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El proceso de reforma a los sectores de telecomunicaciones y
radiodifusión en México no concluyó con la promulgación de la
enmienda constitucional sobre estas áreas el 11 de junio del
2013. Ese mismo decreto estableció que el Congreso de la
Unión tenía la obligación de adecuar el marco jurídico para que
fuera compatible con la constitución, así como la expedición de
una nueva ley que regule estos servicios.
A pesar de que la constitución establecía un plazo de 180 días
para llevar a cabo esta obligación, fue hasta el lunes 24 de
marzo cuando llegó al Senado la propuesta de leyes secundarias
por parte del Ejecutivo, misma que será discutida por el Poder
Legislativo para integrar el nuevo marco jurídico y la ley
convergente.
A pesar de que existen otras iniciativas de ley presentadas
desde finales del 2013 por la Asociación Mexicana de Derecho a
la Información (AMEDI) y por la Diputada del PRD Purificación
Carpinteyro Calderón, la que envía el Presidente Enrique Peña
Nieto es la que ha marcado el inicio de los trabajos formales
para la aprobación, en su caso, de este nuevo marco legal sobre
telecomunicaciones y radiodifusión.
En esta serie de documentos, siendo este el primero, se ofrece
un análisis de los puntos más destacados de la propuesta de ley,
para lo cual se observará la descripción de la iniciativa que
manda el Ejecutivo y la relación que guarda con los artículos
más importantes de cada tema. El propósito de este trabajo es
generar información útil para entender cómo son concebidos
Análisis: Iniciativa de Ley Federal de
Telecomunicaciones y Radiodifusión
Primera parte. Introducción, instituciones,
espectro y concesiones.
Jesús Romo de la Cruz y
Mateo Andrés Pérez-
Rodríguez son analistas y
consultores independientes
de telecomunicaciones,
medios y TIC con experiencia
de más de cinco años en la
academia e industria,
nacionales e internacionales.
Esta información es gratuita y
de carácter
introductorio. Para un análisis
más detallado de los temas
aquí expuestos, por favor
sírvase a agendar una reunión
o consulta a los correos:
romodelacruz@gmail.com
mateoa.perezr@gmail.com
Jesús Romo de la Cruz http://jromo.com.mx romodelacruz@gmail.com Mateo Andrés Pérez-Rodríguez mateoa.perezr@gmail.com
2 Análisis: Iniciativa de Ley Federal de Telecomunicaciones y Radiodifusión. Abril, 2014.
estos temas como asuntos de política pública y qué es lo que se ofrece.
Este documento se publica de forma gratuita para que sea usado y consultado por
personas de las industrias de telecomunicaciones y radiodifusión; académicos;
miembros de la sociedad civil; funcionarios públicos, así como por cualquier persona
interesada en esta temática por interés profesional o meramente personal.
La Iniciativa
Para la elaboración de esta iniciativa de ley se recibieron más de 33 propuestas de la
industria y la sociedad en general. El Ejecutivo destaca cuatro que provienen de
agrupaciones de la iniciativa privada en México:
AsociaciónNacional de Telecomunicaciones (ANATEL).
Cámara Nacional de la Industria Electrónica de Telecomunicaciones y
Tecnologías de la Información (CANIETI).
Cámara Nacional de la Industria de la
Radio y la Televisión (CIRT)
Consejo Coordinador Empresarial
(CCE)
Además de estas organizaciones, la
descripción de la iniciativa indica que se
conultó a la Organización para la Cooperación
y Desarrollo Económico (OCDE) para
elaborarla.
La propuesta de ley convergente entre
telecomunicaciones y radiodifusión tiene
como propósito regular la prestación de
dichos servicios y su concurrencia, el uso del
espectro, las redes de telecomunicaciones, los
recursos satelitales y la comunicación satelital,
los derechos de los usuarios y el proceso de
competencia.
