View
265
Download
6
Category
Preview:
DESCRIPTION
UNIVERSITEIT GENT, FACULTEIT ECONOMIE EN BEDRIJFSKUNDE ACADEMIEJAAR 2009 – 2010 "De publieke bank in Europa" Masterproef voorgedragen tot het bekomen van de graad van Master in de Algemene Economie Koen Hostyn, onder leiding van Prof. Dr. Rudi Vander Vennet
Citation preview
UNIVERSITEIT GENT
FACULTEIT ECONOMIE EN BEDRIJFSKUNDE
ACADEMIEJAAR 2009 – 2010
De publieke bank in Europa
Masterproef voorgedragen tot het bekomen van de graad van
Master in de Algemene Economie
Koen Hostyn
onder leiding van
Prof. Dr. Rudi Vander Vennet
De publieke bank in Europa | Inhoudstafel 2
PERMISSION Ondergetekende verklaart dat de inhoud van deze masterproef mag geraadpleegd en/of gereproduceerd worden, mits bronvermelding. Koen Hostyn
De publieke bank in Europa | Inhoudstafel 3
INHOUDSTAFEL
INHOUDSTAFEL 3
DANKWOORD 6
APOLOGIE 7
INLEIDING 8
HOOFDSTUK 1: EEN PRIVATISERINGSGOLF IN DE EUROPESE BANKSECTOR 10
Inleiding: de bankensector voor de privatiseringsgolf 10
Argumenten voor privatiseren 13
Economische argumenten 13
Politieke motieven 15
Europese ontwikkelingen 19
Economische integratie 19
Toegenomen concurrentie 20
Reactie van de banken 23
Deregulering en privatisering in Zuid-Europa 25
Oorzaken 25
Gevolgen 27
Deregulering en privatisering in West-Europa 30
Duitsland 30
Frankrijk 33
HOOFDSTUK 2: DE ROL VAN DE STAAT IN DE EUROPESE BANKSECTOR 35
Inleiding: Nog een rol voor de staat? 35
Cijfers 35
Verzet tegen buitenlandse controle 37
De publieke bank in Europa | Inhoudstafel 4
Types overheidsbanken 39
Verschillen in efficiëntie en bijdrage tot economische ontwikkeling 45
Waar komen de verschillen vandaan? 45
Hoe sterk zijn de verschillen? 52
Waaruit bestaan de verschillen juist? 56
Oneerlijke concurrentie? 60
HOOFDSTUK 3: DE OPENBARE BANK IN EUROPA EN DE FINANCIËLE CRISIS 64
Overzicht literatuur 64
Verwachtingen 64
Resultaten 68
Mogelijke verklaringen 69
Staatsinterventie 72
Inleiding 72
Staatswaarborgen 74
Herkapitalisatie 75
Nationalisaties 75
Andere maatregelen 76
Enkele banken van nabij bekeken 77
Landesbank Nordrhein-Westfalen (West LB) 77
Landesbank Baden-Württemberg (LBBW) 79
Bayerische Landesbank (Bayern LB) 81
Dexia 83
Fortis 85
Impact op de staatsschulden 89
Theorie 89
Kritiek 90
Resultaten 94
Conclusies 95
ALGEMEEN BESLUIT 97
De publieke bank in Europa | Inhoudstafel 5
NABESCHOUWING: ARGUMENTEN VOOR EEN OPENBARE BANK IN BELGIË 99
Inleiding 99
Argument 1: Het moral hazard argument 100
Argument 2: Het prudentieel argument 104
Argument 3: Het service argument 109
Argument 4 : Het sociaal argument 113
De werknemers 113
De lokale economie 115
Het milieu 117
Conclusie 119
REFERENTIES 121
Wetenschappelijke artikels (alfabetisch) 121
Boeken 125
Artikels in kranten en magazines (op datum) 126
Andere publicaties 128
BIJLAGE: GEDETAILLEERD OVERZICHT VAN DE STAATSSTEUN VOOR EUROPESE BANKEN
TIJDENS DE FINANCIËLE CRISIS VAN 2007-2009 130
Staatswaarborgen 130
Herkapitalisatie 131
Nationalisaties 133
Andere maatregelen 134
De publieke bank in Europa | Dankwoord 6
DANKWOORD
Mijn dank gaat in de eerste plaats uit naar mijn ouders, Van Looy Frie en Hostyn Piet, die na het
afwerken van een Master in de Wijsbegeerte, mij in de mogelijkheid hebben voorzien om
bijkomende studie aan te vatten. Verder ben ik hen dankbaar voor het nalezen van het werk op
spellingfouten.
Daarnaast ben ik dank verschuldigd aan het secretariaat van de ‘European Association of Public
Banks’ (EAPB), voor de literatuur die zij mij ter beschikking hebben gesteld en voor het interview dat
ze geregeld hebben met hun secretaris-generaal, de heer Henning Schoppmann.
Verder dank ik Shana De Grave, studente taal- en letterkunde, voor de vele kritische grammaticale en
taalkundigen opmerkingen.
Tenslotte bedank ik ook graag mijn promotor, prof. dr. Rudi Vander Vennet, voor de kritische doch
constructieve opmerkingen bij de nagelezen hoofdstukken.
De publieke bank in Europa | Apologie 7
APOLOGIE
De beperkingen van deze masterproef zijn velerlei.
Het eerste probleem valt in één oogopslag op te merken: het totale aantal pagina’s (135) en
woorden (44.870) van het voorliggende werk. Met enige moeite werd het aantal woorden (exclusief
voetnoten, nabeschouwing en bijlage) teruggebracht tot 28.597. Dit heeft één en ander te maken
met het brede opzet van deze masterproef en haar hoofdstukken, alsook de vrij uitgebreide lijst aan
literatuur (111 referenties) die erin verwerkt is. Hoewel deze opzet nogal breed is vanuit de optiek
van de doelstellingen die aan een masterproef opgelegd worden, komt deze opzet de
maatschappelijke relevantie van het onderzoek en haar conclusies wel ten goede.
Een tweede probleem betreft de veralgemeenbaarheid van de conclusies die gepresenteerd worden.
Enerzijds zijn zowel de geografische (EU15-laden, met een zeer sterke nadruk op Duitsland, Italië,
Frankrijk en België) en temporele (jaren '70 tot nu) dimensie beperkt. Anderzijds heeft de meeste
geraadpleegde literatuur slechts onrechtstreeks betrekking op het centrale thema van deze
masterproef: de publieke bank in Europa. De gepresenteerde conclusies moeten dan ook met enige
voorzichtigheid benaderd worden, in afwachting van een grondig empirisch onderzoek naar dit
onderwerp.
Tot slot proberen we ons in deze masterproef enigszins te conformeren naar het academische
“métier”. Dit heeft tot gevolg dat weinig of geen gebruik wordt gemaakt van wat een academicus al
wel eens smalend “pamflettaire stijl” zou noemen. We stellen er ons echter vragen bij of de
economische en politieke vraagstukken die worden aangekaart doorheen deze masterproef niet
meer baat hebben bij een geslaagd pamflet, dan bij een “objectieve”, “neutrale” en
“wetenschappelijke” verhandeling die bestemd is voor één of ander duister archief.
De publieke bank in Europa | Inleiding 8
INLEIDING
“We’re doing God’s work. We help companies to grow by helping them to raise capital.
Companies that grow create wealth. This, in turn, allows people to have jobs that create more
growth and more wealth. It’s a virtuous cycle. We have a social purpose.” (Lloyd Blankfein,
Goldman Sach’s CEO, geciteerd in Sunday Times, 08/11/2009)
Banken zijn financiële intermediairs. Als dusdanig spelen zijn een cruciale rol in het economisch
systeem van een land. Banken hebben veelal drie basisfuncties in een economisch systeem. Ten
eerste spelen zij een centrale rol in het betalingssysteem van een land en doen ze dienst als
verrekenkantoor voor betalingen. Ten tweede spelen zij een cruciale rol in de allocatie van het
beschikbare kapitaal in een land. Zij transformeren vorderingen die worden uitgeschreven door
leners met een vraag naar financiële middelen in andere vorderingen die depositoren, creditoren
en/of eigenaren willen aanhouden. Ten derde voorzien zij in een mechanisme om de kredietfunctie
in een economie te evalueren, waarderen en controleren (Megginson, 2005, p. 1932; Verbrugge,
Megginson & Owens, 1999, p. 5). Een kapitaalsmarkt wordt meestal als efficiënt gezien naarmate zij
gezinnen aanmoedigt om meer te sparen en zij deze fondsen herverdeelt naar concurrerende
investeringsprojecten op een manier die de totale welvaart maximaliseert (Sinn, 1999, p. 3).
Openbare banken, publieke banken of staatsbanken zijn banken die in handen van de overheid zijn.
Concreet wil dit zeggen dat de overheid meer dan 50% van de aandelen van deze bank controleert.
Zoals doorheen deze masterproef duidelijk zal worden, zijn er veel verschillende redenen waarom de
overheid ervoor kan kiezen om (bepaalde soorten) banken in handen te nemen. Veelal hebben
openbare banken naast winstmaximaliserende doelstellingen ook meer sociaalgerichte
doelstellingen, worden zij verondersteld om regionale economische ontwikkeling te promoten en/of
worden zij gecreëerd om specifieke taken voor de overheid uit te voeren. Banken kunnen ook in
handen van de staat genomen worden om bepaalde financiële risico’s in te dijken en/of om de rest
van de economie te behoeden voor de effecten van een financiële crisis. Openbare banken kaderen
dus globaal binnen een bredere theorie van marktimperfecties en sluiten daarom ook meer aan bij
De publieke bank in Europa | Inleiding 9
Keynesiaanse dan neoliberale macro-economische modellen. De rol van een openbare bank moet
dan ook gezien worden binnen een breder kader van overheidsinterventies in de economie.
In deze masterproef willen we de ontwikkelingen en uitdagingen voor de Europese openbare
banksector beschrijven. Om een perspectief te geven aan de Europese openbare bancaire sector,
willen we deze voorstellen als een sector in beweging, in transitie, in tegenstelling tot een statisch
gegeven. We beginnen ons verhaal dan ook in het verleden, daar we een historisch perspectief
noodzakelijk achten om met enige zin voor nuance de huidige ontwikkelingen in de Europese
bancaire sector te kunnen vatten. Het eerste hoofdstuk van deze masterproef vertelt het verhaal van
de gedeeltelijke privatisering van de traditioneel sterke openbare bankensector in het Europa van na
de tweede wereldoorlog, die begint vanaf de jaren ‘70. Het tweede hoofdstuk gaat dieper in op de
rol van de staat in de Europese bankensector van de 21e eeuw. We geven hierbij reeds aan dat
ongeveer alle auteurs die we hebben gelezen, het erover eens zijn dat er een groot gebrek is aan
statistisch onderzoek om de discussie tussen openbare banken en private banken te beslechten. In
het derde hoofdstuk willen we nagaan welke gevolgen de openbare banken in Europa hebben
ondervonden tijdens de recente financiële en economische crisis.
We sluiten deze masterproef af met nabeschouwing, waarin we een reeks argumenten voor een
openbare bank in België oplijsten en afwegen.
De publieke bank in Europa | Hoofdstuk 1: Een privatiseringsgolf in de Europese banksector 10
HOOFDSTUK 1: EEN PRIVATISERINGSGOLF IN DE EUROPESE
BANKSECTOR
INLEIDING: DE BANKENSECTOR VOOR DE PRIVATISERINGSGOLF
In verschillende Europese landen, werd er al vanaf de 19e eeuw een heel netwerk aan spaarbanken
uitgebouwd door lokale en regionale overheden, kerken, welzijnsorganisaties en vakbonden om
sparen te promoten bij de arbeiders- en middenklasse gezinnen en om leningen te voorzien aan
kleine bedrijven en individuen in dezelfde stad of regio. Gaandeweg hadden deze banken een
uitgebreid netwerk van filialen uitgebouwd om hun klanten te kunnen bedienen, zij het binnen een
strikt geografisch kader (Muñoz, Norden & Udell, 2008, p. 3).
De Europese bankensector van na de tweede wereldoorlog werd, in de nasleep van de grote crisis
van de jaren '30 en de daarop volgende oorlog, traditioneel zeer sterk gecontroleerd door de staat.
Zo viel bijvoorbeeld de Franse financiële sector na WOII onder de directe controle van de schatkist,
die als belangrijkste doelstelling had om spaargelden en deposito's naar prioritaire industrieën door
te sluizen in functie van de wederopbouw. Hiervoor werd er een netwerk van depositobanken
uitgebouwd, bestaande uit spaarbanken, de bank van de post, de bank van buitenlandse handel en
vier grote coöperatieve banken. Dit netwerk had de geprivilegieerde toegang tot sommige deposito's
en de obligatiemarkt, alsook het monopolie over de distributie van gesubsidieerde leningen die
werden uitgeschreven door de schatkist. Toegenomen overheidscontrole over de spaargelden werd
ook bereikt door de nationalisatie van enkele van de grootste banken (waaronder ‘Société Genérale’
en ‘Crédit Lyonnais’) (Bertrand et al., 2007, p. 601).
De meeste landen kenden een bancair systeem met verschillende peilers, die opgedeeld werden
naargelang hun eigendomsstructuur. Zo kende de Duitse bankenmarkt bijvoorbeeld de commerciële
banken, de coöperatieve banken en de publieke banken (Celetti, Hakenes & Schnabel , 2005, p. 34;
Hardie & Howarth, 2009, p. 1019). Deze drie peilers werden gescheiden door verschillen in financiële
De publieke bank in Europa | Hoofdstuk 1: Een privatiseringsgolf in de Europese banksector 11
structuren, legale status en systemen van bestuur (Hardie & Howarth, 2009, p. 1019). Elk van deze
peilers had, naargelang de verschillende nationale wetgevingen, strenge restricties wat betreft de
geografische inplanting, de kapitaalvereisten en de delen van de bankenmarkt waarin zij actief
mochten zijn. Zo beschrijft bijvoorbeeld Celetti et al. (2005) hoe de reguleringen van de jaren '30
geleid hebben tot een sterke fragmentatie van de Italiaanse bankensector. Zowel de regionale
inplanting als de geleverde diensten waren sterk gereguleerd. Fusies waren zo goed als onmogelijk.
Er waren tevens geen universele banken omwille van de bij wet vereiste specialisatie van de banken
(Celetti et al., 2005, pp. 34-35).
Celetti et al. (2005) beschrijven tevens hoe de Italiaanse bankensector in het begin van de jaren '90
nog steeds grofweg de structuur had behouden van de reguleringen van na de Grote Depressie uit de
jaren '30. Cruciaal hierbij was de oprichting van de IRI (‘Instituto per la Ricostruzione Industriale’), een
publieke holding die zowel de drie grootste private banken (‘Banca Commerciale Italiana’, ‘Credito
Italiono’ en ‘Banca di Roma’) als een groot aandeel publieke banken bevatte. Veel van de banken die
toen genationaliseerd werden, waren 60 jaar later nog steeds staatseigendom (Celetti et al., 2005, p.
34). Bovendien werden sinds het midden van de jaren '50 alle topfuncties in de Italiaanse
staatsbanken rechtstreeks ingevuld via politieke benoemingen (Sapienza, 2004, p. 361).
Deze politiek kaderde binnen een breder kader van “Keynesiaanse politiek” die gebruik maakte van
staatsinterventie om de economie op gang te trekken. Deze politiek was populair in verschillende
Europese landen, alsook zeer specifiek in enkele centra met een late industrialisering in Zuid-Europa.
Om groei te promoten, werden publieke middelen in het systeem gepompt door middel van
ontwikkelingsbanken en werden er verplichtingen opgelegd aan commerciële banken om voldoende
te investeren in overheidsobligaties en industriële projecten (Pagoulatos, 2003, p. 172). In
Griekenland en Portugal was het financieel interventionisme tot 1973 vooral gericht op monetaire
stabiliteit1. In Spanje had het toenmalige “cheap credit”-beleid dan weer geleid tot een hardnekkige
inflatie. Al bij al slaagden deze landen er, vooral tussen 1960 en 1973, in om betere economische
groeicijfers voor te kunnen leggen dan de andere Europese landen (Pagoulatos, 2003, p. 173).
1 Dit financieel interventionisme had, naast de belofte om groei te kunnen realiseren, ook het voordeel om het socio-
economische leven van het land te kunnen bepalen en politiek bevriende partijen financieel vooruit te kunnen helpen
(Pagoulatos, 2003, p. 173)
De publieke bank in Europa | Hoofdstuk 1: Een privatiseringsgolf in de Europese banksector 12
Tengevolge van inflatie (stagflatie), recessie (oliecrisis) en democratisering werd de bankensector
voor het eerst grondig hervormd vanaf 1973-1974. Er werden massaal staatsschulden aangegaan om
de economie op gang te trekken. Daarnaast zou men voortaan ook het financiële beleid hierop gaan
afstellen. Overheden probeerden de inflatie te beheersen door directe controlemechanismen, zoals
kwantiatieve controles, speciale reserveratio's en verplichtte minimale investeringsquota
(Pagoulatos, 2003, p. 175). Vanaf 1973 werden de Italiaanse banken dan ook onderworpen aan
specifieke vereisten voor de samenstelling van hun portefeuille en beperkingen wat betreft de
leningen aan de private sector. Deze maatregelen waren vooral gericht op het verplichten van de
banken om voldoende staatsobligaties aan te houden (die noodzakelijk waren voor de toenemende
schuldenlast te dragen) en de interesten op deze obligaties laag te houden in vergelijking met de
gangbare interesten die banken vroegen voor private leningen (Celetti et al., 2005, p. 35). Deze
verplichte percentages aan investeringen in overheidsobligaties bleven bestaan tot halverwege de
jaren '90 (voorbij de deadline voor het afschaffen van geprivilegieerde overheidsfinanciering door
banken, die was opgesteld in het ‘Verdrag van Maastricht’) (Pagoulatos, 2003, p. 193).
Tengevolge van de oliecrisis van 1974 werd de bureaucratisering en de staatsbeïnvloeding ook in de
Franse bankensector verder opgevoerd. Na deze schok liep de Franse economie enkele serieuze
groeivertragingen, een stijgende werkloosheid, groeiende overheidstekorten en een oplopende
inflatie2 op. Om dit in de toekomst te vermijden, werd er vanaf 1976 een “encadrement du crédit”-
programma opgericht waarbij de kredietgroei per bank per maand beperkt werd. Om de
werkloosheid te bestrijden, probeerde de conservatieve regering van eind de jaren '70 bovendien het
systeem van overheidssubsidies via banken te versterken om investeringen en export te stimuleren.
Tegen 1979 bedroegen deze overheidssubsidies al bijna de helft van alle subsidies die door de private
banken uitgeschreven werden. Met het aantreden van een socialistische regering in 1981 werd een
nog meer expansionistische fiscale politiek en een verdere nationalisatie van de bankensector
doorgevoerd. Banken kregen steeds meer de opdracht om aan “werkloosheidspreventie” te doen
door faillietgaande fabrieken uit de nood te helpen. Tegen 1983 was de Franse bankensector volgens
Bertrand et al. (2007) al zo gereguleerd dat de interestvoeten nauwelijks nog een rol speelden in de
allocatie van kapitaal in het land (Bertrand et al., 2007, pp. 601-602).
2 Deze inflatie was het gevolg van enkele misrekende overheidsinterventies en intense conflicten tussen arbeid en kapitaal
Omwille van de onwil van de Franse regering om de interesten op te trekken, werd de ‘Franc’ twee keer (in 1974 en 1976)
uit de “monetaire slang” gedwongen, die vanaf 1979 vervangen werd door het Europees Monetair Systeem (EMS).
De publieke bank in Europa | Hoofdstuk 1: Een privatiseringsgolf in de Europese banksector 13
Vanaf eind de jaren '70 begonnen er in West-Europa echter een reeks andere ontwikkelingen in de
Europese bankensector die zich tot vandaag voortzetten. Onder impuls van de Europese integratie,
internationalisering, desintermediatie en een reeks technologische ontwikkelingen, ontstaat er een
tendens tot deregulering en privatisering van de bankensector in zowel Zuid- als West-Europa, die de
fundamenten van de intermediare sector zullen veranderen (De Bandt & Davis, 2000, pp. 1046-1047;
Goddard, Molyneux, Wilson & Tavakoli, 2007, p. 1912; Schaffer, 2001, p. 79).
Vooraleer we de privatiseringsgolf, die vanaf eind de jaren ’70 door de Europese bancaire sector zal
trekken, in nader detail zullen bekijken, willen we eerst even stil staan bij de argumenten die werden
(en worden) opgeworpen om de staatscontrole over openbare banken te verminderen.
