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“Dupla dominialidade das águas no Brasil: entraves legais para o adequado gerenciamento dos aquíferos”
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Congresso ABAS 2016 - Campinas/SPWilson José Figueiredo Alves Junior
Hildebrando HerrmannUNIVERSIDADE DE ARARAQUARA
““As ilustres desconhecidas da As ilustres desconhecidas da sociedade”sociedade”
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Águas subterrâneas estão hidraulicamente interconectadas em vários níveis
Binômio: superficiais/subterrâneas
Águas superficiais x subterrâneas TÉCNICO
só poderiam ser consideradas recursos independentes se estivessem totalmente isoladas uma da outra
não estivessem fazendo parte do ciclo hidrológico
JURÍDICO legislador considerou o
ciclo hidrológico passou a tutelar uma coisa
e outra, como se fossem distintas
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Modelo Francês (*)
Bacia hidrográfica Nomenclatura genérica (ambientes)
Lei 9433/97 adota como unidade de gestão ““É um sistema físico que define uma área de É um sistema físico que define uma área de
captação da água precipitada da atmosfera, captação da água precipitada da atmosfera, demarcada por divisores de água ou cristas demarcada por divisores de água ou cristas topográficas, onde toda água que flui nesta área topográficas, onde toda água que flui nesta área converge para um único ponto de saída, o converge para um único ponto de saída, o exutórioexutório” (Rebouças, 2004)
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DIFERENÇAS: - Gestão por bacias hidrográficas
FRANÇA Estado Unitário
Departamentos Não fica isenta de problemas Diferenças: espaciais, sociais,
econômicas e culturais Pobre em bacias hidrográficas (6) Divergências geológicas
(lá a experiência foi boa...)
BRASILRepública federativa
aliança dos Estados
Não possui as mesmas condições socioeconômicas
Ganha novos contornos (12)Bh pode ter 2 níveis/jurisdição
Misturam-se rios federais e estaduaisDifícil conciliação
Oferece um mosaico hídrico diferenciado, amplo e complexo
Intensificação dos problemas transfronteiriços
Implica adoção de outro mecanismo e ajustes locais
Distâncias geográficas
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1° - Entrave institucional1° - Entrave institucional• Sobreposição de leis e atores• Compentências/atribuições administrativas
Jurisdição sobre a água
FRANÇAApenas um nível
jurisdicional (Governo Central)
BRASILDupla jurisdição:
Superficial – F e ESubterrânea – EANA, SRH, MMA com
atribuições diferentes
sem definições de hierarquização*
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2° - Entrave constitucional2° - Entrave constitucional Dupla dominialidade Imperfeição técnica
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Constituição Federal 1988
Artigo 20 – São Artigo 20 – São bens da União Federal:bens da União Federal:Inciso III – os lagos, Inciso III – os lagos, rios e quaisquer correntes de rios e quaisquer correntes de
água em terrenos do seu domínio que banhem água em terrenos do seu domínio que banhem mais de um Estado, sirvam de limites com mais de um Estado, sirvam de limites com outros países ou se estendam a território outros países ou se estendam a território estrangeiro ou dele provenhamestrangeiro ou dele provenham, assim como os , assim como os terrenos marginais e as praias fluviaisterrenos marginais e as praias fluviais
Define rios federais e estaduais Se refere a corpos hídricos, nunca BH
lagos, rios e quaisquer correntes de água, águas superficiais e subterrâneas
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Constituição Federal
Artigo 26 – Incluem-se entre os Artigo 26 – Incluem-se entre os bens dos bens dos Estados:Estados:
Inciso I – as águas superficiais ou Inciso I – as águas superficiais ou subterrâneassubterrâneas, , fluentes, emergentes e em depósito, fluentes, emergentes e em depósito, ressalvadas, neste caso, as decorrentes de ressalvadas, neste caso, as decorrentes de obras da Uniãoobras da União
DOMINIALIDADE DOS ESTADOS e do DF (analogia) Não deixa claro que águas subterrâneas pertencem
aquele Estado sob o qual estão depositadas
