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AGIR POUR TOUS : QUEL PÉRIMÈTRE ET QUELLES MODALITÉS POUR L’ACTION PUBLIQUE ? SOURCES - ACTION PUBLIQUE - 6E ATELIER POLITIQUE 1

Sources diagnostic atelier action publique - 2 avril

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AGIR POUR TOUS : QUEL PÉRIMÈTRE ET QUELLES MODALITÉS POUR L’ACTION

PUBLIQUE ?

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1. UNE GÉNÉALOGIE DE L’ACTION PUBLIQUE

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LES MISSIONS DE L’ETAT

Les missions régaliennes de l’Etat

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Rendre la justice et dire le droit, battre monnaie, assurer la

sécurité intérieure et extérieure : il s’agit des missions

traditionnelles de l’Etat

Le rôle économique de l’Etat

Créer les infrastructures, réguler l’économie, lutter contre le

chômage font partie des principales missions économiques

de l’Etat. Alors qu’elles ont émergé à partir du XIXème

siècle, l’acceptation définitive du rôle de l’Etat dans le

domaine économique date de l’après-Seconde Guerre

mondiale.

Education, la protection sociale et les services

publics

L’éducation, la recherche, la protection sociale

(assurance maladie, retraites, etc.), la création de

logement, les transports et la mise en place des

autres services publics constituent les autres missions

de l’Etat qui ont émergé progressivement à partir

du XIXème siècle.

L’ACTION DE L’ETAT EN FRANCE SOUS L’ANCIEN RÉGIME : LE CONTRÔLE ET LE MAINTIEN DE L’ORDRE PUBLICEn France, l’action publique des souverains puis de

l’Etat s’est développée très tardivement. Elle a

longtemps été cantonnée au prélèvement de l’impôt et

au maintien de l’ordre : distribution de pain pour éviter

les famines et donc les révoltes, action des intendants

du roi, ancêtres des préfets, pour surveiller les possibles

mouvements de rébellion.

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Moret,

d’Aguesseausauve

la France pendant

la Grande famine

de 1709

L’action publique pour soutenir les plus démunis s’est en

revanche développée bien plus tôt au Royaume-Uni. Des

1601, l'État britannique subvient aux besoins des indigents au

niveau des paroisses avec le Poor Relief Act. Il a été amendé

par un second Poor Relief Act en 1662, puis le workhouse Test

Act de 1723, le Gilbert’s Act de 1782 et le Speenhamland de

1795.

L’Allemagne a également développé une action publique à

l’égard des plus défavorisés plus élaborée et plus rapide

qu’en France. Par exemple, dès le XIXème siècle, Bismarck a

rendu obligatoire l'assurance-maladie pour les ouvriers de

l'industrie dont le revenu dépasse les 2000 marks en 1883.

Puis en 1884, la loi sur les accidents du travail oblige les

industriels allemands à cotiser à des caisses coopératives

destinées à indemniser les victimes. En 1889, un système de

retraite obligatoire est imposé par la loi sur l'assurance

vieillesse et l'invalidité.

LE XIXÈME SIÈCLE EN FRANCE, MATRICE DE L’ACTION SOCIALE D’AUJOURD’HUI

En France, un début d’action publique de l’Etat en faveur des citoyens / sujets naît pour répondre à des besoins sociaux: un exemple avec les ateliers de Louis Blanc

L’industrialisation de la France, débutée dans la première moitié du XIXème siècle et qui décolle aux alentours de 1850,apporte avec elle les premiers problèmes sociaux contemporains que sont la misère anomique, le chômage et une nouvelleforme de violence. On assiste alors à une première mise en place de politiques sociales, qui tiennent toutefois, pour les tenantsdu pouvoir, plus de l’objectif d’un maintien de l’ordre et contrôle des idéologies contestataires que d’une volonté de réduireles inégalités, alors que les libéraux se méfient d’un corps social qu’ils ne maîtrisent pas.

