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defensoria pública de sao paulo percurso historico e proposições analiticas
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XVII Congresso Brasileiro de Sociologia
20 a 23 de julho de 2015, Porto Alegre (RS)
GT15 - Mercados Ilícitos e Processos de Criminalização:
desafios metodológicos
Gestão e conflito nos espaços urbanos:
a atuação da Defensoria Pública em São Paulo
Marcos César Alvarez
Professor Livre Docente do Departamento de Sociologia da FFLCH-USP
Fernanda Emy Matsuda (USP)
Doutoranda do Programa de Pós-Graduação em Sociologia da FFLCH-USP
Gestão e conflito nos espaços urbanos:
a atuação da Defensoria Pública em São Paulo
Marcos César Alvarez
Fernanda Emy Matsuda
A partir do diagnóstico de existência de diferentes nexos que articulam
os processos de gestão dos espaços urbanos, o governo das populações, as
instituições e dispositivos securitários, os novos mercados, bem como os
conflitos que se configuram no cerne dessas formas de controle e de gestão da
cidade contemporânea, a presente comunicação busca analisar a Defensoria
Pública do Estado de São Paulo (DPESP) como uma instituição central para a
compreensão dos nexos ou “margens” em que atuam determinados agentes e
em que se estruturam algumas matrizes de governo e de conflito.
A hipótese a ser explorada diz respeito às novas formas de produção e
de gestão dos espaços urbanos, ao deslocamento dos campos de gestão dos
ilegalismos e das novas formas de governo das condutas, tendo como pano de
fundo os múltiplos conflitos que reorganizam discursos, saberes, atores e
instituições – enfim, os dispositivos de poder da contemporaneidade.
Em termos mais gerais, a perspectiva analítica adotada é aquela
desenvolvida por Michel Foucault, que problematiza os diversos eixos que
compõem as heterogêneas tecnologias de poder a partir da modernidade – lei,
disciplina e gestão governamental – o que permitiria identificar e localizar as
especificidades dos conflitos atuais em torno da produção dos espaços
urbanos. Se a analítica do poder de Michel Foucault desenha a abordagem
mais geral da pesquisa, um diálogo mais sistemático com a literatura sobre a
assim chamada Sociologia da Punição e das formas de controle social na
contemporaneidade também se impõe.
Da Sociologia da Punição ao controle social na cidade pós-industrial
Diversas problematizações apontam para pontos cegos na discussão
contemporânea sobre crime, punição e controle social. David Garland, um dos
2
autores mais divulgados desse conjunto contemporâneo de estudos, pode ser
exemplo de alguns problemas apresentados por essa literatura.
Em uma reflexão específica, ao estudar o caso britânico, Garland (1999)
vê duas tendências contraditórias de desenvolvimento das teorias e práticas
criminológicas. De um lado, ganharia força uma nova “Criminologia do eu” ou
uma “Criminologia da vida cotidiana”, que vê o crime como um fato normal e o
criminoso como um agente racional, espécie de consumidor racional. Baseado,
por vezes, em teorias como a da “Escolha Racional”, tais concepções
insistiriam no fato de que quem comete o crime calcula suas ações e de que o
crime é um aspecto trivial da sociedade moderna, um “risco” que deve ser
calculado ou um “acidente” a ser evitado. De outro lado, permaneceria uma
“Criminologia do outro”, de matriz lombrosiana, que vê o criminoso como uma
espécie de monstro, totalmente diferente do indivíduo não criminoso. Seria a
tensão entre essas duas racionalidades distintas, ao expressar conflitos mais
amplos da própria sociedade contemporânea, que estaria presente nos
debates e na definição das políticas criminais e de segurança pública.
Apesar de apontar nessa discussão que a criminologia oficial mostrar-
se-ia mais dualista, polarizada e ambivalente do que geralmente se busca
entender, o prosseguimento dos trabalhos de Garland terminou por reduzir a
complexidade da própria formulação original.
Mesmo em trabalhos posteriores, como em A Cultura do Controle,
Garland acaba recaindo na visão da férrea prisão do controle do crime, como
apontam diversos comentadores. Matthews (2002), por exemplo, faz crítica
similar ao trabalho de Garland, afirmando que seu diagnóstico a respeito das
transformações da natureza do controle do crime na modernidade tardia
permaneceria por demais unidirecional, ao apontar exclusivamente para um
crescimento contínuo e mais restritivo das formas de regulação dos
comportamentos na atualidade.
