schleswig-holsteinischen Gemeinden Friedrichsgabekoog und Süder-

marschsowieumGoldisthalinThüringen.BeiderGrundsteuerBgibtesimGegensatzzurGewer-

besteuergegenwärtigkeinengesetzlichenMindesthebesatz.

InSachsengibtesimJahr2011keineeinzigeGemeinde,derenHebesatzderGrundsteuerBbei

unter300Prozentrangiert;inallenanderenLänderndagegensindGemeindenmitHebesätzen

unterhalb der 300-Prozent-Marke zu finden. Dieser Befund korrespondiert mit den insgesamt

hohenDurchschnittshebesätzeninSachsen.DenabsoluthöchstenHebesatzbeiderGrundsteuer

BerreichtinSachsendieStadtLeipzigmit650Prozent.DiedeutschlandweithöchstenHebesätze

unterdenKommunenderFlächenländerwerdenallerdingsnichtinSachsen,sondernimrhein-

land-pfälzischenDierfeldmit900Prozentundinderbaden-württembergischenKleinstadtAulen-

dorfmit800Prozenterreicht.

LediglichinvierFlächenländerngibteskeineGemeinde,derenHebesatzdie500-Prozent-Marke

erreicht.DabeihandeltessichnebenBrandenburgundSachsen-Anhaltumdiebeidenkommuna-

lenHaushaltskrisenländerHessenundSaarland.

Diebislangungenutztenbzw.wenigerstarkalsinanderenLänderngenutztenPotentialebeidie-

serkonjunkturunabhängigenSteuerkönnteninsoferninbeidenLänderninBetrachtgezogenwer-

den,umdieHaushalts-undVerschuldungssituationinsgesamtzuverbessern.

4.3 Hebesätze der Gewerbesteuer

NebenUnterschieden inderWirtschaftsleistungsindheterogeneGewerbesteuerhebesätzeeine

weitere Erklärung für das Gewerbesteueraufkommen. Zwischen einzelnen Ländern, aber auch

innerhalbderenkommunalerFamiliegibtesimJahr2011merklicheUnterschiedeinderAusprä-

gungderHebesätze(Abb.22).

Mit442ProzentistdergewogeneDurchschnittshebesatzbeiderGewerbesteuerimJahr2011in

Nordrhein-Westfalenamhöchsten.Die insgesamtvergleichsweisehohenGewerbesteuereinnah-

meninNordrhein-WestfalenerklärensichdamitnebenderWirtschaftsleistungpartiellebenfalls

mitdenhohenHebesätzen.Derinsgesamthohenordrhein-westfälischeDurchschnittswertbestä-

tigtsichdurchdenBlickaufeinzelneGruppen.SowohlbeidenkreisfreienStädtenalsauchbei

denkreisangehörigenGemeindenliegtderWertderKommunendesLandesimFlächenländerver-

gleichanderSpitze.

UmgekehrtlassensichdievergleichsweiseniedrigenGewerbesteueraufkommeninBrandenburg

undMecklenburg-VorpommernpartiellmitdenniedrigenHebesätzenbegründen.

UnterdenkreisfreienStädtenliegtderDurchschnittswertwiederuminRheinland-Pfalzamunteren

EndederRangliste.DamitbestätigtsichfürRheinland-PfalznebenderGrundsteuerBauchfürdie

GewerbesteuerdasBildniedrigerHebesätzebeidenkreisfreienStädten.InkeinemanderenLand

weisendiekreisfreienStädteeinenDurchschnittshebesatzunterhalbder400-Prozent-Markeaus.


Abbildung 22: Gewogene Durchschnittshebesätze bei der Gewerbesteuer im Jahr 2011 in Prozent

480

460

440

420

400

380

360

340

320

300

Kreisfreie Städte Kreisangehörige Gemeinden Gemeinden insgesamt

Eigene Darstellung; Daten entnommen aus: Statistisches Bundesamt 2012e: Realsteuervergleich 2011

* Im Saarland gibt es keine kreisfreien Städte.

448 453

407

Baye

rn

Bade

n-W

ürtte

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rg

Rhei

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d-Pf

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en

Saar

land

*

Schl

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der

Bran

denb

urg

Mec

klen

burg

-Vor

pom

mer

n

Sach

sen-

Anha

lt

Sach

sen

441

463

442

404 425393

412 415

454 450

421 418

441

388

361

367

348

356

339334

357

392371380

385

343

319

342

384

370363

347

322

324

309

358

401

BeidenkreisangehörigenGemeindenerreichendiebrandenburgischenGemeindendenniedrigs-

tenDurchschnittshebesatz.EsfolgtMecklenburg-Vorpommern.Insgesamtweisenindenneuen

FlächenländernlediglichdiekreisangehörigenGemeindeninSachseneinenDurchschnittshebe-

satzaus,derüberdemDurchschnittderFlächenländerindieserGruppe(361Prozent)liegt.

EbensowiebeiderGrundsteuerBbestätigtsichauchbeiderGewerbesteuerdasBild,dassdie

HebesätzeimJahr2011sowohlbeidenkreisfreienStädtenalsauchimkreisangehörigenRaum

tendenziell mit der Ortsgröße/Einwohnerzahl steigen. Insofern sind die hohen Hebesätze der

nordrhein-westfälischen Kommunen auch vor diesem Hintergrund einzuordnen. Allerdings ist

auchbeiderGewerbesteuerdieserZusammenhangnichtdeterministisch,wasz.B.derBlickauf

Hessen zeigt. Trotz der vergleichsweise hohen Durchschnittsgemeindegröße liegt der durch-

schnittlicheHebesatzknappunterhalbdesDurchschnittswertesderFlächenländer.

Nach § 16 Abs. 4 Gewerbesteuergesetz beträgt der Mindesthebesatz bei der Gewerbesteuer

200Prozent.DieserniedrigeHebesatzwirdimJahr2011allerdingslediglichvon27Gemeinden

erhoben(Tab.14),inallenanderenGemeindenisterhöher.Inzehnder13Flächenländergibtes

keineeinzigeGemeinde,diedengesetzlichenMindesthebesatzanwendet.

IndreiFlächenländerngibteskeineeinzigeGemeindemiteinemGewerbesteuerhebesatzunter-

halbder300-Prozent-Marke;hierhandeltessichumdiedreikommunalenHaushaltskrisenländer


Nordrhein-Westfalen,Rheinland-PfalzundSaarland.SoliegtimSaarlandderniedrigsteHebesatz

imJahr2011inderstatistischalsKleinstadtrangierendenGemeindeMandelbachtal(11.372Ein-

wohnerMittedesJahres2011)beieinemWertvon338Prozent.

Tabelle 14: Tiefst- und Höchstwerte beim Hebesatz der Gewerbesteuer im Jahr 2011Flächenland Gemeinde mit niedrigstem Hebesatz Gemeinde mit höchstem Hebesatz

Baden-Württemberg Walldorf (14.943 Einwohner) mit Hebesatz von 265 Prozent

Stuttgart (609.256 Einwohner) mit Hebesatz von 420 Prozent

Bayern Rettenbach a. Auerberg (820 Einwohner) mit Hebesatz von 230 Prozent

München (1.363.416 Einwohner), Kirchberg (919 Einwohner) mit Hebesätzen von jeweils 490 Prozent

Brandenburg Insgesamt 9 Gemeinden mit Hebesätzen von jeweils 200 Prozent

Potsdam (157.524 Einwohner) mit Hebesatz von 450 Prozent

Hessen Beselich (5.632 Einwohner), Neu-Eichenberg (1.789 Einwohner) mit Hebesätzen von jeweils 250 Prozent

Frankfurt am Main (684.139 Einwohner) mit Hebesatz von 460 Prozent

Mecklenburg-Vorpommern Insgesamt 14 Gemeinden mit Hebesätzen von jeweils 200 Prozent

Rostock (202.674 Einwohner) mit Hebesatz von 450 Prozent

Niedersachsen Hüven (561 Einwohner), Lahn (906 Einwohner) mit Hebesätzen von jeweils 280 Prozent

Hannover (523.515 Einwohner) mit Hebesatz von 460 Prozent

Nordrhein-Westfalen Straelen (15.442 Einwohner) mit Hebesatz von 310 Prozent

Siegburg (39.778 Einwohner) mit Hebesatz von 515 Prozent

Rheinland-Pfalz Windhagen (4.285 Einwohner) mit Hebesatz von 300 Prozent

Dierfeld (8 Einwohner) mit Hebesatz von 900 Prozent

Saarland Mandelbachtal (11.372 Einwohner) mit Hebe satz von 338 Prozent

Saarbrücken (175.470 Einwohner), Neunkirchen (47.385 Einwohner) mit Hebesätzen von jeweils 450 Prozent

Sachsen Dürrhennersdorf (1.101 Einwohner) mit Hebe satz von 275 Prozent

Leipzig (525.245 Einwohner) mit Hebesatz von 460 Prozent

Sachsen-Anhalt Lützen (9.193 Einwohner)* mit Hebesatz von 233 Prozent

Dessau-Roßlau (86.292 Einwohner), Halle (Saale) (232.361 Einwohner), Magdeburg (231.550 Einwohner) mit Hebesätzen von jeweils 450 Prozent

Schleswig-Holstein Bosau Gr. Plöner See (3.436 Einwohner) mit Hebesatz von 235 Prozent

Christinenthal (44 Einwohner) mit Hebesatz von 450 Prozent

Thüringen Geisenhain (186 Einwohner), Kleinbockedra (35 Einwohner), Lausnitz b. Neustadt (340 Einwohner), Großröda (212 Einwohner) mit Hebesätzen von jeweils 200 Prozent

Moxa (86 Einwohner) mit Hebesatz von 500 Prozent

* Infolge einer kommunalen Gebietsreform in Sachsen-Anhalt wird den ehemals selbstständigen Kommunen zugestanden, in den neuen Stadtteilen die vormals geltenden Hebesätze für z. B. fünf Folgejahre weiter anzuwenden. Daher fließen für die neuen Kommunen gewogene Durchschnitts-hebesätze in die Darstellung ein. Das gilt auch für den Wert der Stadt Lützen.


Bei der Gewerbesteuer bedeutet ein höherer Hebesatz indes auch nicht notwendigerweise einhöheres Steueraufkommen für die betreffende Stadt oder Gemeinde. Ein Abstimmen mit denFüßenistbeiderGewerbesteuerwahrscheinlicheralsbeiderGrundsteuer.Imwirtschafts-undgewerbesteuerstarkenBaden-Württembergerhebtz.B.imJahr2011keineeinzigeKommuneeinenGewerbesteuerhebesatzvonüber420Prozent.74

74 SeitdemJahr2012hatMannheimmit430ProzentdenhöchstenGewerbesteuerhebesatzdesLandes.Vgl.StatistischesLandesamtBaden-Württemberg2012.


Hebesätzeoberhalbder500-Prozent-MarkedürfteninsofernauchvordemHintergrundbefürchte-

terAttraktivitätsverlustefürUnternehmungendieAusnahmesein.Lediglichdiewinzigerhein-

land-pfälzische Gemeinde Dierfeld mit acht Einwohnern und die 39.778 Einwohner zählende

nordrhein-westfälischeMittelstadtSiegburgüberschreitenderzeitdieseGrenze(vgl.Tab.14).In

der8-Einwohner-GemeindeDierfeld,derdeutschlandweitzweitkleinstenGemeinde,wirdfüralle

Realsteuern(GrundsteuerAundBsowieGewerbesteuer)einHebesatzvon900Prozentfestgelegt.

AufgrunddergeringenEinwohnerzahlkönnendieWertederGemeindeallerdingsnurbedingtals

RichtgrößefürandereGemeindendienen.

5 Konsolidierungspotentiale bei den Realsteuern

BeibesonderskonsolidierungsbedürftigenGemeindenistzuhaufbeobachtbar,dasssichdiesein

einer Vergeblichkeitsfalle wähnen. Die Mandats- und Verantwortungsträger der Gebietskörper-

schaftglaubenindieserSituationnichtmehrdaran,dasseinHaushaltsausgleichalleinauseige-

nerKraft gelingenkann, obgleichdas anhand objektiverKriterienmöglich erscheint. Faktisch

handeltessichinderMehrzahlderFällenichtumeinetechnische,sondernumeinepsychologi-

scheVergeblichkeitsfalle.VoneinertechnischenVergeblichkeitsfallekannerstdanngesprochen

werden,wennsicheineSchuldenspiraleinGanggesetzthat,inderenFolgedieGeldschuldenüber

denZinsaufwandzumMotor ihrereigenenEntwicklunggewordensindundtrotzdermaximal

möglichen Konsolidierungsanstrengungen der Haushaltsausgleich aus eigener Kraft nicht

gelingt.75

MittelseinesWorst-Case-SzenariosimKontextderRealsteuernsollteesindenallermeistenFällen

gelingen,einepsychologischeVergeblichkeitsfalleaufzulösen.InzahlreichenGemeindensinddie

HebesätzenochweitvondenbereitsaktuellgültigenLandes-odergarBundeshöchstwertenent-

fernt.DienachfolgendeBerechnungfüreinenordrhein-westfälischeMusterstadtillustriertexem-

plarisch, welche teilweise enormen Konsolidierungspotentiale allein in den Realsteuern liegen

(Tab.15).

BeikonsolidierungsbedürftigenStädtenundGemeinden,dieregelmäßigdenHaushaltsausgleich

imordentlichenErgebnisverfehlen,lassensichvordemHintergrunddieserSituationimEinzel-

fallsehrhoheHebesätzerechtfertigen.IndembenanntenMusterbeispielließensichdurcheine

AnhebungderHebesätzeaufdieLandes-oderBundeshöchstwertebeieinerstatischenBetrach-

tung76 Mehreinnahmen zwischen zwölf und 21 Millionen Euro pro Jahr generieren, wobei die

GewerbesteuerumlagevondiesemBruttowertinAbzugzubringenwäre.

NatürlichsindderartmerklicheHebesatzanpassungenwie indiesem fiktivenWorst-Case-Real-

steuer-Szenarionurteilweisetatsächlichdurchführbar,abersiezeigendierealvorhandenenKon-

solidierungspotentiale bei einzelnen Realsteuern auf. Somit können sie eine etwa vorhandene

75 Technischkannesebenfalls zuKonstellationenkommen,beidenenderHaushaltsausgleichauchunterAbstraktionvondenZinsaufwendungennichtgelingt.

76 BeiderGewerbesteuerkannes(beiAnhebungen)zuAusweicheffektenkommen.EinedynamischeBetrachtungkönnteinsofernimEinzelfalleinanderesKonsolidierungspotentialergeben.BeiderGewerbesteuerresultiertaushöherenHebesätzenaufgrunddynamischerEffektenichtnotwendigerweiseeinhöheresAufkommen.


psychologischeVergeblichkeitsfalleunterUmständenschnellauflösen.InrealenFällenwürden

indeshöchstwahrscheinlichadditivalternativeKonsolidierungspotentialeaufderErtrags-undder

Aufwandseitegeprüft,dieeineAnhebungderRealsteuerninderbenanntenGrößenordnungnicht

notwendigwerdenlassen.

Tabelle 15: Fiktive statische Berechnung des Konsolidierungspotentials einer Musterstadt in Nordrhein-Westfalen bei Anhebung der Real-steuerhebesätze auf die nordrhein-westfälischen oder deutschen Höchsthebesätze

Grundsteuer A Grundsteuer B Gewerbesteuer(brutto)

Summe

Hebesatz 2011 230 Prozent 490 Prozent 450 Prozent -

Aufkommen 2011 32.000 Euro 20.000.000 Euro 56.300.000 Euro 76.332.000 Euro

Höchsthebesatz Nordrhein-Westfalen 2011 402 Prozent 590 Prozent 515 Prozent -

Aufkommen bei Höchsthebesatz Nordrhein-Westfalen

55.930 Euro 24.081.633 Euro 64.432.222 Euro 88.569.785 Euro

Mehreinnahmen bei Höchst hebesatz Nordrhein-Westfalen


Höchsthebesatz Deutschland 2011 (Flächenländer)

1.800 Prozent* 800 Prozent** 515 Prozent** -

Aufkommen bei Höchsthebesatz Deutschland (Flächenländer)


Mehreinnahmen bei Höchst hebesatz Deutschland (Flächenländer)


* Der Orientierungswert ist schwierig, weil lediglich zwei baden-württembergische Gemeinden diesen Hebesatz anwenden. Der nächstniedrigere Hebesatz einer Gemeinde liegt bei 847 Prozent. ** Der bei Grundsteuer B und Gewerbesteuer existente noch höhere Hebesatz der Gemeinde Dierfeld wurde nicht angesetzt.

Quelle: Eigene Darstellung; Höchsthebesatzdaten entnommen aus: Statistische Ämter des Bundes und der Länder 2012a: Hebesätze der Real-steuern, Ausgabe 2011

ImZugevonaktuellenKonsolidierungsprozessenisttrotzdemerkennbar,dassgerademerkliche

AnpassungenderGrundsteuerBvielerortseineprominenteRolleeinnehmen.77Sohatsichexem-

plarischimJahr2012dienordrhein-westfälischeMittelstadtSelm(knapp27.000EinwohnerEnde

2011)füreinestarkeAnhebungdesHebesatzesderfürdiemitWohngebäudenbebautenGrund-

stücke maßgeblichen Grundsteuer B von bislang 445 Prozent auf nunmehr 825 Prozent ent-

schlossen. Die hierauf folgenden Klagen hat das Verwaltungsgericht Gelsenkirchen mit Urteil

vom25.Oktober2012abgewiesen.DieKammerführtezurBegründunginsbesondereaus,dass

denKommunenbeiderFestsetzungdesHebesatzesseit jehereinweiterkommunalpolitischer

Ermessensspielraum zukomme, der allein durch das Willkürverbot begrenzt sei. Weder das

GerichtnochderjeweiligeSteuerpflichtigeseiendaherbefugt,ihreeigenenfürrichtigodersach-

gerecht gehaltenenVorstellungenandieStelledeshierzuberufenenundentsprechend legiti-

miertenSatzungsgeberszusetzen.EinewillkürlicheErhöhungdesHebesatzesinSelmseinicht

77 ImZugeeinerBefragungzudenAuswirkungenderneuenStaatsschuldenbremsegabenknappüber80ProzentderbefragtenKommunenan,imFalleetwaigerMehrbelastungenihreHebesätze,Gebührenbzw.Abgabenzuerhöhen.Vgl.Lenk/Rottmann/Kuntze2012,S.20.


festzustellen, eine unverhältnismäßige oder „erdrosselnde“ finanzielle Belastung der Grundei-

gentümerebenfallsnicht.78

Gleichwohlwird inzahlreichenArbeiten79nachgewiesen,dasseineeinzigaufderErtragsseite

(auchSteuern)basierteHaushaltskonsolidierungsstrategieseltenerfolgversprechendist.Höhere

ErträgeziehenregelmäßighöhereAufwendungennachsich,wasinderKonsequenzzueinerBud-

getaufblähungführt.Defizitebleibentrotzdemerhalten.EineanderErtrags-/Steuerseiteanknüp-

fendeKonsolidierungsstrategieoderSchuldenbremse(s.dazuTeilVII)mussebenfallsDruckauf

derAufwandseiteauslösenundmitderWiedererreichungdesHaushaltsausgleichsgekoppeltwer-

den.Ansonstendroht,dasszwarSteuernerhöhtwerden,aberDefizitedennocherhaltenbleiben

oderaufmittlereSichtwiederentstehen.

78 Vgl.JustizministeriumNordrhein-Westfalen2012.79 Vgl.exemplarischfürdieEbenedesGesamtstaatesSchulemann2012,S.18,undWagschal/Wenzelburger2008,S.153ff.

86

TeilIV:PersonalundVersorgungsempfänger

Zusammenfassung

• PersonalisteinerderwichtigstenProduktionsfaktorenderkommunalenVerwaltungen.Mitte

2011führendieKommunenrund2,1 Millionen Beschäftigte,wobeietwadieHälfteinAuslage-

rungenausdenKernverwaltungenbeschäftigtist.DiePersonalausgabenfüraktiveundehe-

maligeBeschäftigtebindenimDurchschnittderKommunenimJahr2011rund31 Prozent der

laufenden Ausgaben.

• Die Personalausgaben pro Einwohner schwanken im Ländervergleich zwischen 566 Euro

und746Euro.Hierinkommenwesentlichunterschiedliche AufgabenkatalogederKommunen

undunterschiedliche Standards der AufgabenerfüllungsowieeineHeterogenitätinBezugauf

dieArt und Weise der Aufgabenerledigung(z.B.EinbindungPrivater)zumAusdruck.

• BeschäftigteinKernverwaltungenundAuslagerungensindinunterschiedlichenAufgabenbe-

reichentätig.Dergrößte Teil der BeschäftigtenwirdindenAufgabenbereichenGesundheitund

Sport,SozialesundJugendsowieinnereVerwaltungeingesetzt.

• Durchschnittlichentfallenauf1.000Einwohner15,11kommunaleVollzeitäquivalente.Dieser

Wert variiertinBezugaufalleAufgabenzwischen12,5inSchleswig-Holsteinund16,9inSach-

sen-Anhalt.BeieinerDifferenzierungnachAufgabenbereichenwerden teilweiseerhebliche

Unterschiedeerkennbar.

• Zum1.Januar2011gibtesindenKommunender13Flächenländerexakt110.989 Versorgungs-

empfänger.BeiderMehrzahlmitinsgesamt75.975Fällen(68,5Prozent)handeltessichum

Ruhegehaltsempfänger.DieweiterenFälleverteilensichaufdieHinterbliebenen(Empfänger

vonWitwen-undWaisengeld).

• ZwischendenFlächenländerngibteseinemerklicheHeterogenität in Bezug auf die Versorgungs-

empfängerquote.SowohldieFallzahlenalsauchdieaufeinzelneEmpfänger-undBesoldungs-

gruppenentfallendenAnteileunterscheidensich.ImVergleich zwischen dem früheren Bundesge-

biet und den neuen Ländernistzubeachten,dassdieFallzahlderVersorgungsempfängerinden

neuenBundesländernnochimmergeringist.AnsprücheaufeineVersorgungimöffentlich-

rechtlichenVersorgungssystemsindindiesenLändernerstseit1992entstanden.Unterden

WestflächenländernliegtdieVersorgungsempfängerquoteinNordrhein-WestfalenmitAbstand

anderSpitze.

• SeitBeginndes Jahrtausends istdieFallzahl der kommunalen Versorgungsempfänger nahezu

jedes Jahr gestiegen.Lagsiezum1.Januar2000nochbeirund104.600Versorgungsempfän-

gern,sohatsiesichseitherbiszumAnfangdesJahres2011umca.6.400Empfängererhöht.

DieGesamtzahlenverdeckendabei,dassderAnstiegindenletztenelfJahrenalleinvonden

starkansteigendenFallzahlenderRuhegehaltsempfängerausgelöstwurde; ihreAnzahlhat

sichvonrund63.100AnfangdesJahres2000aufknapp76.000erhöht.Dasentsprichteinem

Teil IV: Personal und Versorgungsempfänger

87

Anstiegvon12.900Fällen,alsoeinemPlusvonüber20Prozent.GleichzeitigsinddieFallzah-

len für den Bereich der Hinterbliebenen gesunken, was einen noch stärkeren Anstieg der

Gesamt-Versorgungsempfängerzahlgebremsthat.

• DiezukünftigehohenatürlicheFluktuationmussfüreineAnpassungderKommunalverwal-

tungengenutztwerden,umlangfristigdiePersonalausgabenzustabilisieren.EineAnpassung

inUmfangundQualifikationbedarfjedochderSensibilisierungderEntscheidungsträgerund

EntscheidungsfindungbereitsinderGegenwart.

Vorbemerkungen

PersonalisteinerderwichtigstenProduktionsfaktoreneinerKommunalverwaltung.Gleichzeitig

sinddieAusgabenfüraktivesundehemaligesPersonalmitimDurchschnittrund31Prozentder

laufendenAusgabenderKommunenimJahr2011zentraleAusgabenkategorienimAusgabenmix

derGemeindenundGemeindeverbände.

ImneuenHaushaltsrechtaufBasisderDoppikstellenPersonalaufwendungeneinenordentlichen

Aufwanddar.DieZahlungenderkommunalenArbeitgeberfürBeschäftigtenachdemTarifvertrag

desöffentlichenDienstesaneineVersorgungskassefürdenVersorgungsfallsindalsVersorgungs-

aufwandzuverbuchen.HinzutretenbeidenBeamtenAufwendungenfürPensions-undBeihilfe-

zahlungen,dieerstinspäterenPeriodenerfolgen;fürLetzteresindentsprechendeRückstellungen

zu bilden. Sämtliche Positionen sind zur Erreichung des Haushaltsausgleichs im ordentlichen

ErgebnisgrundsätzlichdurchordentlicheErträgezudecken.

DieindenKommunalverwaltungenentstehendenPersonalausgabensindnurzumTeilvoneige-

nenEntscheidungenderKommunenabhängig.WesentlichenEinflusshabendiegrundsätzliche

AufgabenverteilungzwischenLandundKommunenunddielandesrechtlichenLeistungsstandards.

BeideFaktorenunterscheidensichzwischendenLändern,worausunterschiedlichePersonalinten-

sitätenund-ausgabenresultieren.DiesistimVergleichzuberücksichtigen.Nichtsdestotrotzist

ein solcher Vergleich sinnvoll und hilfreich, um derartige grundsätzliche Unterschiede aufzu-

decken,derenfinanzielleAuswirkungenzubemessenundzuhinterfragen.

1 Personalausgaben

Kommunen sind Ersteller von Leistungen in dem Sinne von externen Produkten, die sich an

Personen(gruppen) außerhalb der Verwaltung richten. Die externen Produkte werden nicht

immernotwendigerweise(ausschließlich)denEinwohnernderbetreffendenKommuneangebo-

ten.SowerdenProduktewieVolkshochschulen,Bäderetc.häufigauchvonNicht-Einwohnernin

Anspruchgenommen.ZurErstellungderexternenProdukteerbringenverschiedeneOrganisati-

onseinheitenderKommunalverwaltungLeistungen.Zuweilen istes indiesemZusammenhang

notwendig, dass Organisationseinheiten innerhalb der Verwaltung zunächst Leistungen für

andereEinheitenerbringen(interneProdukte,diegewissermaßenalsVorleistungzurErstellung


88

derexternenProduktenotwendigsind).FürdieErstellunginternerundexternerProdukteagie-

renKommunenals–zuweilen(zusammenmitetwaigenkommunalenUnternehmen)bedeuten-

der–Arbeitgeber.

ZwischendenJahren2010und2011sinddiestatistischnachgewiesenenkommunalenPersonal-

ausgabeninklusivederFEUsdesStaatssektorsvon49.495Mio.Euroauf50.730Mio.Eurogewach-

sen.DasentsprichteinerSteigerungvonrund2,5Prozent.ZwischendeneinzelnenFlächenlän-

derngibteseinegroßeHeterogenitätinBezugaufdieseAusgabenkategorie(Tab.16).

InvierLändernweisendieKommunenimJahr2011Werteüberder700-Euro-pro-Kopf-Markeaus;

dabeihandelt es sichumBrandenburg,Sachsen-Anhalt,HessenundNordrhein-Westfalen.Der

DurchschnittswertderFlächenländerfürdiekommunalenPersonalausgabenliegtbei669Euroje

Einwohner.DenniedrigstenWertweisendieKommuneninSchleswig-Holsteinmit566Europro

Kopfaus.DiePersonalausgabenproKopfstreuenstark:DieDifferenzzwischendemhöchstenund

demniedrigstenWertliegtbei180EurojeEinwohner,einesignifikanteAbweichung.

Die Personalausgaben lassen sich weiter untergliedern. Mit 572 Euro je Einwohner im Durch-

schnittderFlächenländerentfälltderüberwiegendeTeilderPersonalausgaben(rund86Prozent)

auf denBereichBezügeundNebenleistungen. IndiesemTeilbereich stehendie brandenburgi-

schenKommunenmit701EuroproKopfanderSpitze,wasdeninsgesamthohenPro-Kopf-Wert

desLandesbeidenPersonalausgabenmaßgeblicherklärt.InSchleswig-Holsteindagegenistdas

Pro-Kopf-AusgabevolumenbeidenBezügenundNebenleistungenmit479EuroimFlächenländer-

vergleichamgeringsten.

Tabelle 16: Personalausgaben der Gemeinden und Gemeindeverbände inklusive der FEUs des Staatssektors im Jahr 2011 (in Euro je Einwohner)Ausgabeposition

Fläc

henl

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Anh

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Schl

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olst

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Thür

inge

n

Personalausgaben 669 696 622 746 730 586 601 713 614 627 686 734 566 642

davon Aufwendungen für Abgeordnete und ehrenamtliche Tätigkeit

9 5 11 10 9 9 10 8 14 7 5 10 11 11

davon Bezüge und Nebenleistungen 572 589 505 701 630 542 515 593 516 516 648 680 479 592

davon Versorgungsbezüge und dergleichen

72 84 88 31 76 30 65 86 68 87 31 40 65 34

davon Beihilfen, Unterstützungen und dergleichen

14 16 16 2 10 3 11 23 14 14 2 3 11 5

davon sonstige personalbezogene Ausgaben

2 1 1 1 4 2 1 3 2 3 0 1 1 0

* Inklusive gemeinsamer Extrahaushalte.



89

BeiderzweitgrößtenPersonalausgabenkategorie,denVersorgungsbezügen,liegendieWertevon

Bayern, demSaarland,Nordrhein-WestfalenundBaden-Württemberg amoberenEndedesFlä-

chenländervergleiches. Die niedrigsten Werte bei dieser Personalausgaben-Teilkategorie errei-

chen,erwartungsgemäßaufgrundderHistorie,diefünfneuenBundesländer.Sieweisenallesamt

WerteunterhalbdesFlächenländerdurchschnittsaus;dabei istderWert inSachsen-Anhaltam

höchsten,inMecklenburg-Vorpommerndagegenamniedrigsten.

FürdiePositionBeihilfen,UnterstützungsleistungenunddergleichenfälltderBefundanalogaus.

WiederumliegendieWertederneuenLänderunterdenenderaltenLänder.WährendNordrhein-

WestfalenbeidieserAusgabenkategorieanderSpitzesteht,werdeninBrandenburgundSachsen

dieniedrigstenWerteerreicht.

DasWest-Ost-GefällebeidenVersorgungsbezügen,BeihilfenundUnterstützungsleistungenlässt

dieinsgesamtvergleichsweisehohenPersonalausgabeninBrandenburgundSachsen-Anhaltin

eineminteressantenLichterscheinen.Siewerdenerzielt,obgleichdieBelastungenausVersor-

gungsbezügen(noch)überschaubarsind.MaßgeblicherVerursachersindinbeidenLänderndie

sehrhohenBezügeundNebenleistungen.

DieAufwendungenfürAbgeordneteundehrenamtlichTätigesindimPersonalausgabenmixnicht

vonbedeutendemGewicht.DerDurchschnittswertfürdieKommunenderFlächenländerliegtbei

neunEuroproKopf.DieAufgabenkategorie isteingutesBeispiel fürdieWirkunglandesrecht-

licherFaktorenundgemeindlicherEntscheidungen.GrundsätzlichsolltenkleinteiligeGemeinde-

strukturenzuhöherenPro-Kopf-Ausgabenführen,dakleineGemeindenrelativmehrRatssitzeje

Einwohneraufweisen.Diesistz.B.imFallRheinland-Pfalzgegeben.EinweitererFaktor,derdiese

Personalausgabenkategorieberührt,istdieHöhederAufwandsentschädigung,welchewiederum

tendenziellmitderGrößederGemeinde steigtunddie ebenso jeGrößenklassederGemeinde

durch das Land bestimmt wird. Im Regelfall geben die Länder Rahmen vor und verfügen die

GemeindeninbeidenPunktenselbstüberSpielräume.SonstigepersonalbezogeneLeistungenals

weitere Personalausgabenkategorie spielen mit durchschnittlich zwei Euro pro Kopf ebenfalls

keinebedeutendeRolleimPersonalausgabenmix.

2 Aktive Beschäftigte

GegenwärtighoheoderniedrigePersonalausgabeninKommunenwerdenschwerpunktmäßigvon

derFallzahlderBeschäftigtensowiederBeschäftigungsart(Vollzeit,Teilzeit,Entlohnungetc.)ver-

ursacht. Zwischen einzelnen Kommunalaufgaben und insbesondere im länderübergreifenden

Maßstab gibt es an dieser Stelle erhebliche Unterschiede. Heterogene Personalausstattungen

bedingengrundsätzlichebenfalls,dassunterschiedlichekommunaleLeistungsbündelangeboten

werdenkönnenbzw.beiPflichtaufgabenangebotenwerdenmüssen.DaskommunalePersonal

folgtimGrundsatz,d.h.unterAbstraktionvonEffizienzunterschiedenundDisparitätenimPro-

duktionsfaktoreneinsatz,denAufgaben.


90

2.1 Beschäftigte in Kernverwaltung und Auslagerungen

AufgrunddeszunehmendenAuslagerungsprozesseshatdiePersonalstandstatistikimJahr2011

eine Überarbeitung erfahren. Dabei erfolgt eine Abstimmung mit der Finanzstatistik, weshalb

fortanauchmitderPersonalstandstatistikderöffentlicheGesamthaushalt(KernhaushaltundExt-

rahaushalte)abgebildetwerdenkann. InsofernkönnendiePersonalausgabenderkommunalen

KernhaushalteundihrerstaatlichenFEUspartiellmitderPersonalstandstatistikgegenübergestellt

werden.BemerkenswertanderWeiterentwicklungderPersonalstandstatistikistdarüberhinaus,

dassaufgrundderNovellierungdeskommunalenHaushaltsrechtsab2011dieDatenderkameral

buchendenKommunenindiedoppischeSystematiküberführtundmitdendoppischenBericht-

stellenzusammengefasstwerden.

Am30.Juni2011sind2.109.638MännerundFrauenimkommunalenBereichbeschäftigt(Tab.17),

wobeibeidieserBetrachtungsämtlicheFEUseingeschlossensind.BeieinerAufteilunginBeschäf-

tigungsbereichewirddeutlich,dassvondiesenBeschäftigtenrund50Prozent(1.061.438Personen)

indenKernverwaltungenderGemeindenundGemeindeverbändearbeiten.Ebenfallsrund50Pro-

zentsindbeiöffentlichenFEUsbeschäftigt(1.048.200Personen).DabeientfallenknappsechsPro-

zentaufFEUsdesStaatssektors(126.442Personen)undrund44ProzentaufsonstigeFEUs(921.758

Personen).VergleichezudenkommunalenPersonalausgabenoderzudenFallzahlenderBeschäftig-

tenunterAusblendungausgelagerterEinheitensindinsofernzwangsläufiglückenhaft.Fürtreffsi-

chereGegenüberstellungensindAuslagerungenzwingendzuberücksichtigen.

Tabelle 17: Beschäftigte im kommunalen Bereich einschließlich mittelba-rer und gemischter Beteiligungen am 30.6.2011 (in 1.000 Beschäftigte)

Öffentlicher Arbeitgeber | Öffentlicher Bereich

Beschäftigtentyp Öffentlicher Gesamthaushalt Sonstige öffent-liche Einrichtungen

(Sonstige FEUs)

Gesamt

Kernhaushalte Extrahaushalte (FEUs des Staatssektors)

Beschäftigte (gesamt) 1.061 126 922 2.110

darunter Frauen 646 71 490 1.208

Vollzeitbeschäftigte 630 77 636 1.343

darunter Frauen 274 31 253 557

Teilzeitbeschäftigte 432 49 286 767

darunter Frauen 373 40 237 650

Quelle: Eigene Darstellung; Daten entnommen aus: Statistisches Bundesamt 2012h: Personal des öffentlichen Dienstes 2011

BeiderBetrachtungvonKernverwaltungenundallenFEUs(öffentlicherBereich)stelltsichheraus,

dassessichbei1.342.712BeschäftigtenumVollzeitkräftehandelt(rund64ProzentallerBeschäf-

tigten).DerüberwiegendeTeilderkommunalenBeschäftigtenarbeitetdemnachinVollzeit.Bei

denKernverwaltungenfälltdieQuotederVollzeitbeschäftigtenanderGesamtbeschäftigtenzahl

(59Prozent)niedrigerausalsbeidenFEUsdesStaatssektors (61Prozent)unddenFEUsdes

Nicht-Staatssektors(69Prozent). InTeilzeitarbeitenunterBerücksichtigungallerkommunalen

Beschäftigten des öffentlichen Bereiches 766.929 Männer und Frauen (rund 36 Prozent aller

Beschäftigten).


91

InsgesamtsindimJahr2011mehrFrauen(1.207.590Frauen;rund57Prozent)inKommunalver-

waltungeninklusiveihrerFEUsbeschäftigtalsMänner.VondenFrauenarbeiten557.485inVoll-

zeitund650.105inTeilzeit;imGegensatzzudenMännerngibtesdemnachbeidenFrauenim

VerhältniswesentlichmehrTeilzeitkräftealsVollzeitkräfte.Beirund85Prozentallerkommuna-

lenTeilzeitbeschäftigtenhandeltessichumFrauen.

2.2 Beschäftigte nach Aufgabenbereichen

Vondeninsgesamtrund2,1Mio.BeschäftigtenderKommunen(inKernverwaltungenplussämt-

lichenFEUs)arbeitenimJahr2011nachdemSchalenkonzeptderoriginärenPersonalstandstatis-

tik1.061.438BeschäftigteindenKernverwaltungenundinsgesamt188.039BeschäftigtebeiSon-

derrechnungen(Abb.23),alsobeirechtlichunselbstständigenEinheiteninöffentlich-rechtlicher

Rechtsform(EigenbetriebeundSondervermögen).Hinzukommen117.701PersonenbeiEinrich-

tungen in öffentlich-rechtlicher Rechtsform (inklusive Zweckverbände); hierunter werden die

Beschäftigten in rechtlich selbstständigen Körperschaften, Anstalten und öffentlich-rechtlichen

Stiftungen,dieunterderAufsichtderGemeinden/Gemeindeverbändestehen,zusammengefasst.

Weitere742.460PersonenarbeiteninkommunalenEinrichtungeninprivatrechtlicherRechtsform

(GmbHs,AGsetc.).NachdenMitarbeiternindenKernverwaltungenhandeltessichbeidenPerso-

nen in Einrichtungen privater Rechtsform mit insgesamt rund 35 Prozent der kommunalen

BeschäftigtenumdiezweitgrößteBeschäftigtengruppe(s.dazuimDetailTab.23desAnhangs).

SiewerdennachderPersonalstandstatistiknichtzudenBeschäftigtendesöffentlichenDienstes

gezählt.

DergrößteTeilderkommunalenBeschäftigtenarbeitetimAufgabenbereichGesundheitundSport

(458.382Personen;knapp22ProzentallerBeschäftigten).EsfolgendieAufgabenbereicheSozia-

lesundJugend(359.052Personen;rund17ProzentallerBeschäftigten)sowieInnereVerwaltung

(272.907Personen;rund13ProzentallerBeschäftigten).

EindifferenzierterBlickaufdieOrtederAufgabenerbringungzeigt,dassdieinderSummehohe

FallzahlderBeschäftigtenimBereichGesundheitundSportmaßgeblichdurchdieBeschäftigten

inEinrichtungenprivaterRechtsformverursachtwird.IndiesemAufgabenbereicharbeitenins-

gesamt308.871Personen(rund67Prozent)inEinrichtungenprivaterRechtsform,währendnur

35.959 Mitarbeiter den Kernhaushalten der Gemeinden und Gemeindeverbände zuzuordnen

sind.

Die höchste Beschäftigtenfallzahl im Bereich der Kernhaushalte erreicht der Aufgabenbereich

SozialesundJugend(283.894Beschäftigte).EsfolgendieAufgabenbereicheInnereVerwaltung

(244.020Beschäftigte),SicherheitundOrdnung(124.394Beschäftigte)undSchulträgeraufgaben

(102.489Beschäftigte).ImBereichSchulträgeraufgabenistauffällig,dasshierdieniedrigsteQuote

derVollzeitbeschäftigtenausgewiesenwird:Sowohl imBereichderKernhaushaltealsauchbei

EinbeziehungderFEUshandeltessichjeweilsinlediglich36ProzentderFälleumVollzeitbe-

schäftigte.InkeinemanderenAufgabenbereichgibteseineähnlichniedrigeVollzeitbeschäftig-

tenquote.


92

100– 200 300 400 500

Kernhaushalte Sonderrechnungen

Einrichtungen in öffentlich-rechtlicher Rechtsform* Einrichtungen in privater Rechtsform

Innere Verwaltung

Sicherheit und Ordnung

Schulträgeraufgaben

Kultur und Wissenschaft

Soziales und Jugend

Gesundheit und Sport

Räumliche Pl. und Entw., Bauen und Wohnen

Ver- und Entsorgung

Natur- und Landschaftspflege

Sonstiges

Verkehrsflächen und -anlagen, ÖPNV


* Einschließlich Zweckverbände.

Abbildung 23: Kommunale Beschäftigte des öffentlichen Bereiches nach Aufgabenbereichen (einschließlich mittelbarer und gemischter Beteiligungen am 30.6.2011)in 1.000 Beschäftigte

UnterFokussierungaufalleOrtederAufgabenerledigung(öffentlicheArbeitgebersindindenwei-

terenAufgabenbereichenansonstenebenfallsindenFeldernSozialesundJugend(48Prozent),

KulturundWissenschaft(57Prozent)sowieGesundheitundSport(58Prozent)vergleichsweise

niedrige Vollzeitbeschäftigtenquoten zu verzeichnen. Die höchsten Vollzeitbeschäftigtenquoten

findensichindenAufgabenbereichenNatur-undLandschaftspflege(85Prozent)sowieVerkehr

undÖPNV(84Prozent).

FürdieInterpretationländerübergreifenderBeschäftigtenvergleichesindinsbesonderedieQuoten

derinprivaterRechtsformBeschäftigtenrelevant,weildiesenichtzumPersonaldesöffentlichen

Dienstesgezähltwerden.DiesePersonenspieleninmanchen,abernichtinallenAufgabenberei-

cheneinegrößereRolle.IndenAufgabenbereichenInnereVerwaltung(2Prozent),Sicherheitund

Ordnung(1Prozent),Schulträgeraufgaben(1Prozent),Sonstiges(6Prozent)sowieSozialesund

Jugend(12Prozent)istderAnteilderBeschäftigteninEinrichtungenprivaterRechtsformimVer-

gleichzuallenkommunalenBeschäftigtendesAufgabengebietesgering;rechthochisteraufder

anderenSeiteindenAufgabengebietenNatur-undLandschaftspflege(69Prozent),Gesundheit

undSport(67Prozent),VerkehrundÖPNV(64Prozent)sowiebeiderVer-undEntsorgung(57

Prozent).InsbesonderebeiletzterenAufgabengebietenkanndieGegenüberstellungderBeschäf-

tigtenimLändervergleichdurchEinrichtungeninprivaterRechtsformstarkverzerrtsein.Dasist

beiderDateninterpretationzubeachten.


93

2.3 Beschäftigte im Ländervergleich

Aufgrund heterogener Teilzeitbeschäftigtenquoten muss ein Ländervergleich der kommunalen

BeschäftigtenaufderBasisvonVollzeitäquivalenten(VZÄ)erfolgen.DasistanhandderPersonal-

standstatistikfürdasPersonaldesöffentlichenDienstesmöglich.HierbeibleibenzwardieBeschäf-

tigteninEinrichtungenprivaterRechtsformunberücksichtigt;trotzderenNicht-Erfassungwerden

abernebendemKernhaushaltmitdenSonderrechnungenunddenEinrichtungeninöffentlich-

rechtlicherRechtsform(einschließlichZweckverbände)Bereicheerfasst,diezudenAuslagerun-

genzählen.SomitgehtdasBildüberdieüblicherweisedargestelltenreinenKernhaushaltsdaten

hinausundistentsprechendaufschlussreich.

Am30.Juni2011gibtesimDurchschnittderFlächenländer15,11kommunaleVollzeitäquivalente

je1.000Einwohner(Tab.18).DieniedrigstenQuotenhabenSchleswig-Holstein,dasSaarland,Nie-

dersachsenundMecklenburg-Vorpommern.BemerkenswertistderWertdesSaarlands.Eshan-

deltsichzwarumdiezweitniedrigsteQuoteallerFlächenländer,abermindestenszweiRahmenbe-

dingungen hätten eine noch geringere Quote vermuten lassen: Zum einen hat das Land mit

AbstanddenniedrigstenKommunalisierungsgradallerLänder,undzumzweitengibtesimSaar-

landdiezweithöchstenDurchschnittsgemeindegrößen.VonhohenGemeindegrößenwerdenübli-

cherweise Synergien erwartet, gerade auch im Personalbereich. Aufschlussreich ist ferner der

WertvonSchleswig-Holstein.DieKommunendesLandeshabenimLändervergleichimJahr2011

dieniedrigsteVZÄ-QuoteundebenfallsdieniedrigstenPersonalausgaben;Letzterewerdendabei

maßgeblichvondenimFlächenländervergleichinsgesamtniedrigstenAusgabenbeidenBezügen

undNebenleistungenverursacht.80

VergleichsweisehoheQuotenweisendieLänderSachsen-Anhalt,BayernundBrandenburgaus.

Sachsen-AnhaltundBrandenburgsinddabeidiejenigenLänder,dieimJahr2011auchdiehöchs-

ten kommunalen Pro-Kopf-Personalausgaben ausweisen. Die hohen Personalausgaben sind

dabeiinbeidenFällenmaßgeblichaufdieTeilgrößederBezügeundNebenleistungenzurückzu-

führen.FürBayernergibtsichallerdingseinanderesBild.TrotzhoherVZÄ-Quote liegendie

Pro-Kopf-Personalausgaben und ebenfalls die dazugehörigen Bezüge und Nebenleistungen

unterhalb des Flächenländerdurchschnitts. Den Kommunen des Landes gelingt es insofern,

vergleichsweisevielPersonaleinzusetzen,aberdennochdiePersonalausgabengeringzuhal-

ten.

80 Bei der Interpretation dieser und der folgenden Feststellungen zum Zusammenhang von Personalausgaben und VZÄ ist zuberücksichtigen, dass bei den berechneten Personalausgaben und den VZÄ Abgrenzungen vorgenommen werden, die sichimDetailunterscheiden.PersonalausgabenwerdenunterBerücksichtigungderKern-undExtrahaushalteberechnet,dieVZÄbeziehensichaufdieBeschäftigteninderAbgrenzungnachdemöffentlichenDienst.


94

Tabelle 18: Kommunale Vollzeitäquivalente des Personals des öffentlichen Dienstes am 30.6.2011 (in VZÄ je 1.000 Einwohner) Aufgabenbereich

Fläc

henl

ände

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Bade

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alz

Saar

land

Sach

sen

Sach

sen-

Anh

alt

Schl

esw

ig-H

olst

ein

Thür

inge

n

Zentrale Verwaltung

4,47 3,97 3,66 5,98 4,46 4,94 3,98 5,14 4,99 4,04 4,67 5,23 3,86 4,55

darunter Innere V erwaltung

2,98 2,83 2,56 4,22 2,90 3,12 2,60 3,29 3,70 2,65 2,83 3,40 2,52 3,02

darunter Sicherheit und Ordnung

1,48 1,14 1,10 1,76 1,56 1,82 1,38 1,85 1,29 1,39 1,85 1,83 1,33 1,53

Schule und Kultur 1,71 1,88 2,20 1,52 1,31 1,21 1,42 1,65 1,54 1,14 1,80 1,68 1,50 2,05

darunter Schulträgeraufgaben

1,00 1,13 1,50 0,84 0,87 0,69 0,97 0,81 0,95 0,75 0,63 0,68 1,09 1,13

darunter Kultur und Wissenschaft

0,71 0,75 0,70 0,68 0,44 0,51 0,45 0,84 0,59 0,39 1,17 1,01 0,42 0,92

Soziales und Jugend 3,40 3,35 2,74 4,95 4,21 2,64 3,11 3,36 3,48 2,74 4,28 4,64 2,77 3,26

darunter Soziale Hilfen 1,14 0,95 0,97 1,36 1,11 1,39 1,15 1,33 0,69 1,05 1,40 1,52 1,18 0,97

darunter Kinder, Jugend und Familienhilfe

2,26 2,40 1,76 3,59 3,10 1,26 1,96 2,03 2,79 1,69 2,88 3,12 1,59 2,29

hierzu gehören u. a. Tageseinrichtungen für Kinder

1,64 1,88 1,23 3,06 2,41 0,78 1,24 1,25 2,29 0,86 2,41 2,56 0,94 1,77

Gesundheit und Sport

1,63 1,68 3,73 0,46 0,68 1,33 0,98 1,60 0,89 0,43 1,29 1,08 0,75 0,56

darunter Gesundheitsdienste

1,42 1,40 3,54 0,27 0,39 1,18 0,79 1,39 0,66 0,20 1,08 0,84 0,63 0,33

hierzu gehören u. a. Krankenhäuser

1,17 1,15 3,31 - 0,18 0,78 0,52 1,16 0,50 - 0,86 0,59 0,25 -

darunter Sportförderung

0,22 0,29 0,19 0,18 0,28 0,15 0,19 0,21 0,23 0,23 0,21 0,25 0,12 0,23

Gestaltung der Umwelt

3,91 4,70 4,33 3,09 3,91 3,73 3,76 3,38 3,49 4,72 3,56 4,22 3,66 4,48

darunter Räumliche Planung und Entwicklung

0,38 0,49 0,22 0,58 0,37 0,53 0,34 0,43 0,21 0,33 0,56 0,36 0,15 0,28

darunter Bauen und Wohnen

0,47 0,52 0,48 0,44 0,44 0,64 0,45 0,41 0,26 0,69 0,59 0,73 0,46 0,63

darunter Ver und Entsorgung

1,04 0,88 1,29 0,79 1,06 0,73 1,17 0,90 1,51 0,89 0,78 0,88 1,20 1,34

darunter Verkehrsflächen und anlagen, ÖPNV

0,47 0,41 0,73 0,36 0,28 0,29 0,49 0,54 0,40 0,20 0,41 0,29 0,32 0,16

darunter Natur und Landschaftspflege

0,59 0,73 0,48 0,62 0,69 0,52 0,44 0,71 0,65 0,83 0,29 0,48 0,44 0,50

darunter Sonstiges 0,95 1,65 1,13 0,30 1,06 1,01 0,87 0,39 0,45 1,79 0,92 1,48 1,10 1,57

Insgesamt 15,11 15,58 16,65 16,00 14,56 13,84 13,25 15,14 14,39 13,07 15,62 16,86 12,53 14,89

Quelle: Eigene Darstellung; Daten entnommen aus: Statistisches Bundesamt 2012h: Personal des öffentlichen Dienstes 2011; Einwohner zum 30.6.2011


95

Im Aufgabenbereich Zentrale Verwaltung sind im Flächenländerdurchschnitt 4,47 VZÄ je

1.000Einwohnerbeschäftigt.InBrandenburg,Sachsen-AnhaltundNordrhein-Westfalenwirdder

Durchschnittswertamdeutlichstenübertroffen.DiebayerischenKommunen,dieinBezugaufdas

gesamteLeistungsbündeleinenhohenPersonalbestandausweisen,habenindiesemAufgabenfeld

diegeringsteQuote.DervergleichsweisebesondershohebrandenburgischeWerterklärtsichins-

besondereüberdieTeilaufgabederInnerenVerwaltung:Mit4,22VZÄje1.000Einwohnerweisen

dieKommunendesLandeshierdenmitAbstandhöchstenWertaus.DerFlächenländerdurch-

schnittliegtbei2,98VZÄje1.000Einwohner.