Afin de limiter les effets du chômage, le journaliste Louis Blanc prône la création d’ateliers sociaux, sortes decoopératives ouvrières rassemblant les ouvriers d’un même métier qui seront propriétaires de l’outillage et vendront laproduction à leurs risques et périls. En défaut de capital, il n’hésite pas à demander à l’Etat de financer les ateliers sociaux.Pour mettre en œuvre le droit du travail en cours d’élaboration et répondre au chômage des villes qui augmente, la IIndeRépublique crée les Ateliers nationaux réclamés par Louis Blanc mais la direction est confiée au libéral Marie, qui veut lesfaire échouer. Mal organisés, les Ateliers nationaux sont conçus comme des ateliers de charité où les chômeurs sont employésà des travaux inutiles. Après la révolte ouvrière du 15 mai 1848, les Ateliers nationaux sont fermés.

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L’ETAT-PROVIDENCE TEL QUE NOUS LE CONNAISSONS A ÉMERGÉ AU XXÈME SIÈCLE

Une progression lente de l’action publique après 1918

Après la Première Guerre mondiale, les nécessités dereconstruction du pays ainsi que les défaillances du secteurprivé vont avoir pour conséquence d’amener l’Etat et lescollectivités locales à intervenir dans des domaines de plusen plus nombreux, notamment le logement et l’alimentation.

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Le logement social avant 1945

1894 - La loi Siegfried encourage la création

d'organismes d'Habitations à Bon Marché » (HBM).

1906 - La loi Strauss permet aux communes

d'intervenir dans le logement social.

1908 - La loi Ribot crée les sociétés de crédit

immobilier pour favoriser l'accession à « la petite

propriété ».

1912 - La loi Bonnevay autorise la création par les

collectivités locales d'offices d'HBM.

1928 - La loi Loucheur marque le premier

engagement financier de l'Etat dans le logement

social

Une avancée majeure : la Sécurité sociale est instituée par les ordonnances d’octobre 1945, protège tous les

salariés contre les risques sociaux (maladie, vieillesse, invalidité d’accidents du travail) et distribue des

allocations familiales proportionnelles au nombre d’enfants. Son financement est assuré par les cotisations des

employés et des employeurs.

Malgré les lenteurs de sa généralisation (agriculteurs en

1960, professions médicales 1962, artisans, commerçants

1967) et la modicité des retraites jusqu’aux années 1960

(le minimum vieillesse date de 1956), la portée de la

Sécurité sociale est considérable. En organisant un véritable

transfert des revenus, la misère totale a disparu, le niveau

sanitaire de la population et son pouvoir d’achat ont

augmenté.

Une transformation majeure du rôle de l’Etat après 1945

Partout en Europe, les conséquences de la Seconde Guerre mondiale imposent à l’Etat de mettre en place des

politiques publiques pour relancer l’économie, répondre aux besoins sociaux et reconstruire les infrastructures.

Ce rôle accru de l’Etat, justifié économiquement par l’influence grandissante de la pensée de Keynes, qui voit

dans la consommation des ménages le moyen de tirer la croissance, et la réussite des politiques économiques

qu’il prône, s’étend partout en Europe occidentale. C’est l’organisation planifiée de l’économie en France,

l’accélération de la construction de grandes infrastructures (politique du logement), la poursuite de la

démocratisation de l’enseignement (loi Haby pour le collège unique en 1975), lutte contre la précarité (création

du SMIG devenu SMIC), etc.

Le service public de l’éducation se développe au

XIXème siècle au fur et à mesure des lois qui

l’organisent : loi Guizot, 1833 (une école de garçons

dans chaque commune de plus de 500 habitants), loi

Falloux (une école de filles dans chaque commune de

plus de 800 habitants), lois Ferry 1881 (école gratuite)

et 1882 (obligatoire).