Además de estos propósitos, la iniciativa de
leyes secundarias trata de equilibrar la
atracción de inversión para el despliegue de
infraestructura con la regulación a los agentes
económicos involucrados para tratar de
Se busca que a través de la regulación de estos componentes, esta Ley sea el Instrumento que permita generar condiciones estructurales para atraer más inversiones, desplegar más infraestructura, abatir la exclusión social, generar más empleos y lograr una mayor cobertura de servicios, asi como incrementar y fortalecer la sana competencia entre los diferentes agentes económicos que participan en estos sectores.
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3 Análisis: Iniciativa de Ley Federal de Telecomunicaciones y Radiodifusión. Abril, 2014.
“En la presente iniciativa se establece que
al Instituto le corresponderá emitir
regulación, disposiciones administrativas
de carácter general ex ante y ex post en
estos sectores [Telecomunicaciones y
Radiodifusión], acompañada de la
regulación asimétrica que sea necesaria”
fomentar la competencia en los sectores de telecomunicaciones y
radiodifusión.
Sobre el Instituto Federal de Telecomunicaciones (IFT)
La iniciativa propuesta por el Poder Ejecutivo concibe a este organismo como un
regulador, promotor y supervisor de la competencia y del desarrollo de las
telecomunicaciones en México. Se le designa como la autoridad en materia de
competencia económica para las telecomunicaciones y la radiodifusión.
Se destaca que la integración de facultades en el IFT desaparece el efecto de “doble
ventanilla” que había entre la hoy extinta Comisión Federal de Telecomunicaciones
(Cofetel) y la Secretaría de Comunicaciones y Transportes (SCT) en materia
administrativa, o con la antigua Comisión Federal de Competencia (Cofeco), en
aspectos de regulación de la competencia. Además de esto, el Poder Ejecutivo deja
de ser la entidad a cargo de la gestión de las concesiones, función que también pasó al
IFT con la reforma constitucional.
Propósito 1: Despliegue de infraestructura incentivando la
inversión
Propósito 2: Regulación de los
agentes económicos para promover la
comptencia
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4 Análisis: Iniciativa de Ley Federal de Telecomunicaciones y Radiodifusión. Abril, 2014.
“Corresponde a la Secretaría de Gobernación:
IX. Monitorear los tiempos máximos para la
publicidad en las transmisiones de radio y
televisión e informar al Instituto [Federal de
Telecomunicaciones] sobre los resultados del
monitoreo para efectos del ejercicio de sus
facultades de vigilancia;
X. Establecer lineamientos específicos que regulen la publicidad pautada en la programación destinada al público infantil, a fin de asegurar los valores y principios a que se refiere el artículo 3o de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos” Iniciativa de Ley
Federal de Telecomunicaciones y
Radiodifusión, Artículo 218
“Para que la publicidad en radio y
televisión sea equilibrada, la ley dotará
al Instituto [Federal de
Telecomunicaciones] de atribuciones
para vigilar el cumplimiento de los
tiempos máximos que la misma señale
para la transmisión de mensajes
comerciales. La Ley deberá asegurar
que la programación dirigida a la
población infantil respete los valores y
principios a que se refiere el artículo 3°
de la Constitución, así como las normas
en materia de salud y establecerá
lineamientos específicos que regulen la
publicidad pautada en la programación
destinada al público infantil. El Instituto
contará con facultades para supervisar
su cumplimiento”. Artículo Décimo
Primero Transitorio, Decreto de
Reforma de Telecomunicaciones.
No obstante, el Instituto sigue compartiendo algunas tareas en los sectores de
telecomunicaciones y radiodifusión, como la defensa del consumidor de servicios,
que está a cargo de la Procuraduría Federal del Consumidor (Profeco), como muestra
el Artículo 295 de la iniciativa de ley. La supervisión de publicidad en horarios de
programación para público infantil también es un aspecto que “compartiría”, pero
esta vez con la Secretaría de Gobernación (Segob), ya que mientras que el Artículo
Décimo Primero del Decreto de la reforma constitucional de telecomunicaciones
indica que el IFT tiene facultades para supervisar este punto, la iniciativa enviada por
el Presidente Enrique Peña Nieto indica en el Artículo 218 en su fracción décima que
la Segob tendrá estas mismas atribuciones.