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3° – Entrave legal3° – Entrave legal•
Não discute a importância subterrâneas• Lei 9.433/97 limita-se integrar e articular PNHR com PERH
Lei 9433/97 PNRH
Recursos hídricos: também inclui águas subterrâneasevidente abordagem superficial
Não deixa claro questões subterrâneas Não há indicação do tratamento das províncias
hidrogeológicas em relação às bacias hidrográficas Falta melhor redação técnica PNRH
Não definiu Bacia Hidrográfica
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Gerenciamento: Atual modelo
Apresenta sérias deficiências Não discute a importância das águas
subterrâneas no contexto da gestão (infrações e penalidades)
Buscar modelo adaptado às nossas realidades Formações aquíferas ultrapassam o território
(estado/país)
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Difícil tarefa dos Comitês*:
Suplantar os limites políticos municipais e estaduais
Nas políticas públicas - sobreposiçãoNos quadros comportamentais na busca para
operacionalização dos princípios da PNRH* Institucional e legal
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Buscar um modelo ideal Estabelecer único domínio para águas
subterrâneas Readequação da CF/88 Distorção constitucional acarreta notórios
prejuízos quanto à sua interpretação Domínio hídrico FEDERAL
COMPETÊNCIA PRIVATIVA PARA LEGISLAR
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– – O Sistema Aquífero Guarani e a O Sistema Aquífero Guarani e a problemática jurídica brasileiraproblemática jurídica brasileira
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- Legislação brasileira (domínios diferentes)- Extensão dos Aquíferos não coincide estruturalmente com as bacias hidrográficas- Poluição transfronteiriça
Sistema Aquífero Guarani
8 Estados brasileiros 4 Países 1.600.000 Km²
área 2.000 Km comp. 800 Km largura
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Leis universais
Norma escrita aprovada Legislativo sancionada Executivo
A lei jurídica deve total obediência às leis naturais (CICLO) Quando os meios
técnicos não alcançam os resultados previstos, surgem as leis para disciplinar tais conflitos
É SUFICIENTE?LACUNOSO?
CIENTÍFICA
SOCIOLÓGICA
JURÍDICA
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Problema jurídico – CF/88
Artigo 26 – Incluem-se entre os Artigo 26 – Incluem-se entre os bens dos Estados:bens dos Estados:
......
Inciso I – as águas superficiais ou Inciso I – as águas superficiais ou subterrâneassubterrâneas, , fluentes, emergentes e em depósito, ressalvadas, fluentes, emergentes e em depósito, ressalvadas, neste caso, as decorrentes de obras da Uniãoneste caso, as decorrentes de obras da União
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PEC N° 43/2.000 Atribui tratamento semelhante entre os corpos
hídricos Contraria preceitos políticos da PNRH
justiça ambiental Retirar a titularidade dos Estados
não garante aumento de conhecimentomaior controle e proteção dos aquíferos maior capacidade administrativa
Acrescenta dificuldade para gestão em um país centrado na BHbem físico em movimentoapresenta distintos domínios dificuldades de conciliação
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Ambiente hidrogeológico
A EXTENSÃO dos aquíferos não coincide estruturalmente com a delimitação das bacias hidrográficas superficiais onde existe a formação
estrutural de um recurso existe a formação do outro
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– – Marco jurídico e institucional Marco jurídico e institucional transfronteiriçotransfronteiriço
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- PNRH fase embrionária?- 19 anos idade (falta maturidade)
- Impor limites normativos estaduais a um bem que se encontra no meio saturado- transcorrendo no subterrâneo
*Fonte: Granziera (2009, p. 216).
SAG patrimônio da humanidade?
Reconhecimento pleno sua importância pela comunidade internacional
Inseri-lo nesta condição em razão dos valores naturaisConvenção Relativa à Proteção do Patrimônio
mundial, Cultural e Natural – Paris, 1.972Ratificada pelo Brasil – Decreto n° 74/1.977
23Fonte: Granziera (2009, p. 253).