ARGUMENTEN VOOR PRIVATISEREN
ECONOMISCHE ARGUMENTEN
Economen geven vier belangrijke redenen aan waarom staatsbanken inherent minder efficiënt
zouden zijn dan private banken. Ten eerste zullen managers van overheidsbanken zwakkere en/of
“adverse” incentives hebben en dus minder geneigd zijn om inkomsten te maximaliseren en kosten
te minimaliseren. Ten tweede zullen staatsbedrijven minder gecontroleerd worden door hun
eigenaars, waardoor ze minder gevolgen zullen ondervinden van ondermaatse prestaties. Ten derde
zijn er steeds zachte budgetbeperkingen aanwezig, in de zin dat er steeds een “vangnet” aanwezig is
waardoor de bank niet ten onder zal kunnen gaan. Ten slotte zijn staatsbanken inefficiënt in hun
ontwerp, aangezien zij specifiek ontwikkeld werden om bepaalde delen van de maatschappij (de
politieke medestanders) te bevorderen tegenover andere groepen (Megginson, 2005, p. 1936).
De eerste twee argumenten zijn samen te vatten als de “eigendomsrechten-hypothese”, volgens
welke private banken meer winstgevend en meer efficiënt zouden moeten zijn dan zowel
coöperatieve banken als overheidsbanken. Overheidsbanken worden, hoewel ze in theorie
De publieke bank in Europa | Hoofdstuk 1: Een privatiseringsgolf in de Europese banksector 14
gecontroleerd worden door “het publiek”, volgens verschillende auteurs in de praktijk bestuurd door
bureaucraten die over zeer geconcentreerde bestuursrechten maar weinig of geen rechten over de
“cash-flow” beschikken. Bovendien hebben politieke bureaucraten vaak doelstellingen die uitgaan
van hun eigen politieke belangen en die in strijd zijn met het bevorderen van sociaal welzijn
(Schleifer en Vishny, 2000, geciteerd in Cornett, Guo, Khaksari en Tehranian, 2010, p. 76; Ianotta,
Nocera & Sironi, 2007, p. 2128). Door een gebrek aan marktdiscipline zwakt de controle van de
eigenaars over de managers van deze publieke banken af, zodat de managers meer hun eigen
agenda kunnen nastreven en minder incentives krijgen om efficiënt te zijn. Naarmate de
concurrentie op de bankenmarkt zou toenemen (bijvoorbeeld tengevolge van privatisering en/of
economische integratie), zouden deze incentives overigens nog moeten toenemen (Altunbas, Evans
& Molyneux, 2001, pp. 926-927; Cornett et al., 2010, p. 76).
Andere studies geven dan weer aan dat private banken, omwille van hun efficiëntie, nu éénmaal
beter presteren op de domeinen waarvoor traditioneel publieke banken werden ingeschakeld, zoals
het promoten van ontwikkeling in prioritaire industrieën (Galindo & Micco, 2004, pp. 371-372).
Volgens Barth et al. (2004) is staatscontrole over banken negatief correlatief met efficiënte
banksystemen, lagere “overhead” kosten, stabiele banken en sterkere ontwikkeling van het
bankensysteem (Barth et al., 2004, p. 229). Uit de literatuur blijkt overigens dat een hogere mate van
staatseigendom in de bankensector ertoe bijdraagt dat de concurrentie in de bankensector daalt,
ook al hebben publieke banken de neiging om goedkoper te lenen dan private banken (Goddard et
al., 2007, p. 1926; Barth et al, 2004; Sapienza, 2004; Chakavarty et al., 2006). Ondanks hun
inefficiëntie ontvangen publieke banken vaak subsidies, genieten ze van publieke staatswaarborgen
en/of hebben ze het expliciete mandaat om (sociale) leningen uit te schrijven onder de gangbare
marktvoorwaarden, waardoor ze meer efficiënte banken uit de markt zouden kunnen
wegconcurreren (Berger, 2007, p. 1965; Celetti et al., 2005, p. 33; Chakravarty & Williams, 2005, p.
219). Deze banken zouden ook minder ervaring in huis hebben en minder goed op moeilijke situaties
(zoals bijvoorbeeld een financiële crisis) kunnen reageren. Bovendien is het maar de vraag of sterke
regulering op termijn opportunistisch politiek gedrag zal kunnen weerstaan (Hau & Thum, 2009, p.
705). Publieke banken zouden dus leenbeslissingen politiseren, budgetbeperkingen afzwakken en
geld doorsluizen naar politiek interessante (ten opzicht van economisch valabele) projecten (Galindo
& Micco, 2004, p. 375).
De publieke bank in Europa | Hoofdstuk 1: Een privatiseringsgolf in de Europese banksector 15
In het tweede hoofdstuk gaan we verder in op deze argumenten. We gaan hier wel wat dieper in op
literatuur die de oorzaken en motieven van overheden ten voordele van privatisering in de
bankensector blootlegt.
POLITIEKE MOTIEVEN
Boehmer, Nash en Netter (2005) leggen de beslissing van landen om banken te privatiseren uit als
een afweging die gemaakt wordt door politici tussen de kosten en baten van een privatisering. De
verwachte opbrengsten van een privatisering zijn extra staatsinkomsten uit de verkoop, toegenomen
efficiëntie van de bank en ontwikkeling van de kapitaalmarkt (Boehmer et al., 2005, p. 1982).
Verbrugge et al. (1999) merken hierbij op dat het feit dat de privatisering van banken veelal in
verschillende stadia gebeurt, erop wijst dat overheden de mogelijke opbrengsten voor de staatskas
van een privatisering als een zeer belangrijk argument inschatten. Moest het hen immers enkel te
doen zijn om de rol van de staat terug te dringen, zou dit gemakkelijk met één enkele transactie te
verwezenlijken zijn (Verbrugge et al., 1999, p. 30).
De verwachte kosten van een privatisering zijn meer genuanceerd en omvatten vooral het verlies van
de mogelijkheid om de bank voor politieke doeleinden te gebruiken, zoals politieke patronage, job-
creatie, goedkope leningen voorzien aan politieke medestanders en bijkomende extrabudgettaire
middelen voorzien voor de overheidsfinanciën. Een bijkomende complicatie hierbij is dat de
voordelen meestal bij de nationale politici gesitueerd zijn en dat de nadelen vaak bij de lokale politici
zitten (Boehmer et al., 2005, p. 1982). De belangrijkste vorm van oppositie tegen de privatisering van
overheidsbanken komt dan ook veelal van de bestuursniveaus en van de partijen die het sterkst met
deze banken verbonden zijn (Megginson, 2005, p. 1945; Verbrugge et al., 1999, p. 6). Voor een
geslaagde privatisering is het immers noodzakelijk dat de overheid bereid moet zijn om bepaalde
staatsbanken die zich in financiële moeilijkheden bevinden failliet te laten gaan en bijgevolg ook de
werknemers te laten afvloeien (Boubakri, Cosset & Guedhami, 2009, pp. 367-368; Verbrugge et al.,
1999, p. 8).
De publieke bank in Europa | Hoofdstuk 1: Een privatiseringsgolf in de Europese banksector 16
Boehmer et al. (2005) toetsen deze theorie ook aan de hand van statistische analyses, waarbij ze de
rol nagaan van een reeks economische factoren (zoals fiscale druk, kwaliteit van de banksector,
eerdere bankcrisissen en ontwikkeling van de kapitaalmarkt) op privatiseringen in de bankensector.
Zij concluderen dat deze factoren in de meeste gevallen relevant zijn voor zowel ontwikkelingslanden
als niet- ontwikkelingslanden3. Zo zullen economische fricties sterk bijdragen tot de privatisering van
de banksector (Boehmer et al., 2005, pp. 1995-1997) en is de ontwikkeling van de kapitaalmarkt
meer relevant voor niet-OESO-landen dan voor OESO-landen (Boehmer et al. 2005, p. 2006). Ook
Andrews (2005) geeft in een “working paper” voor het IMF aan dat crisissen de kans op privatisering
van banken doen toenemen. Overheden beslissen na crisissen vaak dat de fiscale last van
herhaaldelijke herkapitalisaties van de banken het best kan vermeden worden door de openbare
banken te privatiseren 4 . Privatisering kadert dan ook vaak binnen een breder pakket van
maatregelen die gericht zijn op het versterken van het financiële systeem (Andrews, 2005, p. 3)5.
Bovendien zullen landen die eerder geslaagde privatiseringen hebben doorgevoerd ook sneller
nieuwe privatiseringen doorvoeren (Boehmer et al., 2005, pp. 1998-1999).
Volgens Andrianova, Demetriades en Shortland (2008) hebben landspecifieke effecten en legale
tradities nog maar weinig invloed op de mate waarin de overheid banken bezit. Sterke regulering lijkt
het vertrouwen in private banken te stimuleren en bijgevolg de noodzaak van publieke banken te
doen afnemen. Systematische crisissen hebben tevens een impact, in die zin dat ze het publiek ertoe
aanzetten om minder vertrouwen te stellen in private banken en meer geld in publieke banken te
steken. De politieke variabelen om een aandeel te houden in de bankensector zijn statistisch
insignificant, hoewel de institutionele variabelen wel steeds significant zijn6 . De invloed van
instituties is dus van primordiaal belang wat betreft het overheidseigenaarschap van banken, in
tegenstelling tot de invloed van politieke bemoeienissen (Andrianova et al., 2008, pp. 244-245).
3 Hier louter gedefinieerd als leden van de OESO.
4 Zelfs als een volledige financiële crisis vermeden wordt, komen er nog steeds heel wat kosten kijken bij openbare banken,
zoals het financieren van verlieslatende bedrijven vanuit politieke (eerder dan economische) motieven.
5 Toen bijvoorbeeld de binnenlandse macro-economische toestand verslechterde in het Spanje van de jaren '70, werd deze
crisis gepercipieerd als een crisis van het hele financiële en monetaire systeem in plaats van louter een conjuncturele crisis.
Daarmee werd dan ook de fundamenten gelegd voor de liberalisering van het financiële systeem (Pagoulatos, 2003, p. 193).
6 Zo zal het doen stijgen van de regulerende kwaliteit met één standaarddeviatie het aandeel overheidscontrole over de
activa in de bankensector doen dalen met 8,54%. Een verschuiving van het slechtste kwartiel inzake regulering naar het
beste, impliceert een afname van overheidscontrole over de activa in de bankensector met 21,4%, wat kan worden
aangevuld met nogmaals 21,0% als openbaarmaking van cijfergegevens evolueert van de slechtste naar de beste praktijken
(Andrianova et al., 2008, pp. 244-245).
De publieke bank in Europa | Hoofdstuk 1: Een privatiseringsgolf in de Europese banksector 17
Boehmer et al. (2005) bekijken vervolgens ook enkele politieke factoren meer in detail, zoals de
stabiliteit van de overheid, de verantwoording die politici moeten afleggen aan de publieke opinie en
economische oriëntatie van de overheid (globaal genomen “links” of “rechts”). Deze factoren blijken
ook relevant, maar meestal enkel in de ontwikkelingslanden. Zo blijkt de politieke oriëntatie van de
overheid in ontwikkelde landen bijvoorbeeld niet significant te zijn voor de kans op het privatiseren
van een bank (Boehmer et al., 2005, pp. 2000-2002; Megginson, 2005, p. 1946). OESO en niet-OESO
landen hebben dus sterk uiteenlopende motivaties om hun banken te privatiseren (Boehmer et al.,
2005, p. 2011).
Micco en Panizza (2006) tonen op hun beurt aan dat banken uit geïndustrialiseerde landen die
geselecteerd worden voor privatisering grotere “overhead” kosten hebben dan private banken die
niet van eigenaar veranderen. In ontwikkelingslanden hebben publieke banken die verkocht werden
aan buitenlandse banken een lagere “Return on Assets” (ROA)7 dan vergelijkbare private banken. Zij
concluderen dat de privatisering geen significant effect heeft op de winstgevendheid van de banken,
maar wel op de efficiëntie van de banken in ontwikkelde landen (Micco & Panizza, 2006, p. 233).
Verbrugge et al. (1999) zien bij privatiseringen de gemiddelde ROA stijgen (van 0,34 naar 0,56
procent), de output van leningen toenemen, alsook de efficiëntie licht stijgen. Hierbij moet wel
opgemerkt worden dat zij zich vooral richtten op privatiseringen in de voormalige Sovjetrepublieken,
die buiten het kader van deze studie vallen (Berger et al., 2005, pp. 2184-2185; Verbrugge et al.,
1999, pp. 17-20).
Bart et al. (2004) wijzen op het feit dat overheidscontrole van banken meestal gekaderd is binnen
een breder beleid van restricties op de bankensector. Zo worden in landen met grotere
staatscontrole over de banken meer buitenlandse pogingen om de markt te betreden geweigerd,
meer buitenlandse leningen verboden en minder vertrouwen gesteld in de private controle van
banken. Meer staatseigendom is dus negatief gecorreleerd met de concurrentie op de bankenmarkt
en de financiële integratie (Barth, Caprio & Levine, 2004, p. 229). Volgens Verbrugge et al. (1999)
hebben dergelijke landen met een lange geschiedenis van overheidscontrole van commerciële
7 ROA wordt hier gedefinieerd als de totale geboekte winsten voorafgaand aan de belastingsheffing en over het
gemiddelde van het totaal van de activa gedurende die periode. Zie ook hoofdstuk 3.
De publieke bank in Europa | Hoofdstuk 1: Een privatiseringsgolf in de Europese banksector 18
banken dan ook vaak oneindig meer moeite om de efficiëntie, veiligheid en transparantie in het
financiële systeem te bewaren dan in meer “laissez-faire”– gerichte economieën (Verbrugge et al.,
1999, p. 5). Privatiseringen van de bankensector zijn dan ook vaak slechts een aspect van een
bredere liberalisering van de hele economie, zoals in het bijzonder het geval was in de voormalige
Sovjetrepublieken (Verbrugge et al., p. 8). Bovendien wordt er vaak aangehaald dat een liberalisering
van de bankensector noodzakelijk is voor een deregulering van het hele financiële systeem8
(Pagoulatos, 2003, p. 187; Verbrugge et al., 1999, p. 12).
Volgens Andrews (2005) begint er zich stilaan een consensus te vormen rondom de voornaamste
argumenten die landen gemotiveerd hebben om hun banken te privatiseren. De eerste en
voornaamste motivatie is het ophalen van extra middelen voor de staat door de verkoop van
overheidsbanken. Dit argument strekt verder dan ontwikkelingslanden in financiële nood, en was
bijvoorbeeld ook zeer belangrijk in Europa voor landen die wilden voldoen aan de normen die
voorop werden gesteld door het ‘Verdrag van Maastricht’ om tot de Europese muntunie te kunnen
toetreden. Ook de Britse privatiseringen in de bankensector doorheen de jaren '80 hebben de
publieke schulden aanzienlijk verminderd. Een tweede argument bestaat erin om de economische
efficiëntie te bevorderen en de invloed van de overheid in de economie terug te schroeven. Door een
meer efficiënt banksysteem zal de hele economie beter presteren ten gevolge van lagere kosten van
financiële intermediatie. Een derde argument bestaat erin om het eigenaarschap te verbreden. Vaak
worden “initial public offerings” (IPO's) gebruikt om banken te privatiseren. Op deze manier kan het
aandeel van individuele binnenlandse investeerders opgetrokken worden in de bankensector.
Overheden hebben vaak de voorkeur voor strategische partners, in tegenstelling tot een wijd
verspreide eigenaarschap, om de kwaliteit van het management en de activiteiten van een
staatsbank te controleren. Ten vierde kunnen privatiseringen ook gebruikt worden om de
concurrentie op te voeren in de bankensector. Door grote staatsbanken op te splitsen in kleinere
private banken en door buitenlandse toetreding te promoten, kan de kwaliteit van het management
en de kostenstructuur significant verbeterd worden. Tenslotte kan privatisering ook gebruikt worden
om marktdiscipline op te leggen aan staatsbedrijven, die zich voortaan aan markttarieven in hun
financiële middelen zullen moeten gaan voorzien (Andrews, 2005, pp. 16-17). 8 Privatisering zou bijvoorbeeld noodzakelijk zijn voor efficiënte desinflatieprogramma’s. Het geven deze maatregelen de
Centrale Bank de nodige autonomie tegenover de overheid, waardoor ze ongehinderd een monetair beleid zouden kunnen
nastreven. Vanaf eind de jaren '80 zouden de meeste Zuid-Europese centrale banken het er dan ook over eens zijn dat
interesten die vrij via de markt gevormd worden de impact van de Centrale Banken op het monetaire beleid versterkt
hadden (Pagoulatos, 2003, pp. 187-188).
De publieke bank in Europa | Hoofdstuk 1: Een privatiseringsgolf in de Europese banksector 19
De vele privatiseringen die er al geweest zijn, bewijzen volgens Andrews (2005) dan ook dat
beleidsmakers sterk geloven in de negatieve groei- en ontwikkelingseffecten van staatsbanken. Hij
besluit dan ook:
“Even if lacking empirical proof, many policy makers have concluded that private sector banks
are more efficient, and privatization removes the irresistible cookie jar of state-owned bank
largess from the reach of politicians. Thus, the trend to privatization is likely to continue.”
(Andrews, 2005, p. 17)
EUROPESE ONTWIKKELINGEN
ECONOMISCHE INTEGRATIE
Vanaf eind de jaren '70 vonden er drastische ontwikkelingen plaats in de Europese bankensector. Een
belangrijke rol werd hierbij gespeeld door een reeks Europese richtlijnen9, maar bovenal door de
implementatie van de ‘Europese Monetaire Unie’ (EMU) en de vereisten die daarvoor gesteld werden
aan de verschillende lidstaten, zoals die geregeld werden door het ‘Verdrag van Maastricht’ (1994)
(De Bandt & Davis, 2000, p. 1046; Sinn, 1999, p. 1), alsook de veranderingen in nationale wetgeving
tengevolge van deze reeks Europese richtlijnen. Dit “Singel Market” programma heeft tot doel om in
de EU een zo sterk mogelijke eenheidsmarkt te creëren en heeft de expliciete barrières die
overheden hadden gesteld tegenover banken uit andere landen van de EU fors verminderd (Berger,
2007, p. 1958). Door het harmoniseren van heel wat reguleringen, het invoeren van de eenheidmunt
en de kapitaalakkoorden (BASEL I en II) zijn bovendien ook heel wat impliciete barrières voor
markttoegang van financiële instellingen tussen verschillende Europese landen serieus verminderd
(Berger, 2007, pp. 1964-1965).
9 zoals de ‘Eerste Bankrichtlijn’ uit 1977, de ‘Tweede Bankrichtlijn’ uit 1989 , kapitaalsvereisten uit de ‘BASEL I’ (1988)- en II
(2006-2008)-akkoorden en de ‘Investment Services Directive’ (1993) (Goddard et al., 2007, pp. 1914-1916; Celetti et al.,
2005, p. 36; Vennet, 1996, p. 1532)
De publieke bank in Europa | Hoofdstuk 1: Een privatiseringsgolf in de Europese banksector 20
In bepaalde landen werden deze maatregelen ingevoerd op basis van de verwachting dat ze de
concurrentie in de bankenmarkt zouden opvoeren, maar in andere landen zorgde consolidatie ervoor
dat er mogelijk anticompetitieve effecten zouden kunnen ontstaan tengevolge van de eenmaking van
de markt (Schaffer, 2001, pp. 79-80). In grote lijnen kunnen we het hele proces van Europese
integratie dan ook bekijken als een versnelling van de reeds aanwezige tendens tot
internationalisering in de Europese bankensector, door het op elkaar afstemmen van de bestaande
regulering (Schmidt, 1996, p. 226). Deze ontwikkelingen werden echter ook gestimuleerd door een
aantal andere factoren. Zo zou bijvoorbeeld, naast het lidmaatschap van de EU, ook de aanwezigheid
van sterke en internationaal georiënteerde financiële instituties die financiële integratie en
liberalisering van de handel promoten (zoals de Wereldbank en het Internationaal Monetair Fonds
(IMF)) een doorslaggevende rol gespeeld hebben in het afbouwen van het “sociale overleg”-model
op de arbeidsmarkten10, alsook een reeks privatiseringen (Smidt, 1996, pp. 231-232).
TOEGENOMEN CONCURRENTIE
De implementatie van de EMU heeft het Europese integratieproces dus een verdere impuls gegeven.
Een eerste gevolg hiervan bestond erin dat de onderlinge concurrentie tussen Europese banken
opgevoerd werd, omdat er een homogene markt gecreëerd werd voor financiële diensten. Bijgevolg
kwam de rendabiliteit van de Europese banken onder neerwaartse druk te staan. De komst van de
EMU zou enerzijds de banken van buitenaf onder grote druk gaan zetten, naarmate er meer
desintermediatie zal gaan optreden ten gevolge van de betere toegankelijkheid van kapitaalmarkten
voor producenten (De Bandt & Davis, 2000, p. 1046; Goddard et al., 2007, p. 1914). Desalniettemin
blijven banken dominant in de financiële sector. Zo hadden Duitse banken in 2007 nog steeds 78,3%
van alle activa in handen. Dit is slechts een kleine afname tegenover de jaren '80. In Frankrijk was er
het voorbije decennium tevens een afname, maar in 2003 bezaten de banken nog steeds 64% van
alle activa, een cijfer dat nog opliep tot 70% in 2007 (Hardie & Howarth, 2009, p. 1018).
