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8/11/2019 Compendio Diritto Amministrativo Riassunto Elio Casetta
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Capitolo I
Lamministrazione e il suo diritto
La nozione di pubblica amministrazione
Amministrazione non un concetto giuridico, ma un termine riferibile a un qualsiasi
soggetto (persona giuridica, pubblica o privata, ovvero individuo) che svolge unattivitrivolta alla soddisfazione di interessi correlati ai fini che il soggetto si propone di perseguire
Amministrazione in senso oggettivo lamministrazione regolata da norme giuridiche e
svolta per la soddisfazione di interessi pubblici
Amministrazione in senso soggettivo lattivit amministrativa posta in essere dalle persone
giuridiche pubbliche e dagli organi che hanno competenza alla cura degli interessi dei soggetti
pubblici
!ntrambi i concetti si completano a vicenda e nessuno dei due pu" esistere a prescindere
dallaltro
Amministrazione in senso soggettivo equivale a dire organizzazione amministrativa.#al punto di vista del diritto positivo difficile rinvenire una definizione del concetto di
pubblica amministrazione, difatti la nozione pi$ ampia ed attendibile appare senzaltro quella
dellart % comma & dlgs %'&**% (sulla privatizzazione del rapporto di lavoro presso
lamministrazione) ma questa non ricomprende gli enti pubblici economici tra le
amministrazioni pubbliche perch+ il rapporto di lavoro dei dipendenti era gi sottoposto ad
una disciplina privatistica
ale norma si riferisce a tutte le amministrazioni dello -tato ivi compresi gli istituti e scuole di
ogni ordine e grado e le istituzioni educative, le aziende e le amministrazioni dello Stato ad
ordinamento autonomo, le regioni, le province, i comuni, le comunit montane e loro consorzi edassociazioni, le istituzioni universitarie, gli istituti autonomi case popolari (ora Agenzie territoriali per
la casa), le camere di commercio, industria, artigianato ed agricoltura e le loro associazioni, tutti gli enti
pubblici non economici nazionali, regionali o locali, le amministrazioni, le aziende e gli enti del Servizio
sanitario nazionale, lagenzia per la rappresentanza nazionale delle pubbliche amministrazioni (ARAN)
e le agenzie di cui al d.lgs. 3!"###
La nozione di diritto amministrativo
.l diritto amministrativo la disciplina giuridica della pubblica amministrazione (in parte da
essa posta ed in parte ad essa imposta) nella sua organizzazione, nei beni e nellattivit ad essa
peculiari e nei rapporti che, esercitando tale attivit, si istaurano con gli altri soggetti
dellordinamento
/li -tati caratterizzati dalla presenza di un corpo di regole amministrative distinte dal diritto
comune sono generalmente definiti come -tati a regime amministrativo
.n .talia, dopo lunit nel %0', si uniform" la legislazione relativa ai territori annessi ad opera
delle cd leggi di unificazione
1attivit giurisdizionale retta da principi e da una normativa del tutto peculiare ed
autonoma rispetto al diritto amministrativo 1attivit amministrativa pu" essere esercitata dai
soggetti pubblici tanto nelle forme del diritto pubblico quanto nelle forme del diritto privato
/li atti di diritto privato della pubblica amministrazione non possono essere attratti nel diritto
amministrativo perch+ i principi che li regolano sono propri del diritto privato
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#isciplinata in parte dal codice civile poi lattivit amministrativa che determina, o concorre
a determinare, la costituzione di status, di capacit, di rapporti di diritto privato, ad esempio
mediante trascrizioni, registrazioni, documentazioni (cd amministrazione pubblica del
diritto privato)
Anche i rapporti tra diritto penale e diritto amministrativo si sono fatti pi$ stretti, infatti negli
ultimi decenni molti reati sono stati depenalizzati per diventare illeciti amministrativi
Lamministrazione comunitaria ed il diritto amministrativo comunitario1e organizzazioni internazionali sono dotate di una propria struttura amministrativa .l
moltiplicarsi della disciplina dellattivit amministrativa poste da fonti comunitarie, in
particolare da regolamenti e direttive, offre esempi rilevanti di condizionamento dellazione
amministrativa e ormai comunemente accettata lespressione diritto amministrativo
comunitario per descrivere questo complesso di normative
1a Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti delluomo e delle libert
fondamentali stata firmata a 2oma il 3 novembre %4* ed in .talia ne stata data esecuzione
con la 1egge 030%4
.l Trattato di Nizza del &**%, ratificato in .talia con 1egge %*&&**& ha ulteriormentemodificato il trattato dell5nione europea prevedendo anche cooperazioni rafforzate tra gli
-tati membri A 6izza stata anche proclamata la Carta dei diritti fondamentali dellUnione
europea, che si articola in ' capi relativi a dignit, libert, uguaglianza, solidariet,
cittadinanza e giustizia e sancisce in particolare il diritto ad una buona amministrazione
-econdo la 7orte 7ostituzionale, tale espressione, anche se non ha efficacia giuridica, ha
carattere espressivo di principio comuni agli ordinamenti europei
1a 7arta dei diritti fondamentali dell5nione europea dovr essere ratificata a parte
nonostante sia allegata alla 7ostituzione europea
.l diritto amministrativo comunitario in senso proprio soltanto quello avente ad oggettolamministrazione comunitaria, e pu" rilevare ai fini del diritto amministrativo italiano nel
fatto che esso pu" trasformarsi in uno strumento di circolazione di modelli giuridici che
possano in futuro influenzare il nostro ordinamento
8er amministrazione comunitaria si intende linsieme degli organismi e delle istituzioni
dell5nione europea cui affidato il compito di svolgere attivit sostanzialmente
amministrativa e di emanare atti amministrativi
.l moltiplicarsi dei compiti dell5nione europea determina per" anche un parziale
ridimensionamento del campo di azione dellamministrazione interna, e questo problema
arginato dal principio di sussidiariet che per" ha due facce, una garantista a favore del
decentramento e dei poteri locali e laltra che pu" agevolare processi di accentramento a
favore del livello di governo superiore, consentendo a questultimo di agire anche al di l delle
competenze ad esso attribuite formalmente, ogni qual volta lazione comunitaria si presenti
come la pi$ efficace
9uesto principio costituisce una vera e propria regola di riparto delle competenze tra -tati
membri e 5nione europea per salvaguardare le attribuzioni degli -tati stessi, ed stato
inserito nel nostro ordinamento dalla 1egge 4%44: e dallart ; comma del 5 sugli enti
locali, nonch+ dalla 1egge 7ostituzionale n; del &**%
.n particolare, nei settori di competenza concorrente tra 5nione e -tati membri, l5nione
pu" intervenire soltanto se e nella misura in cui gli obiettivi dellazione prevista non possano
essere realizzati dagli -tati membri e possano dunque essere realizzati meglio a livello
comunitario a motivo delle dimensioni o degli effetti dellazione stessa
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-pesso le amministrazioni nazionali sono chiamate a svolgere compiti esecutivi delle decisioni
adottate dallamministrazione comunitaria, e questo determina una complicazione del
procedimento amministrativonel senso che si assiste alla partecipazione ad esso sia delle
amministrazioni italiane, sia dellamministrazione comunitaria, che emana latto finale
destinato a produrre effetti per i cittadini ale situazione crea dubbi e incertezze in ordine al
giudice (nazionale o comunitario) al quale deve rivolgersi il privato che si ritenga leso
dallazione procedimentale
-i deve poi distinguere tra esecuzione in via diretta o quella in via indiretta che avviene cioavvalendosi della collaborazione degli -tati membri
1a 7ommissione si avvale cos< oggi di apparati esecutivi e di uffici che si sono creati e
sviluppati spesso in materia non organica, mediante decisioni ad hoc, anche a motivo
dellessenza di una riserva di legge in materia di organizzazione che avrebbe probabilmente
imposto uno sviluppo pi$ omogeneo
-otto il profilo soggettivo, nellamministrazione comunitaria assume un ruolo centrale la
7ommissione, che ha compiti di esecuzione delle norme comunitarie
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Capitolo II
Ordinamento giuridico e amministrazione: la disciplina costituzionale
Diritto amministrativo e nozione di ordinamento giuridico.
7on il termine ordinamento giuridico generalesi indica lassetto giuridico e linsieme delle
norme giuridiche che si riferiscono ad un particolare gruppo sociale1e prescrizioni della 7ostituzione prevalgono sulle norme prodotte dalle altre fonti del diritto,
ed proprio questa analisi che consente di chiarire quale sia la posizione dellamministrazione
nellordinamento giuridico generale, ossia quali siano i suoi rapporti con gli altri soggetti del
medesimo ordinamento
Lamministrazione nella Costituzione in particolare il !modello" di
amministrazione emergente dagli artt. #$ %#$ %& e %'. La separazione tra indirizzo
politico e attivit di gestione.
1a 7ostituzione si occupa dellamministrazione nella sezione .. del titolo ... della parteseconda =ltre agli articoli presenti nello stesso titolo ..., sezione ., relativi al governo (in
particolare lart4), si ricordano gli artt , &0, &, %%3 e %%0 #i rilievo sono poi le norme che
interessano la materia dei servizi pubblici (artt ;&, ;;, ;0, 3%, 3;, 3:), la responsabilit (art &0)
e le altre disposizioni comunque applicabili allamministrazione
#al quadro normativo costituzionale emergono diversi modelli di amministrazione, nessuno
dei quali pu" essere considerato come modello principale
1. .n base lart 40 7ost 1amministrazione pare in primo luogo direttamente legata alla
collettivit nazionale al cui servizio i suoi impiegatisono posti
2. >i poi il modello espresso dallart 7ost e sviluppato nel titolo > della parteseconda, caratterizzato dal disegno del decentramento amministrativo e dalla
promozione delle autonomie locali, capaci di esprimere un proprio indirizzo politico(
amministrativo.
