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UNIVERSIDADE FEDERAL DE SERGIPE
CAMILLA DE OLIVEIRA PLINIO
A AÇÃO PROFISSIONAL DO SERVIÇO SOCIAL NA
POLÍTICA HABITACIONAL EM SERGIPE ATRAVÉS DO
TRABALHO TÉCNICO SOCIAL.
São Cristovão
2008
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CAMILLA DE OLIVEIRA PLINIO
A AÇÃO PROFISSIONAL DO SERVIÇO SOCIAL NA
POLÍTICA HABITACIONAL EM SERGIPE ATRAVÉS DO
TRABALHO TÉCNICO SOCIAL.
Monografia apresentada à
Universidade Federal de
Sergipe como um dos pré –
requisitos para a obtenção
do grau de bacharel
Serviço Social.
Prof.Drª. Josiane Soares Santos
Orientadora
São Cristóvão
2008
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Resumo
PLINIO, Camilla de Oliveira. A ação profissional do Serviço Social na
Política Habitacional em Sergipe através do Trabalho Técnico Social.
Monografia, Departamento de Serviço Social. UFS, 2009.
Pesquisa de natureza qualitativa, com base em dados coletados, sobre
a prática profissional do Assistente Social na política habitacional. Inicia-se com
análise bibliográfica das leis e normativos que regulamentam esse exercício.
Como o desejo de preencher lacunas a respeito da instrumentalidade como
recursos necessários para a intervenção social.
Palavras-chave: Habitação, Questão Social e Serviço Social.
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Abstract
PLINIO, Camilla de Oliveira. A ação profissional do Serviço Social na
Política Habitacional em Sergipe através do Trabalho Técnico Social.
Monografia, Departamento de Serviço Social. UFS, 2009.
Research of qualitative nature, on the basis of data collected, on the
practical professional of the Social Assistant in the habitacional politics. It is
initiated with bibliographical analysis of the normative laws and that regulate this
exercise. As the desire to fill gaps regarding the instrumentalidade as necessary
resources for the social intervention.
Word-key: Habitation, Social matter and Social Service.
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À Minha Mãe pelas
doses de dedicação e carinho como mãe,
amiga e mulher.
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Agradecimentos
A Deus, pela presença marcante em minha vida, demonstrando sempre
o seu amor e dedicação por mim.
A minha família, em especial a minha mãe e meu irmão, com muito
carinho e apoio, não mediram esforços para que eu completasse mais esta
etapa de minha vida.
À professora Josiane pela paciência na orientação e incentivo que
tornaram possível a conclusão desta monografia.
Aos amigos e colegas, em especial, Alda, Kelly, Liliana, Giselle, Elidiane
e Thais, pelo incentivo e pelo apoio constantes.
E aos que direta e/ou indiretamente, me ajudaram quando achei que não
conseguiria terminar...
O meu muito obrigado!!!!
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Sumário
Introdução____________________________________________________09
Capitulo 01: Política habitacional como política pública________________ 12
Capitulo 02: O Fundo Nacional de Habitação de Interesse Social e a política
habitacional desenvolvida em Sergipe, no período de 2005-2006_________19
Capitulo 03: O papel do Assistente Social na execução da política
habitacional___________________________________________________29
Considerações Finais__________________________________________35
Bibliografia___________________________________________________37
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Introdução
Conjuntamente com a obra física, a habitação popular, por
determinação do Ministério das Cidades, através da Secretaria Nacional em
Habitação, a inclusão como componente obrigatório aos Estados, Distrito
Federal, Municípios, Entidades Organizadoras /Construtoras e Empresas
Credenciadas, ao desenvolvimento de um Trabalho Técnico Social. Este
consiste num instrumento tanto de fortalecimento da cidadania como de
execução de atividades sócio-educativas e de acesso a informações relativas
aos projetos.
O Projeto de Trabalho Técnico Social (PTTS), segundo Caderno de
Orientações Técnicas Sociais (COTS) tem como objetivo geral, nos
empreendimentos habitacionais para famílias de baixa renda, garantir
condições para o exercício da participação comunitária e para a elevação da
qualidade de vida das famílias beneficiárias.
A partir de experiências desenvolvidas através da realização de
estágios extra-curriculares, em uma das entidades envolvidas com o
planejamento e avaliação dessa política, a Caixa Econômica Federal, na
Gerência de Desenvolvimento Urbano (GIDUR/AJ) , observamos que alguns
dos projetos apresentados como pré-requisitos para a contratação de
programas financiados com recursos do Orçamento Geral da União(OGU), não
passavam de propostas voltadas exclusivamente para o atendimento a
demanda sócio-institucional de acesso aos programas, ou seja, item
necessário para a contratação dos projetos de habitação.
No decorrer das primeiras pesquisas realizadas sobre legislação
pertinente à Política Habitacional, identificamos várias leis, decretos e
instruções normativas sobre o assunto. Entre elas, a Lei 11.124, que Dispõe
sobre o Sistema Nacional de Habitação de Interesse Social (SNHIS), cria o
Fundo Nacional de Habitação de Interesse Social (FNHIS) e institui o Conselho
Gestor do FNHIS. Nesse contexto, decidimos realizar o presente estudo, que
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teve como objetivo geral “pesquisar a ação profissional do Serviço Social nos
trabalhos sociais através da Política Habitacional”.
Para o alcance desse objetivo geral, foram definidos os seguintes
objetivos específicos: analisar os projetos sociais e relatórios, no que diz
respeito aos aspectos técnicos previstos no COTS; identificar as formas de
contratação dos técnicos sociais e sua adequação aos objetivos propostos e
analisar a relevância do PTTS no processo de desenvolvimento da política
habitacional em Sergipe.