LA FIN DU XXÈME SIÈCLE ET LE DÉBUT DU XXIÈME SIÈCLES CORRESPONDENT À UNE REMISE EN CAUSE DE L’ETAT-PROVIDENCE

Depuis le début de la crise des années 1970, le débat se situe en grande partie autour de l’avenir de l’Etat-providence qui est régulièrement remis en question dans les discours politiques, principalement libéraux mais également de plus en plus dans une partie des représentants dits progressistes. Il est accusé d’inefficacité et de faire peser une lourde menace sur les finances publiques.

Cette forte remise en cause, suivie d’un démembrement de plus en plus important des politiques sociales de l’Etat, a été particulièrement fort au Royaume-Uni qui, sous l’impulsion de Margaret Thatcher, s’est engagé dans une politique de baisse des dépenses et de privatisation. Le déficit public en a été réduit, mais le périmètre et la qualité de l’action de l’Etat en faveur des citoyens, et principalement des plus démunis, se sont trouvés particulièrement amoindris. L’Allemagne sous Gerhard Schroeder puis Angela Merkel a également mis en œuvre des politiques de réduction drastique des dépenses publiques.

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Toutefois, les courants politiques et philosophiques plus

progressistes appellent à ne pas démembrer cet Etat-

providence mais plutôt à l’adapter aux nouvelles réalités.

C’est autour de cette adaptation de l’Etat-providence que

tourne le débat politique français, malgré quelques courses à

l’échalote au moment des élections présidentielles comme en

2016 pour savoir qui réduirait le plus les dépenses publiques.

Même au Royaume-Uni, d’où est venue l’une des plus fortes

contestations de ce modèle, les travaillistes ont régulièrement

rappelé leur attachement à l’Etat-providence, malgré leur

incapacité à transformer leurs discours en actes entre 1997 et

2007.

Paradoxalement, les dernières années marquées par la forte

crise économique ont rappelé l’attachement de nombreux

Européens à l’Etat-providence et au développement d’un

service public de qualité. Les succès ou émergence de

candidats défenseurs de cet Etat-providence, notamment dans

les pays de tradition particulièrement libérale comme aux

Etats-Unis (Bernie Sanders) ou au Royaume-Uni (Jeremy

Corbyn), viennent à contre-courant de la pensée dominante des

trente dernières années qui voyait dans l’Etat-providence un

outil dépassé ou à fortement remanier.

« Nous ne dépensons pas

assez pour nos écoles, la

formation, les sciences et la

technologie, les transports

ou la santé » Tony Blair,

2000

Les questions que soulèvent cette opposition sont donc celles des missions de l’Etat

qui doivent être préservées (éducation, santé) et du rôle de l’Etat en général.

2. LES FORMES DE L’ACTION PUBLIQUE

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L’ÉTAT, C’EST JUSTE LE RÉGALIEN ET VRAIMENT RIEN D’AUTRE ?

Alors que la théorie de l’Etat et du contrat social connaît un fort développement à partir du XVIIème siècle (Hobbes, Locke, puis Rousseau), les premiers adversaires de l’Etat, qui sont aussi les plus modérés puisqu’ils ne souhaitent pas son abolition contrairement à d’autres courants plus tardifs comme l’anarchisme, sont les tenants des théories libérales.

Cette idéologie est l’héritière des économistes des XVIème et XVIIème siècles, et notamment des physiocrates, pour qui une loi de la nature ordonne l’ensemble de l’activité humaine. Pour eux, l’homme ne peut atteindre la jouissance qu’avec l’accumulation de biens et la loi de la nature consacre la propriété, donc le bonheur. Pour que la propriété soit efficace, il faut que leur propriétaire soit libre d’où leur devise libérale : « laissez faire, laissez passer . » Les idéologies libérales vont particulièrement progresser à partir de l’émergence et de la croissance d’un commerce mondial qui permet un enrichissement rapide de certaines nations au détriment des autres. Dans cette conception libérale et néo-libérale, l’Etat doit se limiter aux matières régaliennes, et particulièrement à assurer le maintien de l’ordre public et garantir le bon déroulement des échanges économiques sans aucune externalité et la sécurité des acteurs économiques et des citoyens.