Así mismo, deberá colaborar con el Ejecutivo para la elaboración del Programa
Nacional de Espectro Radioeléctrico y lo podrá apoyar en los programas públicos
destinados a la inclusión digital.
El IFT depende del presupuesto que se le asigne desde la Cámara de Diputados, y el
Artículo 8 de la iniciativa de Ley establece que le corresponde el 3.5 por ciento de los
ingresos por concepto de derechos por uso del espectro radioeléctrico, como
establece el Artículo 253-A de la Ley Federal de Derechos.
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5 Análisis: Iniciativa de Ley Federal de Telecomunicaciones y Radiodifusión. Abril, 2014.
Este organismo puede establecer delegaciones en las entidades federativas de la
república mexicana.
Sobre el Poder Ejecutivo
El Poder Ejecutivo federal mexicano mantiene una participación activa en el sector a
través de cuatro dependencias:
Secretaría de Comunicaciones y Transportes (SCT)
Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP)
Secretaría de Gobernación (Segob)
Secretaría de Salud
Secretaría de Educación Pública (SEP)
Procuraduría Federal del Consumidor (Profeco)
Al Ejecutivo le compete la política de inclusión digital por la que se pueden operar
programas y subsidios, así como la habilitación de instalaciones públicas1 como punto
de conexión a Internet. El programa de transición a la Televisión Digital Terrestre
también queda en este mismo poder, así como el despliegue y crecimiento de la red
compartida mayorista de telecomunicaciones que incluye la infraestructura de fibra
óptica de la Comisión Federal de Electricidad (CFE), 90 MHz de la banda de 700 MHz
y el espectro de la de 2.5 GHz, para la cual no se ofrece una cantidad determinada de
espectro. Estas facultades estaban previstas en la reforma constitucional y se
plasman en el Articulo 9 de la iniciativa de ley.
Aunque ha perdido la facultad de gestionar las concesiones espectrales, tanto la SCT
como la SHCP pueden hacer “opiniones no vinculantes” a las decisiones del IFT en
esta materia. La primera puede hacerlo para el proceso de asignación de concesiones,
mientras que la segunda debe opinar sobre los montos de contraprestaciones
correspondientes para las licencias sobre espectro así como para la autorización de
servicios adicionales para los concesionarios. El Artículo 79 prevé que la SCT solicite
1 El Artículo 147 de la iniciativa establece que incluso puede hacer recomendaciones a los gobiernos estatales y municipales para contribuir a este propósito a través de sus propias instalaciones.
"El 3.5 por ciento de los ingresos que se obtengan por la
recaudación de los derechos
a que se refiere el presente Capítulo, se destinarán al Instituto
Federal de Telecomunicaciones" Artículo 253-A, Ley Federal de
Derechos
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6 Análisis: Iniciativa de Ley Federal de Telecomunicaciones y Radiodifusión. Abril, 2014.
al IFT incluir en el proceso licitatorio el cumplimiento de un programa que contribuya
a las metas de cobertura universal.
Por su parte, la Segob, la SEP y Secretaría de Salud mantienen atribuciones sobre
contenido y publicidad. A Gobernación se le dan facultades para monitorear el
cumplimiento de tiempos de Estado, transmisión de cadenas nacionales, vigilar que
las transmisiones no lastimen derechos de terceros y el monitoreo del cumplimiento
de los tiempos destinados a publicidad comercial, incluida la infantil. Segob puede
sancionar el incumplimiento sobre tiempos reservados al Estado, así como cadenas
nacionales y boletines, según indican las fracciones V y VI del Artículo 218. En ese
mismo artículo, pero en su fracción VII se establece que puede requerir la reserva
gratuita de canales a concesionarios de televisión de paga.
A la SEP le corresponde promover contenidos recreativos y educativos para el
público infantil, así como la defensa de los derechos de autor para obras
radiodifundidas. Al Sector Salud se le ordena revisar y autoridad publicidad sobre el
ejercicio de la medicina, fármacos, y productos como bebidas alcohólicas y
suplementos alimenticios. Estas se describen en los artículos 219 y 220 para ambas
dependencias.