10 Hierbij kunnen we bijvoorbeeld verwijzen naar een reeks besparingmaatregelen in België en Nederland doorheen de
jaren '80 (cf. het Globaal Plan van 1981), die nog maar weinig of niets met “sociaal overleg” te maken hadden, in
tegenstelling tot Zweden en Oostenrijk, waar dergelijke instellingen niet aanwezig waren en het “sociale overleg” nog zou
standhouden tot en met de jaren '90 (Schmidt, 1996, pp. 227-228).
De publieke bank in Europa | Hoofdstuk 1: Een privatiseringsgolf in de Europese banksector 21
Een tweede gevolg van de toegenomen concurrentie was veel belangrijker, namelijk dat er veel
financiële instellingen tot bankroet gedwongen werden en er nieuwe conglomeraten tevoorschijn
kwamen doorheen een continu proces van overnames en fusies (Sinn, 1999, p. 1). Tussen 1985 en
2004 zou het totaal aantal banken in nominale zin drastisch afnemen (van 12.315 tot 7.300) en
zouden de totale activa van de banken (zowel in nominale als in reële termen) tezelfdertijd enorm
toenemen 11 . Volgens Goddard et al. (2007) weerspiegelt deze groei de effectiviteit van de
deregulering en de eenheidsmarkt om komaf te maken met de “onderdrukte” bancaire systemen
(Goddard et al., 2007, p. 1912). Ondertussen steeg de tewerkstelling in de EU15-banken met 10-15%,
nam het totale aantal kantoren toe met ongeveer 20% en bleef de “CR5-ratio” (het percentage van
de markt dat in handen is van de grootste 5 banken) ongeveer gelijk, hoewel we hier wel moeten
wijzen op grote regionale verschillen. Zo blijkt de toename van het aantal kantoren zich vooral te
situeren in Zuid-Europa (Spanje, Italië, Griekenland en Portugal), waar het aantal kantoren per
inwoner traditioneel al erg laag lag. Het zijn ook deze landen waar er zich een gevoelige daling van de
“CR5-ratio” voordoet. In alle andere landen (uitgezonderd van Zweden en Denemarken) stijgt de
“CR5-ratio” over de beschreven periode (Goddard et al., 2007, pp. 1912-1914), wat wijst op een
toegenomen concentratie in de bankensector.
Deze visie wordt ook bevestigd door Carbo, Gardener en Williams (2002), die de spaarbanken in heel
Europa tussen 1989 en 1996 bestuderen. Uit hun analyses blijkt dat er in deze sector over heel
Europa schaaleconomieën voorkomen (Carbo et al., 2002, pp. 205-206)12. In de literatuur bestaat er
nogal wat discussie over de invloed van de competitieve omgeving waarin banken opereren op de
prestaties van die banken. Volgens Goddard et al. (2007) vetrekken de meeste auteurs hierbij vanuit
het ‘structure-conduct-paradigm’ (SCP), waarbij volgens de “hypothese van collusie” een sterke
concentratie zal leiden tot lagere kosten van collusie, wat resulteert in duurdere leningen, lagere
interesten op deposito's en meer kosten voor de klanten. Het alternatief dat hiervoor in de literatuur
bestaat is de “efficiëntie hypothese”, volgens dewelke de efficiëntie van grotere banken groter zal
11
Vooral voor de 5 grootste EU-landen (Frankrijk, Duitsland, Italië, Spanje en het Verenigd Koninkrijk) zijn de cijfers
indrukwekkend. Daar nam het totale aantal activa toe met 340% over de beschreven periode en klom de verhouding tussen
activa in de bankensector en het BNP van 175% in 1985 tot 283% in 2004.
12 Deze schaalvoordelen variëren tussen de 7% en de 10% en nemen toe met de grootte van de banken. De Europese
spaarbanken zouden dus kosten kunnen besparen door de schaal van hun productie te vergroten en verschillende
inefficiënties te verminderen. Gezien de schaalvoordelen van grotere banken zal deze sector waarschijnlijk de komende
jaren nog verder consolideren (Carbo e al., 2002, pp. 205-206).
De publieke bank in Europa | Hoofdstuk 1: Een privatiseringsgolf in de Europese banksector 22
zijn dan bij kleine banken. Bijgevolg zal een toegenomen concentratie in deze sector niet tot hogere
kosten leiden (Goddard et al, 2007, p. 1920)13. Uit een analyse van de competitiviteit en de
marktstructuur in de Europese bankensector tussen 1992 en 1996 door De Bandt en Davis (2000)
blijkt dat grote banken in Duitsland, Frankrijk en Italië zich in markten situeren die door
monopolistische concurrentie gekenmerkt worden (De Bandt & Davis, 2000, pp. 1057-1058)14. Uit
dezelfde studie blijkt ook dat de competitiviteit van Italiaanse banken hoger ligt dan die van Franse
en Duitse banken. Vergelijkingen met eerdere studies geven bovendien een indicatie van
toegenomen concurrentie op de Italiaanse bankenmarkt tussen halverwege de jaren '80 en
halverwege de jaren '90 (De Bandt & Davis, 2000, pp. 1060-1061; Goddard et al., 2007, p. 1922).
Ook Schaffer (2001) gaat na in welke mate de output van de banken afwijkt van het competitieve
equilibrum in de verschillende landen van de Europese unie (Schaffer, 2001, p. 80). Over de
verschillende beschreven jaren heen (1979-1991) wordt er een significante markmacht gevonden in
België en Denemarken. De Franse banken missen nipt de significantiedrempel en Noorwegen,
Portugal, Zweden en het Verenigd Koninkrijk zijn dan weer veel meer competitief. De resultaten
sluiten hier grotendeels aan bij de resultaten die we hebben gezien bij De Bandt en Davis (2000) voor
1992-1996. De vergelijking met cijfers van de OESO uit 1992, die de periode 1981-1991 beschrijven,
bevestigt dit beeld (Schaffer, 2001, pp. 91-94)15. Uhde en Vaninni (2009) stellen vast dat de Europese
bankensector (EU-25) tussen 1997 en 2005 een serieuze tendens tot marktconcentratie ondergaan
heeft. De consolidatie van het “cross-border” bankieren piekte omtrent de introductie van de euro,
om vervolgens stelselmatig te dalen, vooral dan in de West-Europese landen (Uhde & Vannini, 2009,
pp. 1299-1300). Zij vinden over het algemeen positieve evidentie voor het feit dat toegenomen
concentratie in de bankenmarkt een negatieve impact heeft op de financiële stabiliteit van het
13 Volgens Beck (2004) is nog een tweede argument tegen het SCP-paradigma, namelijk dat asymmetrische informatie
aanleiding kan geven tot “adverse selection” en “moral-hazard”-problemen. De optimale structuur voor een bankenmarkt is
volgens deze “informatiegebaseerde hypothese” dan ook geen volkomen concurrentie, noch een monopolie, maar een
oligopolie (Beck, 2004, pp. 630-632). Het probleem met het SCP paradigma zou echter zijn dat er teveel aandacht wordt
besteed aan structuur en te weinig aan gedrag (Goddard et al., 2007, p. 1923).
14 Ook kleine banken opereren in een dergelijke omgeving, hoewel de monopoloïde karakteristieken van de bankenmarkt
bij de kleine banken nog sterken doorwegen (De Bandt & Davis, 2000, pp. 1057-1058).
15 De resultaten geven ook aan dat de dalingen in prijzen in Frankrijk en België het gevolg zijn van een daling in de
marktmacht over de beschreven periode. In Duitsland, Spanje, Italië en het Verenigd Koninkrijk is de daling van de prijzen
van na 1992 het gevolg van verbeterde kostenefficiëntie en niet van het verdwijnen van marktmacht (Schaffer, 2001, p. 97).
Zoals we verder nog in detail zullen beschrijven, heeft dit er vooral veel mee te maken dat de privatisering en deregulering
van de markten in deze landen (uitgezonderd van Duitsland) reeds veel vroeger werd doorgevoerd dan in de andere landen.
De publieke bank in Europa | Hoofdstuk 1: Een privatiseringsgolf in de Europese banksector 23
Europese bancaire systeem (Uhde & Vannini, 2009, p. 1305)16. Ook de bevindingen van Beck (2004),
die de relatie tussen de concentratie van de bankenmarkt en de toegang tot krediet nagaat,
ondersteunen de theorieën die de negatieve effecten van bankenmacht op de prestaties van de
banken onderschrijven (Beck, Demirguc-Kunt & Maksimovic, 2004, p. 646).
REACTIE VAN DE BANKEN
De hervormingen in de Europese bancaire sector leiden dus een periode van intense concurrentie,
eliminatie en consolidatie in. We kunnen dus stellen dat tengevolge van deze ontwikkelingen de
banken zich meer in de buurt van de perfecte concurrentie zouden moeten gaan situeren. In termen
van eenvoudige micro-economie komt dit erop neer dat de banken aldus “prijsnemers” in plaats van
“prijszetters” worden. De prijs van een financieel product zou dus niet meer bepaald worden door
“de kosten + de winst”, maar de winst zal meer en meer bepaald worden door “de prijs – de kosten”.
De banken zullen dus sterk moeten gaan inzetten op kostenreductie en de winstmarges zullen
afnemen (De Bandt & Davis, 2000, pp. 1046-1047).
Om te reageren op deze ontwikkelingen zullen de banken zich enerzijds gaan diversifiëren naar niet-
rente genererende activiteiten, zoals de verkoop van verzekeringen en het beheer van activa, en
anderzijds hun waardeketens anders gaan opbouwen door hun portefeuilles aan leningen te gaan
verpakken, teneinde een groter rendement te kunnen realiseren (Goddard et al., 2007, p. 1914)17.
Hardie en Howarth (2009) spreken van een proces van “financialisatie”, waarbij er een verandering
optreedt van een “bank-gebaseerd” naar een “markt-gebaseerd” financieel model. De banken
reageren hierop door hun traditionele portefeuille van kredieten steeds meer te vervangen door een
nieuwe marktgerichte portefeuille en zich steeds meer als investeringsbank te gaan profileren
(Hardie & Howarth, 2009, p. 1018). De inkomens die niet gerelateerd zijn aan rente stegen van 28,3%
16
Hiermee vinden ze evidentie voor hun “concentration-fragility”-hypothese, die stelt dat grotere banken gemakkelijker
garanties en/of subsidies zullen krijgen omwille van hun “too-big-to-fail”-karakter. De financiële stabiliteit zal afnemen
tengevolge van “moral hazard” (de risico's liggen bij de staat in plaats van bij de bank), hogere interestvoeten (die
aanleiding zullen geven tot grotere risico's op slechte leningen), toegenomen diversificatie van investeringen (wat
regulering moeilijker zal maken) en grotere organisatorische complexiteit (Uhde & Vannini, 2009, p. 1305).
17 Volgens een rapport van ECB uit 2005 zijn ongeveer de helft van deze verpakte kredieten in verband te brengen met
residentiële huizenmarkten (Goddard et al., 2007, p. 1914).
De publieke bank in Europa | Hoofdstuk 1: Een privatiseringsgolf in de Europese banksector 24
in 1992, tot 40,0% in 2003 (na een piek bereikt te hebben van 50% in 2000) (Goddard et al, p. 2007,
p. 1918). Verder heeft de deregulering ook aanleiding gegeven tot een reeks fusies en overnames
van banken en andere financiële instellingen. Deze ontwikkelingen hebben ondermeer aanleiding
gegeven tot de opkomst van nieuwe financiële conglomeraten, zoals Fortis in België en ING in
Nederland (Goddard et al., 2007, pp. 1918-1920)18.
We vinden hiermee evidentie voor een theoretisch model dat voorop wordt gesteld door Hellmann
et al. (2000), dat we in de loop van deze uiteenzetting verder zullen proberen aan te tonen:
“Financial market liberalization increases competition; competition erodes profits; lower
profits imply lower franchise values; and lower franchise values lower incentives for making
good loans, increasing the moral-hazard problem. With sufficient competition banks will find
it desirable to gamble.” (Hellmann et al., 2000, p. 148)
Dit citaat komt uit het in 2000 gepubliceerde artikel “Liberalization, Moral Hazard in Banking, and
Prudential Regulation: Are Capital Requirements Enough?”, waarin Thomas Hallmann, Kevin Murdock
en Joseph Stiglitz een poging doen om de oorzaken van bepaalden crisissen in de financiële sector
van de jaren '90 bloot te leggen. Zo stellen ze dat de Aziatische crisis tenminste gedeeltelijk
veroorzaakt werd door financiële marktliberalisering (Hellmann et al., 2000, p. 149)19. Eenzelfde
conclusie vinden we ook bij Muñoz et al. (2008), die uit hun analyse van de gevolgen van de
liberalisering van de markt voor spaarbanken in Spanje, besluiten dat de deregulering van de
geografische beperkingen kan leiden tot toegenomen risicogedrag en ongezonde groeistrategieën bij
hun intrede in nieuwe provincies en/of regio's (Muñoz et al., 2008, pp. 35-36).
18
De verwachtingen voor toegenomen efficiëntie en andere indicatoren worden echter vaak niet ingelost (Vennet, 1996).
19 Eerst werden de toegangsbarrières tot de financiële markten afgebouwd en werd de concurrentie opgedreven.
Vervolgens werden beperkingen op de activiteiten van banken versoepeld en kwamen er nieuwe mogelijkheden om te
gokken op de markt voor deze banken, wat nauwelijks of niet werd gecompenseerd door bijkomende regulering (Hellmann
et al., 2000, p. 149).
De publieke bank in Europa | Hoofdstuk 1: Een privatiseringsgolf in de Europese banksector 25
DEREGULERING EN PRIVATISERING IN ZUID-EUROPA20
OORZAKEN
Een drietal oorzaken lagen aan de grondslag van de privatiseringsgolf in Zuid-Europa. Een eerste
oorzaak bestond erin dat het bankensysteem het niet goed deed. Volgens Celetti et al. (2005) begon
het Italiaanse bankensysteem, dat er tot dusver tamelijk goed in geslaagd was om groei te stimuleren
in de Italiaanse industriële sector (die voornamelijk gekarakteriseerd werd door een groot aantal
KMO's), vanaf de jaren '90 zijn zwakheden te tonen. Ten gevolge van een toegenomen noodzaak om
op de internationale markten te kunnen meespelen enerzijds en de financiële crisis van het begin van
de jaren '90 anderzijds, kwam de eigendomsstructuur van het Italiaanse bancaire systeem onder
druk te staan. De overwegend publieke eigendomsstructuur en moeilijkheden om fusies te realiseren
die de consolidatie van de bankensector zouden kunnen bewerkstellingen, werden gezien als de
voornaamste hinderpalen voor de ontwikkeling van een performante en efficiëntie Italiaanse
bankensector (Celetti et al., 2005, p. 35).
Deze ontwikkeling werd nog versterkt door een tweede oorzaak die mede ten grondslag lag aan de
privatiseringsbeweging: de Europese integratie. Het vooruitzicht van de vrijmaking van de
kapitaalsmarkten in het kader van de EMU stelde het gevaar in het vooruitzicht dat banken met niet-
competitieve interesten uit de markt geconcurreerd zouden worden door meer competitieve
buitenlandse markten. Door het verlies aan deposito's zou hun betalingsbalans in elkaar kunnen
storten. Omwille van dit feit zouden bijvoorbeeld Griekenland en Portugal vanaf 1985 hun
kredietinstellingen beginnen dereguleren om hen voldoende competitief te maken (Pagoulatos,
2003, p. 177). Opnieuw kaderden deze ontwikkelingen binnen een breder beleid van liberaliseringen
in de economie. Vanaf eind jaren '80 zouden de meeste Zuid-Europese centrale banken het er dan
ook over eens zijn dat interesten die vrij via de markt gevormd worden de impact van de centrale
banken op het monetaire beleid versterkt hadden (Pagoulatos, 2003, pp. 187-188).
20
Met ‘Zuid-Europa’ verwijzen we in het kader van deze masterproef naar de volgende landen: Albanië, Andorra, Bosnië en
Herzegovina, Kroatië, Gibraltar, Griekenland, Vaticaanstad, Italië, Malta, Portugal, San Marino, Slovenië en Spanje, hoewel
we ons in onze bespreking voornamelijk beperken tot Spanje, Portugal, Griekenland en Italië zie:
http://unstats.un.org/unsd/methods/m49/m49regin.htm#europe , geconsulteerd op 12-05-2010.
De publieke bank in Europa | Hoofdstuk 1: Een privatiseringsgolf in de Europese banksector 26
Een derde oorzaak van de privatiseringsbeweging wordt vaak toegeschreven aan de
democratiseringsbewegingen in deze Zuid-Europese landen vanaf de jaren ’70. Hierbij moet
opgemerkt worden dat in landen als Spanje, Portugal en Griekenland de democratische republiek
slechts omstreeks 1975 (lang na de tweede wereldoorlog) werd gevestigd (Pagoulatos, 2003, p.
177)21. In de praktijk blijkt dit argument echter problematisch. Zo ging de deregulering van de
financiële sector in Spanje reeds van start tijdens het begin van de jaren '70, wanneer de dictatuur
onder generaal Franco nog steeds stevig aan de macht was (Pagoulatos, 2003, pp. 177-178). Een
financieel schandaal (zoals bijvoorbeeld de 'Matesa' affaire uit 1969) volstond dan eerder als een
politieke justificatie om de bank van Spanje radicaal van koers te doen veranderen (Pagoulatos, 2003,
pp. 179-180). De ironie bestaat erin dat de Nationale Bank van Spanje zowel voor als na deze
hervormingen door dezelfde mensen werd bezet. Er moet volgens Pagoulatos (2003) dan ook
voldoende aandacht besteed worden aan de macro-economische omstandigheden, waardoor de
noodzaak van een effectieve anti-inflatiepolitiek zich opdrong. Bijgevolg werden de gebreken van de
gangbare politiek van de Spaanse centrale bank al snel aan de kaak gesteld (Pagoulatos, 2003, p.
180).
Deze situatie was heel anders dan in Griekenland, waar de administratie van de Nationale Bank na de
dictatuur werd afgezet en steeds verder onder politieke controle kwam, en Portugal, waar de
Nationale Bank in 1974 na een militaire coup tegen de heersende dictatuur en onder invloed van
uiterst linkse politieke groeperingen werd genationaliseerd. In 1975 werden opnieuw tal van private
banken genationaliseerd. In 1976 werd de nationalisering verankerd in de grondwet van de
Portugese republiek, werd de bankensector verder streng gereguleerd en werden buitenlandse
banken uitgesloten van de Portugese markt. De banken werden enerzijds hoge reserveratio's aan
overheidspapieren (obligaties) opgelegd om de publieke tekorten te financieren en anderzijds
ingezet voor een beleid van monetaire expansie (Canhoto & Dermine, 2003, pp. 2088-2089;
Pagoulatos, 2003, pp. 193-194).
21
De deregulering van de financiële sector wordt dan vaak toegewezen aan de democratisering die een nieuwe politieke
“beloningsstructuur” voor politici teweeg bracht. Hierdoor zouden deze politici meer geneigd worden om waarde te
hechten aan economische ontwikkeling in plaats van de oligopolistische belangen van enkele private bankiers (Pagoulatos,
2003, pp. 177-178).
De publieke bank in Europa | Hoofdstuk 1: Een privatiseringsgolf in de Europese banksector 27
GEVOLGEN
Zoals gezegd, begon men in Spanje reeds tijdens het regime van Franco met een reeks
dereguleringen in de bankensector. De belemmeringen van de geografische inplanting van Spaanse
banken werden vervolgens in 1975 beperkt tot hun thuisprovincie en de provincies waar ze al actief
waren. In 1979 werden deze barrières reeds verminderd tot het regionale niveau. Tenslotte werden
de barrières volledig verwijderd in 1988, waardoor de concurrentie op de Spaanse bankenmarkt
vrijwel volledig vrij spel kreeg (Muñoz et al., 2008, p. 14). De geografische deregulering van de
Spaanse spaarbanken in 1988 leidde tot een drastische uitbreiding van deze sector wat betreft
filialen en totale activa (Muñoz et al., 2008, p. 2). Deze uitbreiding ging ook gepaard met een
agressieve groei in leningen en een herallocatie binnen de portefeuille van veiligere hypothecaire
kredieten voor de binnenlandse huizenmarkt naar meer risicovolle commerciële leningen22 (Muñoz
et al., 2008, p. 28).
Na een lang proces van deregulering, hebben zowel commerciële banken als spaarbanken in Spanje
een gelijkaardig regulerend kader. Ze concurreren dan ook met elkaar voor leningen en deposito's.
Hun eigenaarschap, bestuursvormen en organisatievormen verschillen echter nog wel sterk van
elkaar. Spaanse spaarbanken zijn, in tegenstelling tot de commerciële banken, private stichtingen
met geen formele eigenaars23. Ofwel houden zij hun winsten aan, ofwel bij ofwel keren ze deze
winsten uit aan zogenoemde “sociale dividenden” (sociale- of gemeenschapsprogramma's). Hun
doelstellingen zijn dan ook breder dan winstmaximalisatie en omvatten bovendien het stimuleren
van een competitieve markt, het bijdragen tot regionale ontwikkeling en het herverdelen van de
welvaart (Garcia-Cestona & Surroca, 2008, pp. 585-586; Muñoz et al., 2008, p. 12).