; 1art4: 7ost contiene una riserva di legge e mira a sottrarre lamministrazione al
controllo politico del /overno e che si legittima per la sua imparzialit ed efficienza
7ontemporaneamente, lo stesso art 4: 7ost pone limiti al legislatore imponendogli di
incidere sullamministrazione soltanto dettando regole per la disciplina della sua
organizzazione
1analisi dei modelli di amministrazione emergenti dal disegno costituzionale evidenzia lacostante presenza della questione del rapporto tra amministrazione, governo e politica
.l /overno, insieme al 8arlamento, esprime un indirizzo, qualificato dallart 4 7ost come
indirizzo politico e amministrativo
1indirizzo politico pu" definirsi come la direzione politica dello -tato e quindi, come quel
complesso di manifestazioni di volont in funzione del conseguimento di un fine unico,
mentre lindirizzo amministrativo consiste nella prefissione di obiettivi dellazione
amministrativa ma che deve comunque essere stabilito nel rispetto dellindirizzo politico
1art & comma % della 1egge 3**%400 attribuisce al 7onsiglio dei ministri il compito di
determinare, in attuazione della politica generale del governo, lindirizzo generale dellazione
amministrativa e lart comma & lettera a) della 1egge 3**%400, prevede che il 8residente del
7onsiglio dei ministri impartisca ai ministri le direttive politiche ed amministrative in
attuazione delle deliberazioni del 7onsiglio dei ministri .l #1gs %'&**% attribuisce agli
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organi di governo lindirizzo politico?amministrativo (Artt 3 e %3) 1art 3& del 5 sugli enti
locali dispone a sua volta che il consiglio comunale e quello provinciale siano organi di
indirizzo e di controllo politico?amministrativo
1amministrazione deve essere leale verso la forza politica che detiene la maggioranza
parlamentare, e deve essere uno strumento di esecuzione delle direttive politiche impartite dal
ministro che assume la responsabilit degli atti del proprio dicastero
.l significato del #1gs %'&**% non quello di riservare lattivit di indirizzo ai soli organi
politici, bens< di identificare i contenuti dellattivit, qualificata come indirizzo politico(amministrativo, sottratta ai dirigenti, ai quali unattivit di indirizzo comunque spetta
/li organi politici possono controllare e indirizzare il livello pi$ alto dellamministrazione @ la
dirigenza @ soltanto utilizzando gli strumenti di cui al #1gs %'&**% in particolare la
prefissione di obiettivi e verifica dei risultati
A differenza degli atti amministrativi, gli atti politici sono sottratti al sindacato del giudice
amministrativo in forza dellart&3 1egge 44&04 (la legge istitutiva del 7onsiglio di -tato), ad
esempio le deliberazioni dei decreti legge e dei decreti legislativi gli atti di iniziativa
legislativa del governo la determinazione di porre la questione di fiducia lo scioglimento dei
consigli regionali6el diritto amministrativo stata elaborata la categoria degli atti di alta amministrazione(ad
esempio i provvedimenti di nomina dei direttori generali delle aziende unit sanitarie locali e
delle aziende ospedaliere) caratterizzati da una amplissima discrezionalit, considerati lanello
di collegamento tra indirizzo politico e attivit amministrativa in senso stretto e sono soggetti
alla legge ed al sindacato giurisdizionale
I principi costituzionali della pubblica amministrazione la responsabilit.
.l principio di responsabilit enunciato dallart&0 7ost i funzionari e i dipendenti dello
-tato e degli enti pubblici sono direttamente responsabili, secondo le leggi penali, civili eamministrative, degli atti compiuti in violazione di diritti .n tali casi la responsabilit civile si
estende allo -tato e agli enti pubblici
.l termine responsabilit inteso dalla 7ostituzione si riferisce alla assoggettabilit ad una
sanzione dellautore di un illecito, mentre spesso lo stesso termine usato in altre normative
come quelle regionali, per indicare il soggetto che deve rendere conto del complesso
dellattivit di un ufficio ad esso facente capo
1a legge sul procedimento amministrativo ha previsto listituzione della figura del
responsabile del procedimento, che soddisfa una esigenza di trasparenza e di identificabilit
di un contraddittore allinterno dellamministrazione procedente che sia individuabile e
contattabile dal cittadino, nel segno del superamento del principio dellimpersonalit
dellapparato amministrativo
2ecenti e molteplici leggi hanno introdotto le autorit o amministrazioni indipendenti,
organismi pubblici caratterizzati da un alto grado di imparzialit e soggetti unicamente alla
legge, che proprio in ragione della loro indipendenza dallesecutivo non rispondono
politicamente allo stesso, ma neppure ad altri soggetti
Il principio di legalit.
.l principio di legalitesprime lesigenza che lamministrazione sia assoggettata alla legge,
anche se esso applicabile non soltanto alla amministrazione bens< a qualsivoglia potere
pubblico
6el nostro ordinamento giuridico convivono pi$ concezioni del principio di legalit
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a) esso considerato nei termini di non contraddittorietdellatto amministrativo rispetto
alla legge (preferenze della legge) 1art3 delle disposizioni preliminari al 7odice
7ivile stabilisce che i regolamenti amministrativi non possono contenere norme
contrarie alle disposizioni di legge e lart 1egge &&30%0' all!, da cui discende
lobbligo per il giudice ordinario di disapplicare gli atti amministrativi e i regolamenti
non conformi alle leggi ale accezione, che corrisponde allidea di
unamministrazione che pu" fare ci" che vuole purch+ non sia impedito dalla legge,
stata successivamente superata dalle tesi della legalit formale e della legalitsostanziale
b) .l principio di legalit inteso anche nella sua accezione di conformit formale, nel
senso che il rapporto tra legge e amministrazione impostato non solo sul divieto di
questultima di contraddire la legge, ma anche sul dovere della stessa di agire nelle
ipotesi ed entro i limiti fissati dalla legge che attribuisce il relativo potere ale principio
si applica ad alcuni atti amministrativi normativi, quali i regolamenti ministeriali
c) .l principio della legalit inteso come conformit sostanziale intende fare riferimento
alla necessit che lamministrazione agisca non solo entro i limiti di legge, ma in
conformit della disciplina sostanziale posta dalla legge stessa, la quale incide anchesulle modalit di esercizio dellazione e, dunque, penetra allinterno dellesercizio del
potere 9uesta concezione si ricava dalle ipotesi in cui la 7ostituzione prevede una
riserva di legge
>i sono tuttavia alcune differenze tra il principio di legalit e riserva di legge, questultima
riguarda il rapporto tra 7ostituzione, legge ed amministrazione e, imponendo la disciplina
legislativa di una data materia, ne limita lesercizio del potere normativo spettante
allesecutivo (la sua violazione comporta lillegittimit costituzionale della legge stessa)
1e differenze si sostanziano nel fatto che il principio di legalit attiene al rapporto tra legge ed
attivit complessiva della pubblica amministrazione, quindi anche quella non normativa, ed ilmancato rispetto di tale principio determina lillegittimit dellazione amministrativa
. parametri ai quali lattivit amministrativa deve fare riferimento sono non solo di legalit,
ma anche di legittimit, la quale consiste nella conformit del provvedimento e dellazione
amministrativa a parametri anche diversi dalla legge, ancorch+ alla stessa pur sempre collegati
(norme regolamentari, statutarie e cos< via) ra questi parametri sono da annoverare anche
regole non scritte
.l principio di legalit si risolve in quello di tipicitdei provvedimenti amministrativiB se
lamministrazione pu" esercitare i soli poteri autoritativi attribuiti dalla legge, essa pu"
emanare soltanto i provvedimenti stabiliti in modo tassativo dalla legge stessa
=ccorre infine richiamare il principio del giusto procedimento elaborato dalla 7orte
costituzionale ed avente la dignit di principio generale dellordinamentoB in particolare esso
esprime lesigenza che vi sia una distinzione tra il disporre in astratto con legge e il
provvedere in concreto con atto alla stregua della disciplina astratta
Il principio di imparzialit.
1art4: 7ost pone due principi relativi allamministrazioneB il principio di buon andamento
dellamministrazione e del principio di imparzialit
1a dottrina e la giurisprudenza hanno affermato la natura precettiva e non programmatica
della norma costituzionale, la quale pone una riserva di legge, inoltre stata affermata
lapplicabilit diretta dei due principi sia allorganizzazione che allattivitamministrativa
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.l concetto di imparzialit esprime il dovere dellamministrazione di non discriminare la
posizione dei soggetti coinvolti
1imparzialit impone che lamministrazione sia strutturata in modo da assicurare una
condizione di oggettiva aparzialit, ed in tal senso, la norma costituzionale conterrebbe una
riserva di organizzazionein capo allesecutivo
!sempi di applicazione del principio si trovano nellart40 7ost il quale sancisce che i pubblici
impiegati sono al servizio esclusivo della 6azione e quindi non di interessi partigiani
lobbligo di astensione sussistente in capo ai titolari di pubblici uffici allorch+ debbanodecidere questioni alle quali essi siano interessati
.l principio di imparzialit impone il criterio del pubblico concorso per laccesso ai pubblici
uffici, inteso ad evitare la formazione di una burocrazia politicizzata e richiede che la
commissione giudicatrice sia formata prevalentemente da tecnici
-trettamente connesso allimparzialit il principio della predeterminazione dei criteri e delle
modalit cui le amministrazioni si debbono attenere nelle scelte successive, il quale consente
di verificare la rispondenza delle scelte concrete ai criteri che lamministrazione ha prefissato
(cd autolimite)
1a parzialit ricorre quando sussiste un ingiustificato pregiudizio o una indebita interferenzadi alcuni di tali interessi, mentre limparzialit riferita allattivit di scelta concreta, si
identifica nella congruit delle valutazioni finali e delle modalit di azione prescelte ale
congruit deve essere definita tenendo conto degli interessi implicati, di quelli tutelati dalla
legge e degli altri elementi che possono condizionare lazione amministrativa
Il principio di buon andamento.