Por su parte, la SHCP tiene el derecho de opinar sobre el monto exigido por el IFT por
contraprestaciones para concesiones y autorización de servicios adicionales de
telecomunicaciones y radiodifusión. Profeco, como se estableció en el apartado
anterior, tiene la obligación de defender a los usuarios de los servicios de
telecomunicaciones.
Espectro radioeléctrico
La Presidencia estima que la demanda de datos móviles crecerá en América latina en
una proporción de 3.3 veces para el año 2015 y 12 veces para el 2018 con respecto al
2013. Este incremento vendría de la mano de la disponibilidad de teléfonos
inteligentes, que esta misma instancia calcula que ha crecido de un 8.8% del total de
los móviles disponibles en el país a 34.7% en 2013, con una proyección a que sea del
68% para el 2015. Ante estas tendencias, la Presidencia ve en el espectro
radioeléctrico un recurso clave para satisfacer esta demanda.
Incluso la misma descripción de la iniciativa reconoce que para tener un uso más
eficiente del espectro radioeléctrico se requiere de un mercado secundario que
permita que quienes no sean concesionarios lo exploten como comercializadoras
para que este recurso no esté ocioso, subutilizado o concentrado en pocas firmas,
quedando en el IFT la responsabilidad de emitir los lineamientos para este mercado
en donde los concesionarios de telecomunicaciones pueden arrendar o ceder los
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7 Análisis: Iniciativa de Ley Federal de Telecomunicaciones y Radiodifusión. Abril, 2014.
derechos sobre el espectro que se les ha asignado a los Operadores Virtuales
Móviles (MVNO, por sus siglas en inglés), que pueden revender esta capacidad u
ofrecerla como servicios de telecomunicaciones directamente a usuarios finales.
Un cambio significativo que se anuncia en esta parte introductoria de la propuesta de
ley es que el IFT es ahora la autoridad responsable para el cambio o rescate de
bandas de espectro para su reordenamiento, atribución que pasa del Poder Ejecutivo
a este organismo constitucionalmente autónomo.
Hay cuatro clasificaciones de espectro según su uso:
De estos cuatro, los únicos que pueden ser concesionados son los de tipo
determinado y reservado. El artículo 56 marca que se le otorgarán las frecuencias
espectrales necesarias al Ejecutivo cuando las solicite para propósitos de seguridad
nacional, seguridad pública, conectividad en sitios públicos y cobertura social sin
pago de contraprestaciones y a través de asignación directa.
Los concesionarios de espectro radioeléctrico pueden arrendar su capacidad
espectral, aunque sólo las bandas de uso comercial y privado son susceptibles a esto.
Ni los concesionarios públicos ni los sociales pueden participar en el mercado
secundario de espectro arrendando el que tienen asignado. Además, quienes quieran
convertirse en arrendatarios de espectro deben haber solicitado al IFT la concesión
única para uso comercial o privado para convertirse en “obligado solidario” del
concesionario que tiene licencia para operar la frecuencia en cuestión. En este caso,
según lo marca el artículo 104, comparten obligaciones inherentes a la licencia sobre
el espectro.
Espectro determinado
•para uso comercial, privado, público y social.
Espectro libre
•disponible para uso del público en general bajo los lineamientos que marque el IFT.
Espectro protegido
•esencial para la seguridad nacional y el funcionamiento de transportes y otros servicios clave para este aspecto.
Espectro reservado
•el que se encuentra en proceso de planificación.
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8 Análisis: Iniciativa de Ley Federal de Telecomunicaciones y Radiodifusión. Abril, 2014.
Para realizar el cambio o rescate de espectro radioeléctrico, el IT puede ordenar este
procedimiento según los criterios del artículo 105, que pueden ser por interés
público, razones de seguridad nacional a solicitud del Poder Ejecutivo o el
reordenamiento de las bandas de frecuencia. El Instituto puede otorgar a los
concesionarios otras frecuencias para continuar con la prestación de servicios.