22
Uit onderzoek blijkt dat spaarbanken die zich op nieuwe regio's richten, relatief goedkope leningen aanbieden tegenover
de leningen die ze toekennen in hun eigen regio. Hierdoor worden ze opgezadeld met meer riskante leningen. Uit hetzelfde
onderzoek blijkt ook dat hun risicogedrag niet wordt beloond door hogere inkomsten (Muñoz et al., 2008, p. 29).
23 Hun Algemene Vergadering is sinds 1985 samengesteld uit depositoren (wiens afgevaardigden worden geloot), lokale
overheden, stichters en werknemers, die respectievelijk 44%, 40%, 11% en 5% van de stemmen in handen hebben. In de
praktijk was het dus vooral de lokale overheid die het meest te zeggen had, omwille van de verdeeldheid en manier van
verkiezen van de depositoren (Muñoz et al., 2008, pp. 12-14).
De publieke bank in Europa | Hoofdstuk 1: Een privatiseringsgolf in de Europese banksector 28
De Italiaanse privatiseringen gingen formeel pas van start met de ‘Amato wet’ (218/1990) van 1990.
Hiermee werd de eigendomsstructuur van de Italiaanse banken omgevormd tot moderne
ondernemingen met gezamenlijk aandeelhouderschap tussen de overheid en private partners. Het
kapitaal van de banken werd ondergebracht in publieke stichtingen, waarbij er een legale scheiding
werd ingevoerd tussen de bankactiviteiten en de sociale en culturele activiteiten. Deze stichtingen
behielden wel het mandaat van de tot dan toe bestaande openbare spaarbanken, met inbegrip van
het stimuleren van de lokale economie. Ondanks het feit dat deze stichtingen nog beheerd bleven
door de overheid en er slechts in uitzonderlijke gevallen een private partner de meerderheid van de
aandelen kon bekomen, was dit toch al een belangrijke stap naar de privatisering van de Italiaanse
banken. Bovendien werden vanaf 1990 de wettelijke vereisten voor specialisatie in de bankensector
en de beperkingen op geografische expansie ook gradueel afgebouwd. Met de ‘Dini wet’ (474/1994)
van 1994 werd de verplichting van de publieke stichtingen om de controle over de het
aandeelhouderschap van de ondernemingen te behouden afgeschaft. Hiermee werd de privatisering
officieel ingezet (Celetti et al., 2005, pp. 35-36). In 1993 werd ook de directe politieke benoeming van
de topfuncties binnen de staatsbanken (die gangbaar waren sinds de jaren ’50) afgeschaft (Sapienza,
2004, p. 361). De laatste stap was de ‘Ciampi wet’ (461/1998) van 1998, die de publieke stichtingen
een termijn gaf van vier jaar om hun overgebleven controlerende belang in de banken te verkopen
(Celetti et al., 2005, p. 36).
De Italiaanse bankhervormingen kaderen binnen een breder economisch kader, waarbij de
traditionele doelstellingen van de stabiliteit in het systeem en de lokale economische ontwikkeling
werden vervangen door efficiëntie, performantie en internationalisering. De nieuwe regulering ging
uit van de principes van het ondernemerschap en de vrije markt, die een proces op gang brachten
waarbij een sterk gereguleerde en gefragmenteerde bankensector hervormd werd tot een systeem
met verschillende grote banken, minder staatsinterventie, geen restricties op de inplanting en meer
en meer universele banken (Celetti et al., 2005, pp. 38-39).
Minder duidelijk is het antwoord op de vraag of de concurrentie tussen de banken na de privatisering
is toegenomen of afgenomen. De concentratiegraad is sterk toegenomen, wat wijst op een negatieve
invloed van de privatisering op de concurrentie die heest op de bankenmarkt. Volgens de Herfindal-
Hirschman index, die de concentratie van banken in de leningen- en depositomarkten meet, is er
echter eerst een toename van de concentratie (en dus een afname van de concurrentie) tussen 1990
De publieke bank in Europa | Hoofdstuk 1: Een privatiseringsgolf in de Europese banksector 29
en 1998, maar vervolgens een afname van de concentratie (en dus toename van de concurrentie)
tussen 1999 en 2003 van 9,8% en 15%, respectievelijk op de deposito- en leningenmarkt (Celetti et
al., 2005, p. 43)24. Celetti et al. (2005) geven zelf aan dat we hier misschien met transitieproblemen
te maken zouden kunnen hebben (Celetti et al., 2005, p. 43). Hierbij kunnen we wel de vraag stellen
of 8 jaar geen lange periode is om sterk negatieve effecten te ervaren op de bankenmarkt ten
gevolge van een privatisering en of er geen andere macro-economische variabelen zijn die een
grotere rol hebben gespeeld in deze ontwikkelingen.
Celetti et al. (2005) beschrijven de privatisering van de Italiaanse spaarbanken in de jaren '90 als een
succesverhaal en vragen zich af of deze ervaring als rolmodel kan dienen voor een eventuele
privatisering van de Duitse “Sparkassen” (Celetti et al, p. 32). De vergelijkbaarheid tussen beide
systemen blijkt echter beperkt, vooral ten gevolge van het meer bankgecentreerde financiële
systeem in Duitsland en de grote verschillen tussen de verschillende “bankzuilen” tussen de beide
landen (Celetti et al., 2005, p. 46). In tegenstelling tot Duitsland, is het aandeel van de staat in de
bankensector in Italië sterk afgenomen. In 1992, twee jaar voor de officiële start van de
grootschalige privatiseringsgolf, bedroeg het aandeel van de Italiaanse overheid in haar
bankensector nog 68,0%. Na 11 jaar was dit aandeel herleid tot nog maar 9,0%. Dit is in scherp
contrast met Duitsland, waar het aandeel ongeveer constant gebleven, van 44,7% in 1992 tot 43,8%
in 2003 (Celetti et al., 2005, pp. 33-34). Tezelfdertijd stegen de winstmarges van Italiaanse banken
(uitgedrukt in “Return on Assets” (ROA)) van ongeveer 0,7% in 1992, naar 1,0% in 2001. Gedurende
diezelfde periode daalde de ROA van de Duitse banken van 0,6% naar 0,2% (Celetti et al., 2005, p.
34)25.
24
Deze resultaten zijn vergelijkbaar met de andere resultaatsindicatoren die we reeds hebben bekeken uit Celetti et al.
(2005) (zoals leningen aan KMO's), die veelal slecht zijn tussen de periode 1990 en 1998 en pas goede resultaten neer
zetten vanaf 1999.
25 Hierbij valt wel op te merken dat de winstmarges van de Italiaanse banken vrij kort na het begin van de privatisering een
sterke terugval kenden, tot onder het niveau van de Duitse banken. In 1994 lieten de Italiaanse banken een ROA optekenen
van 0,3%, vergeleken met 0,5% voor de Duitse tijdens dezelfde periode. Pas vanaf 1998 is er een duidelijk onderscheid
merkbaar tussen de Duitse en de Italiaanse banken, waarbij de Italiaanse banken het een stuk beter beginnen doen (Celetti
et al., 2005, p. 34).
De publieke bank in Europa | Hoofdstuk 1: Een privatiseringsgolf in de Europese banksector 30
DEREGULERING EN PRIVATISERING IN WEST-EUROPA26
DUITSLAND
In tegenstelling tot de Zuid-Europese landen die we besproken hebben, kennen deze West-Europese
landen een veel langere traditie met democratische instellingen die ook de structuur van de
bankensector sterk bepaald hebben. Duitsland had traditioneel een langlopende en sterke traditie
waarbij de overheden van de “Länder” (deelstaten) tussenkwamen in de leningsbeslissingen van de
regionale “Landesbanks” (LB’s). Begin de jaren '90 kende de Duitse publieke banken een sterke
expansie van krediet, volgend op de reünificatie van West- en Oost- Duitsland. Daarna gingen de
groeicijfers van leningen steeds verder achteruit, tengevolge een economische groeivertraging en
steeds verdere restrictie van krediet aan de aanbodzijde, vooral dan bij de commerciële banken
(Celetti et al., 2005, p. 45).
Onder druk van toegenomen concurrentie zouden deze banken ook alsmaar meer kost- en
winstefficiënt gaan werken (Altunbas et al., 2001, p. 939). Het is dan ook duidelijk dat het Duitse
(alsook het Franse) financiële systeem een stuk “financialisering” onderging in de jaren '80 en '90
(Hardie & Howarth, 2009, p. 1019). Zo waren de Duitse banken de eersten om zich als
investeringsbank te gaan aandienen op de kapitaalmarkten in Londen. Zo kocht Deutsche Bank het
Londense ‘Morgan Grenfell’ reeds in 1989, gevolgd door de andere commerciële banken in 1995
(Hardie & Howarth, 2009, p. 1021). In 1999 was Deutsche Bank eerste, Dresdner tweede en
Commerzbank vierde in de ranglijst van grote Europese banken in termen van het aandeel aan
kapitaal dat gericht was op leningen voor de groothandel en investeringen (Hacketal, Schmidt &
Tyrell, 2006, p. 77). Deze ontwikkelingen waren niet beperkt tot de Duitse private banken. Het IMF
heeft hierover het volgende te zeggen:
26
Met ‘West-Europa’ verwijzen we naar de volgende landen: Oostenrijk, België, Frankrijk, Duitsland, Liechtenstein,
Luxemburg, Monaco, Nederland en Zwitserland, hoewel we ons voornamelijk beperken tot gegevens over Frankrijk en
Duitsland zie: http://unstats.un.org/unsd/methods/m49/m49regin.htm#europe, geconsulteerd op 12-05-2010
De publieke bank in Europa | Hoofdstuk 1: Een privatiseringsgolf in de Europese banksector 31
“Since the 1960s, LB's have become increasingly involved in large-scale commercial lending
and foreign business, to generate earnings as their main source for new funding. For some
Lbs, investment banking overseas thus became a major component of activities, even though
this implied substantial new risks and went well beyond fostering their own region's
development.” (IMF, 2006, p. 77, geciteerd in Hau & Thum, 2009, pp. 707-708)
Volgens Hans-Werner Sinn (1999) geven de functies van de Landesbanken, zoals ze bij wet bepaald
worden, een totaal verkeerd beeld van de werkelijke activiteiten van deze banken. Hoewel de
Landesbanken ook een rol spelen als voornaamste bankiers van de overheidsinstellingen, zijn ze
vooral actief op dezelfde markten waar ook de grote commerciële banken actief zijn (Sinn, 1999, pp.
54-56). Sterker nog:
“The landesbanks are Germany's global players among those banks that finance the kind of
risks that private banks would shy away from.” (Sinn, 1999, p. 56)
Dat deze investeringen niet altijd even succesvol waren, blijkt uit cijfers van het IMF (2006), dat
berekende dat de Landesbanken tussen 1991 en 2005 bijna 9 miljard euro aan kapitaalsinjecties
vanuit de overheid ontvingen. Veel van deze injecties waren erop gericht om de geldbasis van de
banken opnieuw aan te sterken na grote verliezen. Zo verloor West LB bijvoorbeeld vlak na haar
ontstaan al 300 miljoen DM bij handel in buitenlandse valuta, ging de bank opnieuw zwaar in het
rood tijdens de Russische crisis van 1998 (na zware verliezen ten gevolge van investeringen die
onvoldoende gedekt waren) en verloor de bank opnieuw bijna 4 miljard euro in 2003 (IMF, 2006,
geciteerd in Hau & Thum, 2009, p. 709). Een ander voorbeeld is dat van de LB Berlin, die tussen 1994
en 2001 op grote schaal aan speculatie had gedaan op de vastgoedmarkten en uiteindelijk gered
moest worden met een kapitaalsinjectie van 1,7 miljard euro en een garantie voor haar leningen ter
waarde van 21,6 miljard euro (Hau & Thum, 2009, pp. 709-710). We kunnen hierbij ook opnieuw
verwijzen naar Hans-Werner Sinn die opmerkt dat veel van deze publieke banken onverdedigbare
risicostrategieën gevolgd hadden gedurende de voorbije jaren (Hans-Werner Sinn, geciteerd in Hau &
Thum, 2009, p. 750).
De publieke bank in Europa | Hoofdstuk 1: Een privatiseringsgolf in de Europese banksector 32
Het is echter ook duidelijk dat dit proces tussen 2002 en 2007 sterk werd versneld. De Duitse
bankensector had te kampen met een gefragmenteerde interne markt die de winsten beperkte,
alsook toenemende internationale concurrentie op deze markten. Bijgevolg werden zowel de private
banken als de LB’s ertoe gedwongen om meer en meer naar het buitenland te keren om hun
winstgevendheid op te trekken (Hardie & Howarth, 2009, p. 1019)27. Dit alles staat ook in verband
met de strengere kapitaalsvereisten die vanaf begin de 21e eeuw werden vastgelegd in de ‘Basel II’ –
akkoorden en het toegenomen bewustzijn van leningsrisico's (Celetti et al., 2005, p. 46), tengevolge
van enkele economische fricties (Celetti et al, 2005, p. 47)28, die aanleiding hebben gegeven tot een
“credit crunch” vanaf 2002 (Engel & Middendorf, 2009, p. 2134). Belangrijker nog zijn waarschijnlijk
het afschaffen van de staatsgaranties (de “Abstaltslast” en “Gewährträgerhaftung” garanties) tussen
2001 en 2005 (Euromoney, 2005; Engel & Middendorf, 2009, p. 2134; Muñoz et al., 2008, p. 3), die
de Landenbanken een stuk zwaarder beïnvloed hebben dan de Sparkassen (Engel & Middendorf,
2009, p. 2134).
De Landesbanken waren dan ook genoodzaakt om de markt te consolideren door fusies, de banden
met de Sparkassen aan te halen, zich meer internationaal te gaan opstellen en meer aan
“investeringsbankieren” te gaan doen. Zo stelt bijvoorbeeld Marcel Kullmann, het hoofd het
departement financiering en relaties met investeerders van de ‘Landesbank Baden-Württemberg’
(LBBW, de grootste Landesbank):
“Investment banking is definitely an area where these is an opportunity for us to diversify our
revenue, and it is an area where we've been expanding, […] But investment banking should
only be a means of servicing our customers.” (Kullmann, geciteerd in Euromoney,
01/09/2005).
27 De grootste slachtoffers hiervan waren bijgevolg dan ook opnieuw de KMO's, waarvan de commerciële banken zich (in
tegenstelling tot de Landesbanken) bijna volledig hebben teruggetrokken (Celetti et al., 2005, pp. 45-46). In 2000 gebeurde
64% van de bedrijfsinvesteringen met behulp van binnenlandse kredieten. Het aandeel in de leningen die voorzien werden
door de spaarbanken steeg van 42% in 1990 tot 61% in 2005, wat opnieuw wijst op een massale terugtrekking van
commerciële banken uit leningen aan KMO's (Engel & Middendorf, 2009, p. 2133).
28 Zo was er bijvoorbeeld de gesprongen “bubbel” in de huizenmarkt in Oost-Europa (na de “boom” in bouwprojecten in het
begin van de jaren '90) (Celetti et al, 2005, p. 47).
De publieke bank in Europa | Hoofdstuk 1: Een privatiseringsgolf in de Europese banksector 33
FRANKRIJK
Ook de grootste Franse banken werden voordien allemaal gecontroleerd door de staat. Vanaf de
jaren '80 werd alle regelgeving geharmoniseerd tussen verschillende banktypes en werden de
meeste beperkingen op de concurrentie afgeschaft (Hardie & Howarth, 2009, p. 1020). De
deregulering in de Franse bankindustrie zorgde voor een drastische afname van de overheidsinvloed
in de leenbeslissingen van banken, het bijna volledige verdwijnen van gesubsidieerde leningen door
banken en meer en meer mogelijkheden voor Franse banken om vrijer te kunnen optreden in de
kredietmarkten (Hardie & Howarth, 2009, p. 1020; Bertrand, Schoar & Thesmar, 2007, p. 598).
Ten gevolge van het expansionistische bancaire systeem in Frankrijk was de betalingsbalans van de
overheid alsmaar gaan verslechteren. Bovendien liepen de bureaucratische kosten om alle banken te
controleren alsmaar op. Uiteindelijk werd er vanaf 1984 een drastische ommekeer in het systeem
doorgevoerd door drie maatregelen. Eerst en vooral werden vanaf 1985 de meeste gesubsidieerde
leningen afgeschaft. Verder werd het “encadrement du crédit”-programma afgebouwd tussen 1985
en 1987. Tenslotte werden door de ‘Banking Act’ van 1985 ook een hele reeks uiteenlopende
regelgevingen voor verschillende types banken afgeschaft en vervangen door een grotendeels
uniform regulerend kader (Bertrand et al., 2007, pp. 602-603). Tussen 1987 en 2002 werden de
publieke banken ten slotte stuk voor stuk geprivatiseerd (Bertrand et al., 2007, p. 598; Megginson,
2005, p. 1936), beginnende met enkele banken die pas in 1982 genationaliseerd waren geweest
(Bertrand et al., 2007, p. 603). Frankrijk is daarmee volgens Verbrugge et al. (1999) het enige land
waarin de overheid reeds vanaf het initiële stadium van de privatisering ervoor gekozen heeft om
haar meerderheidsaandeel in deze banken op te gegeven (Verbrugge et al., 1999, p. 27).
In de jaren '90 volgde een snelle consolidatiebeweging in de sector. Het daaruit resulterende
systeem wordt gedomineerd door twee commerciële banken (BPN Paribas en Société Générale) en
vier coöperatieve banken (Crédit Agricole, Banque Populaire, Caisse d'Epargne en Crédit Mutuel). Bij
de coöperatieve banken is de meerderheid van de aandelen in handen van de depositoren en deze
banken worden, tenminste in principe, gerund in hun belang in plaats van het belang van private
aandeelhouders (zoals het geval is bij private commerciële banken). Alle banken kunnen ervoor
opteren een universele bank te worden, zodat hun activiteiten uiteenlopen van kleinhandel, over
bedrijfsleningen tot investeringsbankieren (Hardie & Howarth, 2009, p. 1020). Ten gevolge van het
De publieke bank in Europa | Hoofdstuk 1: Een privatiseringsgolf in de Europese banksector 34
afschaffen van de specialisatie in de bankensector, werd de link tussen de Franse banken en de
Franse ondernemingen alsmaar zwakker en zwakker29 (Hardie & Howarth, 2009, p. 1020).
Om zich te kunnen handhaven binnen deze meer competitieve omgeving, gingen banken zich veel
sterker richten op het beheersen van kosten en het controleren van risico's. Vooral de banken in het
netwerk van de schatkist voelde deze ontwikkelingen sterk omwille van het verdwijnen van hun
geprivilegieerde toegang tot deposito's en leenmarkten. Deze banken zagen tussen 1985 en 1990
hun aandeel in deposito's en leningen respectievelijk dalen met 28 en 25% (Bertrand, 2007 et al., pp.
604-605). Bovendien gingen bedrijven die rechtstreeks afhankelijk zijn van de financiële sector zich
meer en meer rechtstreeks naar de kapitaalmarkten begeven voor hun financiering. Opnieuw
moesten de banken op zoek gaan naar compensatie voor het verlies aan inkomen en opnieuw gingen
de banken zich hierdoor meer en meer richten op hun rol als investeringsbankier en op leningen in
het buitenland, zoals in Duitsland het geval was (Hardie & Howarth, 2009, pp. 1020-1021)30.
Société Générale ging al vanaf 1987, twee maanden nadat ze als eerste publieke bank geprivatiseerd
was, van start met het verhandelen van afgeleide financiële producten. Al snel groeide zij uit tot een
van de koplopers in het bedrijfs- en investeringsbankieren. In vergelijking hiermee sprongen de
Franse coöperatieve banken pas tamelijk laat op de kar van het investeringsbankieren. In 1999 nam
Banque Populaire ‘Natexix’ over om het in een investeringsbank te veranderen en het, in 2006, te
fusioneren met ‘IXIS’ van Caisse d'Epargne om één van Frankrijk's grootste investeringsbanken te
vormen: ‘Natixis’. In 2004 bouwde Crédit Agricole zijn variant uit om aan investerings- en
ondernemingsbankieren te doen: ‘Calyon’ (Hardie & Howarth, 2009, pp. 1020-1021).
29
Kapitaal werd tussen 1978 en 1999 een stuk duurder in de meest kapitaalafhankelijke sectoren. Banken worden ook
steeds meer terughoudend om kapitaal te voorzien aan slecht presterende bedrijven (Bertrand et al., 2007, p. 599).
Analyses van Betrand et al. (2007) tonen bovendien aan dat het hier wel degelijk om aanbodgestuurde effecten (vanuit de
banken zelf) en niet om vraaggestuurde effecten (vanuit de bedrijven) gaat (Bertrand et al., 2007, pp. 611-614).