BeimAufgabenbereichSchuleundKulturliegtderDurchschnittswertderKommunenderFlächen-

länderbei1,71VZÄje1.000Einwohner.Davonentfallen1,00VZÄje1.000EinwohneraufSchul-

trägeraufgabenund0,71VZÄje1.000EinwohneraufdieTeilaufgabeKulturundWissenschaft.

InsgesamtstehendiebayerischenundthüringischenKommunenimAufgabenbereichSchuleund

KulturanderSpitzederFlächenländer;inkeinemanderenLandfindensichhöhereVZÄ-Quoten.

ImSaarlandwiederumliegtderWertmit1,14VZÄje1.000EinwohnerbeidiesemAufgabenbe-

reichamunterenEndedesFlächenländervergleiches.

DerAufgabenbereichSozialesundJugendistimFlächenländerdurchschnittmit3,40kommunalen

VZÄ je1.000Einwohnerausgestattet.Brandenburg,Sachsen-Anhalt, Sachsenundals einziges

altesFlächenlandHessen81 sinddiejenigenvierLändermitQuotenvonmehrals4,00VZÄ je

1.000Einwohner.InMecklenburg-Vorpommerndagegenist indiesemBereichdiePersonalaus-

stattungamgeringsten.InsgesamtentfallenimFlächenländerdurchschnittinnerhalbdesAufga-

benbereichesSozialesundJugend1,14VZÄje1.000EinwohneraufdieTeilaufgabeSozialeHilfen

und2,26VZÄje1.000EinwohneraufdasFeldKinder-,Jugend-undFamilienhilfe.ZuLetzterem

gehöreninsbesondereauchdieTageseinrichtungenfürKinder;aufsieentfallenimFlächenländer-

durchschnitt1,64VZÄje1.000Einwohner.

ImAufgabenbereichGesundheitundSportliegtdieVZÄ-QuoteimFlächenländerdurchschnittbei

1,63 VZÄ je 1.000 Einwohner. Der Teilbereich Sportförderung kommt hierbei lediglich auf

0,22VZÄje1.000Einwohner,währendderTeilbereichGesundheitsdienstedieQuotemit1,42VZÄ

je1.000Einwohnerwesentlichstärkerprägt.BeiLetzteremsindinsbesonderedieKrankenhäuser

vonhohemGewicht:Aufsieentfalleninsgesamt1,17VZÄje1.000Einwohner.ÜberalleFlächen-

länderhinwegsindinabsolutenZahlen88.773VZÄinkommunalenKrankenhäusernbeschäftigt,

wobei sich diese Personen kaum in den Kommunalkernhaushalten wiederfinden. Insgesamt

50.854VZÄentfallenaufSonderrechnungenundweitere37.574VZÄaufEinrichtungeninöffent-

lich-rechtlicherRechtsform(inklusiveZweckverbände).AllerdingsistderLändervergleichdesPer-

sonalsdesöffentlichenDienstesaufBasisvonVZÄimAufgabenbereichGesundheitundSportins-

gesamtnurvonbegrenzterAussagekraft,weilBeschäftigteinEinrichtungenprivaterRechtsform

alsbedeutenderBereichunberücksichtigtbleiben.

BeiderAufgabeGestaltungderUmweltsindimFlächenländerdurchschnitt3,91kommunaleVZÄ

beschäftigt.ZudiesemAufgabenbereichzählendieTeilaufgabenRäumlichePlanungundEntwick-

81 DerinsgesamthohehessischeWertwirdvorwiegenddurchdieKinder-,Jugend-undFamilienhilfe(inklusiveTageseinrichtungenfürKinder)ausgelöst.HessenistnebenBaden-WürttembergzugleichdasLandmitdemhöchstenAltersgruppenanteilbeidenKlein-undKindergartenkindern(s.TeilI).


96 Teil IV: Personal und Versorgungsempfänger

lung(0,38VZÄje1.000EinwohnerimFlächenländerdurchschnitt),BauenundWohnensowieVer-

kehr(jeweils0,47VZÄje1.000EinwohnerimFlächenländerdurchschnitt)sowiedieNatur-und

Landschaftspflege (0,59VZÄ je1.000Einwohner imFlächenländerdurchschnitt).Alspersonal-

intensivsteTeilaufgabegehörtdanebenderTeilbereichVer-undEntsorgungzumAufgabengebiet

GestaltungderUmwelt;aufihnentfallenimFlächenländerdurchschnitt1,04VZÄje1.000Einwoh-

ner.InderSummesinddas79.202VZÄ.UnterihnensinddieallerwenigstenimBereichdesKern-

haushaltesangesiedelt:Insgesamt35.009VZÄentfallenaufSonderrechnungen,31.253VZÄauf

Einrichtungeninöffentlich-rechtlicherRechtsform(einschließlichZweckverbände).Danebenspie-

lengeradeindiesemAufgabensegmentEinrichtungeninprivaterRechtsform(dienichtzumPer-

sonal des öffentlichenDienstesnachderPersonalstandstatistik zählen) einebedeutendeRolle,

weshalbländerübergreifendeVergleicheunterVorbehaltzuinterpretierensind.

3 Versorgungsempfänger

DieAltersversorgungderArbeitnehmer(Tarifbeschäftigte)istüberdiegesetzlicheSozialversiche-

rung(gesetzlicheRentenversicherung)sowieüberdieZusatzversorgungdesöffentlichenDienstes

organisiert.DieseZusatzversorgungisteineergänzendeAltersversorgung,welchedurchdiekom-

munalenArbeitgeberfinanziertwirdunddasNiveauderGesamtbezügederTarifbeschäftigtenim

AlterandasderBeamtenversorgungangleicht.

Dieehemalsineinemöffentlich-rechtlichenDienstverhältnisBeschäftigten(Pensionäre),d.h.ehe-

malige Beamte, sowie ihre Hinterbliebenen werden hingegen durch das öffentlich-rechtliche

Alterssicherungssystemversorgt(sogenannteVersorgungsempfängerdesöffentlichenDienstes).

DieseVersorgungsempfängersindGegenstanddesvorliegendenKapitels.

3.1 Versorgungsempfänger im Ländervergleich

Zum1.Januar2011gibtesinden13Flächenländernexakt110.989kommunaleVersorgungsemp-

fänger.BeiderMehrzahl,ininsgesamt75.975Fällen,handeltessichumRuhegehaltsempfänger.

DasentsprichteinemAnteilvon68,5ProzentanallenkommunalenVersorgungsempfängern.Die

weiterenFälleverteilensichaufdieHinterbliebenen(EmpfängervonWitwen-undWaisengeld).

DiegrößteGruppesindhierdieEmpfängervonWitwengeld;zusammen32.686Fälleentfallenauf

diesenTeilbereichderHinterbliebenen.EmpfängervonWaisengeldbildenmit2.328Fällendie

kleinsteGruppeunterdenkommunalenVersorgungsempfängern.

IndenFallzahlenspiegeltsichdiemännerdominierteEinstellungs-undRekrutierungspolitikder

Kommunen indenvergangenen Jahrzehnten inBezugaufdieversorgungsrechtlich relevanten

Positionenwider.82Vonden75.975RuhegehaltsempfängernAnfangdesJahres2011sindlediglich

9.635(rund13Prozent)weiblich.SpiegelbildlichverhältessichbeidenEmpfängernvonWitwen-/

82 Zum30.Juni2011gibtesunterden186.219kommunalenBeamteninderAbgrenzungnachdemöffentlichenDienstnunmehr73.359Frauen.DasentsprichteinerQuotevonknapp40Prozent.Vgl.StatistischesBundesamt2012h,S.32.

97Teil IV: Personal und Versorgungsempfänger

Witwergeld:Inmehrals98ProzentderFällehandeltessichbeidiesenVersorgungsempfängern

umFrauen.InZahlensinddas32.130voninsgesamt32.686Fällen.Angesichtsderdemographi-

schenEntwicklung,derVerknappungdesArbeitskräftepoolssowiegewandelterKarriereprofile

vonFrauenliegtfürdieKommunalverwaltungeninderverstärktenAkquirierungvonweiblichen

KräfteneineQuellezurGewinnungvonqualifiziertemPersonal.

200

150

100

50

–

Baye

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Quelle: Eigene Berechnung; Daten entnommen aus: Statistisches Bundesamt 2011a: Versorgungsempfängerstandstatistik 2011; Einwohner zum 30.6.2010

Abbildung 24: Kommunale Versorgungsempfänger je 100.000 Einwohneram 1.1.2011 differenziert nach Ländern, Empfänger- und Besoldungsgruppen

Waisengeldempfänger (ohne Besoldungsgruppenunterscheidung)

Witwengeldempfänger in Besoldungsgruppe A 13–A 10

Witwengeldempfänger in Besoldungsgruppe A 9–A 1

Witwengeldempfänger in Besoldungsgruppe B 11–A 14, R, W, C

Ruhegehaltsempfänger in Besoldungsgruppe A 13–A 10

Ruhegehaltsempfänger in Besoldungsgruppe A 9–A 1

Ruhegehaltsempfängerin Besoldungsgruppe B 11–A 14, R, W, C

30

44

25

10

21

123

27

48

17

11

22

103

24

46

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22

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39

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30

16

5

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46

24

13

24

15

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49

36

13

21

21

4

34

52

14

84

110

30

12

25

14

4

ZwischendeneinzelnenFlächenländernbestehteinemerklicheHeterogenität inBezugaufdie

Versorgungsempfängerquote(Versorgungsempfängerje100.000Einwohner);sowohldieFallzah-

lenderVersorgungsempfängeralsauchdieaufeinzelneEmpfänger-undBesoldungsgruppenent-

fallendenAnteileunterscheidensichsignifikant(Abb.24).DerVergleichzwischendemfrüheren

BundesgebietunddenneuenLändernistvordemHintergrundzuinterpretieren,dassdieFallzahl


derVersorgungsempfängerindenneuenBundesländernnochimmerehergeringist.Ansprüche

aufeineVersorgungimöffentlich-rechtlichenVersorgungssystemsindindiesenLändernerstseit

1992entstanden.InderVersorgungsempfängerstandstatistik2011desStatistischenBundesamtes

werdendiekommunalenVersorgungsempfängerinsofernlediglichfürdieSummederneuenLän-

derangegeben,nichtaufgeschlüsseltnacheinzelnenLändern.83DiestatistischenLandesämterim

neuenBundesgebietstellen indeszuweilen länderscharfeErgebnisse inspezifischenBerichten

dar.84 Insgesamt liegt die kommunale Versorgungsempfängerquote in den neuen Ländern bei

lediglich 29,2 Versorgungsempfängern je 100.000 Einwohner, im Westen ist sie hingegen mit

170,3deutlichhöher.

UnterdenWest-FlächenländernrangiertdieVersorgungsempfängerquoteimKommunalfinanzkri-

senlandNordrhein-Westfalenmit207,7mitAbstandanderSpitze.EbenfallsüberdemDurch-

schnittderaltenFlächenländerliegtdieQuoteimHaushaltskrisenlandSaarlandsowielediglich

nochinBayern.InNiedersachsenundBaden-Württembergwerdenmit133,5und136,9dienied-

rigstenQuotenunterdenWest-Flächenländernerreicht.

Sowohl inNordrhein-Westfalenalsauch inBayernwirddievergleichsweisehoheVersorgungs-

empfängerquote insbesondere durch überdurchschnittliche Empfängerzahlen im Bereich der

Ruhegehaltsempfängerverursacht–beidenunterenwieauchbeidenhöherenBesoldungsgrup-

pen.ImSaarlandistdieSituationanders.DerinsgesamthoheWertistdurchdieFallzahleninder

BesoldungsgruppeA13–A10begründet.SowohlbeidenRuhegehalts-alsauchbeidenWitwengeld-

empfängernsindinkeinemanderenLanddieQuotenhöheralsimSaarland.

3.2 Entwicklung der Versorgungsempfängerfallzahlen

Seit Beginn des Jahrtausends ist die Fallzahl der kommunalen Versorgungsempfänger netto

(Zugänge abzüglich Abgänge) nahezu jedes Jahr gestiegen (Abb. 25). Lag die Fallzahl zum

1.Januar2000nochbeirund104.600Versorgungsempfängern,sohatsiesichbisAnfang2011um

ca.6.400Empfängererhöht.DasentsprichteinemAnstiegvonrundsechsProzent.DieGesamt-

zahlenverdeckendabei,dassderAnstiegindenletztenelfJahrenalleinvondenstarkansteigen-

denFallzahlenderRuhegehaltsempfängerausgelöstwurde:IhreAnzahlhatsichvonrund63.100

AnfangdesJahres2000aufknapp76.000Empfängererhöht.DasentsprichteinemAnstiegvon

12.900 Fällen, also einem Plus von über 20 Prozent. Gleichzeitig sind die Fallzahlen für den

Bereich der Hinterbliebenen gesunken, was einen noch stärkeren Anstieg der Gesamtversor-

gungsempfängerzahlgebremsthat.

GrundsätzlichsteigenVersorgungsempfängerfallzahlenan,wennbislangaktiveBeamte inden

RuhestandtretenundzuRuhegehaltsempfängernwerden.Danebenerhöhensiesich,wennaktive

BeamteablebenundAngehörigehinterlassen,dieAnspruchaufWitwen-oderWaisengeldhaben.

SofernRuhegehaltsempfänger versterben, vermindert sichdieZahl derVersorgungsempfänger

83 Vgl.StatistischesBundesamt2011a,S.24.84 Vgl.StatistischesLandesamtdesFreistaatesSachsen2012.


insgesamt–allerdingsnurdann,wennkeineHinterbliebenenAnspruchaufVersorgunghaben.

DieZahlderVersorgungsempfängervermindertsichaußerdem,wennBeziehervonWitwen-oder

WaisengeldAnsprücheverlierenodersterben.

DieHintergründefürdenFallzahlanstiegderRuhegehaltsempfängerindenletztenJahrensind

vielfältigerNatur.SiereichenvondeninderVergangenheitvorgenommenenAusweitungendes

AktivpersonalsbiszusteigendenFrauenanteilen–tendenziellgehenmitLetzterenhöhereTeil-

zeitbeschäftigungsquoten und Beurlaubungen einher, die bei gleichbleibender Stellenzahl zu

einerwachsendenZahlbeschäftigterPersonenmitderimplizitenBerechtigungzuVersorgungs-

bezügenführen.MitdemmedizinischenFortschrittsteigtdanebendieLebenserwartungan,wobei

dietendenziellhöherenLebenserwartungenderBeamtenimVergleichzurübrigenNormalbevöl-

kerungzunocheinmalausgeweitetenPensionslaufzeitenführen.

Abbildung 25: Fallzahlveränderung kommunaler Versorgungsempfänger der Jahre 2000 bis 2011 in 1.000 Empfängerdifferenziert nach Empfängergruppen und jeweils gemessen zum 1.1. des entsprechenden Jahres

80,0

75,0

70,0

65,0

60,0

55,0

50,0

45,0

40,0

35,0

30,0

Ruhegehalt Hinterbliebene

Quelle: Eigene Darstellung; Daten entnommen aus: Statistisches Bundesamt 2011a: Versorgungsempfängerstandstatistik 2011

63,165,0 66,8 66,5

68,3 69,1 70,3 70,8 71,673,3 74,6 76,0

41,4 40,2 40,2 39,2 39,0 38,436,6 37,1 36,4 35,9 35,5 35,0

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011

Der Blick auf die 3.797 Zugänge bei den kommunalen Ruhegehaltsempfängern im Jahr 2010

erlaubteineDifferenzierunginBezugaufdieUrsachen.DieallermeistenRuhegehaltsempfänger-

zugängelassensichaufdasErreicheneinerAltersgrenzezurückführen;hierhandeltessichum

2.510Fälle.DiehäufigsteAltersgrenzeistmit1.114FällendieRegelaltersgrenze(65.Lebensjahr).

SodannfolgeninderHäufigkeitdieAntragsaltersgrenzevon63Jahrenmit541Fällenunddie

Antragsaltersgrenzevon60Jahrenmit456Fällen.Insgesamt399FällesindaufdasErreichen

einerbesonderenAltersgrenzezurückzuführen.NachdemErreicheneinerAltersgrenzeistmit

958FällenDienstunfähigkeitdiezweithäufigsteUrsachefürdieBerechtigungzumRuhegehalts-

empfang.SonstigeGründesindimJahr2010in329FällenursächlichfürdieBerechtigungzum

EmpfangvonRuhegehalt.


NebenderFallzahlspieltdieHöhederVersorgungsbezügedietragendeRollebeiderFragenach

derHöhederVersorgungsausgaben(inkünftigenJahren).ImMonatJanuar2011liegendiedurch-

schnittlichenVersorgungsbezüge(Bruttobezüge)beiRuhegehaltsempfängernbei2.730Euro,bei

Witwengeldempfängernbei1.570EuroundbeiWaisengeldempfängernbei360Euro.Alldiese

PositionenhabenzwischendemJahr2000unddemJahr2011Steigerungenerfahren,wobeider

AnstiegbeidenEmpfängernvonRuhegehaltabsolutamstärkstenausgeprägtist.ImJanuar2000

lagendieBruttobezügenochbei2.420Euro.EbenfallsmerklichistdieSteigerungbeidendurch-

schnittlichenVersorgungsbezügenbeimWitwengeld,diezumgleichenZeitpunktbruttonochbei

1.300 Euro lagen. Bei den Empfängern von Waisengeld sind die Anpassungen hingegen über-

schaubar.ImJanuar2000lagendieBruttobezügebei330Euro.

ImJahr2010erreichendieVersorgungsausgaben(BruttobezügeeinschließlicheinmaligerZahlun-

gen)derKommuneneineHöhevoninsgesamt3,2Mrd.Euro.85DergrößteTeilinHöhevon2,5Mrd.

EurowirddabeivondenRuhegehaltsempfängernverursacht.Hierbeiistzubeachten,dassdiein

derVersorgungsempfängerstandstatistiknachgewiesenenVersorgungsausgabennichtdieZufüh-

rungenzuVersorgungsrücklagenundBeihilfenfürVersorgungsempfängerumfassen.Seit2000

sinddieVersorgungsausgabenimkommunalenBereichumca.0,5Mrd.Euroangewachsen; in

jenemJahrlagendieGesamtversorgungsausgabennochbei2,7Mrd.Euro.DieErhöhungistdabei

vollständig aufdenBereichderRuhegehaltsempfänger zurückzuführen:Bei dieserEmpfänger-

gruppesinddieVersorgungsausgabenvon2,0Mrd.EuroimJahr2000auf2,5Mrd.EuroimJahr

2010angewachsen.

4 Altersstruktur von Personal und Versorgungsempfängern

Versorgungsempfängerstandstatistik und Personalstandstatistik sind aufeinander abgestimmt –

dieinderVersorgungsempfängerstandstatistikerfasstenPersonenkreisewerdenwährendihres

aktivenBerufslebensinderPersonalstandstatistikerfasst.ZusammenkönnendiebeidenStatisti-

kenalsDatengrundlagefürTrendberechnungenimBereichdesöffentlich-rechtlichenAlterssiche-

rungssystems herangezogen werden. Derartige Vorausberechnungen werden im Rahmen der

VersorgungsberichtederBundesregierung86undteilweiseauchfüreinzelneFlächenländervorge-

nommen.87SiesensibilisierenfürHandlungsnotwendigkeiten.

BeidenheuteaktivenkommunalenBeamtenistdiequantitativgrößteAltersklassediejenigezwi-

schen50und55Jahren(Abb.26).Insgesamt32.449BeamtinnenundBeamtebefindensichin

dieserAltersklasse.FastgleichgroßistdieAltersklassezwischen45und50Jahrenmitaktuell

32.204Beamten.Nocheinmaljeweilsmehrals25.000BeamtebefindensichindenAltersklassen

40 bis unter 45 Jahre (28.948 Beamte) und 55 bis unter 60 Jahre (26.046 Beamte). Lediglich

45.027kommunaleBeamtesindgegenwärtigjüngerals40Jahre.DervergleichsweisehoheAnteil

85 AngabennachderVersorgungsempfängerstandstatistik2011,nichtnachderKassenstatistik.AndieserStellesindAbgrenzungs-unterschiedezubeachten.Vgl.StatistischesBundesamt2011a.

86 Vgl.DeutscherBundestag2009,S.41ff.87 Vgl.StatistischesLandesamtBaden-Württemberg2010,S.61ff.


Demographischer Wandel beeinflusst die Personalarbeit

Die hessische Landeshauptstadt Wiesbaden stellt

sich proaktiv den Herausforderungen des demo-

graphischen Wandels im Kontext der Personalar-

beit.DasPersonal-undOrganisationsamtderStadt

hat die Herausforderungen in einer Broschüre

zusammengestellt.SiedientalsanalytischeGrund-

lagefüreinedaraufaufbauendeSteuerungvorOrt.

ZieldesBerichtes istesnachdemBekundender

Stadt, „durch analytische Erkenntnisse die Ein-

flüsse des demographischen Wandels auf der

EbenedesPersonalwesenserkennbarzumachen,

um die Chancen zur Gestaltung einer in die

ZukunftgerichtetenPersonalarbeitzunutzen.“88

ImZentrumdesBerichtesstehtdieAltersstrukturanalyse;dieErgebnissezeigendiestruk-

turellen Zusammensetzungen der Belegschaft in Gegenwart und Zukunft. Sie liefern

ErkenntnisseüberdieEntwicklungindenLaufbahnen,Entgeltgruppen,Führungspositio-

nenetc.undgebenAufschlussüberdasbenötigteNachwuchskräftepotential,dasWeiter-

bildungsverhaltenunddenGesundheitszustandderBeschäftigten.

vonBeamtenab45Jahre(105.614Beamte)verweistaufeinehohePensionierungswelleimkom-

munalenBereichindennächsten20Jahren.

EinstaktiveBeamtewerdenzuRuhegehaltsempfängern.BeiLetzterenistdiegrößteGruppeder-

zeit65bisunter70Jahrealt(18.523Ruhegehaltsempfänger).EsfolgtdieGruppeimAlterzwi-

schen70und75Jahren(16.397Ruhegehaltsempfänger).SowohlderAnstiegderLebenserwar-

tunginsgesamtalsauchdieZahlderinwenigenJahrenindenBereichderRuhegehaltsempfänger

wechselnden,heutenochaktivenBeamtenverdeutlichen,dassinnaherZukunftdieFallzahlder

Versorgungsempfängerundmit ihrdieVersorgungsausgabenzwangsläufigweitersteigenwer-

den.89

InsgesamtistdieGruppederArbeitnehmerheuteinallenAltersklassenweitausgrößeralsdie

betreffendeGruppederBeamten.InsofernkannimkommunalenBereichvoneinerArbeitnehmer-

lastigkeitbeidenBeschäftigtendesöffentlichenDienstesgesprochenwerden.UnterdenArbeit-

nehmernsinddiebeidenquantitativgewichtigstenAltersgruppendievon45bisunter50Jahre

(211.894 Arbeitnehmer) und die von 50 bis unter 55 Jahre (210.628 Arbeitnehmer). Ebenfalls

88 LandeshauptstadtWiesbadeno.J.,S.4.89 MiteinembeschleunigtenAnstiegderZahlderPensionäreistbeiBund,LändernundKommunenzurechnen.Vgl.Altis2011,

S.170f.


quantitativbedeutsamsinddieGruppenimAlterzwischen40und45Jahren(159.151Arbeitneh-

mer)sowiezwischen55und60Jahren(178.959Arbeitnehmer).Unter40Jahrensindinsgesamt

285.544 Arbeitnehmer. Der vergleichsweise hohe Anteil von Arbeitnehmern ab 45 Jahre

(687.068Personen)führtdazu,dassindennächsten20Jahrenrund60Prozentderkommunalen

ArbeitnehmerdesöffentlichenDienstesindenRuhestandeintretenwerden.

240.000

220.000

200.000

180.000

160.000

140.000

120.000

100.000

80.000

60.000

40.000

20.000

0

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80 b

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85 b

is 90

Jahr

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90 Ja

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und

älte

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Quelle: Eigene Darstellung; Daten entnommen aus: Statistisches Bundesamt 2011a: Versorgungsempfängerstandstatistik 2011, und Statistisches Bundesamt 2012h: Personal des öffentlichen Dienstes 2011

* Ruhegehaltsempfänger unter 40 Jahren (insgesamt 222 Personen) werden aus Gründen der Übersichtlichkeit nicht abgebildet. ** Personal in Ausbildung wird nicht einbezogen (Personalabgrenzung nach den Beschäftigten des öffentlichen Dienstes). *** Bei den aktiven Beamten und Arbeitnehmern wird an dieser Stelle die Altersgruppe 60 bis 64+ einbezogen.

Abbildung 26: Aktive kommunale Beamte und Arbeitnehmer in der Abgrenzung des öffentlichen Dienstes sowie Ruhegehaltsempfänger nach Altersgruppen

Aktive Arbeitnehmer am 30.6.2011** Aktive Beamte am 30.6.2011**Ruhegehaltsempfänger der Gemeinden, GV und ZV am 1.1.2011*

5 Konsolidierungspotentiale bei Personal und Versorgung

DiePersonalausgabennehmenimkommunalenAusgabenportfolioeinebedeutendeundinGren-

zenvariableRolleein.InsofernzählenÄnderungenandieserStellezudenregelmäßigenVorschlä-

genbeiKonsolidierungsüberlegungen.

DiegeneriertenKennzahlenzuPersonalausgabenundBeschäftigtenimLändervergleichkönnen

bei der Identifikation von Konsolidierungspotentialen hilfreich sein. Gleichwohl sind bei der


DateninterpretationeinigegrundlegendeZusammenhängezubeachten,umFehlinterpretationen

zuvermeiden:

• BeidenInformationenzudenVZÄhandeltessichumdasPersonaldesöffentlichenDienstes,

womitnureinTeilderAuslagerungenausdemKernhaushaltberücksichtigtwird.Eskann

somitzuVerzerrungenaufgrundvonAufgaben-undPersonalverlagerungenaufEinrichtungen

inprivaterRechtsformkommen.ÄhnlichesgiltfürdieBetrachtungderPersonalausgabenpro

Kopf.EswerdenKern-undExtrahaushaltebetrachtet;sonstigeFEUsbleibenunberücksichtigt.

• DerPrivatisierungsgradbzw. imAllgemeinendieEinbeziehungPrivater indiekommunale

Leistungserstellungkönnenheterogenausgeprägtsein.HierbeispielteineRolle,obundwie

AufgabenkomplettaufPrivateübertragenwerdenoderPrivateindenLeistungserstellungs-

prozesseinbezogenwerden.Sofallenz.B.beiKindertagesstättenkeinekommunalenPerso-

nalausgaben an, wenn die Aufgabe von kirchlichen/freien Trägern erbracht wird. Auf der

anderenSeiteentrichtendieKommunenZuschüsse.Ausgabenfalleninsofernaneinerande-

renStellean.

• Die Aufgaben- und Personalverteilung unterscheidet sich zwischen den einzelnen Ländern

und ihren Kommunen (Kommunalisierungsgrad). Personalausgabenunterschiede können

hierdurchpartiellerklärtwerden.HierzuistebenfallsdieFragerelevant,obbesondersperso-

nalintensiveAufgabenaufdiekommunaleEbeneverlagertwerdenbzw.dortzutätigensind.

• DurchdieSetzungvongesetzlichenStandardsfürdieErledigungeinzelnerkommunalerAuf-

gabenkönnendieLänderdieAnzahlderVZÄihrerKommunenunddamitdiePersonalausga-

benpositiv/negativbeeinflussen.90Die(kommunal-)politischenPräferenzeninBezugaufdie

angebotenen kommunalen Leistungen (auch das Leistungsbündel) können sich ebenfalls

unterscheiden,d.h.welcheAufgaben inwelcherQualitätundzuwelchemPersonaleinsatz

erledigtwerden.HierzugehörtebensodieFrage,inwieweitpersonalintensiveAufgabenwahr-

genommenwerden.

• DieEffizienzinderAufgabenerledigungkannsichzwischendenKommuneneinzelnerLän-

der,aberauchinnerhalbderkommunalenFamilieeinesLandesunterscheiden.Hierzugehört,

dassdieErledigunggleicherAufgabenmitmehr/wenigerPersonalsowiemitunterschiedlich

bezahltenMitarbeiternerfolgenkann.UnterschiedeinderVergütungderVZÄkönneneinen

Einflussdaraufhaben,inwieweitsichdieKommuneneinehohe/niedrigeFallzahloderQuote

beidenVZÄleistenkönnen.DanebenkannsichdieIntensitätinterkommunalerKooperatio-

nenunterscheiden91etc.HierausresultierenjeweilsUnterschiedeimPro-Kopf-NiveauderPer-

sonalausgaben.

90 Umgekehrt können bei Standardänderungen/-reduzierungen in der Gegenwart die kommunalen Fluktuationspotentiale inder (nahen) Zukunft erhöht werden. In Hessen haben Land und Kommunale Spitzenverbände ein Verfahren (sogenanntesDialogverfahren)zurpermanentenHinterfragungkommunalerStandards institutionalisiert.Vgl.Keilmann/Gnädinger/Dräger2011,S.23ff.

91 GeradeinterkommunaleKooperationenimPersonalbereichundbeiderFinanzierungvonInfrastrukturwerdenseitJahrzehntengefordert.Mancherortswerdensieaucherfolgreichpraktiziert.Siescheiternallerdingsvielerorts(noch)regelmäßig,nichtseltenanlokalemEgoismus.


• DerGradderTechnologisierungunterscheidetsichzwischeneinzelnenKommunen.Hierüber

kanneszueinerSubstitutionderProduktionsfaktorenkommen,etwazueinemverstärkten

MaschineneinsatzodereinerauseinanderklaffendenAusstattungmitInformations-undKom-

munikationstechnologien(EinsatzvonE-Government-Technologien)zuLastenvonPersonal.In

BezugaufdiefinanzielleLeistungsfähigkeitistfürdenProduktionsfaktoreneinsatzdieWirt-

schaftlichkeitdasentscheidendeKriterium.

DieListeließesichverlängern.InderSummeistesinsofernschwierig,detaillierteSchlussfolge-

rungen aus den heterogenen Pro-Kopf-Personalausgaben und den VZÄ-Quoten zu ziehen. Die

IdentifizierungdergenauenUrsachenistkomplexundalleinaufBasisstatistischerInformationen

kaummöglich.DerLändervergleichkanninBezugaufKonsolidierungspotentialelediglichHin-

weisefürnäherzubetrachtendeBereichegeben.

DennochlassensichaufBasisderUntersuchungeinigeallgemeingültigeSchlussfolgerungenzu

Konsolidierungspotentialenableiten.InsgesamtsinddieVersorgungsausgabenalsTeilderPerso-

nalausgabennur schwerbeeinflussbar.DieHerausforderungen fürKommunen imBereichder

VersorgungsempfängerverteilensichinBezugaufdieBedeutungfürdiedauerhaftefinanzielle

LeistungsfähigkeitinsbesondereaufzweiunterschiedlicheDimensionen:

(1) Steuerung der Fallzahlen: Mittels der Einstellungspolitik (Wiederbesetzungen) können die

FallzahlenderpotentiellenVersorgungsempfängergesteuertwerden.AllerdingsistdieSitua-

tionandieserStelleso,dasssichdieNichtbesetzungfreiwerdenderStellenerstnachvielen

JahrenimBereichderZahlungenbemerkbarmacht.Kurz-bismittelfristiglässtsichdieFall-

zahlderVersorgungsempfängerüberdasAlterbeiEintrittdesVersorgungsfallesbeeinflussen.

SokönnendurchRehabilitationoderdurchMaßnahmendesGesundheitsmanagementsRuhe-

standsversetzungenwegenDienstunfähigkeitvermiedenundeinmöglichstlangerVerbleibim

aktivenDienstgefördertwerden.

(2) Vorsorgebetreiben:NachdemGenerationengerechtigkeitsprinzip,welchesuntrennbarmitder

EtablierungdesneuenHaushaltsrechtsverbunden ist,soll jedeGenerationdievon ihrver-

brauchtenRessourcenselbsterwirtschaften.InAnlehnungandieseLeitvorstellungmussdie-

jenigeGeneration,dieheutevomWirkenderpotentiellenVersorgungsempfängerprofitiert,

diedurchdieseverursachtenAufwendungenvollständigtragen–auchwenndieZahlungen

erstinderZukunftanfallen.EinderartigesVorgehenfördertdieAufrechterhaltungderdauer-

haftenfinanziellenLeistungsfähigkeit(s.dazuimDetailTeilVII).

Beim aktiven Personal sind die Möglichkeiten für Konsolidierungsmaßnahmen größer als im

BereichderVersorgung.DerFundusgängigerKonsolidierungsmaßnahmenimBereichderPerso-

nal-undPersonalnebenleistungen istbreitgefächert,wobeimiteinzelnenMaßnahmenspezifi-

scheVor-undNachteileeinhergehen.92DanebengibtesGrenzenbeiderKonsolidierung.Grund-

sätzlichfolgenPersonalunddamitPersonalausgabendenAufgabenderKommunen.Dieseitens

derKommuneselbstoderseitensderGesetzgeberfestgelegtenAufgabensowiedieArtundWeise

92 Vgl.Schwarting2011,S.119ff.


derAufgabenerledigungprägenimWesentlichendenPersonalbedarf.DerAufgabenbedarfbzw.

die Aufgabenerledigung der Kommunen werden im Unterschied zum privatwirtschaftlichen

Marktsystem in politisch-administrativen Entscheidungsprozessen festgelegt. Der tatsächliche

AufgabenbedarfistdahereinekaumobjektivierbareGröße.LetztlichbestimmenEinnahmemög-

lichkeiten und demokratisch legitimierte politische Entscheidungen der einzelnen Ebenen den

Ressourcenverbrauch(imBereichPersonal).93

AufGrundlagederErkenntnissezurAltersstrukturdesaktivenkommunalenPersonals94lassen

sichinnaherZukunftverstärktKonsolidierungspotentialeüberdienatürlicheFluktuationerken-

nen.95DiePotentialekönnennichtkurzfristiggeneriertwerden,ihreNutzungbedarfallerdings

derEntscheidungsfindunginderGegenwart.DaheristdieSensibilisierungderEntscheidungsträ-

gerinderGegenwartwichtig.GleichzeitigstelltdieAltersstrukturdiekommunalenArbeitgeber

vorspezifischeHerausforderungen:

• AusdemLändervergleichzudenVZÄwird,beiallengenanntenGrenzenderVergleichbarkeit,

deutlich,dasseinzelnekommunaleAufgabenbereichemitunterschiedlichemPersonaleinsatz

gestemmtwerdenkönnen.ImSinnederHaushaltskonsolidierungistinsofernauszuloten,ob

gesetzlicheoderselbstauferlegteStandardsunterWahrungdergrundsätzlichenAufgabener-

ledigungundunterHinnahmevonetwaigenQualitätsänderungenreduziertwerdenkönnen

(Aufgabenkritik;Lernenvomanderen).SoferndieserProzessgelingt,könnenPersonalausga-

benvordemHintergrundderanstehendenPersonalruhestandswelleübernatürlicheFluktua-

tionabgebautwerden.

• Die absehbaren demographischen Veränderungen erfordern zwangsläufig eine Neuaus-

richtung der Aufgaben anhand der sich wandelnden Altersstrukturen. Veränderte, im

DurchschnittsfallsinkendeEinwohnerfallzahlenerlaubendarüberhinausinTeilbereichendie

Aufgabenreduzierung(Rückbau;Demographierendite).InderPraxisstoßenderartigeAufga-

benreduzierungenanalogzumBevölkerungsrückgangallerdingsdannanGrenzen,wennes

zutechnischenundpolitischenRemanenzenkommtodereineInfrastrukturgrundversorgung

gewährleistet werden muss. Sofern Aufgaben bedingt durch den demographischen Wandel

wegfallenoderingeringererIntensität/Qualitätangebotenwerden,könnenPersonalausgaben

vordemHintergrunddersichabzeichnendenRuhestandswelleübernatürlicheFluktuation

abgebautwerden.BeidiesemProzesswirdesregionaleUnterschiedegeben,weildiedemogra-

phischeEntwicklunginräumlicherHinsichtandersausgeprägtist.96

93 DerAnsatz,wonachdiePersonalausstattunginTeilenwenigermitderAufgabenerledigungalsmitdemBestandssicherungs-interesse der Institution sowie den persönlichen Interessen der Bürokraten zu tun hat, ist höchstens für einen Teil derAdministrationanzunehmen.Vgl.Vesper2012,S.45.

94 Zum 30. Juni 2010 liegt das Durchschnittsalter bei den Beschäftigten im kommunalen Bereich bei 45,0 Jahren. Lediglichauf Bundesebene sind die Beschäftigten in ihrem Durchschnitt älter als auf kommunaler Ebene. Auf Landesebene, bei denSozialversicherungsträgernundbeiderBundesagenturfürArbeitistdasPersonalvergleichsweisejünger.Vgl.Altis/Koufen2011,S.1114.

95 Angesichts der mancherorts hohen (Kassenkredit-)Niveaus fordert der Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamt-wirtschaftlichenEntwicklunginseinemjüngstenJahresgutachteneinenPersonalstellenabbau.Vgl.Sachverständigenrat2012,S.220.

96 In den Kommunen der neuen Länder ist das Personal vergleichsweise älter als in den alten Ländern. Hierin spiegelt sichderSchrumpfungsprozess,mitdemsichdieKommunen imOstendesLandesdemBevölkerungsrückganganpassen.FürdieOstkommunen lässt sich prognostizieren, dass ruhestandsbedingt mehr Personal ausscheiden wird, als bedingt durch dieDemographie(beiKonstanzderRelationvonPersonalzuBevölkerungszahl)langfristigeingespartwerdenmuss.Vgl.Birk/John2009,S.26f.


• VordemHintergrundderAltersstrukturerhöhensichdieKonsolidierungspotentialefürinter-

kommunaleZusammenarbeit,aberauchfürdenAusbauderinneradministrativenKooperation

im„KonzernKommune“(z.B.auchStellenpoolingmitflexiblenEinsatzteams).BeiAusschei-

denvonMitarbeiternausdemDienstkönnendurchKooperationenAufgabengemeinsamund

mitinsgesamtvermindertemPersonalaufwanderledigtwerden.KlassischeBeispielesinddie

ZusammenarbeitimBereichOrdnungs-undStandesamt,KooperationenbeiPersonalangele-

genheiten, dem Finanzwesen, der Beschaffung etc. Im Kern handelt es sich bei derartigen

ÜberlegungenumeineVariantederAufgabenkritik,weilesumdieArtundWeisederAufga-

benerledigungbeigrundsätzlicherBeibehaltunggeht.

• BeidenjenigenAufgaben,beidenenderStatusquoimPersonalbestandgehaltenwerdensoll,

werdendieKommuneninabsehbarerZukunftvoraussichtlichPersonalmitteleinsparenkön-

nen, weil die Einkommen der neu einzustellenden jüngeren Beschäftigten zunächst in der

RegelbedeutendniedrigersindalsdieEntlohnungderindenRuhestandeintretendenPerso-

nen(VerjüngungdesPersonalbestandes).ImöffentlichenBereichsindVergütungenimRegel-

fallsogestaffelt,dassPersonalausgabenmitdemDienstaltersteigen.

• InsgesamtistderAnteilanNachwuchskräftenimkommunalenBereichgegenwärtiggering.

BesondersimhöherenDienst,alsoindenTop-Führungspositionen,istderAnteildesPerso-

nalsunter35Jahrennocheinmaldeutlichgeringeralsimgehobenen,mittlerenundeinfachen

Dienst.97VordemHintergrunddernahendenVerrentungswellewirdderBedarfanqualifizier-

tenNachwuchsführungskräftensteigen.DabeistehenKommunalverwaltungeninKonkurrenz

zuanderenArbeitgebern.AufgrundderdemographischenEntwicklungwirddieZahlpotenti-

ellgeeigneterBewerbergeringer(WettbewerbumdieTalente).EinDruckzumUmbauderVer-

waltungwirdregionalauchdaherrühren,dassinfolgebegrenzterBewerberzahlennichtalle

Stellenneubesetztwerdenkönnen.GezieltesAusbildungs-undPersonalmarketingwirdinso-

fernanBedeutunggewinnen–geradeauchunterdemAspektbislangmancherortseherver-

nachlässigterGruppenwieMigranten.98

• NebenderRekrutierungvonPersonalmussdieFort-undWeiterbildungdesPersonalbestan-

desimFokusstehen.BeizurückgehendemPersonalbestandimZugederanstehendenPensio-

nierungen werden die verbleibenden Mitarbeiter neben ihrem originären Tätigkeitsbereich

weitereAufgabenwahrnehmenmüssen (Bedarf anGeneralisten).OhneVeränderungenam

AufgabenportfoliokanndasmitArbeitsverdichtungeneinhergehen,diemancherortsbereits

andenGrenzendesMöglichenangelangtsind.UmeinvorzeitigesAusscheidenderMitarbei-

terausdemDienstoderEinschränkungenindenTätigkeitsmöglichkeitenbeiälterwerdendem

Personalstammzuvermeiden,werdenMaßnahmenderGesundheitspräventionanBedeutung

gewinnen. Die Kommunen müssen bestrebt sein, den alternden Personalbestand physisch

sowieinBezugaufdieQualifikationundMotivationbeschäftigungsfähigzuhalten.

97 Vgl.ebd.,S.32f.98 EinzelneKommunenwerbenbereitsverstärktumjungeMenschenmitMigrationshintergrund.Vgl.Beck2012,S.8.

107Teil V: Kommunales Vermögen

TeilV:KommunalesVermögen

Zusammenfassung

• MitdemneuendoppischenHaushaltswesenisteserstmalsmöglich,dasVermögenderKom-

munensystematischzuerfassen,zubewertenundinBilanzenauszuweisen.DasichdieInnen-

ministerienderLänder jedochnicht auf einheitlicheRegelungeneinigenkonnten, sinddie

WertansätzederEröffnungsbilanzennurbedingtvergleichbar.NeuesVermögenwirdzwarin

allenKommunenaufBasisdesneuenHaushaltsrechts inBezugaufdieAnschaffungs-und

Herstellungskosten auf die gleiche Art bewertet. Die Einheitlichkeit gilt aber nicht für die

zugrundezulegendenNutzungs-unddamitAbschreibungsdauern.HierhabendieLänderfür

ihreGemeindenundGemeindeverbändeheterogeneVorgabeninstalliert.BeiVermögen,das

keinerAbschreibungunterliegt,wachsensichdieUnterschiedebeiderEröffnungsbilanzie-

rungauchnichtaus.EineHarmonisierung der Rechtsregelungen ist insofernvordemHinter-

grundderVergleichbarkeitindiesenBereichengeboten.

• DieGeldschuldenderKommunenwurdenseitjeherstatistischerfasst.FürdieAktivseite,also

dasVermögen,istdasanders:ErstseitdemJahr2005existierteineStatistiküberdasFinanz-

vermögen der Kommunen; mit ihr kann der Nachweis des Aktivfinanzvermögens erbracht

werden(Finanzaktiva).Dasgesamte Kommunalvermögen kann indes auch mit der neuen Statistik

nicht erfasst werden.

• DasgesamtekommunaleFinanzvermögenbeträgtEndedesJahres2010exakt2.071 Euro pro

Einwohner.DiewichtigstenPositionensindAnteilsrechteundBareinlagen.BeidemFinanzver-

mögenhandeltessichinderStrukturgrößtenteils um Anteilsrechte(knapp58Prozent).Dane-

benstehteinFinanzvermögenbeimnichtöffentlichenBereichinHöhevonrund35Prozent.

QuantitativwenigerbedeutendsinddasFinanzvermögenbeimöffentlichenBereichmitrund

siebenProzentunddieFinanzderivatemit0,23Prozent.

• Eine isolierte Betrachtung des Vermögens vermittelt ein einseitiges Bild in Bezug auf die

finanzielle Leistungsfähigkeit der Kommunen eines Landes – ebenso verhält es sich beim

BlickaufdieVerschuldung.ErstinKombination von Vermögen und SchuldenwirddasEigenka-

pitalalsResidualgrößeerkennbar.AufGrundlagederStatistikkönnenallerdingssowohldas

VermögenalsauchdieSchuldennurausschnittweisedargestelltwerden.AusderKombination

derAktiv-undPassivpositionenlassensichdennochbessereInformationenzumfinanziellen

Status quo generieren, als das bei einseitiger Betrachtung der Finanzvermögens- oder der

Geldschuldenpositionmöglichist.DurchdieGegenüberstellungkönnenAussagenzumSchul-

dendeckungspotentialgemachtwerden.

• ImJahr2011habensichimVergleichzumVorjahrsowohlderkommunaleGeldschuldenbe-

standalsauchdasFinanzvermögenbeimnichtöffentlichenBereicherhöht.EinTeil der zusätz-

lichen Geldschulden istinsoferndurch zusätzliches Finanzvermögengedeckt.Hieristallerdings

zukonstatieren,dassdiezusätzlichenFinanzvermögennichtnotwendigerweiseaufdiejenigen

Kommunenentfallen,derenGeldschuldenbeständegestiegensind.Wie imVorjahrsinddie

108

baden-württembergischen Kommunen die einzigen, deren Finanzvermögensbestand den Schulden-

stand übertrifft.Sachsen,BayernundBrandenburghabenebenfallseinvergleichsweisegünsti-

gesVerhältniszwischenFinanzvermögenundSchulden.DieungünstigstenVerhältnissezwi-

schenFinanzvermögenundSchuldenbestehenindenfünfLändernHessen,Niedersachsen,

Rheinland-Pfalz,Nordrhein-WestfalenundSaarland.EinedramatischeEntwicklunggehtvom

Saarlandaus:ImJahr2011sinddieGeldschuldenderKommunendesLandes9,51Malhöher

alsdieFinanzaktiva.

Vorbemerkungen

BereitsbeiderGründungvonKommunenverfügendieseüberVermögen;dieseswirdderGebiets-

körperschaftunentgeltlichzurVerfügunggestellt.Dasbetrifftz.B.einenGroßteilderGemeinde-

flächen.MitEtablierungdesneuenHaushaltsrechtswerdendieKommunenerstmalsangehalten,

ihrVermögenflächendeckendzuerfassenundzubewerten.IndenVermögensrechnungen(Bilan-

zen)wirdder inGeldeinheitenangegebeneWertdesKommunalvermögensabgebildet.Vermö-

genszugängeund-abgängewerdenfortanebenfallserfasstundveränderndenVermögensbestand.

DerindenBilanzenangegebeneWertunterliegtinsoferneinerstetenVeränderung:DasVermö-

genkannzu-oderabnehmen.

PlanmäßigeundaußerplanmäßigeWertänderungenamkommunalenVermögenwerdeninErgeb-

nishaushaltund-rechnungabgebildet.SiehabendamitEinflussaufdasJahresergebnisderKom-

mune.FürWertminderungensindAbschreibungenzubilden.SiestelleneinenRessourcenver-

brauch dar, der je nach Ausgeglichenheit von Ergebnishaushalt und -rechnung durch Erträge

gedeckt wird oder nicht. Werden Vermögensgegenstände veräußert, stellt das nur dann einen

ErtragoderAufwanddar,sofernderVerkaufzueinemWerterfolgt,derüber(Realisierungeiner

stillenReserve)oderunterdemBuchwertdesVermögensgegenstandesrangiert.Ansonstenhan-

deltessichumeinenreinenAktivtausch.InnahezuallenFlächenländernstellenkommunaleVer-

mögensveräußerungenüberoderunterdemBuchwerteinenaußerordentlichenErtragoderAuf-

wanddar.

EbensowiedieVeräußerungeinesVermögensgegenstandesstelltauchdessenErwerbkeinenAuf-

wand inErgebnishaushalt oder -rechnungdar. Eskommt lediglich zu einerZahlung,nicht zu

einemRessourcenverbrauch.GleichwohlkönnendurchVermögenserwerboder-veräußerungSitu-

ationengeschaffenwerden,dieinderKonsequenzzu(mehrjährigen)Ressourcenverbräuchenfüh-

renkönnen.BeispielewärenAbschreibungenaufdenVermögensgegenstandoderZinsaufwen-

dungenbeieinerKreditfinanzierung.

ImkameralenRechnungswesengilt derBlickder lokalenEntscheidungsträger regelmäßig vor

allemderFinanzierungvonInvestitionenindembetreffendenHaushaltsjahr.Diedarausresultie-

renden Folgeaufwendungen, wie z.B. Abschreibungen und Unterhaltungsaufwendungen, sind

häufigwenigerstarkbeachtetworden.

Teil V: Kommunales Vermögen

109

1 Vermögenserfassung, -bewertung und Harmonisierungsbedarf

DieRechtsregelungenzurVermögenserfassungund-bewertungimRahmenderEröffnungsbilan-

zierung(erstmaligeBilanz/VermögensrechnungbeiEinführungdesneuenHaushaltsrechts;nicht

die jährliche Eröffnungsbilanz) unterscheiden sich zwischen den Flächenländern.99 Die Eröff-

nungsbilanzist(inBezugaufdasnachgewieseneVermögen)einSpiegelbildderVergangenheit

(wirtschaftlichesGedächtnis).AllerdingshabendieLänderdieRechtsvorgabenzurVermögenser-

fassungund-bewertungfürihreKommunennichtuntereinanderharmonisiert.Esgeltenunter-

schiedlicheSpielregelnfürdieerstmaligeVermögenserfassungund-bewertung;selbstinnerhalb

einzelnerLändergibtesverschiedeneWahlrechtezumVermögensansatz.DiesesVorgehenhat

weitreichendeKonsequenzen.SokönnenzweiGemeindeneinegleichgelagerteHistorieinBezug

aufihrVermögenhaben,dieaufgestellteBilanz/VermögensrechnungweistallerdingsdenWertin

unterschiedlicherHöheaus:GleichesVermögenwirdungleichbewertet.