Autores que apostam nas tensões e ambiguidades no âmbito da
Sociologia da Punição, como John Pratt (2011) – acerca dos conflitos no
âmbito da punição entre tendências civilizatórias e descivilizatórias –, Simon
Hallsworth (2002) – a respeito do embate entre punições modernas e
3
supostamente pós-modernas –, ou Barry Vaughan (2000) – que trata da
ambivalência da modernidade penal – permitem avançar mais na discussão.
Questões discutidas por Beckett e Herbert (2010), por sua vez, permitem
colocar também as discussões da punição num eixo mais transversal, ao incluir
as novas formas de controle social na assim chamada cidade neoliberal. A
partir do contexto norte-americano, os autores evidenciam as novas formas de
controle social que implicam um amálgama de sanções administrativas e
penais, expandindo o campo das condutas sujeitas a estigmatização,
encarceramento e punição. Nas situações discutidas pelos autores, o controle
social configura-se a partir de diferentes iniciativas, inclusive por uma nova
arquitetura do controle e da exclusão, reforçada por sanções administrativas e
penais. Trata-se de novas tecnologias de controle social que se baseiam em
formas espaciais de exclusão que são híbridas, combinando elementos civis,
administrativos e penais, e que incrementam a discricionariedade da ação dos
atores estatais e ampliam o espaço do controle estatal dos comportamentos
considerados indesejáveis. Novas táticas e tecnologias de controle que buscam
contornar garantias jurídicas e limites legais conquistados pelas lutas pelos
direitos civis nas décadas passadas.
Não se trata de aplicar tal análise ao contexto brasileiro, mas de
perguntar como, nas configurações do conflito na cidade de São Paulo, uma
reorganização específica ocorre entre as tecnologias de controle social, o que
implicará numa genealogia da configuração do campo jurídico e de seus
conflitos, bem como das lutas locais por direitos, dos movimentos sociais etc. A
Defensoria aparece assim como um dos eixos da lei que permitiria recuperar
aspectos do ativismo jurídico, das lutas sociais e das tentativas de governo da
cidade aí presentes, ou seja, aspectos do dispositivo de poder local atuante na
cidade.
Criação e consolidação da DPESP
A Defensoria Pública, prevista pela Constituição Federal de 1988, teve
um processo de implantação bastante lento e intrincado. De acordo com
informações do Mapa da Defensoria Pública no Brasil (2013), a Defensoria
4
Pública existia em somente sete estados antes de 1990, tendo sido criada em
mais dez estados no curso da década de 1990, em mais oito estados nos anos
2000 e nos estados do Paraná e Santa Catarina, em 2011 e 2012,
respectivamente. Todavia, a criação não veio acompanhada da implementação
em quatro unidades federativas: Paraná, Santa Catarina, Goiás e Amapá.1
A Defensoria Pública foi estabelecida no estado de São Paulo apenas
em 2006, pela lei complementar estadual 988, após muitas resistências e
grande mobilização social. Em 2002, diversos setores sociais concentraram
uma demanda então robusta, mas pulverizada, e se organizaram no
Movimento pela Criação da Defensoria para pressionar o governo estadual.
O Movimento pela Criação da Defensoria chegou a contar com a adesão
de 440 entidades e teve como legado o debate acerca do direito de acesso à
justiça e a própria instituição da Defensoria Pública, já que entidades que
aderiram ao movimento participaram da redação dos projetos de lei que a
idealizaram e colaboram hoje com seu funcionamento interno, como será visto
a seguir. A criação da DPESP veio, então, acompanhada da expectativa de
que a instituição seria capaz de trazer um fôlego novo para um desacreditado
sistema de justiça, notadamente conhecido por sua lógica mantenedora e
reprodutora do status quo. Assim, o ativismo jurídico seria a marca de
nascença da Defensoria Pública do Estado de São Paulo, depositária das
aspirações por transformação social cultivadas por diversos grupos
tradicionalmente alijados do acesso à justiça.2
Para compreender o terreno em que a atuação da Defensoria Pública do
Estado de São Paulo (DPESP) se desenvolve na atualidade, bem como as
reações que ela provoca no seio do sistema de justiça, é importante resgatar o
processo que culminou no seu surgimento.
Até a criação da DPESP, em 2006, e desde o decreto-lei 236 de 1970, a
assistência jurídica gratuita a pessoas pobres na acepção jurídica do termo era
1 O caso do Amapá é bastante singular. Enquanto nos estados do Paraná, Santa Catarina e Goiás há concursos públicos em andamento para a implementação dos serviços da Defensoria Pública, no Amapá sequer há a previsão de realização de concurso e as vagas de defensores são preenchidas por nomeação direta do gabinete do governo do estado. 2 Artigo 3º. A Defensoria Pública do Estado, no desempenho de suas funções, terá como fundamentos de atuação a prevenção dos conflitos e a construção de uma sociedade livre, justa e solidária, a erradicação da pobreza e da marginalidade, e a redução das desigualdades sociais e regionais (lei complementar estadual 988/2006).