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L’exemple le plus marquant de ce rejet de

l’intrusion de l’Etat dans la vie

économique et sociale s’est trouvée avec

le rejet de l’Obamacare, qui visait à

permettre d’assurer le plus grand nombre

possible d’Américains défavorisés. De

fortes résistances politiques mais aussi

populaires, dans les Etats les plus proches

des Républicains, ont été opposées à cette

réforme au nom de la privation de leur

liberté.

Le XIXème siècle a connu une forte poussée de ce courant,

notamment au Royaume-Uni avec la mise en place du libre-

échange en 1846. Progressivement, le Royaume-Uni a tenté de

propager cette conception de l’Etat dans l’Europe en voie

d’industrialisation du XIXème siècle.

Les représentants politiques les plus proches de ce courant de

pensée sont aujourd’hui les Républicains américains qui

refusent l’intervention de l’Etat en dehors des domaines régaliens.

Washington est souvent décrit comme une menace absolue sur les

libertés et toute initiative venant du pouvoir centrale est suspecte.

Ce courant a été porté à un niveau extrême par le Tea Party.

Des manifestants contre la réforme de la Santé de Barack Obama

OU L’ÉTAT, RÉGULATEUR DES INÉGALITÉS?

L’héritage de Jean-Jacques Rousseau : l’Etat comme régulateur des inégalités : A l’inverse des libéraux, d’autres conceptions donnent un rôle

plus important à l’Etat, qu’il s’agisse de contrôle de l’économie ou de la réduction des inégalités. Elles sont les héritières de la pensée rousseauiste

puisque, pour Jean-Jacques Rousseau, les hommes dans l’état de nature étaient heureux et libres. A la suite du développement de l’inégalité entre

eux, les rapports se sont dégradés et pour vivre plus libres et plus heureux, ils ont conclu un pacte les uns avec les autres où ils s’engagent à se

conformer à la volonté générale. C’est cette conception qui va être à la base des tenants, notamment des Républicains et des socialistes en France

durant le XIXème siècle, d’un Etat qui doit mettre en place des politiques sociales en faveur des plus démunis.

La justice sociale et l’Etat par John Rawls. Le XXème siècle, notamment jusqu’en 1970, marque l’apogée des théories sociales de l’Etat dont John Rawls en a été l’un des théoriciens les plus reconnus. Pour lui, le législateur doit prendre ses décisions sous un « voile d’ignorance », soit occulter sa propre position dans la société et prendre ses décisions comme s’il pouvait, un jour, occuper une autre position sociale. Ce faisant, il doit établir des règles les moins défavorables aux plus désavantagés, étant lui-même conscient de pouvoir potentiellement se retrouver dans cette position. Rawls estime que deux principes de justice seraient décidés, et doivent donc être garantis par les institutions :

1. Le principe de liberté : chaque citoyen doit avoir accès aux mêmes libertés, et la liberté de chacun doit être compatible avec la liberté des autres membres de la société.

2. Le principe de différence : certaines différences peuvent être tolérées dans une société juste, à une double condition :

A - Les fonctions qui procurent des avantages doivent être accessibles de la même manière à tous les membres de la société. L’égalité des chances est le socle nécessaire d’une société juste (« il doit être indifférent de naître avec telles caractéristiques plutôt que telles autres »).

B - Les inégalités sont justifiées lorsqu’elles permettent d’améliorer la situation des plus désavantagés. Ce principe justifie les aides accordées aux plus pauvres, mais aussi certains écarts de salaires (« une personne talentueuse aura […] droit légitimement aux revenus plus élevés que lui vaut son talent si la collectivité en profite aussi »).

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Une théorie radicale de l’Etat :

la théorie marxiste: Au XIXème

siècle naît également

l’idéologie marxiste, pour qui

l’Etat est mal nécessaire avant

sa suppression. Il pense

cependant que l’Etat étant la

conséquence et non la cause de

l’exploitation de l’homme, sa

disparition ne pourra se

réaliser que par une

suppression préalable de cette

exploitation. Particulièrement,

les idéologies néo-marxistes

deviendront des idéologies

d’exaltation de l’Etat.