NeuesVermögenwirdinallenKommunenaufBasisdesneuenHaushaltsrechtsgleichermaßenzu

Anschaffungs-undHerstellungskosten(AHK)bewertet.DieseEinheitlichkeitgiltabernichtfürdie

zugrundezulegendenNutzungs-unddamitAbschreibungsdauern.HierhabendieLänderfürihre

GemeindenundGemeindeverbändewiederumheterogeneVorgabeninstalliert.

GegenwärtigwirddaskommunaleVermögen(noch)nichtganzheitlichdurchdieFinanzstatistik

erfasst.AufGrundlagederheterogenenRechtslagewärendiegenerierbarenErgebnisseauchnicht

vergleichbar.Hinzukommt,dasszahlreicheKommunennochnichtihreHaushaltswirtschaftauf

das neue Haushaltsrecht umgestellt haben, womit die Generierung flächendeckender Daten

zwangsläufignichtgelingenkann.

AufGrundlagedervorgegebenenGliederungslogikdeskommunalenVermögenslassensichmit

derKenntnisderVermögenshöhekaumAussagenzumSchuldendeckungspotentialmachen.Zwar

könnenSchuldengegebenenfallsdurchVeräußerungvonVermögensteilengedecktwerden.Eine

Trennung in realisierbares (grundsätzlichveräußerbaresundnicht zurAufgabenerfüllungnot-

wendiges) Vermögen100 und Verwaltungsvermögen (für die öffentliche Aufgabenwahrnehmung

gebundenes und damit nicht kurzfristig veräußerbares Vermögen) ist in den meisten Ländern

allerdingsnichtvorgesehen.ZudemhandeltessichbeieinemGroßteildeskommunalenVermö-

gensregelmäßigumnichtveräußerbaresVermögen(ausrechtlichenGründen,aberauch,weilim

FallefreiwilligerAufgabenerledigungdieKommunenichtbereitist,denVermögensgegenstandzu

veräußern)bzw.umVermögen,fürwelchesaufdemMarktkeineodernurgeringeVerkaufserlöse

(ErlöseunterBuchwert)erzieltwerdenkönnen.

DieganzheitlicheErfassungdeskommunalenVermögensistfürdiemeistenKommunenNeuland.

Über das Instrument der Finanzstatistik könnten perspektivisch kommunale Vermögensgegen-

99 Vgl.Mühlenkamp/Glöckner2010,Kap.1.100 Beim Ausweis von realisierbarem Vermögen ist eine Bewertung zu Anschaffungs- und Herstellkosten unzweckmäßig.

Eine Bewertung zu Zeitwerten im Sinne von Veräußerungswerten ist dem Gedanken der Abbildung eines echtenSchuldendeckungspotentialszuträglicher.


110

ständeverstärkterfasstwerden–diePotentialefürFinanzkennzahlenvergleichewürdendamitauf

einneuesFundamentgestellt.FüraussagekräftigeVergleicheistallerdingseineHarmonisierung

derRechtsregelungeninKernbereichenzwingend.101DanebenkönnendieKommunenselbstbereits

heutesinnvolleErgänzungenzuderrechtlichvorgesehenenVermögensabgrenzungvornehmen:

• DieAufwertungderGütevonFinanzkennzahlenvergleichenaufBasisdoppischerInformatio-

nen(undaufGrundlagederStatistik)setztländerübergreifendeinMindestmaßanEinheitlich-

keitvoraus.DazumüssennichtdiekomplettenErfassungs-undBewertungsvorschriftenüber-

arbeitetwerden,wasmitmerklichenNeubewertungskostenseitensderKommunenverbunden

wäre.EineHarmonisierunginKernbereichenistausreichend.Zwaristesrichtig,dasssichdie

Erstbewertungsvorschriftenunterscheiden,aberdiesesProblemwirdsichüberdieZeitund

dieAbschreibungauswachsen.NeuesVermögenwirdeinheitlichzuAHKbewertet.Einzigbei

Vermögensgegenständen,diekeinerAbschreibungunterliegen,etwaGrundstücken,isteine

NeubewertungzurHerstellungvonVergleichbarkeitangezeigt.Unterbleibtsie,bleibenVermö-

genswerteunddamitdiegesamteVermögensrechnungdauerhaftunvergleichbar.

• UnvermeidbarimSinnederSchaffungvonVergleichbarkeitistdieHarmonisierungvonNut-

zungs-unddamitAbschreibungsdauern.NuraufdieseWeisewerdendieErgebnishaushalte

und-rechnungenvergleichbar,undgeradeaufderenBasiskönntenperspektivischfruchtbare

VergleichezueinzelnenErtrags-undAufwandspositionenderGesamtergebnishaushaltesowie

imKontextderAufgabenaufProduktbereichsebenestattfinden.

• DemBenchmarking-GedankenzuträglichwäreebenfallseineHarmonisierungderGliederung

derVermögensrechnungen,wasebenfallsaufdieFinanzhaushalteund-rechnungensowieauf

dieErgebnishaushalteund-rechnungenzutrifft.ZumindesteineVereinheitlichungdergebil-

detenSaldensowieeinebegrifflicheHygiene(d.h.einheitlicheBegrifflichkeiten)wärenaus

demBlickwinkelderBegünstigungdesLernensvomBestenzielführend.

• Bereitsheuteistesgrundsätzlichmöglich,überdie inder jeweiligenRechtsquellevorgese-

hene Bilanzmindestgliederung hinaus die Unterscheidung in realisierbares Vermögen und

nichtrealisierbaresVermögen(Verwaltungsvermögen)vorzunehmen(PrinzipderVermögens-

trennung).AufdieseWeisewirddeutlich,inwieweitdasVermögenausreicht,dieaufderPas-

sivseiteausgewiesenenSchuldenzumFälligkeitszeitpunktzudecken.EinederartigeVermö-

genstrennung kann z.B. im Anhang erfolgen, um die langfristige Solidität der Kommune

beurteilen und in der Folge eine etwaige Verschuldungsspirale vermeiden zu können. Für

Kommunenkanneshilfreichsein,einederartigeAufgliederungadditivundlosgelöstvonden

gesetzlichenVerpflichtungenvorzunehmen.

2 Kommunalfinanzvermögen

MitderSchuldenstatistikkannbereitsseitJahreneinGroßteilderPassivseitederkommunalen

Bilanzenbetrachtetwerden.FürdieAktivseiteistdasanders.ErstseitdemJahr2005existiert

101 Vgl.Budäus2009,S.21f.,undJunkernheinrich/Gnädinger2009,S.14f.


111

eineStatistiküberdasFinanzvermögenderKommunen;mit ihrkannderNachweisdesAktiv-

finanzvermögenserbrachtwerden(Finanzaktiva).DasgesamteKommunalvermögenkannindes

auchmitderneuenStatistiknichterfasstwerden.ÄltereBestrebungenzurEinführungeinerVer-

mögensstatistiksindinden60er-und70er-Jahrengescheitert,weileinemonetäreBewertungvon

Sachvermögennichteinheitlichfestgelegtwerdenkonnte.DiemittlerweileeingeführteFinanzver-

mögensstatistikfußtaufeinerForderungderEuropäischenUnion.102

2.1 Finanzvermögensportfolio

Die Gemeinden und Gemeindeverbände der Flächenländer verfügen unter Einbeziehung ihrer

FEUs des Staatssektors zum 31. Dezember 2010 über ein Finanzvermögen in Höhe von

157.047,98Mio.Euro(Abb.27).DasentsprichtgemessenanderEinwohnerzahlzumselbenStich-

tageinemWertvon2.071EurojeEinwohner.VondiesemFinanzvermögenentfälltderweitaus

größereTeilaufdieKernverwaltungen(148.750Mio.Euro;rund95Prozent).

* Einschließlich sonstige Forderungen beim öffentlichen Bereich.

Abbildung 27: Kommunales Finanzvermögen (Kernhaushalte inklusive FEUs des Staatssektors) am 31.12.2010 in Mio. Euro

90.618

29.817

17.636

10.374

3.877

3.719

650 357

Anteilsrechte Sonstige Forderungen beimnicht öffentlichen Bereich*

Wertpapiere beim nicht öffentlichen Bereich

Ausleihungen beim öffentlichen Bereich

Ausleihungen beim nicht öffentlichen Bereich

Bargeld und Einlagen beimnicht öffentlichen Bereich

FinanzderivateWertpapiere beim öffentlichen Bereich

Quelle: Eigene Darstellung; Daten entnommen aus: Statistisches Bundesamt 2012i: Finanzvermögen des öffentlichen Gesamthaushalts 2010

102 DieFinanzvermögensstatistikexistiertseitdemJahr2005(Berichtsjahr2004).Vgl.Michel2007,S.41f.


112

Bei dem Finanzvermögen handelt es sich in der Struktur größtenteils um Anteilsrechte

(90.618Mio.Euro;knapp58Prozent).DanebenstehteinFinanzvermögenbeimnichtöffentlichen

BereichinHöhevon55.049Mio.Euro(rund35Prozent).103Quantitativwenigerbedeutendsind

dasFinanzvermögenbeimöffentlichenBereich(11.024Mio.Euro;rund7Prozent)unddieFinanz-

derivate(Saldobei357Mio.Euro;0,23Prozent).

2.2 Finanzvermögen beim nicht öffentlichen Bereich

ImDurchschnittderFlächenländerweisendieKommuneninklusiveihrerFEUsdesStaatssektors

EndedesJahres2010beimnichtöffentlichenBereicheinFinanzvermögenvon726EurojeEin-

wohneraus(Abb.28).DergrößteTeilentfälltdabeiaufBargeldundEinlagen(393EurojeEinwoh-

ner;54Prozent).Wertpapiere(51EurojeEinwohner)undAusleihungen(49EurojeEinwohner)

spielenimFinanzvermögensportfoliobeimnichtöffentlichenBereichmitjeweilsrundsiebenPro-

zent eine deutlich geringere Rolle. Quantitativ bedeutender sind die sonstigen Forderungen

(233EurojeEinwohner;32Prozent).

1.000

900

800

700

600

500

400

300

200

100

–

Baye

rn

Bade

n-W

ürtte

mbe

rg

Rhei

nlan

d-Pf

alz

Hess

en

Saar

land

Schl

esw

ig-H

olst

ein

Nor

drhe

in-W

estfa

len

Nie

ders

achs

en

Thür

inge

n

Fläc

henl

ände

r

Bran

denb

urg

Mec

klen

burg

-Vor

pom

mer

n

Sach

sen-

Anha

lt

Sach

sen

Quelle: Eigene Darstellung; Daten entnommen aus: Statistisches Bundesamt 2012i: Finanzvermögen des öffentlichen Gesamthaushalts 2010; Einwohner zum 31.12.2010


Abbildung 28: Kommunales Finanzvermögen (Kernhaushalte inklusive FEUs des Staatssektors) am 31.12.2010 beim nicht öffentlichen Bereich in Euro je Einwohner

Bargeld und Einlagen AusleihungenWertpapiere Sonstige Forderungen*

393

233

5149

537

221

11023

627

207

5759

410

347

90

134

212

7735

272

258

842

464

371

839

155

425

3 4116

269

218

224

518

2100

126

1233

306612

122

177

305

267

417

245

132

1326

103 Beim Finanzvermögen des nicht öffentlichen Bereiches handelt es sich um das außenwirksame Geldvermögen,während es sich beim Finanzvermögen beim öffentlichen Bereich um Finanzvermögensentleihungen innerhalb desöffentlichen Gesamthaushaltes handelt. Beim Geldvermögen des öffentlichen Bereiches ist zu beachten, dass wegenAusgliederungsprozessen und Mehrfachweiterverleihungen Doppelzählungen möglich sind. Vgl. Hohmann/Scharfe 2012,S.436.


113

DiedreigemessenamBIPinjeweiligenPreisenwirtschaftsstärkstenLänderimJahr2010,Hessen,

BayernundBaden-Württemberg,weisenmitAbstanddiehöchstenPro-Kopf-WertebeidenFinanz-

aktivaauf.DiehessischenKommunenliegenmiteinemWertvon981EurojeEinwohneraufdem

erstenRang. ImKommunalkrisenlandSaarlandund inNiedersachsen istdasFinanzvermögen

nichteinmalhalbsogroßwieindendreiLändernmitdenhöchstenWerten.

NebendendreiwirtschaftsstärkstenLändernliegendiePro-Kopf-WerteinBrandenburg,Rhein-

land-PfalzundSachsenebenfallsüberdemFlächenländerdurchschnitt.InBrandenburgundSach-

senliegtdasinsbesondereanderhohenMerkmalsausprägungbeiderFinanzvermögensposition

Bargeld und Einlagen; sowohl in Brandenburg (612 Euro je Einwohner) als auch in Sachsen

(518EurojeEinwohner)werdenandieserStellesehrhohePro-Kopf-Werteerzielt.Rheinland-Pfalz

erreichtdenvergleichsweisehohenGesamtwert(772EurojeEinwohner)beimFinanzvermögen

beimnichtöffentlichenBereichhingegenschwerpunktmäßigwegeneinessehrhohenWertsbei

densonstigenForderungen(464EurojeEinwohner).

InsgesamtisttatsächlichnureinTeildeskommunalenFinanzvermögensbeimnichtöffentlichen

BereichimBedarfsfall(etwabeiwirtschaftlichenSchocks,inderenFolgeZinsniveaussteigen)104

kurzfristig verfügbar. Das wird bei einer Differenzierung der einzelnen Vermögensarten nach

ihrerUrsprungslaufzeitdeutlich(Abb.29).

BeiBargeldundEinlagen,densonstigenForderungen,denkurzfristigenAusleihungen(Ursprungs-

laufzeitbiszueinemJahr)sowiedenGeldmarktpapierenalsTeilderWertpapierehandeltessich

um kurzfristige Anlageformen. Beim Großteil des kommunalen Finanzvermögens beim nicht

öffentlichenBereich(633EurojeEinwohner;87Prozent)handeltessichinsofernimFlächenlän-

derdurchschnittumkurzfristigverfügbaresVermögen.LediglichinHessen(77Prozent)undNord-

rhein-Westfalen(83Prozent)sinddieAnteiledesKurzfristfinanzvermögensbeimnichtöffentli-

chenBereichmerklichgeringeralsimDurchschnittderFlächenländer.DerAnteildeslangfristig

verfügbaren Finanzvermögens, definiert als die Summe aus längerfristigen Ausleihungen und

Kapitalmarktpapieren (jeweilsmitUrsprungslaufzeit vonmehrals einem Jahr), ist dagegen in

allen Ländern wesentlich geringer. Somit könnte höchstwahrscheinlich105 ein Großteil des

KommunalfinanzvermögensimBedarfsfallvergleichsweisekurzfristigrealisiertwerden.

104 UngeachtetwirtschaftlicherSchocks lassendieBasel-III-RegelungenunddieerhöhteSensibilitätaufgrunddereuropäischenStaatsschuldenkrise wieder steigende Zinsaufwendungen für Kommunalkredite erwarten. Vgl. Bundesverband deutscherBankene.V.2012.

105 ZudenalskurzfristigesFinanzvermögenerfasstenEinlagengehörenauchdiesonstigenEinlagen.SonstigeEinlagenkönnennicht jederzeit als Zahlungsmittel verwendet werden, und es ist nicht ohne nennenswerte Beschränkung oder Gebührenmöglich,ihreUmwandlunginBargeldzuverlangenodersieaufDrittezuübertragen.IhrWertliegtEndedesJahres2010fürdieSummederFlächenländerkommunenundihrerFEUsdesStaatssektorsbei16.403Mio.Euro.


114



Abbildung 29: Kommunales Finanzvermögen (Kernhaushalte inklusiveFEUs des Staatssektors) am 31.12.2010 beim nicht öffentlichen Bereich in der Sortierung nach der Verfügbarkeitin Euro je Einwohner

Ausleihungen mit Ursprungslaufzeit bis zu einem Jahr

Sonstige Forderungen* Kurzfristig verfügbares Finanzvermögen

Bargeld und Einlagen

Ausleihungen mit Ursprungslaufzeit von mehr als einem Jahr

Kapitalmarktpapiere mit Ursprungslaufzeit von mehr als einem JahrNicht kurzfristig verfügbares Finanzvermögen

Geldmarktpapiere mit Ursprungslaufzeit bis zu einem Jahr

100– 200 300 400 500 600 700 800 900 1.000


Niedersachsen

Nordrhein-Westfalen

Rheinland-Pfalz

Saarland

Sachsen

Sachsen-Anhalt

Schleswig-Holstein

Thüringen

Brandenburg

Bayern

Baden-Württemberg

Flächenländer

Hessen

2.3 Finanzvermögen beim öffentlichen Bereich

ImVergleichzumkommunalenFinanzvermögenbeimnichtöffentlichenBereicherreichtdasFinanz-

vermögenbeimöffentlichenBereichüberschaubareGrößenordnungen.ImFlächenländerdurchschnitt

liegtderWertEndedesJahres2010bei146EurojeEinwohner.DerGroßteilentfälltdabeiaufAuslei-

hungen (137Euro jeEinwohner)– insbesondereanverbundeneUnternehmen,Beteiligungenund

Sonderrechnungen.LediglicheinWertvonneunEurojeEinwohnerbetrifftWertpapiere(Abb.30).


115

InMecklenburg-Vorpommern,Sachsen-AnhaltundThüringenspieltdasFinanzvermögenbeim

öffentlichenBereich einevernachlässigbareRolle.Anders stellt sichdieSituationvor allem in

Baden-Württemberg,Bayern,Hessen,Nordrhein-WestfalenunddemSaarlanddar. Inalldiesen

LändernwerdenWerteoberhalbdesFlächenländerdurchschnittserreicht.


Abbildung 30: Kommunales Finanzvermögen (Kernhaushalte inklusive FEUs des Staatssektors) am 31.12.2010 beim öffentlichen Bereich in Euro je Einwohner

Wertpapiere Ausleihungen

250

200

150

100

50

–

Bade

n-W

ürtte

mbe

rg

Rhei

nlan

d-Pf

alz

Hess

en

Saar

land

Schl

esw

ig-H

olst

ein

Nor

drhe

in-W

estfa

len

Nie

ders

achs

en

Baye

rn

Thür

inge

n

Fläc

henl

ände

r

Bran

denb

urg

Mec

klen

burg

-Vor

pom

mer

n

Sach

sen-

Anha

lt

Sach

sen

137

9

156

15

132

23

186

4

227

7

52

194

7

122

4 148

128

1 4

89

144

2.4 Anteilsrechte

DieAnteilsrechtespielenimkommunalenRaumEndedesJahres2010diequantitativgrößteRolle

inBezugaufdenFinanzvermögensmix.ImFlächenländerdurchschnittliegtihrWertbei1.195Euro

jeEinwohner(Abb.31).

Börsennotierteundnicht börsennotierteAktien spielendabei imDurchschnitt derKommunen

einevergleichsweisekleinereRolle(100EurojeEinwohner).IndenKommuneneinzelnerLänder

istihreBedeutungindesgrößer,vongroßerRelevanzsindsieinNordrhein-Westfalen,Rheinland-

PfalzundinMecklenburg-Vorpommern.

EinenocheinmalgeringereBedeutungkommtdenInvestmentzertifikatenimkommunalenRaum

zu.IhrWertliegtimDurchschnittderKommunenderFlächenländerbei16EurojeEinwohnerund

istsomitmarginal.


116 Teil V: Kommunales Vermögen

Der weitaus größte Teil der kommunalen Anteilsrechte entfällt auf sonstige Anteilsrechte. Zu

ihnen zählen Beteiligungen an Unternehmen, die nicht in Form von Aktien bestehen; Anteils-

rechteanSparkassenwerdenallerdingsnichteinbezogen.ImkommunalenFlächenländerdurch-

schnittrangiertderWertdersonstigenAnteilsrechtebei1.079EuroproKopf.DerhöchsteWert

wird inThüringenerzielt, unddie thüringischenKommunenweisen inklusive ihrerFEUsdes

StaatssektorsauchinsgesamtdenhöchstenWertbeidenAnteilsrechtenaus(1.877EurojeEin-

wohner).


Abbildung 31: Kommunale Anteilsrechte (Kernhaushalte inklusive FEUs des Staatssektors) am 31.12.2010 in Euro je Einwohner

Investmentzertifikate Börsennotierte und nicht börsennotierte AktienSonstige Anteilsrechte

16

1.079

100

1

558

137

24

1.354

302

10

995

201

29

939

11

22

714

12

1

1.038

12

9

1.075

54

2

882

53

0

1.596

11

3

41424

1

1.870

6

20

1.780

10

1.428

4

2.000

1.800

1.600

1.4001.200

1.000

800

600

400

200

–

Baye

rn

Bade

n-W

ürtte

mbe

rg

Rhei

nlan

d-Pf

alz

Hess

en

Saar

land

Schl

esw

ig-H

olst

ein

Nor

drhe

in-W

estfa

len

Nie

ders

achs

en

Thür

inge

n

Fläc

henl

ände

r

Bran

denb

urg

Mec

klen

burg

-Vor

pom

mer

n

Sach

sen-

Anha

lt

Sach

sen

2.5 Gesamtfinanzvermögen

ÜberdieAdditiondesFinanzvermögensbeimnichtöffentlichenundöffentlichenBereichsowie

desWertsderAnteilsrechteundderFinanzderivatekanndaskommunaleGesamtfinanzvermögen

Ende des Jahres 2010 dargestellt werden; es beträgt im Durchschnitt der Flächenländer

2.071Euro.AllerdingskönnendabeidieFinanzderivate,dieeinenWertvon357Mio.Euroaufwei-

sen,einzigfürdieSummederKommunendargestelltwerden.EineAufteilungaufeinzelneLän-

deristnichtmöglich.

InsgesamtweisendieGemeindenundGemeindeverbände(inklusivederFEUsdesStaatssektors)

indenLändernNordrhein-Westfalen(2.510EurojeEinwohner),Sachsen(2.479EurojeEinwoh-

ner) und Thüringen (2.429 Euro je Einwohner) die höchsten Finanzvermögensbestände aus

(Abb.32).


InSchleswig-Holstein(1.087EurojeEinwohner),Mecklenburg-Vorpommern(1.298EurojeEin-

wohner)undNiedersachsen(1.443Euro jeEinwohner)werdenbeiBetrachtungdesgesamten

Finanzvermögens die niedrigsten Pro-Kopf-Finanzvermögen nachgewiesen. Der schleswig-hol-

steinischeWertistdabeinichteinmalhalbsohochwieindenfünfLändernmitdenhöchstenWer-

ten.

Finanzvermögen beim nicht öffentlichen Bereich* Finanzvermögen beim öffentlichen BereichAnteilsrechte Finanzderivate (Saldo)**


* Einschließlich sonstige Forderungen beim öffentlichen Bereich. ** Der Wert kann einzig für die Summe der Kommunen der Flächenländer angezeigt werden. Eine Verteilung auf die Kommunen einzelner Länder ist nicht möglich.

Abbildung 32: Kommunales Gesamtfinanzvermögen (Kernhaushalte inklusive FEUs des Staatssektors) am 31.12.2010in Euro je Einwohner

500 1.000 1.500 2.000 2.500–


Niedersachsen

Nordrhein-Westfalen

Rheinland-Pfalz

Saarland

Sachsen

Sachsen-Anhalt

Schleswig-Holstein

Thüringen

Brandenburg

Bayern

Baden-Württemberg

Flächenländer

Hessen

726 145 1.195

891 172 980

950 155 747

758 44 1.050

594 9 695

417 90 936

596 233 1.681

772 59 1.206

433 194 1.433

746 126 1.607

513 14 1.810

617 29 441

548 4 1.877

981 190 1.137

5

3 Geldschuldendeckungspotential des Finanzvermögens

EineisolierteBetrachtungdesVermögensvermittelteineinseitigesundunzureichendesBildin

BezugaufdiefinanzielleLeistungsfähigkeitderKommuneneinesLandes–ebensoverhältessich

beiBetrachtungderVerschuldung.Erst inKombinationvonVermögenundSchuldenwirddas


Eigenkapital106alsResidualgrößezwischenbeidenPositionenerkennbar.DasEigenkapitalistdas

SpiegelbilddesfinanziellenWirkensinderVergangenheit.107

AufGrundlagederStatistikkönnenallerdingssowohldasVermögenalsauchdieSchuldennur

ausschnittweisedargestelltwerden.SostehenaufderAktiv-/VermögensseitelediglichInformati-

onenzumFinanzvermögenzurVerfügung.BeidenSchuldenliegeneinzigInformationenzuden

Geldschuldenvor.AusderKombinationderAktiv-undPassivpositionenkönnendennochbes-

sereInformationenzumfinanziellenStatusquogeneriertwerden,alsdasbeieinseitigerBetrach-

tungderFinanzvermögens-oderderGeldschuldenpositionmöglichist.DurchdieGegenüberstel-

lung werden Aussagen zum Schuldendeckungspotential möglich. Es wird deutlich, ob im

BedarfsfallgenügendkommunalesFinanzvermögenzurVerfügungsteht,umdieGeldschulden

zutilgen,z.B.beiunerwartetenwirtschaftlichenSchocks,inderenVerlaufderGeldschuldenzins-

aufwand(rapide)steigt.EinschränkendistandieserStelleallerdingsdaraufzuverweisen,dass

aufgrunddervertraglichfixiertenLaufzeitendieGeldschuldenhäufignichtunmittelbargetilgt

werdenkönnenbzw.indiesemFallVorfälligkeitsentschädigungengezahltwerdenmüssten.Das

GleichegiltfürdasFinanzvermögen–nureinTeildesFinanzvermögensistkurzfristigverfüg-

bar.108

GrundsätzlichanzumerkenistimKontextderBetrachtungdesGeldschuldendeckungspotentials,

dassdieVergleicheaufderGrundlageaggregierterZahlenallerKommunendesjeweiligenFlä-

chenlandesdurchgeführtwerden.Esistdavonauszugehen,dassGeldschuldenundFinanzvermö-

geninihrerVerteilungauseinanderfallen;soistanzunehmen,dassKommunenmithohenGeld-

schuldennichtgleichzeitigdiejenigenmithohemFinanzvermögensind–undumgekehrt.Der

Vergleich von Geldschulden und Finanzvermögen ist dennoch wertvoll, da er Transparenz in

Bezug auf die finanzielle Situation der Kommunen in Gänze, zwischen Ländern und Jahren

erlaubt.

3.1 Geldschuldendeckungspotential im Jahr 2010

BeieinerGegenüberstellungderFinanzvermögenundderSchulden(jeweilsbeimnichtöffentli-

chenBereich)ergibtsichfürdenStichtag31.Dezember2010einaufschlussreichesBild(Abb.33).

Mittels zweier beiger Linienwerden dort der durchschnittlicheSchuldenstandunddasDurch-

schnittsvermögenabgebildet;aufdieseWeisewirdeineDarstellunginvierQuadrantenermöglicht

(Clusterung).ÜberdieKommunenallerFlächenländerhinwegistdasFinanzvermögen(726Euro

jeEinwohner)kleineralsderSchuldenstand(1.628EurojeEinwohner).DerSchuldenstand(Kas-

106 DieRelevanzderGrößedesöffentlichen/kommunalenEigenkapitalsbzw.derEigenkapitalquoteistumstritten.Vgl.Mühlenkamp/Magin2010a,Budäus/Hilgers2010undMühlenkamp/Magin2010b.

107 ZurVergegenwärtigungderaktuellenfinanziellenLeistungsfähigkeitistdasEigenkapitalindesnichtgeeignet.HieristaufdieGrößedesordentlichenErgebnissesabzustellen.GleichwohlprägenVermögenundSchuldendieaktuellenHaushalte,etwaüberFinanzerträgeundZinsaufwand.

108 Hinzutritt,dassandieserStelleBetrachtungenfürdieSummederKommuneneinesFlächenlandesangestelltwerden.InderPraxisverfügeninnerhalbderLändernichtnotwendigerweisedieKommunenmithohenGeldschuldenbeständenebenfallsüberdieentsprechendenFinanzvermögen.Dasheißt,dasses innerhalbderLändereineScheregebenkann–währendeinzelneKommunenhoheGeldschuldenbeständeaufweisen,vereinenandereFinanzvermögenaufsich.


senkredite,WertpapierschuldenundKreditebeimnichtöffentlichenBereich)istdamitmehrals

doppelt so hoch wie das Finanzvermögen der Kommunen inklusive ihrer FEUs des Staatssek-

tors.

BeeindruckendistdasVerhältnisvonFinanzvermögenzuSchuldenbeidenbaden-württembergi-

schenKommunen:SieweiseninklusiveihrerFEUsdesStaatssektorseinhöheresFinanzvermö-

gen(891EurojeEinwohner)aus,alsdemSchuldenbeimnichtöffentlichenBereich(628Euroje

Einwohner)gegenüberstehen. InkeinemanderenLand istdasVerhältnisvonFinanzvermögen

undSchuldenbeimnichtöffentlichenBereichgünstiger.

InsgesamtweisenvierLänderbzw.ihreKommunenWerteaus,beidenendasFinanzvermögen

überdurchschnittlichundgleichzeitigdieSchuldenunterdurchschnittlichausfallen.InQuadrantI

Abbildung 33: Gegenüberstellung von Finanzvermögen und Schulden-stand der Gemeinden und Gemeindeverbände beim nicht-öffentlichen Bereich (jeweils Kernhaushalte inklusive FEUs des Staatssektors) am 31.12.2010 in Euro je Einwohner

Quelle: Eigene Darstellung; Daten entnommen aus: Statistisches Bundesamt 2012i: Finanzvermögen des öffentlichen Gesamthaushalts 2010, und Statistisches Bundesamt 2011d: Schulden der öffentlichen Haushalte 2010; Einwohner zum 31.12.2010

QuadrantI

QuadrantII

QuadrantIV

QuadrantIII

500

200

–

400

Fina

nzve

rmög

en b

eim

nic

ht ö

ffen

tlic

hen

Bere

ich

(in E

uro

je E

inw

ohne

r)

Schulden beim nicht öffentlichen Bereich (in Euro je Einwohner)

600

800

1.000

1.200

– 1.000 1.500 2.000 2.500 3.000

Bayern

Baden-Württemberg

Sachsen Brandenburg

Schleswig-Holstein

ThüringenNordrhein-Westfalen

SaarlandNiedersachsen

Sachsen-Anhalt


Hessen

Rheinland-Pfalzø Flächenländer


findensichnebendemSpitzenreiterBaden-WürttembergdieLänderBayern109,SachsenundBran-

denburg.

In Quadrant II liegen die Länder Hessen und Rheinland-Pfalz. Beide sind im Finanzvermögen

überdurchschnittlich,wobeiderWert inHessenmitAbstandanderSpitzeallerFlächenländer

liegt. Gleichzeitig weisen die Kommunen der beiden Länder allerdings auch einen überdurch-

schnittlichenSchuldenbestandaus.Beidenrheinland-pfälzischenKommunenliegtdieRelation

zwischen Finanzvermögen und Schuldenstand bei 1:3,5; in Hessen ist die Relation günstiger

(1:2,5).

DieKommunendermeistenLänderfindensichinQuadrantIIIwieder.IhrFinanzvermögenist

unterdurchschnittlichausgeprägt,aberauchihreSchuldenliegenunterdemDurchschnittsniveau.

Sachsen-AnhaltundNiedersachsen,dasLandmitdemgeringstenPro-Kopf-Finanzvermögen,lie-

gendabeisehrnaheanderGrenzezuQuadrant IV. IhreSchuldensindnur leichtunterdurch-

schnittlich.

AmdramatischstenistdieSituationinNordrhein-WestfalenunddemSaarland(QuadrantIV).Die

KommunenbeiderLänderverfügenübereinunterdurchschnittlichesFinanzvermögenbeiüber-

durchschnittlichhoherVerschuldung.InbeidenLändernsinddieRelationenvonFinanzvermö-

genzuSchuldenäußerstschlecht.InNordrhein-Westfalenliegtsiebei1:4,2;siewirdnochüber-

troffenvondermitAbstandschlechtestenRelationallerLänder,diesichimSaarlandfindetund

bei1:6,2liegt.DieGeldschuldensindsomitmehralssechsMalgrößeralsdasFinanzvermögen.

3.2 Geldschuldendeckungspotential im Jahr 2011

ImJahr2011habensichimVergleichzumVorjahrsowohlderGeldschuldenbestandbeimnicht

öffentlichenBereich(von1.628EurojeEinwohnerimJahr2010auf1.709EurojeEinwohnerim

Jahr2011)alsauchdasFinanzvermögenbeimnichtöffentlichenBereicherhöht(von726Euroje

EinwohnerimJahr2010auf755EurojeEinwohnerimJahr2011).EinTeilderzusätzlichenGeld-

schulden der Kommunen der Flächenländer ist insofern durch zusätzliches Finanzvermögen

gedeckt.Hieristallerdingszukonstatieren,dassdiezusätzlichenFinanzvermögennichtnotwen-

digerweiseaufdiejenigenKommunenentfallen,derenGeldschuldenbeständegestiegensind.

Abbildung34weistdieeinzelnenWertefürdie13FlächenländersowiedenFlächenländerdurch-

schnittaus.DiedreiLinienmarkierenverschiedeneVerhältnissezwischendemPro-Kopf-Finanz-

vermögenunddenPro-Kopf-SchuldenbeimnichtöffentlichenBereich. ImFalleder schwarzen

LinieentsprechenbeideGrößeneinander.BeiderdunkelbeigenLinieliegendieSchuldenzwei

MalsohochwiedasFinanzvermögen,undimFallederhellbeigenLiniesinddieSchuldensogar

dreiMalsohochwiedasFinanzvermögen.

109 Der Wert der bayerischen Kommunen wurde mit einer Korrektur der Schuldenstatistik 2010 von 13.942 Mio. Euro auf14.032Mio.Eurokorrigiert.InderAbbildungwirddernichtkorrigierteWertverwendet.UnterVornahmederKorrekturliegendiebayerischenKommunennochimmerinQuadrantI.EinzigihrePro-Kopf-VerschuldungEndedesJahres2010ändertsichvon1.112EurojeEinwohnerauf1.119EurojeEinwohner.Vgl.StatistischesBundesamt2012j.


Wie im Vorjahr sind die baden-württembergischen Kommunen die einzigen, deren Finanzvermö-

gensbestand den Schuldenstand übertrifft (schwarze Markierung). Die Kommunen des Landes

sind damit in ihrer Summe110 einschließlich ihrer Extrahaushalte unter ausschließlicher Berück-

sichtigung des Finanzvermögens und der Schulden des nicht öffentlichen Bereiches rechnerisch

geldschuldenfrei. Die existenten Geldschulden sind durch Finanzvermögen gedeckt.

Sachsen, Bayern und Brandenburg haben ebenfalls wie im Vorjahr ein vergleichsweise günstiges

Verhältnis zwischen Finanzvermögen und Schulden; in allen drei Ländern sind die Geldschulden

nur wenig höher als die Finanzaktiva. Thüringen, Mecklenburg-Vorpommern und Schleswig-Hol-

stein zeichnen sich ebenfalls noch dadurch aus, dass die jeweiligen Geldschuldenbestände weniger

als doppelt so hoch sind wie das Finanzvermögen (graue Markierungen). In Sachsen-Anhalt sind

die Geldschulden noch knapp weniger als drei Mal so hoch wie das Finanzvermögen (dunkelbeige

Markierung). Die ungünstigsten Verhältnisse zwischen Finanzvermögen und Schulden bestehen

Abbildung 34: Gegenüberstellung von Finanzvermögen und Schulden-stand der Gemeinden und Gemeindeverbände beim nicht öffentlichen Bereich (jeweils Kernhaushalte inklusive FEUs des Staatssektors) am 31.12.2011 in Euro je Einwohner

Quelle: Eigene Darstellung; Daten entnommen aus: Statistisches Bundesamt 2012l: Finanzvermögen des öffentlichen Gesamthaushalts 2011, und Statistisches Bundesamt 2012k: Schulden der öffentlichen Haushalte 2011; Einwohner zum 31.12.2011

Fina

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Bere

ich

(in E

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ohne

r)

Schulden beim nicht öffentlichen Bereich (in Euro je Einwohner)

200

400

600

800

1.000

1.200

500––

1.000 1.500 2.000 2.500 3.000

1:1 1:2 1:3Verhältnis von Finanzvermögen zu Geldschulden:

Bayern

Baden-Württemberg

SachsenBrandenburg

ThüringenNordrhein-Westfalen

Saarland

Sachsen-Anhalt

Hessen

Rheinland-Pfalzø Flächenländer

Schleswig-HolsteinMecklenburg-Vorpommern

Niedersachsen

110 Innerhalb des Landes ist die Situation heterogen. Die Volumina von Finanzvermögen und Geldschulden bzw. die Relation beider Größen unterscheidet sich im Detail von Kommune zu Kommune.


imkommunalenRaumindenfünfLändernHessen,Niedersachsen,Rheinland-Pfalz,Nordrhein-

WestfalenundSaarland(hellbeigeMarkierungen).

3.3 Veränderung des Geldschuldendeckungspotentials

InderSummederKommunenderFlächenländerhatsichdieQuotevonGeldschuldenundFinanz-

vermögen(jeweilsbeimnichtöffentlichenBereich)zwischendemJahr2010unddemJahr2011

leichtverschlechtert(Abb.35).ImJahr2010sinddieGeldschuldenbestände2,24Malhöheralsdie

Finanzvermögen,imJahr2011sindsie2,27Malhöher.

Quelle: Eigene Darstellung; Daten entnommen aus: Statistisches Bundesamt 2012i: Finanzvermögen des öffentlichen Gesamthaushalts 2010, Statistisches Bundesamt 2012l: Finanzvermögen des öffentlichen Gesamthaushalts 2011, Statistisches Bundesamt 2011d: Schulden der öffentlichen Haushalte 2010, und Statistisches Bundesamt 2012k: Schulden der öffentlichen Haushalte 2011; Einwohner jeweils zum 31.12. des betreffenden Jahres

Abbildung 35: Relation von Finanzvermögen und Schuldenstand der Gemeinden und Gemeindeverbände beim nicht öffentlichen Bereich (jeweils Kernhaushalte inklusive FEUs des Staatssektors) im Vergleich der Jahre 2010 und 2011

2011

2,27

0,61

1,14

1,16

3,08

1,95

3,62

4,48

3,52

9,51

1,08

2,93

1,94

1,78

0,00 1,00 2,00 3,00 4,00 5,00 6,00 7,00 8,00 9,00 10,00

Baden-Württemberg

Flächenländer

Rheinland-Pfalz

Hessen

Saarland

Schleswig-Holstein

Nordrhein-Westfalen

Niedersachsen

Bayern

Thüringen

Brandenburg


Sachsen-Anhalt

Sachsen

2010

2,24

0,71

1,17

1,19

2,50

2,01

3,87

4,18

3,49

6,24

1,19

3,09

1,80

1,94


InsgesamthatsichdieRelationzwischenGeldschuldenundFinanzvermögenindiesemZeitraum

allerdingslediglichinfünfLändernverschlechtert.GeringeVeränderungensindfürRheinland-

PfalzundSchleswig-Holsteinfeststellbar.EtwasausgeprägtersinddieVerschärfungeninNord-

rhein-WestfalenundHessen.BeideLänderhabennebendemSaarlandebenfallsdenschlechtesten

Pro-Kopf-WertbeimKommunalenFinanzierungssaldoimJahr2011.

Eine insgesamtdramatischeEntwicklungverzeichnetdasSaarland.WeistdasLandbereits im

Jahr 2010 mit einem Wert von 6,24 das schlechteste Verhältnis zwischen Geldschulden und

FinanzvermögenallerLänderaus,sosindimJahr2011dieGeldschuldenderKommunendesLan-

desbereits9,51MalhöheralsdieFinanzaktiva.DierapideVerschlechterungberuhtdabeiauf

zweiEffekten.DerGeldschuldenbestandbeimnichtöffentlichenBereichhatsichvon2.703Euro

jeEinwohnerEndedesJahres2010auf2.869EurojeEinwohnerEndedesJahres2011erhöht.

GleichzeitighatsichdasFinanzvermögenimgleichenZeitraumvon433auf302EurojeEinwoh-

nerreduziert.InderFolgeliegtderGeldschuldenbestanddersaarländischenKommunenimFlä-

chenländervergleichanderSpitze.GleichzeitighabendieKommuneninkeinemanderenLandein

geringeresPro-Kopf-Finanzvermögen.

AufderanderenSeitesindininsgesamtvierLändernsowohldieGeldschuldenzwischendemJahr

2010unddemJahr2011gesunkenalsauchdasFinanzvermögengestiegen.Bayernistdaseinzige

West-Flächenland,aufdasdieserBefundzutrifft.BeidenweiterendreiLändernhandeltessich

mitMecklenburg-Vorpommern,SachsenundThüringenumdieKommuneninneuenFlächenlän-

dern.AllenvierLändernistgemein,dassihrKommunalerFinanzierungssaldodesJahres2011

positivist.

Bemerkenswert ist, dass die baden-württembergischen Kommunen im Jahr 2011 den höchsten

ÜberschussallerLänderbeimFinanzierungssaldoausweisen.TatsächlichhatsichdasFinanzver-

mögenderKommunendesLandesimJahr2011erhöht(von891EurojeEinwohnerEndedesJah-

res2010auf1.059EurojeEinwohnerEndedesJahres2011).ImgleichenZeitraumhatsichaller-

dingsdieKommunalverschuldungbeimnichtöffentlichenBereichleichtvon628auf642Euro

erhöht.DievergleichsweisehohenÜberschüsseimFinanzierungssaldosindinsofernnichtfürden

Geldschuldenabbau beim nicht öffentlichen Bereich, sondern für den Finanzvermögensaufbau

beimnichtöffentlichenBereicheingesetztworden.111

111 Einschränkendistdaraufzuverweisen,dassder(kommunale)Finanzierungssaldobzw.diedarinenthaltenenPositionennicht1:1dieVeränderungderGeldschuldenundFinanzvermögenabbilden.DanebenwerdenZweckverbändenichtimRahmendervierteljährlichenKassenstatistikerfasst.GleichwohlsollteesregelmäßigeinehoheÜbereinstimmungzwischenbeidenGrößengeben.DasistallerdingsnichtzwangsweisederFall.

124 Teil VI: Kommunalverschuldung

TeilVI:Kommunalverschuldung

Zusammenfassung

• DieHöhederKommunalverschuldungistkeine Frage des Haushaltsrechts.EinzigerUnterschied

zwischenneuem(doppischem)undaltem(kameralem)Haushaltsrechtist,dassmitdemRes-

sourcenverbrauchskonzeptdieKommunalverschuldunginihrerGänzesichtbarwird.Imalten

HaushaltsrechtundindernochimmeraufdemaltenRechtfußendenKommunalfinanzstatis-

tikbleibeninsbesondereRückstellungenalsSchuldenkategorieunberücksichtigt.Damitwird

statistisch regelmäßig ein unvollständiges und viel zu niedriges Bild der tatsächlichen Kommunalver-schuldung wiedergegeben.

• EinschließlichderAuslagerungenbeläuftsichderkommunale Geldschuldenbestand Ende 2011

aufrund4.044 Euro pro Einwohner.Davonentfallen41 Prozent auf den Kernhaushalt und ent-

sprechend59 Prozent auf ausgelagerte Einheiten.ZwischendenLändernunterscheidensichdie

Auslagerungsquoten:DerAnteilausgelagerterGeldschuldenbewegtsichzwischen85Prozent

inBaden-Württembergund44ProzentinRheinland-Pfalz.

• DenniedrigstenGeldschuldenstandhabenunterEinbeziehungderFEUsdieKommunen in

Schleswig-Holstein mit 2.480 Euro pro Einwohner,denhöchstendieKommunendesSaarlandes mit 6.224 Euro pro Einwohner.

• ImVergleichzuBundundLändernistdieKommunalverschuldung niedriger.Aktuellerwarten

kommunale Entscheidungsträger allerdings, dass die Kommunalhaushalte aufgrund der

erneuerten Staatsschuldenbremse zum Quasi-Ventil werden. Damit würde die neue Staats-

schuldenbremse in ihrer Wirkung als schuldenbegrenzendes Instrument in Bezug auf den

Gesamtstaatunterlaufen.

• EinebesondereProblematikgehtvondemsteigenden Anteil der Kassenkrediteaus.Ihnenstehen

keine geschaffenen Werte gegenüber. Ursprünglich zur kurzfristigen Liquiditätssicherung

bestimmt,sindsiemancherortszurDauereinrichtungaufhohemNiveauavanciert.ImSaarland

istdieSummederKassenkreditegrößeralsdiederInvestitionskredite.FürNordrhein-Westfalen,

Rheinland-PfalzundHessenwerdenEnde2011ebenfallsproblematischeWertevonjeweilsmehr

als1.000EurojeEinwohnernachgewiesen.InSachsen,Baden-WürttembergundBayernkom-

menKassenkredite(mitAusnahmeeinzelnerKommunen)hingegenquasinichtvor.

• ImZugederWirtschafts-undStaatsschuldenkrisesinddieZinssätzefürKrediteundKassenkre-

ditederKommunenaufWertenahenullgesunken.SiewerdenjedochmeistinkurzenLaufzeiten

finanziert.DarausresultierteinstarkesZinsrisiko,dasichdiemittelfristigunvermeidbareNorma-

lisierungdesKapitalmarktesdirektundkurzfristiginsteigendenZinslastenniederschlägt.

• DieLandesgesetzgeberversuchenmitunterschiedlichemNachdruck,dasWachstumderGeld-

schuldenüberdasHaushaltsrecht und die Kommunalaufsicht zu begrenzen.Ineinigen Ländern ist dies gescheitert.WenigeKommunenhabensichdanebenbisdatoeigenständigimRahmender

SatzungsgewaltSchuldenbremsengesetzt.

125Teil VI: Kommunalverschuldung

• LaufendeVerschuldungerhöht nur scheinbar den politischen und administrativen Handlungsspiel-

raum.DerHaushalts-undHandlungsspielraumüberGeldschuldenwurdede facto ineiner

langfristigen Betrachtung unter Berücksichtigung der Zinslasten nicht vergrößert, sondern

verringert.NeuverschuldungdientheuteinderSummenurnochderFinanzierungderZinsen.

DasbedeutetinderKonsequenzeineöffentlicheSubventionierungdesKapitalmarktes.Für

daskommunaleLeistungsvermögenhatdiePolitikdernahezupermanentenNeuverschuldung

hingegennichtsgebracht.

Vorbemerkungen

Die Kommunalverschuldung hat in einzelnen Kommunen eine beunruhigende Höhe erreicht.

AngehäufteSchuldendrohenzumMotorihrereigenenEntwicklungzuwerden;ihreFolgenver-

drängenwünschenswerteAufwendungenodermachenmerklicheAnpassungenderErträgeerfor-

derlich.BeideshatFolgenfürdieaktuelleEinwohnergeneration.

Dass die Kommunalverschuldung in einigen Gemeinden und Gemeindeverbänden eine derartige

Höheerreichthat,istkeineFragedesHaushaltsrechts.EinzigerUnterschiedzwischenneuem(doppi-

schem)undaltem(kameralem)Haushaltsrechtist,dassmitdemRessourcenverbrauchskonzeptdie

KommunalverschuldunginihrerGänzesichtbarwird.ImaltenHaushaltsrechtundindernochimmer

auf dem alten Recht fußenden Kommunalfinanzstatistik bleiben insbesondere Rückstellungen als

Schuldenkategorieunberücksichtigt.DamitwirdstatistischregelmäßigeinvielzuniedrigesBildder

tatsächlichenKommunalverschuldungwiedergegeben.MitEinführungderDoppikstehenfortanaus-

führlichereInformationenzurKommunalverschuldungzuVerfügung.ObausdemVorhandenseinder

zusätzlichenInformationeneinUmdenkeninderKommunalpolitikdervonhohenSchuldenbetroffe-

nenKommunenresultiert,hängtabernochimmervondenKommunalpolitikernselbstab.

DerreineBegriffderKommunalverschuldungistunkonkret,weilsichKommunalschuldenausunter-schiedlichstenSchuldenartenzusammensetzen.DasPortfoliokommunalerSchuldenartenistreichhal-tig.Imneuen,aufderDoppikbasierendenHaushaltsrechtwerdenSchuldeninderRegelalsVerbind-lichkeiten und Rückstellungen für ungewisse Verbindlichkeiten definiert. Darüber hinaus ist vonBedeutung,dassnebenderKernverwaltungauchdieAuslagerungenSchuldenhabenkönnen(Abb.36).

Quelle: Burth/Gnädinger 2011: Methodische Hinweise zur Themenrubrik „Staatsverschuldung in Deutschland“ von HaushaltsSteuerung.de, S. 3

Abbildung 36: Doppischer Gesamtschuldenbegriff

- Pensionsrückstellungen- Drohverlustrückstellungen- Instandhaltungsrückst.- Sonstige Rückstellungen

- Kreditmarktschulden- Kontokorrentkredite- Sonstige Verbindlichkeiten

Kernverwaltung

Verbindlichkeiten Rückstellungen Rückstellungen

Kommunalschulden

Auslagerungen

- Pensionsrückstellungen- Drohverlustrückstellungen- Instandhaltungsrückst.- Sonstige Rückstellungen

- Kreditmarktschulden- Kassenkredite- Sonstige Verbindlichkeiten

Verbindlichkeiten


Perspektivischwirdesvielerortsdaraufankommen,diehoheKommunalverschuldungmaßgeb-

lich zurückzuführen. Umso bedauerlicher ist es, dass mit Einführung des neuen Haushalts-

rechtseinekaumzuüberschauendeKonfusionentstandenist.BegriffeimKontextderVerschul-

dung werden von Land zu Land unterschiedlich definiert. Für den (länderübergreifenden)

AustauschzurnotwendigenRückführungvonKommunalschuldenistdieseSituationnichthilf-

reich.

SoschließenetwaaktuellnichtalleLänderRückstellungeninihregesetzlichenDefinitionendes

Schuldenbegriffsmitein,undauchunterhalbdesSchuldenbegriffssetztsichdasheterogeneBild

inBezugaufdieBegrifflichkeitenfort,beispielsweisebeidenVerbindlichkeiten112.DieMehrzahl

derLändergrenztimHaushaltsrechtexplizitInvestitionskrediteundKassenkreditevoneinander

ab,anderetundasindes(noch)nicht.