A importância desse trabalho é a contribuição para o
reconhecimento do projeto técnico social e na produção do conhecimento
acerca das atividades desenvolvidas nessa política, tanto para as entidades
envolvidas como para as comunidades beneficiadas.
Utilizamos como hipóteses, que os projetos técnicos sociais
apresentados não seguem as orientações técnicas previstas no COTS e que
as condições e relações de trabalho das assistentes sociais envolvidas nos
projetos sociais tendem a não proporcionar um maior envolvimento tanto nas
fases de planejamento quanto de execução das atividades.
Diante do exposto, definimos a pesquisa como exploratória e
qualitativa, segundo a definição de GIL (2002), pois tenta captar o contexto da
pesquisa, analisando o objeto como meio de compreender e interpretar as
experiências pessoais para tentar entender a sua totalidade.
O objeto da pesquisa foi constituída do universo dos projetos
técnicos sociais enviados à Caixa Econômica Federal, no Estado de Sergipe,
através da Gerência de Filial de Desenvolvimento Urbano – GIDUR. Dentro
desse universo foi delimitada uma amostra relativa aos projetos realizados no
período de 2005 a 2006, desenvolvidos por Assistentes Sociais, com recursos
do Orçamento Geral da União voltados à implementação da política de
habitação popular.
Os procedimentos utilizados para a coleta dos dados foram a
pesquisa bibliográfica, ou seja, leituras de trabalhos já realizados sobre o
mesmo tema no objetivo de relacionar ao tema pesquisado, que serviu à
fundamentação teórica do estudo. Além desta, também foi realizada uma
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pesquisa documental que, neste caso, teve por objeto os projetos e relatórios
sociais apresentados como documentos de analise e avaliação dos Programas
Sociais em questão. Os relatórios foram analisados a partir de um roteiro de
análise documental, elaborado de acordo com os objetivos e hipóteses da
pesquisa tendo em vista orientar os aspectos a serem observados.
Inicialmente na definição da coleta dos dados, nos propusemos à
realização de entrevistas com as Assistentes Sociais, cerca de 21 profissionais,
mas por motivo de ordem técnicas, esse recurso não pode ser utilizado para a
analise e construção da pesquisa.
A presente pesquisa está composta de três capítulos. No primeiro
consta uma breve contextualização da Política habitacional desenvolvida no
Brasil, como forma de analisar a conjuntura de planejamento e execução dessa
política. No segundo capitulo, expusemos a definição de um dos programas
desenvolvidos pelo Governo Federal, o Fundo Nacional de Habitação de
Interesse Social (FNHIS), como pratica no Estado de Sergipe dando respostas
à questão social evidenciada em alguns municípios como também a inserção
dos Assistentes Sociais. Por fim, o ultimo capitulo desenvolve-se tratando do
papel do Assistente Social nessa política social e posteriormente as
considerações finais a respeito dessa pesquisa.
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I. Política habitacional como política pública.
“A habitação é um bem inatingível para grande parcela dos brasileiros. Aqueles que conseguem adquirir essa “mercadoria impossível” o fazem, na maioria das vezes, em condições de grande precariedade” (CARDOSO; RIBEIRO, 2003, p 87).
O poder público brasileiro começou a investir, sistematicamente, em
programas de urbanização das cidades a partir da década de 1940. Esse
período foi marcado por um intenso crescimento demográfico e
desenvolvimentismo elevado, que atraía para os centros das cidades, um
enorme contingente de trabalhadores em busca de emprego e da realização do
sonho de melhoria de vida.
Com a ascensão de Getulio Vargas à presidência do Brasil, a questão da habitação passou a receber mais importância para o Estado. Essa mudança pode ser justificada por diversos fatores, dentre eles a política desenvolvimentista nacional, que possuía como um dos princípios a industrialização do país. Por essa ótica, a moradia destinada aos trabalhadores tornou-se fator primordial para a reprodução da força de trabalho (BONDUKI, 2002, p. 35)
Nessa época seria de vital importância investir inicialmente na infra-
estrutura necessária para o fortalecimento das indústrias nacionais para que
estas pudessem se tornar geradoras de emprego e, portanto, de
desenvolvimento social.
Em conjunto, esses traços configuraram uma determinada estratégia de intervenção estatal – que denominaremos modernização conservadora. Esses traços estiveram presentes e ativos, com especificidade, em cada um dos setores que foram objeto da ação governamental − educação, previdência, assistência, saúde, suplementação alimentar, habitação, saneamento e transporte público (Fagnani, 2005 p. 64).
Entretanto, esse desenvolvimento foi marcado pela urbanização das
cidades, de modo segregador devido, dentre outros fatores, à necessidade de
atrair investimentos. Deu-se início o embelezamento dos centros urbanos, com
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uma intensa política de ocupação de terras, instalação de vias de circulação,
dentre outras melhorias, e em prol disso, a população de baixa renda ia sendo
“empurrada” para locais mais afastados da cidade, constituindo-se as
periferias.
Em geral, essas moradias foram construídas nas periferias das
grandes cidades, em locais distantes das oportunidades de trabalho, sem
legalidade, saneamento básico e condições urbanas adequadas à classe
trabalhadora, agravando a situação da massa operária, que tanto se envolvia
no processo de desenvolvimento do país.
Historicamente, as expressões da questão da moradia, tais como o déficit de construções, as péssimas condições habitacionais, a segregação espacial, o alto valor dos aluguéis, estão relacionados ao contexto social e refletem determinações econômicas, sociais e políticas inerentes a cada época. (GONÇALVES, 1998 p. 105)
Atualmente, o déficit da habitação se agrava ao ser associado a
problemas de densidade humana elevada, espoliação urbana, aprofundamento
da segregação espacial, exclusão social e a falta de infra-estrutura, de
acessibilidade e de mobilidade; especialmente, junto àquelas moradias
localizadas nas capitais e nas cidades brasileiras de maior porte.