ETAT / SOCIÉTÉ CIVILE : FAUT-IL ENCOURAGER LA RÉDUCTION DU PÉRIMÈTRE DES SERVICES PUBLICS POUR FAVORISER LA SOCIÉTÉ CIVILE?

Or, certains mouvements politiques, dans le cadre de la volonté de réduction des dépenses publiques, ont été tentés d’utiliser ce développement de la société civile afin de réduire le périmètre de l’action de l’Etat. C’est ainsi que les conservateurs britanniques se sont engagé dans la poursuite du démembrement de l’Etat-providence avec le projet de Big society de David Cameron. L’idée de base de ce projet est qu'entre l'individu ou le marché et l'Etat, il y a la société civile, faite de toute une série de corps et d'institutions intermédiaires, famille en tête. Les Tories estiment dès lors que ce sont sur ces corps intermédiaires que doivent se reposer les réformes qu'il faut s'appuyer pour réformer les politiques sociales, sans multiplier les dépenses publiques. Ainsi, alors que les travaillistes préconisaient d’augmenter les dépenses publiques, les conservateurs appellent à s'appuyer sur les associations de terrain et les organisations caritatives. C’est cette conception qui domine aujourd’hui la conception de l’action publique au Royaume-Uni. Or, face à la crise en Europe, de nombreux politiques ou penseurs libéraux appellent à appliquer ce projet ailleurs.

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Si cette vision peut amener à s’interroger sur le périmètre de l’action publique menée par l’Etat, il convient de rappeler que de nombreux britanniques

s’opposent à cette Big Society tandis que les Français ont démontré leur attachement à un service public de l’Etat et de qualité. Cette Big society va

notamment à l’encontre de l’idée d’égalité des territoires, à laquelle les Français sont particulièrement attachée. Par ailleurs, si les associations apparaissent

comme pouvant venir en soutien de l’Etat, le développement de services publics à grande échelle semble clairement hors de leur portée.

Face aux conséquences de plus en plus fortes des crises économiques successives de la fin du XXème siècle et du début du XXIème siècle, les sociétés

civiles se sont organisées de plus en plus fortement afin d’apporter différentes réponses, notamment dans le soutien aux plus démunis. Au côté des

associations caritatives plus anciennes (Secours populaire, Emmaüs), Les Restos du Cœur en sont l’un des exemples les plus connus. Aujourd’hui, les associations

travaillant dans les domaines de l’accès à la culture, à l’éducation, à la santé sont particulièrement nombreuses. Elles sont notamment financées par l’Etat qui

reconnaît aux plus importantes d’entre elles le statut « d’association d’utilité publique ».

QUELLES ÉCHELLES POUR L’ACTION PUBLIQUE?

Aujourd’hui, l’action publique est conçue pour être le plus proche possible des citoyens, en vertu du principe de subsidiarité. Ce mouvement s’est généralisé rapidement en Europe mais a été très tardif en France. Il se repose de plus en plus sur les acteurs locaux comme les collectivités territoriales, les services déconcentrés de l’Etat et les associations délégataires du service public. La décentralisation des Etats s’est opérée au cours de la seconde moitié du XXème siècle, particulièrement en Europe. Toutefois, cette décentralisation a connu un retard en France.

« Partout, un nouveau droit a été reconnu. Partout, pour y parvenir, la décentralisation est devenue la règle de vie. Partout, sauf en France. »

Gaston Deferre, 1982

1982 a donc constitué la première étape de cette décentralisation qui a vu les collectivités territoriales recevoir une personnalité juridique et des compétences propres, accompagnées de transferts financiers nécessaires au développement de leurs politiques publiques. Les compétences transférées alors aux collectivités concernent l’urbanisme et le logement, la formation professionnelle, l’aménagement du territoire, l’action sociale, la santé et les transports.