Ante los casos donde proceda el rescate de una banda se prevé una indemnización
para la empresa afectada basada en la inversión realizada, los equipos con los que
cuenta y su depreciación. Si el concesionario es incumplido en términos de sus
obligaciones legales y de pago, no se le indemnizará.
Si hay una diferencia entre el gobierno y el concesionario sobre el monto de la
indemnización, se recurrirá a los tribunales especializados en telecomunicaciones y
competencia económica y este procedimiento lo iniciará el concesionario una vez
que reciba la propuesta del IFT. Para continuar con la prestación de un servicio
afectado por el rescate de una banda, el Ejecutivo (no el IFT) puede solicitar a otros
concesionarios que lo hagan temporalmente.
Concesiones
Las concesiones pueden ser de cuatro tipos:
1. Comercial
2. Privada
3. Pública
4. Social
En este caso, sólo las concesiones de uso comercial y privado deberán licitarse,
mientras que las de uso público y social se asignan de manera directa. Las
concesiones de uso comercial que solicite el Gobierno federal se otorgan sin un
proceso licitatorio.
En cuanto a la duración de las licencias comerciales y privadas, se otorgan por 20
años de acuerdo con el artículo 75 de la iniciativa. La reforma constitucional
introdujo que la inversión extranjera permitida para telecomunicaciones era del
100%, mientras que para radiodifusión se establece un tope del 49% y, además, se
establece una cláusula de reciprocidad por la que la empresa sólo puede tener una
cantidad de inversión igual a la que se permite en su país. Es decir, si en el país en
donde la empresa inversionista está constituida se permite una participación para
extranjeros en radiodifusión del 49% o más, podrá tener este mismo porcentaje de
propiedad, siempre y cuando no rebase el límite establecido en la Constitución.
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9 Análisis: Iniciativa de Ley Federal de Telecomunicaciones y Radiodifusión. Abril, 2014.
Cualquier licitación comercial puede ser declarada desierta si no se asegura el
cumplimiento del interés público, se incumplen requisitos o se ofrece un valor
inferior al valor mínimo de referencia.
Las concesiones públicas o sociales (estas últimas se refieren a las comunitarias e
indígenas) se otorgan por un tiempo menor: 15 años que puede ser prorrogables por
tiempos iguales. Se establecen en el artículo 83 prohibiciones para lucrar y para
compartir el espectro con terceros.
En este tipo de licencias entran también aquellos concesionarios de servicios
públicos que no sean radiodifusión y telecomunicaciones pero requieran de estos
servicios. Por ejemplo, si un concesionario tiene a su cargo la operación de un campo
de extracción de minerales y requiere usar servicios de telecomunicaciones para que
su personal cumpla con sus funciones, puede solicitar una concesión de tipo público,
a pesar de ser una empresa privada. El diferenciador es que sea un concesionario
autorizado.
Los medios de comunicación de tipo público o social pueden obtener ingresos
adicionales, pero tienen ciertas limitaciones. En el caso de los públicos, pueden
recibir donativos prácticamente de cualquier persona o entidad nacional. No
obstante, si los aporta una parte internacional sólo pueden ser organismos
multilaterales y agencias de cooperación internacional que no deben influir en el
contenido de las transmisiones, según la fracción I del artículo 88 de la iniciativa de
ley federal de telecomunicaciones y radiodifusión.
Los concesionarios de uso social pueden recibir donativos en dinero o en especie sin
más descripción sobre si comparten la limitante de los medios públicos. No pueden
ofrecer publicidad como los medios comerciales, y pueden buscar una fuente de
Inversión extranjera permitida en
telecomunicaciones: 100%
Inversión extranjera permitida en
radiodifusión: 49% sujeta a porcentaje recíproco en el país de donde proviene
el inversionista
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10 Análisis: Iniciativa de Ley Federal de Telecomunicaciones y Radiodifusión. Abril, 2014.