5
prestada pela Procuradoria de Assistência Judiciária (PAJ), órgão da
Procuradoria Geral do Estado (PGE). Sem autonomia e sem dotação
orçamentária, a PAJ tinha uma atuação limitada em processos judiciais em que
o próprio poder público ocupava o polo passivo da ação. Nas muitas comarcas
em que não havia PAJ e também nos casos de colidência3 ou de divergência
de interesses entre litigantes no mesmo polo da ação, a assistência judiciária
era exercida por advogados por meio de convênios, sendo o mais expressivo
aquele entre a Ordem dos Advogados do Brasil - Seccional São Paulo
(OAB/SP) e a Procuradoria Geral do Estado.
Frederico Almeida (2005) reconstrói o percurso que levou à eleição da
Ordem dos Advogados do Brasil como a principal instituição encarregada da
assistência jurídica em São Paulo – fato que não se verifica na maioria dos
estados –, retomando os pontos que estruturaram o debate em torno do tema
entre os anos de 1980 e 2005 e, ainda, as reformas do sistema de justiça no
período. Recuperamos brevemente alguns pontos de sua análise a seguir.
Embora o marco institucional da assistência jurídica no Brasil seja a lei
1.060/1950, não houve na época a regulamentação desse serviço: ficava a
cargo dos juízes a designação de profissionais para atuarem em determinados
processos, sem que lhes coubessem honorários. Em 1962, esse cenário foi
modificado com a previsão de remuneração aos advogados dativos pela lei
7.489, o que perdurou até 1970, quando a PGE assumiu a oferta de assistência
jurídica gratuita, ainda que com quadros insuficientes para dar conta dessa
tarefa. A partir desse momento, observa-se a reação da OAB/SP, que passou a
contestar a medida que afetava financeiramente uma grande parcela dos
inscritos, especialmente no interior do estado.
Recusas diante da nomeação pelas varas, questionamento da falta de
precisão legal acerca dos potenciais beneficiários da assistência jurídica
gratuita e uma ampla campanha para garantir o mercado de trabalho da
advocacia foram estratégias que culminaram, em 1986, na assinatura do
primeiro convênio entre a Secretaria de Estado da Justiça e a OAB/SP para a
prestação de assistência jurídica gratuita em todo o estado de São Paulo, com
3 Processos judiciais em que os polos ativo e passivo da ação são representados pela mesma instituição – a PAJ não podia atuar pelos interesses de ambas as partes.
6
previsão de remuneração aos advogados dativos, segundo uma tabela de
honorários, por meio do Fundo de Assistência Judiciária, com repasse da PGE.
Nos anos subsequentes, o aprimoramento do convênio com a PGE
parece ser uma preocupação sempre presente nas atividades da OAB/SP,
inclusive nas eleições internas. Almeida (2005) também aponta que mesmo
que se verifiquem declarações públicas favoráveis à instalação da Defensoria
Pública em São Paulo, os membros da OAB/SP de maneira geral pouco se
mobilizaram efetivamente nessa direção, à exceção do Sindicato dos
Advogados de São Paulo (SASP), que aderiu ao Movimento pela Criação da
Defensoria nos anos 2000.
Essa breve narrativa é relevante para entender as resistências que se
impuseram à criação da DPESP, sobretudo no atinente à disputa de mercado
com a OAB/SP. Um exemplo bastante eloquente é o imbróglio que se formou
em torno da necessidade ou não de defensores públicos serem inscritos na
OAB/SP para o exercício de suas funções. Em março de 2011, 80 dos 500
defensores públicos de São Paulo pediram desligamento da OAB/SP, por
considerarem que a vinculação com a entidade não seria necessária ao
exercício do cargo. A OAB/SP prontamente refutou esse entendimento: enviou
ofício pedindo providências à DPESP, ao Tribunal de Justiça do Estado de São
Paulo (TJSP) e à Procuradoria Geral de Justiça, órgão máximo do Ministério
Público estadual, e encaminhou denúncia ao Ministério Público, pedindo a
exoneração do grupo. Além disso, a OAB/SP solicitou ao TJSP que decretasse
nulas as ações patrocinadas pelos membros da DPESP sem filiação com a
entidade de advogados. No dia 3 de maio de 2011, a 2ª Câmara de Direito
Privado do TJSP no julgamento de recurso de apelação em ação de usucapião
reconheceu a capacidade postulatória de defensores públicos
independentemente da inscrição na OAB/SP.4 Em 25 de maio, decisão
monocrática do TJSP em sede de agravo de instrumento negou a possibilidade
de defensores públicos exercerem o cargo sem a filiação ao órgão de classe da
advocacia.5 Cinco dias depois dessa decisão, o Supremo Tribunal Federal
4 Ver http://www.conjur.com.br/2011-mai-18/tj-sp-reconhece-atuacao-defensores-publicos-nao-inscritos-oab. Último acesso em 16 de julho de 2013.5 Ver http://www.conjur.com.br/2011-jul-02/contrariando-acordao-tj-sp-decisao-exige-inscricao-defensor-oab. Último acesso em 16 de julho de 2013.
7
(STF) concedeu liminar permitindo aos defensores públicos a atuação sem a
vinculação à OAB, em resposta a reclamação da DPESP contra a referida
decisão monocrática do TJSP. Ainda não houve apreciação do mérito pelo
plenário do STF.
Outro elemento a engrossar essa disputa é a Ação Direta de
Inconstitucionalidade (ADI) 4.163, proposta pela Procuradoria Geral da
República em outubro de 2008 para pedir a declaração de inconstitucionalidade
do artigo 109 da Constituição do Estado de São Paulo e do artigo 234 e
parágrafos da lei complementar estadual 988/2006, que tratam da
obrigatoriedade de exclusividade de convênio com a OAB/SP. O principal
argumento versa a respeito do caráter compulsório desse convênio, que retira
a autonomia funcional, administrativa e orçamentária prevista pela Emenda
Constitucional (EC) 45 para as defensorias públicas dos estados. Várias
entidades, entre elas a Associação Nacional dos Defensores Públicos
(ANADEP) ingressaram na ação através do instituto do amicus curiae e
alegaram que o valor pago ao convênio entre a Defensoria Pública e a OAB/SP
impede investimentos na expansão da estrutura e na realização de concursos
públicos para o provimento de cargos.6 Luciana Cardoso (2010: 156) aponta
que em 2008 a DPESP comprometeu espantosos 72% de sua arrecadação
com despesas advindas do convênio com a OAB/SP. Em fevereiro de 2012, a
maioria do Plenário do STF decidiu que a Defensoria Pública do Estado de São
Paulo não está obrigada a celebrar convênios com a OAB/SP.
Além disso, outra Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI), de número
4.636, foi impetrada pelo Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil
(OAB) contra duas normas, uma que autoriza defensores públicos a atuarem
em favor de pessoas jurídicas e outra que dispensa o registro profissional para
exercer o cargo. O órgão de classe dos advogados sustenta a
inconstitucionalidade do inciso V do artigo 4º da lei complementar 80/1994,
com redação dada pela lei complementar 132/2009, que ampliaria a atuação da
Defensoria Pública para além de sua competência originalmente insculpida na
Constituição Federal, qual seja, a de assistir indivíduos carentes de recursos
6 Ver http://www.stf.jus.br/portal/cms/verNoticiaDetalhe.asp?idConteudo=201302 e http://www.stf.jus.br/portal/cms/verNoticiaDetalhe.asp?idConteudo=201323. Último acesso em 16 de julho de 2013.
8
para o pagamento dos serviços de advogado. A inclusão de pessoas jurídicas
no rol de potenciais beneficiários dos serviços da DPE obviamente não se
refere a grandes empresas do capital privado, mas, principalmente, às
organizações não governamentais (ONG) desprovidas de meios para a
contratação de advogados. Paralelamente a isso, tem-se a “cruzada” da
OAB/SP contra a advocacia pro bono e às próprias ONGs que, celebrando
convênios com a DPESP, prestam algum tipo assistência jurídica.7
Na mesma ação a OAB também questionou a constitucionalidade do
parágrafo 6º do artigo 4º, por determinar que a nomeação e a posse no cargo
são suficientes para que defensores públicos desempenhem todas as funções
do cargo, sendo dispensável o vínculo com a OAB. Para a Ordem, a atividade
do defensor público se confunde estreitamente com aquela desempenhada
pelo advogado privado, sendo imprescindível a inscrição na entidade para a
capacidade postulatória em juízo.8 A Advocacia Geral da União emitiu parecer
contrário ao pedido do Conselho Federal da OAB. O relator não concedeu a
liminar requerida pela OAB e o caso aguarda julgamento no STF.
Nessa luta travada com a OAB/SP, é interessante notar a estratégia da
DPESP para consolidar sua posição, tornando-se a referência em matéria de
assistência jurídica, por meio da edificação de uma identidade desvinculada da
imagem da prestação não raro considerada precária de serviços pelos
advogados dativos conveniados à OAB/SP. Assim, tanto a autonomia
orçamentária, consequência do reconhecimento da não obrigatoriedade do
dispendiosíssimo convênio com a OAB, quanto a desvinculação com a figura
do advogado, conseguida pela não obrigatoriedade de filiação à OAB, têm
sobretudo efeitos simbólicos para o estabelecimento da Defensoria Pública e
sua legitimação.
Como se não bastasse a disputa com a OAB/SP, a lei 11.448/2007
trouxe um novo motivo para a indisposição entre instituições, desta vez entre a
DPE e o Ministério Público estadual. Essa lei é responsável pela inclusão da
Defensoria Pública na lista de entidades que podem propor ações civis públicas
7 Um exemplo de ONG que teve sua atuação questionada pela OAB/SP é a Associação Brasileira de Defesa da Mulher, da Infância e da Juventude (ASBRAD), sediada em Guarulhos, que presta assistência jurídica gratuita a mulheres vítimas de violência intrafamiliar e sexual. 8 Ver http://www.stf.jus.br/portal/cms/verNoticiaDetalhe.asp?idConteudo=185914. Último acesso em 16 de julho de 2013.
9
(ACP), junto com o Ministério Público, a União, os Estados, os Municípios, as
autarquias, empresas públicas, fundações, sociedades de economia mista e
associações interessadas, pré-constituídas há pelo menos um ano (art. 5º da
lei 7.347/1985). A ACP visa à proteção da coletividade e à responsabilização
por danos causados ao meio ambiente, às relações de consumo, à ordem
urbanística, a bens e direitos de valor artístico, estético, histórico, turístico e
paisagístico e a qualquer outro interesse, bem como direitos difusos
(indivisíveis, sem que se possa individualizar o titular) e direitos coletivos
(indivisíveis, de titularidade de um grupo, categoria ou classe de pessoas
ligadas por uma relação jurídica).
Apesar de haver outras entidades aptas ao ingresso da ACP antes
mesmo da extensão dessa prerrogativa à Defensoria Pública, esse instrumento
era mais correntemente utilizado pelo Ministério Público estadual, quer de
forma isolada, quer com cossignatários, até porque o MP detinha,
originariamente, o monopólio para concentrar as demandas da população e
conduzir esse tipo de ação. Diante da ameaça a essa condição, a Associação
Nacional dos Membros do Ministério Público (CONAMP) reagiu imediatamente,
ajuizando em 2007 no STF a ADI 3.943, que postulava a impossibilidade de a
Defensoria Pública propor a ACP, visto que as pessoas por ela atendidas
deveriam ser individualizáveis ou identificáveis. No entendimento do CONAMP,
estender a legitimidade para ingressar com a ACP à Defensoria Pública
afetaria diretamente as atribuições do Ministério Público. A ADI foi julgada em 7
de maio de 2015, tendo o Plenário do STF decidido ser constitucional a
atribuição da Defensoria Pública em propor a ação civil pública, rechaçando-se
a ideia de que haveria prejuízo institucional ao Ministério Público.9
Esse episódio evidencia a concorrência que a Defensoria Pública pode
significar para a atuação do Ministério Público e quais são os caminhos
percorridos para o desenho dessa instituição.
A lei orgânica da Defensoria Pública prevê formas de atuação
extrajudicial dentre as atribuições institucionais: orientação e conscientização;
formulação e acompanhamento de propostas legislativas; prestação de
9 Ver http://www.stf.jus.br/portal/cms/verNoticiaDetalhe.asp?idConteudo=291085. Último acesso em 04/06/2015.
10
atendimento interdisciplinar; promoção de mediação e conciliação extrajudicial
entre as partes em conflito de interesses; ter assento em conselhos federais,
estaduais e municipais; planejamento, elaboração e proposição de políticas
públicas que visem a erradicar a pobreza e a marginalização e a reduzir as
desigualdades sociais; receber, analisar, avaliar e encaminhar consultas,
denúncias ou sugestões apresentadas por entidades representativas da
sociedade civil, no âmbito de suas funções, entre outras.
Contudo, a tarefa de atingir as metas atribuídas à DPESP esbarra, entre
outros fatores, na deficiência estrutural e no quadro reduzido de defensores.
Dados do Mapa da Defensoria Pública (2013) mostram que no país há 8.489
cargos criados, dos quais 5.054 encontram-se efetivamente providos. No
Brasil, apenas 28,0% das comarcas são atendidas pela Defensoria Pública e
no estado de São Paulo essa porcentagem cai para 15,1%. São Paulo ostenta
o maior déficit absoluto de defensores do país: são necessários 2.471 novos
cargos, considerando a proporção de um defensor para cada 100 mil
habitantes com dez anos ou mais e faixa de renda até três salários mínimos
(população-alvo).
Atualmente, o estado de São Paulo possui 615 defensores públicos.10 O
contingente de promotores de justiça e de juízes – 1.90011 e 2.037,12
respectivamente – dão a dimensão da defasagem da Defensoria em relação a
essas instituições do sistema de justiça e do desafio que se impõe para a
consolidação de quadros capazes de levar a assistência judiciária a todas as
comarcas do estado.
A Defensoria e a participação da sociedade
Em consonância com a história de seu surgimento, a implementação da
DPESP veio acompanhada da previsão de mecanismos de participação social
e de fiscalização externa. Dotada de independência, a Ouvidoria-Geral é um
órgão de controle externo e foi criada no intuito de ser um veículo de
10 Ver http://www.defensoria.sp.gov.br/dpesp/. Último acesso em 29 de junho de 2013. 11 Ver http://www.mp.sp.gov.br/portal/page/portal/Informa%C3%A7%C3%A3o%20ao%20Cidad%C3%A3o/Perguntas_frequentes. Último acesso em 29 de junho de 2013.12 Ver http://www.tjsp.jus.br/EGov/Segmento/Institucional/Default.aspx?f=7. Último acesso em 29 de junho de 2013.
11
comunicação por meio do qual a sociedade pode se manifestar e participar de
forma ativa da construção e avaliação dos serviços e servidores da Defensoria.
O Ouvidor e os membros de seu Conselho Consultivo são escolhidos entre
representantes da sociedade civil.
Luciana Cardoso (2010) aponta que o processo de definição das teses
institucionais nos encontros anuais de defensores públicos organizados pela
Escola da Defensoria também permite a participação social. Embora não haja
previsão legal, foi institucionalmente estabelecida a participação a partir do II
Encontro Anual de Defensores Públicos, em 2008, graças à provocação da
Ouvidoria-Geral, que se encarrega de encaminhar as propostas da sociedade
civil, ao lado dos núcleos especializados e dos defensores. As teses
institucionais devem “ser observadas por todos os membros da carreira,
constituindo parâmetros mínimos de qualidade para atuação e elencando as
estratégias e temas que deverão ser priorizados na rotina de atendimento”
(Cardoso, 2010: 149).
O Conselho Superior é o órgão deliberativo máximo da DPESP,
responsável pela aprovação do plano de atuação, e em suas reuniões
semanais ocorre o Momento Aberto, para manifestações de usuários da
Defensoria, de membros da sociedade e até mesmo de defensores públicos. O
inciso II do artigo 6º da lei complementar que instituiu a DPESP prevê que é
direito das pessoas atendidas pela Defensoria a “participação na definição das
diretrizes institucionais da Defensoria Pública e no acompanhamento da
fiscalização das ações e projetos desenvolvidos pela Instituição, da atividade
funcional e da conduta pública dos membros e servidores”. Para isso, há a
previsão de ciclos de conferências públicas realizadas a cada dois anos, em
que a sociedade tem a possibilidade de debater sobre a atuação da instituição,
iniciativa inédita em uma instituição jurídica do estado paulista e que ilustra a
singularidade de sua gestão.
Do ciclo de conferências – formado por pré-conferências regionais e
conferência estadual – resulta o plano bianual de atuação, que orienta o
trabalho dos diversos órgãos da Defensoria. Foram realizados três ciclos de
conferências desde a instauração da DPESP, nos anos de 2007, 2009 e 2011.
O III Ciclo de Conferências da Defensoria Pública de São Paulo, que aconteceu
12
entre maio e agosto de 2011, contou com 135 representantes da sociedade
civil, escolhidos nas pré-conferências realizadas em diversas regiões do estado
de São Paulo. Foram aprovadas 50 diretrizes que passaram, por conseguinte,
a integrar o plano de ação da Defensoria Pública no biênio seguinte.
A atuação da Defensoria e a gestão urbana
Nos primeiros dias de 2012 foi iniciada a execução da Operação
Integrada Centro Legal na região do centro da cidade conhecida como
Cracolândia. Segundo informações oficiais, a primeira fase da operação
consistia na ocupação do espaço, para interromper o tráfico de drogas e
impedir a chegada do crack aos usuários. A ação da Polícia Militar, com o
auxílio dos serviços de limpeza urbana, teve como efeito a dispersão de
pessoas em situação de rua e usuários de crack para outras partes da cidade
antes imunes a essa realidade, como os bairros de Santa Cecília e
Higienópolis. Ao mesmo tempo, ficava evidente a impossibilidade de o poder
público atender à demanda gerada pela intervenção: os equipamentos da
prefeitura, de acolhimento da população em situação de rua e de atendimento
a usuários de drogas, não eram suficientes.13 Tornava-se evidente a
inexistência de articulação entre as instâncias municipal e estadual na
condução da operação e, ainda, a dificuldade de trabalho conjunto entre as
pastas de segurança pública, assistência social e saúde.
Não bastante, denúncias de violência policial foram surgindo de forma
sistemática. Cenas de perseguição de viaturas policiais a grupos de pedestres,
uso abusivo de expedientes como balas de borracha e gás lacrimogêneo para
evitar aglomerações de pessoas, abordagens a transeuntes parados e
sentados.
Embora não represente exatamente uma novidade no atinente à gestão
da cidade, cujas periferias já haviam assistido a iniciativas similares como a
Operação Saturação entre 2005 e 2009 (Teixeira, 2012), a investida na
Cracolândia é singular por constituir um laboratório em que se colocam em
13 O Complexo Prates, situado no Bom Retiro, que seria então o equipamento de referência para o encaminhamento das pessoas em situação de rua e usuárias de drogas, foi inaugurado pela Prefeitura após o início da operação.
13
prática ações voltadas à produção do espaço urbano pela conjunção de
diferentes dispositivos de poder e que envolvem diferentes instituições. Assim,
o tripé segurança pública-assistência social-saúde alicerça não apenas os
discursos, mas também as práticas, colocando em xeque concepções mais
tradicionais do que sejam a intervenção estatal e o exercício da violência, como
sugerem Beckett e Herbert (2010). Prisões, internações, tratamento,
abordagens e encaminhamentos – ou seja, medidas penais e não penais –
expressam de forma propositadamente confusa e indeterminada os
desdobramentos de um estatuto de vulnerabilidade social (Teixeira e Matsuda,
2012) calcado na lógica do risco (Castel, 1983). O controle social mistura-se de
maneira perniciosa à oferta de serviços para a população tachada como
vulnerável (mormente usuários de droga e pessoas em situação de rua) e à
repressão a um tipo de criminalidade urbana que desassossega a “sociedade
de bem” (especialmente o uso de drogas e o pequeno tráfico).
Além disso, a Operação Centro Legal pode ser considerada um cenário
importante para compreender o papel do Estado, que nesse contexto se revela
não monolítico. Ao contrário, é no desenvolvimento do conjunto de ações na
Cracolândia que se observa de forma privilegiada a tensão entre diferentes
instituições estatais que defendem interesses divergentes, inaugurando-se um
embate no interior do próprio Estado, que extrapola aquilo que se entende na
teoria política como a existência necessária de controles recíprocos entre os
poderes. Nesse conflito intestino, a Defensoria Pública tem-se firmado como
um ator de extrema importância,14 granjeando não apenas vitórias pontuais,
mas, sobretudo, a legitimidade pela qual vem lutando desde sua criação, como
visto anteriormente.
A Defensoria Pública de São Paulo conta com núcleos especializados
que promovem a atuação estratégica da instituição em áreas consideradas
mais importantes. Os núcleos coordenam debates e a produção de materiais
para subsidiar a atuação dos defensores em suas áreas e se encarregam da
14 Os conflitos entre as instituições do poder público assumem formas variadas. Além da Defensoria Pública, cujo papel é objeto deste trabalho, vale mencionar o Ministério Público estadual, que questionou a ação do governo por meio de ação civil pública, e a Assembleia Legislativa, que por meio da Comissão de Direitos Humanos promoveu a mobilização de um conjunto heterogêneo em termos de seus interesses (associações de moradores, movimentos pela descriminalização das drogas, movimentos pela população em situação de rua, juristas etc.), mas que condenou em uníssono os abusos cometidos pela PM.
14
propositura de ações no âmbito nacional e internacional. No atinente à
Cracolândia, o Núcleo de Direitos Humanos e Cidadania teve destaque: da
distribuição de cartilhas de direitos, passando pela instalação de uma base
móvel de atendimento,15 até a impetração de habeas corpus e o uso de outros
mecanismos judiciais, várias foram as frentes e as metodologias de trabalho.
A presença da Defensoria no local surtiu efeitos. Munidas de cartilhas,
as pessoas que frequentavam a Cracolândia passaram a exigir o respeito a
seus direitos diante de abordagens policiais, o que gerou mal-estar entre a
DPESP e a Polícia Militar. A PM, por seu turno, após sucessivos indícios do
fracasso da operação – especialmente consubstanciado no nascimento de
novas Cracolândias em outros pontos da cidade – apontou a Defensoria como
responsável pelo fato.
