Instrumentos Econômicos: Tributos Ambientais.

• Alguns acreditam que quando você paga diretamente para usar (ou usufruir de) alguma coisa, há a tendência de você usar essa coisa com maior cuidado, de maneira mais eficiente.

• Isso é verdadeiro quando você compra tinta para • Isso é verdadeiro quando você compra tinta para pintar sua casa; você procura não desperdiçar, tendo cuidado de usá-la da melhor maneira possível.

• A proposta de se usar instrumentos econômicos na gestão ambiental é baseada no mesmo princípio de buscar a eficiência no uso do meio ambiente.

• Quando se aplica um tributo ambiental (taxa, tarifa, imposto por emissão ou por uso de uma unidade do patrimônio ambiental qualquer), os responsáveis pela emissão devem pagar pelos serviços prestados pelo meio ambiente (transporte, diluição, decomposição química, etc.) da mesma forma que eles pagam pelos demais da mesma forma que eles pagam pelos demais insumos utilizados em suas operações.

• Ou seja, seria como perguntar ao agente poluidor:

• “Você deseja poluir? Tudo bem. Então suas emissões serão medidas e você terá que pagar por cada unidade de poluentes que emitir.”por cada unidade de poluentes que emitir.”

• Da mesma forma que a empresa procura poupar uma unidade de mão de obra escassa, e portanto relativamente cara, ela terá o estímulo a conservar a utilização dos serviços ambientais.

• E ela irá conservá-lo da forma que julgar mais • E ela irá conservá-lo da forma que julgar mais conveniente.

• Ou dito de outra forma, os contaminadores ou os degradadores buscam, por sí só, a melhor maneira de reduzir as emissões e as degradações, substituindo uma autoridade controladora na escolha dessa opção.

• A maneira mais simples de iniciar essa análise é através de um exemplo hipotético.

• Vamos supor, inicialmente, uma fonte individual de um contaminante particular.

• As informações ambientais básicas dessa fonte estão resumidas na Tabela 1 a seguir.

• Vamos supor, também, que um tributo de R$ 120,00 por tonelada por mês seja estabelecido para o contaminante.

Emissões (toneladas/mês)

Custos Marginais de Redução

Custos Totais de Redução

Gastos tributários totais a R$ 120,00 por ton/mês

Custos Totais

10 0 0 1200 1200 09 15 15 1080 1095 08 30 45 960 1005 07 50 95 840 935 07 50 95 840 935 06 70 165 720 885 05 90 255 600 855 04 115 370 480 850 03 135 505 360 865 02 175 680 240 920 01 230 910 120 1030 00 290 1200 0 1200

• Com esse tributo e com essas estruturas de custo, observa-se que o custo total mínimo (soma do custo total de redução e dos gastos totais com taxa ambiental) é de R$ 850,00 e ocorre a uma taxa de emissões de 4 toneladas por mês.

• O mesmo resultado é obtido se você considerar os custos marginais de redução.

• Inicialmente a empresa está emitindo dez unidades por mês do poluente.

• Se ela decide reduzir suas emissões para nove toneladas por mês, ela incorre em R$ 15,00 de custo, mas poupa R$ 120,00 de taxa ambiental.custo, mas poupa R$ 120,00 de taxa ambiental.

• Sem dúvida uma decisão lógica do ponto de vista econômico.

• Seguindo esta lógica, a empresa continuará reduzindo as emissões enquanto o custo marginal de redução for menor que o taxa por tonelada/mês de emissão.

• A empresa prosseguirá até o ponto em que o • A empresa prosseguirá até o ponto em que o custo marginal de redução seja igual ao valor do taxa por unidade de poluente emitido.

• O resultado final pode ser melhor visualizado na Figura 1.

• Depois que a empresa reduzir suas emissões até 4 toneladas por mês, seu custo total de tributo ambiental será de R$ 480,00 e seu custo marginal ambiental será de R$ 480,00 e seu custo marginal de redução será de R$ 370,00.

• Você é capaz de identificar esses custos em segmentos da Figura 1?

• Eu creio que sim.

CMR

US$

300

250

200

150

Pág. 271

US$ 150

100

50

02 4 6 8 10

a

b

Emissões (toneladas/mês)

• Os custos totais de redução correspondem, graficamente, à área b na Figura 1; enquanto que o total pago em tributos ao nível de 4 ton/mês corresponde à área a, na mesma figura.

• Destaco, para uma discussão futura que, ao • Destaco, para uma discussão futura que, ao nível de 10 ton/mês, o custo total da empresa é de R$ 1 200,00.

• Mas, por que a empresa não decide continuar emitindo 10 ton/mês e transfere a carga do tributo para o consumidor através de aumento do preço do seu produto?

• As pressões competitivas forçam empresas a • As pressões competitivas forçam empresas a realizar todo o possível para minimizar seus custos e para evitar que clientes procurem produto similar produzido por outra empresa.

• Assim, quanto mais competitivo for o ramo da atividade da empresa onde for estabelecido o tributo ambiental, menor a chance de transferir o tributo para o preço.

• Quanto menor for a elasticidade preço da demanda pelo bem (em particular, quando não existirem substitutos perfeitos para o bem produzido pela empresa) maior chance a empresa terá de transferir o valor do tributo ambiental para o preço.

• Pelo mesmo raciocínio fica claro, então, que setores menos competitivos (monopólios naturais - geração de energia elétrica) e produtores ou ofertantes de bens de demanda inelástica a preços (tais como os farmacêuticos e os combustíveis) serão setores onde as empresa procurarão transferir tributos ambientais para os procurarão transferir tributos ambientais para os preços dos produtos, reduzindo assim a eficácia do instrumento.

• Para as empresas em mercados competitivos, ceteris paribus, o seu nível de resposta a um tributo ambiental dependerá:

• i) do nível do tributo e

• ii) da inclinação de sua curva de custo marginal de redução.

• Uma comparação sempre presente é entre o estabelecimento de um padrão vis-a-vis o estabelecimento de um tributo para uma mesma meta ambiental.

• Usando o nosso exemplo anterior, com o taxa o • Usando o nosso exemplo anterior, com o taxa o gasto total da empresa para reduzir suas emissões para 4 ton/mês foi equivalente a R$ 850,00.

• Se fosse estabelecido um padrão máximo de 4 ton /mês, essa mesma empresa teria um gasto de apenas R$ 370,00 decorrentes de sua curva de custo de redução.

• Para a empresa, o sistema de padrão é de • Para a empresa, o sistema de padrão é de menor custo, pois ela recebe 4 unidades de serviços ambientais totalmente sem custos.

• Para a sociedade, o tributo ambiental é mais adequado, pois cobra por cada unidade de serviço ambiental usado.

• Já foi dito que, em situações competitivas, tributos maiores gerarão reduções de emissões tributos maiores gerarão reduções de emissões maiores.

Mas quão elevado deve ser um tributo ambiental?

• Se a curva de custo marginal da redução é conhecida e se a curva de dano ambiental (benefício da redução) também é conhecida, a teoria econômica neoclássica nos diz que o tributo deveria ser estabelecido ao nível eficiente de emissões, onde custo marginal fosse igual ao benefício marginal de redução.benefício marginal de redução.

• Esse nível seria em t* na Figura 2, com um nível de emissão em e*.

• Os custos totais do controle das emissões da empresa podem ser divididos em dois tipos:

• os custos totais da redução, ou e na Figura 2;

• os pagamentos totais do tributo ambiental, representado na Figura 2 por a + b + c + d .

US$

Custos Marginais de Redução

Danos Marginal

Página 273

0

t*a

b

c

d e

f

et e0e*

Emissões (toneladas/ano)

• A redução das emissões de e0 para e* representou a eliminação dos danos ambientais de um montante de e + f.

• Os danos ambientais que ainda permanecem podem ser representados na Figura 2 como a podem ser representados na Figura 2 como a área b + d.

• Fica claro, então, que os danos ambientais que ainda permanecem após a redução são menores do que a empresa ainda paga de tributos ambientais pelos serviços do meio ambiente que ela ainda está usando.

• Está evidente, portanto, que tributo sobre emissão é baseado no direito de uso do recurso ambiental e não em uma suposta compensação pela poluição causada.

• Por outro lado, também fica claro que a empresa está pagando mais do que o serviço que ainda utiliza do meio ambiente.

• Esse fato gera a proposta de estabelecimento de tributo em duas partes.de tributo em duas partes.

• Em primeiro lugar, seria permitida uma certa quantidade de emissões sem a cobrança de tributos.

• Em uma segunda etapa, aplica-se o tributo somente sobre a emissões que excederem aquele limite inicial.limite inicial.

• Na Figura 2 seria permitido um limite de emissões em e1 .

• Até aí a empresa está livre do pagamento de taxa.

• A qualquer unidade de emissão superior a esse • A qualquer unidade de emissão superior a esse limite, a empresa paga o taxa t*.

• Comparativamente à situação anterior, a empresa está pagando apenas c + d.

Como se pode estabelecer um tributo sem se conhecer a função de

dano ambiental marginal?

• Você poderia fazer por tentativa e erro, por aproximações sucessivas até chegar ao ponto ideal.

• Entretanto, isso teria um custo muito elevado, em termos de credibilidade do instrumento tributo.tributo.

• FIELD recomenda que os formuladores de política ambiental estabeleçam um tributo no nível correto desde o início.

• Isto exigiria um estudo prévio para se obter uma idéia aproximada da curva de custos agregados de redução e da curva de custos dos agregados de redução e da curva de custos dos danos.

• Poderia ser usada a estratégia de escolha de uma empresa representativa do setor.

• O tributo sobre externalidades foi inicialmente proposto por Pigou em 1932 visa taxar o agente gerador da externalidade de tal modo que ele mude sua atividade até que o nível de externalidade alcance o nível socialmente ótimo.

• O valor do tributo deve ser exatamente o custo marginal de degradação causado pela poluição ou por qualquer outra externalidade.

• O “tributo ambiental ótimo” é teoricamente robusto, podendo ser representado em termos gráficos como se segue.gráficos como se segue.

CM (social)

TRIBUTO ÓTIMO E DIFERENÇA ENTRE TRIBUTO ÓTIMO E DIFERENÇA ENTRE CUSTOS PRIVADO E SOCIAL CUSTOS PRIVADO E SOCIAL

Utilidade

CM (privado)

CMUtilidade

ω QR*

M*

BM

MT*

CM (privado)

BM = ω QR

Optimal tax

• Para que seja eficiente, especialmente no controle de fontes múltiplas de emissões, o tributo precisa satisfazer o princípio eqüi-marginal.

• Assim, se é aplicado um mesmo tributo a fontes diferentes com diversas funções de custo fontes diferentes com diversas funções de custo marginal de redução e cada fonte reduz suas emissões até que seu custo marginal de redução seja igual ao tributo, os custos marginais se igualam entre todas as fontes.

• Isso pode ser observado na Tabela 2 e visualizado na Figura 3, a seguir.

Nível de Emissões (ton/mês)

Custo Marginal Fonte A

Custo Marginal Fonte B

20 0,0 0,0

19 1,0 2,1

18 2,1 4,618 2,1 4,6

17 3,3 9,4

16 4,6 19,3

15 6,0 32,5

14 7,6 54,913

13 9,4 82,9

12 11,5 116,9

11 13,9 156,9

10 16,5 204,9

09 19,3 264,9

08 22,3 332,908 22,3 332,9

07 25,5 406,9

06 28,9 487,032,5

05 32,5 577,0

04 36,3 677,2

03 40,5 787,2

02 44,9 907,2

01 49,7 1037,2

00 54,9 1187,2 1037

• Os custos marginais de redução da fonte A crescem muito menos rapidamente com as reduções de emissão que os da fonte B.

• Possivelmente a tecnologia de produção de B faz com que as suas reduções de emissão sejam mais caras (maior custo) do que as de A.mais caras (maior custo) do que as de A.

• Se o tributo for estabelecido em R$ 33,00 por tonelada, temos:

• A Fonte A reduzirá suas emissões até 5 toneladas por mês;

• A Fonte B reduzirá as suas até 15 ton/mês.• A Fonte B reduzirá as suas até 15 ton/mês.

• Após essas reduções, os custos marginais de redução das duas fontes serão iguais.

• A redução total será de 20 toneladas por mês, com o tributo se distribuindo automaticamente entre as duas empresas de acordo com o princípio eqüi-marginal.princípio eqüi-marginal.

• O tributo sobre as emissões dez com que a Fonte A reduzisse suas emissões em 75%, enquanto a Fonte B o fez em 25%.

• Maiores reduções de emissão foram alcançadas pela empresa com menores custos marginais de redução.redução.

• Isso fica claro no Gráfico 3.

• Vamos supor agora que a autoridade ambiental decida por uma redução proporcional, baseado na crença que todos devem ser tratados igualmente.

• Essa “sábia” autoridade pode, por exemplo, exigir que cada fonte corte 50% de suas emissões.

• Ou seja, cada fonte terá de cortar suas emissões para 10 toneladas por mês.

CMRA CMRB

US

50

40

30

50

40

30US$

Página 276

ab

c

d

S$

20

10

20

10

5 10 15 20 5 10 15 20

Emissões (toneladas/mês) Emissões (toneladas/mês)

• Qual o custo total dessa decisão?

• Na Figura 3, os custos totais de redução são iguais à área b para a Fonte A e à área d para a Fonte B.

• Por outro lado, o pagamento de tributos da • Por outro lado, o pagamento de tributos da Fonte A corresponderia à área a, enquanto que a da Fonte B seria equivalente à área c.

Custos Totais de Execução

(R$/mês)

Custos Totais de Execução

(R$/mês)

Redução Proporcional

Imposto sobre os Efluentes

Fonte A

75,9 204,4

Fonte B

684,4 67,9

Total

760,3 272,3

• Assim, quanto menos vertical for a curva de custo marginal de redução da empresa, maior a redução e menor o pagamento de tributo.

• É verdade que quanto maior a taxa tributária, maiores serão as reduções das emissões.maiores serão as reduções das emissões.

• Entretanto, numa situação como a da Fonte B seria necessário um tributo muito alto para que ela acabasse com as suas emissões.

• É importante destacar que os resultados eficientes dos tributos podem ser obtidos mesmo quando a autoridade pública não tenha mesmo quando a autoridade pública não tenha conhecimento sobre os custos marginais de redução de qualquer das fontes.

• Mas nem tudo são flores: emissões de fontes diferentes podem ter impactos diferentes sobre a qualidade do meio ambiente, possibilidade não considerada até agora.

• Muito freqüentemente, as fontes estão localizadas a diferentes distâncias de uma localizadas a diferentes distâncias de uma comunidade: a Fonte A duas vezes mais distante da comunidade do que a Fonte B.

• Em uma situação como esta, é provável que o dano causado ao bem-estar da comunidade como resultado das emissões de B seja duas vezes maior do que os impactos da Fonte A.

• Essa diferença espacial é um caso especial de “emissões não uniformes”.“emissões não uniformes”.

• Se a autoridade pública estabelece um único tributo, esse será ineficiente.

• No nosso exemplo, será recomendável um tributo por zona.

• Dentro de cada zona você teria o mesmo • Dentro de cada zona você teria o mesmo tributo para todas as fontes; porém você teria tributos diferentes para zonas distintas.

• Existem, também, as incertezas com relação às respostas que as empresas darão ao tributo ambiental, em termos de redução das emissões.

• Se as funções de custo marginal de redução forem muito inclinadas, o nível em que o tributo for estabelecido passa a ser muito importante for estabelecido passa a ser muito importante para garantir a redução esperada de emissões.

• Isso fica claro no Gráfico 4.

• Por outro lado, um dos aspectos positivos freqüentemente citados em relação ao tributo ambiental é o estímulo que esse instrumento dá para que as empresas mudem o seu padrão tecnológico na busca de um menor nível de tecnológico na busca de um menor nível de poluição ou degradação.

• Esse incentivo ao esforço máximo pode ser visualizado graficamente.

• O Gráfico 5 mostra duas situações.

CMR2

CMR1

US$

ta

tUS$

t

tb

0 e5 e3 e1 e2 e4

Emissões (libras/mês)

• CMR1 representa a situação atual.

• Já CMR2 representa a situação que a empresa enfrentaria após gastos em P e D para gerar um padrão tecnológico que permita um custo marginal de redução menor.

• Qual seria a origem do estímulo da empresa para gastar recursos em P e D para alterar sua curva de custo marginal de redução?

• Em um nível de tributo t por tonelada de emissão, com CMR1 a emissão será reduzida para e , com custo de redução igual a d + e e

1para e1 , com custo de redução igual a d + e e com o custo de pagamento de tributo igual a a + b + c.

• Com uma nova curva de custo marginal de redução, a empresa pode reduzir as emissões para e2 ; neste ponto os custos de redução são equivalentes a b + e e os custos de taxas equivalentes a a; a redução dos custos totais foi de c + d.

CMR1

US$

CMR2

US$

0E2 E1

a

b

Emissões (toneladas/ano)

c

e

d

t

Por que não impostos ambientais

ou taxas ambientais?

• Quando vocês estiverem lendo as referências internacionais sobre este tópico da disciplina, vocês perceberão o uso dos termos “environmental tax” ou “green tax” ou “pigouvian tax”.

• A mais adequada tradução para “tax” seria • A mais adequada tradução para “tax” seria imposto ou taxa.

• Assim teríamos imposto ambiental, taxa ambiental ou imposto pigouviano.

• Simples o bastante, …

• … se o Brasil fosse um país simples.

• No entanto, ele não o é.

• Deon Sette, Nogueira e Panizi Souza (2004) nos lembram que dentre os vários aspectos jurídicos adotados pela doutrina para classificação das espécies tributárias no Brasil são de maior relevância para esta aula:

• a função (fiscal, parafiscal e extrafiscal);

• o fato gerador (a razão para a existência do tributo); e

• a questão da vinculação (afetação ou não afetação) das receitas tributárias.afetação) das receitas tributárias.

• Esses aspectos jurídicos influenciam o tratamento que podemos dar ao “environmental tax” no Brasil.

• a) Quanto à função - Finalidade (BRITO MACHADO, 2003, pg. 73-74)

• Fiscal – quando tem como principal objetivo a arrecadação de recursos financeiros para o Estado;

• Parafiscal – se destinam ao custeio de atividades paralelas à da administração pública direta, como a seguridade social.

• Ou seja, seu objetivo é a arrecadação de recursos para o custeio de atividades que, em princípio não integram funções próprias do Estado, mas esse as desenvolve através de entidades específicas;

• Extrafiscal – atendem a outros fins que não a arrecadação, tendo como objetivo principal a interferência no domínio econômico atuando como condutor da economia, corretor de situações sociais indesejadas e um elemento decisivo para mudanças de comportamento dos agentes econômicos.comportamento dos agentes econômicos.

• b) Quanto ao Fato Gerador

• A denominação fato gerador foi adotada pelo Código Tributário Nacional (CTN), para caracterizar a situação de fato ou a situação jurídica que, ocorrendo, determina a incidência do tributo. do tributo.

• Dito de outra forma, é a situação, fato ou conjunto de fatos, tipificados hipotética e genericamente em lei, que, ocorrendo na vida real, sujeitam alguém ao pagamento de tributos (ROSA JR, 2002, pp 481-482).

• Existem diferentes fatos geradores de tributos, • Existem diferentes fatos geradores de tributos, alguns são ligados a atividades estatais, outros são completamente alheios, isto é, estão ligados à atividade ou situação exclusivamente do contribuinte e outros decorrem de fatos que geram valorização imobiliária.

• Tem-se, assim, a tricotomia tradicional que classifica o gênero tributo nas espécies:

• impostos,

• taxas e

• contribuições de melhoria (SABBAG, 2004, pg. 66).

• c) Quanto à vinculação (afetação) dos tributos

• Os tributos, quando analisados à luz da destinação dada às receitas financeiras, podem ser vinculados -afetados- (taxas e contribuições de melhoria) e não vinculados -não afetados-de melhoria) e não vinculados -não afetados-(impostos).

• A atual lei fundamental tem por princípio orçamentário básico a "unidade de caixa", assim veda, através do art., 167, inciso IV, a vinculação de receita de "impostos" a órgão, fundo ou despesas.

• Trata-se do princípio orçamentário da não • Trata-se do princípio orçamentário da não afetação da receita, que teria como fundamento permitir ao administrador a "discricionariedade“ para proceder às liberações de verbas orçamentárias no momento em que entendesse que iriam atender melhor ao interesse público.

• Conforme apregoa Giuliani Fonrouge in Oliveira (1995, pg. 90) ..."não se pode desconhecer que a afetação de recursos a determinados gastos tem dado bons resultados....e que modernas exigências econômico-sociais tendem a acentuar-lhe as derrogações".

• Assim sendo, hodiernamente, com a evolução do direito constitucional, seria um avanço a des-constitucionalização desse princípio da não vinculação, deixando ao legislador a liberdade para afetar ou não as receitas dos impostos de acordo com valores legítimos que devam ser preferencialmente atendidos, como é o caso do preferencialmente atendidos, como é o caso do meio ambiente por se tratar de um bem supra individual (OLIVEIRA, 1995).

• Nem todos concordam com isso; não podemos chamar de imposto ou de taxa.