1 Statistischer Schuldenbegriff

DieHaushalts-undVerschuldungssituationeinerGebietskörperschafthatsichnochniedadurch

verbessert,dassnichtüberdiekonkretenZahlengesprochenwird.Hierzugehört,dasseinzelne

relevanteDatennichtausgeblendetwerden,wiedasbeizahlreichenVisualisierungenundDebat-

tenzumStatusquoöffentlicherVerschuldungleiderregelmäßigderFallist.Transparenzistdie

BasisfüreinenfaktenbasiertenDialog.

Das doppische Haushaltsrecht definiert Schulden als Verbindlichkeiten und Rückstellungen

auseinerKonzernperspektiveheraus.Heuterechnenallerdings(noch)längstnichtalleGebiets-

körperschaftenaufGrundlagediesesRechnungsstils.DieKommunensindVorreiterimfödera-

lenSystem;viele(nichtalle)habenaufdasneueHaushaltsrecht–verkürztalsDoppikbezeich-

net–umgestellt.AufstaatlicherEbenesiehtdieSituationandersaus:SowohlderBundalsauch

die allermeisten Bundesländer rechnen heute noch immer kameral. Auf Basis dieses Rech-

nungsstilsistesfürdenGesamtstaatnichtmöglich,einvollständigesVerschuldungsbilddarzu-

stellen.InsbesonderekönnenkeineRückstellungen,etwafürPensionsverpflichtungen,abge-

bildet werden. Dieser Zusammenhang bedingt letztlich, dass auch die Schuldenstatistik

(StatistiküberdieSchuldenderöffentlichenHaushalte)dieseSchuldenartgegenwärtignicht

abbildenkann.DieSchuldensindimkameralenSystemnochnichteinmalaufEbenederent-

sprechendenGebietskörperschaftenerfasst,mithinunbekanntundkönnendementsprechend

auchnichtandieSchuldenstatistikgemeldetundausgewertetwerden.DasinderSchuldensta-

tistik abgebildete Schuldenbild ist insofern unvollständig; einzelne relevante Schuldenarten

werden inkeinerWeiseabgebildet.Daher ist festzuhalten,dassdieöffentlicheSchuldenlast

untererfasstist.

DieRelevanzderstatistischnichterfasstenPositionenunterscheidetsichvonKommunezuKom-

mune. Eine exemplarische Darstellung der Gesamtvermögensrechnung/-bilanz der nordrhein-

westfälischenGroßstadtDortmund(Ende2011rund581.000Einwohner)fürden31.12.2010bezif-

112 Esistanzumerken,dassderdoppischeBegriff„Verbindlichkeiten“nichtdeckungsgleichmitdemTerminus„Geldschulden“ist.


fert z.B. allein das Rückstellungsvolumen auf der Passivseite der Bilanz mit 2.396.516.461,62

Euro.DasentsprichteinemAnteilvonknapp22ProzentderGesamtbilanzsumme(Abb.37).

Quelle: Stadt Dortmund/Stadtkämmerei o. J.: Gesamtabschluss für das Haushaltsjahr 2010

Abbildung 37: Gesamtbilanz der Stadt Dortmund zum 31.12.2010

AKTIVA 31.12.2010 Euro

1. Anlagevermögen 9.928.120.751

1.1 Immaterielle Vermögensgegenstände 16.913.544

1.2 Sachanlagen 6.736.533.539

1.2.1 Unbebaute Grundstücke und grundstücksgleiche Rechte

711.065.692

1.2.2 Bebaute Grundstücke und grundstücks gleiche Rechte

2.301.797.034

1.2.3 Infrastrukturvermögen 3.091.962.162

1.2.4 Bauten auf fremden Grund und Boden 710.397

1.2.5 Kunstgegenstände, Kulturdenkmäler 16.340.236

1.2.6 Maschinen, technische Anlagen, Fahrzeuge

181.524.460

1.2.7 Betriebs- und Geschäftsausstattung 104.130.599

1.2.8 Geleistete Anzahlungen, Anlagen im Bau

329.022.960

1.3 Finanzanlagen 3.174.653.668

1.3.1 Anteile an verbundenen Unternehmen 25.954.989

1.3.2 Anteile an assoziierten Unternehmen 1.841.555.944

1.3.3 Beteiligungen 207.379.453

1.3.4 Sondervermögen 13.772.992

1.3.5 Wertpapiere des Anlagevermögens 670.658.450

1.3.6 Ausleihungen 415.331.840

2. Umlaufvermögen 1.005.725.947

2.1 Vorräte 316.082.892

2.2 Forderungen und sonstige Vermögens-gegenstände

480.587.609

2.3 Wertpapiere des Umlaufvermögens 25.342.520

2.4 Liquide Mittel 183.712.926

3. Aktive Rechnungsabgrenzungsposten 53.924.419

Gesamtbilanzsumme 10.987.771.117

PASSIVA 31.12.2010 Euro

1. Eigenkapital 2.905.419.213

1.1 Allgemeine Rücklage 2.130.155.228

1.2 Sonderrücklagen 23.122.874

1.3 Gesamtjahresfehlbetrag der Stadt Dortmund -50.081.272

1.4 Ausgleichsposten für die Anteile anderer Gesellschafter

802.222.384

2. Sonderposten 1.557.129.619

2.1 Sonderposten für Zuwendungen 1.419.036.779

2.2 Sonderposten für Beiträge 29.609.349

2.3 Sonderposten für den Gebührenausgleich 4.918.384

2.4 Sonstige Sonderposten 103.565.107

3. Rückstellungen 2.396.516.462

3.1 Pensionsrückstellungen 1.627.984.196

3.2 Rückstellungen für Deponien und Altlasten 205.069.620

3.3 Instandhaltungsrückstellungen 43.006.486

3.4 Steuerrückstellungen 18.700.715

3.5 Sonstige Rückstellungen 501.755.445

4. Verbindlichkeiten 4.052.846.787

4.1 Verbindlichkeiten aus Krediten für Investitionen

2.399.844.245

4.2 Verbindlichkeiten aus Krediten zur Liquiditätssicherung

1.207.279.803

4.3 Vorgänge, die der Kreditaufnahme wirtschaftl. gleichk.

56.105.188

4.4 Verbindlichkeiten aus Lieferungen und Leistungen

77.140.100

4.5 Sonstige Verbindlichkeiten 312.477.452

5. Passive Rechnungsabgrenzungsposten 75.859.036

Gesamtbilanzsumme 10.987.771.117

GleichwohlhatdieSchuldenstatistikmitdemBerichtsjahr2010einefürdieTransparenzförder-

licheNeuerungerfahren:SeitherwerdendieSchuldenderöffentlichenHaushalteineinererwei-

terten Definition dargestellt. Diese Neuerung ist in fortschreitenden Ausgliederungen aus den

KernhaushaltenundzunehmenderÜbertragungvonöffentlichenAufgabennebstihrerSchulden

aufFonds,EinrichtungenundUnternehmenmiteigenemRechnungswesen(FEUs)begründet.Auf

kommunalerEbenesindderartigeAusgliederungenbesondersrelevant;ihreExistenzhatdenVer-

gleich der Schulden der öffentlichen Haushalte beeinträchtigt.113 Um die Vergleichbarkeit der

öffentlichenHaushaltewiederherzustellen,werdenmitderneuenSchuldenstatistikzusätzlichzu

denKernhaushaltendieSchuldendieserFEUsberücksichtigt.114Dazuwirdaufeinsogenanntes

Schalenkonzeptzurückgegriffen.

113 Vgl.Junkernheinrich/Micosatt2008.114 Vgl.StatistischesBundesamt2012k,S.2.


FürdieKommunen(undauchfürandereEbenenwieBund,LänderundSozialversicherungsowie

inderSummefürdenGesamtstaat)wirdimRahmenderneuenSchuldenstatistikimGrundsatz

zwischendreiunterschiedlichenAbgrenzungenunterschieden(Abb.38):

1) Beschränkung auf die Kernhaushalte(kleineAbgrenzungderKommunalverschuldung)

2) Betrachtung der Kern- und Extrahaushalte (mittlere Abgrenzung der Kommunalverschul-

dung);mansprichtbeidieserAbgrenzungvomsogenanntenöffentlichen Gesamthaushalt

3) Beleuchtung des öffentlichen Bereichs, wobei additiv zu den Kern- und Extrahaushalten die

sonstigenFEUsbetrachtetwerden(großeAbgrenzungderKommunalverschuldung)

Quelle: Burth/Gnädinger 2011: Methodische Hinweise zur Themenrubrik „Staatsverschuldung in Deutschland“ von HaushaltsSteuerung.de, S. 7

Abbildung 38: Schalenkonzept zur Erfassung der Staatsverschuldung im Rahmen der Schuldenstatistik

Staatsverschuldung des öffentlichen Bereichs

Kernhaushalte + Extrahaushalte + sonstige FEUs

2.730 Mrd. Euro

Staatsverschuldung des öffentlichen GesamthaushaltesKernhaushalte + Extrahaushalte

2.068 Mrd. Euro

Staatsverschuldung der Kernhaushalte

von Bund, Ländern, Kommunen und Sozialversicherung

1.721 Mrd. Euro

FürjededieserdreiAbgrenzungenkannaufBasisderneuen(erstmalsfürdasBerichtsjahr2010

gültigen)115SchuldenstatistikzwischenzweiverschiedenenSchuldenartendifferenziertwerden,

dieweiteraufgeschlüsseltwerdenkönnen:

1) SchuldenbeimnichtöffentlichenBereich

a)Wertpapierschulden

b)Kredite

c)Kassenkredite

115 BiseinschließlichdesJahres2009arbeitetdieSchuldenstatistikmitanderenTermini.Vgl.Burth/Gnädinger2011,S.11.


2) SchuldenbeimöffentlichenBereich

a)Kredite

b)Kassenkredite

AdditivkönnenkreditähnlicheRechtsgeschäfte116undBürgschaftennachrichtlichabgerufenwer-

den.

DieinstatistischenAuswertungenamhäufigstenanzutreffendeAbgrenzungistdieBetrachtung

derKern-undExtrahaushalte(öffentlicherGesamthaushalt)unterBerücksichtigungderSchulden

beim nicht öffentlichen Bereich. Da diese Abgrenzung jedoch insbesondere die ebenfalls sehr

voluminösen,jedocherstseit2010vomStatistischenBundesamtimRahmenderSchuldenstatis-

tik erfassten Schulden (beim nicht öffentlichen Bereich) der sonstigen FEUs außen vor lässt,

erfasstsiedieöffentlicheGeldverschuldungnurunvollständig. IndennachfolgendenAnalysen

werdendaher–soferndiesmöglichist–dieSchuldendersonstigenFEUszusätzlichberücksich-

tigt,umeinmöglichstvollständigesBildderkommunalenGeldverschuldungzuzeichnen.

DieStaatsverschuldungderKernhaushaltevonBund,Ländern,KommunenundgesetzlicherSozi-

alversicherungunterBerücksichtigungderSchuldenbeimnichtöffentlichenBereich,derSchulden

beimöffentlichenBereich117undderkreditähnlichenRechtsgeschäftebeträgtzum31.12.2011rund

1.721,01Mrd.Euro(21.121EurojeEinwohner).DieentsprechendeStaatsverschuldungdesöffentli-

chenGesamthaushaltserreichteineHöhevonrund2.068,46Mrd.Euro(25.297EurojeEinwoh-

ner).DieStaatsverschuldungdesöffentlichenBereichsbeläuftsichaufrund2.729,99Mrd.Euro

(34.158EurojeEinwohner);sieentsprichtdamitimHinblickaufdieberücksichtigtenSchulden-

artensowiedieeinbezogenenFEUsdemhöchstmöglichenstatistischabbildbarenSchuldenstand.

2 Entwicklung der Geldschulden

AufgrundderUmstellungderSchuldenstatistikzumBerichtsjahr2010isteineZeitreihenbetrach-

tungzudenKommunalschuldennureingeschränktmöglich.AbdemJahr2010werdendieSchul-

denallerZweckverbände,dienachdemESVGzumSektorStaatgehören,beidenSchuldendes

öffentlichenGesamthaushaltesdargestellt.IndenVorjahrenwurdendiekaufmännischbuchenden

ZweckverbändedesStaatssektorsbeidenSchuldenderFEUs,alsobeidenSchuldendesöffentli-

chenBereichesnachgewiesen.ZudemgibtesabdemBerichtsjahr2010neuebegrifflicheAbgren-

zungen; so werden z.B. die Kreditmarktschulden durch die Schulden beim nicht öffentlichen

Bereichersetzt,indenenauchdieKassenkreditebeimnichtöffentlichenBereichenthaltensind.

ZudemliegteinegeänderteBereichsabgrenzungzugrunde.118

116 DiekreditähnlichenRechtsgeschäftekönnenlediglichgetrenntnachKern-undExtrahaushaltenabgerufenwerden.117 ImKontextderSchuldenbeimöffentlichenBereichisteinschränkendanzumerken,dassessichhierbeiumSchuldenhandelt,

dieeineEinheitdesöffentlichenBereichsbeieineranderenEinheitdesöffentlichenBereichshat(z.B.SchuldeneinerKommunebeimLand).DemzufolgestehendiesenSchuldenForderungeningleicherHöhegegenüber.

118 Vgl.StatistischesBundesamt2012k,S.12.


UnterBerücksichtigungdiesesSachverhalteswirddeutlich,dassdiekommunaleGesamtverschul-

dung(ohnesonstigeFEUsundKredite/KassenkreditebeimöffentlichenBereich)imFünfjahres-

zeitraumvonEndedesJahres2007bisEndedesJahres2011lediglichimJahr2008eineReduzie-

rung erfahren hat (Abb. 39). In diesem Jahr haben die Kommunen Überschüsse (positiver

Finanzierungssaldo)realisiert(s.dazuimDetailTeilII).InallenanderenJahrensinddieSchulden

derGemeindenundGemeindeverbändederFlächenländergestiegen–zuletztimJahr2011um

6.068Mio.EuroaufdenJahresendwertvon129.637Mio.Euro.

DieUrsachefürdenSchuldenrückgangimJahr2008liegtinderEntwicklungderKreditmarktschul-

den.Siesindvon81.799Mio.EuroEndedesJahres2007auf79.007Mio.Eurogesunken.Gleichzei-

tigsindallerdingsimgleichenJahrdiealsbesonderesKrisenphänomengeltendenKassenkredite

um1.029Mio.Eurogestiegen.EinzelneKommunenhabendemnachselbstindiesemaußergewöhn-

lichgutenHaushaltsjahrihreKassenkreditbeständeausgebaut.Daszeigt,dasssogarindiesemJahr

dieScherezwischendenKommunenweiteraufgegangenist–währendaufdereinenSeiteÜber-

schüsse realisiert werden, geraten andere Kommunen noch stärker in den Kassenkreditstrudel.

ZuletztsinddieKassenkrediteimJahr2011nocheinmalsprunghaftgestiegen:gegenüberdemJahr

2010imJahr2011um4.814Mio.EuroaufdenJahresendwertvon44.020Mio.Euro.

ImVergleichzudenKassenkreditensinddieWertpapierschuldenundKreditebeimnichtöffentli-

chenBereichderKommunenimJahr2011wesentlichwenigerstarkgestiegen(+1.254Mio.Euro).

Abbildung 39: Geldschuldenentwicklung in der Abgrenzung nach dem öffentlichen Gesamthaushalt (Kernhaushalte und Extrahaushalte) in den Jahren 2007 bis 2011 in Mio. Euro

* Ab dem Jahr 2010 einschließlich aller FEUs des Staatssektors (neue Schuldenstatistik); zuvor werden bei den Kreditmarktschulden und Kassen-krediten lediglich ausgewählte FEUs des Staatssektors einbezogen; ab 2010 ebenfalls einschließlich aller Zweckverbände des Staatssektors, bis 2009 einschließlich aller kameral buchenden Zweckverbände. ** Bis 2009 einschließlich Kassenkredite gegenüber dem öffentlichen Bereich.

140.000

120.000

100.000

80.000

60.000

40.000

20.000

–Jahresende 2007 Jahresende 2008 Jahresende 2009 Jahresende 2010* Jahresende 2011

KreditmarktschuldenKassenkredite**

Wertpapierschulden und Kredite beim nicht öffentlichen Bereich

Gesamtschulden (ohne sonst. FEUs und Kredite/Kassenkredite beim öffentl. Bereich)

Quelle: Eigene Darstellung; Daten entnommen aus: Statistisches Bundesamt 2012k: Schulden der öffentlichen Haushalte 2011

110.627 108.864 113.810123.569 129.637

85.61781.799 79.11079.00784.363

44.020

28.82834.700

29.857

39.206


DieBewertungdiesesFaktumsistnichttrivial.SokönntedasvergleichsweisestärkereKassenkre-

ditwachstumindersteigendenHeterogenitätderKommunalfinanzenbegründetsein.Einanderer

Erklärungsgrundkönntedarinliegen,dasseinzelneKommunendasInstrumentdesKassenkredi-

tes(zunehmend)zweckentfremden,weildessenZinssatzgegenwärtigäußerstniedrigist(Zins-

spread).GleichzeitigscheintesdenAufsichtsbehördenbesserzugelingen,Kreditezubegrenzen,

alsdiesbeidenKassenkreditenderFallist.

3 Geldschulden in Kernverwaltung und Auslagerungen

UnterBerücksichtigungderAuslagerungen(off-budgetborrowing)liegtderkommunaleGesamt-

geldschuldenstand(SchuldenbeimöffentlichenundbeimnichtöffentlichenBereich)imDurch-

schnittderFlächenländerEndedesJahres2011bei4.044EurojeEinwohner(Abb.40).Hiervon

entfällt der überwiegende Teil auf Auslagerungen (Nebenhaushalte). Während die Kernhaus-

haltsschulden im Flächenländerdurchschnitt bei 1.678 Euro je Einwohner liegen, beträgt der

WertbeidenExtrahaushalten146EurojeEinwohner.DievergleichsweisegrößtePositionmachen

diesonstigenFEUs(Fonds,EinrichtungenundUnternehmen,dienichtzumSektorStaatgehö-

ren)aus.

Quelle: Eigene Darstellung; Daten entnommen aus: Statistisches Bundesamt 2012k: Schulden der öffentlichen Haushalte 2011; Einwohner zum 30.6.2011

Abbildung 40: Kommunale Gesamtverschuldung (Schulden beim öffentlichen und nicht öffentlichen Bereich; ohne kreditähnliche Rechtsgeschäfte und Bürgschaften) im Flächenländervergleich in Euro je Einwohner

Kernhaushalte Sonstige FEUsExtrahaushalte (FEUs des Staatssektors)

1.000

2.000

3.000

4.000

5.000

6.000

7.000

–

2.220

146

Baye

rn

Bade

n-W

ürtt

embe

rg

Rhei

nlan

d-Pf

alz

Hess

en

Saar

land

Schl

esw

ig-H

olst

ein

Nor

drhe

in-W

estfa

len

Nie

ders

achs

en

Thür

inge

n

Fläc

henl

ände

r

Bran

denb

urg

Mec

klen

burg

-Vor

pom

mer

n

Sach

sen-

Anha

lt

Sach

sen

1.678

2.386

201

2.806

1.580

117

1.652

2.207

290

2.512

2.030

174

2.793

3.302

78

2.844

2.368

44797

2.283

42

1.482

1.010

170

1.300

2.175

15

1.038

3.049

17

1.490

3.518

87623

1.515

85

1.124

2.334

55891


DieniedrigstenGesamtgeldschuldenbeständeweisendieKommuneninSchleswig-Holsteinaus;

derWertliegtbei2.480EurojeEinwohner,rund61ProzentdesFlächenländerdurchschnitts.Es

folgenBayern(2.724EurojeEinwohner)undSachsen(3.209EurojeEinwohner).

AnderSpitzederkommunalenVerschuldungstehendiesaarländischenGemeindenundGemein-

deverbändemit6.224EurojeEinwohner;dersaarländischeWertliegtuminsgesamt2.180Euro

jeEinwohnerüberdemFlächenländerdurchschnitt.DieKommuneninHessen(5.393EurojeEin-

wohner)undNordrhein-Westfalen(5.010EurojeEinwohner)überschreitenebenfallsdieMarke

von5.000EurojeEinwohner.InRheinland-Pfalzwirdsiemit4.998EurojeEinwohnernurknapp

unterschritten.

Die Auslagerungsquoten119 im Bereich der Kommunalschulden erreichen beachtliche Höhen

(Abb.41).ImDurchschnittderFlächenländerentfallenEndedesJahres2011nurnoch41Prozent

derSchuldenbeimnichtöffentlichenundöffentlichenBereichaufdenBereichderKernhaushalte

(kleineAbgrenzungderKommunalverschuldung).VierProzentderGeldschuldensindaufExtra-

haushalte,alsoFEUsdesStaatssektorsausgegliedert.Weitere55ProzentunddamitderGroßteil


Abbildung 41: Aufteilung der kommunalen Gesamtverschuldung Ende des Jahres 2011 (Schulden beim öffentlichen und nicht öffentlichen Bereich; ohne kreditähnliche Rechtsgeschäfte und Bürgschaften) auf Kernhaushalt und Auslagerungen im Flächenländervergleich in Prozent


100%

90%

80%

70%

60%

50%

40%

30%

20%

10%

0%

Baye

rn

Bade

n-W

ürtt

embe

rg

Rhei

nlan

d-Pf

alz

Hess

en

Saar

land

Schl

esw

ig-H

olst

ein

Nor

drhe

in-W

estfa

len

Nie

ders

achs

en

Thür

inge

n

Fläc

henl

ände

r

Bran

denb

urg

Mec

klen

burg

-Vor

pom

mer

n

Sach

sen-

Anha

lt

Sach

sen

55

4

41

83

2

15

56

3

41

71

2

27

44

4

52

67

0

33

47

4

49

44

6

50

41

3

56

53

1

46

74

1

25

60

1

39

41

7

52

67

0

32

119 DieGründefürdieAuslagerungkommunalerAufgabensindvielfältig.MitderAuslagerung(geradeauchbeiderAuslagerungvonSchulden)sindjedochauchRisikenverbunden.Vgl.exemplarischHerrmann2012,S.27ff.


derKommunalverschuldungentfallenaufsonstigeFEUsundsinddamitebenfallsausdemKern-

haushaltausgegliedert.

EinebesondershoheFragmentierungderHaushalteistfürBaden-Württemberg,120Sachsenund

Brandenburg nachweisbar. Vergleichsweise niedrige Schuldenauslagerungsquoten finden sich

hingegen inRheinland-Pfalz,HessenundSchleswig-Holstein. Indiesendrei Ländernbefinden

sichjeweilsmehralsdieHälftederGeldschuldenimBereichderKernhaushalte.

VordemHintergrunddergegenwärtigstetigsteigendenAnzahldoppischrechnenderGemeinden

undGemeindeverbändeisteswahrscheinlich,dassperspektivischdieaktuellwieauchindenletz-

tenJahrenzubeobachtendeTendenzzurAuslagerungvonGeldschuldenabnimmt.EinArgument

fürdieEinführungdesneuenHaushaltsrechtsist,dassdamitverlorengegangeneTransparenz

aufgrund der Fragmentierung der Haushalte durch die Aufstellung von Gesamtabschlüssen

zurückerlangtwird.EinVersteckenvonSchuldeninAuslagerungen(Schattenhaushalte)auspoli-

tischen Motiven, mithin eine Verschleierung der kommunalen Tätigkeit mit daraus folgenden

Transparenzproblemen,wirderschwert.Hinzukommt,dassbetriebswirtschaftlicheGründe,die

regelmäßigfürdieAuslagerungvonAufgabenaufausgelagerteOrganisationseinheitenangeführt

werden,indenHintergrundtreten:FortankannauchimBereichdesKernhaushalteskaufmän-

nischgerechnetwerden.

BemerkenswertistindiesemZusammenhang,dassselbstimRahmenderDiskussionummögli-

che kommunalpolitische Reaktionen auf die befürchteten Auswirkungen der Staatsschulden-

bremsedieüberwiegendeMehrheitderKommunennichtvoneinerErhöhungderVerschuldung

inausgelagertenBereichenausgeht.121Möglichist,dassauchdiegegenwärtigenEntwicklungen

amKreditmarkt(BaselIII)dieweitereSchuldenaufnahme(inkommunalenAuslagerungen)brem-

sen.BeikommunalenUnternehmengibtesbereitsheuteeinenZusammenhangzwischenRating-

ergebnisundHöhederKreditkosten.Esistdenkbar,dassdiesedirekteVerbindungebenfallsfür

dieinderBefragungzumAusdruckkommendegegenwärtigeZurückhaltungbeiderweiterenAuf-

nahmevonGeldschuldendurchAuslagerungenmitverantwortlichist.KommunaleUnternehmen

sindimGegensatzzuderKommuneselbstinsolvenzfähigundwerdenschonheuteprinzipiellso

wieprivatwirtschaftlicheUnternehmenbehandelt–allerdingsunterBerücksichtigungderkom-

munalenBesonderheiten.BeiderBewertungihrerBonität,mithinderFragederzuerwartenden

UnterstützungdesUnternehmensdurchdieKommune,spieltz.B.eineRolle,obdieLeistungdes

KommunalunternehmenszudenKernaufgabenderKommunezähltodereinekommunaleBürg-

schaftexistiert.Sofernnun(mittelfristig)auchdieKreditwürdigkeitderKommunenselbstdurch

BaselIIIanderseingestuftwird,wasnichtunwahrscheinlichist,122wirddasimplizitAuswirkun-

genaufKommunalunternehmenhaben.123

120 Bereits fürdenStichtag31.Dezember2010ist fürBaden-WürttembergeinebesondershoheAuslagerungsquote feststellbar.SieliegtbeiBetrachtungderSchuldenbeimnichtöffentlichenBereich(ohneSchuldenbeimöffentlichenBereich)beiüber80Prozent.Vgl.ebd.,S.53f.

121 Vgl.Lenk/Rottmann/Kuntze2012,S.25.122 Vgl.BundesverbanddeutscherBankene.V.2012.123 Vgl.ebd.,S.11.


4 Einordnung der Kommunalverschuldung

SowohlimBereichderKernhaushaltealsauchunterEinbeziehungsämtlicherFEUssindderBund

unddieLänderEndedesJahres2011unterBerücksichtigungderSchuldenbeimnichtöffentlichen

undbeimöffentlichenBereichsehrvielhöherverschuldetalsdieKommunen(Abb.42).ImVer-

gleichzwischendenLändernundihrenKommunengiltdieserBefundfürjedesder13Flächenlän-

der,obgleichsichdieRelationenunterscheiden.

DieGesamtschuldendesBundes (ohneSozialversicherung)betragen1.793.042Mio.Euro.Das

entsprichtinRelationzudenEinwohnernzum30.Juni2011einemPro-Kopf-Wertvon21.928Euro

jeEinwohner.BeidenLändern(inklusiveStadtstaaten)sindeszumselbenZeitpunkt689.798Mio.

Eurobzw.8.436EurojeEinwohner.DieKommunalverschuldungerreichtmit306.709Mio.Euro

bzw.4.044EurojeEinwohnernichteinmal20ProzentderVerschuldungdesBundes.

InderGegenüberstellungderEbenenwirdebenfallsdeutlich,dassdasPhänomenderSchulden-

auslagerungaufFEUsdesStaats-undMarktsektorsnichtalleindieKommunenbetrifft.Zwarist

derAnteilderaufdenKernhaushaltentfallendenGeldschuldenmit41ProzentbeidenKommu-

nenamgeringsten;gleichwohlgliedernaberauchBundundLänderGeldschuldenausdenKern-

haushaltenaus.AufEbenedesBundesentfallenEndedesJahres2011insgesamt58Prozentder

GeldschuldenaufdenBereichdesKernhaushaltes,beidenLändernsindesimmerhin80Prozent.

VorallemseitensderKommunenwirdgegenwärtigbefürchtet,dasssichdieGewichtekünftigzu

ihrenUngunstenverschiebenwerden;dieseBefürchtungresultiertausderExistenzderneuenStaats-


Abbildung 42: Gesamtverschuldung (Schulden beim öffentlichen und nicht öffentlichen Bereich; ohne kreditähnliche Rechtsgeschäfte und Bürgschaften) von Bund, Ländern und Kommunen Ende des Jahres 2011 in Mio. Euro


2.000.000

1.800.000

1.600.000

1.400.000

1.200.000

1.000.000

800.000

600.000

400.000

200.000

–Bund* Länder** Kommunen

509.728

237.222

1.046.093

46.03392.653

551.113 168.39911.066

127.243

* Ohne Sozialversicherung. ** Flächenländer inklusive Stadtstaaten.


schuldenbremse.124VondiesergehenstärkereRestriktionenaufdieStaatshaushalteaus,alsdasbis-

langderFallwar.Insofernrechneneinige(kommunale)Akteuredamit,dassdieKommunalhaushalte

zumQuasi-Ventilwerden.125DerSpielraumfürstaatlicheZuweisungenkönntevordiesemHinter-

grundschwinden.Ebenfallswirdzuweilendamitgerechnet,dasszusätzlicheAufgabenunddamit

AusgabenaufdieGemeindenundGemeindeverbändeübertragenwerden.126EinederartigeEntwick-

lungmüsstesichfolglichineinerVeränderungdesKommunalisierungsgradesausdrücken.

Bedenklichist,dasskürzlichimZugeeinerUmfrageunterGemeindenmitmehrals20.000Ein-

wohnern jeweils rund50ProzentderBefragtenvoneinerZunahmederKassenkreditverschul-

dungsowiederinvestivenVerschuldungalsmöglicherReaktionaufetwaigekommunaleMehrbe-

lastungen aus der Staatsschuldenbremse ausgegangen sind. Ein derartiges Vorgehen der

KommunenwürdedieZielederneuenStaatsschuldenbremseunterlaufenunddasschuldenbe-

grenzendeInstrumentaushöhlen.127

5 Kommunalverschuldung im Ländervergleich

Innerhalb der kommunalen Familie gibt es eine erstaunliche Heterogenität in Bezug auf die

Verschuldungsneigung/-notwendigkeit.DastrifftsowohlaufdieabsoluteHöhederGeldverschuldung

zualsauchaufdieInanspruchnahmeeinzelnerSchuldenarten.ZudenUrsachenderUnterschiede

gibteseinebreiteDebatteinWissenschaftundPraxis.128ImKernsindesmeistmehrereFaktoren,

diejenseitsderinTeilenauchunterwirtschaftlichenGesichtspunktenbegründbarenGeldverschul-

dungfürdiejeweiligeHaushalts-undVerschuldungssituationverantwortlichzeichnen(Abb.43).

Quelle: Eigene Darstellung; in Anlehnung an Gnädinger 2012: Generationengerechte Haushalts- und Finanzpolitik in Kommunen – Haushaltsausgleich, -konsolidierung und Schuldenabbau bis zur Schuldenfreiheit in Städten und Gemeinden, S. 309

Abbildung 43: Determinanten für kommunale Haushaltsergebnisse

Rahm

enbe

ding

unge

n

Kons

olid

ieru

ngsw

illig

keit

Kons

olid

ieru

ngsk

önne

nÜbergeordnete Gesetzgebung***Agieren der Aufsicht***(Gesamt-)wirtschaftliche Lage***Sozioökonomisches Umfeld***Erblasten aus vergangenen Haushaltsjahren

Präferenzen des Hauptverwaltungsbeamten und der Kommunalpolitik für die Haushaltskonsolidierung***Grad der Parteipolitisierung***Ideologien, Werte und Einstellungen der Kommunalpolitik

Überzeugungsfähigkeit des Hauptverwaltungsbeamten gegenüber Politik, Einwohnern und Verwaltungsmannschaft***Kompetenz in Haushaltsfragen und Zusammenspiel der Akteure***Erfahrungswissen versus Newcomer-Bonus

124 In einer Untersuchung für die USA konnte nachgewiesen werden, dass ein Staatsschuldenverbot unter AusklammerungvertikalnachgelagerterEbenenAnreizezurSchuldenumlageaufdieGebietskörperschaftenauslöst, fürdiewenigerstrengeVerschuldungsregelnbestehen.Vgl.Herrmann2011,S.22.

125 Vgl.Wieland2010,S.30.126 Neben zunehmenden Aufgabenübertragungen, Modifikationen bei den Finanzausgleichsystemen und Kürzungen bei den

LandeszuweisungenbefürchteneinigeKommunenebenfallseineVerteuerung/VerknappungdesKreditangebotesalsFolgederneuenStaatsschuldenbremse.Vgl.Lenk/Rottmann/Kuntze2012,S.11.

127 Vgl.ebd.,S.21.128 Vgl.exemplarischGnädinger2012,S.234ff.


EsistjeweilseineMischungausunterschiedlichenexogenenundendogenenBedingungen,die

letztlich den Geldschuldenstand einer Kommune bedingt. Die Identifikation einer einzelnen

Ursache/BedingungistimEinzelfallkaummöglich.

5.1 Schulden beim nicht öffentlichen Bereich

ImJahr2011sinddiekommunalenSchuldenbeimnichtöffentlichenBereichvon123.569Mio.

Euroauf129.633Mio.Eurogestiegen.DerweitausgrößteTeildieserSchuldenentfälltEndedes

Jahres2011aufdieKernhaushaltederGemeindenundGemeindeverbände(121.092Mio.Euro).

Weitere 1.675 Mio. Euro entfallen auf Zweckverbände des Staatssektors und noch einmal

6.867Mio.EuroaufsonstigeExtrahaushaltederKommunen.DerAnteilderWertpapierschulden

undKrediteandenSchuldenbeimnichtöffentlichenBereichEndedesJahres2011istdabeimit

85.613 Mio. Euro (noch) deutlich größer (rund 66 Prozent) als der Anteil der Kassenkredite

(44.020Mio.Euro;rund34Prozent)–gleichwohlistderBestandanKassenkreditenimJahr2011

inabsolutenZahlenstärkerangestiegen.

EineAufteilungderPositionWertpapierschuldenundKrediteindieeinzelnenBestandteileerhellt

das Bild weiter. Lediglich 181 Mio. Euro entfallen auf Wertpapierschulden, wobei es sich an

dieserStelleausschließlichumKapitalmarktpapiereinEuro-Währunghandelt(keineGeldmarkt-


Abbildung 44: Schulden der Kommunen (Kernhaushalte einschließlich Extrahaushalte) der Flächenländer beim nicht öffentlichen Bereich zum 31.12.2011 in Euro je Einwohner

Kassenkredite Wertpapierschulden und Kredite

3.000

2.500

2.000

1.500

1.000

500

–

Baye

rn

Bade

n-W

ürtt

embe

rg

Rhei

nlan

d-Pf

alz

Hess

en

Saar

land

Schl

esw

ig-H

olst

ein

Nor

drhe

in-W

estfa

len

Nie

ders

achs

en

Thür

inge

n

Fläc

henl

ände

r

Bran

denb

urg

Mec

klen

burg

-Vor

pom

mer

n

Sach

sen-

Anha

lt

Sach

sen

1.12

958

0

591

318

833

335

1.04

660

8

1.08

240

1

1.03

327

0

947

61

1.46

61.

216

1.44

41.

400

1.11

41.

754

825

13

1.71

21.

038

623

19

1.06

231


papiere).129DerüberwiegendeTeilentfällthingegenaufKredite(85.432Mio.Euro);beidiesen

KreditenwiederumhandeltessichzumGroßteilumKreditebeiKreditinstituteninEuro-Währung

(83.476Mio.Euro).

ProKopfliegtdieVerschuldungderKommuneninklusiveihrerExtrahaushalteEndedesJahres2011

imFlächenländerdurchschnittbei1.709EurojeEinwohner.DiehöchstenWertesindimSaarland

(2.868EurojeEinwohner)undinRheinland-Pfalz(2.844EurojeEinwohner)anzutreffen(Abb.44).

InnahezuallenLändernliegtdasNiveauderKassenkrediteunterdemderWertpapierschulden

undKreditebeimnichtöffentlichenBereich.DieeinzigeAusnahmeistdasSaarland.Indiesem

LandübertreffendiekommunalenKassenkredite(1.754EurojeEinwohner)mittlerweiledeutlich

dasVolumenderfundiertenWertpapierschuldenundKredite(1.114EurojeEinwohner).

Bemerkenswertist,dassdievierLändermitdenhöchstenkommunalenPro-Kopf-Kassenkredit-

werten, das Saarland, Rheinland-Pfalz, Nordrhein-Westfalen und Hessen, ebenfalls diejenigen

sind,diebeidenWertpapierschuldenundKreditendiehöchstenWertejeEinwohnererreichen.

DieseParallelitätwarnichtnotwendigerweisezuerwarten:GeradediefundiertenSchuldensind

erstensgesetzlichinihremVerwendungszweckaufInvestitionenundInvestitionsförderungsmaß-

nahmenbeschränkt.Zweitenssolltensienurdanngenehmigtwerden(InstitutderGesamtgeneh-

migung),wenndieKreditaufnahmemitderfinanziellenLeistungsfähigkeitinEinklangsteht–das

istauchderGrund,warumfinanziellleistungsfähigeKommunengrundsätzlicheinehöhereKre-

ditaufnahmegenehmigtbekommenkönnen(PhänomenderReichtumsverschuldung).Ebendiese

finanzielleLeistungsfähigkeitistaberzumindestdannnichtzuvermuten,wennhoheKassenkre-

ditbeständevorhandensind.Vielesdeutetinsoferndaraufhin,dassindiesenLändern(inderVer-

gangenheit) mancherorts zu hohe und nicht mit der Leistungsfähigkeit in Einklang stehende

genehmigteKreditaufnahmenentsprechendeInvestitionenhervorgerufenhaben,imZugederer

laufendeAusgabenentstandensind(z.B.fürZins,Unterhaltung).DieseFolgenderkreditfinan-

ziertenInvestitionenführenheutedazu,dasslaufendeAusgabennichtmehrerwirtschaftetwer-

denundüberKassenkreditefinanziertwerden.

WährendEndedesJahres2011diekommunalenKern-undExtrahaushalteimDurchschnitt

derFlächenländereinePro-Kopf-VerschuldungbeimnichtöffentlichenBereichvon1.709Euro

jeEinwohnerausweisen,sindesbeidenkommunalensonstigenFEUs1.852EurojeEinwoh-

ner(Abb.45).DiesonstigenFEUsdersaarländischenGemeindenundGemeindeverbändelie-

gendabeimit3.009EurojeEinwohneranderSpitzedesFlächenländervergleiches–dieKom-

munen des Landes weisen damit sowohl im Bereich der Kern- und Extrahaushalte

(VerschuldungdesöffentlichenGesamthaushaltes)alsauchbeidensonstigenFEUsundin

derSummedieserdreiVerortungen (VerschuldungdesöffentlichenBereichs)diehöchsten

Werteaus.

129 HierbeiweisenlediglichdieKommuneninNiedersachsen(180Mio.Euro)undBayern(eineMio.Euro)überhauptWertebeidieserPositionaus.


–

500

1.000

1.500

2.000

2.500

3.000

3.500

Bade

n-W

ürtte

mbe

rg

Rhei

nlan

d-Pf

alz

Hess

en

Saar

land

Schl

esw

ig-H

olst

ein

Nor

drhe

in-W

estfa

len

Nie

ders

achs

en

Baye

rn

Thür

inge

n

Fläc

henl

ände

r

Bran

denb

urg

Mec

klen

burg

-Vor

pom

mer

n

Sach

sen-

Anha

lt

Sach

sen

1.852

2.849

1.277

2.222

1.764

2.827

1.361

1.818

1.462

3.009

2.0222.222

882

2.092


Abbildung 45: Schulden der kommunalen sonstigen FEUs beim nicht öffentlichen Bereich zum 31.12.2011 in Euro je Einwohner

AndersgestaltetsichhingegendieSituationindenbeidenebenfallsvonhohenSchuldendersons-

tigenkommunalenFEUsbeimnichtöffentlichenBereichbetroffenenLändernBaden-Württem-

bergundMecklenburg-Vorpommern.BeideLänderweisenbeidenSchuldenbeimnichtöffent-

lichenBereichfürdieKern-undExtrahaushalteWerteaus,dieunterdemFlächenländerdurchschnitt

liegen.BeidensonstigenkommunalenFEUsliegensieallerdingsmitanderSpitze.Schleswig-

Holstein,dasLand,indemdiePro-Kopf-SchuldenbeimnichtöffentlichenBereichdersonstigen

kommunalenFEUsamgeringstensind,weisthingegenauchfürdenBereichderKern-undExtra-

haushalteWerteunterhalbdesFlächenländerdurchschnittsaus.

5.2 Kassenkreditwachstum

Kassenkreditewerden,sofernsienichtausschließlichzutemporärenLiquiditätssicherungszwe-

cken aufgenommen werden, als augenscheinlicher Indikator zur Visualisierung kommunaler

Finanzproblemeherangezogen.IneinigenKommunensindKassenkreditezueinerDauereinrich-

tungaufhohemNiveauavanciert.DabeisinddieHöheunddasWachstumderKassenkreditein

manchenKommunensichtbarerAusdruckeinerFinanzkrisensituation.ImGegensatzzufundier-

tenSchuldenwerdenKassenkredite für laufendeAusgabenaufgenommen; ihnenstehenkeine

materiell geschaffenen Werte gegenüber. Mancherorts haben Kassenkredite mittlerweile indes

ihrenCharakteralskurzfristigerLiquiditätskreditverloren:Siewerdendahingehendzweckent-

fremdet, dass in einigen Kommunen die notwendige Liquidität nicht aus ordentlicher Verwal-

tungstätigkeit,sonderngenerellundvorallemdauerhaftausderAufnahmevonKassenkrediten

erzeugtwird.DaswidersprichtdemCharakterdesKassenkredits,derursprünglichlediglichzur


ÜberbrückungkurzfristigerEngpässedienensoll(sogenannter„KommunalerDispo“).Geradevor

demHintergrunddesbeidiesenSchuldenzwangsläufigvorhandenenZinsänderungsrisikosgeht

vondenKassenkrediteneinenichtzuunterschätzendeGefahrfürdieKommunalhaushalteaus.Es

istnureineFragederZeit,bisdieZinsniveausunddamitdieZinsausgabenwiedersteigen.

AlleinimJahr2011istdasKassenkreditvolumenderKommunenundihrerExtrahaushaltebeim

nichtöffentlichenBereichvon39.206Mio.EuroEndedesJahres2010um4.814Mio.Euroaufden

Jahresendwert2011von44.020Mio.Eurogestiegen.Vondiesen44.020Mio.Euroentfälltdermit

AbstandgrößteTeilaufdiekommunalenKernhaushalte(43.808Mio.Euro).

DasstärksteKassenkreditwachstumimJahr2011verzeichneninabsolutenZahlendienordrhein-

westfälischenKommunen(+2.854Mio.Euro);knapp60ProzentdesWachstumsderKassenkre-

diteimJahr2011entfallenaufdieGemeindenundGemeindeverbände(inklusiveExtrahaushalte)

diesesLandes.BeieinerPro-Kopf-BetrachtungliegenhingegendiehessischenKommunenander

SpitzedesKassenkreditwachstumsimJahr2011(+234EurojeEinwohner).AufderanderenSeite

konnteinfünfLänderndaskommunaleKassenkreditniveaugesenktwerden.Amstärkstenistder

Pro-Kopf-RückganginSachsen-Anhalt(–31EurojeEinwohner)ausgeprägt.

EinziginBaden-Württemberg,Bayern,SachsenundThüringenwerdenEndedesJahres2011Kas-

senkreditniveauserreicht,dieunterhalbder100-Euro-je-Einwohner-Markerangieren(Abb.46).

AufderanderenSeiteliegtininsgesamtvierLänderndasPro-Kopf-NiveauderKassenkreditemitt-

lerweileoberhalbder1.000-Euro-je-Einwohner-Marke.DasSaarlanderreichtdabeimit1.754Euro

jeEinwohnerdenHöchstwertimLändervergleich.EsfolgendiebeidenanderenLänderdesKas-

senkreditkrisentrios:Rheinland-PfalzundNordrhein-Westfalen.

Bemerkenswertist,dassdasPro-Kopf-KassenkreditniveauindenjenigenLändernamhöchstenist,

diehoheDurchschnittsgemeindegrößenaufweisen;Nordrhein-Westfalen,dasSaarlandundHes-

senhabenimFlächenländervergleichdiehöchstenEinwohnerzahlenproKommune.EinzigRhein-

land-Pfalz scheint sich mit einem ebenfalls hohen Pro-Kopf-Kassenkreditniveau aus diesem

Zusammenhangherauszulösen–allerdingsverrätderDetailblick,dasssichauchinRheinland-

PfalzdieKassenkreditesehrstarkaufdietendenzielleinwohnerstärkerenkreisfreienStädtekon-

zentrieren.130DieParallelitätzwischenKassenkreditniveauundDurchschnittsgemeindegrößeist

auffällig.DieseZusammenhängesindzuhinterfragen.

130 Vgl.Boettcheretal.2010,S.96f.,undHoltkamp2010,S.20.


200 400 600 800 1.000 1.200 1.400 1.600 1.800–

Baden-Württemberg

Flächenländer

Rheinland-Pfalz

Hessen

Saarland

Schleswig-Holstein

Nordrhein-Westfalen

Niedersachsen

Bayern

Thüringen

Brandenburg


Sachsen-Anhalt

Sachsen

2919

3131

1213

284318

308335

611608

432401

226270

517580

7561

1.0561.216

1.3051.400

1.6171.754

8031.038


Abbildung 46: Kassenkredite der Kommunen (Kernhaushalte einschließlich Extrahaushalte) der Flächenländer beim nicht öffentlichen Bereich im Vergleich der Jahre 2010 und 2011 jeweils in Euro je Einwohner zum 31.12.

Stand 31.12.2010 Stand 31.12.2011

5.3 Schulden beim öffentlichen Bereich

Die Schulden der Gemeinden und Gemeindeverbände (inklusive ihrer Extrahaushalte) beim

öffentlichenBereich131belaufensichzum31.Dezember2011auf8.676Mio.Euro.Damitistdiese

SchuldenpositioninerheblichemUmfangkleineralsdieSchuldenbeimnichtöffentlichenBereich.

DerGroßteilder8.676Mio.EuroentfälltaufKredite(7.158Mio.Euro),einkleinererTeilauchauf

Kassenkredite(1.519Mio.Euro).

131 UnterdieSchuldenbeimöffentlichenBereichfallenbeispielsweiseSchuldenderKommunenbeimLand,beimBund,beianderenKommunenoderbeieinemExtrahaushaltbzw.sonstigenFEUs.


ImDurchschnittderKommunenderFlächenländerliegtdasNiveauderGeldschuldenbeimöffent-

lichenBereichEndedesJahres2011bei114EurojeEinwohner(Abb.47).InSachsenspieltdiese

SchuldenartmitdreiEurojeEinwohnernahezukeineRolle.EbenfallsniedrigeWertezeigensich

fürBrandenburg(38EurojeEinwohner),Sachsen-Anhalt(41EurojeEinwohner)undThüringen

(46EurojeEinwohner)–selbstdersaarländischeWertistmit53EuroproKopfvergleichsweise

gering.


Abbildung 47: Schulden der Kommunen (Kernhaushalte einschließlich Extrahaushalte) der Flächenländer beim öffentlichen Bereich zum 31.12.2011 in Euro je Einwohner

Kassenkredite Kredite

350

300

250

200

150

100

50

–

Baye

rn

Bade

n-W

ürtt

embe

rg

Rhei

nlan

d-Pf

alz

Hess

en

Saar

land

Schl

esw

ig-H

olst

ein

Nor

drhe

in-W

estfa

len

Nie

ders

achs

en

Thür

inge

n

Fläc

henl

ände

r

Bran

denb

urg

Mec

klen

burg

-Vor

pom

mer

n

Sach

sen-

Anha

lt

Sach

sen

6

9420

228

29

9223

8634

2825

1031

537063

434 3533

3

640

716

0

611

0

AndersgestaltetsichdieSituationhingegeninMecklenburg-Vorpommern(338EurojeEinwoh-

ner)undHessen(257EurojeEinwohner).InbeidenLändernsinddieWertemehralsdoppeltso

hochwiederFlächenländerdurchschnitt.WährendsichderhessischeWertinsbesondereaufhohe

Werte bei Krediten bei sonstigen öffentlichen Sonderrechnungen stützt (1.101 von insgesamt

1.564 Mio. Euro), spielen in Mecklenburg-Vorpommern Kredite bei Ländern eine überragende

Rolle(534voninsgesamt555Mio.Euro).

DiehessischenKommunenbelegenmit622EurojeEinwohnerEndedesJahres2011ebenfallsbei

densonstigenkommunalenFEUsbzw.ihrenSchuldenbeimöffentlichenBereicheinendervorde-

renRänge(Abb.48).LediglichdieKommuneninBaden-Württemberg,diesichinsgesamtdurch

einehoheSchuldenauslagerungsquoteauszeichnen,erreichenmit669EurojeEinwohnereinen

nochhöherenWert.


700

600

500

400

300

200

100

0

Bade

n-W

ürtt

embe

rg

Rhei

nlan

d-Pf

alz

Hess

en

Saar

land

Schl

esw

ig-H

olst

ein

Nor

drhe

in-W

estfa

len

Nie

ders

achs

en

Baye

rn

Thür

inge

n

Fläc

henl

ände

r

Bran

denb

urg

Mec

klen

burg

-Vor

pom

mer

n

Sach

sen-

Anha

lt

Sach

sen

369

669

238

112

221 219

390

569

293346

61128

83

622


Abbildung 48: Schulden der kommunalen sonstigen FEUs beim öffentlichen Bereich zum 31.12.2011 in Euro je Einwohner

InsgesamtistdieAussagekraftderSchuldenbeimöffentlichenBereichallerdingsbegrenzt.Zwi-

schendenKernhaushaltenunddenAuslagerungenkommteszuinternenKreditbeziehungen;bei

einerKonzernbetrachtung stehendiesenSchuldenentsprechendeForderungengegenüber.Die

aufinterneKreditbeziehungenzurückzuführendenSchulden,dieeinenTeilderGesamtkommu-

nalschulden beim öffentlichen Bereich darstellen, bestehen insofern im Innenverhältnis der

Gebietskörperschaft.IhreErfassungerfolgtallerdingsunbereinigt,womiteinNettonachweisnicht

möglichist.132TrotzdiesesSachverhalteshandeltessichumexistenteundinderGrößerelevante

Kommunalschulden,diebeieinerumfassendenSichtaufdieKommunalverschuldungberücksich-

tigtwerdenmüssen.