2003 correspond à la seconde étape, lancée sous Jacques Chirac par Jean-Pierre Raffarin. Elle a notamment permis d’élargir les prérogatives des communes en matière de démocratie locale (droit accordé aux collectivités locales d’organiser des référendums décisionnels et droit de pétition pour les électeurs).

Depuis 2012 se met en place la troisième étape de la décentralisation, avec la mise en place des métropoles et la nouvelle carte des régions et une définition plus stricte des conséquences.

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« La décentralisation n'a pas seulement

une valeur administrative; elle a une

portée civique puisqu'elle multiplie les

occasions pour les citoyens de

s'intéresser aux affaires publiques; elle

les accoutume à user de la liberté. Et

de l'agglomération de ces libertés

locales, actives et sourcilleuses, naît le

plus efficace contrepoids aux

prétentions du pouvoir central, fussent-

elles étayées par l'anonymat de la

volonté collective. »

Alexis de Tocqueville

Si la décentralisation semble

acquise, la question de

l’échelle reste pourtant posée

alors qu’en France, certaines

collectivités se trouvent dans

l’impossibilité d’assumer

certaines politiques publiques.

QUELLES SONT LES CONSÉQUENCES POUR LES POLITIQUES PUBLIQUES DE L’ATOMISATION DE LA SOCIÉTÉ ?

La post-modernité occidentale a été fortement synonyme d’individualisation des sociétés. Aujourd’hui, les politiques publiques les plus importantes restents majoritairement conçues pour être universelles. Dans un premier temps, de plus en plus de politiques ciblées ont fait leur apparition au cours de la seconde moitié du Xxème siècle (politiques en faveur des jeunes, des anciens, etc.) mais restaient à vocation universaliste au sein de ce public. Face à l’accroissement des difficultés sociales, l’Etat a renforcé le ciblage de ses politiques, d’autant que l’universalité de certaines étaient particulièrement contestées. C’est ainsi qu’aujourd’hui la « Garantie jeunes » ne concerne que les jeunes éloignés de l’emploi, sans diplôme et sans ressources. L’Etat se retrouve en effet dans l’obligation de cibler de mieux ses politiques publiques et reste particulièrement critiqué lorsqu’il n’y parvient pas.

La réforme des rythmes scolaires : une politique universelle qui a été fortement contestée. La réforme des rythmes scolaires a connu à son introduction une forte opposition, notamment de la part de villes dont une grande partie de la population appartenait aux CSP les plus favorisées. Les opposants de la réforme mettaient en avant la fatigue des enfants, le coût pour les communes ou la qualité des activités. L’universalité de cette politique a été fortement critiquée, notamment par l’opposition au Gouvernement. Pourtant, un an après son application, 80% des communes en étaient satisfaites et peu de communes choisissent aujourd’hui de ne pas mettre en place les activités périscolaires.

La politique de la ville et l’éducation prioritaire : un recentrage pour éviter le saupoudrage. Il s’agit de politiques ciblées dans les plus anciennes. Toutefois, après 2012, un constat évident a été dressé par les différents acteurs publics : de nombreuses politiques mises en place n’étaient pas suffisamment ciblées et correspondaient plus à saupoudrage inefficace de moyens plus qu’à un réel investissement à l’impact suffisant. Dès lors, de nombreuses politiques, de correction des inégalités principalement, ont été recentrées afin de renforcer leur impact. C’est ainsi que le nombre de quartiers en politique de la ville ont été réduits et réinsérés au sein d’un dispositif unique, en lieu et place des nombreux dispositifs qui existaient. Le même schéma s’est instauré pour l’éducation prioritaire, avec la réduction du nombre d’établissements qui se partagent désormais en deux dispositifs, REP et REP+.

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LES CONCLUSIONS DE FRANCE STRATÉGIE SUR LE FUTUR DE L’ACTION PUBLIQUE

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