O Sistema Financeiro da Habitação (SFH) o órgão gestor do
sistema, o Banco Nacional de Habitação (BNH), criados em 1964 e extintos em
1986, nos seus 22 anos de atuação, financiaram 4,8 milhões de moradias,
utilizando os recursos do Sistema Brasileiro de Empréstimo (SPBE) e recursos
do Fundo de Garantia por tempo de Serviço (FGTS), implantado em 1966.
Dessa forma, as pessoas que se dirigiam às capitais com a
esperança de melhorar de vida eram relegadas a se instalarem nas
proximidades das fábricas ou de centros comerciais – isto quando conseguiam
emprego – ou então ocupavam áreas de preservação ambiental que, nesse
período, não despertavam o interesse dos especuladores e empresários da
construção civil. Esse processo perdurou até o início da década de 1960, onde
se percebe um descontrole ainda mais intenso do uso e ocupação do solo
urbano, culminando com a pertinência de uma intervenção mais incisiva por
parte dos governantes na área habitacional.
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A atuação do SFH/BNH não priorizou o financiamento de habitação
para a população de baixa renda, contribuindo para a manutenção do déficit
habitacional e para a conservação do padrão de atendimento dessa demanda à
margem do sistema financeiro, mediante processos alternativos de
autoconstrução. Entretanto, sua atuação teve um importante papel na
estruturação das cidades e para a melhoria de indicadores sociais, contribuindo
inclusive com a queda da taxa de fecundidade, a diminuição da mortalidade
infantil, com o aumento da expectativa de vida, de acordo com os dados de
IBGE 2000.
A atuação SFH/BNH produziu um impacto qualitativo na demanda
além dos impactos quantitativos junto ao problema da habitação brasileira. No
lugar de casas alugadas e dos pequenos empreendimentos que produziam
unidades habitacionais para a locação, antes da existência do sistema,
consolidou-se um padrão de atendimento altamente excludente, fundado na
aquisição da casa própria, apoiado pela incorporação imobiliária.
Dessa forma, a maior parte dos investimentos do SFH/BNH –
utilizando o FGTS e, portanto, recursos dos trabalhadores – foram utilizados
para financiar, com subsídios, as faixas de maior poder aquisitivo, contribuindo
para ampliar a concentração de renda no período e o agravamento da questão
da habitação de interesse social brasileira.
Durante a ditadura militar, o Brasil viveu um momento de expressivo
crescimento econômico possibilitado pelo aumento das exportações de
produtos nacionais e consolidação das indústrias. Em contrapartida, a renda
gerada continuava sendo concentrada nas mãos de poucos. Para amenizar
essa situação e manter o regime de repressão, o governo militar estabeleceu
políticas públicas compensatórias baseadas no estado de bem estar social.
Todavia, o que de fato ocorreu foi o gasto de vultosas quantias de
dinheiro público no financiamento de casas e condomínios de luxo em áreas já
urbanizadas, materializando a verticalização das cidades, enquanto que o
verdadeiro público alvo do SFH, isto é, as famílias com rendimentos variando
entre um e três salários mínimos, além de contarem com a menor fatia dos
recursos, ainda eram “arremessados” a morar em conjuntos habitacionais
distantes de seus postos de trabalho e de grande parte do contexto urbano.
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O recuo nos investimentos a partir de 1982 em políticas públicas, em
especial na área de habitação e saneamento, contribuiu para agravar o quadro
de precariedade da habitação no Brasil. Em alguns momentos essas políticas
chegaram até a desaparecer.
Em 1986, após um período de crise econômica, o Governo Federal
“desmontou” o sistema SFH/BNH, iniciando um período que durou até a
criação, em 2003, do Ministério das Cidades. Os oito anos que se seguiram à
extinção do sistema, marcaram um período de progressivas dificuldades para
os estados e municípios terem acesso aos recursos do FGTS. Os recursos a
fundo perdido, anualmente previstos no Orçamento Geral da União (OGU) para
habitação de interesse social, foram pouco expressivos, não se constituindo em
uma oferta relevante para habitação.
Esse período, após a extinção do SFH/BNH, ficou marcado pela
ausência de uma política de desenvolvimento urbano, pela fragmentação da
institucionalidade do setor da habitação e saneamento e pela falta de
articulação e capacitação para o planejamento e gestão urbana em todo o país.
A década de 1980, por sua vez, foi marcada por profundos arrochos
salariais e recessão da economia, ocasionada pela constante alta dos preços
dos bens de consumo. Foi também uma fase de grande movimentação popular
em torno do atendimento das necessidades básicas, como direitos sociais e
não apenas dos trabalhadores. Esses movimentos tinham como protagonistas
os moradores de bairros periféricos, conjuntos habitacionais e assentamentos
urbanos em situação fundiária irregular, que apresentavam como essência de
sua luta a democratização do país.
Durante os anos 1990 persistiu a estagnação da economia nacional,
afetando grande parte dos setores produtivos, o que incide diretamente nos
altos índices de desemprego e precarização do trabalho. A conjuntura desse
período “arrastou” até os dias atuais a consolidação do sucateamento e do
desmonte de várias instituições públicas, característica do Estado mínimo,
sendo muitas daquelas privatizadas ou simplesmente extintas. Segundo
Gonçalves (1998), nessa década a política habitacional continua com uma
série de programas que não deixam transparecer alterações significativas na
forma de encarar a questão da moradia.