30 Het verschil is wel dat de Franse banken nog konden uitgaan van een comparatief sterke positie in kleinhandel die ze ook
internationaal verder konden uitbouwen, waar de Duitse internationalisering zich bijna exclusief richtte op leningen aan
bedrijven en investeringsbankieren (Hardie & Howarth, 2009, pp. 1020-1021)
De publieke bank in Europa | Hoofdstuk 2: De rol van de staat in de Europese banksector 35
HOOFDSTUK 2: DE ROL VAN DE STAAT IN DE EUROPESE
BANKSECTOR
INLEIDING: NOG EEN ROL VOOR DE STAAT?
CIJFERS
Zoals we hebben gezien, waren veel landen wereldwijd na de crisis van de jaren ’30 en de daarop
volgende Tweede Wereldoorlog sterke voorstanders geworden van een toegenomen rol voor de
staat in de bankensector (Andrews, 2005, p. 4). Veelal werd staatseigendom in de bankensector
verantwoord als een manier om ervoor te zorgen dat bedrijven naast winstmaximalisatie ook sociale
objectieven zouden nastreven, om imperfecties uit de markten weg te zuiveren en om “moral
hazard” te vermijden tengevolge van asymmetrische informatie tussen de eigenaars en de
bestuurders van een bank. De onderliggende assumptie is volgens Megginson (2005) steeds dat
staatsbanken economisch efficiënt zijn. In de praktijk speelden ook politieke motieven een grote rol,
zoals het forceren van snelle economische ontwikkeling, het onderdrukken van bepaalde groepen in
de samenleving, het kunnen in stand houden van politieke patronage en/of het zich afzetten tegen
voormalige kolonisatoren (Megginson, 2005, pp. 1932-1933).
Sinds halverwege de jaren '70 zien we grote privatiseringsbewegingen in verschillende delen van de
wereld (Andrews, 2005, pp. 4-5), met een versnelling vanaf eind de jaren '80 (Megginson, 2005, p.
1933). In het West-Europa van de 21e eeuw speelt, in tegenstelling tot in de voormalige Sovjet-Unie,
de overheid nog steeds een zeer grote rol in de bankensector (Berger, 2007, pp. 1956-1957). Zij doen
dit op verschillende manieren, via de rechtstreekse controle en het bestuur van staatsbanken, via het
garanderen van waarborgen, via gesubsidieerde leningen, via gereguleerde beperkingen op
concurrentie, via een gedeeltelijk aandeelhouderschap door lokale, regionale en/of nationale
overheden,... (Bertrand et al., 2007, p. 597; La Porta, Lopez-de-Silanes & Shleifer, 2002, p. 266).
De publieke bank in Europa | Hoofdstuk 2: De rol van de staat in de Europese banksector 36
Volgens schattingen van La Porta et al. (2002) was in 1995 nog gemiddeld 41,6% van de aandelen van
de 10 grootste banken in alle landen wereldwijd in staatshanden (Hau & Thum, 2009, p. 704; La Porta
et al., 2002, p.271; Muñoz et al., 2008, p. 9; Sapienza, 2004, p. 358; Vins, 2008, p.2). Dit cijfer daalt
licht (tot 38,5%) als we de voormalige socialistische landen buiten beschouwing houden. In 1970
bedroeg dit percentage wereldwijd 58,9% (en 52,7% als we de voormalige socialistische landen
buiten beschouwing laten). Privatiseringen hebben dit aandeel dus sterk gereduceerd, maar de rol
van de staat blijft zeer sterk (La Porta et al., 2002, pp. 271-274). Volgens Dinç (2005), die 36 landen
beschouwen (waaronder 17 ontwikkelde economieën en 19 ontwikkelingslanden), hebben 39% van
alle beschouwde banken minstens 20% aandeelhouderschap door de (lokale of centrale) overheid.
De lokale overheid speelt vooral een sterke rol in de ontwikkelde economieën van continentaal
Europa31 (Dinç, 2005, p. 458).
In Duitsland en Frankrijk bezat de staat respectievelijk nog 50% en 36% van alle activa in de
bankensector in 1995 (Sapienza, 2004, p. 361; Sinn, 1999, p. 7). In 1999 bezaten Duitsland, Spanje,
Zwitserland, België, Frankrijk en Nederland nog respectievelijk 48%, 40%, 29%, 23%, 17% en 5% van
de activa in de bankenmarkt (Sinn, 1999, p. 7). Uit een lijst van de ‘European Association of Public
Banks’ (EAPB) blijkt dat er in Europa nog 162 publieke banken bestaan, verspreid over 29 landen
(incl. Turkije). De absolute koploper is Duitsland, met 34 publieke banken, gevolgd door Zwitserland,
met 24 publieke banken, Italië, met 23 publieke banken, en Oostenrijk, met 18 publieke banken
(EAPB, 2009)32. Hoewel er meer dan 7 keer zoveel private banken zijn in Italië dan staatsbanken,
bezaten deze laatste nog wel 58% van alle activa in 1995 (Sapienza, 2004, p. 361). Zelfs na de sterke
privatiseringsgolf van de jaren '90, behielden de publieke stichtingen een groot belang in alle van de
5 grootste banken in Italië33. Celetti et al. (2005) merken dan ook terecht op dat:
31
Traditioneel was de invloed van de staat groter in landen met een commerciële codes die gebaseerd waren op het Franse
burgerrecht (Megginson, 2005, p. 1933) en, hoewel verschillende van deze landen zoals Frankrijk, Spanje, Portugal en Italië
ondertussen grote delen van de financiële sector geprivatiseerd hebben, blijft de invloed van de overheid er niet te
miskennen (Andrews, 2005, pp. 5-6; Hau & Thum, 2009, p. 708; Megginson, 2005, p. 1933).
32 De EAPB zelf vormt de overkoepeling van 23 openbare banken die bijna volledige onder controle van de staat liggen,
enkele nationale associaties van openbare banken (waaronder de invloedrijke ‘Association of German Public Sector Banks’
(VÖB), die tevens dienst doet als werkgeversorganisatie voor de openbare banken in Duitsland) en enkele geassocieerde
leden (waaronder het Belgische Dexia), met een overheidsparticipatie van minder dan 50% (EAPB, 2007).
33 Zo hebben de publieke stichtingen nog 44,0% aandeelhouderschap in de Banca Intensa, 18,0% in UniCredit, 36,0% in
Sanpaolo IMI, 30,0% in Capitalia en 49,0% in Banca MPS (Celetti et al., 2005, p. 36).
De publieke bank in Europa | Hoofdstuk 2: De rol van de staat in de Europese banksector 37
“Whether one wants to call such banks private, or not, is a judgment call. In any case, they
are very different from large German banks like Deutsche Bank.” (Celetti et al., 2005, p. 36)
Wereldwijd zou de staat aan het begin van de 21e eeuw nog 48% van alle activa van banken
controleren (La Porta et al., 2002, pp. 274-275). Zolang de staat een belangrijk percentage van de
aandelen in handen heeft, zal ze, zelfs na de formele privatisering, een belangrijke invloed kunnen
blijven uitoefenen op de beslissingen van de bank in zoverre dat het private aandeelhouderschap
min of meer versnipperd is (Verbrugge et al., 1999, p. 33). Zo duiden La Porta et al. (2000) en Dinç
(2005) de staat bijvoorbeeld aan als ultieme eigenaar van een bank zodra de overheid (direct of
indirect) minstens 20% van de bank controleert (Dinç, 2005, p. 458).
Dit aandeelhouderschap kadert binnen een bredere politiek van staten die belangrijke aandelen
behouden in geprivatiseerde bedrijven in sleutelsectoren. Zo houden overheden wereldwijd
gemiddeld nog 28% van de aandelen aan in recent geprivatiseerde bedrijven. In 22% van de gevallen
behouden zij een “gouden aandeel” in het recent geprivatiseerde bedrijf. Bovendien blijven zij
belangrijke invloed uitoefen via het aanduiden van politici in de bestuursorganen en doorgedreven
regulering (Boubakri et al., 2009, p. 378). Er blijven ook nog steeds impliciete barrières aanwezig,
zoals het verhinderen van buitenlandse overnames door interne fusies34 (Berger, 2007, p. 1964).
VERZET TEGEN BUITENLANDSE CONTROLE
Een belangrijk element dat hier in overweging genomen moet worden, is het feit dat de Europese
staten nog steeds een grote antipathie hebben tegenover buitenlandse aandeelhouders in hun
bankensector. In de jaren '90 bezaten de ingezetenen nog een blokkeringmeerderheid in alle grote
34 Zo werd bijvoorbeeld enkele jaren geleden bekend gemaakt dat de gouverneur van de Italiaanse centrale bank, Antonio
Fazio, rechtstreeks betrokken was bij de overname van de Italiaanse bank, Banca Antonveneta, door een andere Italiaanse
bank, Banca Popolare Italiana. Zijn doelstelling bestond erin om de Banca Antonveneta niet in handen te laten vallen van
andere (buitenlandse) geïnteresseerden, waaronder het Nederlandse ABN Amro (Berger, 2007, pp. 1964-1965).
De publieke bank in Europa | Hoofdstuk 2: De rol van de staat in de Europese banksector 38
Franse en Duitse banken. In de 21e eeuw zouden de meeste commerciële banken (waaronder BNP
Paribas, Société Generale en Commerzbank) wel een meerderheid aan buitenlandse aandeelhouders
bezitten, hoewel de meeste Duitse en Franse publieke en coöperatieve banken hun kapitaal volledig
(of tenminste grotendeels) afgeschermd hebben gehouden van private (en bijgevolg ook vaak
buitenlandse) aandeelhouders (Hardie & Howarth, 2009, p. 1021). In Duitsland spelen buitenlandse
banken ook nu nog maar een beperkte rol (Hau & Thum, 2009, p. 704). In het algemeen hebben de
drie grootste ontwikkelde economieën in continentaal Europa (Frankrijk, Duitsland en Italië) elk maar
minder dan 10% van de activa in de bankensector die gecontroleerd worden door andere Europese
banken, hoewel dit bij de drie grootste Europese “transitie”-economieën (Polen, Tchechië en
Hongarije) oploopt tot meer dan 50% (Berger, 2007, p. 1956)35.
De voornaamste argumenten voor het afschermen van de binnenlandse controle over de
bankensector worden gegeven door Andrews (2005). Ten eerste bestaat er de vrees dat de nationale
economie op lange termijn herleid zou worden tot een “branch” van andere economieën, met het
verlies van hoofdkwartieren van internationale bedrijven tot gevolg. Ten tweede hebben
binnenlandse banken vaak goede relaties met binnenlandse bedrijven, zodat die van voldoende
kapitaal worden voorzien om de export en import van goederen en diensten over de landsgrenzen
op peil te houden. Ten derde is het veel moeilijker voor de overheid om banken te beïnvloeden die
door buitenlandse investeerders gecontroleerd worden. Ten slotte zijn er ook heel wat andere
variabelen (zoals tewerkstelling, regionale ontwikkeling, etc...) die ertoe bij zouden kunnen dragen
dat het politiek onwenselijk zou zijn om banken in buitenlandse handen te laten vallen (Andrews,
2005, pp. 19-20). De meest gebruikte techniek om banken op deze manier te privatiseren, is
gefaseerd privatiseren via “initial public offerings” (IPO's) om aldus de controle over de keuze van
investeerders maximaal te kunnen benutten (Andrews, 2005, pp. 23-24; Megginson et al., 2005, pp.
1946-1947). De staat is echter wel actief in het consolideren van de eigen bankenmarkt en het
vormen van “nationale kampioenen” in de eigen bankensector en, ondanks het afbouwen van de
formele toegangsbarrières in het kader van het programma voor een gemeenschappelijke markt
binnen de EU, de eigen industrie te beschermen van buitenlandse overnames (Berger, 2007, p.
1965). Deze ontwikkeling werd ook al beschreven door het IMF in 2005:
35
Berger (2007) verwijst hierbij naar een statistische negatieve correlatie van -0,38 die hij vindt tussen het marktaandeel
van buitenlandse- en staatsbanken, waaruit hij concludeert dat staatsbanken regelmatig gebruikt worden om het
buitenlandse marktaandeel in de binnenlandse bankenmarkt te beperken (Berger, 2007, p. 1971).
De publieke bank in Europa | Hoofdstuk 2: De rol van de staat in de Europese banksector 39
“A desire for “national champions” and maintaining domestic control of the largest financial
institutions are two related public policy objectives that frequently influence privatizations.
While there may be a desire to acquire expertise and/or foreign capital to enhance stability
and growth, policymakers are often reluctant to lose domestic control of large institutions.”
(Andrews, 2005, p. 19)
Het gevolg van deze politiek van het vormen van “nationale kampioenen” in functie van de nationale
belangen zal wel zijn dat deze banken nog meer “too-big-to-fail” zullen worden en mogelijks nog een
grotere bedreiging zullen vormen voor de staatskas dan misschien voorheen reeds het geval was via
de formele staatsgaranties (Münchau, 27/08/2007).
TYPES OVERHEIDSBANKEN
Spaarbanken vormden omstreeks 1995 nog steeds een belangrijk deel van het Europese bancaire
systeem. Ze telden mee voor ongeveer 20% van alle activa in de Europese bankensector. In termen
van deposito's doen ze het nog beter, met sommige nationale sectoren die meer dan 40% van het
marktaandeel bezitten (Carbo et al., 2002, p. 204). De Duitse spaarbankensector is het sterkst
vertegenwoordigd, gevolgd door Italië, Spanje, Denemarken, Oostenrijk en België (Carbo et al., 2002,
p. 215). Deze spaarbanken vallen onder een viertal organisatiemodellen, die gebaseerd zijn op
verschillende types van eigenaars. Het eerste model is het “staats”-model waarin spaarbanken,
veelal niet- winstmaximaliserende instellingen zijn die in handen zijn van lokale overheden en veelal
onderworpen zijn aan operationele en geografische beperkingen (zoals bv. In Duitsland). Een tweede
model is het “gemengde model”, waarin naast de (lokale) overheden ook andere belanghebbenden,
zoals werknemers en depositoren, een aandeel hebben in het bestuur van de bank (zoals
bijvoorbeeld in Spanje). Het derde model is het “in transitie”-model, waarbij de bank stap voor stap
evolueert in de richting van een naamloze vennootschap. Ten slotte is er het “vermarkte” model, dat
de uitkomst vormt van het “in transitie” model. Het wordt gekarakteriseerd door de
“demutualisatie” van grote stukken van de sector, met stijgende competitieve druk op de rest van de
spaarbanken tot gevolg (Carbo et al., 2002, pp. 219-220).
De publieke bank in Europa | Hoofdstuk 2: De rol van de staat in de Europese banksector 40
In Spanje is de Algemene Vergadering van de Spaanse spaarbanken sinds 1985 samengesteld uit
depositoren (wiens afgevaardigden worden geloot), lokale overheden, stichters en werknemers, die
respectievelijk 44%, 40%, 11% en 5% van de stemmen in handen hebben. In de praktijk was het dus
vooral de lokale overheid die het meest te zeggen had, omwille van de verdeeldheid en manier van
verkiezen van de depositoren (Garcia-Cestona & Surroca, 2008, pp. 585; Muñoz et al., 2008, pp. 12-
14)36.
Ook de Duitse bankensector is traditioneel sterk beïnvloed door de overheid. In Duitsland bestaat
nog steeds het drie-zuilen systeem, met een onderscheid tussen publieke, coöperatieve en
commerciële banken (Altunbas et al., 2001, p. 938; Celetti et al, 2005, p. 44; Engel & Middendorf,
2009, p. 2133; Hau & Thum, 2009, p. 706; Sinn, 1999, p. 3; Vins, 2008, pp. 7-8). Dit Duitse model van
de organisatie in de bankensector is (uitgezonderd van de publieke regionale Landesbanken)
grotendeels stereotiep voor verschillende andere Europese landen, waaronder Oostenrijk,
Zwitserland, Frankrijk, Italië, Spanje en Zweden (Engel & Middendorf, 2009, p. 2133; Sinn, 1999, p. 7).
Ten eerste zijn er de commerciële banken, zoals Deutsche Bank, Commersbank en Hypo-
Vereinsbank. Deze banken zijn private winstmaximaliserende ondernemingen die bestuurd worden
door hun aandeelhouders. Deze banken opereren als universele banken (Hau & Thum, 2009, p. 706;
Sinn, 1999, p. 5), hoewel zij zich de laatste decennia meer en meer zijn gaan specialiseren in
investeringsbankieren en activabeheer (Altunbas et al., 2001, p. 938). Het marktaandeel (het
percentage van de totale beschikbare activa in de Duitse bankensector die ze bezitten) bedraagt
28,6%, vermeerderd met nog eens 11,1% voor private vastgoed banken (Hau & Thum, 2009, p. 707).
De tweede vorm zijn de coöperatieve banken, waarin de aandeelhouders een gelijk stemrecht
hebben, onafhankelijk van hun aantal aandelen. Deze banken hebben traditioneel een sterke
regionale focus, zoals bijvoorbeeld de ‘Volksbanken’ (die actief zijn in steden en gemeenten) en de
‘Raiffeisbanken’ (landbouw krediet- coöperatieven die vooral landelijk actief zijn)37. Het gezamenlijke
marktsegment van deze banken bedraagt 12% (Altunbas et al., 2001, pp. 939-940; Hau & Thum,
2009, pp. 706-707; Sinn, 1999, p. 6).
36
Recent werd deze verdeling echter ongrondwettelijk bevonden, wat aanleiding heeft gegeven tot regionale verschillen in
de samenstelling van deze algemene vergadering. In 50% van de gevallen blijft de lokale overheid echter een grote rol
spelen in deze algemene vergadering (Garcia-Cestona & Surroca, 2008, pp. 585-586; Muñoz et al., 2008, pp. 12-14).
37 Om hun lokale beperkingen te overkomen, zijn er twee centrale coöperatieve banken (DZ Bank en WGZ Bank) opgericht
die onder andere de taak hebben om aan investeringsbankieren te doen voor de kleinere coöperatieve banken.
De publieke bank in Europa
Ten derde zijn er de publieke banken. Zij worden verder opgedeeld in verschillende types. Ten eerste
zijn er de spaarbanken (veelal de
gemeente. Ze bezitten samen 13,8% van het totale markaandeel en zijn niet verwikkeld in
internationale bankactiviteiten (
ontstaan in de 17e eeuw en hadden in 1999 niet minder dan 38% van de gehele markt aan deposito's
in handen. Hiermee zijn ze nergens in Europa belangrijker, behalve in Spanje
Deze spaarbanken kunnen beroep doen op staatsgaranties van de loka
hebben het expliciete mandaat om regionale ontwikkeling te stimuleren en doen in principe niet aan
winstmaximalisering (Altunbas et al., 2001, pp. 938
Volgens de Duitse wet kan de naam
straatbeeld) enkel gebruikt worden door publieke eigenaars. Deze regelgeving staat
echter onder druk. Zo kwam het bijvoorbeeld in 2004 tot een overeenkomst tussen
de Europese Commissie en de Duitse overheid
tevens eigenaarschap heeft over de spaarbank
worden in 2006. Vergelijkbare conflicten zien we opduiken in heel Europa. Zo
Bank' (de grootste spaarbank van Oostenrijk) omwille van haar “
van garanties voor het verdelen van verliezen, waarin ze verbonden is met 53 andere spaarbanken
onder druk39. Deze “haftungsverbunde
worden ervaren door rating agentschappen en ze grote voordelen met zich meebrengen ten opzichte
van de nieuwe kapitaalvereisten uit de Basel
38
Het bestuur van deze banken bestaat uit het management, die de dagdagelijkse zaken regelen, de raad van bestuur (de
“Verwaltungsrat”), die het management controleert en over de belangrijkste strategische kwesties beslist en het
“Kredietcomité”, dat leningen vanaf een bepaalde grootte moet goedkeuren. De meerderheid van de leden van het
“Kredietcomité”, twee derde van de leden uit de raad van bestuur, alsook de voorzitter van deze raad worden aangeduid
door de lokale politiek wat wijst op een
anekdotische evidentie te vinden voor sterke informele banden tussen de belangrijkste politici en de CEO's van de banken
uit een bepaalde regio (Vins, 2008, pp. 7
39 Volgens Europa is er hier sprake van een inbreuk op de Europese wetgeving, volgens welke ze het kapitaal van deze
andere banken niet als haar eigen kapitaal mag beschouwen, omdat ze er maar 3 van bezit. In Wenen zelf wordt '
Bank' ervan beschuldigd om als een kartel te opereren. Dit Oostenrijkse systeem werd echter opgezet om de afkalvende
publieke waarborgen te vervangen en ook in Duitsland worden er dergelijke systemen toegepast (Economist, 01/07/2006).
De publieke bank in Europa | Hoofdstuk 2: De rol van de staat in de Europese banksector
Ten derde zijn er de publieke banken. Zij worden verder opgedeeld in verschillende types. Ten eerste
zijn er de spaarbanken (veelal de ‘Sparkassen’) die gebonden zijn aan een bepaalde regio, stad en/of
gemeente. Ze bezitten samen 13,8% van het totale markaandeel en zijn niet verwikkeld in
internationale bankactiviteiten (Hau & Thum, 2009, p. 707; Vins, 2008, pp. 7-
eeuw en hadden in 1999 niet minder dan 38% van de gehele markt aan deposito's
in handen. Hiermee zijn ze nergens in Europa belangrijker, behalve in Spanje38
Deze spaarbanken kunnen beroep doen op staatsgaranties van de lokale en/of federale overheid
hebben het expliciete mandaat om regionale ontwikkeling te stimuleren en doen in principe niet aan
winstmaximalisering (Altunbas et al., 2001, pp. 938-939; Engel & Middendorf, 2009, p. 2133).