.l principio di buon andamento enunciato dallart4: 7ost impone che lamministrazione
agisca nel modo pi$ adeguato e conveniente possibile
.n tema di conferimento di funzioni e compiti a regioni ed enti locali pare da collegare al buonandamento il principio di adeguatezza in relazione allidoneit organizzativa
dellamministrazione ricevente, a garantire C lesercizio delle funzioni 9uesto principio
stato costituzionalizzato dalla 1egge 7ost n;&**% che, sostituendo lart %%0 7ost 7omma %,
stabilisce che lattribuzione delle funzioni tra comuni, province, citt metropolitane, regioni e
-tato avvenga sulla base del principio di adeguatezza
.l buon andamento riferito alla pubblica amministrazione nel suo complesso, non al singolo
funzionario o pubblico dipendente verso il loro dovere funzionale di buona amministrazione
I criteri di efficacia$ economicit$ efficienza e trasparenza.
1amministrazione deve attenersi, oltre ai principi di buon andamento e di imparzialit, anche
ai criteri di economicit, efficacia e trasparenza
.l criterio di efficienza indica la necessit di misurare il rapporto tra il risultato dellazione
organizzativa e la quantit di risorse impiegate per ottenere quel dato risultatoB esso
costituisce la capacit di una organizzazione complessa di raggiungere i propri obiettivi
attraverso la combinazione ottimale dei fattori produttivi
.l criterio di efficacia invece collegato al rapporto tra ci" che si effettivamente realizzato e
quanto si sarebbe dovuto realizzare sulla base di un piano o un programma
8ertanto efficienza o efficacia non coincidono, ma utile notare che il termine efficacia ha
un significato differente rispetto a quello impiegato per descrivere la rilevanza degli effetti sul
piano dellordinamento generale
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.l criterio di trasparenzapu" essere riferito sia allattivit sia allorganizzazione e, dunque,
alla duplice declinazione del termine amministrazione
Al concetto di trasparenza, inteso in senso ampio, possono essere ricondotti molti istituti, tra i
quali il diritto di accesso, la pubblicit degli atti, la motivazione, la univoca definizione delle
competenze, listituzione degli uffici di relazione con il pubblico, il responsabile del
procedimento, e pi$ in generale le attivit di informazione e di comunicazione delle
amministrazioni, disciplinate dalla legge %*&***
I principi di azionabilit delle situazioni giuridic)e dei cittadini nei confronti della
pubblica amministrazione e di sindacabilit degli atti amministrativi. Il problema
della riserva di amministrazione.
1art&3 comma % 7ost -tabilisce che tutti possono agire in giudizio per la tutela dei propri
interessi legittimi 1art %%; 7ost dispone che contro gli atti della pubblica amministrazione $
sempre ammessa la tutela giurisdizionale dei diritti e degli interessi legittimi dinanzi agli organi di
giurisdizione ordinaria o amministrativa. %ale tutela non pu& essere esclusa o limitata a particolari
mezzi di impugnazione o per determinate categorie di atti. 'a legge determina uali organi di
giurisdizione possono annullare gli atti della pubblica amministrazione nei casi e con gli eetti previstidalla legge stessa
9uesta disciplina esprime lesigenza che ogni atto della pubblica amministrazione possa
essere sindacato da parte di un giudice e che tale sindacato attenga a qualsiasi tipo di vizio di
legittimitB si tratta del principio di azionabilit delle situazioni giuridic)e dei cittadini nei
confronti dellamministrazione e del principio di sindacabilit degli atti amministrativi.
-econdo la 7orte costituzionale, la norma in esame non impedisce lemanazione delle cd
leggi provvedimento(si tratta di leggi che hanno contenuto puntuale e concreto alla stessa
stregua dei provvedimenti amministrativi), purch+ sia rispettato il canone di ragionevolezza
1a legge provvedimento pu" essere per" sindacata soltanto dalla 7orte costituzionale, allaquale tuttavia non possibile proporre direttamente ricorso da parte dei soggetti privati lesi
!merge il problema della riserva di amministrazione, cio ci si deve chiedere se esista un
ambito di attivit ristretto riservato alla pubblica amministrazione
-pesso il giudice amministrativo ha giurisdizione di merito, che gli consente di sindacare
lopportunit delle scelte amministrative
1idea della riserva di amministrazione sembra poi confliggere con altri principi, quali il
principio della preferenza della legge, inoltre, una legge che non disponesse in via puntuale e
concreta @ sostituendosi allamministrazione e nellesercizio di un potere @ in una situazione
caratterizzata dalla presenza di pi$ interessi di cui occorre effettuare una valutazione e unaponderazione, violerebbe il principio di imparzialit cui il legislatore vincolato in tema di
attivit amministrativa
5n caso diverso di riserva a favore dellamministrazione, relativo per" allesercizio della
funzione regolamentare, pare emergere dallart %%: comma ' 7ost che riconosce la potest
regolamentare regionale in ogni materia diversa da quelle di competenza statale e la potest
regolamentare dei comuni, province e citt metropolitane in ordine alla disciplina
dellorganizzazione e dello svolgimento delle funzioni loro attribuite
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Il principio della finalizzazione dellamministrazione pubblica agli interessi
pubblici.
#allesame dellart 4: 7ost !merge il principio di finalizzazione dellamministrazione
pubblicaB il buon andamento significa congruit dellazione in relazione allinteresse pubblico
limparzialit, direttamente applicabile allattivit amministrativa, postula lesigenza di un
soggetto parte, il quale tale in quanto persegue finalit collettive che lordinamento
generale ha attribuito alla sua cura
ali principi devono essere rispettati anche dal legislatore quando pone in essere la disciplina
dellamministrazione !d applicabile anche allattivit di diritto privato
dellamministrazione e allorganizzazione
I principi di sussidiariet$ differenziazione ed adeguatezza.
5n ulteriore principio dellordinamento con riferimento allallocazione delle funzioni
amministrative il principio di sussidiariet, inteso nel senso di attribuzioni di funzioni al
livello superiore di governo esercitabili soltanto nellipotesi in cui il livello inferiore non riesca
a curare gli interessi ad esso affidati
9uesto principio stato introdotto dapprima a livello comunitario dal rattato 7!.l decentramento figura riferibile in generale a tutti i poteri decisori (non solo dunque a
quelli amministrativi, ma anche a quelli politico?legislativi) e che implica la necessit che tali
poteri non siano tutti racchiusi e conferiti in un centro -econdo lart 7ost 'a Repubblica
attua nei servizi che dipendono dallo Stato il pi* ampio decentramento amministrativo e costituisce
regola fondamentale dellorganizzazione amministrativa
.l decentramento un fenomeno organizzativo che pu" assumere forme diverseB burocratico
(il quale comporta soltanto il trasferimento di competenze da organi centrali a organi periferici
di uno stesso ente), oppure autarchico (se comporta laffidamento, ad enti diversi dallo -tato,
del compito di soddisfare la cura di alcuni bisogni pubblici).l decentramento burocratico implicherebbe la responsabilit esclusiva degli organi locali
nelle materie di propria competenza e lassenza di un rapporto di rigida subordinazione con il
centro
8arte della dottrina (-andulli) ritiene che in molti casi la presenza di organi statali locali
realizzi, o abbia realizzato, un fenomeno di deconcentrazione nellambito di
unamministrazione statale che per" resta accentrata
.l decentramento autarc)icopu" essere previsto a favore di enti locali, consentendo cos< che la
cura di interessi locali sia affidata a enti esponenziali di collettivit locali, ovvero a favore di
altri enti (cd decentramento istituzionale)1a recente 1egge 4%44: art.*c&, ha attribuito al governo la delega per conferire agli enti
locali e alle regioni tutte le funzioni e i compiti amministrativi relativi alla cura degli interessi
e alla promozione dello sviluppo delle rispettive comunit, nonch+ tutte le funzioni e i compiti
amministrativi localizzabili nei rispettivi territori in atto esercitati da qualunque organo o
amministrazione dello -tato, centrali o periferici, ovvero tramite enti o altri soggetti pubblici
1a delega stata esercitata con il #1gs %%&%440 ed a seguito di questo processo di
conferimento di compiti e funzioni a 2egioni ed enti locali, oggi lamministrazione italiana si
configura essenzialmente come regionale e locale
.l principio di sussidiariet annoverato dalla 1egge 4%44: art.+ tra i principi e i criteridirettivi cui deve attenersi la regione nel conferimento a province, comuni ed enti locali delle
funzioni che non richiedano lunitario esercizio a livello regionale
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1art ; comma del 5 sugli enti locali prevede che comuni e province sono titolari di
unzioni proprie e di uelle conerite loro con legge dello Stato e della regione, secondo il principio di
sussidiariet
.l principio di sussidiariet pu" essere inteso in senso non solo verticale (relativamente cio
alla distribuzione delle competenze tra centro e periferia) ma anche orizzontale(nei rapporti
tra poteri pubblici e organizzazioni della societ)
1art ; comma del 5 sugli enti locali prevede anche la possibilit che gli enti locali
svolgano le proprie funzioni anche attraverso le attivit che possono essere +adeguatamenteesercitate dalla autonoma iniziativa dei cittadini e delle loro ormazioni socialiB il cittadino quindi, da
mero amministrato, viene considerato come promotore della vita politico?amministrativa
1art %%0 comma % 7ost -tabilisce che le unzioni amministrative sono attribuite ai comuni, salvo
che, per assicurarne lesercizio unitario, siano conerite a province, citt metropolitane, regioni e Stato,
sulla base dei principi di sussidiariet, dierenziazione ed adeguatezza .l 7omma ; precisa che
Stato, regioni, citt metropolitane, province e comuni avoriscono lautonoma iniziativa dei cittadini,
singoli o associati, per lo svolgimento di attivit di interesse generale, sulla base del principio di
sussidiariet
.l principio di sussidiariet richiamato pure dallart%&* ultimo comma 7ost, che disciplina ipoteri sostitutivi dello -tato nei confronti dei governi locali e, recentemente, dalla 1%;%&**;
che contiene disposizioni per ladeguamento dellordinamento della 2epubblica alla legge
7ostituzionale n;&**%
I principi costituzionali applicabili alla pubblica amministrazione leguaglianza$ la
solidariet$ la democrazia.