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As grandes capitais brasileiras se tornaram metrópoles, ante o
elevado grau de desenvolvimento urbano. Porém, permanece a incapacidade
do poder público em atender as demandas da população trabalhadora e de
baixa renda, bem como a ausência de um planejamento urbanístico que leve
em consideração as especificidades de cada localidade. Em decorrência disso
são freqüentes os problemas de deslizamentos de morros e dunas,
alagamentos de comunidades, que são mediados pelos governantes com
ações paliativas, ao invés de investirem na viabilização de medidas preventivas
eficazes para a resolução da problemática urbana.
A redemocratização do país, a atuação dos movimentos populares e
a estabilização monetária, com certeza mudaram o cenário brasileiro, ao criar
condições favoráveis para sanear parte das finanças públicas e transformar o
FGTS em uma poderosa ferramenta de financiamentos das políticas públicas
de habitação de interesse social.
O que tem acontecido em nosso país é o estabelecimento de
obstáculos para as pessoas que querem exercer cidadania na cidade onde
vivem, como se elas só pudessem exercer uma espécie de cidadania de
“segunda categoria”. Estas devem se conformar em morar na periferia, em
locais desprovidos da infra-estrutura que é oferecida nas áreas mais
valorizadas e ter acesso somente a serviços coletivos precários e restritos.
Está claro que o desafio maior existente para solução dos problemas
urbanos não se refere necessariamente à legislação e sim ao viés político.
Somente com a apropriação, pela sociedade, da importância de participar dos
espaços políticos e de procurar intervir no meio em que vive, é que a
população brasileira irá, finalmente, ver implementado o seu direito à cidade.
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1.1. A atual política de habitação
Os programas e metas de financiamento, incorporando as antigas
atribuições do SFH/BNH a Caixa Econômica Federal e inclusive foram criados
os Programas de Arrendamento Residencial, Carta de Crédito Operações
Coletivas, Crédito Associativo, Crédito Solidário etc. voltados para uma
população até então não assistida pelos programas oficiais de financiamento.
Hoje vivemos um momento ímpar no enfrentamento das demandas
urbanas, onde o direito à cidade em sua totalidade, finalmente é colocado na
pauta da agenda política nacional através da criação do Ministério das
Cidades. Essa passagem em curso na política urbana brasileira é
especialmente focalizada neste experimento em face de atenção despertada
na sociedade em torno da atuação desse ministério. As grandes expectativas
se devem ao fato desse órgão ter o compromisso com o desenvolvimento de
projetos, não só da gestão publica como também de entidades da sociedade
civil e que agora assumem a missão de elaborar e executar políticas públicas
do governo federal para o meio urbano e rural.
Constitui-se, assim, um importante fator que nos permite vislumbrar
novas possibilidades de democratizar o acesso ao espaço urbano com a
finalidade de produzir ações que possam garantir processos mais igualitários e
participativos junto à sociedade. Mediante a utilização dos instrumentos
elaborados no intuito de minimizar e/ou alterar os problemas advindos da atual
realidade urbana.
Na ausência de políticas mais efetivas e de um fluxo de recursos permanente sob regras estáveis, no plano federal, os governos municipais, fortalecidos pela redemocratização e pressionados por reivindicações dos movimentos populares, começaram a desenvolver ações no campo da moradia popular. Essas ações se caracterizaram, principalmente, pelo desenvolvimento dos chamados “programas alternativos”, que permitiam, ao mesmo tempo, atender às principais demandas dos movimentos de moradia (urbanização e regularização fundiária de favelas, produção de novas unidades através de mutirão, autogestão, etc.) (ADAUTO, 2002 p. 8).
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Outro elemento que tem sido indispensável é o reconhecimento das
iniciativas da sociedade civil, especialmente das ONG’s de assessoria ao
movimento popular. Todo esse trabalho interativo busca a elaboração e
implementação de projetos sociais a serem desenvolvidos nas localidades
onde o poder público interfere apenas pontualmente, ou seja, o que se propõe,
na realidade, são ações em parceria entre poder público, movimentos sociais e
ONG’s.
Assim, em cada momento histórico a questão social toma contornos
diferentes, com novas contradições, que remetem a um campo de problemas
que adquirem particularidades que desafiam a sociedade para o seu
enfrentamento.
Diante dessa configuração se torna necessário refletir sobre o
desenvolvimento da pratica da intervenção social, como instrumento importante
da mediação entre as famílias beneficiadas e as instituições públicas. No
sentido de acionar instrumentos técnico-operativos que contribuam para
viabilizar a inserção do assistente social nas complexas e diversas formas de
enfrentamento das questões urbanas, que trazem demandas de caráter
técnico, teórico, metodológico e ético-político para a profissão.
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II. O Fundo Nacional de Habitação de Interesse Social e a política
habitacional desenvolvida em Sergipe, no período de 2005-2006.
A nova Política Nacional de Habitação deve ser complementada pela
regulamentação da Lei nº 11.124/2005 – que dispõe sobre o Sistema Nacional
de Habitação de Interesse Social (SNHIS), cria o Fundo Nacional de Habitação
de Interesse Social (FNHIS) e institui o Conselho Gestor do FNHIS – primeiro
projeto de lei (PL) de iniciativa popular que aguardou quase 13 anos para ser
aprovado no Congresso Nacional, o que aconteceu no ano de 2005. Com esse
Sistema Nacional de Habitação de Interesse Social, previsto na lei, espera-se
agregar, além de mais recursos do OGU, recursos de Estados e municípios no
esforço de somar subsídios que ajudem a oferecer moradias para os que estão
engrossando e ampliando as favelas e os loteamentos clandestinos em todo o
Brasil o que, neste começo de milênio, está longe de constituir uma minoria da
população brasileira.