Volgens de Duitse wet kan de naam 'Sparkasse' (gekenmerkt door de rode “S” in het
straatbeeld) enkel gebruikt worden door publieke eigenaars. Deze regelgeving staat
o kwam het bijvoorbeeld in 2004 tot een overeenkomst tussen
de Europese Commissie en de Duitse overheid dat de 'Bankgesellschaft Berlin' (die
tevens eigenaarschap heeft over de spaarbank 'Berliner Sparkasse') openbaar verkocht zou moeten
worden in 2006. Vergelijkbare conflicten zien we opduiken in heel Europa. Zo lag
bank van Oostenrijk) omwille van haar “haftungsverbund
van garanties voor het verdelen van verliezen, waarin ze verbonden is met 53 andere spaarbanken
aftungsverbunde” hebben natuurlijk grote voordelen, gezien ze als z
worden ervaren door rating agentschappen en ze grote voordelen met zich meebrengen ten opzichte
van de nieuwe kapitaalvereisten uit de Basel-II-akkoorden (Economist, 01/07/2006
Het bestuur van deze banken bestaat uit het management, die de dagdagelijkse zaken regelen, de raad van bestuur (de
“Verwaltungsrat”), die het management controleert en over de belangrijkste strategische kwesties beslist en het
té”, dat leningen vanaf een bepaalde grootte moet goedkeuren. De meerderheid van de leden van het
“Kredietcomité”, twee derde van de leden uit de raad van bestuur, alsook de voorzitter van deze raad worden aangeduid
door de lokale politiek wat wijst op een zeer sterke formele politieke invloed op het bestuur. Daarnaast is er ook nog
anekdotische evidentie te vinden voor sterke informele banden tussen de belangrijkste politici en de CEO's van de banken
uit een bepaalde regio (Vins, 2008, pp. 7-9).
Europa is er hier sprake van een inbreuk op de Europese wetgeving, volgens welke ze het kapitaal van deze
andere banken niet als haar eigen kapitaal mag beschouwen, omdat ze er maar 3 van bezit. In Wenen zelf wordt '
kartel te opereren. Dit Oostenrijkse systeem werd echter opgezet om de afkalvende
publieke waarborgen te vervangen en ook in Duitsland worden er dergelijke systemen toegepast (Economist, 01/07/2006).
Hoofdstuk 2: De rol van de staat in de Europese banksector 41
Ten derde zijn er de publieke banken. Zij worden verder opgedeeld in verschillende types. Ten eerste
) die gebonden zijn aan een bepaalde regio, stad en/of
gemeente. Ze bezitten samen 13,8% van het totale markaandeel en zijn niet verwikkeld in
-8). Deze banken zijn
eeuw en hadden in 1999 niet minder dan 38% van de gehele markt aan deposito's
38 (Sinn, 1999, p. 17).
le en/of federale overheid,
hebben het expliciete mandaat om regionale ontwikkeling te stimuleren en doen in principe niet aan
, 2009, p. 2133).
' (gekenmerkt door de rode “S” in het
straatbeeld) enkel gebruikt worden door publieke eigenaars. Deze regelgeving staat
o kwam het bijvoorbeeld in 2004 tot een overeenkomst tussen
' (die
') openbaar verkocht zou moeten
lag de Weense 'Erste
aftungsverbund”, een associatie
van garanties voor het verdelen van verliezen, waarin ze verbonden is met 53 andere spaarbanken,
” hebben natuurlijk grote voordelen, gezien ze als zeer positief
worden ervaren door rating agentschappen en ze grote voordelen met zich meebrengen ten opzichte
Economist, 01/07/2006).
Het bestuur van deze banken bestaat uit het management, die de dagdagelijkse zaken regelen, de raad van bestuur (de
“Verwaltungsrat”), die het management controleert en over de belangrijkste strategische kwesties beslist en het
té”, dat leningen vanaf een bepaalde grootte moet goedkeuren. De meerderheid van de leden van het
“Kredietcomité”, twee derde van de leden uit de raad van bestuur, alsook de voorzitter van deze raad worden aangeduid
zeer sterke formele politieke invloed op het bestuur. Daarnaast is er ook nog
anekdotische evidentie te vinden voor sterke informele banden tussen de belangrijkste politici en de CEO's van de banken
Europa is er hier sprake van een inbreuk op de Europese wetgeving, volgens welke ze het kapitaal van deze
andere banken niet als haar eigen kapitaal mag beschouwen, omdat ze er maar 3 van bezit. In Wenen zelf wordt 'Erste
kartel te opereren. Dit Oostenrijkse systeem werd echter opgezet om de afkalvende
publieke waarborgen te vervangen en ook in Duitsland worden er dergelijke systemen toegepast (Economist, 01/07/2006).
De publieke bank in Europa | Hoofdstuk 2: De rol van de staat in de Europese banksector 42
Daarnaast zijn er 11 grotere publieke banken die op nationale schaal actief zijn en bovendien
verwikkeld zijn in internationale bankactiviteiten. De meeste van deze banken zijn de Landesbanken
(LB’s), die oorspronkelijk opgericht waren om in hun respectievelijke regio's (Länder) aan
ontwikkelingsfinanciering te doen en dienst te doen als centrale bank voor de lokale spaarbanken.
Zelf zijn deze banken niet of nauwelijks verwikkeld in kleinhandel (Altunbas et al., 2001, p. 938; Hau
& Thum, 2009, pp. 706-707; Sinn, 1999, pp. 10-11). In die zin vormen de spaarbanken dus nog steeds
de basis van de Landesbanken (Sinn, 1999, pp. 17-19). Ten gevolge van een aantal ontwikkelingen die
we reeds gezien hebben, opereren zij nu als universele banken met winstmaximaliserende
doelstellingen, waarmee zij in directe concurrentie treden met de private banken. Samen bezitten zij
ongeveer 21% van alle Duitse activa in de sector (Hau & Thum, 2009, p. 708; Sinn, 1999, p. 11).
Tenslotte zijn er ook nog enkele publieke banken met specifieke doeleinden, zoals bijvoorbeeld de
‘KfW’ (de ‘Kreditanstalt für Wiederaufbau’, die werd opgericht om middelen van het ‘Marshall Plan’
te verspreiden na de Tweede Wereldoorlog), die door de federale overheid gecontroleerd worden.
Veel van deze banken hebben ondertussen hun oorspronkelijke functie verloren en enkelen ervan,
zoals bijvoorbeeld de ‘PostBank’, zijn ondertussen geprivatiseerd (Hau & Thum, 2009, p. 708; Sinn,
1999; pp. 19-24). Samen bezitten alle types publieke banken 46% van alle activa in de Duitse
bankensector (Hau & Thum, 2009, p. 708). De spaarbanken zijn dominant wat het volume aan
activiteiten betreft. De LB’s zijn echter dominant wat macht en uitstraling betreft (Sinn, 1999, p. 6).
De Duitse banken waren tot voor kort een stuk minder rendabel dan hun Europese tegenhangers
(Celetti et al., 2005, p. 44). Volgens “concentratie-ratio’s” (CR5) of de ‘Herfindal-Hirschman’ index is
de Duitse bankensector één van de meest competitieve in de wereld (Celetti et al., 2005, p. 44)40.
Deze cijfers zouden echter voor Duitsland een verkeerde indruk geven omdat er nog steeds sterke
beperkingen liggen op de concurrentie tussen de verschillende zuilen en tussen de verschillende
Länder. De reële waarden zullen dus lager zijn en sterk variëren over de verschillende regio's (Celetti
et al., 2005, p. 44). Zowel de Sparkassen als de coöperatieve banken zijn dan ook gekenmerkt door
hun doelstellingen om KMO's te ondersteunen en hun lokale inplanting (Engel & Middendorf, 2009,
p. 2133). Volgens Celetti et al. (2005) kan de concurrentie dan ook eerder toenemen door het
opheffen van de regionale barrières, dan door privatiseringen (Celetti et al., 2005, p. 47).
40
Zo hebben de 5 grootste Duitse banken maar 22% van de markt voor activa in handen, waar de 5 grootste Franse banken
over 52,3% kunnen beschikken (Goddard et al., 2007, p. 1913; Hardie & Howarth, 2009, p. 1020).
De publieke bank in Europa | Hoofdstuk 2: De rol van de staat in de Europese banksector 43
De sterkte van de Duitse overheidsbanken situeert zich in grote mate in de zwakte van de
aandelenmarkten in Duitsland (Sinn, 1999, p. 10). Volgens Sinn (1999) verschilt het Duitse financiële
systeem dan ook zeer sterk van het Angelsaksische financiële systeem in die zin dat risico's in het
Angelsaksische systeem gedragen worden door een breed aantal aandeelhouders, hoewel in
Duitsland de collectieve draagkracht van de belastingbetalers instaat voor de risico's die noodzakelijk
zijn om de economie tot ontwikkeling te brengen (Sinn, 1999, pp. 75-76)41. Tengevolge van dit
systeem zitten de Duitse publieke banken opgescheept met een enorm probleem van “moral
hazard”, dat zowel de private als de publieke banken in Duitsland bedreigt. Bovendien zijn er geen
private aandeelhouders en investeerders die de handelingen van het management met arendsogen
volgen omwille van het feit dat er met hun geld risico's genomen worden. Dit is het rechtstreekse
gevolg van de goede “ratings” die deze banken krijgen, die dan weer los staan van hun handelingen
op de markt. Ten slotte kan de “publieke functie” van deze banken ook dienst doen als een
dekmantel voor niet-winstgevende activiteiten en ongeoorloofde risico's (Sinn, 1999, pp. 83-84).
In de praktijk waren de Duitse LB's, met hun grote publieke aandeelhouders, echter al snel sterk
geneigd om de winst op te drijven (Hardie & Howarth, 2009, pp. 1021-1022). De LB mag dan in
theorie “niet strikt winstmaximaliserend” zijn (Hacketal et al., 2004, p. 74), maar in de realiteit had
dit geen impact op hun gedrag. Het gebrek aan private eigenaars belette bijvoorbeeld LB Sachsen
niet om in 2003 een grotere doelstelling voor hun “Return on Equity” (ROE)42 voorop te stellen dan
diegene die op dat moment door Deutsche Bank werd gerealiseerd. Bovendien kenden de LB's een
enorme expansie in hun activiteiten naar het buitenland toe. Zo kende West LB in 2007 bijvoorbeeld
een blootstelling voor 71,3% aan investeringen buiten Duitsland. De andere LB's varieerden tussen
de 15% (NordLB) en 41,2% (LB Berlin) aan buitenlandse blootstelling en kenden gezamenlijk een
sterke toename van om en bij de 10% tussen 2003 en 2007. Deze cijfers zijn moeilijk te verenigen
met de formele prioriteit die de LB’s zouden moeten geven aan regionale ontwikkeling (Hardie &
Howarth, 2009, pp. 1026-1027). Sinn (1999) vat de rol van de Landesbanken reeds in 1999 als volgt
samen:
41
Zo moest een bedrijf omstreeks de eeuwwisseling gemiddeld vier jaar moet wachten voordat het in de Verenigde Staten
kapitaal kan ophalen via de aandelenmarkt, in tegenstelling tot een gemiddelde wachttijd van 55 jaar in Duitsland (Sinn,
1999, pp. 77-78).
42 De “rentabiliteit eigen vermogen”, of de verhouding tussen winst die geboekt wordt en het eigen vermogen van de bank.
De publieke bank in Europa | Hoofdstuk 2: De rol van de staat in de Europese banksector 44
“Yes, Landesbanks are also clearing banks and principal bankers to government bodies but
primarily they are just like other large banks and operate in the same areas of business as
these do. If there is anything at all special about them it is their high level of
internationalization” (Sinn, 1999, p. 56).
Als we de vergelijking maken met het Franse systeem, zijn de Duitsers op verschillende manieren
meer protectionistisch en anticompetitief dan de Fransen. Zo werden er tot 2005 nog garanties
gegeven die de LB's moesten beschermen tegen bankroet (waardoor ze goedkoper zouden kunnen
lenen dan hun rivalen) en zo treden de LB's en de Sparkassen niet in concurrentie met elkaar. De
afschaffing van het drie-peilers-systeem, waarvoor de Europese Commissie, de Duitse regering en de
private ‘Associatie van Duitse Banken’ al lang pleiten, wordt tot dusver tegengehouden door de
overheden van de Länder. In vergelijking daarmee is het Franse systeem, met een eenparig legaal
kader voor alle banken en geen sectoroverschrijdende anticompetitieve praktijken, relatief open,
ondanks de voorkeursbehandeling van de coöperatieve banken wat betreft belastingen en regulering
(Hardie & Howarth, 2009, p. 1020). Tegen 2005 waren de Franse coöperatieve banken grotendeels
niet onderscheidbaar van de commerciële banken in hun spectrum van operaties (Hardie & Howarth,
2009, pp. 1021-1022).
Ook de Franse coöperatieve banken stellen dus duidelijk de winstmaximalisatie voorop, maar
desondanks blijven ze zich wel overwegend richtten op de binnenlandse markt (Hardie & Howarth,
2009, p. 1028). Als we kijken naar het aandeel van de activa die aangewend werden om te
verhandelen, zien we dat de Duitse LB's en Franse coöperatieve banken niet moeten onderdoen voor
de commerciële banken43. Het verschil tussen de Franse en Duitse banken was de mate waarin ze
met afgeleide producten werkten, niet het scala aan producten waarin ze investeerden. Bovendien
lijkt het aandeel van de handel in afgeleide producten bij de Franse banken nauwelijks toegenomen
tussen 2002 en 2007, in tegenstelling tot de snelle expansie bij LB's tijdens deze periode (Hardie &
Howarth, 2009, pp. 1023-1025). Het traditionele beeld van de meer conservatieve Duitse banken
gaat dus niet op. Duitse banken werken, in tegenstelling tot Franse banken, met een hogere
“leverage” en meer blootstelling aan risicovolle producten op internationale markten (Hardie &
Howarth, 2009, pp. 1029).
43
bijvoorbeeld 30,2% bij Crédit Agricole, 30,9% bij LBBW en 41,7% bij West LB, vergeleken met 31,9% bij Société Générale,
32,0% bij Dresner Bank en 24% bij Commerzbank en 58% bij DZ Bank, 51,8% bij BNP Paribas en 45,9% bij Deutsche Bank.
De publieke bank in Europa | Hoofdstuk 2: De rol van de staat in de Europese banksector 45
We kunnen dus concluderen dat, hoewel ze een verschillende oorsprong hebben, de meeste grote
coöperatieve banken, overheidsbanken en private banken geëvolueerd zijn naar eenzelfde universeel
bankiersmodel en dus in dezelfde markten alsook binnen het zelfde regelgevend kader opereren
(Iannotta et al., 2007, p. 2128). Dit wijst er volgens Ianotta et al. (2007) tevens op dat
prestatieverschillen een sterke indicator zullen vormen voor de inefficiëntie van bepaalde types van
banken (Iannotta et al., 2007, p. 2129).
VERSCHILLEN IN EFFICIËNTIE EN BIJDRAGE TOT ECONOMISCHE ONTWIKKELING
WAAR KOMEN DE VERSCHILLEN VANDAAN?
TWEE VISIES
Grofweg zijn er twee mogelijke interpretaties voor de verschillen in efficiëntie en prestaties, alsook
de effecten op de bredere economie, die we zouden kunnen vinden tussen private en publieke
banken. Een eerste strekking is bekend als de “politieke” visie en stelt dat publieke banken inefficiënt
zijn omdat ze gebruikt worden door politici om persoonlijke objectieven (zoals herverkiezing
verzekeren) te maximaliseren. Bijgevolg hebben deze banken dan ook een negatieve impact op de
economische ontwikkeling. Een tweede strekking staat bekend als de “ontwikkelingsvisie”, die stelt
dat publieke banken minder winstgevend zijn omdat zij een sociale en/of ontwikkelingsrol te spelen
hebben en bijgevolg investeren in projecten die financieel minder winstgevend zijn maar wel sociale
doelstellingen nastreven (Andrews, 2005, pp. 5-6; Andrianova et al., 2008, p. 219; Andrianova et al.,
p. 2009; Barth et al., 2004, p. 213; La Porta et al., 2002, pp. 265-267; Micco & Panizza, 2006, pp. 229-
232; Sapienza, 2004, p. 358; Usai & Vannini, 2005, pp. 694-695; Vins, 2008, pp. 2-3).
De publieke bank in Europa | Hoofdstuk 2: De rol van de staat in de Europese banksector 46
De eerste visie wordt door verschillende recente auteurs onderschreven, zoals bijvoorbeeld La Porta
et al. (2002). Zij beargumenteren dat politici participeren in de financiële sector om tewerkstelling,
subsidies, leningen en andere voordelen te kunnen uitdelen aan politieke medestanders, die hen
hiervoor bedanken met stemmen, middelen om campagne te voeren en steekpenningen (Andrews,
2005; pp. 5-6; La Porta et al., 2002, p. 266). Deze effecten spelen sterker in landen met
onderontwikkelde financiële systemen, omdat de overheid daar het minst moet concurreren met de
private sector als bron van middelen (La Porta et al., 2002, p. 266). Zo vindt bijvoorbeeld Sapienza
(2004) dat electorale resultaten het leningsgedrag van de Italiaanse publieke banken beïnvloedt en
toont Dinc (2005) aan dat publieke banken in ontwikkelingslanden significant meer lenen in
verkiezingsjaren. Deze ontwikkeling wordt bevestigd door Micco en Panizza (2006), die eraan
toevoegen dat deze effecten wel degelijk aanbod- en niet vraaggestuurd zijn (La Porta et al., 2002,
pp. 265-267; Micco & Panizza, 2006, pp. 229-232; Vins, 2008, pp. 2-3). Zij ondersteunen dan ook de
“politieke” visie op de rol van publieke banken (Micco & Panizza, 2006, p. 236).
La Porta et al. (2002) vinden een significant negatieve correlatie tussen de overheidscontrole over
banken en de financiële efficiëntie, economische groei en de ontwikkeling van financiële markten.
Deze evidentie gaat in tegen de argumenten voor een “ontwikkelingsvisie” op de rol van de staat in
de bankensector (Andrianova et al., 2008, p. 219; Barth et al., 2004, pp. 213-214; La Porta et al.,
2002, pp. 281-286; Megginson, 2005, pp. 1939-1940). Deze effecten zijn echter veel sterker in
ontwikkelingslanden dan in reeds ontwikkelde landen (La Porta et al., 2002, p. 290)44. Uit hun
analyses blijkt dan ook dat de leenactiviteit van openbare banken inderdaad minder beïnvloed wordt
door economische cycli en meer beïnvloed wordt door electorale cycli dan die van private banken.
Dit economische effect gaat op in zowel de ontwikkelde landen als de ontwikkelingslanden (Micco &
Panizza, 2006, p. 248). Het politieke effect vinden we echter vooral terug bij ontwikkelingslanden
(Dinc, 2005; Micco en Panizza, 2006, p. 235)45.
44
Volgens hen heeft een en ander te maken heeft met het feit dat rijkere landen meer mogelijkheden hebben om zich
rondom de verstoringen in de financiële markten tengevolge van overheidsinterventie heen te werken, wegens hen betere
toegang tot buitenlands kapitaal (La Porta et al., 2002, p. 290)
45 Dit effect is volgens de auteurs overigens enigszins verassend sterker in democratieën dan in dictaturen (Micco et al.,
2007, p. 235). Uit het artikel kunnen we echter niet opmaken welk criterium er gebruikt wordt om “democratieën” van
“dictaturen” te onderscheiden. Het valt op te merken dat er hieromtrent in de politieke wetenschappen heel wat discussie
bestaat.
De publieke bank in Europa | Hoofdstuk 2: De rol van de staat in de Europese banksector 47
Cornett et al. (2010) gaan de relatie na tussen de prestaties van banken en staatseigenaarschap in 16
Oosters landen tussen 1989 en 2004, een periode die de Aziatische financiële crisis (die begon vanaf
1997) omvat (Cornett et al., 2010, p. 76). Ze concluderen dat staatsbanken over het algemeen
minder winstgevend waren, minder kernkapitaal aanhielden en een groter kredietrisico vertoonden
dan private banken (Cornett et al., 2010, pp. 92-93)46. Uit Cornett et al. (2010) en Dinç (2005) blijkt
verder ook dat publieke banken veelal meer overheidsschulden in hun portefeuille opnemen
(Cornett et al., 2010, p. 81; Dinç, 2005, p. 455). In opkomende markten hebben private banken
gemiddeld 9% van hun activa geïnvesteerd in overheidsobligaties. Bij publieke banken stijgt dit
percentage tot 13% (Dinç, 2005, p. 462). Dit gaat volgens hen in tegen de visie dat staatsbanken de
neiging hebben om projecten te financieren die wel sociale welvaart stimuleren, maar geen
financiering zouden kunnen krijgen op de private bankenmarkt (Cornett et al., 2010, p. 81; Dinç,
2005, p. 462).