Allamministrazione, come agli altri soggetti pubblici, si applicano senzaltro i principi di
eguaglianza$ di solidariet$ di buona fede, e lart& stabilisce che lordinamento delle forze
armate deve essere informato allo spirito democratico della 2epubblica-e il principio democratico informa lordinamento militare, esso, a maggior ragione, deve
essere riferibile allamministrazione nel suo complesso, ed indica il governo della
maggioranza nel rispetto dei diritti delle minoranze
1a democrazia implica dunque la tutela dei diritti delle minoranze, nonch+ la possibilit di
controllare in qualche modo lesercizio del potere politico nei vari settori
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Capitolo III
Lorganizzazione amministrativa: profili generali
Introduzione.
7iascun ordinamento oltre a riconoscere la soggettivit e la capacit giuridica a tutte le
persone fisiche, istituisce altri soggetti?persone giuridiche e questo vale anche per le personegiuridic)e pubblic)e
1a dottrina e la giurisprudenza riconoscono come soggetti di diritto @ e dunque come centri di
imputazione di situazioni giuridiche soggettive ? anche organizzazioni che non hanno la
personalit giuridica quali le associazioni non riconosciute (dette figure soggettive), le
associazioni sindacali, i ministeri, le amministrazioni autonome e le autorit indipendenti non
aventi personalit giuridica
I soggetti di diritto nel diritto amministrativo ,li enti pubblici.
. soggetti di diritto pubblico costituiscono nel loro complesso lamministrazione in sensosoggettivo, che si articola nei vari enti pubblici !ssi sono dotati di capacit giuridica e come
tali sono idonei ad essere titolari di poteri amministrativiB in questo senso possono essere
definiti come centri di potere
Accanto allamministrazione statale, vi sono le amministrazioni regionali nonch+ gli enti
esponenziali delle comunit territoriali, riconosciuti dallordinamento generale in quanto
portatori di interessi pubblici
1amministrazione statale (ma anche quella regionale e locale) si articola in una serie di enti
variamente collegati alla prima, ma da questi distinti in quanto provvisti di propria
personalit6el corso del tempo, accanto agli enti territoriali nazionali, si sono aggiunti enti privati e
soggetti che rappresentano anche espressioni spontanee che svolgono attivit rilevanti per la
comunit, e per tale motivo sono stati riconosciuti come enti dallordinamento
.l mutamento del ruolo dello -tato, che, da soggetto chiamato ad intervenire direttamente ed
in prima persona nella societ e nelleconomia, tende a configurarsi sempre pi$ come soggetto
regolatore, ha agevolato il fenomeno della creazione di amministrazioni indipendenti e la
vicenda della privatizzazione degli enti
Il problema dei caratteri dellente pubblico.
1art4: 7ost stabilisce il principio generale secondo cui i pubblici uici sono organizzati
secondo disposizioni di legge, e lart 3 della 1egge :*%4: afferma che nessun nuovo ente
pubblico pu& essere istituito o riconosciuto se non per legge
1a norma costituzionale esprime il principio essenziale secondo cui spetta allordinamento
generale e alle sue fonti individuare le soggettivit che operano al suo interno
Dolti enti (consorzi, aziende speciali e cos< via) continuano comunque ad essere istituiti da
altri enti pubblici con determinazioni amministrative sulla base di legge e non per legge,
pertanto si distingue in dottrina tra configurazione astrattae istituzione concretadellente
1a questione dellindividuazione degli enti pubblici stata risolta dalla giurisprudenza
utilizzando una serie di indici !esteriori", che qualificano lente se valutati nel loro
complesso
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ra questi indici di pubblicit si ricordano la costituzione dellente ad opera di un soggetto
pubblico la nomina degli organi direttivi in tutto o in parte di competenza dello -tato o di
altro ente pubblico lesistenza di controlli o di finanziamenti pubblici lattribuzione di poteri
autoritativi
La definizione di ente pubblico e le conseguenze della pubblicit.
1elemento essenziale della pubblicit di una persona giuridica va ricercato considerando la
particolare rilevanza pubblicistica dellinteresse perseguito dallente1interesse pubblico quando la legge labbia imputato ad una persona giuridica, tenuta
giuridicamente a perseguirloB di qui il riconoscimento della pubblicit di quella persona
giuridica
1ente pubblico istituito con una specifica vocazione allo svolgimento di una peculiare
attivit di rilevanza collettiva
1ente pubblico non pu" disporre della propria esistenza, a differenza dei soggetti privati, che
possono decidere di ritirarsi e cio di smettere lattivit, oppure modificare loggetto della
stessa
6on sempre facile individuare limputazione legislativa dellente, ma si ritiene che possanoesserci alcuni elementi rivelatori, quali il finanziamento pubblico e lutilizzo di denaro
pubblico da parte dellente
ale criterio trova conferma negli artt %% e %3 della 1egge 4%44: i quali prevedono la
trasformazione in associazioni o in persone giuridiche di diritto privato degli enti nazionali
che non svolgono funzioni o servizi di rilevante interesse pubblico
Agli enti pubblici economicinon vengono riconosciuti poteri autoritativi
1a qualificazione di un ente pubblico importante perch+ comporta conseguenze giuridiche
di rilievo
a) -oltanto gli enti pubblici possono emanare provvedimenti che hanno efficacia sul pianodellordinamento generale alla stessa stregua dei provvedimenti dello -tato, impugnabili
davanti al giudice amministrativo 1autonomia intesa come possibilit di effettuare da
s+ le proprie scelte ed altres< riferita alla possibilit di porre in essere norme generali ed
astratte che abbiano efficacia sul piano dellordinamento generale (cd autonomia
normativa), si pensi agli enti territoriali, i quali possono emanare statuti e regolamenti e
prefissarsi anche obbiettivi e scopi diversi da quelli statali (cd autonomia di indirizzo)
.n particolare dispone di autonomia di indirizzo la regione, in virt$ della posizione di
autonomia ad essa costituzionalmente riconosciuta
1a legge pu" poi attribuire agli enti lautonomia finanziaria, cio la possibilit di decidere
in ordine alle spese e di disporre di entrate autonome, lautonomia organizzativa che
consiste nella possibilit di darsi un assetto organizzativo proprio anche diverso da
modelli generali, lautonomia tributariache consiste nella possibilit di disporre di propri
tributi, e lautonomia contabile, cio la potest di derogare al normale procedimento
previsto per lerogazione di spese e lintroito di entrate ed in particolare la sussistenza di
un bilancio distinto da quello degli altri enti
1a possibilit di agire per il conseguimento dei propri fini mediante lesercizio di attivit
amministrativa che ha la natura e gli effetti di quella della pubblica amministrazione viene
comunemente ricondotta alla nozione di autarc)ia
b) -oltanto agli enti pubblici riconosciuta la potest di autotutela lordinamento attribuisce
cio a tali enti la possibilit di risolvere un conflitto attuale o potenziale di interessi e, in
particolare, di sindacare la validit dei propri atti producendo effetti incidenti su di essi
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1autotutela costituisce di norma esercizio di funzione amministrativa attiva, e
manifestazione di autotutela pure le decisioni su ricorso amministrativo
c) 1e persone fisiche legate da un rapporto di servizio agli enti pubblici sono assoggettate ad
un particolare regime di responsabilit penale, civile e amministrativa
d) /li enti pubblici sono tenuti al rispetto dei principi applicabili alla pubblica
amministrazione alcuni loro beni sono assoggettati ad un regime speciale
e) 1attivit che costituisce esercizio dei poteri amministrativi di regola retta da norme
peculiari, quali quelle contenute nella 1&3%%44* relativa ai procedimenti amministrativif) /li enti pubblici possono utilizzare procedure privilegiate per la riscossione delle entrate
patrimonialidello -tato
g) 6ellipotesi in cui abbiano partecipazioni in una societ per azioni, latto costitutivo pu"
conferire agli enti pubblici la facolt di nominare uno o pi$ amministratori o sindaci
(art&30 cc) la legge pu" attribuire allo -tato o ad altri enti pubblici tale possibilit anche
in mancanza di partecipazione azionaria (art &34 cc)
h) /li enti pubblici sono soggetti a particolari rapporti o relazioni (con lo -tato, la regione, il
comune, a seconda dei casi), la cui intensit (strumentalit, dipendenza, eccC) varia in
ragione dellautonomia dellente#ai concetti di autotutela, autarchia e autonomia devono essere distinte le nozioni di
autodichia e di autogoverno
1autodic)ia consiste nella possibilit, spettante ad alcuni organi costituzionali in ragione
della loro peculiare indipendenza, di sottrarsi alla giurisdizione degli organi giurisdizionali
comuni, esercitando la funzione giustiziale relativamente alle controversie con i propri
dipendenti
1autodichia riconosciuta alla 7amera, al -enato e alla 7orte costituzionale
.l termine autogovernoindica la situazione che ricorre nellipotesi in cui gli organi dello -tato
siano designati dalla collettivit di riferimento, anzich+ essere nominati o cooptati da parte diautorit centrali
Il problema della classificazione degli enti pubblici.
/li enti possono essere suddivisi in gruppi in considerazione della finalit perseguita, e si
distinguono in dottrina enti con compiti di disciplina di settori di attivit, enti con compiti di
promozione, enti con compiti di produzione di beni e di servizi in forma imprenditoriale, enti
con compiti di erogazione di servizi pubblici
.n base al tipo di poteri attribuiti, si differenziano gli enti che posseggono potest normativa
dagli enti che fruiscono di poteri amministrativi e da quelli che fanno uso della sola capacit
di diritto privato
.n ordine alle modalit con le quali viene organizzata la presenza di persone negli organi
dellente si annoveranoB
a) !nti a struttura istituzionale, nei quali la nomina degli amministratori determinata
da soggetti estranei allenteB si tratta di enti (ad esempio l.68-) che presuppongono la
destinazione di un patrimonio alla soddisfazione di un interesse la prevalenza
dellelemento patrimoniale spiega lampia gamma di controlli cui questi enti sono
tradizionalmente sottoposti
b) !nti associativi, nei quali i soggetti facenti parte del corpo sociale sottostante
determinano direttamente o a mezzo di rappresentanti eletti o delegati le decisioni
fondamentali dellente .n essi si verifica quindi il fenomeno della
autoamministrazione 9uesti enti possono essere caratterizzati dalla presenta di
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unassemblea avente soprattutto compiti deliberanti (ad esempio 7=6., ordini e
collegi professionali, accademie di natura pubblica)
.n alcuni enti, poi, detti a struttura rappresentativa, i soggetti interessati determinano la
nomina della maggioranza degli amministratori non direttamente, ma attraverso le proprie
organizzazioni
1a 7ostituzione contempla allart gli enti autonomi (autonomie locali), e ai fini della
sottoposizione al controllo della 7orte dei 7onti, allart %** 7ost, quella degli enti a cui lo
-tato contribuisce in via ordinariaAgli enti autonomi la 7ostituzione riconosce una particolare posizione di autonomia in
particolare a comuni, province, citt metropolitane e regioni ali enti sono formazioni sociali
entificate cui attribuita autonomia di indirizzo, potendo essi esprimere un indirizzo politico
(nel caso della regione) o politico?amministrativo anche confliggente con quello statale
.l principio dellautonomia nei limiti fissati dallordinamento alla base della disciplina
costituzionale delle universit$ delle istituzioni di alta cultura e delle accademie, cio
soggetti che possono darsi ordinamenti autonomi nei limiti stabiliti dalle leggi dello Stato (art ;;
7ost)
1a legge ha di recente introdotto la categoria delle autonomie funzionali (art% #1gs%%&%440) o enti locali funzionali, per indicare quegli enti @ universit, camere di commercio,
industria, artigianato e agricoltura, istituzioni scolastiche @ ai quali possono essere conferiti
funzioni e compiti statali
1art % comma 3 lett d, 14%44:, esclude il conferimento a regioni, province e comuni dei
compiti esercitati localmente in regime di autonomia funzionale non solo dalle camere di
commercio, ma anche dalle universit degli studi
/li enti pubblici economici sono disciplinati nel codice civile (art &&*% cc, che si riferisce
agli enti pubblici che hanno per oggetto esclusivo o principale unattivit commerciale, art
&&&% cc, che esclude dal fallimento gli enti pubblici) ed in altre norme di legge (ad esempioart3*4 n3 cpc e art ;: 1;**%4:*)
1a classificazione contenuta nella 1:*%4: importante, poich+ per gli enti statali non
economici (cd parastatali) pone una regolamentazione omogenea attinente al rapporto di
impiego, ai controlli, alla gestione contabile, alla nomina degli amministratori
/li enti a struttura associativa sono presi in considerazione dalla legge al fine di sottrarli
allestinzione pura e semplice, in ragione del fatto che la formazione sociale cui essi sono
esponenti non pu" cessare di esistere
1a 7ostituzione riconosce come dotati di autonomia gli enti territorialiB comuni, province,
citt metropolitane, regioni e -tato
.l territorioconsente di individuare gli enti stessi nonch+ le persone che vi appartengono per il
solo fatto di esservi stanziate, ossia, proprio e soltanto per questo collegamento con il territorio
(residenza)
1ente territoriale politicamente rappresentativo del gruppo stanziato sul territorio e opera
nellinteresse di tutto il gruppo, e ovviamente le sue funzioni sono individuabili in ragione del
livello territoriale degli interessi stessi
-oltanto gli enti territoriali possono essere titolari di beni demaniali, posti al servizio di tutta la
collettivit
/li enti pubblici non territoriali, pur esponenziali di gruppi sociali, sono accomunati in
ragione del perseguimento di interessi settoriali, tanto vero che vengono detti
monofunzionali
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.l carattere atipico degli enti pubblici ha indotto ha introdurre regimi di diritto speciale, come
la normativa inerente listituzione e la regolamentazione di una serie di enti pubblici detti
agenzie, (ad esempio lagenzia per i servizi sanitari regionali istituita dal #1gs &''%44; e
avente compito di supporto alle attivit regionali, lagenzia per la rappresentanza negoziale
delle pubblic)e amministrazioni avente il compito di rappresentare lamministrazione
pubblica in sede di contrattazione collettiva nazionale lagenzia autonoma per la gestione
dellalbo dei segretari comunali e provinciali istituita dallart%: c:' 1%&:%44: avente
personalit di diritto pubblico e sottoposta alla vigilanza del Dinistero dell.nterno lagenziaspaziale italiana, riordinata con #1gs %&0&**; dotato di personalit giuridica di diritto
pubblico e autonomia scientifica, finanziaria, patrimoniale e contabile lagenzia per le
erogazioni in agricoltura.
.l recente decreto di riforma dei ministeri (#1gs ;**%444) ha previsto listituzione di strutture
sottoposte ad indirizzo e vigilanza ministeriale e svolgenti attivit a carattere tecnico?
operativo di interesse nazionale ale decreto inoltre ha soppresso lagenzia nazionale per la
protezione dellambiente (A68A) trasferendo le sue funzioni alla nuova Agenzia per la
protezione dellambiente e per i servizi tecnici.
/elazioni e rapporti intersoggettivi e forme associative.
! difficile individuare le relazioni intercorrenti tra i vari enti e la posizione assunta dagli uni
nei confronti degli altri >i sono per" alcune relazioni intersoggettive fondamentali che
corrono tra enti territoriali e altri enti
1) 1a situazione di strumentalit strutturale e organizzativadi un ente, stabilita dalla
legge, nei confronti di un altro ente, nella quale il primo viene a rivestire una posizione
simile a quella di un organo 9uesta situazione implica che lente principale
disponga di una serie di poteri di ingerenza, in particolare di direttiva, di indirizzo, di
vigilanza, di approvazione degli atti fondamentali e di verifica nei confronti dellentesubordinato 5n esempio di ente strumentale costituito dalle aziende speciali che
sono enti strumentali dei comuni ai sensi dellart%%3 del 5 sugli enti locali, e gli enti
dipendenti dalle regioni
2) /li enti c)e svolgono unattivit c)e si presenta come rilevante per un altro ente
pubblico territoriale, in particolare per lo -tato, non si trovano generalmente in una
posizione di strumentalit strutturale e organizzativa marcata
.l maggior grado di autonomia spesso determinato dalla loro preesistenza rispetto al
riconoscimento come enti pubblici, e la dipendenza e la strumentalit hanno natura
funzionale pur comportando lassoggettamento dellente ad una serie di controlli e
condizionamenti della loro attivit !sempi di tali enti si ritrovano nelle 7amere di
7ommercio, nella -.A! e negli enti parastatali
;) -ono poi individuabili enti che non si pongono in relazione di strumentalit con lo
-tato o con altri enti pubblici ed in questa categoria rientrano gli enti esponenziali e le
formazioni sociali che godono della possibilit di determinarsi autonomamente (ad
esempio gli ordini e collegi professionali, il 7oni, le accademie di scienze ed arti che
siano enti pubblici, gli enti locali non territoriali, eccC)
1a vigilanza era tradizionalmente considerata una figura organizzatoria caratterizzata da
poteri di ingerenza costituiti in particolare dal controllo di legittimit di un soggetto sugli atti
di un altro, distinguendosi in ci" dalla tutela, che attiene ai controlli di merito .l suo
contenuto si estrinseca nelladozione di una serie di atti, quali lapprovazione dei bilanci e
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delle delibere particolarmente importanti, nella nomina di commissari straordinari, nello
scioglimento degli organi dellente, nella prefissione di indirizzi
1a direzione caratterizzata da una situazione di sovraordinazione tra enti che implica il
rispetto, da parte dellente sovraordinato, di un ambito di autonomia dellente subordinato .n
particolare, la direzione si estrinseca in una serie di atti, le direttive, che determinano
lindirizzo dellente, lasciando allo stesso la possibilit di scegliere le modalit attraverso le
quali conseguire gli obiettivi prefissati
#alle relazioni stabili occorre tenere distinti i rapporti che possono instaurarsi di volta in voltatra gli enti, si tratta dellavvalimento e della sostituzione
1avvalimentoera previsto dallart%%0 ultimo comma 7ost, ma stato cancellato dalla legge
7ost ;&**%, tuttavia esso ancora presente perch+ previsto da una legge ordinaria (art; c%
lettf 1egge 44:), e consiste nellutilizzo da parte di un ente degli uffici di un altro ente ali
uffici svolgono attivit di tipo ausiliario, ad esempi preparatoria o esecutiva, ma non
costituisce deroga di competenze trattandosi di una vicenda interna di tecnica organizzativa
7on il termine sostituzione si indica in generale listituto mediante il quale un soggetto
(sostituto) legittimato a far valere un diritto, un obbligo o unattribuzione che rientrano nella
sfera di competenza di un altro soggetto (sostituito) operando in nome proprio e sotto lapropria responsabilit 1e modificazioni giuridiche che subiscono diritti, obblighi e
attribuzioni incidono direttamente nella sfera del sostituito, in capo al quale si producono gli
effetti o le conseguenze dellattivit posta in essere dal sostituto
1ordinamento disciplina il potere sostitutivo tra enti nei casi in cui un soggetto non ponga in
essere un atto obbligatorio per legge o non eserciti le funzioni amministrative ad esso
conferite, e la giurisprudenza sottolinea che il legittimo esercizio del potere di sostituzione
richiede la previa diffida .l potere sostitutivo in caso di inerzia pu" essere esercitato
direttamente da un organo dellente sostituto, ovvero da un commissario nominato dallente