5.4 Kreditähnliche Rechtsgeschäfte

DiewirtschaftlicheinerKreditaufnahmegleichkommendenZahlungsverpflichtungen,dieHypo-

theken-,Grund-undRentenschuldensowieRestkaufgelder,werdenwegenunterschiedlichver-

wendeter Abgrenzungs- und Bewertungskriterien auf Basis der Schuldenstatistik nicht in den

SchuldenstandeinbezogenundnebendenAngabenüberBürgschaftennurnachrichtlichdarge-

stellt.

EndedesJahres2011beläuftsichderBestandkreditähnlicherRechtsgeschäftefürdieKommunen

der 13 Flächenländer (inklusive ihrer Extrahaushalte) auf 1.032 Mio. Euro. Hiervon entfallen

132 Vgl.Herrmann2012,S.54f.


87Mio.EuroaufHypotheken-,Grund-undRentenschulden;beiweiteren264Mio.Eurohandelt

essichumRestkaufgelder.DerGroßteilderkreditähnlichenRechtsgeschäfteentfälltmit681Mio.

EuroaufdasFinanzierungsleasing.

ImDurchschnittderKommunenderFlächenländernehmendiestatistischnachgewiesenenkredit-

ähnlichenRechtsgeschäftemit14EuroproKopfeinenurmarginaleGrößenordnungan(Abb.49).

InRheinland-PfalzspielensiemitrundeinemEuroproEinwohnernahezuüberhauptkeineRolle.

LediglichinHessen,Sachsen-AnhaltundvorneweginThüringenwerdenWerteerreicht,diever-

gleichsweiseweitüberdemFlächenländerdurchschnitt liegen. InallendreiLändernwerdendie

insgesamthohenPro-Kopf-WertevorwiegenddurchdasFinanzierungsleasingverursacht.

Hypotheken-, Grund- und Rentenschulden Restkaufgelder Finanzierungsleasing


Abbildung 49: Kreditähnliche Rechtsgeschäfte der Kommunen (Kernhaushalte einschließlich Extrahaushalte) der Flächenländer zum 31.12.2011 in Euro je Einwohner

5– 10 15 20 25 30 35 40 45 50


Niedersachsen

Nordrhein-Westfalen

Rheinland-Pfalz

Saarland

Sachsen

Sachsen-Anhalt

Schleswig-Holstein

Thüringen

Brandenburg

Bayern

Baden-Württemberg

Flächenländer

Hessen

1 3

4 5

2 13

11 14

11 4

1 15 31

1

1

8

1 30

6

2 2 9

16

7 1

32 3

43 19

9

6 Geldschuldenbegrenzungsregelungen

MitEtablierungdesneuen,ressourcenverbrauchsorientiertenHaushaltsrechts(Doppik)habenin

allenFlächenländerndiekommunalrechtlichenBestimmungenerheblicheNeuerungenerfahren.


In diesem Kontext hat sich ebenfalls die Möglichkeit und Notwendigkeit ergeben, bestehende

Geldschuldenbegrenzungsregelungenanzupassen.DieLandesgesetzgeberhabeninunterschied-

lichemUmfangvonihrerRegelungskompetenzGebrauchgemacht–entsprechendheterogensind

inderFolgediegesetzlichenGeldschuldenbegrenzungsregelungen.Darüberhinaushabenein-

zelneKommunenineigenerKompetenzundauseigenemWillenGeldschuldenbegrenzungsrege-

lungenüberdiegesetzlichenBestimmungenhinausverschärft.

6.1 Gesetzliche Kassenkreditschuldenbremsen

IndenvergangenenfünfJahrensinddiekommunalenKassenkreditbeständeinderSummeder

GemeindenundGemeindeverbändeder13Flächenländerpermanentgewachsen–selbstinden

JahrenmitpositivemKommunalemFinanzierungssaldo.DasWachstumundderKassenkredit-

bestandkonzentrierensichdabeiaufeinigeLänder,insbesonderedasSaarland,Nordrhein-West-

falen, Rheinland-Pfalz und zuletzt auch Hessen. Entsprechend eindeutig fällt die Analyse des

Sachverständigenrates zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung zu diesem

Befundaus:„DieKommunalaufsichtenderbetreffendenLänderhabenoffensichtlichimHinblick

aufdenGebrauchderKassenkrediteversagt.DieAnreizederKommunalaufsicht,stärkerdurchzu-

greifen,warenzuschwachausgeprägt,weildiesunpopuläreKürzungenbeidenAusgabenoder

einehöhereFinanzausstattungdieserGemeindenerforderthätte.“133

Dass sich die vom Sachverständigenrat angesprochenen Vorgehensweisen der Kommunalauf-

sichtsbehördenimländerübergreifendenKontextunterscheiden,istsicherrichtig–selbstinner-

halbeinzelnerLänderagierenAufsichtsbehördenheterogen.GleichwohlkönnenAufsichtsbehör-

denimmernurdannproblemangemessenreagieren,wennmindestensdreiBedingungenerfüllt

sind:

1) DiePersonalausstattungderAufsichtsbehördenmussinBezugaufdiefinanziellenHerausfor-

derungenangemessensein.134SoisteseinUnterschied,obsicheineAufsichtsbehördemitein-

zelnen wenigen Problemfällen konfrontiert sieht oder ob im kommunalen Raum flächig

Finanzprobleme vorhanden sind (Massenaufsicht). Die Androhung hierarchischer Eingriffe

durchdieAufsichtsbehördenverliertbeizunehmenderAnzahlvonProblemfällenebenfallsan

Glaubwürdigkeit.135

2) EsmusseinepolitischeSpitzeexistieren–insbesondereaufEbenederMinisterien(vorwie-

genddes Innenministeriums)–, diedenAufsichtsbehördenbei schwierigenFällenund im

FallevonEingriffenpolitischenRückhaltgewährt.136

3) LandesseitigfestzulegendeRechtsregelungenmüssensoausgestaltetsein,dasseinEingreifen

derAufsichtsbehördenoderdieDrohungmiteinemEingreifenimVorfelddurchgesetzliche

133 Sachverständigenrat2012,S.219.134 Vgl.SächsischerRechnungshof2006.135 HoltkampdiagnostizierteinederartigeSituationfürNordrhein-Westfalen.Vgl.Holtkamp2010,S.61f.136 Eine bekannte Widerstandsstrategie der Kommunen gegen Eingriffe der Aufsicht ist die parteipolitische Mobilisierung von

LandtagsabgeordnetenundRegierungsmitgliedern.Vgl.ebd.,S.79f.


Grundlagenunterlegtist.137Esistnotwendig,dassEingriffenötigenfallsgerichtsfestgerecht-

fertigtwerdenkönnenbzw.glaubwürdigvorgetragenwerdenkönnen.

GeradedieRechtsregelungensindimFlächenländervergleichhöchstheterogen.138Dasdürfteeine

wesentlicheUrsachefürdasinderFolgeunterschiedlicheAgierenderAufsichtsbehördensein.

Interessantist,dassderbestehendeKassenkreditschuldenstandderKommunenbeimEhrgeizder

LänderzurEtablierungneuerKommunalschuldenschrankenimZugederEinführungdesneuen

HaushaltsrechtsoffenkundigeinegewisseRollegespielthat:IndenjenigenLändern,beidenen

derKassenkreditschuldenstandeinebeachtlicheHöheerreichthat,wurdentendenziellweniger

restriktiveSchuldengrenzenbeiEtablierungdesneuenHaushaltsrechtseingeführt.139

BeidenRechtsregelungenzurKassenkreditaufnahmegibteseineerstaunlicheHeterogenitätzwi-

schendenLändern.DieUnterschiedebeginnenbereitsbeidenverwendetenBegrifflichkeiten.Im

ZugederEinführungdesneuenkommunalenHaushaltsrechtshabeneinzelneLänderKassenkre-

diteumgetauftinLiquiditätskrediteoderKreditezurSicherungderZahlungsfähigkeit.Fürden

länderübergreifendenAustauschzurStrategieentwicklunginBezugaufdienotwendigeRückfüh-

rung hoher Kassenkreditniveaus sind die heterogenen Termini hinderlich. Insofern wäre eine

sprachlicheBereinigunggeboten–esgibtkeinerleiNotwendigkeit,KassenkreditevonLandzu

Landunterschiedlichzubetiteln.140

Indenvergangenen Jahren sinddiekommunalenKassenkreditbestände lediglich in einzelnen

Ländernstetiggestiegen.Esistvorhersehbar,dassdieseEntwicklungauchvondengesetzlichen

Möglichkeitendeterminiertwird,welchedieSchuldenaufnahmeimDetailregeln:Beistrengeren

RegelnsinktdieWahrscheinlichkeiteinesrapidenKassenkreditwachstums.141Dieüberwiegende

MehrzahlderFlächenländerkenntaufeinererstenStufeeineeinheitlichegesetzlicheBegrenzung

derKassenkreditaufnahme.NachihrdürfenKassenkreditenurbiszudeminderHaushaltssat-

zungfestgelegtenHöchstbetragaufgenommenwerden.Zudemdürfensienurdannbiszudieser

Höheaufgenommenwerden,wennkeineanderenMittel (fürdieKasse)zurVerfügungstehen.

DieseBeschränkungderKassenkrediteistallerdingsnureineschwacheGrenze.DieFestlegung

desHöchstbetrageshängtvondenEntscheidungenderVerantwortlichenindenjeweiligenKom-

munenabundhatdaherallenfallsdenCharaktereinerfreiwilligenSelbstbegrenzung.

DaherhabeninsbesonderedieheutegeringeKassenkreditniveausaufweisendenLänder,nament-

lich Baden-Württemberg, Bayern, Sachsen und Thüringen, weitere Schranken im Kontext der

Kassenkreditaufnahmeetabliert.DanebenhabenauchdieLänderNiedersachsenundMecklen-

burg-Vorpommern, beides Länder mit zumindest mancherorts größeren kommunalen Kassen-

kreditniveaus, denMut aufgebracht, ebenfalls restriktiveKassenkreditschuldenbremsenaufzu-

stellen.NachdiesenschärferenRegelnsollendieHöchstbeträgederKassenkreditebestimmtean

Finanz-bzw.ErgebnishaushaltspositionenangelehnteProzentgrenzennichtüberschreiten,wobei

137 Herrmann argumentiert, dass die Aufhebung der Genehmigungsbedürftigkeit von Kassenkrediten in einzelnen LändernvermutlicheineUrsachefürderenWachstuminderjüngerenVergangenheitist.Vgl.Herrmann2011,S.14f.

138 Das kommunale Haushaltsrecht einschließlich der Schuldenbremsen ist Landesrecht. Ein Vergleich kommunaler Schulden-bremsenzwischen1990und2009findetsichbeiGeißler2009.

139 Vgl.Gnädinger/Grieger2009,S.265ff.140 Vgl.ebd.,S.266.141 Vgl.Holler2012.


indenmeistenFällenbeieinerÜberschreitungeineGenehmigungderAufsichtsbehördenotwen-

digwird.FlankierendwirdineinigenLändernimRechtnocheinmalexplizitaufdenKurzfristcha-

rakter der Kassenkredite hingewiesen.142 Beim Kassenkreditkrisentrio, Nordrhein-Westfalen,

Rheinland-PfalzunddemSaarland,findensichbisdatokeinerestriktivenKassenkreditbremsen.

VordemHintergrundderbestehendengesetzlichenRegelungendürftesichabzeichnen,dasssich

indiesenLänderndasKassenkreditwachstumfortsetzt.

Bemerkenswert istdemgegenüberdieEntwicklung inHessen. IndiesemFlächenlandsinddie

KassenkreditniveausinderjüngerenVergangenheitebenfallsrasantgestiegen–zuletztauchim

Jahr2011.DaraufhinhatderLandtagdieeinstigeGenehmigungspflichtfürKassenkredite(wieder)

eingeführt.InderBegründungzudieserGesetzesinitiative143wirdangeführt,dassdiehessischen

KommunennachdemSaarland,Rheinland-PfalzundNordrhein-WestfalendashöchsteNiveauder

Kassenkrediteaufweisen.DahersolledieFestsetzungdesHöchstbetragesderKassenkredite,mit

denendieKommunedierechtzeitigeLeistungderAuszahlungensicherstellenkönne,wiederder

GenehmigungdurchdieAufsichtsbehördeunterliegen.Damit,sodieBegründungweiter,solledas

InstrumentariumderAufsichtsbehörde,dieKommunedabeizuunterstützen,diefinanzielleLeis-

tungsfähigkeitzuerhaltenbzw.zurückzugewinnen,umeinwirksamesModulerweitertwerden,

wasnachdemAusmaßderkumuliertenFehlbeträgederKommunendringendgebotensei.

6.2 Gesetzliche Investitionskreditschuldenbremsen

Während die kommunalen Kassenkredite selbst in den vergangenen fünf Jahren permanent

gewachsensind,konntendieInvestitionskredite144zumindestindenwirtschaftlichgutenJahren

temporär reduziert werden. Es ist insofern davon auszugehen, dass die Regelungen zu ihrer

Begrenzungzumindestbessergeeignetsind,einstetigesWachstumzubegrenzen,alsdasfürden

BereichderKassenkreditederFallist.TrotzdemstellenInvestitionskrediteheuteimPortfolioder

VerbindlichkeitenderGemeindenundGemeindeverbändedieumfangreichsteKategoriedar.Im

Gegensatz zu Kassenkrediten sind Investitionskredite allerdings durch materiell geschaffene

Wertegedeckt.IhnenstehenzuweilenauchErträgeausdemfinanziertenInvestitionsprojekt,etwa

Gebühreneinnahmen, gegenüber; insofern ist ihre Existenz im Grundsatz weniger kritisch zu

betrachten,alsdasbeidenKassenkreditenderFallist.Trotzdemkönnenauchkreditfinanzierte

InvestitionenFolgenprovozieren,diefürdieKommunalhaushaltelangfristigschädlichsind(Fol-

gekostenproblematik).

Alle Flächenländer kennen Begrenzungsregelungen für die Investitionskreditaufnahme ihrer

Kommunen.SoferndieentsprechendenRegelungenmitdemGenerationengerechtigkeitsprinzip

abgestimmtsind(s.insbesondereTeilVII),dienensiedemSchutzderbetreffendenKommunen

undsindinsofernzumindestgrundsätzlichalskommunalfreundlichzuqualifizieren.Siebewah-

142 Vgl.dazuimDetailGnädinger2011,S.72ff.143 Vgl.HessischerLandtag2011,S.39.144 Der Terminus Investitionskredit wird nicht in allen Ländern verwendet. Zuweilen wird im jeweiligen Haushaltsrecht von

Krediten,KreditenfürInvestitionenundInvestitionsförderungsmaßnahmenodervonKreditenfürInvestitionengesprochen.Eine sachliche Notwendigkeit für die Vielfalt der verwendeten Begriffe gibt es nicht. Im länderübergreifenden Dialog zumnotwendigenSchuldenabbauistdiesprachlicheVielfalteherhinderlich,weshalbeinebegrifflicheHygienevonVorteilwäre.


ren Kommunen vor einer (selbstverursachten) finanziellen Handlungsunfähigkeit – das gilt,

soferndieRegelnseitensderAufsichtsbehördenmitKonsequenzdurchgesetztwerden.

AufeinererstenStufeentsprechensichdieRechtsregelungen.InallenGesetzestextenfindensich

unter der Überschrift „Grundsätze zur Erzielung von Erträgen und Einzahlungen“, teils unter

anderemTitel,BestimmungenfürdiekommunaleKreditaufnahme.NachihnendürfenKommu-

nenKreditenurdannaufnehmen,wenneineandereFinanzierungnichtmöglich istoderwirt-

schaftlichunzweckmäßigwäre–damitkommtderInvestitionskreditaufnahmeeinenachrangige

Bedeutungzu.145

AufeinerzweitenEbenebeschränkenalleFlächenländerdiekommunaleKreditaufnahme,indem

siedenVerwendungszweckeinengen.SodürfenKrediteinderRegelnurfürInvestitionen,Inves-

titionsförderungsmaßnahmenundzurUmschuldungaufgenommenwerden.ÜberdieVerknüp-

fungvonKreditenmitdeminvestivenVerwendungszweckwirddeutlich,anwelchenStellenein

VersagenderKreditgenehmigungspürbarwird.EinNeinkannzueinemRückgangderInvestitio-

nenführen,wennkeinealternativenFinanzierungsmittelhierfürzurVerfügungstehen.Diever-

gleichsweiseniedrigenkommunalenPro-Kopf-BauausgabendesJahres2011(s.TeilII)indenauf

kommunalerEbenehochverschuldetenLändernSaarlandundNordrhein-Westfalendürftensich

zumindestteilweisedamiterklären,dassKreditgenehmigungen(geradeimBereichderfreiwilli-

genAufgabenerledigung)versagtwerdenoderbeientsprechendenAnliegenversagtwürden.Die

Kreditschuldenbremseistdamitgeeignet,einenichtmitderLeistungsfähigkeitinEinklangste-

hendeVerschuldungfürInvestitionenzuverhindern.GleichwohlkanndieRegelungnichtverhin-

dern,dassdiefinanzielleLeistungsfähigkeitdeshalbgefährdetist,weilandereAusgabenzuhoch

sindoderdieKommuneaufdieGenerierungvonEinnahmepotentialenverzichtet.DieUrsacheder

finanziellenLeistungsfähigkeitwirdinsoferndurchdasVersagenderKreditgenehmigungnicht

notwendigerweisebeseitigt.146

AlsweitereSchrankesehennahezualleFlächenländerdasInstitutderGesamtgenehmigungvor.

NachdiesemistderGesamtbetragderKreditefürInvestitionenundInvestitionsförderungsmaß-

nahmenimRahmenderHaushaltssatzungdurchdieAufsichtzugenehmigen.DieGenehmigung

wiederumsoll/kannunterdemGesichtspunkteinergeordnetenHaushaltswirtschafterteiltoder

versagtwerden.SieistinderRegelzuversagen,wenndieKreditverpflichtungenmitderdauern-

denLeistungsfähigkeitderKommunenichtimEinklangstehenbzw.diesegefährden.Weiterhin

kanndieGenehmigungunterBedingungenundAuflagenerteiltwerden.Sohomogenjedochdie

einzelnenRechtsregelungenzurGesamtgenehmigungaufdenerstenBlickklingen:Siesindes

nichtimDetail.Beider„dauerhaftenfinanziellenLeistungsfähigkeit“handeltessichumeinen

unbestimmtenRechtsbegriff,dereinerInterpretationbedarf.AnebendieserStellegibtesUnter-

schiede.EinemitderinterperiodischenGerechtigkeitabgestimmteKreditschuldenbremsemüsste

dieKreditaufnahmeimRegelfallversagen,wenndieausdenKreditenresultierendenZinsaufwen-

145 Vgl.Baus2004,S.22.146 Holtkamp diagnostiziert eine ähnliche Situation für das nordrhein-westfälische Nothaushaltsrecht. Es konzentriert sich

insbesondereaufdieInvestitionen.DasistfürdieKommunenschmerzlich,weilsiekeineneuenImpulsesetzenkönnen.DietradierteKostenstrukturbeiden laufendenKostenkanndieAufsichtallerdingsnichtdirektbeeinflussen.DamitkönnendiebetroffenenKommunenihrPersonalundihrebereitsgeschaffeneInfrastrukturweitgehendkonservieren.Vgl.Holtkamp2010,S.61f.


dungendazuführen,dassdasordentlicheErgebnisnichtausgeglichenwerdenkann.147Dahinge-

hendeBestimmungenzueinerKonkretisierungderdauerhaftenfinanziellenLeistungsfähigkeit

findensichallerdingsnurvereinzeltindenVerwaltungsvorschriftenderLänder;indenmeisten

Fällen bleibt eine nähere Definition der dauerhaften finanziellen Leistungsfähigkeit aus oder

unkonkret.NebenderGesamtgenehmigungsehennahezualleLänderfürdieKreditaufnahmedas

InstitutderEinzelgenehmigungvor.NachdiesembedürfenselbstbeiErteilungderGesamtgeneh-

migungKrediteinbestimmtenFällenderEinzelgenehmigung.148

6.3 Geldschuldenbremsen aus kommunaler Eigeninitiative

EinzelneKommunenhabenüberdiejeweiligengesetzlichenBestimmungenhinauseigeneKom-

munalschuldenbegrenzungsregelungen etabliert. Sie haben den Charakter einer freiwilligen

Selbstbegrenzung.GrundsätzlichstehtesderkommunalenVertretungskörperschaftimZugeder

jährlichenEtatberatungenfrei,dieeigeneSchuldenpolitikrestriktiverenMaßgabenfolgenzulas-

sen,alsesdieLandesgesetzevorsehen.EinesatzungsmäßigeSelbstbegrenzung,z.B.imRahmen

derHauptsatzungodereinereigenenNachhaltigkeitssatzung,bringtdarüberhinausallerdings

zumAusdruck,dassdieVertretungskörperschaftnichtnurimaktuellenHaushaltsjahr,sondern

auchfürdieFolgejahreeineschuldenbegrenzendePolitikfavorisiert.

InsgesamtdreideutscheGroßstädtehabenaktuellentsprechendeSchuldenbegrenzungsregelungen

inihrerHauptsatzungetabliert.DieRegelungenhabenimWesentlichendasZiel,dieGlaubwürdig-

keitundSelbstbindungderPolitikzuerhöhen.DasZielderSchuldenbegrenzungrücktdaneben

stärker in den Fokus der interessierten Öffentlichkeit. Bekannt sind die schuldenbegrenzenden

HauptsatzungsregelungenderStädteMannheim,JenaundDresden.Sobestimmtdiebaden-würt-

tembergischeGroßstadtMannheimin§2Abs.3ihrerHauptsatzung,149dassderHaushaltsplanund

dieFinanzplanungkeineNettoneuverschuldungenthaltendürfen.EineKreditaufnahmeistmaximal

biszurHöhederordentlichenTilgungzulässig,wennderHaushaltsausgleichnichtaufandereWeise

erreichtwird.HiervonkannbeieinerextremenHaushaltslageabgewichenwerden,diederGemein-

deratfeststellt.EinederartigeHaushaltslageliegtnachderSatzungsdefinitionvor,wenngegenüber

demSchnittderletztenvierHaushaltsjahreperSaldoerhebliche(imSinnevon§82Abs.2Nr.1

GemO),nichtdurchdieStadtMannheimsteuerbareEinnahmerückgängeundAusgabesteigerungen

bestehen,dienichtdurchandereMaßnahmenausgeglichenwerdenkönnen.

DiethüringischeGroßstadtJenahatin§6aihrerHauptsatzung150einNeuverschuldungsverbotfür

denKernhaushaltunddieEigenbetriebefestgeschrieben.Indiesemheißtes,dassdieStadtJena

undihreEigenbetriebekeineweiterenVerbindlichkeitengegenüberKreditinstitutenaufnehmen.

Ausgenommen von diesem Neuverschuldungsverbot sind Kreditaufnahmen im Rahmen von

Umschuldungen, Kreditaufnahmen zur Finanzierung gewerblicher Investitionen sowie Kassen-

kreditezurAufrechterhaltungderLiquidität.

147 Vgl.Gnädinger/Hilgers2010,S.191.148 Vgl.dazuimDetailGnädinger2011,S.75ff.149 Vgl.StadtMannheim2009.150 Vgl.StadtJena2010.


EinepolitischeSelbstbegrenzunghat auchdie sächsischeLandeshauptstadtDresdenmit ihrer

Schuldenbegrenzungsregelunggeschaffen.151Sieistin§7Abs.7derHauptsatzung152festgeschrie-

ben.NachihrhatderStadtratdenHaushaltsplanunddieFinanzplanungohneKreditesowohlim

Verwaltungshaushalt als auch im Vermögenshaushalt auszugleichen. Eine Verschuldung ist

grundsätzlichunzulässig.EineAusnahmeistnurzulässigzurVorfinanzierungvonFördermitteln,

soweiteinerechtsverbindlicheFördermittelzusagevorliegtunddieFinanzierungskostendesKre-

ditesvomFördermittelgeberübernommenwerden.

Die baden-württembergische Mittelstadt Hockenheim hat keine Änderung ihrer Hauptsatzung

zwecksEtablierungeinerSchuldenbegrenzungsregelvorgenommen.SiehatmitderErarbeitung

einerNachhaltigkeitssatzung153einenanderenWegeingeschlagen.DerAntragzudieserSatzung

wurdeseitensmehrererFraktioneneingereicht.154NebeneinerRegelungzuungeplantenMehr-

einnahmen enthält die Nachhaltigkeitssatzung der Stadt als Kerninhalt eine Verschuldungs-

bremse.NachihrsollenderHaushaltsplanunddieFinanzplanungkeineNettoneuverschuldung

enthalten.EineKreditaufnahmeistmaximalbiszurHöhederordentlichenTilgungzulässig,wenn

derHaushaltsausgleichnichtaufandereWeiseerreichtwird.Hiervonkannlediglichbeieinerext-

remenHaushaltslageabgewichenwerden,diederGemeinderatfeststellt;dieseliegtnachderSat-

zungdannvor,wenngegenüberdemSchnittderletztenvierHaushaltsjahreperSaldoerhebliche,

nicht durch die Stadt steuerbare Einnahmerückgänge und Ausgabesteigerungen bestehen, die

nichtdurchandereMaßnahmenausgeglichenwerdenkönnen.

Zum1.Januar2013tratebenfallsindernordrhein-westfälischenMittelstadtDorsteneineNachhal-

tigkeitssatzunginKraft.155InderPräambelderSatzungwirdformuliert,dassdieHaushaltswirt-

schaftdernächstenZeitzumAbbauderLiquiditätskrediteundzurBeseitigungderbilanziellen

ÜberschuldungunabhängigvondenindenHaushaltsplänendesjeweiligenJahresfestgelegten

Bewirtschaftungsregeln nach den in dieser Satzung niedergeschriebenen Grundsätzen geführt

wird,solangedieStadtDorstennochLiquiditätskreditehatoderdieRealsteuerhebesätzeummehr

als25ProzentüberdemLandesdurchschnittliegen.In§7enthältdieNachhaltigkeitssatzungder

StadtDorsteneineRegelfürKreditaufnahmenfürInvestitionen.NachihrsindKreditaufnahmen

zurFinanzierungvonInvestitionenindenAufgabenbereichen,dieüblicherweisedurchkostende-

ckendeGebührengedecktwerden (Gebührenhaushalte), zulässig.Kreditaufnahmen für andere

Investitionensindhingegenunzulässig.SiekönnenallerdingsimRahmenderjährlichzuerlas-

sendenHaushaltssatzungprojektbezogenausnahmsweisezugelassenwerden,wenneinesderfol-

gendenKriterienerfülltist:DieNotwendigkeitzurInvestitionergibtsichausgesetzlichenodervor

ErlassderNachhaltigkeitssatzungentstandenenvertraglichenVerpflichtungenundkannander-

weitignichtfinanziertwerden.IndiesemFallsindzuvordieverfügbarenEigenmitteleinzusetzen,

undEigenmitteldürfenindiesemFalleebenfallsnichtfürInvestitionenverwendetwerden,die

nicht aus gesetzlichen Verpflichtungen herrühren. Zweitens sind Kreditaufnahmen zulässig,

wennmitderInvestitioneineEntlastungerzieltwird,diesichauseinernachbetriebswirtschaft-

151 Diese Schuldengrenze muss im unmittelbaren Zusammenhang mit dem Verkauf der Wohnungsbaugesellschaft betrachtetwerden.Vgl.Geißler2011,S.189ff.

152 Vgl.StadtDresden2009.153 Vgl.StadtHockenheim2012.154 Vgl.Gelb2012,S.94.155 Vgl.StadtDorsten2012.


lichenGrundsätzenerstelltenFolgekostenberechnungergibt.InsgesamtdientdieNachhaltigkeits-

satzungderDurchsetzungeinesHaushaltssanierungsplansmitdemZieldesHaushaltsausgleichs.

Sosindinsbesonderenach§1Abs.4Haushaltssanierungsmaßnahmen,dienichtumsetzbarsind,

zwingendundfrühzeitigdurchandereMaßnahmenzuersetzen,wennansonstenderHaushalts-

ausgleichgefährdetist.

7 Kommunale Schuldenillusion

DasPhänomenderSchuldenillusionbeschreibteinenErklärungsansatzfürdieExistenz(und

dasWachstum)vonöffentlichenGeldschulden.Es resultiert imkommunalenRaumzunächst

daraus,dassEinwohnereinerseitskommunaleLeistungsbündelfordern,andererseitsabernicht

imgleichenMaßebereitsind,AbgabenfürdieBereitstellungdieserLeistungenzuentrichten.

DieWählerunterliegenderIllusion,dasssieeinerseitsvonderschuldenfinanziertenkommuna-

lenAufgabenwahrnehmungprofitierenkönnen,ohneandererseitseinenentsprechendenBei-

tragfürdieFinanzierungleistenzumüssen(Schuldenillusion).HierdurchentstehteineÜber-

nachfragenachkommunalenLeistungen,weilderPreisniedrigerwahrgenommenwird,alser

tatsächlichist,dadieKostenderLeistungüberdieVerschuldungindieZukunftverschobenwer-

den. Da allgemein seitens einzelner Kommunalpolitiker das eigennutzorientierte Interesse

angenommenwerdenkann,beidernächstenWahlwiedergewähltzuwerden,bestehtdieVersu-

chung,AufgabenwünscheinquantitativerundqualitativerHinsichtzubefriedigenundgleich-

zeitigdieAbgabenlastzuverbergen.156DieVerschleierungderAbgabenbelastungerfolgtüber

eineschuldenfinanzierteBereitstellungkommunalerLeistungen.BeianderenKommunalpoliti-

kern wiederum paart sich dieses Vorgehen mit Unwissen über die tatsächlichen Folgen der

Geldverschuldung.

DietatsächlicheSchuldenfinanzierungkannzurAnwendungkommen,daWählerundzuweilen

auchKommunalpolitikerselbst inderRegelunzureichendüberdieVerknüpfungvonheutigen

GeldschuldenmitkünftigenAbgabenerhöhungen(GeldschuldenvonheutesinddieSteuernvon

morgen)bzw.EinschränkungendeskommunalenLeistungsangebotsinformiertsind.DieWähler

undTeilederKommunalpolitikunterliegenfolglicheinerSchuldenillusion,alsoderfehlerhaften

Wahrnehmung,heuteaufgenommeneSchuldenwürdennichtzuspäterenAbgabenerhöhungen

bzw.Leistungskürzungenführen.

ImKontextderdeutschenKommunenkanndieExistenzdesPhänomensderSchuldenillusion

anhanddertatsächlichenZahleneindrucksvollnachvollzogenwerden.157VergleichtmandieEnt-

wicklungderGeldschulden(Kreditmarktschulden,SchuldenbeiöffentlichenHaushaltenundKas-

senverstärkungskredite)derGemeindenundGemeindeverbändeinden13Flächenländernüber

dengesamtenZeitraumseitderWiedervereinigungvon1990biszumJahr2009imSinneeiner

Totalbetrachtung mit den kumulierten Zinszahlungen für den gleichen Zeitraum (Abb. 50), so

zeigtsichFolgendes:DiekumuliertenZinsausgabenimZeitraum1990bis2009erreichennahezu

156 EmpirischeUntersuchungenzeigenauf,dassdieBürgerdieseRationalitätnichtteilen.Vgl.Geißler2013.157 Herrmann argumentiert, dass ebenfalls der Rechnungsstil der Kameralistik der verstärkten Aufnahme kommunaler

KassenkrediteVorschubgeleistethat,weilereineSchuldenillusionbegünstigt.Vgl.Herrmann2011,S.2f.


dasNiveaudergesamtenkommunalenSchulden.LetztereliegenbereitszuBetrachtungsbeginn

imJahr1990bei64.705Mio.Euro.LediglichinvierJahrendesbetrachtetenGesamtzeitraumes

liegendiejährlichenZinsausgabenunterdemNiveauderNeuverschuldung;inallenanderenJah-

rensinddiejährlichenZahlungenfürZinsenhöheralsdieNeuverschuldungdesentsprechenden

Jahres–unddas,obwohldieZinssätzeinderjüngstenVergangenheitsehrniedrigeNiveausaus-

wiesen.Dasbedeutet,dassdiekommunaleEbeneohneZinszahlungeninderMehrzahlderJahre

vollständigaufeineNeuverschuldunghätteverzichtenkönnen.Einzigaufgrundderexistenten

VerschuldungmüssenneueGeldschuldenaufgenommenwerden,diewiederumzuweiterenZin-

senführen.EineSchuldenspiraleistinGanggesetzt,diesichaussichselbstherausernährt.

Abbildung 50: Gegenüberstellung von Kommunalschulden und Zinsausgaben158 der Kernhaushalte der Kommunen der Flächenländerin Mio. Euro

Zinsausgaben Zinsausgaben kumuliert Schuldenstand* Neuverschuldung kumuliert

Quelle: Eigene Darstellung; Daten entnommen aus: Statistisches Bundesamt 2012k: Schulden der öffentlichen Haushalte 2011; die Angaben zu den Zinsen (Gruppierung 800 bis 808) entstammen einem separaten Datenabruf beim Statistischen Bundesamt auf Basis der Rechnungsstatistik kommunaler Haushalte

120.000

100.000

80.000

60.000

40.000

20.000

0

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

* Der Schuldenstand und die damit korrespondierende Neuverschuldung werden an dieser Stelle gebildet, indem die Kreditmarktschulden im weiteren Sinne, die Schulden bei öffentlichen Haushalten und die Kassenverstärkungskredite des betreffenden Jahres addiert werden.

158 FürdasJahr1990könnenlediglichdieZinsausgabenderKommunenindenaltenFlächenländernnachgewiesenwerden.Ab1991werdendieZinsausgabenallerKommunender13Flächenländerangezeigt(Tab.24desAnhangs).


DieVerschuldung/NeuverschuldungdientfaktischnichtmehrzurFinanzierungöffentlicherAuf-

gaben, sondern ausschließlich zurFinanzierungderZinsen.Dasbedeutet inderKonsequenz

eineöffentlicheSubventionierungdesKapitalmarktesdurchdieKommunen.Fürdaskommunale

LeistungsvermögenhatdiePolitikdernahezupermanentenNeuverschuldungnichtsgebracht.

DenBürgernsindkeineVorteiledarauserwachsen:DieNeuverschuldungspolitikinderbetrach-

tetenPeriodehatkeineswegsinHöhederaufgenommenenKrediteundKassenkreditezuneuen

kommunalen Leistungen geführt. Hierzu müssten die jährlichen Netto-Krediteinnahmen über

denjeweiligenZinszahlungenliegen.DasistallerdingsnurinwenigenJahrenderFall.Von1990

bis2008habendieGemeindenundGemeindeverbändeinihrenKernhaushaltenneueKredite

undKassenkredite(Neuverschuldung)inHöhevon50.717Mio.EurozurFinanzierungdesHaus-

haltesaufgenommen.IndergleichenZeithabendieKommunenallerdingsfürebendieseneuen

Geldschuldenundfürdiebereitsvor1990bestehendenSchulden103.880Mio.EurofürZinsen

ausgegeben.Dasheißt,dassvondenGeldschuldeneinnahmennachAbzugderfürsieundfürdie

SchuldeninVorperiodenzuerbringendenZinsausgabenfürdieFinanzierungkommunalerLeis-

tungennichtsübriggebliebenist.ImGegenteil:DiekumuliertenZinszahlungensindmehrals

doppeltsohochwiediedurchneueGeldschuldenimZeitraum1990bis2009generiertenMit-

tel.159

Unbeachtetbleibtdabei,dasseineSubventionierungdesKapitalmarktesdurchdieKommunen

unddamitletztlichdurchdieSteuerzahlerkeineöffentlicheAufgabepersedarstellt.DieProble-

matikliegtabernichtnurimFehleneineröffentlichenAufgabenwahrnehmung,sondernauchim

MangelmateriellerEntscheidungsmöglichkeitenderamtierendendemokratischlegitimiertenEnt-

scheidungsträgervorOrt:DennüberdiefürdieGeldschuldenzuzahlendenZinsenkanninder

kommunalen Vertretungskörperschaft im Entstehungsprozess des Haushaltsplans nicht mehr

entschiedenwerden.DieZinszahlungen sindalternativlos– sie stellen eine zu akzeptierende,

externvomKapitalmarktvorgegebeneGrößedar.160

InsgesamtbegründetsichausdemgegenwärtigexistierendenPhänomenderSchuldenillusiondie

NotwendigkeitzurÜberarbeitungdervorhandenenGeldschuldenbremsen.161Gegenwärtigscheint

von den etablierten Regeln kein ausreichender Anreiz auszugehen, um das fast permanente

WachstumderKommunalschuldenzuverhindern.DieEinwohnerundTeilederKommunalpolitik

unterliegeneinerSchuldenillusion– eine erneuerteRegelungmussdieAnreize soverändern,

dassnichtseitensder(inTeileneigennutzorientierten)Kommunalpolitikkurzfristigeschulden-

finanzierteLeistungsverbesserungenhöherbewertetwerdenalsdamitverbundeneBelastungen

inderZukunft.

159 EineähnlicheBetrachtungnimmtdasInstitutfürdenöffentlichenSektorfürdenGesamtstaatundbeiBetrachtungderPeriode1950bis2008vor.DieBerechnungen führenzudemSchluss,dassderStaat fast ohneNeuverschuldungunddiedafür zuzahlendenZinsendieLeistungenhättefinanzierenkönnen,dieer tatsächlicherbrachthat.Vgl. Institut fürdenöffentlichenSektore.V.2011,S.10f.

160 ZueinemanalogenBefundkommtBudäusfürdieMehrzahlderBundesländer.Vgl.Budäus2012.161 DarüberhinausmussauchdieAufgaben-undFinanzverteilungimBundesstaat,alsozwischenBund,LändernundKommunen

berücksichtigtwerden.


8 Demokratiefeindlichkeit kommunaler Verschuldungsregime

FürdieEbenevoneinzelnenStaatenwirdseitensderForschung162regelmäßignachgewiesen,

dasspolitischeErblasteneinenbeträchtlichenTeilderstaatlichenSteuereinnahmenverschlin-

gen;ausdiesemZusammenhangentstehtfürParlamenteundRegierungeneinProblem„fiskali-

scherDemokratie“.FürdiekommunaleEbene(alsTeilundhierarchischunterstesGlieddesStaa-

tes) sollte dieser Zusammenhang ebenfalls gelten. Die besondere Dramatik derartiger

Entwicklungen ist, dass gerade im kommunalen Raum, mithin vor Ort in den Städten und

Gemeinden, Demokratie für die Einwohner am unmittelbarsten erlebbar ist. Kommunen sind

eineKeimzellederDemokratie.DieräumlicheNähezwischenBürgernundkommunalenEnt-

scheidungsträgernforciertdieErwartung,dassBürgerstärker inpolitischeEntscheidungspro-

zesseeinbezogenwerden.OhneHandlungs-undHaushaltsspielräumemachtdieseMitbestim-

mung allerdings keinen Sinn.163 Fehlentwicklungen auf kommunaler Ebene dürften darüber

hinauseinestarkeSogwirkungaufdenGesamtstaatbewirken.Politik,mithinauchdieKommu-

nalpolitik,istohneausreichendefinanzielleRessourcennichtmöglich–zumindestdann,wenn

siesichfernabvondersymbolischenInszenierungvonNichtigkeitenaufderOberflächeunan-

tastbarerSachzwängebewegt.InderjüngerenVergangenheitwurdeinhochverschuldetenKom-

munenundRegionen jedochzunehmendvorgetragen,dasskommunaleSelbstverwaltungauf-

grundmangelnderRessourcenschwierigerwerde.164DasistmitnegativenBegleiterscheinungen

fürdiekommunaleDemokratieverbunden.

DasgegenwärtigeFinanzsystemzeichnet sichdurcheinenhohenGradderFremdbestimmung

kommunalerFinanzenaus.Dasgiltsowohl fürdieErtrags-alsauch fürdieAufwandsseite.So

bestimmtdieStaatsebeneüberwesentlicheSteuerertragspositionen,etwaimBereichderEinkom-

mensteuer-undUmsatzsteuergesetzgebungoderüberdieFinanzausgleichsysteme.DasGleiche

gilt fürdieAufgaben,beispielsweise imSozialbereich.ZahlreicheAufgabensindpflichtigoder

habennur inTeilen einengestaltbarenKern; sie sind zumeist durch staatlicheGesetze vorbe-

stimmt.DieÜbernahmeechterfreiwilligerAufgabenisthingegeninquantitativerHinsichtfürdie

MehrzahlderKommunalhaushaltenichtprägend.LediglicheinTeilderkommunalenAufgaben

bzw.derErtrags-undAufwandspositionenisttatsächlichdisponibel.

Einehohe,zunehmendeVerschuldungführtceterisparibusundindemFalle,dassdiedurchsie

finanzierteInvestition/AufgabenichtinbetriebswirtschaftlichemSinnezueinerVerbesserungder

Haushaltssituationführt,zueinerZunahmedesAnteilsnichtdisponiblerAufwendungenanden

allgemeinenDeckungsmitteln.DassetzteineSpiraleinGang,dielangfristigzueinerAushöhlung

derörtlichenDemokratieführt(Abb.51).BeizunehmenderVerschuldungmüssenimmermehr

MittelfürdenSchuldendienst(ZinsundTilgung)aufgewendetwerden–auchwenndaskurzfris-

tigaufgrundsinkenderZinsniveausandersseinkann.DieZins-undTilgungszahlungenberuhen

aufeinemrechtlichenAnspruchderGläubiger,dernichteinseitigaufgehobenwerdenkann.All-

gemeineDeckungsmittelsindgebundenundstehennichtfürneugewählteZwecke(diskretionäre

162 Vgl.exemplarischStreeck/Mertens2010a,S.3ff.,undStreeck/Mertens2010b.163 Vgl.Holtkamp2010,S.9f.164 Vgl.exemplarischHäusler/Häusler2012,S.21ff.,undWieland2010,S.29f.


Aufgaben) bereit. Haushaltsdefizite und die regelmäßig notwendige neue Schuldenaufnahme

erhöhendielaufendenAufwendungen,alsofüreineKategorievongebundenenAuszahlungenan

dieGläubigerderKommunen.IhreBedienunghatVorrangvorallenanderenpolitischenVerpflich-

tungen.VerschlingenschuldeninduziertekommunalpolitischeErblasteneinenbeträchtlichenund

weiterzunehmendenTeilderkommunalenDeckungsmittel,entstehtfürdieVertretungskörper-

schaften insofern auf langeSicht einLegitimationsproblem.DerkommunalpolitischeEntschei-

dungsspielraumreduziertsich.


Abbildung 51: Folgen kommunaler Verschuldung

ZunehmendeVerschuldung

Vertrauen derWähler in

Gestaltungs-kraft der Politik

sinkt

Höherer Anteilnicht disponibler

Aufwendungen anallg. Deckungs-

mitteln

Reduzierungdes kommunal-

politischenGestaltungs-spielraumes

Abwendungder Einwohner

von derKommunalpolitik

Bereitschaftzur Entrichtungvon Abgaben

(Steuern) sinkt

InderSummeschränkendiedurchdieVerschuldungverursachten,rigiderwerdendenöffent-

lichenFinanzendiefinanziellenunddamitpolitischenMöglichkeitenderKommunenimmer

weiterein.WodasderFall ist,gerätdiedemokratischeLegitimitätderKommunenbzw.der

gewähltenVertreterunterDruck.DerÜbergangzueinemderartigenfiskalischenRegimeund

dermitihmeinhergehendeRückgangderpolitischenHandlungsfähigkeitderKommunenvoll-

ziehensichimRegelfallschleichend–alslangfristigerTrend.Neue,gesellschaftlichalswich-

tig erachtete Aufgaben können unter solchen Bedingungen kaum mehr angepackt werden.

KommunalpolitikreduziertsichaufdiemehroderwenigereffizienteBedienungoderAbwick-

lungererbterAnsprücheauseinervergangenenEpocheeinesaktiven,gestaltendenInterventi-

onismus.


Damitgehteinher,dassdieAbgabenbelastungderEinwohnerstetigmitdenBelastungenausder

zunehmenden Verschuldung steigt. Gleichzeitig sinken aber ggf. die angebotenen Leistungen,

oder sieverharrenaufkonstantemNiveau.ZusätzlicheSteuererträgekönnennichtmehrohne

WeiteresmitverbessertenLeistungenvergoltenwerden,sondernwerdenzurbloßenErhaltung

desbestehendenLeistungsniveausodergarnurnochzurAbzahlungvonSchuldengebraucht,also

zurBezahlungvonLeistungen,dielängstkonsumiertwordensind.DieserZusammenhangführt

imRegelfalldazu,dassauchdieBereitschaftderEinwohnerzurEntrichtungvonAbgaben(Steu-

ern)sinkt–siemüssenmehrAbgabenbeisinkendem/konstantemLeistungsniveauentrichten.

BeieinerderartigenSpiraleisteswahrscheinlich,dasssichdieBürgerzunehmendvonderKom-

munalpolitikabwenden,weilihreErwartungenanderengestalterischeMöglichkeitenabnehmen.

DasAusbrechenauseinerderartigenSpirale istenormschwierig. InanderenWorten:Hatsich

eineSchuldenspiraleersteinmaletabliert,dannsinddieAussichtengut,dasssiesich laufend

selbststabilisiert.DefiziteverlangenimmerneueSparmaßnahmen,die,auchwennsiesichtat-

sächlichdurchsetzenlassen,kaumausreichen,dieLückezwischenordentlichenAufwendungen

und Erträgen (inklusive Finanzerträgen und -aufwendungen) zu schließen. Steuererhöhungen,

z.B.beidenRealsteuern,alsAlternativesindumsounpopulärer,jemehrsiedazugebrauchtwer-

den,zunächsthistorischgewachsenealteVerbindlichkeitenzubegleichen.

KommunalpolitikmussineinersolchenSituationmitderSchwierigkeitumgehen,inderGegen-

wartvorgenommeneLeistungskürzungenundSteueranpassungenetc. alsVoraussetzungeiner

künftigenRückkehrzueinerGestaltungspolitikerklärenzumüssen.ImErgebnisgehtdieFähig-

keitderPolitik,gestaltendaufgesellschaftlicheProblemlageneinzuwirken,immermehrzurück,

waswiederumdieohnehinabnehmendeBereitschaftderOrtsgemeinschaftverringert,derKom-

mune finanzielle Mittel zuzugestehen. Die Folge ist ein Teufelskreis, in dem die schwindende

HandlungsfähigkeitderKommunedasVertrauenderGesellschaftindieKommunalpolitikunter-

gräbt.WerausdieserSpiraleausbrechenwill,mussgroßeTeilederWählerschaftdafürgewinnen,

sichhöherbesteuernzulassenundgleichzeitigggf.dasLeistungsbündelzukürzen.165Vielerorts

wirddieKommunalpolitikinhochverschuldetenKommunenebendiesenotwendigeKraftnicht

vonselbstaufbringenkönnen.InsofernerscheintdieEtablierungvonSchuldenbegrenzungsrege-

lungenangezeigt,diediesenZustandnötigenfallserzwingen,bevoreszueinertatsächlichentech-

nischenVergeblichkeitsfallekommt,ausdersichdieKommuneselbstunterMobilisierungaller

möglichenAnstrengungennichtmehrbefreienkann.

165 DasVerständnisderBürgerfürdieFolgeproblemekommunalerVerschuldungistdurchausvorhanden.DasBewusstseinfürdieNotwendigkeiteigenerBeiträgeisthingegengeringer.Vgl.BertelsmannStiftung2013.

156 Teil VII: Doppische Kommunalschuldenbremse

TeilVII:DoppischeKommunalschuldenbremse

Zusammenfassung

• SteigendeöffentlicheSchuldenständeinDeutschlandverdeutlichendieNotwendigkeit,gesetz-

licheSchuldenbremsenzuetablieren.ZwaristeinenachhaltigeHaushaltspolitikauchohne

Schuldenbremsenmöglich;sieistdannjedochvonder–nichtimmervorhandenen–Einsicht

derPolitikabhängig.

• Bund und LänderhabeninzwischeneineerneuerteSchuldenbremseimGrundgesetzverankert.

Ein Grundproblem der staatlichen Schuldenbremse besteht indes aufgrund ihrer kameralen

Konzeption in der fehlenden Ausrichtung am Grundsatz der Generationengerechtigkeit, der

AusblendungwichtigerSchuldenarten(insbesonderederRückstellungen)undderKommunen.

• ZentralerMaßstabzurBeurteilungderGenerationengerechtigkeitistdieFrage,obderRessour-

cenverbraucheinerPeriodedemRessourcenaufkommendieserPeriodeentspricht.Durchihre

Einnahmen-Ausgaben-Sicht vermag die Kameralistik das nicht abzubilden – dies wird erst

durchEinführungderDoppikmöglich.InderDoppikgilthierbeidassogenannteordentliche

ErgebnisalsSaldoderordentlichenErträge(Ressourcenaufkommen)undordentlichenAuf-

wendungen(Ressourcenverbrauch)alsIndikatorzurBeurteilungderGenerationengerechtig-

keitderHaushaltswirtschaft.IstdasordentlicheErgebnisregelmäßignegativ,wirdperDefini-

tionaufKostenkünftigerGenerationengewirtschaftet.

• DerGroßteil der Kommunenhatbereitsbzw.wirdkurz-bismittelfristigdasHaushalts-und

Rechnungswesenvon der Kameralistik auf die Doppikumstellen.DieserUmstandermöglichtes,

aufkommunalerEbeneeineneuedoppischeSchuldenbremseeinzuführen,dieamGrundsatz

derGenerationengerechtigkeitausgerichtetist.

• DieSchuldenbremsebasiertimKernaufdrei Komponenten:erstensderNutzungderDoppik

zur vollständigen Abbildung der finanziellen Verhältnisse einer Kommune, zweitens einer

VerpflichtungzumAusgleich des ordentlichen Ergebnisses,drittensderEinführungeinesauto-

matischen Sanktionsmechanismus (sogenannter Generationenbeitrag) auf Basis der Grund-

steuerBbzw.derGemeindeverbandsumlage.DerGenerationenbeitragstelltalsUltimaRatio

denstetenAusgleichdesordentlichenErgebnissesunddamitdieGenerationengerechtigkeit

derHaushaltspolitiksicher.ZentraleRahmenbedingungfüreinederartigeSchuldenbremseist

dieExistenzfunktionierenderKonnexitätsregeln.