David Hauner (2009) plaatst de “safe assets” theorie, die stelt dat publieke schulden een positieve rol
hebben op financiële ontwikkeling omdat ze relatief veilige activa voorzien, tegenover de “lazy
banks” theorie, die stelt dat banken die veel staatsschulden zullen aanhouden in ontwikkelende
financiële economieën onvoldoende stimulansen zullen krijgen om de bankenmarkt te ontwikkelen
(Hauner, 2009, p. 171). Deze laatste visie is dus het meest gerelateerd aan de “politieke visie” op de
rol van publieke banken (Hauner, 2009, p. 174). Hun resultaten ondersteunen de “lazy banks” theorie
en hun bevindingen 47 suggereren negatieve gevolgen voor de financiële ontwikkeling als de
kredietverlening aan openbare instellingen groot is (Hauner, 2009, p. 176). Tussen 1980 en 2004 zou
er 15% minder financiële ontwikkeling plaats gevonden hebben in landen die in 1980 een gemiddeld
niveau van financiële ontwikkeling hadden, wat op zijn beurt zorgt voor minder economische
ontwikkeling in het algemeen (Hauner, 2009, p. 181).
46
Bovendien was tussen 1997 en 2001 (de vier jaar na het uitbreken van de Aziatische financiële crisis) de verslechtering in
opbrengsten, kernkapitaal en kredietkwaliteit significant slechter bij staatsbanken dan bij private banken. Anderzijds
slaagden deze banken er wel in om de kloof deels te dichten tussen 2001-2004, tengevolge van de toegenomen
concurrentie op de bankenmarkt (Cornett et al., 2010, pp. 92-93).
47 Zolang de kredietverlening aan openbare instellingen beneden een bepaalde drempel blijft (of als de banksector tamelijk
geliberaliseerd is) zijn er geen significante effecten. Maar, als de drempel overschreden wordt (of als de banksector relatief
onderdrukt is) dan doet kredietverlening aan openbare instellingen de winstgevendheid stijgen en de efficiëntie van de
banken dalen (Hauner, 2009, p. 176).
De publieke bank in Europa | Hoofdstuk 2: De rol van de staat in de Europese banksector 48
Bij Sinn (1999) lezen we dat het uitgangspunt bij het beoordelen van de rol van publieke banken
steeds de vrije markt moet zijn, die doorheen de geschiedenis getoond heeft superieur te zijn
tegenover het communisme. Hij onderscheidt enkele voorwaarden waaronder, vanuit een
economisch standpunt, staatsinterventie wel verdedigbaar kan zijn: marktfalen en externe effecten,
grote schaaleconomieën in de productie en monopolistische marktstructuren (Sinn, 1999, pp. 50-51).
Volgens hem zijn er in de bankensector vanaf een bepaalde grootte echter nauwelijks
schaalvoordelen die een overheidsinterventie op de markt zouden kunnen verantwoorden (Sinn,
1999, pp. 66-70). Het is hiermee ook meteen duidelijk dat auteurs zoals La Porta et al. (2002) het
debat over de overheidsbanken kaderen binnen het bredere debat tussen voor- en tegenstanders
van de “Washington-consensus” in de 20e eeuw. Dit is geen onbelangrijk gegeven, omdat de
resultaten van deze studies worden aangewend door de “Bretton Woods” instellingen (de
Wereldbank en het IMF) om hun eisen voor privatiseringen in ontwikkelingslanden kracht bij te
zetten (Andrianova et al., 2009, p. 1).
De tweede visie wordt onderschreven door Gerschenkron (1962), volgens welke private commerciële
banken een cruciale rol gespeeld hebben in het doorsluizen van spaargelden naar de industrieën
doorheen de tweede helft van de 19e eeuw (en in Duitsland in het bijzonder). Hij is echter van
mening dat in sommige landen de economische instituties nog onvoldoende ontwikkeld waren om
private banken deze cruciale ontwikkelingsrol te laten spelen, zoals bijvoorbeeld in Rusland
(Andrianova et al., 2008, p. 248; La Porta et al., 2002, p. 265). Hij stelt dan ook:
“The scarcity of capital in Russia was such that no banking system could conceivably succeed
in attracting sufficient funds to finance a large scale industrialization; the standards of
honesty in business were so disastrously low, the general distrust of the public so great, that
no bank could have successfully engaged in long term credit policies in an economy where
fraudulent bankruptcy had been almost elevated to the rank of a general business practice”
(Gerschenkron, 1962, p. 19, geciteerd in La Porta et al., 2002, p. 265)
In zulke landen zou het volgens Gerschenkron (1962) dus de rol zijn van de overheid om in te
springen en zowel de financiële als de economische ontwikkeling in gang te zetten (La Porta et al.,
2002, pp. 265-266). Volgens La Porta et al. (2002) was er hier echter sprake van een breder gevoel in
De publieke bank in Europa | Hoofdstuk 2: De rol van de staat in de Europese banksector 49
de ontwikkelingseconomie die een toegenomen rol voor de overheid in strategische economische
sectoren voorop stelden. Zo stelde bijvoorbeeld Lewis (1950) een aanpak voor om de strategische
industrieën te ontwikkelen met behulp van directe staatscontrole en de controle van de financiën via
staatsbanken (La Porta et al., 2002, p. 266). Ook Vladimir Illich Lenin gaf enkele dagen voor de
Russische “Oktober Revolutie” zijn visie op de banken:
“Without big banks, socialism would be impossible. The big banks are the "state apparatus"
we need for the realization of socialism, and which we shall take from capitalism ready-made.
Our problem here is only to lop away that which capitalistically disfigures this other-wise
excellent apparatus and to make it still bigger, still more democratic, still more
comprehensive. Quantity is transformed into quality. A single huge state bank, with branches
in every rural district and in every factory-that will already be nine-tenths of a socialist
apparatus.” (Lenin, 1917, geciteerd in La Porta et al., 2002, p. 266)48.
Deze ideeën waren in een ietwat afgezwakte vorm wijd verspreid in de jaren '60 en '70 binnen de
zogenaamde “dependencia-school”, ten gevolge waarvan overheden in zowel Afrika, Azië als Latijns
Amerika bestaande commerciële banken zouden nationaliseren en er nieuwe overheidsbanken
zouden oprichten (Andrews, 2005, p. 5; La Porta et al., 2002, p. 266).
Een meer moderne verdediging van de “ontwikkelingsvisie” vinden we bij Andrianova et al. (2008).
Volgens hen zijn institutionele factoren van cruciaal belang wat betreft de rol van overheidsbanken in
de economie. Zij vinden evidentie voor het feit dat de sterkte van de regulering en de stabiliteit van
het bankensysteem positief gecorreleerd zijn met het verkiezen van het publiek om deposito's te
plaatsen bij private banken. Politieke factoren spelen maar een marginale rol. Deze bevindingen
ondersteunen de “ontwikkelingsvisie” op publieke banken. De private banken zijn volgens dit model
inherent meer efficiënt dan publieke banken, zij het slechts zodra de private bankensector een
bepaald niveau van ontwikkeling bereikt heeft en in zoverre er voldoende maatregelen genomen zijn
om het vertrouwen van het publiek in deze banken te verzekeren. Volgens dit model zullen de
48 Dit citaat is afkomstig uit “V. I. Lenin, Selected TVrorks, Vol. VI, subtitled "From the Bourgeois Revolution to the Proletarian Revolution
(1917)" (New York: International Publishers, 1938), p. 266.”.
De publieke bank in Europa | Hoofdstuk 2: De rol van de staat in de Europese banksector 50
staatsbanken uiteindelijk een natuurlijke dood sterven. In plaats van te privatiseren, zouden
overheden instituties moeten opbouwen die bijdragen tot de ontwikkeling van goede private banken
(Andrianova et al., 2008, pp. 248-249)49.
Beide theorieën geven dus aan dat de overheid projecten financiert die normaal gezien geen (of
minder) private middelen zouden kunnen aantrekken. Beide theorieën voorspellen ook dat
overheidsinterventie meer zal voorkomen in landen met een lager BNP per capita, minder
ontwikkelde financiële markten en minder goed functionerende financiële instituties, zoals ook
empirisch bevestigd wordt door Barth et al. (1999) en La Porta et al. (2002, pp. 277-279). Het verschil
bestaat erin dat deze projecten volgens de “ontwikkelingsvisie” een positieve sociale invloed hebben,
hoewel ze dit volgens de “politieke visie” net niet hebben (La Porta et al., 2002, p. 267).
POLITIEKE BEÏNVLOEDING IN EUROPA
Vins (2008) geeft zelf een overzicht van de literatuur die de link tussen politieke beïnvloeding en het
handelen van publieke banken legt. Hij merkt terecht op dat de bovenstaande papers vooral
betrekking hebben op ontwikkelingslanden, wat problematisch is wat betreft de
veralgemeenbaarheid naar West-Europese landen met een sterke rol van de overheid in de
bankensector (Vins, 2008, pp. 5). Eenzelfde waarschuwing lezen we ook bij Andrianova et al. (2009),
die stellen dat afleidingen uit internationale data vaak uitgaan van impliciete veronderstellingen,
zoals een gelijke toegang tot technologie, die in de praktijk niet vervuld zijn (Andrianova et al., 2009,
p. 9). Volgens Vins (2008) zijn er uiteindelijk slechts drie papers die evidentie geven voor “politiek”
handelen in ontwikkelde bankenmarkten: Sapienza (2004), Muñoz et al. (2008) en Memmel en Stein
(2005). Alle drie vinden ze evidentie van directe politieke invloed in openbare banken, zij het
respectievelijk voor Italië, Spanje en Duitsland (Vins, 2008, pp. 5-6).
49
In een later artikel reageren Andrianova et al. (2009) bovendien op de cijfers van La Porta et al. (2002). Zij geven aan dat
de correlaties die gevonden worden tussen publieke eigenaarschap van banken en slechtere economische ontwikkeling
insignificant worden zodra er meer “fundamentele” determinanten van economische groei worden meegenomen, zoals
institutionele kwaliteit en kwaliteit van het bestuur (Andrianova et al., 2009, p. 1). Uit hun eigen regressies leiden ze af dat
het publieke eigenaarschap van banken tussen 1995 en 2007 robuust gecorreleerd is met hogere economische ontwikkeling
in de beschreven landen (Andrianova et al., 2009, p. 10).
De publieke bank in Europa | Hoofdstuk 2: De rol van de staat in de Europese banksector 51
Sapienza (2004) gaat met behulp van een unieke dataset voor 37.000 Italiaanse bedrijven na in welke
mate zij leningen hebben ontvangen van staatsbanken en/of private banken. Uit hun resultaten blijkt
dat staatsbanken gemiddeld goedkopere leningen uitschrijven (Megginson, 2005, p. 1940; Sapienza,
2004, pp. 358-359)50. De staatsbank geven in vergelijking ook meer goedkopere leningen aan
bedrijven in het zuiden. Dit is volgens hem zowel consistent met de “ontwikkelingsvisie” als de
“politieke visie”, omwille van het feit dat het zuiden zowel armer is en meer beïnvloed wordt door
politieke patronage. Tenslotte blijkt uit de gegevens ook dat verkiezingsjaren een sterk effect hebben
op de leningen, vooral in die provincies waar er een sterke politieke meerderheid aan de macht is.
Deze bevinding is consistent met de “politieke” visie op de rol van de publieke banken, die sterker is
naarmate de regio verder economisch achtergesteld is (Sapienza, 2004, pp. 380-381).
Volgens Muñoz et al. (2008) zouden Spaanse spaarbanken met meer politici in hun bestuursorganen
na de liberalisering meer ex-ante risico’s nemen door hun alsmaar uitbreidende portefeuille aan
leningen (Hau & Thum, 2009, p. 718). Uit hun analyse van de gevolgen van de liberalisering van de
markt voor spaarbanken in Spanje, besluiten ze dat liberalisering en deregulering kan leiden tot
toegenomen risicogedrag en ongezonde groeistrategieën. Dit is volgens hen echter vooral te wijten
aan de zwakke bestuursvormen en politieke beïnvloeding waarmee deze instellingen nog opgezadeld
zaten (Muñoz et al., 2008, pp. 35-36).
De paper van Mellel en Stein (2005), die we zelf niet teruggevonden hebben, toont volgens Vins
(2008) verschillen in leengedrag aan bedrijven tussen de Duitse Landesbanken en hun private
tegenhangers. Conform de expliciete taak van deze banken vinden zij evidentie voor leningen met
lagere kredietwaarde bij de publieke banken. Bovendien stijgt de kans op het verlenen van een
lening met de lokale werkloosheidsgraad en in zoverre het bedrijf haar hoofdkwartier heeft in
dezelfde deelstaat als de bank. Beide resultaten bieden evidentie voor het feit dat deze banken hun
objectief, om de lokale economie te ondersteunen wel degelijk vervullen. Ze vinden echter ook
directe evidentie voor politieke beïnvloeding. De kans om een lening toe te kennen stijgt immers
naarmate de regering van de deelstaat langer aan de macht is en daalt naarmate de Landesbank in
handen is van verschillende deelstaten (Memmel en Stein, 2005, samengevat in Vins, 2008, p. 6).
50
Verder toont hij aan dat dit verschil niets te maken heeft met het feit dat deze bedrijven geen financiering op de private
markt zouden kunnen krijgen, aangezien de staatsbanken evenzeer lagere interesten vragen aan bedrijven die wel
financiering kunnen vinden bij de private banken. Bovendien is er evenmin sprake van een lagere kostenstructuur die het
verschil kan verantwoorden (Sapnienza, 2004, p. 358).
De publieke bank in Europa | Hoofdstuk 2: De rol van de staat in de Europese banksector 52
Vins (2008) gaat ten slotte ook zelf de gevolgen van politieke beïnvloeding na op de bankensector. Hij
stelt vast dat tussen 1994 en 2006, waarin het totale aantal filialen van Duitse banken daalt van
18.851 naar 13.766 (een reductie met meer dan 25%), tijdens verkiezingsjaren significant minder
filialen sluiten, 17% minder mensen ontslagen worden, 25% meer mensen worden aangenomen,
minder banken fuseren en gemiddeld 560.000 euro aan buitengewone uitgaven wordt gedaan, zoals
het aangaan van meer risicovolle leningen, extra aanwerven van personeel en ondersteunen van
lokale sociale activiteiten (Vins, 2008, pp. 14-24). In tegenstelling tot de conclusies van Sapienza
(2004) voor de Italiaanse bankensector, vindt hij geen significante invloed van sterke of zwakke
politieke meerderheden (Vins, 2008, p. 34). Daarnaast stelt hij ook nog vast dat deze effecten sterker
spelen bij sterk winstgevende banken en (misschien enigszins contra-intuïtief) in economisch sterke
regio's. Dit laatste geeft dan weer enige evidentie voor het vervullen van de “ontwikkelings”-rol van
publieke banken in die regio's die dit het sterkst nodig hebben (Vins, 2008, pp. 36-37).
We kunnen uit de hier gepresenteerde papers besluiten dat ook in ontwikkelde economieën
“politieke factoren” een grotere rol spelen dan factoren die te maken hebben met de
“ontwikkelingsrol” die openbare banken zouden moeten vervullen. Beiden zijn blijkens voorgaande
analyses echter wel nog steeds in zekere mate aanwezig. Dit is op zich niet zo verwonderlijk, gezien
ook binnen de ontwikkelingsvisie staatsbanken slechts een rol te spelen hebben tijdens een bepaald
stadium van economische ontwikkeling, waarvan we kunnen verwachten dat dit stadium reeds
grotendeels gepasseerd zou moeten zijn in de ontwikkelde Europese economieën die we hier
beschrijven.
HOE STERK ZIJN DE VERSCHILLEN?
Hiermee hebben we natuurlijk nog niets gezegd over de richting en/of de intensiteit van de
efficiëntieverschillen tussen openbare en private banken. Vooraf kunnen we al wel meegeven dat
ongeveer alle auteurs slechtere resultaten verwachten bij openbare banken dan bij private banken.
De publieke bank in Europa | Hoofdstuk 2: De rol van de staat in de Europese banksector 53
Zo zien we bij Andrews (2005) hoe problemen van inefficiëntie bij staatsbanken enerzijds uit dezelfde
oorzaken voortvloeien als bij private banken en dat er anderzijds ook specifieke problemen te
verwachten zijn bij staatsbanken. Algemene economische oorzaken zijn meestal slechte
bankactiviteiten tengevolge van slecht beheer van risico's, die tot verliezen leiden51. Anderzijds zijn er
ook een reeks oorzaken die specifiek bij staatsbanken tot een lagere efficiëntie kunnen leiden.
Staatsbanken kunnen immers kwetsbaar zijn voor leningen en investeringen, die gemaakt werden
omwille van niet-commerciële redenen. Omdat deze banken niet onderhevig zijn aan de druk van
private aandeelhouders, zijn ze meer onderhevig aan morele beïnvloeding. Dit zorgt voor een groter
risico op verlieslatende leningen, alsook een verkeerde allocatie van kapitaal in de economie
(Andrews, 2005, p. 8).
In wat volgt geven we een overzicht van de empirische evidentie die we hieromtrent teruggevonden
hebben. We beginnen met een opmerkelijke studie van Henry Tulkens, professor in de economie aan
de Université catholique de Louvain (UCL), die werd gepubliceerd in 1993, waarbij de efficiëntie van
de filialen van een grote private Belgische bank wordt afgewogen tegenover de efficiëntie van een
grote publieke tegenhanger. Uit zijn analyses volgt de opmerkelijke conclusie dat de filialen van de
publieke bank relatief meer efficiënt zijn dan die van de private bank (Tulkens, 1993).
Altunbas et al. (2001) gaan de efficiëntie na van een reeks Duitse banken tussen 1989 en 1996
(Altunbas et al., 2001, p. 936). Zij vinden weinig evidentie dat Duitse overheidsbanken minder
efficiënt zouden zijn dan hun private tegenhangers, hoewel deze laatste wel beperkte voordelen
hebben op vlak van kosten en winstgevendheid. Ze vinden kleine kosten- en winstenvoordelen bij
Duitse publieke banken en coöperatieve banken tegenover de private tegenhangers. In tegenstelling
tot de overheidsbanken hebben coöperatieve banken hogere kosten, maar minder risicovolle activa
en minder risico’s op wanbetaling. De grootste inefficiënties vinden ze terug bij de private banken
(Andrianova et al., 2009, p. 9; Altunbas et al., 2001, p. 944)52. Hierbij moeten we wel opmerken dat zij
(ons inziens onterecht) in heel hun analyses de Landesbanken buiten beschouwing laten.
51
Ook macro-economische schokken, zoals bijvoorbeeld de oliecrisis uit de jaren '70, of onzorgvuldige fiscale en/of
monetaire beleidsbeslissingen, etc. en structurele problemen, zoals een inadequaat legaal systeem ter afdwinging van
contracten, kunnen tot een lagere efficiëntie leiden bij beide soorten banken.
52 Ze stellen dat de grotere efficiëntie bij de lokale spaarbanken in elk geval niet te wijten is aan hun schaal, maar sluiten
lokale inefficiënties en/of monopolievorming tengevolge van “moral hazard” niet uit. Voorts heeft technologische
vooruitgang een vergelijkbare impact op alle types van banken, hoewel het effect meer merkbaar is bij grotere banken dan
bij kleine banken (Altunbas et al., 2001, p. 947).
De publieke bank in Europa | Hoofdstuk 2: De rol van de staat in de Europese banksector 54
Micco, Panizza en Yanez (2004) vinden geen significant verschil tussen de ROA's van
overheidsbanken en gelijkaardige private banken in de geïndustrialiseerde landen. In een ander
artikel vinden ze wel grotere kosten (ongeveer 10% hoger) bij publieke banken in vergelijking met
private banken. In geïndustrialiseerde landen vinden ze ook geen significante correlatie tussen het
eigenaarschap en de tewerkstelling in de bankensector (Micco et al., 2004, p. 228). Publieke banken
zijn niet noodzakelijk minder winstgevend dan private banken. De resultaten liggen dus in de lijn van
Altunbas et al. (2001) die vinden dat er geen evidentie is dat private banken efficiënter zouden zijn
dan publieke banken en coöperatieve banken, wat Duitsland betreft. De resultaten ondersteunen
ook de conclusies van La Porta et al. (2002), die stellen dat publieke banken een negatieve impact
hebben op de groei in ontwikkelingslanden, maar dat er geen dergelijk effect enkel bestaat in
industriële landen (Micco et al., 2004, p. 227). Deze conclusies worden gedeeltelijk bevestigd door
Celetti et al. (2005), die een analyses uitvoerden van de rentabiliteit van de verschillende soorten
banken in Duitsland tussen 1994 en 2002. De ROE van de Landesbanken was het slechtst, gevolgd
door grote commerciële banken die een minder dan gemiddelde ROE konden neerzetten. De kleine
commerciële banken en de coöperatieve banken deden het beter, maar de beste resultaten werden
neergezet door de (vaak openbare) spaarbanken (Celetti et al., 2005, pp. 44-45). De lage ROE van de
Landesbanken (die bij Altunbas (2001) buiten beschouwing werden gelaten) wordt ook bevestigd
door Sinn (199). Hij merkt op dat de ROE bij de Landesbanken een stuk lager ligt dan bij hun private
concurrenten, ondanks de overheidsgaranties (Sinn,1991, p. 37) 53. Bij de goede resultaten voor de
spaarbanken kunnen we nog opmerken dat er volgens Carbo et al. (2002) geen sterke evidentie is dat
er een bepaald model van eigenaarschap de spaarbanken (binnen het spectrum tussen “staats-” en
“vermarkte” spaarbanken) de anderen domineert in de zin van efficiëntie of schaaleconomieën54
(Carbo et al., 2002, p. 220).