“Patrocinio: el pago en
efectivo o especie que
realiza cualquier persona
física o moral a fin de que se
haga la mención o
presentación visual de la
denominación, razón social,
marca o logotipo de la
persona que realizó el pago”
Iniciativa de Ley Federal de
Telecomunicaciones y
Radiodifusión, Artículo 6°,
fracción XLI
financiamiento en la comunidad o comunidades a las que sirven, patrocinios o
coinversión con otros medios sociales.
Sobre los patrocinios queda la duda sobre su definición, ya que en esta iniciativa de
ley sólo se les define como concepto, mientras que en la propuesta de la Ley del
Sistema Público de Radiodifusión de México se establece que tienen una duración de
cinco segundos. Ha surgido la polémica sobre si este mismo criterio aplica para los
medios sociales.
Conclusiones
La iniciativa de ley federal de telecomunicaciones y radiodifusión pretender, según su
descripción, aterrizar lo establecido en la enmienda constitucional del 11 de junio del
2013. En este sentido, se expone que se tratan de equilibrar el despliegue de
infraestructura y la inversión que la haga posible con la regulación de los agentes
económicos que participan en estos mercados.
Se crea un organismo que funge como regulador, promotor y supervisor de la
competencia y desarrollo de las telecomunicaciones y radiodifusión en México, que
es el Instituto Federal de Telecomunicaciones, constitucionalmente autónomo y
“Los patrocinios tendrán las siguientes
características:
II. Su formato no podrá corresponder al de
un anuncio comercial y su duración no podrá
exceder de cinco segundos”
Iniciativa de Ley del Sistema Público de
Radiodifusión de México, Artículo 6°,
fracción II.
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11 Análisis: Iniciativa de Ley Federal de Telecomunicaciones y Radiodifusión. Abril, 2014.
autoridad de competencia económica para sus sectores. En este organismo se
concentraron funciones que antes estaban repartidas en una “doble ventanilla” entre
la Secretaría de Comunicaciones y Transportes y la extinta Comisión Federal de
Telecomunicaciones. También se elimina este efecto con respecto a la antigua
Comisión Federal de Competencia al designarse al IFT como autoridad en materia de
competencia para telecomunicaciones y radiodifusión.
Sin embargo, la iniciativa del Presidente Peña Nieto prevé que el IFT comparta
labores con organismos como la Profeco, la SCT, Segob, SEP, la Secretaría de Salud y
la propia presidencia. Estas áreas en común son los contenidos y los programas
dedicados a la inclusión digital de la población mexicana. Así mismo, la Secretaría de
Hacienda y Crédito Público y la de Comunicaciones y Transportes tienen el derecho
de hacer “opiniones técnicas no vinculantes” para los actos del IFT en cuanto a la
asignación de concesiones de espectro.
Este recurso se menciona como un elemento clave en cuanto a la conectividad de la
población, ya que se percibe que la demanda de banda ancha móvil irá en aumento.
La asignación de licencias para el uso del espectro ya no están en manos del Poder
Ejecutivo, sino del IFT, quien además tendrá que emitir los lineamientos del mercado
secundario de espectro radioeléctrico que podría permitir que comercializadores
(agentes económicos que no cuentan con concesión de espectro) puedan
aprovecharlo para ofrecer servicios al usuario final a través del arrendamiento de
este recurso, dibujando así cuál sería la relación entre los concesionarios actuales y
los operadores móviles virtuales (MVNO).
En este proyecto de ley se prevé que las concesiones privadas y comerciales se
otorguen hasta por 20 años a través de procesos licitatorios y observando límites de
inversión de extranjera fijados para telecomunicaciones y radiodifusión en la
Constitución. Las concesiones de tipo público o social se asignan de modo directo, sin
licitarse, y por un periodo de 15 años. Estos concesionarios no pueden tener fines de
lucro y sus ingresos dependen de fuentes como el presupuesto público en el caso de
los medios vinculados a dependencias gubernamentales, o de donativos y patrocinios
para el caso de medios comunitarios e indígenas.
Estos son algunos de los grandes temas que se observan en la iniciativa de ley de
telecomunicaciones y radiodifusión. El proceso de discusión legislativa aún no
concluye, por lo que podrían observarse cambios en algunos de los segmentos
analizados en este documento.
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