• Dieschuldenbegrenzende WirkungdesModellserwächstausderVerpflichtungzumAusgleich

desordentlichenErgebnisses.DasowohlGeldschulden inFormvonZinsaufwendungenals

auchRückstellungen inFormvonAufwendungenzurRückstellungsbildungEingang indie

KenngrößefindenunddurchErträgegedecktwerdenmüssen,könnenSchulden(Geldschul-

denbzw.Rückstellungen)nurindemMaßeaufgenommenwerden,wiedasordentlicheErgeb-

nisausgeglichenbleibt,d.h.solangedieVerschuldungnichtdazuführt,dassaufKostenkünf-

tigerGenerationengewirtschaftetwird.

157Teil VII: Doppische Kommunalschuldenbremse

• DieHauptwirkungderdoppischenSchuldenbremsebestehtinderUmkehrung der politischen

RationalitätindenVertretungskörperschaften.DerbisdatobestehendeAnreiz,schuldenfinan-

ziertAusgabenzusteigernbzw.Einnahmenzusenken,wirdumgedreht.DurchdieDrohku-

lissedesGenerationenbeitragsbesteht fortanvielmehr einAnreiz, denHaushaltsausgleich

dauerhaftauseigenerKraftzuerreichen.EinWirtschaftenaufKostenkünftigerGenerationen

wirdpolitischunattraktiv.

Vorbemerkungen

DerFinanzanalyseteilzeigt,dassindenvonderFinanz-undWirtschaftskrisegeprägtenJahren

2009/2010enormeDefiziteimkommunalenRaumentstandensind.ZudemhabenesdieKommu-

nenineinzelnenLändernbereitsvorderFinanzkrisenichtvermocht,Überschüssezurealisieren

–zumindestnichtindemAusmaß,dassdamitderGeldschuldenstandmaßgeblichzurückgeführt

werdenkonnte.166ObgleichsichdieSituationimJahr2011starkverbesserthat,sindinderkom-

munalenFamiliederMehrzahlderLändererneutDefiziteentstanden.FürdienaheZukunftwer-

denzwarwiederkommunaleÜberschüsseprognostiziert,ihrtatsächlichesZustandekommenist

allerdingszumindestmitUnsicherheitenbehaftet.Ebenfallsbleibtoffen,obdieEntspannungin

derFlächestattfindet.

In der breiten Öffentlichkeit werden, nicht zuletzt vor dem Hintergrund der im europäischen

Umfeld stattfindenden Entwicklungen, anwachsende öffentliche Schuldenbestände zunehmend

mitBesorgniswahrgenommen–geradedeshalbdürfteesauchaufStaatsebenegelungensein,

eineneueSchuldenbremsefürBundundLänderzuetablieren.

Als Schuldenbremsen bezeichnet man allgemein Vorschriften im Haushaltsrecht, die auf eine

BegrenzungderVerschuldunghinwirken.AuchdaskommunaleHaushaltsrechtbeinhaltet seit

jeherSchuldenbegrenzungsregelungen.DiesehabenvielerortsjedochnichtdieerhoffteWirkung

entfaltet.ZwargibteseinigeKommunen,dievonsichausdauerhaftdenHaushaltausgleichen

undohnebzw.mitgeringenSchuldenständenauskommen.Gleichwohlzeigtsichandernortseine

sich stetigverschlechterndeHaushalts-undVerschuldungslage.Esbedarf folglicheinesneuen

Ansatzes.

DieSchuldenbremsevonBundundLändernbasiertaufderKameralistik,daderBundsowiedie

MehrzahlderLändernochimmernichtaufdasneuedoppischeHaushalts-undRechnungswesen

umgestellthaben.ImGegensatzhierzuistdieEinführungdesneuenHaushaltsrechtsaufkommu-

nalerEbeneweitvorangeschritten.DieVerfügbarkeitderverbesserten(doppischen)Datenbasis167

ermöglichtes,fürdiekommunaleEbeneeineneueSchuldenbremsezuentwerfen,dieinsbeson-

deredemAnspruchderGenerationengerechtigkeitgenügt.

166 Vgl.Junkernheinrich/Micosatt2008.167 SowirdinderDoppikz.B.erstmalsderkompletteRessourcenverbrauch(d.h.insbesondereauchdernichtzahlungswirksame

Ressourcenverbrauch)erfasst.EbensowirdbeispielsweisedasSchuldenbilddurchdiezusätzlicheErfassungderRückstellungenkomplettiert.


Sowohl die schlichte Notwendigkeit zur Rückführung von Schulden vor dem Hintergrund der

zurückliegendenJahre,diesichabzeichnendefinanzielleVerbesserung,dieTatsache,dasseine

neue Schuldenbremse selbst auf Staatsebene mehrheitsfähig geworden ist, die zunehmende

AblehnungöffentlicherSchuldendurcheinenGroßteilderBevölkerungalsauchdieEtablierung

desneuenHaushaltsrechtssindeinguterNährbodenfüreinebreiteDebatteumdieEinführung

einerneuendoppischenKommunalschuldenbremse.DieserTeilderArbeitentwirftimFolgenden

einModelleinersolchendoppischenKommunalschuldenbremseunderläutertderenWirkungs-

weise.

1 Etablierung des neuen Haushaltsrechts

ImNovember2003hatdieInnenministerkonferenz(IMK)denWegzurErneuerungdeskommu-

nalenHaushalts-undRechnungswesensaufBasisderDoppikgeebnet;denLandesgesetzgebern

wurdedieMöglichkeitgegeben,dasinihrerZuständigkeitbefindlicheGemeindehaushaltsrecht

grundlegendfortzuentwickeln.DiesehabendieGelegenheitmehrheitlichgenutzt,umdiekommu-

naleHaushaltswirtschaftaufeinneuesFundament,imWesentlichendieDoppik,zustellen.Die

KommunenkönnendiesbezüglichalsVorreiterimföderalenSystembezeichnetwerden,weilder

BundunddieMehrzahlderLänderbisdatonochkameralrechnen,alsomitEinnahmenundAus-

gaben. Allerdings haben (noch) nicht alle Länder den Einstieg in ein doppisches kommunales

Haushalts-undRechnungswesenvollzogen.Sogibtesz.B.inSchleswig-HolsteineinOptionsrecht

zwischenDoppikunderweiterterKameralistik,undinBayernwieauchinThüringenhabendie

Landesgesetzgeber,entgegendenEmpfehlungenderIMK,sogareinOptionsrechtzwischenDop-

pikundtraditionellerVerwaltungskameralistiketabliert(Tab.19).

DieUmstellungsfristenaufdasneueRechtunterscheidensichzwischendenLändern–dasgilt

nebendemKernhaushaltauchfürdieAufstellungvonGesamtabschlüssen.BiszumJahr2009

solltenz.B.dienordrhein-westfälischenKommunenihrenKernhaushaltaufdieDoppikumge-

stellthaben.InBaden-Württemberg,demLand,dasmitderPilotgemeindeWieslocheinstSchritt-

macherbeiderEtablierungdesneuenRechtswar,werdendieKommunenerstbiszumJahr2016

aufdieEinführungderDoppikverpflichtet.ImFallederUmsetzungeinesam10.Juli2012gefass-

tenKabinettsbeschlusseskannsichdieseFristfernerumweiterevierJahreverlängern.168Obund

ggf.abwanninBayern,Schleswig-HolsteinundThüringendieVerpflichtungzumEinsatzder

Doppikverbindlichwird,istfraglich–bisdatokönnendiedortigenKommunenoptionalundzeit-

lich unbegrenzt ihr kamerales System weiterführen. In der Summe führen die heterogenen

Rechtsregelungen inBezugaufdasanzuwendendeHaushaltsrecht indennächsten Jahrenzu

einerZersplitterungdesöffentlichenHaushalts-undRechnungswesens. Immerhinhabenalle

Landesgesetzgeber ihrenKommunenzumindestdieChanceeröffnet,aufdasneueHaushalts-

rechtaufBasisderDoppikumzustellen–selbstwenndieEinführungnichtallerortsverpflich-

tendist.DieUmstellungaufdiesenRechnungsstilistfüreineeinzelneKommuneinsofernallen-

fallseineFragedesWollens.

168 Vgl.Bündnis90/DieGrünenimLandtagvonBaden-Württemberg2012.


Tabelle 19: Haushaltsreformen auf kommunaler Ebene in Deutschland Bundesland Bezeichnung des

ReformprojektsReformmodell Doppischer Haus-

haltsplan/Jahres- abschluss für Kernverwaltung verpflichtend …

Gesamt-/Konzernabschluss für „Konzern Kommune“ verpflichtend …

Baden- Württemberg

Neues Kommunales Haus-halts- und Rechnungswesen

Doppik ab 2016 ab 2018

Bayern Neues Kommunales Finanzwesen

Option: Doppik oder Kameralistik

- ab dem fünften doppisch geführten Haushaltsjahr; frühestens ab 2012 (falls Umstellung auf Doppik)

Brandenburg Kommunale Doppik Doppik ab 2011 ab 2013

Hessen* Neues Kommuna-les Rechnungs- und Steuerungssystem

Doppik ab 2009/2015 ab 2015/2021

Mecklenburg- Vorpommern


Doppik ab 2012 ab dem dritten doppisch geführten Haushaltsjahr

Niedersachsen Neues Kommunales Rechnungswesen


Nordrhein- Westfalen

Neues Kommunales Finanzmanagement


Rheinland-Pfalz

Kommunale Doppik Doppik ab 2009 ab 2013

Saarland Neues Kommunales Rechnungswesen


Sachsen Neues Kommunales Haus-halts- und Rechnungswesen


Sachsen-Anhalt



Schleswig- Holstein

Neues Kommunales Rechnungswesen

Option: Doppik oder erwei-terte Kameralistik

- ab dem sechsten doppisch geführten Haushaltsjahr (falls Umstellung auf Doppik)

Thüringen Neues Kommunales Finanzwesen

Option: Doppik oder Kameralistik

- ab dem dritten doppisch geführten Haushaltsjahr (falls Umstellung auf Doppik)

* Die hessischen Kommunen konnten bis 2009 ein Wahlrecht zwischen Doppik und erweiterter Kameralistik ausüben. Sofern die Doppik gewählt wurde, ist für das Jahr des ersten doppischen Haushaltsplans nach Ablauf des Haushaltsjahrs der erste doppische Jahresabschluss aufzustellen. Spätestens für das Jahr 2015 ist der erste Gesamtabschluss vorzulegen. Das Optionsrecht ist mittlerweile durch eine Doppik-Pflicht ersetzt worden. Mit Einführung der Doppik-Pflicht haben diejenigen Kommunen, die sich aufgrund des ursprünglichen Wahlrechts gegen die Doppik entschieden haben, ab dem Haushalts-jahr 2015 doppische Haushaltspläne und Jahresabschlüsse aufzustellen. Der erste Gesamtabschluss ist spätestens zum Jahr 2021 aufzustellen.


DanebenscheintsichdasdoppischeSysteminderPraxiszunehmenddurchzusetzen.Dasbeweistins-

besonderedie Situation in denjenigen Kommunen, denen ein Optionsrecht eingeräumt wurde. So

habenbeibestehendemOptionsrechtvonden448hessischenGemeindenundGemeindeverbänden

insgesamt446aufdieDoppikumgestelltundlediglichzweiaufdieerweiterteKameralistik–eindeut-

lichesVotum,welchesSystemalsdasgeeignetereerscheint.Korrespondierendzudiesemeindeutigen

Bild legtederHessischeRechnungshofnahe,dieAbschaffungdesOptionsrechtszuerwägen: „Da

alleinzweiKommunenihreHaushaltswirtschaftnichtaufdieDoppikumstellten,solltedarübernach-

gedachtwerden,obdieHessischeGemeindeordnungderkommunalenPraxisfolgtunddieVorschrif-

tenderVerwaltungsbuchführungmitihrenentsprechendenVerwaltungsvorschriftenaufgibt.“169Fol-

169 DerPräsidentdesHessischenRechnungshofs2010,S.5.


gerichtigentschiedsichdasLandHessendazu,dieDoppikkünftighinalsverpflichtendeskommunales

Finanzsystemvorzugeben.170

2 Verknüpfung von Schulden und Generationengerechtigkeit

InderöffentlichenDiskussionwerdendieBegriffe„niedrige/keineGeldschulden“und„Generati-

onengerechtigkeit“zumeistsynonymverwendet.Kredit-oderKassenkreditschuldenfreiheitund

derWunschnacheinergenerationengerechtenkommunalenHaushaltspolitiksindjedochnicht

notwendigerweisezweiSeitenderselbenMedaille.

Investitions-undKassenkreditefindensichz.B.imdoppischenErgebnis–dasBasisfürdieGene-

rationengerechtigkeitsprämisseist–nurindirektüberdenZinsaufwandunddieAufwendungen

fürdasSchuldenmanagementwieder.Investitions-undKassenkreditewerdeninderFinanz-und

Vermögensrechnung abgebildet. Selbst bei einem Geldschuldenstand von null Euro kann das

ordentlicheErgebnisdefizitärsein,weilhierauchandereAufwandskomponenteneineRollespie-

len,z.B.derAbschreibungsaufwand.DieKommunewürdeindiesemFalltrotzGeldschuldenfrei-

heitkeinegenerationengerechteHaushaltspolitikbetreiben,d.h.aufKostenkünftigerGeneratio-

nenwirtschaften.

GleichzeitigkannsicheineKommunemithohenGeldschulden–diedannselbstverständlichauch

Zinsaufwandverursachen–gemäßderGenerationengerechtigkeitsmaximeverhalten,sofernsie

dasordentlicheErgebnisausgleicht.FürdieFragenachderGenerationengerechtigkeitistfolglich

einzigderSaldoausordentlichenErträgenundAufwendungen(inklusivederFinanzerträgeund

aufwendungen),d.h.dasordentlicheErgebnisrelevant.DerausdenGeldschuldenresultierende

AufwandisthiernureineAufwandskomponenteuntervielenanderen.

EskönnenFälleauftreten,indenendurcheinschuldenfinanziertesProjektWertegeschaffenwer-

den,derenFolgeerträgehöhersindalsdiedarausresultierendenFolgeaufwendungen(inklusive

Zinsaufwendungen).DieserZusammenhangwirdebenfallsvomSachverständigenratzurBegut-

achtungdergesamtwirtschaftlichenEntwicklunghervorgehoben;inseinemaktuellenJahresgut-

achtenkommtdieserzudemSchluss,dasseinekommunaleKreditfinanzierungvonInvestitionen

durchaussinnvollseinkann.171Trotzdemistundbleibtesrichtig,dassdieKredit-oderLiquiditäts-

schuldenfreiheitdieWahrscheinlichkeiterhöht,dassauchdasordentlicheErgebnisausgeglichen

werdenkann,weilindieserSituationkeinZinsaufwandetc.anfällt–imGegenteil:Sindsämtliche

GeldschuldengetilgtundkanndarüberhinausunterUmständensogarFinanzvermögenaufge-

baut werden, folgen hieraus dann – je nach Anlage – sogar Zinserträge, die den ordentlichen

Ergebnisausgleicherleichtern.Dennochbleibtfestzuhalten,dassGeldschuldenfreiheitundGene-

rationengerechtigkeitnichtnotwendigerweiseSynonymesind.

170 Vgl.HessischerLandtag2011.171 Vgl.Sachverständigenrat2012,S.215.


ImKontextderGenerationengerechtigkeitsdebattewerdenInvestitions-undKassenkrediteimmer

dannheikel,wenndieaus ihnen resultierendenZinsaufwendungen (nebstanteiligerPersonal-

und Sachaufwendungen für das Schuldenmanagement) dazu führen, dass der Ausgleich des

ordentlichenErgebnissesinErgebnishaushaltbzw.-rechnungnichtmehrgelingt.IndiesemFall

istdieökonomischeSchutzfunktion,172nachderunteranderemkommendeGenerationenvorAus-

beutungdurchdieaktuelleGenerationbewahrtwerdensollen,verletzt(Abb.52).

Eine volumenseitig ebenfalls besonders relevante Schuldenart sind neben den Geldschulden die

Rückstellungen–insbesonderefürPensionen.KommunaleBeamteerwerbenwährendihreraktiven

DienstzeitPensionsansprüche.IndemJahr,indemeinBeamtertätigist,entstehendamitnebenden

laufendenGehaltszahlungenAnwartschaftenaufPensionszahlungen,dieernachdemAusscheiden

ausdemaktivenDiensterhält.DieseAnwartschaftenwerdendurchdieErfassungvonPensionsrück-

stellungen in der Doppik berücksichtigt. Den Ergebnisausgleich belasten die Pensionsansprüche

hierbeiwährendderaktivenBeschäftigungderBeamteninFormvonordentlichenAufwendungen

fürRückstellungen.ZahlungswirksamwerdensiedemgegenübererstspätermitBeginnderPensio-

nierung.IndiePosition„Pensionsrückstellungen“sindregelmäßigebenfallsdieAnsprücheaufBei-

hilfen nach dem Ausscheiden aus dem aktiven Dienst einzubeziehen. Aufgrund der steigenden

LebenserwartungundderdamiteinhergehendensteigendenKostendermedizinischenVersorgung

istdaseinewesentlichePosition,dereinebesondereAufmerksamkeitzukommenmuss.


Abbildung 52: Zusammenhang zwischen Schulden und Haushaltsausgleich (ordentliche Erträge entsprechen den ordentlichen Aufwendungen)

Ordentliche Erträge

OrdentlicheAufwendungen

SteuererträgeZinsaufwand,

Rückstellungsbildung

Zuwendungen Personalaufwand,Abschreibungen

Weitere Erträge WeitereAufwendungen

172 Vgl.Budäus2009,S.16.


FürdieFragedergenerationengerechtenHaushaltspolitikspielensowohlGeldschuldenalsauch

Rückstellungeninsoferneine(zuweilenbedeutende)Teilrolle;siebeeinflussenüberihreAuswir-

kungenaufErgebnishaushaltund-rechnungdasordentlicheErgebnis.Siesindallerdingsstetsim

KontextmitweiterenErtrags-undAufwandskomponentenzubetrachten.FürdieFragedergene-

rationengerechtenHaushalts-undFinanzpolitikstehtletztlichalleindieGrößedesordentlichen

ErgebnissesimMittelpunkt:FernabvometwaigenkommunalpolitischenWunschnachSchulden-

freiheit ist sie vor dem Hintergrund des Leitbildes der Generationengerechtigkeit die zentrale

BestimmungsgrößebeiderFrage,obundggf.inwelchemUmfangineinerKommuneeinKonsoli-

dierungsbedarf besteht. Wird das ordentliche Ergebnis nicht ausgeglichen oder droht dieser

ZustandaufabsehbareZeit(z.B.imZeitraumdermittelfristigenFinanzplanung),soistnachdie-

semLeitbildinjedemFalleinKonsolidierungsbedarfvorOrtvorhanden–zumindestgiltdasdann,

wennessichnichtumeinetemporäreSituation(beispielsweisealsFolgeeinerWirtschaftskrise)

handelt,aufdieabsehbarwiederÜberschüsseimordentlichenErgebnisfolgen.

InTeilIwurdeaufgezeigt,dassdieBevölkerungszahlineinemGroßteilderKommunenrückläu-

figist.VordiesemHintergrundistdieFragezustellen,inwiefernggf.einBevölkerungsrückgang

unter dem Gesichtspunkt der Generationengerechtigkeit als Rechtfertigungsgrund für einen

Eigenkapitalabbau,d.h.mithinDefiziteim(ordentlichen)Ergebnisherhaltenkann.Sowirdbei-

spielsweisebeisinkenderEinwohnerzahlwenigerInfrastruktur(z.B.wenigerSchulen)benötigt.

Wie von Mühlenkamp/Magin gezeigt, berührt der Rückbau von Infrastruktur jedoch nicht das

Eigenkapital.FernerbesitzenBürgerkeineAnteileamEigenkapitaleinerKommune:So istbei

Geburt/ZuzugkeineKapitaleinlagezuleisten,undbeiWegzugerfolgtkeineentsprechendeAus-

zahlung.DieHöhedesEigenkapitalsunddieEinwohnerzahlsindwederbuchungstechnischnoch

sachlogisch inVerbindungzubringen.DemzufolgerechtfertigteineBevölkerungsschrumpfung

auchkeineDefiziteinderErgebnisrechnung,d.h.keinenEigenkapitalabbau.173

Ebenfallsistdaraufhinzuweisen,dassgegenwärtigwissenschaftlichdebattiertwird,obeindauer-

haftausgeglichenesordentlichesErgebnisvordemHintergrundderGenerationengerechtigkeits-

maximeausreichendistoderobggf.sogareinÜberschussnotwendigist,umeinegenerationen-

gerechteHaushaltspolitikzubetreiben.SoargumentierenBudäus/Hilgers,dassbeidauerhaftem

ErreichendesErgebnisausgleichsdasEigenkapitalzwarnominellkonstantbleibt,esjedochreal

aufgrundderInflationaufgezehrtwird.174AufbauendaufdiesenÜberlegungenwäreggf.einregel-

mäßigerÜberschussimordentlichenErgebnisanzustreben,derdeninflationsbedingtenWertver-

lustdesEigenkapitalskompensiert.

3 Doppischer Haushaltsausgleich

AufGrundlagederIMK-EmpfehlungenausdemJahr2003habenalleLandesgesetzgebernichtnur

denkommunalenRechnungsstilnovelliert,sonderndamitzusammenhängendauchneueRegeln

fürdenHaushaltsausgleicheingeführt.DiesedieneninihremGrundsatzdemAnspruch,einauf

173 Vgl.Mühlenkamp/Magin2010a.174 Vgl.Budäus/Hilgers2010.


demPrinzipderintergenerativenGerechtigkeitfußendes,ressourcenverbrauchsorientiertesHaus-

halts-undRechnungswesenzuetablieren.NebendemWunschnachmehrTransparenzundeiner

AufwertungderSteuerungsmöglichkeitenistdaseinesderHauptziele,diemitderEinführungdes

neuenHaushaltsrechtserreichtwerdensollen.

VonderNeuregelungdesHaushaltsausgleichsgehthierbei indirekteineschuldenbegrenzende

Wirkungaus.GeldschuldenundRückstellungenwerdenbegrenzt,wennderAusgleicherreicht

wird.

3.1 Haushaltsausgleich als Konkretisierung des Generationengerechtigkeitsgrundsatzes

Mit der Erneuerung des Haushaltsrechts geht systemimmanent eine Überarbeitung der Haus-

haltsausgleichsregelungeneinher.DieNeuregelungenzumHaushaltsausgleichempfindeneinige

KommunenalsBürde,unteranderemweilausihrerPerspektivederHaushaltsausgleichschwie-

riger zu erreichen ist als zu Zeiten des alten Rechts. Einzelnen ist heute nicht bewusst oder

bekannt, dass der neue Haushaltsausgleich auf einer Überlegung beruht, die als maßgebliche

BegründungzurEinführungsnotwendigkeitdesneuenRechtsgilt:demPrinzipderGenerationen-

gerechtigkeitundimSpeziellendemPrinzipderinterperiodischenGerechtigkeit.175UmdieHaus-

halts-undFinanzpolitikaufdiesesZielauszurichten,istdieneueHaushaltsausgleichsregelung

notwendig.InsofernhabendieetwaigenErschwernissebeimHaushaltsausgleichnichtsmiteiner

GängelungaufgrundderneuenHaushaltssystematikzutun,sondernsindalleindemLeitbildder

Generationengerechtigkeitgeschuldet.

DasPrinzipderintergenerativenGerechtigkeiterscheintzunächstalsabstrakteMoralvorstellung,

dieeinerinhaltlichenKonkretisierungbedarf.HierzuwirddasLeitbildaufdieeinzelneHaushalts-

periode(Haushaltsjahr)transformiertundzurinterperiodischenGerechtigkeitweiterentwickelt.

DerGrundsatzlautet:JedeGenerationsollselbstfürdievonihrimHaushaltsjahrverbrauchten

Ressourcenvollständigaufkommen.AufbauendaufdieserÜberlegungbeziehtdieKonferenzder

Innenministerund-senatorenderLänderdenneuenHaushaltsausgleichaufdieGrößendesErgeb-

nishaushaltes, d. h. dieErträge (Ressourcenaufkommen imHaushaltsjahr)undAufwendungen

(RessourcenverbrauchimHaushaltsjahr).

ImneuenHaushaltsrechtwirdderHaushaltsausgleichzumDreh-undAngelpunktdesLeitbildes

derintergenerativenGerechtigkeit.Nach§24HaushaltsausgleichdesIMK-LeittextesistderAus-

gleicherreicht,wennderErgebnishaushaltunterBerücksichtigungvonFehlbeträgenausVorjah-

renausgeglichenist.DarüberhinausbeschränktdieIMKdenAusgleichsgrundsatzaufdasordent-

liche Jahresergebnis;erstwenndieserAusgleichunterBerücksichtigungvonFehlbeträgenaus

Vorjahrennichtmöglichist,tritteinStufenkonzeptinKraft.FürdieFokussierungaufdasordent-

licheErgebnisgibtesinsbesonderezweiGründe:

175 Vgl.Glöckner/Gnädinger/Grieger2008.


• DasaußerordentlicheErgebnis istdurcheinmalige,außergewöhnlichauftretendeundnicht

planbareErträgeundAufwendungenbestimmt.DamitwäreeinAusgleichvomZufallbestimmt.

• DurchVeräußerungvonVermögensgegenständenüberBuchwert(RealisierungstillerReser-

ven)könntederAnspruchder intergenerativenGerechtigkeitausgehöhltwerden.Daher ist

derseparateAusweisaußerordentlicherErträgeverbindlichvorzusehen,wobeidiesePositio-

nennichtfürdenordentlichenHaushaltsausgleichherangezogenwerdendürfen.

Tabelle 20: Geltende Haushaltsausgleichsregelungen für doppisch rechnende Kommunen der FlächenländerFlächenland Ausgleich ordentli-

ches ErgebnisAusgleich außeror-dentliches Ergebnis

Ausgleich Gesamtsaldo*

Ausgleich Finanzhaushalt

Baden-Württemberg vorgesehen - - -

Bayern - - vorgesehen vorgesehen

Brandenburg vorgesehen vorgesehen - -

Hessen vorgesehen - - vorgesehen

Mecklenburg-Vorpommern - - vorgesehen vorgesehen

Niedersachsen vorgesehen vorgesehen - vorgesehen

Nordrhein-Westfalen - - vorgesehen vorgesehen

Rheinland-Pfalz - - vorgesehen vorgesehen

Saarland - - vorgesehen vorgesehen

Sachsen vorgesehen - - -

Sachsen-Anhalt vorgesehen vorgesehen - -

Schleswig-Holstein - - vorgesehen -

Thüringen - - vorgesehen vorgesehen

* Keine Unterscheidung in ordentliches und außerordentliches Ergebnis.

Quelle: Eigene Darstellung; in Anlehnung an: Glöckner/Gnädinger/Grieger 2008: Einführung und Weiterentwicklung des neuen kommunalen Haus-halts- und Rechnungswesens unter besonderer Berücksichtigung des ethischen Leitbildes der intergenerativen Gerechtigkeit, S. 6

IneinigenFlächenländernsinddiegesetzlichenBedingungenfüreinengenerationengerechten

ZuschnittdesHaushaltsrechtsbisdatoallerdingsnurteilweiseerfüllt.DerAusgleichdesordent-

lichenErgebnisseswirdnichtallerortseingefordert(Tab.20).DieinmanchenLändernnebendem

ErgebnisausgleichergänzendvorgeseheneRegelungzumAusgleichdesFinanzhaushaltesistvor

demHintergrunddesZielsintergenerativerGerechtigkeitunmittelbarwenigerbedeutend–zur

Sicherstellung von Liquidität (z.B. Steuerung der Kassenkredite und Gewährleistung der Zah-

lungsfähigkeit)kannsieallerdingshilfreichsein.176

Selbstwennheute(noch)dieRechtsregelungenineinzelnenLänderndenAusgleichdesordentli-

chenErgebnissesfürGemeindenundGemeindeverbändenichtzwingendvorschreiben,kanneine

Kommune ihr Verhalten trotzdem an dieser Maxime ausrichten. Eine generationengerechte

LösungmussdenAusgleichimordentlichenErgebnissuchen.DamitentsprichtdasLeitbildder

intergenerativen Gerechtigkeit auch der Anforderung nach Aufrechterhaltung der dauerhaften

finanziellen Leistungsfähigkeit einer Kommune: Permanent negative ordentliche Ergebnisse

176 Vgl.Rose2010,S.193ff.


schränkendieLeistungsfähigkeiteinundführen,jenachAusgangslageundHöhedesFehlbetra-

gesmitunterschiedlichemzeitlichemHorizont, zueinemnegativenEigenkapital („nichtdurch

EigenkapitalgedeckterFehlbetrag“aufderAktivseitederBilanzbzw.Vermögensrechnung).

3.2 Haushaltsausgleich als flexible Schuldenbremse

Wiebereitszuvorangesprochen,spieltdieAufnahmevonInvestitions-undKassenkreditenfür

denaufderErgebnisebeneangestrebtenHaushaltsausgleichnuraufdenerstenBlickkeineRolle.

ZwarwerdenbeideSchuldenarteninVermögensrechnungsowieFinanzhaushaltund-rechnung

erfasst,indirektspielensieüberdenZinsaufwandaberauchindieErgebnisebenehinein.Eine

RegelzumAusgleichdesordentlichenErgebnisseswirktdahergrundsätzlichwieeine flexible

Schuldenbremse,diemitdemGenerationengerechtigkeitsprinzipinEinklangsteht.

SokönnenunterderVorgabedesErgebnisausgleichsInvestitions-undKassenkrediteprinzipiell

nursolangeaufgenommenwerden,bisderdarausresultierendeZinsaufwandnichtdazuführt,

dassderAusgleichimordentlichenErgebnisnichtmehrgelingt.IndiesemKontextkannvoneiner

flexiblendoppischenSchuldenbremseunterBerücksichtigungdesethischenLeitbildesderPerio-

dengerechtigkeitgesprochenwerden.177EinschränkendistandieserStelleallerdingsaufdiehete-

rogenenGliederungsregelungenderErgebnishaushalteund-rechnungenzwischendenLändern

sowiedieBewertungsfragen(insbesonderebeiderEröffnungsbilanzierungunddenhiergegebe-

nenWahlrechten,dieu.a.dieAbschreibungenunddamitdieHöhederZinsaufwendungenbeein-

flussen,unterdenenderHaushaltsausgleichnochgelingt)hinzuweisen.178Weiterhinistentschei-

dend,wieAusgleichsregelungengestaltetsind.

RückstellungenwerdenzumZeitpunkt ihrerBildungebenfalls inFormvon(ordentlichen)Auf-

wendungenfürdenErgebnishaushaltrelevant.IneinemEnde2007veröffentlichtenThesenpapier

(sogenannteHamburgerThesen)kritisierendieVerfassereinemitderaltenKameralistikeinher-

gehendeunzureichende InformationsbasisvonPolitikundVerwaltung,geradeauchweilunter

anderemRückstellungen (z.B. fürPensionen)dortunberücksichtigtbleiben.179Mitdemneuen

HaushaltsrechtaufBasisderDoppikwerdenRückstellungenfortantransparent.DasWissenum

denStatusquoderRückstellungensowieihrelückenloseAbbildunginderVermögensrechnung

istfürdiepolitisch-strategischeSteuerungderKommunedurchdieKommunalpolitikvongroßer

Relevanz:JebesserdieDurchsichtigkeit,destostärkeristderpositiveEffektaufdieSteuerungsun-

terstützungunddasöffentlicheBewusstseinfürdieExistenzdieserSchulden.AusSichtderLokal-

politikverbessertdieDoppikdieTransparenzderHaushalteundstütztdieGenerationengerech-

tigkeit.180GleichwohlführtTransparenzalleinnochnichtzueinerEindämmungdieserSchulden.

ImneuenHaushaltsrechtaufBasisderDoppikwerdenRückstellungenaberebenfallsrelevantfür

denHaushaltsausgleichaufderErgebnisebene.SiewerdenzumZeitpunktihrerBildungalsAuf-

177 Vgl.Gnädinger/Hilgers2010,S.190.178 Um eine bundesländerübergreifende Vergleichbarkeit von doppischen Haushalts- und Rechnungsdaten sicherzustellen, ist

eineHarmonisierungdesneuenHaushaltsrechtsanzustreben.Sohatz.B.dievondeneinzelnenBundesländernuneinheitlichgehandhabteVermögensbewertungüberdieAbschreibungeneinenindirektenEinflussaufdenErgebnisausgleich.

179 Vgl.Berensetal.2007.180 Vgl.Burth/Hilgers2013.


wandverbuchtundmüssendurchErträgegedecktwerden,umdasErreichendesHaushaltsaus-

gleichssicherzustellen.

MitdemGebotzumHaushaltsausgleichwerdeninsofernsowohlGeldschulden(Investitions-und

Liquiditätskredite)alsauchRückstellungenalsSchuldenkategorienberücksichtigtundbegrenzt.

Dasbedeutet,dassmitdemGebotzumordentlichenErgebnisausgleich imGrundsatzeinealle

kommunalenSchuldenartenberücksichtigendeSchuldenbremsegeschaffenist.181

4 Modell einer doppischen Kommunalschuldenbremse

DieDiskussionumdieEinführungeiner(neuen)SchuldenbremsewirdinDeutschlandgegenwär-

tigvorrangigimHinblickaufdieneueStaatsschuldenbremsegeführt.NeuegesetzlicheRegelun-

genaufStaatsebenewerdenaberauchnichtfolgenlosfürdieKommunalfinanzsituationbleiben

(s.TeilVI).

MitderEtablierungdesneuenHaushaltsrechtsfürdieGemeindenundGemeindeverbändehaben

dieLandesgesetzgeber in jüngsterVergangenheitzwangsläufigebenfallserneuerteRegelungen

fürdieMöglichkeitenderKommunalschuldenaufnahmegeschaffen.Das ist einentscheidender

UnterschiedzudenneuenRechtsregelungenaufStaatsebene.DieNeuregelungenfürBundund

LänderfußtenaufderpolitischenEinschätzung,dassdasRegelwerkzumZweckeinerpräziseren

Schuldeneindämmungüberarbeitetwerdenmusste.BeidenKommunenwarderAuslöserfürdie

EtablierungneuerSchuldenbremsenhingegendieEinführungdesneuenHaushaltsrechts.182Poli-

tischesPrimärzielwarnichtdieEindämmungderKommunalverschuldung.

GleichwohlhatdiekommunaleEbeneheutemitdemweitvorangeschrittenenAusbaudesneuen

HaushaltsrechtseinenentscheidendenVorteilgegenüberderStaatsebene:DaInformationenzu

Ressourcenverbrauchund-aufkommensowiezudenkomplettenSchulden(insbesondereauch

zuRückstellungen)vorliegen,kanneineSchuldenbremsekonstruiertwerden,dieallenAnsprü-

cheneinergenerationengerechtenHaushaltspolitikgenügt.AufderEbenevonBundundLän-

dernistdasschonalleinaufgrunddesveralteten(kameralen)Haushaltsrechtsheute(noch)nicht

möglich.

„DasimFolgendenbeschriebeneModelleinerdoppischenKommunalschuldenbremse–inklu-

siveseinerverschiedenenAusgestaltungsmöglichkeiten–sollteidealerweisebundeseinheitlich

imKommunalhaushaltsrechtverankertwerden.AndernfallsbestehtdieGefahr,dieHeterogeni-

tät desKommunalhaushaltsrechtsweiter zu verstärken. ImGrundsatz besteht indes auchdie

Möglichkeit,dasseinzelneKommunendiesedoppischeKommunalschuldenbremseauchohne

rechtlichenZwangeinführen.DenkbarsindhierbeidieIntegrationdesModellsindieHauptsat-

zungoderauchdieVerabschiedungeinerseparatenSchuldenbremsensatzung.“

181 Allerdings ist nach dem Gebot zum Haushaltsausgleich ausschließlich dafür gesorgt, dass den durch Rückstellungenverursachten Aufwendungen Erträge gegenüberstehen. Das bedeutet indes nicht notwendigerweise, dass den aus derRückstellungresultierendenZahlungsverpflichtungeninderZukunftzumFälligkeitszeitpunktnachgekommenwerdenkann.HierzumussrealisierbaresVermögen(insbesondereFinanzvermögen)vorhandensein.

182 Vgl.Gnädinger/Hilgers2010,S.181.


4.1 Funktionslogik einer doppischen Schuldenbremse

DasGrundmodelleineranderMaximederGenerationengerechtigkeitausgerichtetendoppischen

SchuldenbremsesetztsichausdreiHauptkomponentenzusammen:

• erstensdemdoppischenHaushalts-undRechnungswesenalsDatengrundlage,

• zweitenseinerPflichtzumHaushaltsausgleich(inErgebnishaushaltund-rechnung)und

• drittensderEinführungeinessogenanntenGenerationenbeitragsalsAutomatismusimFalle

desVerfehlensderHaushaltsausgleichsvorgabe.

BeimGenerationenbeitraghandeltessichumeineSonderabgabeinFormeinereigenständigen

AbgabeodereinesAufschlagsauf einebestehendeAbgabe,die in jedem JahrgenaudieHöhe

annimmt,diebenötigtwird,umdenHaushaltimjeweiligenJahrvollständigauszugleichen(im

SinneeinerHaushaltsausgleichsabgabe).DerBeitragsollinjederPeriodedieMaximedergenera-

tionengerechtenHaushaltspolitiksichern–daherwirderalsGenerationenbeitragundnichtals

Einwohner-oderBürgerbeitragbezeichnet.DieAbgabewirdhierbei jedochnurdann imSinne

einer Ultima Ratio erhoben, wenn der Haushaltsausgleich von der jeweiligen Kommune nicht

selbstständigerreichtwird.

Quelle: Burth 2012b: Modell einer ressourcenverbrauchsorientierten Kommunalschuldenbremse, S. 27

Abbildung 53: Funktionslogik der doppischen Kommunalschuldenbremse einschließlich Generationenbeitrag

Ordentliche

Aufwen-

dungen

Ordentliche

Erträge

DEFIZIT

Ausgangssituation ohne doppische Kommunalschuldenbremse:- Leben auf Kosten künftiger Generationen in Höhe des Defizits

Nach Einführung einer doppischenKommunalschuldenbremse:Kein Leben auf Kosten künftiger Generationen mehr möglich

Fall 1: Kommune unternimmt ausreichende eigeneKonsolidierungsanstrengungen -> Kein Generationenbeitrag nötig

Fall 2: Keine ausreichenden Konsolidierungsanstrengungen-> Zwangsweise Erhebung des Generationenbeitrags in Höhe des Defizits

OrdentlicheAufwen-dungen

OrdentlicheErträge

OrdentlicheAufwen-dungen

OrdentlicheErträge

Generatio-nenbeitrag



Abbildung 54: Einordnung der doppischen Schuldenbremse in den Haushaltskreislauf

Haushalts-defizit?

Erhebung Generatio-nenbeitrag i.H.v. Defizit

Haushaltsplanungsphase Haushaltsvollzugsphase Rechnungslegungsphase Zeit

Ausführung des Haushaltsplans

Ist realisiertes

Defizit größer als geplantes

Defizit?Kein Genera-tionenbeitrag

ja

nein

ja

nein


aus a tsdefizit?

i.H.v. Defizit

Haushaltsplanungsphase Haushaltsvollzugsphase Rechnungslegungsphase Zeit

Haushaltsplans größer als geplantes

Defizit?Kein Genera-tionenbeitrag

nein nein

Erhebung Generatio-nenbeitrag

i.H.v. Differenz

Kein Genera-tionenbeitrag

ZentraleKenngröße fürdieBestimmungdesdurchdenGenerationenbeitragauszugleichenden

etwaigenHaushaltsdefizitsistderHaushaltssaldo(Planungsgröße)bzw.dasJahresergebnis(Rech-

nungsabschlussgröße).

Als Haushaltssaldo sollte aus Perspektive der intergenerativen Gerechtigkeit das ordentliche

Ergebnis(inErgebnishaushalt/-rechnung),d.h.derSaldovonordentlichenErträgenundAufwen-

dungen(inklusiveFinanzerträgeund-aufwendungen)verwendetwerden.DasordentlicheErgeb-

nisnachdoppischerLogikstelltsicher,dassRessourcenverbrauch(Aufwendungen)undRessour-

cenaufkommen(Erträge)erfasstundberücksichtigtwerden,wasnachgängigerwissenschaftlicher

Definition die finanzwirtschaftliche Konkretisierung des Grundsatzes der intergenerativen

Gerechtigkeitdarstellt.183Ferneristgewährleistet,dassdurchaußerordentlicheGeschäftsvorfälle

(z.B.ErtragausVermögensveräußerungbeiVerkaufüberBuchwert)dieKenngrößenichtbeein-

flusstwerdenkann.

DieNutzungdoppischerSaldogrößenhatfernerdenEffekt,dassdieAufnahmevonGeldschulden/

Verbindlichkeitennichtgänzlichverbotenwird.Sokannz.B.dieAufnahmeneuer(rentierlicher)

Verbindlichkeitenwirtschaftlichsinnvollsein;sieistbeiVerwendungdoppischerSaldengrund-

sätzlichweiterhinmöglich.DaVerbindlichkeitenüberdieZinsaufwendungenjedochdasordentli-

cheErgebnisbelasten,sindVerbindlichkeitenimKonzeptdesGenerationenbeitragsnurindem

Maße generierbar, wie sie tatsächlich durch ordentliche Erträge gedeckt werden können. Das

Geldschuldenwachstum wird damit gebremst (Schuldenbremse). Neben den Verbindlichkeiten

wird auch die Schuldenart „Rückstellungen“ berücksichtigt, da die Rückstellungsbildung als

ordentlicherAufwanddurchentsprechendeordentlicheErträgezudeckenist.

DaErträgenimkommunalenRauminderRegelEinzahlungeningleicherHöhegegenüberstehen,

wirddurchdiezunächstreinbuchungstechnischeBildungvonRückstellungeninVerbindungmit

einerPflicht zumHaushaltsausgleichFinanzvermögenaufgebaut.DiesesFinanzvermögenkann

183 Ein Nachteil der Verwendung des ordentlichen Ergebnisses der Kernverwaltung besteht gegenwärtig in der fehlendenkonsolidierten Berücksichtigung von Auslagerungen (sofern diese nicht zumindest indirekt über eine verpflichtende,vollständige und unmittelbare Gewinnabführung bzw. Verlustabdeckung mit der Kernverwaltung verwoben sind). DieseSchwächewirdperspektivischüberdieErstellungvonGesamt-/Konzernabschlüssenbehobenwerdenkönnen,imRahmendererdieJahresabschlüssevonKernverwaltungundAuslagerungenzusammengefasstundkonsolidiertwerden.AufgrundteilweisesehrlangerÜbergangsfristeninDeutschlandzurAufstellungeinesGesamt-/KonzernabschlusseswirddieseKenngrößejedocherstmittel-bislangfristigzurVerfügungstehen.


seitensderKommunalpolitikjedocherfolgsneutralinFormeinesAktivtauschsinnichtrealisierba-

resVermögen(z.B.Straße,Brücke)umgewandeltwerden.WerdenderartigeAktivtauschesystema-

tischdurchgeführt,stehtdasVermögenwegenseinerNicht-Realisierbarkeitspäternichtmehrfür

PensionszahlungenzurVerfügung.DasimRahmenderRückstellungsbildungaufgebauteFinanz-

vermögenmussdahervordemZugriffderKommunalpolitikbewahrtwerden.Esbedarfdemzufolge

einerzusätzlichenRechtsregelung,diebestimmt,dassmiteinerRückstellungsbildungeinevoll-

ständigeoderzumindestanteiligeFinanzvermögensdeckungeinherzugehenhat.Daskumulierte

FinanzvermögendarferstdannzuAuszahlungszweckenverwendetwerden,wenndieRückstellun-

gen,zuderenDeckungesangesammeltwordenist,zahlungswirksamaufgelöstwerden.

4.2 Generationenbeitrag als Ultima Ratio

GrundsätzlichdenkbarsindverschiedeneAusgestaltungendesGenerationenbeitragsalsUltima

Ratio(Sanktionsmechanismus).DerGenerationenbeitragkannentwederalseigenständige,gebiets-

körperschaftsindividuelleAbgabe (z.B. als einePro-Kopf-Abgabe) oder alsgebietskörperschafts-

spezifischerAufschlagaufeinebestehendekommunaleAbgabe/Ertragsquelleerhobenwerden.

FürdieStädteundGemeindeneignetsichinsbesonderedievergleichsweiseaufkommensstarke

GrundsteuerBalsAufschlaggrundlage.DieGrundsteuerBistimVergleichzudenanderenkom-

munalenSteuernausmehrerleiGründeninteressant:

• ImGegensatzzurGewerbesteuerbesitztdieGrundsteuerBdenVorteil,dasssiewenigerkon-

junktursensibelist,wasinwirtschaftlichenKrisenzeitenvonWertist.Aufgrunddergeringen

Konjunkturanfälligkeit istdasSteueraufkommenzuverlässigprognostizierbar.Dasgibtden

GemeindenPlanungssicherheit.

• ImVergleichzurGewerbesteueristdieBemessungsgrundlageinBezugaufdieMobilitätvon

Relevanz.EineAbstimmungmitdenFüßendurchFort-undZuzugistbeiderGewerbesteuer

eherzuerwarten:HoheGewerbesteuerhebesätzebedingenabeinemgewissenGradWande-

rungsbewegungenderUnternehmen.EinmassenweiserWegzugvonEinwohnernaufgrund

vonErhöhungenderGrundsteuerB,welcherdannz.B.wiederumdieSchlüsselzuweisungen

negativbeeinflusst,istwenigerwahrscheinlich.

• DieGrundsteuerbeeinträchtigtdasWirtschaftswachstumnichtbzw.nurunwesentlich.Sieist

vermutlich neutral gegenüber dem Wachstumsziel, da der besteuerte Produktionsfaktor in

BezugaufdieGesamtwirtschaftanBedeutungverlorenhat.184

• Die Grundsteuer B ist eine vergleichsweise sozialverträgliche Steuerart, weil Personen mit

hohemEinkommeninderRegelauchbesser(höhererWohnflächenverbrauch)wohnen.Inso-

fernkorreliertihreHöhemitdemEinkommenderPrivathaushalte.UnternehmenmitGewer-

beflächenverbrauchgehörenebenfallszudenSteuerpflichtigen.

184 Vgl.Zimmermann2011,S.196.


• DieGrundsteuerB trifftdirekt (Eigentümer)oder indirekt (Einrechnung inMietpreise)alle

BürgersowieauchUnternehmeneinerGemeinde.IhreGenerierungundggf.auchihreErhö-

hungsinddaherbesondersgeeignet,denZusammenhangzwischenkommunalenLeistungen

undihrenKostenindasBewusstseinderBürgerzurücken.DasbeflügeltDiskussionenüber

das notwendige Leistungsangebot innerhalb einer Gemeinde und erzeugt Konsolidierungs-

druckausderGesamtbevölkerung.

Kommunikation einer Grundsteueranpassung am Beispiel der Stadt Hannover

EinBeispiel,dasanschaulichmacht,wieeinekonsolidierungsbedingteGrundsteuererhö-

hungseitenseinerKommunekommuniziertunddiezusätzlicheBelastungfürdenBürger

verständlichgemachtwerdenkann,istdasHaushaltssicherungskonzept2012dernieder-

sächsischenLandeshauptstadtHannover. ImRahmendesHaushaltssicherungskonzepts

(HSK)zeigtHannoverauf,wiesichdiegeplanteHebesatzerhöhungum60Prozentpunkte

von530auf590ProzentaufDurchschnittshaushalteauswirktundwelcheMehreinnah-

mendurchdieMaßnahmegeneriertwerdenkönnen(Tab.21).

Tabelle 21: Visualisierung der Effekte einer GrundsteueranpassungHebesatz(in Prozent)

Geschätzte Mehrein-nahmen im Haushalt der LHH

Wohnung 75 m² Haus 125 m² Wohnung/Haus

JährlicheBelastung

MonatlicheMehr- belastung

JährlicheBelastung

MonatlicheMehr- belastung

Prozentuale Erhöhung für die Steuer-pflichtigen

530 (Status quo Hannover)

– 239 E – 583 E – –

auf 540(Hamburg)

2,5 Mio. E 244 E 0,4 E 594 E 0,9 E 2 %

auf 580(Bremen)

12,5 Mio. E 263 E 2,0 E 637 E 4,5 E 9 %

auf 590(Essen)

15,0 Mio. E 268 E 2,4 E 648 E 5,4 E 11 %

auf 635(Dresden)

26,0 Mio. E 289 E 4,2 E 698 E 9,5 E 20 %

auf 650(Leipzig)

30,0 Mio. E 297 E 4,8 E 713 E 10,8 E 23 %

auf 810(Berlin)

70,0 Mio. E 371 E 11,0 E 883 E 25,0 E 53 %

Quelle: Landeshauptstadt Hannover 2011: Haushaltssicherungskonzept 2012 bis 2014 (HSK VIII), S. 6

Eine60-prozentigeHebesatzanpassungwürdederStadtdemnachMehrerträgevon15Mio.

EuroproJahrgenerieren.Ein(privater)DurchschnittshaushaltwäreindiesemFallzusätz-

lichmitmonatlich2,40(Wohnungmit75m2)bis5,40Euro(Hausmit125m2)belastet.

DaGemeindeverbändeinDeutschland(imGegensatzzudenStädtenundGemeinden)inderRegel

keineeigenen,aufkommensstarkenSteuereinnahmequellenhabenundsichnebendenZuweisun-

genvorallemüberdieGemeindeverbandsumlagefinanzieren,kannhierkeineSteueralsAufschlag-

grundlagefungieren.VielmehrwürdesichdieGemeindeverbandsumlageanbieten,dasie–analog


zurGrundsteuerderStädteundGemeinden–alleBürgerdesKreises/dessonstigenGemeindever-

bandesbelastetundebenfallskeinewesentlichenWanderungsbewegungenprovoziert.185

DerzentraleWirkungsmechanismusdesGenerationenbeitragsbestehtjedochnichtdarin,dasser

tatsächlicherhobenwird–imGegenteil:Zielistes,dassdieKommuneaufgrundderDrohkulisse

des Generationenbeitrags (Anreizfunktion) Konsolidierungsmaßnahmen in anderen Bereichen

vornimmtundkommunaleAusgabenaufdenPrüfstandgestelltwerden.WogenauAufwandssen-

kungenbzw.Ertragssteigerungenrealisiertwerden,bleibtderpolitischenWillensbildungvorOrt

vorbehalten (kommunale Selbstverwaltung und -verantwortung). Der Generationenbeitrag ist

lediglicheinletztesMittel(UltimaRatio),dasinletzterInstanzsicherstellt,dassnursovieleRes-

sourcenverbrauchtwerden,wieauchtatsächlicherwirtschaftetwerden.DerGenerationenbeitrag

stelltdesWeiterensicher,dassnichtzwangsläufigeinRückbauöffentlicherLeistungenvorgenom-

menwerdenmuss.WollendieBürgerbeispielsweiseaufliebgewonnene(freiwillige)Leistungen

(z.B.Theater,Schwimmbad)nichtverzichten,könnendieseerhaltenbleiben.Allerdingsmüssen

dieBürgerdannauchinFormhöhererAbgaben(z.B.höhereGebühren,höhereSteuern,höhere

Eintrittspreise) die Kosten für die bereitgestellten öffentlichen Leistungen tragen. Empirischen

UntersuchungenzufolgeistdieMehrheitderBürgereherbereit,höhereAbgabenzutragen,denn

aufbestehendeLeistungenzuverzichten.186

DieErhebungeinesGenerationenbeitrags impliziert,dass jedeneueErtragssenkungbzw.Auf-

wandserhöhunganeinenhöherenGenerationenbeitraggeknüpftist,sofernderHaushaltunaus-

geglichen istundnichtanderweitigKonsolidierungsmaßnahmenvorgenommenwerden. Inder

PraxiswirdhäufigaufErträgeverzichtet,odereswerdenAufwendungengetätigt,dienurkleinen

TeilenderBevölkerungeinenNutzenstiften.DurchEinführungdesGenerationenbeitragswerden

vielesolcherbislangquasiunantastbarenPositionenaufdenPrüfstandgestellt,daihrBeibehalten

nureinekleineKlientelbefriedigt,währendihreAbschaffungdurchVermeidungdesGeneratio-

nenbeitragsdenUnmutderGesamtbevölkerungverhindert.Klientelpolitikwirddamiterschwert.

DerGrundsatzderGenerationengerechtigkeit(d.h.derAusgleichdesordentlichenErgebnisses)

wirdindieWährungderPolitikübersetzt:DurchdieGefahrdesVerlustsvonWählerstimmenim

FallederErhebungeinesGenerationenbeitragskommteszueinerUmkehrderArgumentations-

ketteinVolksvertretungenwieauchinderöffentlichenWahrnehmung:Sowirdbeijederkünfti-

genBelastungdesHaushaltsdieFrageaufgeworfen,obdieseBelastungwirklichbenötigtwird

undgesellschaftlicherwünschtistoderob(inAnbetrachtdesdrohendenGenerationenbeitrags)

doch eher darauf verzichtet werden sollte. Der Zusammenhang zwischen Abgabenniveau und

LeistungsniveauwirdfürdenBürger(wieder)spürbar.

VomGenerationenbeitraggehtdemnacheinAnreizaus,denHaushaltmittelsalternativerKonso-

lidierungsmaßnahmen auszugleichen. Durch Erreichung des Haushaltsausgleichs (nach doppi-

scherLogik)wärezugleichsichergestellt,dassaktuelleGenerationennichtaufKostenkünftiger

Generationenleben.DasPrinzip„Werbestellt,bezahlt“hatinsofernnichtnurinderBeziehung

zwischenGebietskörperschaftsebenenzugelten,sondernauchimzeitlichenKontext:WennBür-

185 Vgl.Hilgers/Burth2011,S.249f.186 Vgl.BertelsmannStiftung2013,S.33f.


gerheutebestimmteLeistungen(=Ressourcenverbrauch)vonderGebietskörperschaftverlangen,

müssen sie auch heute ausreichende Erträge (= Ressourcenaufkommen) generieren, um diese

Leistungenzufinanzieren.InanderenWorten:FürdasöffentlicheLeistungsniveau,dasdieheu-

tigeGenerationbestellt,musssieauchselbstinFormvonAbgabenbezahlen.DerGenerationen-

beitragdefiniertinsofernklardieGrenzenderkommunalenSelbstverwaltung:Siebeginnendort,

woderHaushaltsausgleichnichterreichtunddamiteinLebenaufKostenkünftigerGenerationen

praktiziertwird.DarüberhinausmachtesderGenerationenbeitragderKommunalaufsichtver-

gleichsweiseleicht,denHaushaltsausgleichzugewährleisten(d.h.einÜberschreitenderGrenzen

zuverhindern),sofernderGenerationenbeitragalsMuss-undnichtalsSoll-VorschriftimHaus-

haltsrechtverankertwird.

4.3 Funktionierende Konnexitätsregeln als Voraussetzung

EineUrsachefürdiesteigendeKommunalschuldenlastliegtinderLandes-undBundesgesetzge-

bung.187SoistesinderVergangenheitmehrfachvorgekommen,dassbeinicht(vollständig)funk-

tionsfähigenKonnexitätsregelnAufgabenvoneinemLandoderdemBundaufdieKommunen

übertragen wurden, ohne in gleichem Maße ertragsseitig für einen Ausgleich zu sorgen. Das

führt seitens der betroffenen Kommunen dazu, dass die entstehenden Deckungslücken unter

demZieldesHaushaltsausgleichsanderweitigaufgefangenwerdenmüssten.DerartigeVorgänge

inVerbindungmitzuweilenschwerfüreinenBürgereinsehbarenSachzusammenhängenführen

bereitsheutedazu,dassderBürger/Wählernichtzweifelsfreierkennenkann,welcheEbenesich

füreinzelneEntscheidungenverantwortlichzeigt.DamitwirdfürihndieBewertungdespoliti-

schenHandelnserschwert.

Unter dem Regime einer mit einem Generationenbeitrag verknüpften Kommunalschuldenbremse

würdenkonnexitätsrelevanteFragestellungenautomatischstärkerindenFokusdesInteressesrücken,


Abbildung 55: Komponenten der doppischen Kommunalschuldenbremse

Sanktion und automatischer Stabilisator: Generationenbeitrag

Ziel: Ordentlicher Ausgleich desErgebnishaushaltes

Grundlage: Doppisches Haushalts- und Rechnungswesen

Kommunale Selbstverwaltung

Konnexität

187 Vgl.BertelsmannStiftung2012,S.23f.


wasbestenfallszueinerVersachlichungderDebatten führenwürde– imZweifelsfallmüsstendie

KommunenübertrageneAufgabenohneausreichendegleichzeitigeAnpassungderFinanzmittelüber

denGenerationenbeitragdecken.Ebendasmussausgeschlossenwerden.Eswäre,überspitztformu-

liert,nichtzuverantworten,wenneineEbeneWohltatenbeschließtunddieimStaatsaufbauhierar-

chischnachgelagerteEbenehierfürdieBürgermiteinemGenerationenbeitrag/einerSteuerbelegt.

DeroriginäreZweckeinesGenerationenbeitrags, auchwenneraneinebestehendeRealsteuer

anknüpft,liegtnichtimAbfedernnichtfunktionsfähigerKonnexitätssysteme.Trefflichformuliert

in diesem Zusammenhang der Deutsche Städtetag: „Hebesätze bei Grund- und Gewerbesteuer

sinddazuda,dieEinnahmenandasvorOrtgewünschteAngebotöffentlicherLeistungenanzupas-

sen.Siesindnichtdazugedacht,FehlsteuerungenvonBundundLändernaufzufangen.“188

InsofernistandieserStellezubetonen,dassfunktionierendeKonnexitätsregelnerforderlichsind,

umdiekommunalenHaushaltenichtzusätzlichzubelasten.DasgiltgeradevordemHintergrund

derneuenStaatsschuldenbremseundwürdedurchdieEtablierungeinerneuenKommunalschul-

denbremseunterstrichen.LetztereerforderteinfunktionsfähigesSystemvonKonnexitätsregeln,

umsicherzustellen,dassdenBürgernetwaigezusätzlichvonBundundLändernübertrageneAuf-

gaben nicht über den Generationenbeitrag (oder anderweitige Konsolidierungsmaßnahmen) in

„kommunaleRechnung“gestelltwerden.

4.4 Übergangslösung

GrundsätzlichmüssenfiskalischeRegelungennichtzwangsläufiggesetzlichausgestaltetwerden.

DasModelleinerdoppischenKommunalschuldenbremsekannbereitsjetztinkommunalerEigen-

initiative umgesetzt werden: Es bestehen keine rechtlichen Regelungen, die eine Etablierung

explizit verhindern. Selbstauferlegte (weiche oder moralische) Normen können mancherorts

durchausgeeignetsein.EinegesellschaftlicheÄchtungeinerkommunalenHaushaltspolitikauf

KostenkommenderGenerationen,diepermanenteDefiziteimordentlichenErgebnisalsmoralisch

verwerflichbrandmarkt, ist theoretischgenausogeeignetwie einegesetzlicheRegelung–das

wärezumindestdannderFall,wenndiehandelndenKommunalpolitikerdurchdienichtgesetzli-

che(informelle)Regelfaktischgebundensind.189UnabhängigvondemModelleinerdoppischen

KommunalschuldenbremsezeigtsichderunbedingteWillezumHaushaltsausgleichauchtatsäch-

lich invielenKommunen.190Gleichwohl istnichtdamit zu rechnen,dass einenichtgesetzlich

begründetedoppischeKommunalschuldenbremseallerorts(dauerhaft)umgesetztwürde.Insofern

erscheintbeimWunscheinerflächendeckendgenerationengerechtenkommunalenHaushaltspo-

litikeinegesetzlicheManifestationunumgänglich.

WürdeeinedoppischeKommunalschuldenbremsevonheuteaufmorgen in ihrervollständigen

Formeingeführtwerden,ergäbensichinsbesonderebeihochdefizitärenKommunenschlagartig

188 DeutscherStädtetag2012,S.8.189 DiegleicheArgumentationführtSchulemannfürrestriktivereFiskalregelnaufStaatsebenean.Gleichwohlkonstatierter,dass

Regelnumsowirksamersind,jewenigereinfachsieaußerKraftgesetztwerdenkönnen(insbesondereVerfassungsregeln).Vgl.Schulemann2012,S.32.

190 Vgl.exemplarischGnädinger2012,S.339ff.,undStaehler2009.


massiveProbleme.HierwürdederGenerationenbeitraggleichimerstenJahreinensehrhohen

Betrag annehmen, da kurzfristige Einsparungen in Höhe des Defizits an anderen Stellen nur

schwer realisierbar sind. So sind beispielsweise die kommunalen Personalaufwendungen als

regelmäßiggroßeAufwandkategorieimöffentlichenDienstkurzfristigkaummerklichzureduzie-

ren.GleichwohlsinddiePersonalaufwendungenvielerortsmittel-bislangfristig–insbesondere

aufgrundderanstehendenPensionierungs-bzw.Verrentungswelle–durchausdurchnatürliche

Fluktuation abbaubar; insofern bestehen an dieser Stelle regelmäßig Potentiale. Diese können

abernichtsofortrealisiertwerden.

Diese Problematik spricht dafür, bei Einführung einer doppischen Kommunalschuldenbremse

eineÜbergangslösungzuetablieren,dieesKommunenmiteinemsehrhohenDefizitermöglicht,

diesesschrittweise(linear)abzubauen.191WerdendieKonsolidierungszieledesDefizitabbaupfads

verfehlt, wird wiederum der Generationenbeitrag herangezogen, um den Differenzbetrag zu

decken.EineVerfehlungderKonsolidierungszieleistdamitnichtmehrmöglich.Abb.56zeigtbei-

spielhaftdreimöglicheVarianten.VarianteNr.1spiegeltdenFallohneÜbergangslösungwider.

HierwirdnotfallsderGenerationenbeitragherangezogen,umbereitsimJahrderEinführungder

Kommunalschuldenbremse(hier:2013)dasDefizitkomplettabzubauen.VarianteNr.2undVari-

anteNr.3beinhaltendemgegenübereinemittlere3-jährigebzw.lange7-jährigeÜbergangsfrist

zumDefizitabbau.BeideVariantenseheninsofernineinerÜbergangsphaseeinenweiterenEigen-

Variante 1: unmittelbares Wirksamwerden der Schuldenbremse; 2013: sehr starke Konsolidierung bzw. hoher Generationenbeitrag


Überschuss

Ziel-Haushaltssaldo

Ausgleich

Status quo(hohes Defizit)

Zeit

Defizit

2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020

Variante 2: 3-jährige Übergangslösung mit linearem Defizitabbau;starke bis mittlere jährliche Konsolidierung

Variante 3: 7-jährige Übergangslösung mit linearem Defizitabbau;mittlere bis leichte jährliche Konsolidierung

Abbildung 56: Defizitabbaupfade im Rahmen einer Übergangslösung

191 Vgl.Hilgers/Burth2011,S.244ff.


kapitalabbauvor,bisderHaushaltsausgleichwiedererstmalsjahresbezogenerreichtwird.Gleich-

wohlhandeltessichumeinenkontrolliertenEigenkapitalabbau,weilAbweichungenvomDefizit-

abbaupfadnötigenfallsmitdemGenerationenbeitragsanktioniertwerden.

InjedemFallistunabhängigvonderWahlderModellvariantesichergestellt,dassdieKommunen

ausderheuteweitverbreitetenpsychologischenVergeblichkeitsfalleherausgeführtwerden.Esist

sichergestellt,dassderHaushaltsausgleicherreichtwird–dasgibtPerspektiveundmobilisiert

Kräfte.HeutehatdieadministrativekommunaleFührunginihrerKommunikationkaumeinInte-

resse, Haushaltsdefizite auf eigene Versäumnisse (endogene Ursachen) zurückzuführen, denn

dies würde ihr selbst politisch schaden. Entsprechend sind Haushaltssicherungskonzepte und

Vorberichte zu Haushalten regelmäßig mit einer langen Liste von Ursachen für Fehlbedarfe/

-beträgeversehen,dieaußerhalbdereigenenBeeinflussungsmöglichkeitenliegen.Verantwortung

wirdaufdieseWeiseaufandereabgewälzt,unddieEigenverantwortunggerätindenHintergrund.

Beiden(häufigehrenamtlich)agierendenKommunalpolitikern/derVertretungskörperschaftmit

begrenztemZeitbudgetmüssendieseregelmäßigvorgetragenenThesenzwangsläufigdazufüh-

ren,dasssiesichundihreKommuneineinerVergeblichkeitsfallewähnen,obgleichinderReali-

täteineKonsolidierungauseigenerKraftmöglichwäre.VoreinemderartigenHintergrundwird

dann zuweilen jedwede Konsolidierungsanstrengung eingestellt, weil das Ziel unerreichbar

erscheint;esentstehteine(fraktionsübergreifende)Haltung/SolidarisierunggegenüberEingriffen

derstaatlichenAufsichtsbehörden.MiteinerdoppischenSchuldenbremseistderHaushaltsaus-

gleichhingegeninjedemFallsichergestellt–folglichwerdensichkommunalpolitischeDebatten

höchstwahrscheinlichineineRichtungbewegen,inderdieDiskussionumMaßnahmenzurErrei-

chungdieserVorgabeunterVermeidungdesGenerationenbeitragskreist.

Grundsätzlichistanzumerken,dassesfüreineKommunemithohemDefizitvorteilhaftist,wenn

siebereitszuBeginndesDefizitabbauzeitraumsmöglichststarkkonsolidiert.Dasgewährleistet,

dassDefiziteüberdievonihnenprovoziertenFolgennichtzumMotorihrereigenenEntwicklung

avancieren.Somachen rascheundentschlosseneKonsolidierungsmaßnahmenzuBeginnnoch

merklichereMaßnahmeninderZukunftentbehrlich,danichtauchnochdiezusätzlichenFolgen

höhererDefizite (z.B.höhereVerschuldungunddamithöhererZinsaufwand)getragenwerden

müssen(Abb.57).

AlsweitereUnterstützungzumZeitpunktderEinführungderKommunalschuldenbremsekann

z.B. auch seitens der Länder angedacht werden, Entschuldungsprogramme für hoch defizitäre

Kommunenaufzulegen,mitderenHilfedieZinsaufwendungenderKrisenkommunenverringert

werden. Dies erleichtert die Erreichung der Konsolidierungsziele. Derartige Entschuldungspro-

grammeexistierenbereitsinsiebenBundesländern.192WelcheKommunenzuderangesprochenen

GruppederhochdefizitärenKommunenzuzählensind,kannlandesspezifischanhandkonkreter

Kennzahlen (z.B. ordentliches Ergebnis, Kassenkreditbestand) mit Schwellenwerten in Euro je

EinwohnerimMehrjahresschnittbestimmtwerden.

192 Hessen,NRW,Niedersachsen,Sachsen-Anhalt,Mecklenburg-Vorpommern,Rheinland-Pfalz,Schleswig-Holstein



Abbildung 57: Entscheidungsparameter bei der Festlegung des Defizitabbaupfades (kontrolliert ausgestalteter Eigenkapitalabbau/Defizitreduzierung bis zur Wiedererreichung des jahresbezogenen Haushaltsausgleichs)

Ein hoher Abbaubetrag erfordert starkeKonsolidierungsanstrengungen bereits in denAnfangsjahren; einzelne Konsolidierungsmaß-nahmen erfordern Zeit, bis sie ihre volle Wirkung entfalten können

Ein niedriger Abbaubetrag bedingt, dass übereinen Mehrjahreszeitraum weitere Defiziteentstehen, deren Folgen den Haushaltsausgleichin Folgeperioden erschweren

4.5 Antizyklischer Ausgleich

In der bislang beschriebenen Ausgestaltung wirkt die doppische Kommunalschuldenbremse

zyklisch,dasheißt,inPhasenschlechterKonjunkturmüsstenvorOrtzusätzlichErträgeerhöht

bzw.Aufwendungengesenktwerden,umdenHaushaltsausgleichzuerreichen.Nachallgemeiner

Auffassung fälltdemStaat indeseineantizyklischekonjunkturpolitischeVerantwortungzu: In

Krisenzeiten soll der Staat die Nachfrage (defizitfinanziert) stimulieren, in Zeiten eines stark

wachsendenBruttoinlandsproduktssollerdurchVerringerungstaatlicherNachfragedieKonjunk-

turvoreinemÜberhitzenbewahrenundÜberschüsseerwirtschaften(sogenannteantizyklische

Fiskalpolitik).HauptträgerderkonjunkturpolitischenVerantwortungsinddiestaatlichenGebiets-

körperschaften,d.h.dieBundesländersowievorallemderBund.193Umstrittenistindes,obauch

dieKommuneneinesolcheantizyklischeHaushalts-undFinanzpolitikbetreibensollenbzw.kön-

nen–eineeinzelneKommune istdazuaufgrundderbeschränkten finanziellenMöglichkeiten

gewissnichtbzw.höchstensörtlichbegrenztinderLage.AnderssiehtdieSituationallerdingsin

BezugaufdieGesamtheitderKommunenaus.

SosindesgeradedieKommunen,dieüberihreInvestitionstätigkeitinSachanlagevermögenüber

einenvoluminösenHebelzurUmsetzungeinerantizyklischenPolitikverfügen(vgl.dazuTeilII,

Kap.4.3).AuchbirgtdieUmsetzungeinerzyklischenFinanzpolitikaufkommunalerEbenedie

Gefahr,derantizyklischenFiskalpolitikaufstaatlicherEbeneentgegenzuwirkenbzw.sieaufzuhe-

ben. IndiesemFall könntederGesamtstaat seinerkonjunkturpolitischenVerantwortungnicht

193 Vgl.Zimmermann2006,S.394.


gerecht werden. Vor diesem Hintergrund kann grundsätzlich auch den Gemeinden und Gemein-

deverbänden die Aufgabe zugesprochen werden, die Konjunktur in Krisenzeiten anzukurbeln

bzw. in Boomzeiten zu dämpfen.

Das bisher erläuterte Konzept der Kommunalschuldenbremse schreibt für jedes Jahr das Errei-

chen des Haushaltsausgleichs vor. Eine antizyklische Finanzpolitik ist damit nicht möglich. Das

Gebot zum Ausgleich des ordentlichen Ergebnisses ist jedoch nicht statisch, sondern dynamisch

zu verstehen. In konjunkturellen Schwächephasen – die sich durch Einbrüche bei den Steuererträ-

gen und ggf. in Kombination mit Aufwandserhöhungen z. B. bei den Sozialaufwendungen aus-

zeichnen – kann es legitim sein, das Eigenkapital zeitlich begrenzt zu reduzieren. In diesen Fäl-

len wird das Eigenkapital quasi als Puffer genutzt. Das heißt aber auch, dass in Zeiten des

wirtschaftlichen Aufschwungs Überschüsse im ordentlichen Ergebnis erzielt werden müssen. Auf

die Reduzierung des Eigenkapitals in Schwächephasen müssen in guten Phasen Überschüsse im

ordentlichen Ergebnis folgen. Nur so ist gewährleistet, dass das Eigenkapital langfristig nähe-

rungsweise konstant bleibt.

Um ein solches antizyklisches Verhalten zu ermöglichen, muss die beschriebene Pflicht des jähr-

lichen Haushaltsausgleichs durch eine Pflicht zum Haushaltsausgleich im Mehrjahreszeitraum

ersetzt werden, wobei die Einhaltung des Haushaltsausgleichs im Mehrjahreszeitraum durch den

Generationenbeitrag sichergestellt wird. Der Haushaltsausgleich muss demnach beispielsweise in

jedem 5-Jahres-Zeitraum (also z. B. sowohl 2010–2014 als auch 2011–2015 und 2012–2016 etc.)

erreicht werden. Die konkrete Länge des Zeitraums sollte einheitlich im Haushaltsrecht verankert

werden.

Durch die Pflicht zum Haushaltsausgleich im Mehrjahreszeitraum wird gewährleistet, dass nicht

nur in Krisenzeiten Defizite eingegangen werden (wie dies auch heute schon vielerorts der Fall

ist), sondern dass vor allem auch in guten Zeiten Überschüsse erzielt werden, die die in Krisenjah-

ren angehäuften Defizite kompensieren. Es wird ebenso sichergestellt, dass im Falle einer vor Ort

langanhaltenden Wirtschaftskrise (z. B. Abwanderung eines wichtigen Gewerbesteuerzahlers)

nicht dauerhaft Defizite eingegangen werden. Stattdessen wird die Kommune rechtzeitig dazu ver-

anlasst, zeitnah ihr Leistungsangebot und Abgabenniveau auf die dauerhaft niedrigere Wirt-

schaftsleistung anzupassen.

Im doppischen System kann das Konzept des Haushaltsausgleichs im Mehrjahresschnitt alterna-

tiv auch durch eine Pflicht zur jährlichen Bildung von sogenannten Krisenrückstellungen ersetzt

werden (Passivseite der Bilanz), wobei in gleicher Höhe Finanzvermögen aufzubauen ist (Aktiv-

seite der Bilanz). Das Finanzvermögen darf hierbei nur in Krisenjahren verwendet werden – bei

gleichzeitiger ertragswirksamer Auflösung der Krisenrückstellungen.194 Die Bildung der Rückstel-

lungen hat hierbei den Charakter von ordentlichen Aufwendungen und erfordert somit die

Deckung durch entsprechende ordentliche Erträge. Der Haushaltsausgleich wäre im Konzept der

Krisenrückstellungen jährlich über die Auflösung der angesammelten Krisenrückstellungen zu

erreichen. Die Höhe der jährlich zu bildenden Krisenrückstellungen ist im Haushaltsrecht einheit-

194 Vgl. Gnädinger/Hilgers 2010; Burth 2012a.


lich festzulegen. Denkbar ist z. B., die Höhe der Krisenrückstellungen prozentual an die Höhe der

ordentlichen Erträge zu koppeln.

Welche der beiden zuvor genannten Alternativen – Haushaltsausgleich im Mehrjahreszeitraum

versus jährlicher Haushaltsausgleich in Verbindung mit Krisenrückstellungen – gewählt wird,

bleibt dem Gesetzgeber vorbehalten. Eine der beiden Alternativen sollte jedoch verpflichtend fest-

gelegt werden.

5 Wirkungen und Anreize einer doppischen Kommunalschuldenbremse

Kommunale Haushaltsdefizite sind das Resultat des Zusammenwirkens endogener (z. B. lokale

Politik) und exogener Faktoren (z. B. Konjunktur).195 In welchem Maße diese in den Gemeinden

und Gemeindeverbänden jeweils gewichtet sind, kann allgemein nicht beantwortet werden. In

Bezug auf die exogenen Faktoren ist vor allem die Problematik übertragener sozialer Aufgaben

zu nennen, die unvollständig gegenfinanziert wurden. In diesem Feld sind in den vergangenen

Jahren wesentliche Fortschritte erreicht worden.196 Dies ist ein entscheidender Schritt zur Verbes-

serung der kommunalen Finanzsituation, was sich auch in der positiven mittelfristigen Prognose

ausdrückt.197 Die Rahmenbedingungen für die kommunalen Haushalte in Gänze sind so gut, wie

seit vielen Jahren nicht mehr. Die kommenden Jahre müssen durch die Verantwortlichen vor Ort

dazu genutzt werden, Haushaltsdefizite und Kassenkredite abzubauen. Die doppische Kommu-

nalschuldenbremse unterstützt diesen Prozess, indem sie die endogenen Faktoren adressiert.

Insbesondere die politökonomische Theorie unterstellt der Politik – auch der Kommunalpolitik –

häufig ein gewisses eigennütziges Interesse. Dies bedeutet die Abkehr von dem in der Ökonomie

gezeichneten Bild eines „wohlwollenden, gemeinwohlorientierten Herrschers“ hin zum Interesse

der Sicherstellung der eigenen Wiederwahl oder sonstiger mit dem politischen Amt verknüpfter

Eigennutzinteressen. Um diese Wiederwahl/die Eigennutzinteressen sicherzustellen, bedienen

sich einige Politiker gerne des Instruments der Verschuldung.198 Die relativ unproblematische Ver-

fügbarkeit dieser Finanzierungsform gepaart mit Unwissenheit und/oder Ignoranz gegenüber den

daraus resultierenden zukünftigen Verpflichtungen (Zins und Tilgung) verführt Politiker dazu,

Schulden einzugehen, ermöglicht es doch das Instrument der Schulden, Wahlgeschenke in Form

von Abgabensenkungen oder Ausgabesteigerungen zu verteilen, um Wähler in Bezug auf die

eigene Person positiv zu stimmen. Da sowohl die Politik als auch die Bürger/Wähler vielfach nicht

wissen bzw. ausblenden, welche negativen Folgen Schulden langfristig nach sich ziehen (z. B.

Abgabenerhöhungen, Leistungskürzungen), messen sie steigender Verschuldung ein verhältnis-

mäßig geringes Gewicht zu. Hinzu kommt, dass durch das Agieren im Milliardenbereich die Höhe

der Verschuldung für den Einzelnen kaum noch verständlich ist. Während die in der Zukunft zu

195 Ausführlich vgl. Boettcher 2013.196 So übernimmt der Bund einen höheren Anteil an den Kosten der Unterkunft, der Kita-Investitionen und des laufenden Betriebs

sowie die Grundsicherung im Alter und bei Erwerbsminderung. Für die Eingliederungshilfen sind Verhandlungen angekündigt.197 Die kommunalen Verbände prognostizieren für die Jahre 2013 zu 2016 jährliche Überschüsse von rund vier Mrd. Euro.

Parallel wächst die Heterogenität zwischen armen und wohlhabenden Städten. Vgl. Bundesvereinigung der kommunalen Spitzenverbände 2013.

198 Vgl. ausführlich Geißler 2011, S. 36 ff.


höherenAbgabenundEinschränkungenimLeistungsniveauführendenSchuldennurgeringfügig

negativwahrgenommenwerden,werdendieschuldenfinanziertenAbgabenkürzungenundLeis-

tungssteigerungenvondenWählerndemgegenüberstärkerpositivhonoriert,dasiedieseunmit-

telbarerspüren(z.B.100EuroproJahrmehrimGeldbeuteldurchschuldenfinanzierteSteuersen-

kung). Den bestehenden haushaltsrechtlichen Regelungen wohnt damit ein Anreiz inne,

schuldenfinanziertAusgabenzutätigenbzw.aufEinnahmenzuverzichten,dahierdurchWähler

positivgestimmtwerdenkönnen.

DiedoppischeKommunalschuldenbremsemitihrenHauptkomponenten„PflichtzumHaushalts-

ausgleichimordentlichenErgebnis“und„GenerationenbeitragalsUltimaRatio“drehtdieoben

genanntenpolitischenFehlanreizeum.DajedezusätzlicheErtragssenkungbzw.Aufwandserhö-

hungimFalleeinesunausgeglichenenHaushaltsstetsmitderDrohkulissedesGenerationenbei-

tragsverbundenist,wirdsichdieArgumentationsketteumkehren.StattderFrage„Kannichdurch

die Ertragssenkung/Aufwandssteigerung eine bestimmte Klientel befriedigen und Wählerstim-

mengewinnen?“stehtimVordergrundnundieFrage„IstesmirdieErtragssenkung/Aufwands-

steigerungwert,aufgrunddesimDefizitfallzuerhebendenGenerationenbeitragsWählerstimmen

indennichtbegünstigtenBevölkerungsgruppenzuverlieren?“.DieErreichungdesHaushaltsaus-

gleichs,d.h.mithindieSicherstellungeinergenerationengerechtenHaushaltspolitik,wirddamit

ineinewichtigeWährungderPolitikübersetzt:Wählerstimmen.Folgeist,dassbestehende,lange

ZeitauspolitischenGründenunantastbareAufwands-undErtragspositionennungenausokritisch

aufdenPrüfstandgestelltwerdenwiejedeneueertragssenkendebzw.aufwandserhöhendeMaß-

nahme.ImVordergrundderHaushaltspolitikwirddieVermeidungderErhebungdesGeneratio-

nenbeitragsstehen,dadieser,sofernernichtdurchentsprechendeLeistungsbündelbegründet

wird,einemEingeständniseiner ineffizientenHaushaltspolitikgleichkommt.Esbestehtdamitein

Anreiz,denHaushaltauseigenerKraftdurchgeeigneteKonsolidierungsmaßnahmenauszugleichen.

FernerlöstdiedoppischeKommunalschuldenbremseeinweiteresProblem:DieSicherstellungder

Generationengerechtigkeit ist nicht mehr vom Konsolidierungswillen vor Ort abhängig, da mit

demGenerationenbeitrageinautomatischerSanktionsmechanismusetabliertwird.Dieserstellt

sicher,dass,selbstwenndiePolitikkeinernsthaftesInteresseamHaushaltsausgleichhatundlie-

ber auf Kosten künftiger Generationen wirtschaften möchte, der Haushaltsausgleich trotzdem

erzwungenwird,danotfallsderGenerationenbeitraginentsprechenderHöhefürdieSchließung

derLückesorgt.AusdemSanktionsmechanismuserwächstdamitderbereitsbeschriebeneAnreiz,

denHaushaltauseigenerKraftzukonsolidierensowiesicherzustellen,dassHaushaltekünftig

nichtmehrkonsolidierungsbedürftigwerden.

DerAutomatismushatgleichzeitigdenpositivenNebeneffekt,dassdieStellungderaktuell

z.T.politischgeprägtenKommunalaufsichtgestärktwird;derautomatischeSanktionsmecha-

nismusGenerationenbeitragversetztdieKommunalaufsicht indieLage,denGrundsatzder

Generationengerechtigkeit der Haushaltswirtschaft vergleichsweise einfach durchzusetzen.

AktuellgelingtdiesbeiKommunenmitHaushaltssicherungskonzeptvielfachnicht,dakeine

automatische Sanktionierung vorgesehen ist bzw. politische Entscheidungsträger teilweise

DruckaufdieKommunalaufsichtausübenkönnen.DanebenkönnendieaktuellenRechtsvor-

gaben zur Kredit- und Kassenkreditbegrenzung zwar – je nach Ausgestaltung besser oder


schlechter–Geldschuldenbegrenzen; sie sind allerdings nicht imstande, einendefizitären

Haushalt in den Ausgleich des ordentlichen Ergebnisses zu führen. Sie können ggf. sogar

nachteilige Effekte haben, wenn z.B. die Nichtgenehmigung von Krediten Investitionen in

zukunftssensitiven Bereichen und damit jedwede Entwicklungsmöglichkeit verhindert. Mit

einerneuendoppischenSchuldenbremseinKombinationmitdemGenerationenbeitraggera-

tendieAufsichtsbehördenineineneueRolle–ihrWissen/ihreBeratungskompetenzinKon-

solidierungsfragenwirdgefragter,denneskanndenKommunenhelfen,dieinihremInteresse

liegendeErhebungdesGenerationenbeitragszuverhindernbzw.zubegrenzen.Kommunalpo-

litikverliertdasInteresse,derAufsichtSachvorgängezuverschweigen,umsichdamiteine

Kreditgenehmigungzuerschleichen,dennderHaushaltwärezwingendnachGesetzeswegen

undnötigenfallsüberdenGenerationenbeitragauszugleichen.EinVerhandlungsspielraumin

BezugaufdieErreichungdesHaushaltsausgleichsunddamiteinHandlungsermessenderAuf-

sichtsbehörden,derwieimjetzigenModellgegenüberderAufsichthierbeigeltendgemacht

werdenkönnte,bestehtnicht.BeiVerfehlendesHaushaltsausgleichswäredieAufsichtnöti-

genfallsindergesetzlichenHandlungspflicht,denGenerationenbeitragimWegederErsatz-

vornahmedurchzusetzen.

Hinzukommt,dassdiedoppischeKommunalschuldenbremseerstmalsfürjedenBürger/Wähler

spürbarmacht, inwelcherHöheAbgabenniveauundLeistungsniveaunichtübereinstimmen–

denndieDifferenzzwischenbeidenGrößenwirdnotfallsüberdenGenerationenbeitraggedeckt.

FürdenBürgerwirddieHöhedesHaushaltsdefizitsdamit(erstmals)fühlbargemacht,daerauf-

grundderSonderabgabeGenerationenbeitragimeigenenGeldbeutelsieht,wiehochdasDefizit

ist.DasEntstehendersogenanntenSchuldenillusionwirdimKeimerstickt.Gleichzeitigwirddas

Thema der kommunalen Defizite bzw. der Kommunalverschuldung medientauglicher: Eine tat-

sächlichdrohende,unmittelbareBelastungderBürger (Generationenbeitrag) ist indenMedien

deutlich einfacher kommunizierbar, als dies bisher der Fall ist (z.B. Neuverschuldung von

10.000.000Euro,dieirgendwanninderZukunftAbgabenerhöhungenbzw.Leistungskürzungen

nachsichziehenwird).

EineweiterepositiveWirkungderdoppischenKommunalschuldenbremsebesteht in ihrerver-

gleichsweise geringen Manipulierbarkeit. So kann z.B. die zentrale Kenngröße „ordentliches

Ergebnis“nichtdurchVermögensverkäufeunter/überBuchwertbeeinflusstwerden,dadieseim

ordentlichenErgebnisnichterfasstwerden.Auchistesnichtmöglich,denSanktionsmechanismus

durcheineoptimistischeHaushaltsplanungzuumgehen,daernichtnurinderPlanungs-,son-

dernauchinderRechnungslegungsphasegreift.Diesführtdazu,dasskeinAnreizzuroptimisti-

schenPlanungbesteht–vielmehrwirdrealistischbisvorsichtiggeplantwerden(müssen),um

denGenerationenbeitraginderRechnungslegungzuvermeiden.DurcheinevorsichtigePlanung

vonErträgenundAufwendungenwirdwiederumdieWahrscheinlichkeiterhöht,dassderHaus-

haltsausgleicherreichtbzw.einÜberschusserwirtschaftetwird.Diesbegünstigtgleichzeitigden

AbbaubestehenderSchuldenunderleichtertdurchdamitreduzierteZinsaufwendungendasErrei-

chendesHaushaltsausgleichsinderZukunft.

Richtig ist, dass die doppische Kommunalschuldenbremse einen Einfluss auf die kommunale

Selbstverwaltunghat.EshandeltsichhierbeijedochnichtumeinenEingriff,derdiekommunale


Selbstverwaltungschwächt,sondernumeinenEingriff,dersie langfristigstärkt, indembereits

bestehende Grenzen der kommunalen Selbstverwaltung klar gezogen werden: Diese Grenze

bestehtkonkretineinemVerbot,aufKostenkünftigerGenerationenzuwirtschaften.Kommunale

SelbstverwaltungistinsgesamtohnekommunaleSelbstverantwortungnichtdenkbar.DieKommu-

nalschuldenbremseüberlässtesinsoferndenkommunalenEntscheidungs-undVerantwortungs-

trägernvorOrt,durchwelcheMaßnahmenderHaushaltsausgleichsichergestelltwerdensoll.Die

Kommunekannselbstentscheiden,aufwelchemWegsiesichkonsolidiert,genauer:aufwelche

Aufwendungensieverzichtetbzw.durchwelcheErtragsartensieggf.verbleibendeLückenschlie-

ßenwill.LediglichimFallderFälle,d.h.demVerfehlenderGenerationengerechtigkeitsmaxime,

greiftderGenerationenbeitragundstelltdasNicht-ÜbertretenderGrenzenderSelbstverwaltung

sicher.DieEntscheidungsfreiheit,obundinwelchemUmfangkommunaleLeistungenzurückge-

fahrenwerden,istdamitweiterhinvollständigderKommunevorbehalten.SomussdasLeistungs-

angebotauchnichtnotwendigerweisereduziertwerden,soferndieBevölkerungdiesnichtwill/

entsprechende Präferenzen hat. Allerdings wird sichergestellt, dass das hohe Leistungsniveau

auchdurchdieaktuelleGeneration invollerHöhe inFormentsprechenderAbgabenfinanziert

wirdunddieFinanzierungnichtaufkünftigeGenerationenabgewälztwird.Langfristigkommtes

somitzueinerStärkungderkommunalenSelbstverwaltung,dadurchdauerhafteSicherstellung

desHaushaltsausgleichskünftigenGenerationenneuefinanzielleHandlungsspielräumeeröffnet

werden,diedieseimFalledauerhaftschuldenfinanzierterDefizitenichthätten.

EineweiterepositiveWirkungderKommunalschuldenbremsebestehtdarin,dassbereitsheute

nachhaltigwirtschaftendeKommunendurchsienichtbenachteiligtwerdenundauchkeinerlei

Sanktionierungzubefürchtenhaben,sofernsieihresolideHaushaltspolitikfortsetzen.EineKom-

mune,diedauerhaftdasordentlicheErgebnisausgleicht,wird ihresHandlungsfreiraumsnicht

beraubt.GleichzeitigwirddiesenKommunen/derkommunalenFührungjedocheinzusätzliches

InstrumentandieHandgegeben.DerGenerationenbeitrag isteinscharfesSchwertgegenüber

konsolidierungsunwilligenKommunalpolitikern.EristeinInstrument,mitdessenHilfedenjeni-

gen Teilen der Vertretungskörperschaft, die die hart ersparten Früchte der Vergangenheit als

WahlgeschenkeverteilenundeinenWegunverantwortlicherHaushaltspolitikgehenwollen,ein

wirkungsvoller Riegel vorgeschoben werden kann. Die doppische Kommunalschuldenbremse

stelltdamitsicher,dassdasLebenswerkdiszipliniert-sparsamerKommunalpolitikernichtdurch

einespätere,verschwenderischePolitikergenerationzerstörtwerdenkann.

EinzentralesProblembestehenderSchuldenbremsen-Regelungenbestehtdarin,dasssiesichauf

Geldschulden(d.h.insbesondereInvestitionskrediteundKassenkredite)fokussieren.Eineinihrem

VolumenjedochnichtminderbedeutsameSchuldenartwirddamitausgelassen:dieRückstellungen.

Die vorgestellte doppische Kommunalschuldenbremse löst dieses Problem, indem sie über die

PflichtzumHaushaltsausgleichbeideSchuldenkategorienberücksichtigt.SoführenGeldschulden

imErgebnishaushaltzuZinsaufwendungen,diedurchordentlicheErträgezudeckensind.DasGlei-

chegiltfürdieaufwandswirksameRückstellungsbildung.DieSchuldenbremsebremstdamitindi-

rektdasSchuldenwachstum(vonGeldschulden/VerbindlichkeitenundRückstellungen).

DiedoppischeKommunalschuldenbremseverbietetindeskeineSchulden–d.h.eshandeltsich

nichtumeinKommunalschuldenverbot.GeradeimHinblickaufdiequasinichtverbietbareRück-


stellungsbildungwäreeinsolchesVerbotauchunsinnig.VielmehrknüpftdiedoppischeKommu-

nalschuldenbremsedieHöhetragbarerVerschuldungandieFrage,obderSchuldenbestanddazu

führt,dassaufKostenkünftigerGenerationengewirtschaftetwirdodernicht.SolangederAus-

gleich des ordentlichen Ergebnisses gelingt, d. h. eine generationengerechte Haushaltspolitik

betriebenwird,istdieAufnahmevonSchuldenweiterhinmöglich.Insbesonderewerdenschulden-

finanzierteInvestitionsprojekte,ausderenInvestitionsobjekthöhereErträgeerwirtschaftetwer-

den,alsAufwendungen(inklusiveZinsaufwendungen)fälligwerden,nichtverboten.DieseForm

derrentierlichenVerschuldungbegünstigtvielmehrdenHaushaltsausgleich.

EngverknüpftmitderzusätzlichenErfassungvonRückstellungeninderdoppischenKommunal-

schuldenbremse ist das Problem, dass selbst im Falle des dauerhaften Erreichens des Haus-

haltsausgleichs die die Rückstellungsbildung deckenden Erträge und Einzahlungen nicht im

realisierbarenVermögen(z.B.Finanzvermögen)belassenwerdenmüssen,sonderndurchnicht

ergebniswirksameAktivtauscheinnichtrealisierbaresVermögen(z.B.Straßen,Brücken)trans-

formiertwerdenkönnen.EsbestehtdamitdieGefahr,dasszudemZeitpunkt,zudemdieange-

sammelten Rückstellungen zahlungswirksam werden, keine entsprechenden Finanzmittel vor-

handen sind und die Rückstellungen daher schuldenfinanziert aufgelöst werden müssen (z.B.

kassenkreditfinanziertePensionszahlungen).UmdiesesProblemzu lösen,siehtdasdoppische

Schuldenbremsenkonzeptvor,dassneugebildeteRückstellungeninentsprechenderHöhedurch

zumZahlungszeitpunktrealisierbaresVermögengedecktseinmüssen.SchuldenfinanziertePen-

sionszahlungenetc.sinddamitnichtmehrnötig.Hinzukommt,dassz.B.durchimrealisierbaren

VermögenbelassenesFinanzvermögenZinserträgeerwirtschaftetwerdenkönnen,diedenHaus-

haltsausgleicherleichternundderKommunedamitneueHandlungsspielräumeeröffnen.

EintraditionellesLippenbekenntniseinzelnerPolitikerbestehtzuweilendarin,dieinKrisenzeiten

angehäuftenDefizite(inklusivederdamitverbundenenNeuverschuldung)inkonjunkturellguten

ZeitenwiederdurchÜberschüssezunivellieren.ZwargibtesinderTateinigeKommunen,die

dies so handhaben; für die Summe der Kommunen fällt indes auf, dass zwar in Krisenjahren

Schuldenaufgebautwerden,diesejedochinZeitenguterKonjunkturnichtodernurunwesentlich

zurückgeführtwerden.Dieshat inderVergangenheitzueinerstetigsteigendenKommunalver-

schuldung geführt. Eine antizyklische Haushalts- und Finanzpolitik kann hierin nicht erkannt

werden.DiesesProblemwirddurchdiedoppischeKommunalschuldenbremsegelöst. Sie stellt

überdiePflichtzumHaushaltsausgleichimMehrjahreszeitraumbzw.alternativdurchdasKonst-

ruktderKrisenrückstellungeninVerbindungmitdemGenerationenbeitragsicher,dassnichtnur

inschlechtenZeitenDefiziteeingegangen,sonderninsbesondereauchingutenZeitenentspre-

chendeÜberschüsseerwirtschaftetwerden.

DasGleichegiltfüreineetwaigeÜbergangsregelung.SobestehtimbestehendenRechtsrahmen

vielerLänderzwarbereitseineVerpflichtung,mittelsderimHaushaltssicherungskonzeptgeplan-

tenMaßnahmendenHaushaltsausgleichmittelfristigwiederzuerreichen.TatsächlichsindHaus-

haltssicherungskonzepteineinigenKommunenjedochzueinerDauereinrichtunggeworden,in

derdieDefizitez.T.sogarehersteigenalsfallen.DieDefizitabbaupfadewerdenfolglichnichtein-

gehalten.InderÜbergangsregelungdesModellseinerdoppischenKommunalschuldenbremseist

einNicht-EinhaltendesDefizitabbaupfadsnichtmehrmöglich–dervereinbarteAbbaupfadwird


notfallsüberdenGenerationenbeitragsichergestellt.Esistdamitgewährleistet,dassdiebetroffe-

nen,hochdefizitärenKommunenamEndedergeplantenDefizitabbauperiodetatsächlichvollstän-

digkonsolidiertsind.

Zusammenfassendkanndamitfestgehaltenwerden,dassdurchdasimGrunderelativeinfache

Konzept einer doppischen Kommunalschuldenbremse ein Anreiz- und Sanktionsmechanismus

geschaffenwerdenkann,dereinengroßenTeilderProblemebestehenderSchuldenbegrenzungs-

regelungenlöstundebensoeinenTeilderUrsachensteigenderKommunalverschuldungbeseitigt.

LöstinsbesonderederBundseineZusageein,dieKommunenvonsozialenAusgabenzuentlasten,

kanndiedoppischeKommunalschuldenbremsedauerhaftstabileFinanzensichern.EinLebenauf

KostenkünftigerGenerationenwürdederVergangenheitangehören.

184 Literatur- und Quellenverzeichnis

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196 Glossar

Glossar

Abschreibungen|AbschreibungenbezeichnendenWerteverzehrvonabnutzbarenVermögensge-

genständen.Siedienendazu,dieAnschaffungs-undHerstellungskostenperiodengerechtaufdie

Nutzungsdauerzuverteilen.AbschreibungenwerdeninderDoppikalsAufwanderfasst.

AllgemeineDeckungsmittel|UnterallgemeinenDeckungsmittelnwerdenfreiundohneZweck-

bindungverfügbareFinanzenverstanden.EshandeltsichumErträge,diekeinerZweckbindung

unterliegen.VolumenseitiggewichtigsinddabeiinsbesonderediekommunalenSteuernunddie

Schlüsselzuweisungen.ErträgeausderAuflösungvonSonderposten (fürempfangene Investiti-

onszuweisungen)sindhingegeneintypischesBeispielfürErträge,dienichtzudenallgemeinen

Deckungsmittelnzählen.IhrVerwendungszweckisteingeschränkt.

Altenquotient|DerAltenquotientwirdinderStatistiküberdieFortschreibungdesBevölkerungs-

standesalsdieAnzahlderPersoneninder„Generation60+“je100Personenmit20bisunter

60Jahrenangegeben.DieKennzahlverdeutlichtsomitineinerNäherungdasVerhältnisvonjun-

gen Alten und Hochbetagten zu den potentiellen Erwerbspersonen. Der Altenquotient ist eine

KennzahlzurDarstellungderVersorgungsaufgabendermittlerenGeneration.Aufkommunaler

Ebene istalsVersorgungsaufgabe insbesonderedienahräumlicheUnterstützungzwischenden

Generationenzubetrachten.

Anteilsrechte|InderFinanzvermögensstatistikwerdenAnteilsrechtealsFinanzaktivaerfasst.Bei

ihnenhandeltessichumForderungen,durchdieEigentumsrechteanUnternehmenundEinrichtun-

genverbrieftsind.MitdiesenfinanziellenAktivaistinderRegeleinAnspruchaufeinenAnteilam

GewinnundandenEigenmittelnimFallederLiquidationverbunden.ZudenAnteilsrechtengehören

börsennotierteundnichtbörsennotierteAktien,sonstigeAnteilsrechteundInvestmentzertifikate.

Aufwand|UnterAufwendungenwird inderDoppikderbewerteteRessourcenverbraucheiner

Rechnungsperiodebezeichnet.AufwendungenwerdenimErgebnishaushaltgeplant.Dierealisier-

ten Aufwendungen werden in der Ergebnisrechnung ausgewiesen. Aufwendungen vermindern

dasEigenkapital.Aufwendungensindz.B.Personalaufwendungen,Zinsaufwendungen,Abschrei-

bungen,AufwendungenfürRückstellungsbildung.

Ausgaben/Einnahmen der Kapitalrechnung | Bei den Ausgaben/Einnahmen der Kapitalrech-

nunghandeltessichjeweilsumSummenverschiedener,spezifischerAusgabe-oderEinnahme-

positionen:dieSummeallerAusgabenundEinnahmen,dieeineVermögensveränderungherbei-

führenoderderFinanzierungvon InvestitionenandererTrägerdienenundkeinebesonderen

Finanzierungsvorgänge darstellen (Baumaßnahmen, Erwerb und Veräußerung von Vermögen,

ZuweisungenundZuschüssefürInvestitionen,sonstigeVermögensübertragungen,Darlehensge-

währungen und -rückflüsse, Tilgungsausgaben und Schuldenaufnahmen beim öffentlichen

Bereich),bereinigtumZahlungenvongleicherEbene.DieAusgabenderKapitalrechnungbilden

zusammenmitdenAusgabenderlaufendenRechnungdiebereinigtenAusgaben;dieEinnahmen

derKapitalrechnungbildenzusammenmitdenEinnahmenderlaufendenRechnungdieberei-

nigtenEinnahmen.

197Glossar

Ausgaben/Einnahmender laufendenRechnung|BeidenAusgaben/Einnahmender laufenden

RechnunghandeltessichjeweilsumSummenverschiedener,spezifischerAusgabe-oderEinnah-

mepositionen:dieSummeallerAusgabenundEinnahmen,dieimRahmendesVerwaltungsvoll-

zugssowiedesBetriebsvonEinrichtungenundAnstaltenmeistensregelmäßiganfallenundnicht

vermögenswirksamsind(Personalausgaben,laufenderSachaufwand,Zinsausgabenund-einnah-

men,ZuweisungenundZuschüssefürlaufendeZwecke,Steuern,Einnahmenauswirtschaftlicher

Tätigkeit,Gebühreneinnahmen),bereinigtumZahlungenvongleicherEbene.DieAusgabender

laufendenRechnungbildenzusammenmitdenAusgabenderKapitalrechnungdiebereinigten

Ausgaben;dieEinnahmender laufendenRechnungbildenzusammenmitdenEinnahmender

KapitalrechnungdiebereinigtenEinnahmen.