53
Anderzijds keren deze Landesbanken veel minder van hun winst uit dan de private banken, wat hen voorziet in een ruime
voorraad aan eigen vermogen om hun activiteiten uit te breiden. Zo hielden de Landesbanken tussen 1980 en 1994
gemiddeld (en gecorrigeerd voor het aandeel van het kapitaalsvermogen) ongeveer 1,5 keer van hun winst aan vergeleken
met private banken (Sinn, 1999, pp. 37-40). Dit effect werd nog versterkt met nieuwe richtlijnen van de Europese
Commissie, waardoor de kapitaalsratio vanaf 1 Januari 1993 werd opgetrokken van 5,56% naar 8%. De overheden
reageerden hierop door geoormerkte overheidsactiva naar de Landesbanken door te sluizen, zonder hun geoormerkte
karakter te veranderen. Hierdoor konden de Landesbanken (ironisch genoeg) opnieuw over meer vermogen (destijds
ongeveer 180 miljard Duitse Mark meer) beschikken dan ze eigenlijk nodig hadden, waardoor ze hun schaal opnieuw
konden vergroten (Sinn, 1999, p. 41).
54 Op plaatsen waar de gemiddelde grootte van spaarbanken toegenomen is (zoals bijvoorbeeld tengevolge van
herstructureringen in Frankrijk en consolidatie in Spanje), is de evidentie voor de vertaling van deze groei in een grotere
efficiëntie tamelijk ambigu. De minst efficiënte banken bevinden zich in sectoren die kunnen gekarakteriseerd worden als
De publieke bank in Europa | Hoofdstuk 2: De rol van de staat in de Europese banksector 55
Usai en Vannini (2005) vinden evidentie dat in Italië tussen 1970 en 1993 het vooral de coöperatieve
banken waren die (zowel op korte, middellange als lange termijn) een positieve impact gehad
hebben op de regionale economische groei, onafhankelijk van hoe dit gemeten wordt: als BNP per
capita of als toegenomen waarde per werknemer. Voor banken van nationaal belang en publieke
banken vinden ze een niet-significante negatieve impact op de toegenomen waarde per werknemer
en een significante negatieve impact op de groei van het BNP per capita55. Hiermee ondersteunen ze
grotendeels de “politieke visie” op de rol van publieke banken, zoals ze verdedigd wordt door La
Porta et al. (2002), hoewel het onduidelijke (niet-significante) resultaat er volgens hen ook op kan
wijzen dat er een combinatie van de “politieke visie” en de “ontwikkelingsvisie” aan het werk kan zijn
(Usai & Vannini, 2005, pp. 712-713).
Iannotta et al. (2007) bekijken de prestaties en risico’s van 181 banken uit 15 Europese landen
tussen 1999 en 2004. Uit hun analyses leiden zij af dat private banken meer winstgevend zijn dan
coöperatieve banken en publieke banken, ondanks de lagere kosten bij publieke banken.
Coöperatieve banken lijken tamelijk sterk op private banken, maar zijn toch minder winstgevend
omdat ze nog steeds meer gericht zijn op hun rol als traditionele financiële intermediairs dan grote
private banken. Publieke banken zijn minder gekapitaliseerd, hebben lagere deposito's uit
kleinhandel, schrijven minder leningen uit en hebben een hogere liquiditeiten dan private banken en
coöperatieve banken (Iannotta et al., 2007, pp. 2139-2140).
Uit deze resultaten kunnen we besluiten dat de invloed van zowel “politieke” als “ontwikkelings”
factoren in elk geval beperkt zullen zijn. Uit de literatuur valt er in elk geval geen eenduidige
evidentie te vinden voor een lagere efficiëntie, bijdrage tot economische ontwikkeling en/of
rentabiliteit bij private dan wel openbare banken in de door ons beschreven landen. Binnen de
openbare banken zelf valt wel het verschil tussen de grotere investeringsbanken en de kleinere
spaarbanken, zoals deze bijvoorbeeld in Duitsland nog bestaan, op.
“in transitie” of “vermarkt”) (zoals bijvoorbeeld de geherstructureerde Finse en de voormalig coöperatieve Belgische
banken, respectievelijk) (Carbo et al., 2002, p. 220).
55 Hieruit leiden ze af dat de organisatiestructuur van deze banken hen verhinderd heeft om op een efficiënte manier om te
gaan met KMO’s, die gevoelig zijn voor “zachte” bedrijfsinformatie bij het bekomen van leningen.
De publieke bank in Europa | Hoofdstuk 2: De rol van de staat in de Europese banksector 56
WAARUIT BESTAAN DE VERSCHILLEN JUIST?
De onderliggende assumptie die bij de “politieke” interpretatie van de verschillen tussen publieke en
private banken maar al te snel gemaakt wordt, is dat het gebruik van banken om persoonlijke en/of
“politieke” objectieven te realiseren enkel bij publieke banken mogelijk zou zijn. Andrianova et al.
(2009) beargumenteren echter dat het voor politici gemakkelijker is om dergelijke objectieven na te
streven via private banken, omwille van legale beperkingen en veel sterkere gevolgen bij het
uitlekken van dergelijke pogingen. Als corruptie ontdekt wordt, kan dat in een democratisch land
immers ernstige politieke kosten met zich meebrengen, meestal bestaande uit het einde van de
politieke carrière. Zo is er het voorbeeld van de Amerikaanse financiële industrie, die door middel
van het uitdelen van bestuursmandaten, het laten intekenen op lucratieve consultancyopdrachten en
gemiddelde totale uitgaven aan lobbyisten van 0,5 miljoen dollar per jaar per financieel bedrijf de
politici in Washington laat beïnvloeden56. In een omgeving van een zwakke controle over deze
bedrijven is het dus denkbaar dat politici dergelijke private banken verkiezen om inkomens te
genereren voor zichzelf alsook voor hun politieke strekking (Andrianova et al., 2009, pp. 13-14).
Ook in Duitsland, waar publieke en private banken als concurrenten naast elkaar bestaan, hebben
openbare banken het een stuk moeilijker om bijdragen te leveren tot campagnes van politieke
partijen dan hun private concurrenten (Andrianova et al., 2009, p. 15). Zo zijn donaties aan politieke
partijen van banken met een overheidsaandeel van meer dan 25% bij wet verboden sinds 1967.
Waar het wel gebeurde, waren de gevolgen meestal dramatisch57. Dit staat in schril contrast tot het
gemak waarmee het christendemocratische CDU en het liberale FDP tussen 2000 en 2007 beiden
meer dan 20% van hun campagnedonaties ontvingen vanuit de private bancaire sector, alsook de
private donaties van respectievelijk € 430.000 (door ‘Mercator Verwaltungs GmbH’) en € 1.300.000
56
Zo zou het totale bedrag betaald aan lobbyisten met betrekking tot de “securitisatie” van de leningen in de Amerikaanse
huizenmarkten tussen 1999 en 2006 opgelopen zijn tot 475 miljoen dollar. Bovendien zouden overigens de bedrijven die
het meest actief waren met lobbyisten ook de grootste risico’s op deze markten voor hun rekening genomen hebben.
57 Zo leidde het uitlekken van het persoonlijke gebruik van privéjets van WestLB in 2000 tot het ontslag van Heinz
Schleusser, minister van financiën van de deelstaat Nordrhein-Westfalen, en drukte op het presidentschap van Johannes
Rau. Verder leidde het uitlekken van een financieel schandaal rond Klaus Landowski (ter waarde van “slechts” 40.000 DM),
manager van het federaal gecontroleerde Berlin Hyp en voorzitter van de CDU in Berlijn, tot zijn ontslag in 2001, tot het
uiteenvallen van de Berlijnse meerderheidscoalitie en tot zijn veroordeling tot 17 maanden gevangenschap in 2007.
De publieke bank in Europa | Hoofdstuk 2: De rol van de staat in de Europese banksector 57
(door ‘Clair Immobilien’) die het christelijke CSU ontving tussen 2000 en 2008, goed voor 16% van
hun opbrengsten uit grootschalige giften tijdens die periode (Andrianova et al., 2009, pp. 30-31).
Hoewel “politieke” motieven dus wel degelijk een (zij het beperkte) rol spelen, is dit geen exclusief
domein voor de publieke banken. Politieke prioriteiten die een rol spelen binnen het publieke
bankwezen hebben misschien zelfs meer kans op het realiseren van economische ontwikkelingen
dan het korte termijn winstbejag van enkele opportunistische bankiers, ook al weerspiegelen ze
slechts de politieke agenda van één bepaalde partij (Andrianova et al., 2009, p. 13). Om de
verschillen tussen publieke en openbare banken te evalueren, moeten we natuurlijk ook nog een
reeks andere doelstellingen van deze openbare banken in rekenschap nemen (Goddard et al., 2007,
p. 1926). Zo merken bijvoorbeeld ook García-Cestona en Surroca (2008) op dat:
“Profit maximalisation does not seem the most appropriate goal for measuring the
performance of mutual banks. Similarly, the organizations we are interested in – Spanish
savings banks – pursue, by law, a wide set of goals. Furthermore, given the absence of
shareholders, making a profit becomes only one among several measures of success.”
(Garcia-Cestona & Surroca, 2008, p. 583)
Een eerste van deze niet-winstmaximaliserende doelstellingen van publieke banken waar door de
jaren heen al veel inkt aan gewijd is, is het stimuleren van regionale economische ontwikkeling via
goedkopere leningen aan bedrijven en/of projecten die het nodig hebben (Garcia-Cestona & Surroca,
2008, p. 589)58. Zij vinden evidentie voor het feit dat toegenomen invloed van politici in de
bestuursorganen van de Spaanse spaarbanken een positieve invloed heeft op deze doelstelling, in
tegenstelling tot spaarbanken die in een grotere mate door ingezetenen bestuurd worden (Garcia-
Cestona & Surroca, 2008, pp. 592-594). Sinn (1999) werpt hierop tegen dat de goedkopere leningen
van publieke banken op een bredere economische schaal aanleiding geven tot een differentiatie
tussen die bedrijven en/of projecten die gefinancierd worden door publieke banken en andere die
58
Deze bijdrage tot regionale ontwikkeling kan volgens Garcia-Cestona & Surroca (2008) beter begrepen worden als het
voorzien van middelen die sociale effecten genereren die niet voorzien worden door de private markt. Dit gebrek aan
interesse op de markt kan dan worden gecompenseerd door de regionale administraties. Dit effect wordt bijgevolg
gemeten als het aandeel van de leningen die worden uitgeschreven aan publieke administraties ten opzichte van het totale
volume aan leningen (Garcia-Cestona & Surroca, 2008, pp. 589-590).
De publieke bank in Europa | Hoofdstuk 2: De rol van de staat in de Europese banksector 58
duurdere financiering moeten zoeken op de private markt. Ten gevolge hiervan ontstaat er een
verkeerde allocatie van de beperkte middelen aan kapitaal (Sinn, 1999, p. 86). Sinn besluit hieruit
dan ook dat:
“This is the main problem associated with the generous public support offered to the German
state banks. It indicates a structural defect similar in form to the one which was characteristic
of the communist economic system – with consequences which are now well known.” (Sinn,
1999, p. 89)
Een tweede element is de rol van publieke banken in het stabiliseren van de kredietverlening in een
bepaald land. Hier worden veelal vier argumenten aangedragen. Eerst en vooral profiteert hun
eigenaar (de staat) van een stabiele macro-economisch omgeving. Ten tweede bestaat er een kans
dat publieke banken over een groter vertrouwen van het publiek en dus een meer stabiele basis aan
deposito's beschikken. Ten derde zouden managers van publieke banken over minder procyclische
stimulansen kunnen beschikken en dus “luie bankiers” kunnen zijn. Ten vierde zouden eigenaars van
publieke banken de leenactiviteit kunnen beïnvloeden om hun kans op herverkiezing te vergroten,
zoals we bijvoorbeeld kunnen vinden bij Dinc (2005) die aantoont dat leningen door openbare
banken gecorreleerd zijn aan electorale cycli (Micco & Panizza, 2006, pp. 248-249). Andrianova et al.
(2008) voegen hier nog aan toe dat het ontbreken van een staatsbank in een context van lage
institutionele kwaliteit leidt tot financiële desintermediatie (Andrianova et al., 2008, pp. 220-221).
Ook volgens Andrews (2005), kunnen staatsbanken voordelen bieden bij het beheersen van crisissen,
zoals een afgenomen kans op een “bank run”. Depositogaranties blijken echter wel een
noodzakelijke aanvulling te zijn, wat erop wijst dat ook overheidsbanken in bepaalde gevallen het
slachtoffer kunnen zijn van een dergelijke “run” (Andrews, 2005, pp. 11-13). Sinn (199) werp hierop
tegen dat publieke spaarbanken het sparen niet promoten bij hun klanten (Sinn, 1999, p. 60)59.
Een derde en laatste element is de sociale rol die de publieke banken zouden moeten spelen. We
moeten dus bekijken in welke mate zij, in de breder zin van het woord, “waarde” creëren voor hun
“stakeholders” (Garcia-Cestona & Surroca, 2008, p. 583). Garcia-Cestona en Surroca (2008) verwijzen
59
Hij illustreert dit aan de hand van de reële interesten op de Duitse spaarboekjes, die sinds 1980 nooit boven de 1%
gestegen zijn en zelfs gedurende een hele periode (1990-1994) negatief waren (Sinn, 1999, pp. 60-61), maar maakt hierbij
geen vergelijking met de private banken.
De publieke bank in Europa | Hoofdstuk 2: De rol van de staat in de Europese banksector 59
hierbij naar enkele meetbare doelstellingen, waaronder naast winstmaximalisatie ook het voorzien
van een universele toegang tot financiële diensten, het bevorderen van concurrentie en bijdragen tot
sociale welzijn en herverdeling van welvaart60. Uit hun analyses van Spaanse spaarbanken blijkt
winstmaximalisatie slechts de laatste doelstelling van de genoemde doelstellingen bij publieke
spaarbanken, hoewel deze doelstelling eerst komt bij de spaarbanken die gecontroleerd worden
door ingezetenen (Garcia-Cestona & Surroca, 2008, p. 595). Ten slotte lijkt de efficiëntie van hun
niet-winstmaximaliserende doelstellingen af te nemen, naarmate ze meer in concurrentie gesteld
worden met winstmaximaliserende commerciële banken (Garcia-Cestona & Surroca, 2008, p. 596).
Ze besluiten dat de prioritering van de doelstellingen (met inbegrip van winstmaximalisatie) en
aangewende technologieën van deze spaarbanken in grote mate bepaald worden door de verschillen
in eigenaarschap van deze banken. Naarmate de publieke overheid haar rol ziet verminderen in deze
spaarbanken, zal de nadruk op winstmaximalisatie dan ook versterken en zullen de andere
doelstellingen meer in het gedrang komen (Garcia-Cestona & Surroca, 2008, p. 597).
Volgens Sinn (1999) zijn er in de prakrijk echter geen valabale argumenten om te stellen dat
bijvoorbeeld een private bankensector minder filialen (en/of andere diensten) zou voorzien aan
bepaalde groepen dan een publieke bankensector, omdat de economische variabelen die tot het
openen van een filiaal in een afgelegen regio leiden dezelfde blijven, ongeacht het type eigenaars.
Bovendien is de densiteit van het netwerk aan filialen van de private ‘Volksbanken’ en ‘Raiffeisen
Banken’ ongeveer 1,7 keer zo groot dan die van de publieke spaarbanken (Sinn, 1999, p. 57-60).
Bovendien dragen de spaarbanken volgens hem ook niet bij tot een meer competitieve markt, in
tegendeel, ze opereren zelf als monopolisten binnen hun eigen respectievelijke regio's (Sinn, 1999,
pp. 61-65). Chakavarty et al. (2005) brengen hier tegenin dat er geen abstractie gemaakt mag
worden van de specifieke condities waaronder de lokale ‘Sparkassen’ werken. Zo opereren de
‘Sparkassen’ in een gesegmenteerde markt en hebben hun kantoren heel wat expertise opgebouwd
die relevant is voor de lokale economie. Bovendien zijn ze bij wet verplicht lenigen te voorzien aan
gedeprivilegieerde groepen. Zij staan verder ook in voor een breed netwerk aan kantoren en een
derde van alle persoonlijke leningen in Duitsland, in tegenstelling tot de 3% grootste banken, die
slechts instaan voor 4% van de kortetermijnleningen in de persoonlijke sector (Chakavarty et al.,
2005, pp. 219-220).
60
Het nastreven van deze doelstellingen wordt hier gemeten als het totale bedrag dat wordt besteed aan “obra social”
(zijnde diensten met een liefdadig of sociaal karakter).
De publieke bank in Europa | Hoofdstuk 2: De rol van de staat in de Europese banksector 60
ONEERLIJKE CONCURRENTIE?
De meeste auteurs die we hebben gelezen, zijn het er roerend over eens dat de verschillen in
efficiëntie en de goedkopere leningen die worden uitgeschreven door de publieke banken vooral te
wijten zijn aan het feit dat zij zelf goedkopere leningen kunnen krijgen en bijgevolg op een oneerlijke
manier de concurrentie aan kunnen gaan met de private banken. Zo lezen we bijvoorbeeld bij Ianotta
et al. (2008):
“The distinctiveness of GOBs61 may be supported by the following argument: so far European
GOBs have enjoyed explicit and implicit government guarantees, a clear example being
represented by the German Landesbanken. As a consequence, GOBs could afford to operate
with a lower capitalization and enjoyed a comparative cost advantage in funding their
investments by tapping the wholesale capital market, with large size bond issues. This lower
cost of funding in turn led to lower retail deposits and higher liquidity.” (Iannotta et al., 2007,
p. 2140)
Ook volgens Celetti et al. (2005) zien de Duitse private banken een causaal verband tussen de
aanwezigheid van de publieke banken in Duitsland en hun eigen lage winstmarges. Zij halen drie
argumenten aan ten voordele van de privatisering van de openbare banken. Zo zou het bestaan van
de publieke banken ten eerste een hinderpaal vormen voor consolidatie binnen de bankenmarkt.
Hierbij kunnen we alvast de kritische bedenking maken dat het maar de vraag is of er vanuit het
oogpunt van de maximale welvaart (bijvoorbeeld gedefinieerd als het economisch surplus) wel vraag
is naar meer marktmacht in de bankensector. Ten tweede stellen de Duitse private banken dat een
sterk binnenlands marktaandeel een belangrijke voorwaarde is voor internationale competitiviteit
(Celetti et al., 2005, p. 33). Tenslotte zouden publieke banken omwille van hun eigendomsstructuur
minder efficiënt gemanaged zijn en misbruikt kunnen worden voor politieke objectieven (Celetti et
al., 2005, p. 33; Chakravarty & Williams, 2005, p. 219; Munõz et al., 2008, p. 9).
61
Government-owned banks.
De publieke bank in Europa | Hoofdstuk 2: De rol van de staat in de Europese banksector 61
Volgens Sinn (1999) hebben de Duitse Landesbanken, vergeleken met hun overgebleven beperkingen
en verplichtingen, enkele zeer grote concurrentiële voordelen. Deze voordelen bestaan enerzijds uit
“institutionele garanties” (‘Anstaltslast’) en anderzijds uit “garanties voor aansprakelijkheid“
(“Gewährträgerhaftung”). Het eerste voordeel komt erop neer de overheid garanties voorziet opdat
de instelling steeds zijn functies zal kunnen blijven vervullen. Het tweede zorgt voor een legale band
opdat, als de instelling haar verplichtingen niet kan nakomen, de overheden garant staan tegenover
diegenen aan wie het bedrag verschuldigd is (Sinn, 1999, p. 26-28). De gevolgen hiervan zijn dat deze
banken veel grotere risico's kunnen nemen, alsook zich veel goedkoper van kapitaal kunnen
voorzien, zoals tot uiting komt in hun uitstekende “credit ratings”. Zo waren er in 1999 in de top 8
van banken die door zowel ‘IBCA’, ‘Standard & Poor's’ als ‘Moody's’ een AAA-rating kregen in het
totaal 5 Duitse banken, waarvan er 4 in handen waren van de overheid. Bij de top-25 banken in deze
statistieken waren er 15 Duitse banken, waaronder slechts 3 private banken. