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Acto Administrativo e
Regulamento Administrativo
Miguel Lucas Pires
Bibliografia
Bibliografia
Introdução
Actividade Administrativa
Modos de Exercício do Poder Administrativo:
Regulamentos Administrativos: necessidade de completar ou desenvolver
os comandos genéricos contidos na lei; regras gerais e abstractas; visam
permitir a aplicação da lei aos casos concretos.
Actos Administrativos: aplicação das regras constante da lei e dos
regulamentos; resolução de casos individuais e concretos;
Contratos Administrativos: celebração de acordos bilaterais, em princípio
com entidades privadas; ex.: contrato de empreitada de obras públicas.
Operações Materiais: não produzem quaisquer alterações na ordem
jurídica; ex.: demolição de um imóvel que ameaçava ruína (já houve um
acto adm. que ordenou a demolição)
Origens e evolução histórica do conceito
Surgimento do conceito:
1ª fase (1795 – Lei de 16 do Fructidor do Ano III):
delimita as acções da Adm. excluidas por lei da
fiscalização dos tribunais judiciais – garantia da
Administração – respeito pelo princípio da separação
dos poderes.
2.ª fase (1799 – criação do Conselho de Estado):
define as actuações da Adm. submetidas ao controle
dos tribunais administrativos – garantia dos
particulares.
Origens e evolução histórica do conceito
Ainda hoje o acto administrativo exerce uma importante
função de delimitação de comportamentos susceptíveis
de fiscalização contenciosa.
Artigo 268.º, n.º 4 da CRP
Origens e evolução histórica do conceito
Artigo 46.º, CPTA
Origens e evolução histórica do conceito
A sua função é também substantiva e procedimental
Substantiva: o acto administrativo aplica o direito no caso
concreto
Procedimental: quando a Adm. quer preparar, praticar,
exteriorizar, manter, revogar ou executar um acto
administrativo tem que respeitar as regras
procedimentais aplicáveis.
Importância do acto administrativo
O acto administrativo é a forma mais utilizada no exercício
jurídico da função administrativa
O acto unilateral de autoridade é a figura típica do Direito
Administrativo
A parelha acto administrativo - recurso contencioso de anulação
(hoje acção especial de impugnação de actos) como pedra
angular do Direito Administrativo.
O Direito Administrativo nasceu para permitir a reacção
contenciosa contra actos administrativos.
Noção de acto administrativo
Noção de acto administrativo
Acto jurídico unilateral praticado, no exercício do
poder administrativo, por um órgão da
Administração ou por outra entidade pública ou
privada para tal habilitada por lei, e que traduz
uma decisão tendente a produzir efeitos jurídicos
sobre uma situação individual e concreta
Noção de acto administrativo
Elementos da noção de acto administrativo
Acto jurídico
Acto unilateral
Acto materialmente administrativo
Acto de um órgão administrativo
Acto decisório
Acto que versa sobre uma situação individual e
concreta
Acto administrativo e reg. administrativo
Dificuldades na distinção
Actos colectivos: actos que têm por destinatário um conjunto
unificado de pessoas; ex.; o Governo dissolve um órgão colegial
sujeito ao seu poder de superintendência.
Actos plurais: a Adm. toma uma decisão aplicável por igual a
várias pessoas diferentes; ex.; ministro nomeia no mesmo
despacho 20 funcionários.
Actos gerais: actos que se aplicam de imediato a um grupo
inorgânico de cidadãos, todos bem determinados, ou
determináveis no local; ex.; ordem de dispersão dada por um
polícia na baixa do Porto a um grupo de 20 cidadãos.
Definitividade do acto administrativo
Estrutura do acto administrativo
A estrutura do acto segundo Rogério Soares
Menções obrigatórias
do acto administrativo:
Actos discricionários e actos vinculados
A discricionariedade administrativa
Classificação dos actos administrativos
Proposta de Rogério Soares
I- Actos que influem num status
Noção de status: conjunto ordenado de direitos e
deveres imputados à pessoa ou sujeito jurídico. ex: o
status do cidadão (direitos e deveres fundamentais).
Classificação dos actos administrativos
1. Actos que criam um status
Admissões: actos pelos quais se coloca uma pessoa
na categoria donde resulta um status
ex. o acto de naturalização, acto de nomeação de
funcionário, matrícula numa escola pública, acto
de inscrição numa ordem profissional, alvará de
construção civil.
Classificação dos actos administrativos
2. Actos que modificam um status
Acto de promoção de um funcionário, acto de
suspensão, acto de aposentação, acto de graduação
de um estudante.