sostituto.n ordine ai poteri sostitutivi dello -tato sulla regione, la 7orte costituzionale ha affermato che
debba essere rispettato il principio della leale cooperazione, il quale impone allo -tato di
intervenire soltanto dopo avere adottato le misure (informazioni attive e passive,
sollecitazioni, eccC) idonee a qualificare lintervento del sostituto come necessario a causa
dellinerzia della regione
1art #1gs %%&%440 disciplina i poteri sostitutivi dello -tato in caso di accertata inattivit
delle regioni e degli enti locali che comporti inadempimento agli obblighi comunitari o
pericolo di grave pregiudizio agli interessi nazionali
Ai sensi dellart%&* c& 7ost infine, il /overno pu& sostituirsi agli organi delle regioni, delle citt
metropolitane, delle province e dei comuni nel caso di mancato rispetto di norme e trattati
internazionali o della normativa comunitaria, oppure di pericolo grave per lincolumit e la sicurezza
pubblica, ovvero uando lo richiedano la tutela dellunit giuridica o dellunit economica e in
particolare la tutela dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali,
prescindendo dai conini territoriali dei governi locali, il comma ; specifica che 'a legge deinisce
le procedure atte a garantire che i poteri sostitutivi siano esercitati nel rispetto del principio di
sussidiariet e del principio di leale collaborazione
1a delega di funzioni amministrative figura che ricorre nei rapporti tra -tato e regioni e tra
regioni e enti locali .n particolare, le regioni, secondo quanto disposto dallart %%0 7ost
(vecchia formulazione) esercitano in via normale le proprie funzioni amministrative
delegandole alle province, ai comuni ed agli altri enti locali 9ueste deleghe sono operate con
legge (art %%0 c&, art 3 c 1egge 4%44:)
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1a recente riforma della 1egge 7ostituzionale ;&**% ha sostituito lart%%0 7ost, ed ha
costituzionalizzato listituto del conferimento di funzioni amministrative ai vari livelli di
governo locale sulla base dei principi di sussidiariet, differenziazione ed adeguatezza
Alcune forme associative, tradizionalmente distinte in federazioni e consorzi, possono essere
costituite tra enti 1e federazioni di entisvolgono attivit di coordinamento e di indirizzo
dellattivit degli enti federati, nonch+ attivit di rappresentanza degli stessi (ad esempio
lA7., il 7=6. e le federazioni nazionali di ordini e collegi)
Alcune federazioni comprendono anche soggetti privati, ed altre possono costituirefederazioni di diritto privato (come lANCI associazione nazionale dei comuni italiani)
. consorzicostituiscono una struttura stabile volta alla realizzazione di finalit comuni a pi$
soggetti, spesso realizzano o gestiscono opere o servizi di interessi comuni agli enti
consorziati, i quali restano comunque di regola titolari delle opere e dei servizi
. consorzi pubblici possono essere classificati in entificati e non entificati, obbligatori e
facoltativi esistono poi consorzi formati soltanto da enti pubblici ovvero anche da privati
. consorzi entificati sono enti di tipo associativo
6ellambito delle forme associative tra enti, debbono altres< essere ricordate le unioni di
comuni(art;& 5 enti locali), mentre caratteri simili ai consorzi hanno gli uffici comunichegli enti locali possono costituire mediante convenzione, e che operano con personale
distaccato degli enti partecipanti ai quali viene affidato lesercizio di funzioni pubbliche in
luogo degli enti partecipanti allaccordo
La disciplina comunitaria in particolare$ gli organismi di diritto pubblico.
.l termine amministrazione comunitaria pu" essere impiegato per indicare linsieme degli
organismi e delle istituzioni dell5nione europea cui affidato il compito di svolgere attivit
sostanzialmente amministrativa e di emanare atti amministrativi
1ordinamento comunitario riserva allamministrazione degli -tati membri una peculiaredisciplina in vista, essenzialmente, della tutela della concorrenza e dei mercati
1amministrazione pubblica condiziona il gioco della concorrenza sotto una duplice
prospettivaB in quanto soggetto che, a mezzo di proprie imprese, presta servizi e produce beni
in un regime particolare e in quanto operatore che detiene una quota di domanda di beni e
servizi
1a direttiva 7!! 0*&:; della 7ommissione, modificata dalla direttiva 03%;, definisce le
imprese pubbliche come le imprese nei confronti delle quali i pubblici poteri possono
esercitare, direttamente o indirettamente, uninfluenza dominante per ragioni di propriet, di
partecipazione finanziaria o della normativa che le disciplina
1amministrazione, al fine di soddisfare esigenze collettive, non avendo mezzi e
organizzazioni sufficienti deve sovente ricercare contraenti sul mercato per affidare loro la
realizzazione di opere o per richiedere prestazioni e beni di valore economico complessivo
rilevantissimo
Altra nozione di rilievo introdotta dal diritto comunitario quella di organismo di diritto
pubblico, ricompresa nella disciplina in materia di appalti tra le amministrazioni
aggiudicatrici, ed assoggettandola alla specifica disciplina ispirata ai principi di concorrenza
-i tratta di organismiB
a) istituiti per soddisfare specificamente bisogni di interesse generale aventi carattere non
industriale o commerciale
b) aventi personalit giuridica
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c) la cui attivit finanziata in modo maggioritario dallo -tato, dagli enti locali o da altri
organismi di diritto pubblico, oppure la cui gestione soggetta al controllo di questi
ultimi, oppure il cui organo di amministrazione, di direzione o di vigilanza costituito
per pi$ della met da membri designati dallo -tato, dagli enti locali o da altri organismi
di diritto pubblico
1e tre condizioni hanno carattere cumulativo
Le figure di incerta 0ualificazione in particolare$ le societ per azioni apartecipazione pubblica.
1e societ a partecipazione pubblica sono soggette ad una disciplina particolareB lart &334 cc
prevede che, ove lo -tato (o altro ente pubblico) abbia partecipazioni azionarie, latto
costitutivo possa ad esso conferire la facolt di nominare amministratori o sindaci, ovvero
componenti del consiglio di sorveglianza, nonch+ revocarli
9uesta eventualit consentita dallart&3* cc anche quando lente non abbia partecipazione
azionarie, allorch+ cos< disponga la legge o latto costitutivo
! frequente infatti il caso di societ istituite direttamente ed unilateralmente dalla legge o di
societ a costituzione obbligatoria-i possono individuare almeno tre modelliB
1) le societ a partecipazione pubblica regolate da leggi speciali e chiamate a svolgere
funzioni pubbliche (ad esempio 8atrimonio spa, .nfrastrutture spa) possono essere
accostate alle societ che risultano affidatarie di servizi in housesenza necessit di una
previa gara
&) le societ a partecipazione pubblica direttamente affidatarie di servizi pubblici locali di
norma la scelta del socio privato avviene a mezzo gara
;) le societ derivanti dal processo di privatizzazione
Affidamento in house il concetto delineato dalla giurisprudenza comunitaria con il quale siesclude che la disciplina sugli appalti trovi applicazione nei casi in cui tra amministrazione e
imprese sussista un legame tale per cui il soggetto non possa ritenersi distinto dal punto di
vista decisionale
.l legislatore italiano, la fine di evitare di mettere a gara laffidamento del servizio locale, ha
utilizzato lo stesso schema nel settore dei servizi pubblici
.l 5 sugli enti locali, modificato dallart; della 1egge 330&**% e dalla 1egge ;&'&**;,
prevede per i servizi locali di rilevanza economica tre forme di gestioneB
a) societ pubbliche direttamente affidatarie del servizio come le societ a capitale misto
pubblico privato nelle quali il socio privato venga scelto attraverso lespletamento digare con procedure ad evidenza pubblica
b) societ pubbliche direttamente affidatarie del servizio come le societ a capitale
interamente pubblico a condizione che lente o gli enti pubblici titolari del capitale
sociale esercitino sulla societ un controllo analogo a quello esercitato sui propri servizi
e che la societ realizzi la parte pi$ importante della propria attivit con lente o gli enti
pubblici che la controllano nella logica della concorrenza e del mercato
c) affidamento del servizio a societ di capitali individuate attraverso lespletamento di
gare
8er la disciplina relativa alla dismissione delle partecipazioni azionarie nelle societ in cui
sono stati trasformati gli enti privatizzati, lart& #1 ;;&%443 convertito in legge 3:3%443,
modificato dalla 1;*&**3, accanto ai limiti al possesso azionario e al divieto della cessione
della partecipazione, consente allo -tato di mantenere poteri speciali (golden s)areB
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opposizione allassunzione di partecipazioni che rappresentano almeno la ventesima parte del
capitale sociale) esercitabili soltanto in caso di pericolo per interessi vitali dello -tato
medesimo con riferimento alle societ operanti nel settore della difesa, dei trasporti, delle
telecomunicazioni, delle fonti di energia e degli altri pubblici servizi, individuate con decreto
del 8residente del 7onsiglio dei ministri
2icorre ente pubblico laddove lo statuto delle societ per azioni e la disciplina delle
dismissioni implichino la impossibilit di uno scioglimentoB infatti lesistenza e la destinazione
funzionale della societ sono predeterminate con atto normativo e rese indisponibili allavolont dei propri organi deliberativi
1e societ a partecipazione pubblica maggioritaria sono assoggettate ad una disciplina di
diritto speciale 1e societ per azioni a partecipazione pubblica locale sono soggetti privati nei
limiti in cui possano disporre della propria esistenza e del proprio oggetto
. concessionari di opere e gli affidatari di servizi pubblici sono categorie di soggetti privati che
presentano carattere pubblicistico, i quali, collocati in sul mercato in regime di libera
concorrenza, sono assoggettati a settori cd esclusi allorch+ agiscano in virt$ di diritti speciali
o esclusivi
-ono diritti speciali o esclusivi i diritti costituiti per legge, per regolamento o in virt$ di unaconcessione o di altro provvedimento amministrativo avente leffetto di riservare ad uno o pi$
soggetti lesercizio di attivit
1art &3'% cc si occupa delle societ di interesse nazionale estendendo ad esse la normativa
di cui agli artt &30 e &34 cc compatibilmente con le disposizioni delle leggi speciali che
stabiliscono per tali societ una particolare disciplina circa la gestione sociale, la trasferibilit
delle azioni, il diritto di voto e la nomina degli amministratori e dei dirigenti ra queste
societ si ricorda la /AI 1 tv$ concessionaria del servizio pubblico
2icende degli enti pubblici.