Fundo Nacional de Habitação de Interesse Social tem por objetivo viabilizar para a população de menor renda o acesso à terra urbanizada e à habitação digna e sustentável; implementar políticas e programas de investimentos e subsídios, promovendo e viabilizando o acesso à habitação voltada à população de menor renda e articular, compatibilizar, acompanhar e apoiar a atuação das instituições e órgãos que desempenham funções no setor da habitação. (Lei nº. 11.124)
Para tanto foram criados programas de desenvolvimento urbano nos
Estados e municípios, como por exemplo, o URIAP (Urbanização,
Regularização e Integração de Assentamentos Precários) e HIS (Habitação de
Interesse Social), sendo a Caixa Econômica Federal, entidade gestora dos
recursos, através da Gerência de Desenvolvimento Urbano (GIDUR) que
analisa e acompanha o desenvolvimento dos projetos, tanto de engenharia
como social.
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2.1 O trabalho social na política habitacional
A inserção do profissional de serviço social na política habitacional
data de 1975, ainda no BNH, através de atividades voltadas para o
desenvolvimento de comunidades (DC), marcado apenas pelo atendimento a
demandas sócio-institucionais1.
Com a extinção do BNH, a intervenção sócia passa a ser
incorporado nos empreendimentos habitacionais no objetivo diferenciado,
voltado a participação, mobilização e organização comunitária, alem da
geração de trabalho e renda.
O trabalho social nos empreendimentos habitacionais para famílias
de baixa renda deve garantir condições para o exercício da participação
comunitária e para a elevação da qualidade de vida. Se expressa e se
desenvolve através de um conjunto de intervenções técnicas específicas que
buscam fomentar e valorizar as potencialidades dos grupos sociais atendidos;
fortalecer os vínculos familiares e comunitários; viabilizar a participação dos
beneficiários nos processos de decisão, implantação e manutenção dos bens e
serviços, a fim de adequá-los às necessidades e à realidade local, bem como,
promover a gestão participativa, que garanta a sustentabilidade do
empreendimento e a proporcionar uma melhor qualidade de vida para os
beneficiários.
Em conformidade com a instrução normativa do Ministério das
Cidades (2007) e do Caderno de Orientação de Trabalho Social (COTS),
algumas regras são imputadas para a execução desse trabalho:
A participação da equipe social inicia-se na fase de seleção das famílias, seguindo-se a elaboração de diagnóstico, a concepção do projeto de trabalho social, sua execução e avaliação. O Contratado deverá possuir em seus quadros um Responsável Técnico pela coordenação e acompanhamento do projeto, com necessária formação em Serviço Social ou Sociologia e experiência comprovada na área de desenvolvimento comunitário. A assinatura e o registro
1 São as ações pragmáticas, imediatistas, que visam a eficácia e eficiência a despeito dos
valores e princípios. Nestas ações, muitas vezes, impera a repetição, o espontaneísmo, considerando a necessidade de responder imediatamente às situações existentes. (GUERRA, 1995)
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profissional desse Responsável Técnico deverão constar no projeto, ficando o mesmo, responsável também pelo encaminhamento dos relatórios de avaliação à CAIXA, acompanhados de parecer técnico, das faturas mensais de aplicação dos recursos do Trabalho Social, e pela procedência das despesas e validade dos documentos comprobatórios, sendo também responsável pela supervisão ou coordenação dos trabalhos terceirizados, quando houver.(COTS, 2008)
A partir de uma análise dos projetos realizados em 2005 e 2006, no
Estado de Sergipe, através da coleta de dados na Caixa podemos fazer alguns
apontamentos:
Ano Municípios Número de Projetos
Número de unidades construídas
Valor do Trabalho Social
Situação
20
05
Arauá 1 9 R$ 1.174,52 Finalizado
Barra dos Coqueiros 1 10 R$ 3.000,00 Em andamento
Carira 1 17 R$ 2.210,00 Finalizado
Cedro de São João 1 8 R$ 2.000,00 Finalizado
Moita Bonita 1 13 R$ 2.000,00 Finalizado
Muribeca 1 11 R$ 1.500,00 Finalizado
Nossa Senhora das Dores 1 50 R$ 5.000,00 Finalizado
Pedra Mole 1 11 R$ 2.200,00 Finalizado
Pedrinhas 1 26 R$ 8.062,03 Finalizado
Riachuelo 1 15 R$ 5.000,00 Finalizado
São Francisco 1 10 R$ 3.626,25 Em andamento
Total (01) 11 180 R$ 35.772,80
20
06
Campo do Brito 1 18 R$ 4.075,00 Em andamento
Ilha das Flores 1 18 R$ 2.000,00 Finalizado
Indiaroba 1 17 R$ 3.857,00 Finalizado
Japoatã 1 20 R$ 2.000,00 Em andamento
Neopolis 1 11 R$ 2.925,00 Finalizado
Nossa Senhora das Dores 1 175 R$ 17.500,00 Finalizado
Nossa Senhora do Socorro 1 263 R$ 25.500,00 Finalizado
Santa Luzia do Itanhy 1 34 R$ 5.021,25 Em andamento
Santo Amaro das Brotas 1 10 R$ 2.437,50 Em andamento
São Cristovão 1 16 R$ 6.245,36 Em andamento
Tomar do Geru 1 20 R$ 5.118,75 Em andamento
Total (2) 11 602 R$ 76.679,86
Total Geral: (1) + (2) 22 782 R$ 112.452,66
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Verificamos a realização de 21 projetos em dois anos, embora apenas
64% tenham sido finalizados, isto corresponde a 14 projetos, garantindo o
acesso à moradia aqui entendida, não apenas como um abrigo ou teto, mas
uma habitação, que possua infra-estrutura básica e, portanto, que ofereça aos
moradores uma possibilidade de melhoria contínua de suas condições de vida,
à cerca de 644 famílias. Pode-se ressaltar um aumento quantitativo no número
de unidades produzidas, cerca de 234% se comparado entre os dois anos,
como também no montante dos recursos destinados para a execução do
projeto de trabalho técnico social.
Abaixo apresentamos um demonstrativo cartográfico, para facilitar a
visualização dos projetos habitacionais desenvolvidos durante os anos de 2005
e 2006 em Sergipe, incluindo suas posições quanto ao desenvolvimento da
obra física e do trabalho social em cada ano.
.
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P á g i n a | 24
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Seguindo a instrução normativa e as orientações técnicas do COTS,
as técnicas, sendo essas formadas em Serviço Social, Pedagogia e Psicologia,
da Caixa Econômica Federal (CEF) avaliam os projetos sociais apresentados
como pré-requisito na contratação dos projetos de desenvolvimento urbano.
Neste sentido, um dado importante da pesquisa revela que, nos anos
pesquisados, entre os 14 projetos finalizados, apenas 14 % foram aprovados
na primeira apresentação. Isso significa dizer que somente esse percentual de
projetos foi apresentado seguindo regularmente as diretrizes do programa, na
análise das técnicas da CEF.
As orientações para a elaboração do projeto, conhecidas como
“marco zero”, de acordo com o COTS, têm início com a realização de um
diagnóstico visando conhecer, descrever e analisar a área de intervenção e a
população beneficiária, de forma a elaborar um projeto adequado à realidade
local.
Tendo como referência as orientações do COTS supramencionadas,
enfatizamos, portanto, que no processo de análise dos projetos apresentados,
pontos como a caracterização da área de intervenção e entorno, caracterização
da organização comunitária e caracterização da população beneficiária, são
essenciais para a sua aprovação.
A pesquisa constatou conforme já afirmado, que, em média, entre os
dois anos, apenas 14 % dos projetos apresentados por assistentes sociais à
CEF seguem as Orientações do COTS, ou seja, assim que apresentados e
analisados, foram aprovados sem pendências.
P á g i n a | 26
Tabela01: Quantidade de vezes de apresentação do projeto social antes de ser aprovado
Outro dos dados encontrados na pesquisa documental que
consideramos importante diz respeito à diferença entre o tempo previsto
inicialmente para a realização dos trabalhos sociais e o tempo real gasto na
sua execução, ou seja, o tempo realmente disposto para a implementação das
atividades, que de alguma maneira sofre influência dos atrasos na obra física.
Tabela 02: Tempo de Planejamento
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Tabela 03: Prazo real de execução
O que podemos observar que a maioria dos projetos, apresentados
em 2005 e 2006, prevê um tempo médio de 03 meses para execução dos
cronogramas para o desenvolvimento das atividades são. Embora iremos
verificar uma situação contraria a esse quadro inicial apresentado.
As formas de implementação do projeto, descrevendo as etapas e mecanismos, bem como metodologia, técnicas e instrumentos; a seqüência de operacionalização das atividades, descrevendo a participação das entidades envolvidas na execução do projeto; as ações e cronogramas por fases (pré-obra, obra e pós obra) (Instrução Normativa 2007, p. 06).
O prazo de execução dos projetos extrapola o prazo real do
planejamento. Este fato é provocado, muitas vezes, pelo atraso na obra física,
já que o atraso de um, implica diretamente na execução do outro, gerando
complicadores para a eficácia do projeto social. Diante disso, segundo Blank
(2005), as famílias envolvidas sentem-se desmotivadas, perdem a credibilidade
no processo de andamento e término do projeto, vendo o atraso na entrega de
sua moradia.
Em 2000, em vista das dificuldades das Prefeituras Municipais em efetivar o trabalho e permitir aos técnicos da Caixa o acompanhamento das obras, foi incorporado aos itens de investimento dos projetos um valor especifico para o Trabalho Técnico Social (TTS).(BLANK, 2005 p.169)
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Tabela 04: Valor do Projeto Social
No que diz respeito ao valor dos projetos que, em média, gira em
torno de R$ 3.500,00. Podemos considerar que se as atividades fossem
realizadas conforme o cronograma inicial, sem sofrer interferências do fluxo da
obra física, o valor programado poderia ser suficiente para que os objetivos
fossem alcançados.
Outro ponto importante a ser discutido diz respeito ao vínculo
profissional das técnicas envolvidas no processo que, segundo Blank (2005) é
chamado de Descontinuidade Administrativa, aspecto dificultador para que as
ações do projeto social obtenham continuidade e sustentabilidade.
Tabela 05: Vinculo profissional empregatício
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Como podemos observar no ano de 2005, dos nove projetos
finalizados apenas 33,3 % tinham Assistente Social com vínculo efetivo com a
respectiva prefeitura, as demais, no mesmo ano, foram contratadas para a
elaboração e execução do projeto social.
Um dado preocupante foi constatado no ano seguinte, pois 100%
dos projetos finalizados firmaram contrato de prestação de serviço com as
técnicas, um fato que demonstra a precarização ou até mesmo a falta de
interesse das entidades envolvidades nas atividades do Trabalho Técnico
Social. Colocamos este dado como uma das questões que estão a reclamar
pesquisas na área, mas não podemos deixar de mencioná-lo.
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III. O papel do Assistente Social na execução da política
habitacional.
Sendo a política social um meio de realização dos direitos de
cidadania, esta vem sofrendo fortes ataques, desde os anos 1980, que
dificultam a sua realização. As mudanças no meio social e a inserção do
ideário neoliberal contribuem para o enfraquecimento, quando não
esfacelamento, de um conjunto de ganhos sociais que constituía uma rica
herança das reivindicações e lutas democráticas.
Nessa reforma, o papel do Estado foi minimizado, e transferiu à
sociedade (incluindo o mercado) a função de suprir algumas das mais
importantes necessidades sociais. Verificamos que historicamente o Estado
brasileiro raramente entendeu a política social como um instrumento que
promovesse cidadania.
Tivemos, como resultado da política neoliberal na década de 1990,
no campo social um crescimento da pobreza, do desemprego e da exclusão,
concentração de renda e riqueza no mundo. Do ponto de vista econômico um
crescimento da divida pública e privada; na política uma forte crise democrática
e nos aspectos culturais, o aprofundamento do individualismo e do
consumismo.
As políticas sociais, além de sua dimensão econômico-política (como mecanismo de reprodução da força de trabalho e como resultado das lutas de classes) constituem-se também num conjunto de procedimentos técnico-operativos, cuja componente instrumental põe a necessidade de profissionais que atuem em dois campos distintos: o de sua formulação e o de sua implementação.(GUERRA, 2005 p. 19)
O Estado passa a desenvolver um conjunto de medidas econômicas
e sociais, demandando ramos de especialização e instituições que lhe sirvam
de instrumento para o alcance dos fins econômicos e políticos que representa,
em conjunturas sócio-históricas diversas.
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Segundo Netto, é no estágio monopolista do capitalismo, dadas às
características que lhe são peculiares, que a questão social vai se tornando
objeto de intervenção sistemática e contínua do Estado. Com isso, instaura-se
um espaço determinado na divisão social e técnica do trabalho para o Serviço
Social. A utilidade social da profissão está em responder às necessidades das
classes sociais, que se transformam, por meio de muitas mediações, em
demandas para a profissão.
A questão social esta sendo entendida como “expressão do processo de formação e desenvolvimento da classe operária e do seu ingresso no cenário da sociedade, exigindo seu reconhecimento enquanto classe por parte do empresariado e do Estado” (Iamamoto e Carvalho 1982, p. 77).
Como podemos observar, a política habitacional se enquadra
diretamente nos ditos anteriores, como uma ação Estatal de minimização do
déficit e enfrentamento da questão social que se configura fragmentada. Para
tanto se justifica a inserção dos Assistentes Sociais nesse processo com o
objetivo de refletir e intervir diretamente no planejamento e execução dessa
política social.
A partir dos estudos feitos para a realização dessa pesquisa, esses
profissionais dispõem de alguns instrumentos que contribuem para a análise
das estruturas envolvidas nessa política e para reforçá-la utilizaremos duas
categorias fundamentais para ao reconhecimento do fazer profissional: a
instrumentalidade e a mediação.
A primeira vista, o tema instrumentalidade no exercício profissional do assistente social parece ser algo referente ao uso daqueles instrumentos necessários ao agir profissional, através dos quais os assistentes sociais podem efetivamente objetivar suas finalidades em resultados profissionais propriamente ditos. Porém, uma reflexão mais apurada sobre o termo instrumentalidade nos faria perceber que o sufixo “idade” tem a ver com a capacidade, qualidade ou propriedade de algo. Com isso podemos afirmar que a instrumentalidade no exercício profissional refere-se, não ao conjunto de instrumentos e técnicas (neste caso, a instrumentação técnica), mas a uma determinada capacidade ou propriedade constitutiva da profissão, construída e reconstruída no processo sócio-histórico. (GUERRA, 1997 p. 185)
A instrumentalidade, como uma propriedade sócio-histórica da
profissão, por possibilitar o atendimento das demandas e o alcance de
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objetivos (profissionais e sociais) constitui-se numa condição concreta para o
seu reconhecimento social.
Segundo Guerra (1997), a instrumentalidade é uma propriedade
e/ou capacidade que a profissão vai adquirindo na medida em que concretiza
objetivos. Ela possibilita que os profissionais objetivem sua intencionalidade em
respostas profissionais. É por meio desta capacidade, adquirida no exercício
profissional, que os assistentes sociais modificam, transformam, alteram as
condições objetivas e subjetivas e as relações interpessoais e sociais
existentes num determinado nível da realidade social: no nível do cotidiano.
Em seguida a autora complementa estes aspectos, afirmando que
os assistentes sociais estão dando instrumentalidade às suas ações ao
alterarem o cotidiano profissional e o cotidiano das classes sociais que
demandam a sua intervenção, modificando as condições, os meios e os
instrumentos existentes, e os convertendo em condições, meios e instrumentos
para o alcance dos objetivos profissionais. Na medida em que os profissionais
utilizam, criam, adequam as condições existentes, transformando-as em
meios/instrumentos para a objetivação das intencionalidades, suas ações são
portadoras de instrumentalidade.
Neste âmbito, o processo de trabalho é compreendido como um
conjunto de atividades prático-reflexivas voltadas para o alcance de finalidades,
as quais dependem da existência, da adequação e da criação dos meios e das
condições objetivas e subjetivas.
Por isso é importante, na reflexão do significado sócio-histórico da
instrumentalidade como condição de possibilidade do exercício profissional,
resgatar a natureza e a configuração das políticas sociais que, como espaços
de intervenção profissional, atribuem determinadas formas, conteúdos e
dinâmicas ao exercício profissional.
Sendo a política social de habitação fruto de várias determinações
(econômicas, políticas, culturais, ideológicas) então elas exigem mais do que
ações imediatas, instrumentais, manipulatórias. Elas implicam intervenções que
emanem de escolhas, que passem pelos condutos da razão crítica e da
vontade dos sujeitos, que se inscrevam no campo dos valores universais
(éticos, morais e políticos). Mais ainda, ações que estejam conectadas a
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projetos profissionais aos quais subjazem referenciais teórico-metodológicos e
princípios ético-políticos.