Dois episódios bastante emblemáticos demonstram de maneira
eloquente a força da participação da Defensoria no processo de resistência aos
abusos cometidos pelo poder público na execução da operação na
Cracolândia. O primeiro é relativo a um caso em que uma adolescente de 17
anos de idade foi atingida no dia 6 de janeiro de 2012 por balas de borracha na
face, o que lhe provocou ferimentos graves, em especial na boca. De acordo
com a vítima, o policial da Força Tática teria assim agido porque ela se
recusara a sair do local. Essa cena muito provavelmente não receberia a
devida atenção e não teria repercussão sem a intervenção da DPESP, que
acompanhou a jovem até o 1º distrito policial, na Sé, para o registro da
ocorrência. Acrescente-se a isso o fato de o boletim de ocorrência descrever a
conduta do policial militar (então desconhecido) como abuso de autoridade e
tortura, conferindo maior envergadura ao episódio – que poderia,
adversamente, ter sua importância diminuída ao ser descrito como um crime
comum, como uma lesão corporal, por exemplo. Dois dias após o registro do
boletim de ocorrência o governo anunciou a suspensão do uso de bombas e de
balas de borracha para dispersar usuários de drogas.16
15 O atendimento prestado pela Defensoria abrangia não apenas matéria jurídica, mas, ainda, orientações e encaminhamentos para a rede psicossocial. 16 Ver http://www1.folha.uol.com.br/fsp/cotidiano/19424-governo-veta-bomba-e-bala-de-borracha-na-cracolandia.shtml. Último acesso em 04/06/2015.
15
O segundo episódio trata do problema que ficou conhecido como
procissões do crack.17 Dentre as diversas denúncias de violações de direitos
coletadas in loco pela Defensoria, um número expressivo se referia à
impossibilidade de os frequentadores da região permanecerem sentados ou em
pé na via pública, já que os policiais militares impediam a formação de
aglomerações, sob o pretexto de viabilizar a circulação de veículos e de
pessoas. A resposta da Defensoria foi construída a partir da reclamação de um
indivíduo que estaria sendo privado de seus direitos ao ser injustificada e
insistentemente abordado por policiais militares nas ruas da Cracolândia. O
instrumento jurídico adotado foi o habeas corpus, para assegurar o direito de ir,
vir e permanecer. Na petição, os defensores públicos impetrantes da ação
requerem a concessão do salvo-conduto a todas as demais pessoas que se
encontravam naquela situação. A despeito do parecer contrário da
Procuradoria Geral de Justiça e do conservadorismo que orienta a maior parte
dos desembargadores do Tribunal de Justiça de São Paulo, a ordem foi
concedida. Ainda que a decisão não tenha sido estendida às demais pessoas
que poderiam ser submetidas a constrangimentos da mesma natureza que os
sofridos pelo paciente, é certo que em algum grau sua repercussão contribuiu
para o fortalecimento da ideia de resistência que se desenhava e para a
legitimação social da Defensoria como um polo de bem-sucedido ativismo
jurídico.
Assim, pode-se afirmar que a atuação da Defensoria Pública é
reveladora para a compreensão do processo de produção dos espaços
urbanos e mais especificamente da cidade de São Paulo. Ao se contrapor de
forma contundente à ação de caráter militar que se deu na Cracolândia no
início de 2012 e ao se valer de expedientes variados e não estritamente
jurídicos, a Defensoria, por um lado, se afirma no campo das instituições e, por
outro, recompõe o jogo de forças. Como consequência da interferência da
DPESP, torna-se imprescindível para as demais instâncias de poder readequar
suas estratégias de atuação, o que conduz a Defensoria, por seu turno, a
novos agenciamentos. Essa dinâmica que se pode observar na sequência da
17 Ver http://sao-paulo.estadao.com.br/noticias/geral,pm-escolta-procissao-do-crack-no-1-fim-de-semana-de-ocupacao-do-centro,820171. Último acesso em 04/06/2015.
16
operação na Cracolândia é demonstrativa do potencial de resistência que esse
órgão possui, ao mesmo tempo em que evidencia a complexidade da atuação
estatal.
O desenrolar da pesquisa talvez possa apontar se a Defensoria é
apenas mais uma engrenagem no funcionamento de um sistema que repõe e
corrobora a desigualdade social, mas lhe empresta aparência democrática e
legitimidade social, ou se consiste em uma instituição capaz de transformar
esse cenário ao atentar para as violações de direitos de populações alijadas do
acesso a direitos e à justiça.
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