Ausländer|InderStatistiküberdieFortschreibungdesBevölkerungsstandesgeltenPersonen,

dienichtDeutscheimSinnedesArt.116Abs.1GGsind,alsAusländer.StaatenloseundPersonen

mitungeklärterStaatsangehörigkeitzählenebenfallsdazu.Deutsche,diezugleicheine fremde

Staatsangehörigkeitbesitzen,werdennichtalsAusländergezählt.Asylbewerberzählenzurnicht

deutschenBevölkerung.

Ausleihungen (vergebeneKredite)|Ausleihungenwerden inderFinanzvermögensstatistikals

Finanzaktiva erfasst. Ausleihungen entstehen, wenn Gläubiger Mittel an Schuldner entweder

direktoderunterZwischenschaltungeinesVermittlersgewährenunddieseentwederineinem

nichtbegebbarenTitelodergarnichtverbrieftsind.

Bargeld und Einlagen | In der Finanzvermögensstatistik werden Bargeld und Einlagen als

Finanzaktivaabgebildet.ZumBargeldzählendieimUmlaufbefindlichenNotenundMünzen

(auchinFremdwährung),dieüblicherweisealsZahlungsmittelverwendetwerden.DieEinla-

genunterteilensichinSichteinlagenundsonstigeEinlagen.UnterdieSichteinlagenfallenEin-

lagen bei Banken, deren sofortige Umwandlung in Bargeld verlangt werden kann oder die

durchScheck,Überweisung,LastschriftoderähnlicheVerfügungenübertragbarsind,diesohne

nennenswerteBeschränkungoderGebühren.BeisonstigeEinlagenhandeltessichnichtum

übertragbareSichteinlagen.SonstigeEinlagenkönnennichtjederzeitalsZahlungsmittelver-

wendetwerden,undes istnichtohnenennenswerteBeschränkungoderGebührenmöglich,

ihreUmwandlunginBargeldzuverlangenodersieaufDrittezuübertragen.

Beamte | Beamte sind eine Form öffentlicher Beschäftigung. Sie stehen in einem besonderen

öffentlich-rechtlichen Dienstverhältnis zu ihrem Dienstherrn, woraus besondere Rechte und

Pflichtenresultieren.IhrBeschäftigungsverhältnisbestimmtsichimGegensatzzudenAngestell-

tennichtnacheinemTarifvertrag,sondernnachdemBeamtengesetz.

Beihilfen|BeamtesindnichtMitglieddergesetzlichenSozialversicherung.Beihilfebezeichnet

diefinanzielleUnterstützungderDienstherrenfürBeamteinderKrankenversicherung.

Bevölkerungsfortschreibung|DieBevölkerungsfortschreibungwirdinderStatistiküberdieFort-

schreibungdesBevölkerungsstandespubliziert.BeiFortschreibungenhandeltessichgenerellum

statistischeVerfahren,beidenenZu-undAbgängeverrechnetwerden.MitderBevölkerungsfort-

198 Glossar

schreibungwirdeineregelmäßigeAdditionderGeburtenundZuzügesowieSubtraktionderSter-

befälleundWegzügeaufeinembestimmtenGebietvorgenommen.

Bruttoinlandsprodukt | Das Bruttoinlandsprodukt bezeichnet den Wert der innerhalb eines

bestimmtenZeitraumsproduziertenWarenundDienstleistungenineinemWirtschaftsgebiet.Es

isteinMaßfürdiewirtschaftlicheLeistungsfähigkeit.

Demographischer Wandel | Unter dem Begriff demographischer Wandel werden verschiedene

VeränderungenderBevölkerunginZahlundStrukturzusammengefasst.Hierunterfallenz.B.der

RückgangderEinwohner,dieAlterung,MigrationoderHaushaltsgrößen.

Doppik, kommunale | Der Begriff der kommunalen Doppik bezeichnet das neue kommunale

Haushalts-undRechnungswesen,welchesaufdenPrinzipienderdoppeltenBuchführungbasiert.

BeiderkommunalenDoppikhandeltessichumeinRechnungssystem,dasv.a.dieHaushaltspla-

nung,dieHaushaltssteuerung,dieBuchführungunddasRechnungswesenderKommunenmoder-

nisierensoll.DieDoppikistu.a.dadurchgekennzeichnet,dasssiedenRessourcenverbrauchperi-

odengerechtinErgebnishaushaltundErgebnisrechnungabbildetsowieVermögenundSchulden

vollständig in der Vermögensrechnung/Bilanz gegenüberstellt. Ferner werden die Jahresab-

schlüssevonKernverwaltungundAuslagerungenkonsolidiertimRahmendesKonzern-/Gesamt-

abschlusseszusammengefasst.DerGroßteilderKommuneninDeutschlandstelltderzeitvonder

traditionellenKameralistikaufdieDoppikumbzw.hatdenUmstellungsprozessbereitsvollendet.

DiehaushaltsrechtlichenNormender13Flächenländersindnichteinheitlich(z.B.unterschiedli-

cheBegrifflichkeitenfürdenselbenSachverhalt,verschiedeneGliederungs-undBewertungsvor-

schriften).

Durchschnittshebesatz,gewogener|ZumZweckederVergleichbarkeitwerdenfürGruppenvon

Gemeinden, z.B. eines Flächenlandes oder einer Einwohnergrößenklasse, seitens der Statistik

gewogeneDurchschnittshebesätzeberechnet.DiesewerdennachderFormel(SIstaufkommenx

100)/SGrundbeträgegebildet.FürjedeRealsteuerart(GrundsteuernundGewerbesteuer)undfür

jedeGemeindewirdderGrundbetragnachderFormel(IstaufkommenS100)/Hebesatzberechnet.

Einkommensteueranteil,kommunaler|DerGesamtheitderGemeindeneinesLandesstehen15

ProzentderimLandaufgekommenenLohn-undveranlagtenEinkommensteuersowiezwölfPro-

zentderaufgekommenenAbgeltungsteuerzu,beiLohnsteuerundAbgeltungsteuerunterBerück-

sichtigungderZerlegung(§1desGesetzeszurNeuordnungderGemeindefinanzen–Gemeinde-

finanzreformgesetz).DerAnteiljedereinzelnenGemeindebestimmtsichnachihremAnteilander

SummederdurchdieBundesstatistikenüberdieLohn-undEinkommensteuerermitteltenEin-

kommensteuerbeträge.DabeiwerdennurEinkommensteuerbeträgeberücksichtigt,dieab2006

bundeseinheitlichaufzuversteuerndeEinkommenbiszu30.000Euro(35.000Euroab2012),bei

Zusammenveranlagungbiszu60.000Euro(70.000Euroab2012)entfallen.

Einrichtungen in öffentlich-rechtlicher Rechtsform | In der Personalstandstatistik werden

unterdenkommunalenEinrichtungeninöffentlich-rechtlicherRechtsformdierechtlichselbst-

ständigenKörperschaften,Anstaltenundöffentlich-rechtlichenStiftungen,dieunterderAuf-

199Glossar

sichtderGemeinden/GVstehen,zusammengefasst.EbenfallssinddieZweckverbändeeinge-

schlossen.

EinrichtungeninprivaterRechtsform|InderPersonalstandstatistikumfassendieEinrichtungen

inprivaterRechtsformdierechtlichselbstständigenprivatrechtlichenFonds,Einrichtungenund

Unternehmen,andenendieöffentlicheHandmitmehrals50Prozentunmittelbarodermittelbar

beteiligtist(insbesondereAGs,GmbHs).

EmpfängervonWaisengeld|EmpfängervonWaisengeld imSinnederVersorgungsempfänger-

standstatistik sind hinterbliebene Kinder von verstorbenen Ruhegehaltsempfängern und von

Bediensteten, die zum Zeitpunkt ihres Todes Anspruch auf Ruhegehalt oder Ruhelohn hatten,

soweitsieWaisengeldinHöhevonzwölfProzent(Halbwaisen),20Prozent(Vollwaisen)oder30

Prozent(Unfallwaisen)desRuhegehalts/Ruhelohnserhalten.

EmpfängervonWitwen-/Witwergeld|AlsEmpfängervonWitwen-/Witwergeldwerdendurchdie

Versorgungsempfängerstandstatistik hinterbliebene Ehegatten von verstorbenen Ruhegehalts-

empfängernundvonBediensteten,diezumZeitpunktihresTodesAnspruchaufRuhegehaltoder

Ruhelohnhatten,berücksichtigt.

Ergebnis, ordentliches|DasordentlicheErgebnis ergibt sich imdoppischenErgebnishaushalt

bzw.inderdoppischenErgebnisrechnungausderDifferenzzwischendenordentlichenErträgen

unddenordentlichenAufwendungen.EsstelltdenErfolgdergewöhnlichenGeschäfts-bzw.Ver-

waltungstätigkeitimbetrachtetenHaushalts-bzw.Rechnungsjahrdar.

Ertrag | Erträge bezeichnen in der Doppik das bewertete Ressourcenaufkommen einer Rech-

nungsperiode.DiePlanungderErträgeerfolgtimErgebnishaushalt.DierealisiertenErträgewer-

deninderErgebnisrechnungausgewiesen.ErträgemehrendasEigenkapital.BeispielefürErträge:

Steuererträge,Gebührenerträge,Zinserträge.

Extrahaushalte | Zu den Extrahaushalten zählen alle öffentlichen Fonds, Einrichtungen und

Unternehmen (FEUs), die nach den Kriterien des Europäischen Systems Volkswirtschaftlicher

Gesamtrechnungen(ESVG)demSektorStaatzuzurechnensind(FEUsdesStaatssektors;synonym

FEUsdesNicht-Marktsektors).

FürdieZuordnungzumSektorStaat,mithinzudenExtrahaushalten,müssennachfolgendeKrite-

rienerfülltsein:

• EsmusssichumeineinstitutionelleEinheithandeln.

• DieseinstitutionelleEinheitmussvomStaatkontrolliertwerden(öffentlicheKontrolle).

• DieseinstitutionelleundöffentlichkontrollierteEinheitmussüberwiegendvomStaatfinan-

ziertwerden(öffentlicheFinanzierung).

Nach dem Schalenkonzept der Finanzstatistik bilden die Extrahaushalte zusammen mit den

KernhaushaltendensogenanntenöffentlichenGesamthaushalt.NichtzudenExtrahaushalten

200 Glossar

zählendieFEUsdesMarktsektors(sonstigeFEUs).ImRahmendervierteljährlichenKassensta-

tistikwerdenZweckverbände,dieansonstenebenfallsdenExtrahaushaltenzugeordnetwerden,

nichterfasst.

Fehlbedarf|EinFehlbedarfentstehtineinemdoppischenHaushaltsplan,wenndieSummeder

insgesamtimErgebnishaushaltveranschlagtenErträgegeringeristalsderGesamtbetragderdort

veranschlagtenAufwendungen.ImUnterschieddazuentstehteinFehlbetragerstimVollzugdes

Haushaltes.

Finanzausgleich|DerFinanzausgleichdientderFinanzausstattungderöffentlichenGebiets-

körperschaften. Er ist verfassungsgemäß vorgeschrieben, um ein finanzielles Gleichgewicht

zwischenfinanzstarkenundfinanzschwachenGebietskörperschaften(Bund,LänderundKom-

munen) zuerreichen.Eswird imAllgemeinenunterschiedenzwischendemvertikalenund

demhorizontalenFinanzausgleich.DervertikaleFinanzausgleichbezeichnetdenFinanzaus-

gleich zwischen den Ebenen Bund, Länder und Kommunen. Demgegenüber beschreibt der

BegriffdeshorizontalenFinanzausgleichsdenFinanzausgleichzwischenGebietskörperschaf-

tenderselbenEbene.InallenFlächenländernexistierteinkommunalerFinanzausgleichnach

Landesrecht.

Finanzderivate(netto)|InderFinanzvermögensstatistikwerdenFinanzderivatealsFinanzaktiva

erfasst.FinanzderivatewieZinsswapsundForwardRateAgreementssindFinanzinstrumente,die

ausanderenFinanzproduktenabgeleitetsind,soweitsieeinenMarktwertbesitzen.Finanzderi-

vatewerdenauchalssekundäreFinanzinstrumenteoderalsAbsicherungsinstrumentebezeich-

net,dasiehäufigderRisikominderungdienen.DieBewertungerfolgtnettonachSaldierungder

positivenmitnegativenFinanzderivaten.NichtzudenFinanzderivatenzähltdasdemGeschäft

zugrundeliegendeFinanzprodukt.

Finanzierungsleasing|DasFinanzierungsleasingwirdinderSchuldenstatistikdesStatistischen

BundesamtesdenkreditähnlichenRechtsgeschäftenzugeordnetundnichtindenSchuldenstand

einbezogen(lediglichnachrichtlicheDarstellung).BeimFinanzierungsleasingwirdeinFinanzie-

rungsvertragübereinenbestimmtenZeitraumverbindlichabgeschlossen.WährendderGrund-

mietzeitkannderVertragnichtgekündigtwerden,unddieinderGrundmietzeitzuentrichtenden

Raten decken mindestens die Anschaffungs- oder Herstellkosten sowie alle Nebenkosten ein-

schließlich der Finanzierungskosten. Maßnahmen zur Werterhaltung (z.B. Wartung, Versiche-

rung)trägtderLeasingnehmer.EswirdinderStatistikdieinsgesamteingegangeneVerpflichtung

(Leistungssumme) aus Leasingverträgen abzüglich der bis zum Ende des Berichtszeitraumes

geleistetenTilgungennachgewiesen.

Finanzierungssaldo|DerFinanzierungssaldoisteineRechengröße.Mathematischhandeltes

sichumdenSaldoderbereinigtenAusgabenundEinnahmenzuzüglichbzw.abzüglichdesSal-

doshaushaltstechnischerVerrechnungen.DieGrößedesFinanzierungssaldoskannfüreinzelne

Ebenen (Gebietskörperschaften) oder als Aggregat mehrerer Ebenen berechnet werden (z.B.

Länder inklusive ihrer Gemeinden und Gemeindeverbände). Es handelt sich beim Finanzie-

rungssaldoeinesbestimmtenJahres(dieGrößekannauchalsDurchschnittfürmehrereJahre

201Glossar

gebildetwerden)umeinederwichtigstenGrößenzurBeurteilungder(aktuellen)Haushaltssi-

tuation.

Finanzvermögen|DasFinanzvermögenumfasst imbilanziellenSinneu.a.Beteiligungen,ver-

bundene Unternehmen, Sondervermögen, Wertpapiere, Forderungen und liquide Mittel. Das

FinanzvermögenwirdinderBilanzaufderAktivseiteausgewiesen.

Geldschulden | Geldschulden bezeichnen die Summe aus (Investitions-)Krediten, Wertpapier-

schulden und Kassenkrediten. Geldschulden werden finanzstatistisch in der Schuldenstatistik

berichtet.InderBilanzwerdensieaufderPassivseiteausgewiesenundstelleneinenTeilderVer-

bindlichkeitendar.

Gemeindeverbände|GemeindeverbändesindZusammenschlüssevonGemeinden,diebestimmte

kommunale Aufgaben für die gemeindeverbandsangehörigen Gemeinden erbringen. Zu den

GemeindeverbändenwerdenimRahmenderFinanzstatistikz.B.nachfolgendeEinheitengezählt:

Landkreise,Landschaftsverbände,BezirksverbändeinBayern,LandeswohlfahrtsverbandHessen,

KommunalerSozialverbandSachsen,RegionalverbandRuhrgebiet,VerbandsgemeindeninRhein-

land-Pfalz,SamtgemeindeninNiedersachsen,ÄmterinSchleswig-Holstein.

Gemeinschaftsteuern|GemeinschaftsteuernsinddiejenigenSteuerarten,dieinihremAufkom-

mennichteinerEbenealleinzustehen,sondernaufBund,Länderundggf.Gemeindenverteilt

werden.DiewichtigstenSteuerartensindEinkommen-,Körperschaft-undUmsatzsteuer.

Gesamtkreise,statistische|UnterstatistischenGesamtkreisenverstehtmandieZusammenfas-

sungeinesLandkreisesmitdessenkreisangehörigenGemeinden.SofernesweitereGemeindever-

bändeunterhalbderKreisebenegibt,sowerdenderenDatenebenfallseinbezogen.Gesamtkreise

werdeninsbesonderegebildet,umKennzahlenvergleichedurchzuführen.SoermöglichtdieBil-

dungvonGesamtkreisenz.B.VergleichemitkreisfreienStädten.

Gewerbesteuer | Die Gewerbesteuer ist eine Gemeindesteuer, deren Besteuerungsobjekte im

InlandbetriebeneGewerbebetriebedarstellen.SiewirdauchalsReal-bzw.Objektsteuerbezeich-

net,dasiealleinandasBesteuerungsobjektanknüpft.SteuergegenstandistderGewerbebetrieb

und dessen objektive Ertragskraft. Freiberufler sowie land- und forstwirtschaftliche Betriebe

unterliegennichtderGewerbesteuer.DieGewerbesteueristeinederwichtigstenoriginärenEin-

nahmequellenderGemeindeninDeutschland.

Gewerbesteuerumlage|DieGewerbesteuerumlagewirdfürjedeStadtundGemeindenachderFor-

mel(IstaufkommenderGewerbesteuerxVervielfältiger)/HebesatzfürdasKalenderjahrermittelt.

DerVervielfältigeristdieSummeeinesBundes-undLandesvervielfältigersfürdasjeweiligeLand,

ab2010jeweils14,5ProzentfürdenBundes-undfürdenLandesvervielfältigerderNormalumlage.

HinzukommensechsProzentalsErhöhunginfolgederGewerbekapitalsteuer-Abschaffungsowie

fürdieGemeindenindenaltenLändernErhöhungenfürdenFonds„DeutscheEinheit“vonsechs

ProzentunddurchdenSolidarpaktvon29Prozent,dieausschließlichdenLändernzustehen.Die

GesamtumlageindenaltenLändernbeträgtsomit70Prozent,indenneuenLändern35Prozent.

202 Glossar

Großstädte | Die Bezeichnung Großstädte ist eine typische statistische Abgrenzung bei der

BetrachtungvonGemeindegrößenklassen.UnterGroßstädtenwerdenGemeindenzusammenge-

fasst,diemehrals100.000Einwohnerausweisen.

Grundsteuer|DieGrundsteueristeinekommunaleRealsteuer,dieaufdasEigentumanGrundstü-

cken(bzw.derenBebauung)alsBesteuerungsobjektabstellt.Manunterscheidetzwischenzwei

ArtenderGrundsteuer:GrundsteuerAundGrundsteuerB.DieGrundsteuerAwirdaufBetriebe

derLand-undForstwirtschafterhoben.DieGrundsteuerBwirdaufdasEigentumanallenande-

renbebautenundbebaubarenGrundstückeninklusiveGebäudeundWohnungenerhoben.

Hebesatz|AlsHebesätzederRealsteuernbezeichnetmandievonderjeweiligenKommunefest-

gelegten Steuersätze für die Grund- und die Gewerbesteuer. Die Hebesätze werden vom Rat

bestimmtundimRahmenderVerabschiedungderHaushaltssatzungodereinerspeziellenHebe-

satzsatzungfestgelegt.

Hinterbliebene|AlsHinterbliebenewerdenimRahmenderVersorgungsempfängerstandstatistik

dieEmpfängervonWitwen-/WitwergeldunddieEmpfängervonWaisengeldbezeichnet.

Hypotheken-,Grund-undRentenschulden|Hypotheken-,Grund-undRentenschuldenwerdenin

derSchuldenstatistikdesStatistischenBundesamtesdenkreditähnlichenRechtsgeschäftenzuge-

ordnet.SiewerdennichtindenSchuldenstandeinbezogenundlediglichnachrichtlichdargestellt.

UnterderPositionwerdennurdieVerbindlichkeitenaufgeführt,diebeimErwerbbereitsbelaste-

terGrundstückeübernommenwerden.DarlehensaufnahmengegenhypothekarischeSicherung

undnichtgesicherteSchuldenaufnahmenwerdendagegennurbeiderentsprechendenSchuldart

(z.B.beiKreditinstituten)nachgewiesen.

Jugendquotient|DerJugendquotientwirdinderStatistiküberdieFortschreibungdesBevölke-

rungsstandesalsdieAnzahlderunter20-Jährigenje100Personenmit20bisunter60Jahren

angegeben.DieKennzahlverdeutlichtsomitineinerNäherungdasVerhältnisvonKindernund

JugendlichenzudenpotentiellenErwerbspersonen.DerJugendquotientisteineKennzahlzurDar-

stellungderVersorgungsaufgabendermittlerenGeneration.

Kameralistik|DieKameralistikistdastraditionelleRechnungssystemimöffentlichenSektor.Es

basiertimKernaufderGegenüberstellungvonEinnahmenundAusgaben.Aufgrundverschiede-

nerProblemederKameralistik(z.B.keineRessourcenverbrauchsorientierung,keinevollständige

ErfassungvonVermögenundSchulden,keineKonsolidierungderFinanzinformationenderAusla-

gerungenmitdenenderKernverwaltung)wirddasSystemindenmeistenKommunenimRahmen

kommunalerHaushaltsreformendurchdieDoppikersetzt.

Kameralistik,erweiterte|DieerweiterteKameralistikbezeichnetein imKernkameralesRech-

nungssystem,dasumverschiedenezusätzlicheInstrumente(z.B.Kosten-undLeistungsrechnung,

Produkthaushalt, Budgetierung) ergänzt wird. Die erweiterte Kameralistik soll verschiedene

SchwächendertraditionellenKameralistikbeheben.

203Glossar

Kapitalrechnung|DieKapitalrechnungerfasstalleZahlungsbewegungen,diesichaufdenStand

desVermögensauswirken.Dazuzählenz.B.Baumaßnahmen,Investitionen,Zuweisungen,Darle-

hen.

Kassenkredit |Kassenkredite sindkommunaleSchulden, die zur Deckung eineskurzfristigen

Liquiditätsbedarfsaufgenommenwerden.AufEbenederKommunendienenKassenkrediteteil-

weisenichtmehrihremeigentlichenZweck(derSicherungderZahlungsfähigkeit),sondernsind

zueinerDauereinrichtungaufhohemNiveauavanciert.ProblematischanhohenKassenkreditbe-

ständenist,dassdiesefürlaufendeAusgabenverwendetwerdenunddahernichtdurchmaterielle

Vermögenswertegedecktsind.FernerunterliegenKassenkrediteaufgrundihrerkurzenLaufzeit

einemhohenZinsänderungsrisiko.

Kassenstatistik|DieKassenstatistikerfasstineinerTotalerhebungquartalsweisedieEinnahmen

undAusgabenderöffentlichenHaushalte.DieDatenwerdenvierteljährlichveröffentlichtundlie-

gensomitzeitnahvor.SiebasierenjedochteilweiseaufPrognosenundPlanungenundkönnen

sichdaherimVergleichzurjährlicherscheinendenRechnungsstatistiknochändern.

Kernverwaltung|AlsKernverwaltungbezeichnetmanalleOrganisationseinheiteneinerStadtver-

waltung,dienichtineigenenRechtsformenwieEigenbetrieboderGmbHverselbstständigtoder

ausgegliedertsind.DieKernverwaltungfindetihrebudgetäreEntsprechungimKernhaushalt.

Kleinstädte | Die Bezeichnung Kleinstädte ist eine typische statistische Abgrenzung bei der

BetrachtungvonGemeindegrößenklassen.UnterKleinstädtenwerdenGemeindenzusammenge-

fasst,diezwischen5.000und20.000Einwohnerausweisen.

Kommunalaufsicht|DieKommunalaufsichtüberwachtimengerenSinnedieRechtmäßigkeitder

Kommunalverwaltung,z.B.imHinblickaufdieEinhaltungdesHaushaltsrechts.DieKommunal-

aufsichtistdasSpiegelbildderkommunalenSelbstverwaltungundwirddurchBehördenderLan-

desverwaltungenwahrgenommen.

Kommunalisierungsgrad|AlsKommunalisierungsgradwirdderAnteilandenGesamtausgaben

vonLandundKommunenbezeichnet,deraufdiekommunaleFamilieentfällt.DerKommunali-

sierungsgradwirdalsmathematischesSubstituteingesetzt,umdiefürdieBeurteilungländer-

übergreifender Finanzkennzahlenvergleiche relevanten Aufgabenverteilungsunterschiede zwi-

schen einzelnen Ländern und ihren Kommunen näherungsweise abzubilden. Der

KommunalisierungsgradstelltdieseAufgabenverteilungaufGrundlagederFinanzstatistikdar.

DiedarausberechneteAusgabenverteilungoffenbartnäherungsweisedieAufgabenverteilung

zwischen Land und Kommunen. Die Errechnung des Kommunalisierungsgrades erfolgt dabei

nachderLogikfolgenderGleichung:Kommunalisierungsgrad=(AusgabenderKommunenx100)

/GesamteAusgabenvonLandundKommunen.DabeistoßendieseBetrachtungenallerdingsan

methodische Grenzen, die bei der Interpretation der Werte berücksichtigt werden müssen. Im

RegelfallwirdderKommunalisierungsgradfürdenGesamthaushaltanhanddergesamtenunmit-

telbaren Ausgaben auf Grundlage der Rechnungsstatistik für den öffentlichen Gesamthaushalt

berechnet.

204 Glossar

Kostenremanenz|KostenremanenzwirdvorallemimZugedemographischerSchrumpfungrele-

vant.Kosten,welchedersinkendenNachfragenachöffentlichenLeistungennichtautomatischfol-

gen,werdenalsremanenteKostenbezeichnet.EintypischesBeispielistInfrastruktur,dienicht

kurzfristigzurückgebautwerdenkann.DieseKostenbelastensomitöffentlicheHaushalte,obgleich

derBedarfnichtmehrgegebenist.

Landgemeinden|DieBezeichnungLandgemeindeisteinetypischestatistischeAbgrenzungbei

derBetrachtungvonGemeindegrößenklassen.UnterLandgemeinden(auchLandstädten)werden

Gemeindenzusammengefasst,diewenigerals5.000Einwohnerausweisen.Beiallendeutschen

LandgemeindenhandeltessichumkreisangehörigeGemeinden.

Mittelstädte | Die Bezeichnung Mittelstädte ist eine typische statistische Abgrenzung bei der

BetrachtungvonGemeindegrößenklassen.UnterMittelstädtenwerdenGemeindenzusammenge-

fasst,diezwischen20.000und100.000Einwohnerausweisen.

ÖffentlicheFonds,EinrichtungenundUnternehmen (FEUs)|ÖffentlicheFonds,Einrichtungen

undUnternehmensinddadurchgekennzeichnet,dassdieKernhaushaltederGebietskörperschaf-

tenmitmehrals50ProzentderKapital-oderStimmrechte(unmittelbarodermittelbar)beteiligt

sind.SiewerdenmiteigenemRechnungswesenaußerhalbderöffentlichenKernhaushaltegeführt.

FEUskönneninöffentlich-rechtlicher(z.B.EigenbetriebeundAnstaltendesöffentlichenRechts)

oderprivatrechtlicherForm(z.B.GmbHs)geführtwerden.

ImRahmendesSchalenkonzeptsderFinanzstatistikwirdzwischenverschiedenenFEUsdifferen-

ziert:DieFEUsdesStaatssektorswerdenalsExtrahaushaltebezeichnet.Siebildenzusammenmit

denKernhaushalten (Schale1)denöffentlichenGesamthaushalt (Schale2).Unterzusätzlicher

IntegrationdersonstigenFEUs(FEUsdesMarktsektors)wirdimRahmendesSchalenkonzeptes

vomöffentlichenBereichgesprochen(Schale3).

ÖffentlicherDienst|InderPersonalstandstatistikumfasstderöffentlicheDienstdieBeschäftig-

tenderKernhaushalte, derSonderrechnungenundderEinrichtungen in öffentlich-rechtlicher

Rechtsform.DasPersonalderEinrichtungeninprivaterRechtsformzähltnichtzumöffentlichen

Dienst.

(Pensions-)Rückstellungen|IndoppischenKommunalhaushaltenwerdenRückstellungeninsbe-

sonderefürungewisseVerbindlichkeitengebildet.SiewerdenaufderPassivseitederBilanzaus-

gewiesenundstelleneinenTeilderkommunalenSchuldendar.Rückstellungenkönnenungewiss

hinsichtlichihresBestehens,ihrerHöhebzw.ihresFälligkeitszeitpunktessein.ZweckderRück-

stellungsbildungistdieErfassungvonZahlungsverpflichtungen,dieentwederbereitssicheroder

zumindestrelativwahrscheinlichsind.ImSinnederVorsorgesindentlangdesGenerationenge-

rechtigkeitsleitbildesgebildeteRückstellungenalsAufwandinErgebnishaushaltund-rechnung

zuverbuchenundstetsdurchErträgezudecken.

PensionsrückstellungensindeineSpezialformderRückstellungen,dieeineKommunenachdop-

pischemHaushaltsrechtfürPensionsansprücheaufgrundderAlters-bzw.Hinterbliebenenversor-

205Glossar

gung zu bilden hat. Pensionsrückstellungen machen regelmäßig einen bedeutenden Teil der

gesamtenRückstellungeneineröffentlichenVerwaltungaus.

Rating,(kommunales)|UnterdemBegriffRatingwirdeinedurcheineBankodereineRating-

agentur durchgeführte Beurteilung/Benotung der Kreditwürdigkeit (Bonität) eines Schuldners

(Kommune)verstanden.EinesinkendeBonitätalsAusflusseinerschlechterenRatingeinstufung

führtinderRegelzuhöherenZinssätzen.MitdemRatingwirddieWahrscheinlichkeitbeurteilt,

mit der die bewertete Institution/Kommune aufgenommene Geldschulden zurückzahlen kann.

NichtzuletztaufgrundderangenommenenEinstandspflichtdesStaates(Bund,Länder)erhalten

KommunenheuteimRegelfallgünstigeZinskonditionen.

Realsteuern | Unter Realsteuern versteht man Steuern, die auf das Eigentum an bestimmten

Besteuerungsobjekten/Vermögensgegenständen erhoben werden. Sie werden auch als Objekt-

oderSachsteuernbezeichnet.SiewerdenbeidenjenigenAkteurenerhoben,denendieVermögens-

gegenständezuzurechnensind,wobeidieLeistungsfähigkeitdieserPersonen,andersalsz.B.bei

derEinkommensteuer,unbeachtetbleibt.UnterdieRealsteuernfallendieGrundsteuerA/Bund

dieGewerbesteuer.

Restkaufgelder|RestkaufgelderwerdeninderSchuldenstatistikdesStatistischenBundesamtes

denkreditähnlichenRechtsgeschäftenzugeordnet.SiewerdennichtindenSchuldenstandeinbe-

zogenundlediglichnachrichtlichdargestellt.AlsRestkaufgeldistdernochnichtgezahlte(Teil-)

Betrag einer Kaufsumme zu verstehen – er kann auch hypothekarisch durch Eintragung ins

Grundbuchgesichertwerden (Restkaufgeldhypothek).Hierzu zählen auchVerpflichtungenaus

Forfaitierungsverträgen,wenneinEinredeverzichtbeiderBankgeleistetwurde,alsokeinRecht

aufKürzungbeiMinderleistungbesteht.VerpflichtungenausForfaitierungsverträgenohneEinre-

deverzichtzählenzudenübrigenVerbindlichkeiten.

Ruhegehaltsempfänger|BeiRuhegehaltsempfängernhandeltessichbeiderVersorgungsempfän-

gerstandstatistikumBeamte,Richter,BerufssoldatensowieReichsarbeitsdienstführer imRuhe-

stand,ehemaligeAngestellte,ArbeitermitbeamtenrechtlicherHauptversorgung.

Schalenkonzept|IndenJahren2010/2011habenverschiedeneFinanzstatistiken(Schuldensta-

tistik,Kassenstatistik),auchaufgrundderzunehmendenAufgabenauslagerungimkommuna-

lenRaum,eineÜberarbeitungerfahren.DabeiwerdenDatennacheinemSchalenkonzeptprä-

sentiert. Schale Nr. 1 stellen die Kernhaushalte dar, bei Schale Nr. 2 wird der öffentliche

Gesamthaushaltabgebildet.LetztererbestehtausdenKernhaushaltenunddenExtrahaushal-

ten.BeiSchaleNr.2wirdsynonymvoneinerAbgrenzungnachdemStaatssektorgesprochen.

Unter zusätzlicher Integration der sonstigen FEUs wird Schale Nr. 3 (öffentlicher Bereich)

gebildet.

DiePersonalstandstatistikhatebenfallsunterOrientierungandenNeuerungenderFinanzstatisti-

keneineÜberarbeitungerfahren.DieBeschäftigtendatenkönnenteilweisenachderSystematik

desSchalenkonzeptesderFinanzstatistikabgerufenwerden.Gleichwohlwerdenadditiveinzelne

wichtige Daten nach der Abgrenzung des sogenannten öffentlichen Dienstes abgebildet. Diese

206 Glossar

AbgrenzungintegriertdieSchaleNr.1desSchalenkonzeptesderFinanzstatistikvollständig,bei

SchaleNr.2gibtesindesUnterschiede(s.Abb.58).

Quelle: Eigene Darstellung; in Anlehnung an Statistisches Bundesamt 2012g: Personal des öffentlichen Dienstes 2011, S. 7

Abbildung 58: Schalenkonzept der Finanz- und Personalstandstatistik

Extrahaushalte

+

=

=

Kernhaushalte (Schale Nr. 1 Finanz- und originäre Personalstandstatistik)

Öffentlicher Bereich | Öffentliche Arbeitgeber(Schale Nr. 3 Finanz- und originäre Personalstandstatistik)

Sonstige öffentliche FEUs

+

Öffentlicher Gesamthaushalt(Schale Nr. 2 Finanzstatistik)

Sonderrechnungen und Einrichtungenin öffentlich-rechtlicher Rechtsform

+

=

=

Einrichtungen in privater Rechtsform

+

Öffentlicher Dienst(Schale Nr. 2 originärePersonalstandstatistik)

WährendnachdemSchalenkonzeptderFinanzstatistikbeiSchaleNr.2dieExtrahaushalteein-

bezogenwerden,sindesbeimSchalenkonzeptderoriginärenPersonalstandstatistikdieSonder-

rechnungen und Einrichtungen in öffentlich-rechtlicherRechtsform. Bei Addition Letzterer zu

denKernhaushaltenwirdinderPersonalstandstatistikvonderAbgrenzungnachdemöffentli-

chenDienstgesprochen.UnterzusätzlicherIntegrationderEinrichtungeninprivaterRechtsform

wirdvoneinerAbgrenzungnachdenöffentlichenArbeitgeberngesprochen.Dasentsprichtwie-

derumderAbgrenzungvonSchaleNr.3desSchalenkonzeptesderFinanzstatistik(öffentlicher

Bereich).

SchuldenbeiöffentlichenHaushalten|Gebietskörperschaften(auchKommunen)nehmenunter-

einanderSchuldenauf.Diesewerdenstatistisch(inderSchuldenstatistik)alssogenannteSchul-

denbeiöffentlichenHaushaltenerfasst.Diesgiltauchdann,wenndieSchuldenübereinKreditin-

stitutausgezahltwerden.EbenfallserfasstsinddieSchuldenzwischeneinerGebietskörperschaft

undeinemExtrahaushaltderGebietskörperschaft.DerBegriffderSchuldenbeiöffentlichenHaus-

haltenwirdvomStatistischenBundesamtbiszurSchuldenstatistik2009verwendet.AbderSchul-

denstatistik2010wirdderBegriff(genausowiederBegriffderKreditmarktschulden)aufgrund

einerneuenGläubigerzuordnungnichtmehrgenutzt.GleichwohlwerdendieWertezudenSchul-

207Glossar

denbeiöffentlichenHaushaltenfürdieJahrevorUmstellungderSchuldenstatistikauchinder

neuenSchuldenstatistiknachrichtlichaufgeführt.

SchuldenbeimöffentlichenBereich|UnterdenSchuldenbeimöffentlichenBereichwerdeninder

SchuldenstatistikKassenkrediteundKreditebeimBund,beiLändern,beiGemeinden/Gemeinde-

verbänden, bei Zweckverbänden und dergleichen, bei der gesetzlichen Sozialversicherung, bei

verbundenenUnternehmen,beiBeteiligungenundSondervermögensowiebeisonstigenöffentli-

chenSonderrechnungenverstanden.DieSchuldenbeimöffentlichenBereichumfassenebenfalls

Schulden zwischen den Körperschaften und den Extrahaushalten der Körperschaften. Da auf-

grundfehlenderErfassungsmöglichkeiteninderSchuldenstatistikNetto-Schuldner-bzw.Gläubi-

gerpositionennichterrechnetwerdenkönnen,erfolgteineunbereinigteZusammenfassungder

VerschuldungsdatenallerBerichtsstellen;dieshatzurFolge,dassz.B.SchuldenderKommunen

beiihremLandbzw.SchuldenderExtrahaushaltebeiihremKernhaushaltinnichtkonsolidierter

Formnachgewiesenwerden.

Sonderrechnungen | Der Begriff wird in der Personalstandstatistik als Synonym für rechtlich

unselbstständigeEinheiten in öffentlich-rechtlicherRechtsformverwendet. Zu denSonderrech-

nungenzählenaufkommunalerEbeneEigenbetriebeundSondervermögen.

SonstigeForderungen(Ansprüche)|InderFinanzvermögensstatistikwerdensonstigeForderun-

genalsFinanzaktivaerfasst.SonstigeForderungenentstehendurchZahlungen fürGüter-oder

Verteilungstransaktionen.EswerdennurdiezumStichtagoffenenForderungen(nichtdieGesamt-

forderungen)erfasst.Stundungenwerdeneinbezogen,niedergeschlageneForderungenodernicht

einbringbare Forderungen werden nicht nachgewiesen. Zu den sonstigen Forderungen zählen

öffentlich-rechtlicheundprivatrechtlicheForderungen.Öffentlich-rechtlicheForderungenresultie-

renausderFestsetzungvonGebühren(Verwaltungs-undBenutzungsgebühren),Beiträgen,Steu-

ernundsteuerähnlichenAbgaben.EineprivatrechtlicheForderungistdasRecht,voneinemande-

renaufgrundeinesSchuldverhältnisseseineZahlungzufordern.DasSchuldverhältnisergibtsich

auseinemVertragoderdurchdieErfüllungderTatbestandsvoraussetzungeneinerGesetzesvor-

schrift.

SonstigeöffentlicheFonds,EinrichtungenundUnternehmen(FEUsdesMarktsektors)|Unterneh-

menwerdendanndensonstigenöffentlichenFonds,EinrichtungenundUnternehmen(undnicht

denExtrahaushaltenunddamitdemöffentlichenGesamthaushalt)zugerechnet,wennsieMarkt-

produzentensind.MarktproduzentisteinöffentlichesUnternehmeninderRegeldann,wennsein

Eigenfinanzierungsgradgrößerals50Prozentist.DieseUnternehmenwerdenallerdingsdenExt-

rahaushaltendennochzugeordnet,wennderüberwiegendeAnteildesUmsatzes(mehrals80Pro-

zent)aufderGeschäftstätigkeitmitdenKernhaushaltenbasiert.Zudensonstigenöffentlichen

Fonds,EinrichtungenundUnternehmenzählenzumBeispielVersorgungs-undEntsorgungsun-

ternehmen,Verkehrsunternehmen,KrankenhäusersowieZweckverbände,dienichtzumSektor

Staatgehören(Marktproduzenten).

Steuerverbund|ÜberdeninArtikel106Abs.7GGmanifestiertenSteuerverbundwerdendie

KommunenanverschiedenenSteuernbeteiligt.VondemLänderanteil amGesamtaufkommen

208 Glossar

derGemeinschaftsteuernfließtdenGemeindenundGemeindeverbändeninsgesamteinvonder

LandesgesetzgebungzubestimmenderHundertsatzzu(obligatorischerSteuerverbund).Diedem

BundunddenLändernzustehendenAufkommenausderEinkommensteuer,derKörperschaft-

steuerundderUmsatzsteuerwerdenalsGemeinschaftsteuernbezeichnet,soweitdasAufkom-

menderEinkommensteuerunddasAufkommenderUmsatzsteuernichtdenGemeindenzuge-

wiesen werden. Darüber hinaus bestimmt der Landesgesetzgeber, ob und inwieweit das

AufkommenderLandessteuerndenKommunenzufließt(fakultativerSteuerverbund).DieMittel

ausdemSteuerverbundwerdendenKommunenimRahmendeskommunalenFinanzausgleichs

zugewiesen.HierdurchwerdendieSteuereinnahmenderKommunenergänzt(fiskalischeFunk-

tion).

Umsatzsteueranteil,kommunaler|DerGesamtheitderStädteundGemeindeneinesLandesste-

henzweiProzentderSteuernvomUmsatz(2,2ProzentnachAbzugdesVorabanteilsdesBundes

zurFinanzierungeineszusätzlichenBundeszuschussesandieRentenversicherungbzw.zusätz-

lichab2007alsZuschussfürdieBundesagenturfürArbeitzurSenkungdesBeitragszurArbeits-

losenversicherung)zu.DieVerteilungdesGemeindeanteilsanderUmsatzsteueraufdieeinzelnen

Gemeindenerfolgtseitdem1.Januar2009nacheinemfortschreibungsfähigenundbundesein-

heitlichenSchlüssel(GesetzzurNeuordnungderGemeindefinanzeni.d.FassungderBekanntma-

chungvom10.März2009[BGBl.IS.502]).

UnmittelbareAusgaben|BeidenunmittelbarenAusgabenhandeltessichumdieimZugeder

AufgabenerfüllunggetätigtenAusgabenohneZahlungenandenöffentlichenBereich(Ausgaben

fürPersonal,laufendenSachaufwand,Zinsen,Sachinvestitionensowielaufendeundvermögens-

wirksameZahlungenanandereBereiche).

Vermögensrechnung/Bilanz|DieVermögensrechnung/BilanzisteineinderDoppikzumBilanz-

stichtagaufzustellende,kurzgefassteGegenüberstellungvonVermögen(Aktiva,beispielsweise

Anlage-undUmlaufvermögen)undSchulden(Passiva,beispielsweiseEigenkapital,Sonderposten,

Rückstellungen, Verbindlichkeiten). Die Vermögensrechnung/Bilanz ist im kommunalen Haus-

haltsrechtder13Flächenländernichteinheitlichuntergliedert.

Versorgungsempfänger,kommunale|ZudenkommunalenVersorgungsempfängernwerdenim

ZugederVersorgungsempfängerstandstatistikdieEmpfängervonRuhegehaltsowiederenHinter-

bliebenegezählt.HierbeiwerdendieVersorgungsempfängerderGemeinden,derGemeindever-

bändeundderZweckverbändeberücksichtigt.

Versorgungsempfängerquote, kommunale | Die kommunale Versorgungsempfängerquote wird

berechnet,indemdieFallzahlderVersorgungsempfängerfüreinbestimmtesJahrje100.000Ein-

wohner des beobachteten Gebietes (z.B. eines Flächenlandes oder einer Gruppe von Ländern)

angegebenwird.

Vollzeitäquivalente | Im Rahmen der Personalstandstatistik werden zu Vergleichszwecken

Vollzeitäquivalente(VZÄ)angegeben.BeiihrerBerechnungwerdenTeilzeitbeschäftigteetc.mit

ihremAnteilanderArbeitszeiteinesVollzeitbeschäftigtenberücksichtigt.

209Glossar

Wertpapiere|InderFinanzvermögensstatistikwerdenWertpapierealsFinanzaktivaabgebildet.

ZuihnenzählenGeldmarkt-undKapitalmarktpapiere.GeldmarktpapieresindkurzfristigeWert-

papiere,derenursprünglicheLaufzeitinderRegelbiszueinemJahrbeträgt.Kapitalmarktpapiere

sindlangfristigeWertpapiereohneAnteilsrechte,derenursprünglicheLaufzeitinderRegelmehr

alseinJahrbeträgt.

Zinsspread|DerZinsspreadistdieDifferenz,diesichbeimVergleichzweierZinssätze,beispiels-

weisezwischenKommunen,ergibt.

Zuweisungen|ZuweisungensindFinanztransfers,dievoneinerEinheitdesöffentlichenSektors

aneineandereEinheitdesöffentlichenSektorsgeleistetwerden(z.B.voneinemBundeslandan

eineKommune).ZuunterscheidensindungebundeneZuweisungenundzweckgebundeneZuwei-

sungen.

Zweckverbände,kommunale|KommunaleZweckverbändesindfreiwilligeodergesetzlichvorge-

schriebene Zusammenschlüsse von Gemeinden bzw. Gemeindeverbänden zur gemeinsamen

ErfüllungeinerbestimmtenöffentlichenAufgabe(etwazurErrichtungeinesVersorgungsbetriebs

zurAbfall- oderAbwasserbeseitigung).DerZweckverbandgilt als eineForm interkommunaler

Kooperation.NebenGemeindenbzw.GemeindeverbändenkönnenauchsonstigejuristischePerso-

nendesöffentlichenRechtssowienatürlicheundjuristischePersonendesPrivatrechtsMitglieder

einesZweckverbandssein.

210 Anhang

Anhang

0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%

Flächenländer

Sonstige Aufgabenbereiche Allgemeine Verwaltung Schulen und vorschulische Bildung

Sportstätten Straßen Abwasser- und Abfallbeseitigung

Baden-Württemberg

Rheinland-Pfalz

Hessen

Saarland

Schleswig-Holstein

Nordrhein-Westfalen

Niedersachsen

Bayern

Thüringen

Brandenburg


Sachsen-Anhalt

Sachsen


Abbildung 59: Anteil einzelner Politikbereiche an den Bauausgaben der Gemeinden und Gemeindeverbände (inklusive Extrahaushalte) im Jahr 2011 in Prozent

42 7 20 4 22 6

40 5 21 7 21 7

42 3 22 3 21 9

30 10 31 4 18 6

31 11 23 5 25 5

45 13 10 4 22

52 2 17 4 24

7

52 8 19 2 19 1

44 4 22 3 26 1

60 1 14 4 20 1

31 15 17 3 23 10

50 2 18 3 25 2

46 1 14 3 34 1

44 8 18 4 25

211Anhang

Tabelle 22: Veränderung der durchschnittlichen Realsteuerhebesätze derKommunen (inklusive Stadtstaaten) in den Jahren 1999 bis 2011 (in Prozent)

Jahr Grundsteuer A Grundsteuer B Gewerbesteuer

1999 276 367 389

2000 278 367 389

2001 280 368 385

2002 282 373 386

2003 286 381 387

2004 289 385 388

2005 292 392 389

2006 294 394 391

2007 295 400 389

2008 296 400 388

2009 297 401 387

2010 301 410 390

2011 306 418 392

Quelle: Eigene Darstellung; Daten entnommen aus: Statistisches Bundesamt 2012e: Realsteuervergleich 2011

Tabelle 23: Kommunalbeschäftigte einschließlich mittelbarer und gemischter Beteiligungen am 30.6.2011 nach Aufgabenbereich und Ort der Aufgabenerledigung (in 1.000 Beschäftigte)Aufgabenbereich Kern-

haushalteSonderrech-nungen

Einrichtungen in öffentlich rechtlicher Rechtsform*

Einrich-tungen in privater Rechtsform

Gesamt

Innere Verwaltung 244,0 11,6 11,7 5,6 272,9

Sicherheit und Ordnung 124,4 1,0 0,6 1,8 127,8

Schulträgeraufgaben 102,5 1,5 5,5 1,0 110,5

Kultur und Wissenschaft 50,0 13,5 5,6 21,3 90,5

Soziales und Jugend 283,9 28,6 4,5 42,0 359,1

Gesundheit und Sport 36,0 67,9 46,7 307,9 458,4

Räumliche Planung und Entwicklung, Bauen und Wohnen

70,7 2,3 0,8 17,4 91,3

Ver- und Entsorgung 64,6 12,9 3,9 108,1 189,5

Verkehrsflächen und -anlagen, ÖPNV 14,2 37,7 33,8 150,4 236,1

Natur- und Landschaftspflege 32,0 4,6 1,5 83,6 121,7

Sonstiges 39,2 6,4 3,1 3,3 52,0

Insgesamt 1.061,4 188,0 117,7 742,5 2.109,6

* Einschließlich Zweckverbände.


212 Anhang

Tabelle 24: Zinsausgaben der Kernhaushalte der Gemeinden und Gemeindeverbände der Flächenländer seit der Wiedervereinigung bis zum Jahr 2009 (in Mio. Euro)

Jahr

Fläc

henl

ände

r

Bade

n-W

ürtt

embe

rg

Baye

rn

Bran

denb

urg

Hes

sen

Mec

klen

burg

-Vor

pom

mer

n

Nie

ders

achs

en

Nor

drhe

in-W

estf

alen

Rhei

nlan

d-Pf

alz

Saar

land

Sach

sen

Sach

sen-

Anh

alt

Schl

esw

ig-H

olst

ein

Thür

inge

n

1990 4.069 508 594 - 504 - 543 1.473 242 91 - - 114 -

1991 4.612 552 667 16 553 12 592 1.607 263 98 84 17 130 21

1992 5.164 596 770 43 618 39 643 1.716 288 101 94 55 146 56

1993 5.634 636 772 71 663 64 656 1.833 307 101 159 108 157 106

1994 5.726 615 759 84 678 74 653 1.827 304 97 203 138 155 138

1995 5.827 586 756 91 667 89 625 1.852 309 95 275 163 155 164

1996 5.897 569 772 100 656 105 630 1.846 300 90 317 177 155 181

1997 5.719 531 753 102 621 111 622 1.764 294 87 324 175 156 179

1998 5.655 504 771 101 597 118 597 1.745 287 85 328 174 162 185

1999 5.347 460 743 101 550 118 558 1.644 270 80 317 180 158 169

2000 5.304 442 744 101 536 121 552 1.619 285 83 315 177 156 175

2001 5.345 440 748 101 515 122 547 1.161 304 86 311 182 156 173

2002 5.176 434 757 98 501 120 531 1.559 298 87 295 178 153 166

2003 4.999 417 761 93 475 122 515 1.485 291 85 277 177 149 153

2004 4.816 381 761 94 450 118 488 1.442 287 77 254 169 149 146

2005 4.739 366 737 91 457 115 476 1.433 290 75 242 174 145 138

2006 4.881 363 712 92 475 109 518 1.529 316 80 238 174 147 129

2007 5.177 344 713 102 577 114 503 1.726 366 93 188 177 147 127

2008 5.297 323 700 105 545 115 563 1.815 404 104 179 176 147 122

2009 4.494 301 607 75 522 93 446 1.467 366 87 151 138 130 111

Quelle: Eigene Darstellung; die Angaben zu den Zinsen (Gruppierung 800 bis 808) entstammen einem Datenabruf beim Statistischen Bundesamt auf Basis der Rechnungsstatistik kommunaler Haushalte

213

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