Reconhecer a instrumentalidade como mediação significa tomar o Serviço Social como totalidade constituída de múltiplas dimensões: técnico-instrumental, teórico-intelectual, ético-política e formativa (Guerra, 1997 p. 95)
Tais escolhas implicam projetar tanto os resultados e meios de
realização quanto suas conseqüências. Isso porque, no âmbito profissional,
não existem ações pessoais, mas ações públicas e sociais de responsabilidade
do indivíduo como profissional e da categoria profissional como um todo. Para
tanto, há que se ter conhecimento dos objetos, dos meios/instrumentos e dos
resultados possíveis.
A intervenção social realizada através dos projetos técnicos sociais
desenvolvidos como pré-requisito da execução da política nacional de
desenvolvimento urbano, deve utilizar-se de tais categorias inerentes à
profissão. Desse modo, percebemos que tem como objetivo tentar superar as
dificuldades apresentadas no nível da singularidade, levando em consideração
a universalidade dessa política e a constituição particular dessa relação.
Acreditamos que é mediante a compreensão da dimensão política
da profissão que os Assistentes Sociais podem desenvolver e utilizar os seus
instrumentos de trabalho de modo mais crítico, sendo capazes de fazer as
devidas mediações, conscientes das limitações profissionais e das
possibilidades de se realizarem conquistas e construir novas ações no
cotidiano.
Vale ressaltar como aspectos norteadores dessa inserção
profissional os princípios éticos do Serviço Social, comprometidos com as
classes trabalhadores.
- Reconhecer a Liberdade como valor ético central e das demandas políticas a ela inerentes: autonomia, emancipação e plena expansão dos indivíduos sociais; - Atuar buscando a ampliação e consolidação da cidadania, uma tarefa primordial de toda a sociedade, com a intenção de garantir os direitos civis sociais e políticos dos trabalhadores;
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- Lutar pela universalidade de acesso aos bens e serviços relativos aos programas e políticas sociais, bem como sua gestão democrática; - Garantir o pluralismo respeitando as correntes profissionais democráticas existentes e suas expressões teóricas e políticas com o constante aprimoramento da profissão; - Optar por um projeto profissional vinculado a construção de uma nova ordem societária, sem dominações e explorações de classe, etnias e de gênero; - Ter o compromisso com a qualidade dos serviços prestados à população e também com o aprimoramento intelectual; - Articular com os movimentos de outras categorias profissionais que defendam a luta geral dos trabalhadores e os princípios do Serviço Social. (CFESS, 1993)
Para tanto se espera de um profissional de Serviço Social,
devidamente habilitado, que ele atue na sociedade para intervir na realidade
social desenvolvendo a sua competência teorico-metodologica, ético-politica e
técnico-operativa de forma critica. Compreendendo a questão social como
núcleo de formação e como elemento de composição das relações entre o
profissional e a realidade social. Deve ainda, por fim entender as novas
configurações do espaço profissional e estabelecer uma vinculação entre o
trabalho, a prática social e a questão social.
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Considerações finais
Compreendemos as especificidades e dilemas das políticas sociais,
enquanto responsabilidade do Estado, contextualizadas no cenário das
mudanças societárias contemporâneas. No entanto, consideramos que o
Estado deve ter um papel fundamental na garantia dos interesses públicos.
Dessa forma, a política de habitação elaborada para a população de
baixa renda, a partir dos anos 1990, pode ser vista como tentativa de
estabelecimento de um modelo de intervenção que, na prática, tem se
mostrado incapaz de contribuir para superação das enormes desigualdades
em relação ao acesso à moradia e à infra-estrutura urbana nas cidades
brasileiras.
É inegável, no entanto, que a intervenção do Estado em termos de habitação de interesse social, possibilita algumas condições para a constituição de uma cidadania real, embora através dessa intervenção se reproduza a oposição entre dominantes e dominados de forma mais complexa, compreendendo uma participação subordinada dos dominados. Entendemos que, embora as políticas de urbanização planejadas conduzidas pelo Estado possam atenuar as distorções evidenciadas no processo de urbanização, as desigualdades sociais presentes no espaço urbano têm suas raízes na própria formação social brasileira e que é decorrente das relações sociais estabelecidas entre os habitantes da cidade, não apenas em nível local e no espaço de moradia, mas fundamentalmente a partir das relações de trabalho. Todavia, a construção de moradias para os segmentos mais empobrecidos da população, ainda que não transforme sua condição social, lhes possibilita uma melhoria de vida (GOMES, 2002 p. 185).
É justamente com esse objetivo, de além de acesso à moradia as
populações empobrecidas, a transformação da sua condição social, que essa
pesquisa se desenvolveu. Vislumbrado a partir do Projeto de Trabalho Técnico
Social seguindo primordialmente as vertentes profissionais, sendo estas, o
projeto ético-politico, as bases teórico-metodologicos e os aspectos técnico-
operativo da intervenção social.
Através dos dados coletados e da análise dos mesmos, verificamos
que a primeira hipótese se confirma, de que normativamente a maioria dos
projetos sociais finalizados não segue as orientações do COTS, como
conseqüência da descontinuidade dos objetivos iniciais propostos.
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Na segunda hipótese, a respeito das condições e relações de
trabalho das assistentes sociais envolvidas, como verificamos no capítulo
anterior, tende a não proporcionar um envolvimento tanto nas fases de
planejamento quanto de execução das atividades. Já que o vinculo
empregatício desses profissionais restringe-se em sua maioria ao contrato de
trabalho por tempo determinado.
Essa pesquisa abre um leque de outras discussões, tendo em vista
a possibilidade de um novo campo de pesquisa a respeito das relações de
trabalho e a prática do Serviço Social na Política Habitacional, sendo esta uma
forma de intervenção dialética diante o enfrentamento da Questão Social.
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