UNESCO
Atributos patrimônio natural (art. 2°) os monumentos naturais constituídosos monumentos naturais constituídos por
formações físicas e biológicas ou por conjuntos de formações de valor universal excepcional do ponto de vista estético e científico
as formações geológicas as formações geológicas e fisiográficase fisiográficas e as zonas estritamente delimitadas que constituam habitat de espécies animais e vegetais ameaçadas de valor universal excepcional do ponto de vista estético ou científico
os sítios naturais ou as áreas naturaisos sítios naturais ou as áreas naturais estritamente delimitadas detentoras de valor universal excepcional do ponto de vista da ciência, da conservação ou da beleza natural
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• Convenção relativa à proteção do patrimônio Mundial, Cultural e Natural
Artigo 2º
CONSIDERAÇÕES FINAIS:
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1 →1 → Proposta de EmendaProposta de Emenda
Corrige a distorção constitucional 1988 Permite avanço nas questões técnicas Mudança começa na CF e afeta o aspecto
institucional Evitar costumeiros esbarrões nessa questão
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Tentativas de (re)estabelecer o domínio da União Federal
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- Resolução CNRH 15/2001- Resolução CONAMA 386/2008- Conferência de Noordwijk- Comissão de Direito Internacional da ONU
Resolução n° 15/2.001 CNRH
Diretrizes gerais para gestão das águas subterrâneas
Reconhece a interação entre água superficial e subterrânea
Reconhece que os limites de um Aquífero não Reconhece que os limites de um Aquífero não necessariamente coincidem com os de bacias necessariamente coincidem com os de bacias hidrográficashidrográficas
A PNRH deve reconhecer a interdependência entre as várias formas de ocorrência da água
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Resolução 396/2008 CONAMA
Admite que os Aquíferos se apresentam em Admite que os Aquíferos se apresentam em diferentes contextos hidrogeológicos e podem diferentes contextos hidrogeológicos e podem ultrapassar limites das bacias hidrográficasultrapassar limites das bacias hidrográficas
Estrutura geológica: possível compartimentação em blocos
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Conferência de Noordwijk
1.994 Países Baixos de modo a conservar a qualidade da de modo a conservar a qualidade da
águaáguaRecomenda a gestão compartilhada de Recomenda a gestão compartilhada de bacias e aquíferos bacias e aquíferos
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Comissão Direito Internacional ONU
1.994 Reconhece águas subterrâneas confinadas Reconhece águas subterrâneas confinadas
transfronteiriçastransfronteiriçasSoares, 2003
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Ontem, hoje e amanhã...
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Lei 9433/97
Mudança constitucional
PEC
Estratégia e visão
Tecnologia + tempo
CF/88
Domínio das águas subterrâneas
Todas as águas subterrâneas deveriam ser submetidas ao domínio e titularidade da União Federal
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ENTEENTEFEDERATIVOFEDERATIVO
INTERESSEINTERESSE
União Federal Geral = SISTEMA AQUÍFERO GUARANI
Estados-membros
Regional
Municípios Local
Distrito Federal Regional + local
Aspecto supra-institucional COLEGIADO INTERESTADUAL
Esforço intergovernamentalGerenciamento conjunto
MMA – ANA e IBAMAMME – DNPMMin. Saúde – ANVISAMin. CIDADESMin. DEFESAMin. Relações Exteriores ←
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Arranjo institucional Comitê interestadual SAG
COMITÊCONSELHOS ESTADUAIS DE
RECURSOS HÍDRICOSCOMITÊ
INTERESTADUAL DO SAG
PLANO DE BACIA PLANO SUPRA-INSTITUCIONAL DO
SAG
Espaço de atuação dos Estados
PLANOS ESTADUAIS DE RECURSOS HÍDRICOS
ARTICULAÇÕES POSSÍVEIS
Espaço de atuação da Federação
Ar t iculações Ambientai s
2 →2 → Adoção de Políticas Públicas Adoção de Políticas Públicas específicasespecíficas
Adotar a bacia hidrogeológica como política pública
Política e Gestão tem relação intrínseca Não existem políticas definidas para inserção
dessas águas no SNGRH Rebouças, 2004
Necessária formação de conceitos técnicos e jurídicos para criação e formulação das PP Quando houver problema (PREVALECE A LEI)
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- Propostas/discussões:
Construção de arcabouço gerencial das águas subterrâneas no Brasil – SAG Instrumento de políticas públicasbase à proteção, conservação e gestão
sistêmica, integrada e participativa dos Aquíferos
Desafio: estabelecer/adaptar mecanismos de gestão para Aquíferos
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Aspectos controvertidos:
Opiniões diversas na doutrina, principalmente entre juristas ABAS e ABRH
Aprimorar parte técnica da gestão Dinâmica hidráulica tem repercussão na lei Fluxo de base (proveniente da água subterrânea)
Aspectos jurídico-institucionais Há influência significativa a ponto de separar as
margens Até onde vai uma BH?
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Provocações:
TECNICAMENTE conhecemos muito, mas não conhecemos tudo...
COMITÊ INTERESTADUAL DO SAG é um instrumento de gestão
PNRH tem que se amoldar ao SAG Não inverso! BHGEO suplanta limites da BH
INTEGRAR a implementação de políticas públicas em nível internacional
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Precisamos romper paradigmas, transpor obstáculos!
Cenário atual e futuro: AMBIENTE HÍDRICO TRANSFRONTEIRIÇO
Ausência de articulação das políticas públicasDefasagem do atual modelo de gerenciamento
(Cabral, 2007)provocado crescente insatisfação no meio
técnicoJ. KELMAN: “precisa de uma carpintaria
jurídica”
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“A legislação de recursos hídricos possui defeitos na fonte”
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