Classificação dos actos administrativos
3. Actos que extinguem um status
Acto de revogação da cidadania, acto de exoneração
ou demissão de um funcionário, acto de expulsão de
um aluno de uma escola, a “alta” no hospital.
Classificação dos actos administrativos
II – Actos favoráveis para o destinatário
1. Concessões
Surgem no domínio próprio de actuação da
administração
2. Autorizações
Visam, por iniciativa do interessado, remover um
limite imposto pela lei ao exercício de uma
actividade fora do domínio administrativo da
entidade autorizante
Classificação dos actos administrativos
1. Concessões
concessões translativa – transmite-se para o
concessionário um conjunto de poderes já existente na
titularidade da Adm.
Ex.: concessão de serviço público.
concessões constitutivas – a entidade concedente cria
“ex novo” poderes ou direitos que “transfere” para o
particular.
Ex.: concessões que facultam ao particular a
ocupação de uma parcela da praça pública
(instalação de quiosque ou esplanada)
Classificação dos actos administrativos
2. autorizações – técnica de regulação social, traduzida
na proibição de certo acto, salvo manif. em contrário da
autoridade administrativa
a) dispensa – acto que afasta um dever do
particular ao qual não corresponde um direito da
Adm.
ex.: a “licença” de uso e porte de arma
diferente da isenção : verificação de situação de
facto que, só por si, tem o efeito de exonerar o
particular de um dever para com a Adm. ex.:
isenções fiscais (o afastamento do dever é
determinado por lei)
Classificação dos actos administrativos
b) autorizações constitutivas (autorizações-licença)
licenças de construção – a não ser que se entenda
que o jus aedificandi é uma faculdade ao direito de
propriedade dos solos
c) autorizações permissivas (autorizações propriamente
ditas) – o direito já existe mas o seu exercício pressupõe
uma permissão por parte da Adm.
licença de caça
aprovações: permite a produção dos efeitos de outro
acto
habilitações: emissão de carta condução
Classificação dos actos administrativos
Regime dos Actos Adm. favoráveis
Esses actos são em princípio irrevogáveis.
Artigos 140º e 141º do CPA
Classificação dos actos administrativos
III – Actos desfavoráveis para o destinatário
1. actos que suprimem ou comprimem direitos dos
particulares
expropriações, requisições, constituição de
servidões administrativas
2. actos que extinguem direitos dos particulares
conferidos previamente
declaração de extinção de concessão
3. actos constitutivos de deveres para os particulares
ordens, liquidação do imposto
4. actos impositivos (ordens: comandos (+) e
proibições (-))
Classificação dos actos administrativos
Regime dos Actos. Adm. Desfavoráveis
Esses actos são em princípio revogáveis.
Artigos 138º e 140º nº 1 do CPA
Classificação dos actos administrativosIV – Actos Adm de 2º Grau - Operam sobre actos
administrativos precedentes
actos que fazem cessar ou suspendem a eficácia de
actos anteriores:
anulação (actos inválidos), revogação (actos
válidos) e suspensão
actos que modificam actos anteriores
revogação parcial, reforma (subs. conteúdo),
rectificação (expurgação erros), prorrogação
actos que visam consolidar actos anteriores
convalidação (declaração destinada a afastar o
vício), conversão (novo acto com os elementos
válidos do anterior)
Classificação dos actos administrativos
Actos Instrumentais
I - Deliberações e acordos preliminares
ex.: instruções de um Ministro a um Director-geral sobre a
solução de um problema concreto
II – Pedidos
acto solicitando a uma autoridade a prática de um acto que
a segunda não pode praticar por sua iniciativa
III – Designação
uma autoridade indica a outra o nome de um funcionário
que esta deve nomear
IV - Propostas (vinculativas e facultativas)
emissão de um juízo, no sentido de fazer clara a
conveniência ou necessidade da emissão de um acto
Classificação dos actos administrativos
Actos Instrumentais
V - Actos de conteúdo declarativo
1 . Verificações (atestados, certidões, vistos, autos)
2. Avaliações
apreciação do sentido duma certa situação de facto
3. Pareceres: obrigatórios / não obrigatórios. Vinculativos /
não vinculativos
4. Relatórios
exposição sobre a apreciação duma situação de facto
complexa
Classificação dos actos administrativos
Actos Instrumentais
VI – Comunicações
Intimações
advertências com base num título anterior dirigidas a
um sujeito jurídico, no sentido de que deve dar
cumprimento a uma certa obrigação, sob a cominação
de sanções
Publicações
actos comunicativos – editais, avisos, anúncios,
emissão de notícias
notificação: acto pelo qual um acto receptício é
levado ao conhecimento do destinatário
Actos administrativos
1. Forma (art.º 122.º):
a) Em regra, por escrito (nº 1)
b) Nos órgãos colegiais só quando a lei o
disser expressamente (nº 2)
2. Dever de fundamentação (arts. 124 a 126)
Actos administrativos
2. Dever de fundamentação (arts. 124 a 126):
a) Actos que neguem, restrinjam ou afectem direitos ou imponham ou agravem deveres, encargos ou sanções
b) Decidam reclamações ou recursos
c) Decidam contraria/ a pretensão do interessado ou parecer ou proposta oficial
d) Decidam de modo diverso do habitual
e) Revoguem, alterem ou suspendam 1 acto
Actos administrativos
2.1 Excepções (art.º 124.º, n.º 2):
a) Homologação de decisões de júri
b) Ordens dadas por superiores aos seus
subalternos em matéria de serviço e com a
forma legal/ exigida
2.2 Requisitos da fundamentação (artº 125º):
a) De facto
b) De direito Expressa
Actos administrativos
c) Clara, inteligível e suficiente (n.º 2)
d) Pode ser uma declaração de concordância
com os fundamentos dos pareceres,
propostas ou informações
3. Eficácia dos actos adm. (arts. 127º a 132º)
3.1 Regra – desde a data que for praticado
(art.º 127.º)
Actos administrativos
3.2 Eficácia retroactiva dos actos (art.º 128.º):
a) Que apenas interpretem actos anteriores
b) Que executam decisões judiciais
c) A que a lei atribua esse efeito
Retroactividade necessária
Actos administrativos
d) Quando a retroactividade for favorável aos
interessados e não lese direitos de terceiros
e) Na sequência de reclamação ou recurso
f) Quando a lei o permitir
Retroactividade decidida pelo autor do acto
Actos administrativos
3.3 Eficácia diferida (arts 129 a 132) de actos
a) Sujeitos a aprovação ou referendo
b) Cujos efeitos estejam dependentes de
termo ou condição suspensivos
c) Quando os seus efeitos dependerem de 1
requisito não relativo à validade
Actos administrativos
- quando sujeitos a publicidade nos termos
da lei (arts 130º e 131º)
- actos constitutivos de deveres ou encargos
para os particulares e não sujeitos a
publicação (artº 132º)
Só a partir da notificação ou do conhecimento
oficial ou do começo da execução
Actos administrativos
4. Invalidade dos actos adm.
4.1 Nulidade: actos que careçam de algum
elemento essencial ou para os quais a lei
expressa/ a preveja (art.º 133º/1)
a) N.º 2 do art.º 133.º: exemplos
Actos administrativos
b) Regime: não produz qualquer efeito, é
invocável a todo o tempo, por qualquer
interessado ou oficiosamente e não podem
ser ratificados, reformados ou convertidos
(arts 134º e 137º/1)
4.2 Anulabilidade: sanção regra (art.º 135.º)
Actos administrativos
a) Acto pode ser revogado com base na sua
invalidade e dentro do prazo para o recurso
contencioso (art.ºs 136/1 e 141)
b) Pode ser impugnado junto dos Tribunais
Adm. (art.º 136/2)
c) Possibilidade de ratificação, reforma ou
conversão dentro do prazo para o recurso
contencioso (art.º 137º/2 e 141º)
Actos administrativos
5. Revogação oficiosa ou a pedido (através de
reclamação ou recurso) – artº 138º
5.1 Actos inválidos:
a) Insusceptíveis de revogação (artº 139º); só
b) Se for para remover a invalidade e só os
actos anuláveis (art.º 141º)
Actos administrativos
5.2 Actos válidos (artº 140º)
a) Regra: livre revogabilidade
b) Irrevogáveis
- por força de lei
- constitutivos de direitos (com excepções)
- desses actos resultem para a AP obrigações
legais ou direitos irrenunciáveis
Actos administrativos
5.3 Competência para a revogação (artº 142º)
a) Autor do acto
b) Superiores hierárquicos (com excepções)
c) Delegante de poderes
d) Pelos órgãos tutelares nos casos previstos
na lei (tutela revogatória)
Actos administrativos
5.4 Eficácia (arts. 145º e 146º)
a) Regra - eficácia para o futuro (artº 145º/1)
b) Retroactividade obrigatória quando se
baseie na invalidade do acto revogado
c) Pode ter efeitos retroactivos quando:
- este efeito seja favorável aos interessados
- os interessados concordarem e os efeitos
não respeitem a direitos indisponíveis
Actos administrativos
5.5 Alteração e substituição – regime análogo
ao da revogação (artº 147º)
5.6 Rectificação: correcção de erros de
cálculo e materiais (artº 148º)
A todo o tempo, oficiosamente e com efeitos
retroactivos
Actos administrativos
6. Execução do acto (arts. 149º e 157º)
6.1 Regra: acto eficaz pode ser executado (privilégio da execução prévia) – artº 149º
6.2 Excepções (artº 150º) actos com
a) Eficácia suspensa
b) Recurso pendente com efeitos suspensivo
c) Sujeitos a aprovação
d) Confirmatórios de actos executórios
Actos administrativos
6.3 Necessidade de um acto adm. prévio ao
início da sua execução, salvo em estado de
necessidade, e da sua notificação ao
destinatários (arts 151º e 152º)
Proporcionalidade e possibilidade de
impugnação dos actos de execução
Actos administrativos
7. Reclamação e recursos com fundamento
em ilegalidade ou inconveniência (arts.
158º a 177º)
7.1 Legitimidade (artº 160º):
a) titulares de direitos lesados pelo acto
b) outros sujeitos – cfr. art.º 53/2 a 4
Actos administrativos
7.2 Reclamação (artºs 161º a 165º)
a) De qualquer acto – artº 161º
b) Prazo de 15 dias – artº 162º
c) Efeitos da reclamação (artº 163º)
- Acto não passível de recurso contencioso,
tem efeito suspensivo (com excepções)
- Acto passível de recurso contencioso, não
tem efeito suspensivo (com excepções)
Actos administrativos
d) Reclamação e prazos de recurso (artº 164º)
- Regra: não suspende o prazo para interpor
qualquer recurso
- Actos não passíveis de recurso contencioso,
a reclamação suspende o prazo para propor
recurso hierárquico impróprio
e) Prazo para decidir a reclamação – 30 dias
(artº 165º)
Actos administrativos
7.3 Recurso hierárquico:
a) necessário, se o acto for insusceptível de
recurso contencioso – prazo de 30 dias
para a interposição (arts. 167º e 168/1)
b) facultativo, se o acto for passível de
recurso contencioso – prazo de 3 meses
para recorrer (= ao do recurso contencioso
– cfr. artº 167º e 168/2)
Actos administrativos
c) Efeitos do recurso hierárquico (artº 170º)
- necessário: suspende a eficácia do acto
recorrido (salvo excepções
- facultativo: não tem efeitos suspensivos
d) Intervenção dos contra-interessados e do
órgão recorrido (arts. 171º e 172º)
e) Prazo para decisão (artº 175º): 30 dias,
prorrogável até 90 dias ...
Actos administrativos
…e o silêncio equivale a indiferimento
f) Rejeição do recurso (art.º 173º)
- Apresentado a órgão incompetente
- Acto não seja passível de recurso
- Recorrente não possua legitimidade
- Recurso interposto fora do prazo
- Outras razões que obstem ao conhecimento
Actos administrativos
g) Recurso hierárquico impróprio (artº 176º)
- Para um órgão com poderes de supervisão
dentro da mesma PCP, fora do âmbito da
hierarquia
- Para os órgãos colegiais relativa/ aos actos
dos seus membros (só quando a lei admita)
Actos administrativos
h) Recurso tutelar (artº 177º)
- Contra actos praticados por órgãos de PCP
sujeitas a tutela ou superintendência
- Só existe nos casos previstos na lei
- Carácter facultativo
- Só pode ter como motivo a inconveniência
se existir uma tutela de mérito sobre o
órgão que praticou o acto
Regulamento administrativo
1. Noção: normas jurídicas emanadas no
exercício do poder adm. por 1 órgão da
AP ou, excepcional/, por uma entidade
pública ou privada por lei habilitada a
fazê-lo
a) ponto vista material - normas
b) ponto de vista orgânico – entidades da AP
c) ponto de vista funcional – actividade adm
Regulamento administrativo
1.1 Justificação:
- Adaptação rápida das leis às situações da
vida real
- Adaptar as leis às especificidades locais,
regionais ou sectoriais
Regulamento administrativo
2. Espécies.
2.1 Relação dos regulamentos face à lei
a) complementares ou de execução: desenvolvem ou aprofundam as leis
i) devidos
ii) espontâneos
b) regulamentos independentes ou autónomos: para realizar as atribuições de uma PCP, sem desenvolver nenhuma lei em especial
Regulamento administrativo
2.2 Quanto ao Objecto
a) regulamentos de organização da AP
b) regulamentos de funcionamento da AP
c) regulamentos de polícia: limitam direitos
Regulamento administrativo
2.3 Quanto ao Âmbito de vigência
a) regulamentos gerais
b) regulamentos locais
c) regulamentos institucionais
Regulamento administrativo
2.4 Quanto à projecção da sua eficácia
a) regulamentos internos (ex: sanções
disciplinares dos funcionários)
b) regulamentos externos (ex: relações
com os utentes, afectem direitos de 3.ºs)
O Regulamento Administrativo
3 – Distinção entre regulamento e
lei.
Critérios da distinção:
1º - critério da escola clássica francesa
princípios e pormenores
2º - critério da escola alemã de direito público
aos regulamentos falta a ideia de novidade
3º - critério da identidade material entre reg. e lei
a distinção é apenas orgânica e formal
O Regulamento Administrativo
4 – Distinção entre regulamento e
acto administrativo.
4.1 Critérios da distinção
a) Lei – carácter inovador e formula princípios;
Reg. – carácter secundário e trata pormenores
b) Lei pode revogar o reg., mas não o inverso
4.2 Importância da distinção para efeitos de
impugnação
O Regulamento Administrativo
5 - Fundamento do poder
regulamentar.
a) prático
b) histórico
c) jurídico
6 - Limites do poder
regulamentar.
a) princípios gerais de Direito
b) Constituição
c) princípio gerais de Direito Administrativo
d) princípio da legalidade (lei)
e)regulamentos editados por órgãos sup.
f) proibição de retroactividade
g) limites de competência e forma
O Regulamento Administrativo
Regulamento administrativo
7. Competência e forma
7.1 Governo – Ministro da pasta (regra) ou Conselho de Ministros (quando a lei exija) e assumem a forma de:
a) Decreto regulamentar – reg. independente
b) Resolução do CM – pode não ser 1 reg.
c) Portaria – reg. de 1 ou + ministros em nome do Governo
d) Despacho normativo – 1 ministro em nome do seu Ministério
Regulamento administrativo
7.2 Regiões autónomas
a) Decreto legislativo regional de adaptação
das leis da República – assembleia regional
b) Decreto regulamentar regional do Governo
regional
7.3 Autarquias locais: Posturas, aprovadas
pelas assembleias municipais ou câmaras
municipais
Regulamento administrativo
7.4 Institutos e associações públicas – não
têm designação especial
8. Publicidade dos regulamentos
a) Do Governo e das Regiões Autónomas têm
que ser publicados no DR (artº 119º CRP)
b) Das autarquias no boletim municipal e
afixação de um edital nos lugares de estilo
Regulamento administrativo
9 Início e termo de vigência
9.1 Entrada em vigor
a) Depois da publicação em DR (5 dias após
ou na data que o próprio reg. indicar)
b) Não sujeitos a publicação do DR, na data
que os regs. Indicarem
Regulamento administrativo
9.2 Modificação ou suspensão
a) Pelo órgão que os tenha elaborado)
b) Por um órgão superior com poderes de tutela ou de superintendência
c) Pela lei
Limite: não admitido quando os regs. forem elaborados por força de lei, a menos que seja aprovado 1 novo
Regulamento administrativo
9.3 Inderrogabilidade singular: o reg. derroga
outro para 1 determinado caso
Ilegal por violação do princípio da igualdade
e porque a AP está sujeita às regras que ela
própria estabelece
Regulamento administrativo
9.4 Cessação da vigência
a) Caducidade
- regulamento temporário
- transferência das atribuições para outra PCP
- cessação da competência do órgão que
aprovou o reg. ….excepto se passar para
outro órgão da mesma PCP ou esta for
extinta mas outra lhe suceda
Regulamento administrativo
- revogação da lei que o reg. executa...mas,
i) se a lei for substituída por outra, o reg.
mantém-se até à entrada em vigor da lei
nova, na parte que não violar esta última
ii) se a lei não for substituída por outra, o
regulamento caduca
Regulamento administrativo
b) Revogação expressa ou tácita
- por outro reg. do mesmo grau hierárquico
- por outro reg. de grau superior
- por via legislativa
Limite: não pode haver revogação de regs. de
execução não acompanhada de emissão
simultânea de um novo reg.
Regulamento administrativo
c) Decisão contenciosa – anulação ou
declaração de ilegalidade ou de
inconstitucionalidade pelos tribunais
O Regulamento Administrativo
9 – Impugnação contenciosa dos
regulamentos administrativos.
Conclusões
FIM
Miguel Lucas Pires
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