1a costituzione degli enti pubblicipu" avvenire per legge o per atto amministrativo sulla
base di una legge, anche se in molti casi la legge si limitata a riconoscere come enti pubblici
organizzazioni nate per iniziativa privata
.l legislatore non libero di rendere pubblica qualsiasi persona giuridica privata, infatti
esistono limiti costituzionali che tutelano le formazioni sociali, la libert di associazione e altre
attivit private
.n ordine allestinzionedegli enti pubblici, essa pu" aprire una vicenda di tipo successorio (a
titolo universale o particolare), ma lestinzione pu" essere prodotta dalla legge o da un atto
amministrativo basato sulla legge
9uanto alle modificazioni degli enti pubblici, si possono ricordare il mutamento degli scopi,
le modifiche del territorio degli enti territoriali, le modificazioni delle attribuzioni, la
trasformazione da ente non economico a ente pubblico economico e le variazioni della
consistenza patrimoniale
/li enti pubblici possono inoltre essere trasformati in persone giuridiche di diritto privato
Anche il riordino degli enti pubblici pu" comportare lestinzione degli stessi o la loro
trasformazione in persone giuridiche private
2ecentemente, gli artt %% e %3 della 1egge 4%44: hanno conferito al governo la delega a
emanare decreti legislativi diretti a riordinare gli enti pubblici nazionali operanti in settori
diversi dalla assistenza e previdenza, le istituzioni di diritto privato e le societ per azioni
controllate dallo -tato, individuando quale criteri e principi direttivi la fusione o
soppressione di enti con finalit omologhe o complementari, la trasformazione di enti per i
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quali lautonomia non sia necessaria o funzionalmente utile in ufficio dello -tato o di altra
amministrazione pubblica ovvero in struttura di universit, con il consenso della medesima,
ovvero la liquidazione degli enti inutili
La privatizzazione degli enti pubblici.
1a scelta di privatizzare gli enti pubblici sostenuta da molte ragioni 9uando tale vicenda
comporta la trasformazione dellente in societ per azioni, questa in grado di reperire
capitale di rischio sul mercato ed ha una snellezza dazione maggiore1a privatizzazione stata introdotta anche ai fini della riduzione dellindebitamento
finanziario (art% c' 1egge 3:3%443)
8i$ in generale la privatizzazione formale oltre che sostanziale comporta che il potere
pubblico rinunci ad essere imprenditore e quindi incide sul modello di intervento pubblico
nelleconomia
.n realt spesso il legislatore affida la gestione di interessi pubblici alle strutture privatizzate,
ossia realizza una privatizzazione meramente formale, rimanendo il capitale nella totalit o
nella maggioranza in mano pubblica
1e tappe fondamentali della privatizzazione sono le seguentiB%) 1ente pubblico economico viene trasformato in societ per azioni (privatizzazione cd
formale, ovvero, fase fredda della privatizzazione) con capitale interamente
posseduto dallo -tato
&) -i procede poi alla dismissione della quota pubblica (privatizzazione cd sostanziale,
o fase calda della privatizzazione) 9uestultima tappa disciplinata dal
#1;;&%443 convertito in 1egge 3:3%443 modificato dalla 1;*&**;, che fa
riferimento a procedure trasparenti e non discriminatorie
1a privatizzazione interessa soggetti che operano in tre settori principaliB
- nella gestione di partecipazioni azionarie (.ri, !ni)- nei servizi di pubblica utilit (!nel, telecomunicazioni, gas, eccC)
- nel settore creditizio (istituti di credito di diritto pubblico)
1ordinamento italiano conosce anche altre forme di privatizzazione, caratterizzate dal fatto
che gli enti vengono trasformati in soggetti privati non aventi scopo di lucro, come per la
trasformazione obbligatoria degli enti che operano nel settore musicale in fondazioni di diritto
privato disposta dal #1gs ;':%44'
.l #1gs *4%443, inoltre, prevede la trasformazione in persone giuridiche private di enti
gestori di forme obbligatorie di previdenza e assistenza
7on il #1gs 3%4%444 modificato dalla 1&03&**&, sono state emanate norme in materia di
privatizzazione, fusione, trasformazione e soppressione di enti pubblici nazionali, ridefinendo
anche i compiti della -.A!
I principi in tema di organizzazione degli enti pubblici.
8er realizzare i propri fini, lamministrazione ha bisogno di un insieme di strutture e di mezzi
personali e reali che il risultato di una certa attivit organizzativa la quale si deve svolgere
nellosservanza della 7ostituzione
1art 4: 7ost, che si riferisce letteralmente allorganizzazione, pu" essere letto come norma di
ripartizione della funzione di indirizzo politicotra governo e parlamento poich+ lattivit di
organizzazione espressione di quella di indirizzo e si desume la sussistenza di una riserva di
organizzazione in capo al /overno, che pu" modellare le proprie strutture in ragione delle
esigenze mutevoli che deve affrontare
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5n riconoscimento espresso di tale riserva di organizzazione operato dallart %: c% lett d
1egge 3**%400, che prevede la figura dei regolamenti governativi disciplinanti
lorganizzazione ed il funzionamento delle amministrazioni pubbliche secondo le disposizioni
di legge altro ancora lart%3 bis della stessa legge, il quale stabilisce che lorganizzazione e
la disciplina degli uffici dei ministeri sono determinate con regolamento governativo su
proposta del ministro competente, dintesa con il 8residente del 7onsiglio dei ministri e con il
ministro del tesoro
1art 4: si riferisce allamministrazione statale, lart %%: c' 7ost prevede che comuni,province e citt metropolitane abbiano potest regolamentare in ordine alla disciplina
dellorganizzazione e dello svolgimento delle funzioni loro attribuite, ed in questo caso la
riserva di organizzazione disposta proprio dalla 7ostituzione
#ebbono poi essere ricordati gli atti di organizzazionenon aventi carattere normativo quali
gli atti di istituzione di enti, di organi o di uffici, lassegnazione agli organi dei titolari, gli
accordi tra pi$ amministrazioni che disciplinano attivit di interesse comune, o costitutivi di
consorzi
.l potere di organizzazione oggi espressamente disciplinano dagli artt& e del #1gs
%'&**%1a prima norma afferma che le amministrazioni pubbliche definiscono secondo i principi
generali fissati da disposizioni di legge e, sulla base dei medesimi, mediante atti organizzativi
secondo i rispettivi ordinamenti, le linee fondamentali di organizzazione degli uffici e
individuano gli uffici di maggior rilevanza
1a seconda norma stabilisce che le pubbliche amministrazioni assumono ogni determinazione
organizzativa con la capacit e i poteri del privato datore di lavoroB alle determinazioni
operative gestionali occorre garantire adeguati margini e, cio, uno spazio di discrezionalit
organizzativa
Lorgano.
1a personalit giuridica delle organizzazioni riferita alle situazioni giuridiche e ai rapporti
giuridici 8er poter agire le organizzazioni potevano ricorrere a due istitutiB
a) la rappresentanza, alla stessa stregua di quella necessaria disposta per le persone
fisiche incapaci di agire
b) utilizzare la figura dellorgano
Attraverso lorganola persona giuridica agisce e lazione svolta dallorgano si considera posta
in essere dallente 1organo non separato dallente, quindi, a differenza di quanto accade
nella rappresentanza, la sua azione non svolta in nome e per conto di altri, e corrisponde
allattivit propria dellente
1a capacit giuridica spetta comunque allente, che centro di imputazioni di effetti e
fattispecie
1organo dunque uno strumento di imputazione e, cio, lelemento dellente che consente di
riferire allente stesso atti e attivit spesso lorgano permette allente di rapportarsi con altri
soggetti giuridici o comunque di produrre effetti giuridici
8i$ in particolare lorgano va identificato nella persona fisica o nel collegio in quanto investito
della competenza attribuita dallordinamento (ad esempio, il contratto stipulato dal dirigente
comunale si considera concluso dal 7omune)
.n assenza del titolare, lordinamento indica colui che chiamato a svolgere le relative
funzioni ra persona fisica preposta allorgano e ente pubblico corre un rapporto giuridico,
definito rapporto di servizio
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. poteri vengono attribuiti soltanto allente avente la soggettivit giuridica, ed esso si avvale di
pi$ organi, ognuno di essi, pur senza esserne titolare, esercita una quota di quei poteri, detta
competenza
1a competenza ripartita secondo svariati criteriB per materia, per valore, per grado o per
territorio
1a competenza va tenuta distinta dallattribuzione, che indica la sfera di poteri che
lordinamento generale conferisce ad ogni ente pubblico
Limputazione di fattispecie in capo agli enti da parte di soggetti estranei alla loro
organizzazione.
ra le attivit pubbliche che vengono esercitate da soggetti privati si pensi alle funzioni
certificative spettanti al notaio, alle possibilit che concessionariemanino atti amministrativi
o eroghino servizi pubblici, alla potest spettante ai cittadini di procedere all arresto in
flagranza di reato, al potere degli interessati di produrre dic)iarazioni sostitutive di
certificazioni, alla possibilit di affidare ai terzi la riscossione dei tributi
.l privato pu" agire direttamente in base alla legge, o in forza di un atto della pubblica
amministrazione !gli riceve spesso un compenso da parte dellente pubblico oppure da utentiche fruiscono della sua attivit 1attivit si configura nei confronti dei terzi come
pubblicistica, alla stessa stregua di quella che avrebbe posto in essere lente pubblico
sostituito
Classificazione degli organi.
-ono esternigli organi competenti ad emanare provvedimenti o atti aventi rilevanza esterna (i
dirigenti, ad esempio, adottano gli atti che impegnano lamministrazione verso lesterno) /li
organi procedimentali (o organi interni) sono quelli competenti ad emanare atti aventi
rilevanza endoprocedimentale3rgani centralisono quelli che estendono la propria competenza allintero spettro dellattivit
dellente gli organi periferici, viceversa, hanno competenza limitata ad un particolare ambito
di attivit, di norma individuato secondo un criterio geografico
/li organi ordinari sono previsti nel normale disegno organizzativo dellente, mentre gli
organi straordinari operano invece in sostituzione degli organi ordinari (in genere detti
commissari)
/li organi permanentisono stabili, gli organi temporaneisvolgono funzioni per un limitato
periodo di tempo (ad esempio le commissioni per i concorsi)
/li organi attivisono competenti a formare ed eseguire la volont dellamministrazione gliorgani consultivirendono pareri gli organi di controllosindacano lattivit posta in essere
dagli organi attivi
1a distinzione rispecchia quella tra attivit amministrativa attiva(che ha la finalit di curare
gli interessi pubbliciB cd amministrazione attiva), attivit consultiva (mediante la quale
vengono espressi pareri) e attivit di controllo(la cui finalit quella di verificare lattivit
amministrativa attiva alla luce di un parametro prefissato)
/li organi rappresentativi sono quelli i cui componenti, a differenza degli organi non
rappresentativi, vengono designati o eletti dalla collettivit che costituisce il sostrato dellente
ipico esempio di organo rappresentativo il sindaco, mentre organo non rappresentativo ,
ad esempio, il prefetto
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>i sono poi organi con legale rappresentanzae consistono in particolari tipi di organi esterni,
cio che esprimono la volont dellente nei rapporti contrattuali con i terzi e che, avendo la
capacit processuale, conferisce la procura alle liti per agire o resistere in giudizio
8er espressa volont di legge, alcuni organi sono dotati di personalit giuridica (e sono detti
organi con personalit giuridica o organi(enti), profilandosi come titolari di poteri e come
strumenti di imputazione di fattispecie ad altro ente (in quanto organi di questultimo), un
esempio lI-TAT, alla dipendenza della 8residenza del 7onsiglio dei ministri con compiti
relativi alle indagini statistiche interessanti le amministrazioni statali-ono organi monocraticiquelli il cui titolare una sola persona fisica 6egli organi collegiali
si ha la contitolarit di pi$ persone fisiche considerate nel loro insieme
1e ragioni per cui si procede allistituzione dellorgano collegiale sono quella di riunire in un
unico corpo i portatori di interessi differenti eo far confluire nel collegio pi$ capacit
professionali e tecniche
1esercizio delle competenze dellorgano collegiale avviene mediante deliberazione, la cui
adozione segue un procedimento che, solitamente, consta delle seguenti fasiB
- convocazione del collegio , cio linvito contenente lordine del giorno, a riunirsi in un
certo luogo in una certa data- presentazione di proposte sui punti allordine del giorno
- discussione
- votazione
=ccorre distinguere tra quorum strutturale e quorum funzionale. .l primo indica il numero
dei membri che devono essere presenti affinch+ il collegio sia legittimamente costituito (nei
collegi perfetti si impone la presenza di tutti i componenti) il quorum funzionale indica il
numero di membri presenti che debbono esprimersi favorevolmente sulla proposta affinch+
questa si trasformi in deliberazione
6ei cd collegi perfetti non ammessa lastensione negli altri casi lastenuto consideratocome assente o come votante, in questultimo caso, il voto di astensione non riduce il computo
dei votanti in ragione del quale deve essere calcolato il uorumfunzionale e, dunque, equivale
a voto negativo
1a deliberazione si perfeziona con la proclamazione fatta dal 8residenteB le sedute vengono
documentate attraverso processi verbali redatti dal segretario e servono ad esternare la
deliberazione adottata
/elazioni interorganic)e. I modelli teorici la gerarc)ia$ la direzione ed il
coordinamento.
ra gli organi di una persona giuridica pubblica possono istaurarsi relazioni disciplinate dal
diritto
1a gerarc)iaesprime la relazione di sovraordinazione?subordinazione tra organi diversi
1omogeneit delle competenze giustifica i poteri spettanti al superiore gerarchico e il dovere
di obbedienza di quello inferiore
8i$ in particolare, i poteri caratteristici della relazione gerarchica sonoB
a) il potere di ordine (che consente di vincolare lorgano subordinato ad un certo
comportamento nello svolgimento della propria attivit) di direttiva(mediante la quale
si indicano fini e obbiettivi da raggiungere, lasciando un margine di scelta in ordine alle
modalit con cui conseguirli) e di sorveglianzasullattivit degli organi subordinati, i
quali possono essere sottoposti a ispezioni e inchieste
b) potere di decidere i ricorsi gerarc)iciproposti avverso gli atti dellorgano subordinato
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c) potere di annullare dufficio e di revocaregli atti emanati dallorgano subordinato
d) potere di risolvere i conflitti che insorgano tra organi subordinati
e) poteri in capo allorgano superiore di avocazione (per singoli affari, per motivi di
interesse pubblico, indipendentemente dallinadempimento dellorgano inferiore) e
sostituzione(a seguito di inerzia dellorgano inferiore)
.l potere di delegaspettante al superiore sussiste soltanto nei casi previsti dalla legge
.l potere di emanare ordini relativamente alle funzioni ed alle mansioni dellinferiore
gerarchico esclude la possibilit di scelta di questultimo, facendo sorgere il dovere dieseguirlo, salvo che lordine stesso non contrasti con la legge penale -e il dipendente ritenga
lordine palesemente illegittimo, deve farne rimostranza al superiore, dichiarandone le
ragioni, ma poi obbligato ad eseguirlo se lordine viene rinnovato per iscritto (semprech+
non si tratta di ordine criminoso artt %' e segg 5 ;%4:)
Altro tipo di relazione interorganica la direzione, per la quale lorgano sovraordinato ha il
potere di indicare gli scopi da perseguire, ma deve lasciare alla struttura sottoordinata la
facolt di scegliere le modalit e i tempi dellazione volta a conseguire quei risultati 6ella
direzione, lorgano sovraordinato ha pi$ in particolare il potere di emanare direttivee quello
di controllare lattivit amministrativa in considerazione degli obbiettivi da raggiungere2ispetto alla gerarchia, la direzione comporta la sostituzione del potere di dare ordini con il
potere di emanare direttive, ma che non vincolano completamente lorgano inferiore, ed il
controllo non riguarda gli atti come nella gerarchia, ma si svolge in via successiva e investe
lautorit
.n dottrina si individua una ulteriore relazione interorganica, il coordinamento, riferendolo a
organi in situazione di equiordinazione preposti ad attivit che, pur dovendo restare distinte,
sono destinate ad essere ordinate secondo un disegno unitario 7ontenuto di tale relazione
sarebbe il potere, spettante ad un coordinatore, di impartire disposizioni idonee a tale scopo
e di vigilare sulla loro attuazione ed osservanza.l coordinamento definito dalla legge (es art %', %: e & #1gs %'&**%) . compiti di
coordinamento possono essere riconosciuti ad un organo ad hocoppure ad uno degli organi
interessati al coordinamento (come gli organi collegiali) 1a possibilit che un segretario
generale, capo dipartimento o altro dirigente comunque denominato svolga funzioni di
coordinamento di uffici dirigenziali di livello generale infine prevista dallart %' #1gs
%'&**%
1esigenza di coordinamento tra lazione di pi$ soggetti pubblici soprattutto soddisfatta
attraverso lutilizzo della conferenza di servizi
Il controllo.
.l controllo una importante relazione interorganica, che consiste nellattivit di verifica,
esame e revisione delloperato altrui 6el diritto amministrativo il controllo costituisce
unautonoma funzione svolta da organi peculiari
.l controllo consiste in un esame, da parte di un apposito organo, di atti e attivit imputabili
ad un altro organo controllato .l controllo svolto in ogni caso nellambito delle relazioni
gerarchiche dove lorgano gerarchicamente superiore controlla lattivit dellorgano
subordinato
.l controllo, che sempre doveroso, deve essere svolto nelle forme previste dalla legge, e si
conclude con la formulazione di un giudizio, positivo o negativo, sulla base del quale viene
adottata una misura
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.l controllo si divide in interno ed esternoa seconda che esso sia esercitato da organi dellente
o da organi di enti diversi, un esempio di controllo interno costituito dal controllo ispettivo
.l controllo sugli organidegli enti territoriali previsto, per quanto riguarda le regioni,
dallart%&' 7ost e dagli artt%3% e segg 5 sugli enti locali in ordine agli enti territoriali
diversi dalla regione
.l controllo pu" essere condotto alla luce di criteri di volta in volta differenti ? conformit alle
norme (controllo di legittimit, denominato vigilanza), opportunit (denominato tutela),
efficienza, efficacia, eccC ? ed avere oggetti diversi tra loroB organi, atti normativi, attiamministrativi di organi individuali e collegiali, contratti di diritto privato, attivit
1e misure che possono essere adottate a seguito del giudizio sono di vario tipoB repressive
(annullamento dellatto), impeditive (le quali non eliminano latto ma ostano a che latto
produca efficacia, come rifiuto di approvazione o visti), sostitutive (controllo sostitutivo)
%) 6el controllo sugli organi la misura la sostituzione allorgano ordinario nel
compimento di alcuni atti, in altri casi la misura lo scioglimento dellorgano Ancora
diversa la misura che consiste nellapplicazione di sanzioni ai componenti lorgano
2) 6ellambito dei controlli sugli atti si distingue tra controlli preventivi (rispetto alla
produzione degli effetti degli atti) e successivi(i quali si svolgono quando latto ha giprodotto i suoi effetti)
.n una via di mezzo tra controlli successivi e preventivi si collocano i controlli mediante
riesame i quali procrastinano lefficacia dellatto allesito di una nuova deliberazione
dellautorit decidente
In particolare$ il controllo di ragioneria nellamministrazione statale ed il controllo
della Corte dei Conti.
5n particolare tipo di controllo (contabile e di legittimit) il controllo di ragioneria
esercitato dagli uffici centrali di bilancio a livello centrale e dalle ragionerie provinciali alivello di organi decentrati delle amministrazioni statali, i quali provvedono alla registrazione
degli impegni di spesa risultanti dai provvedimen
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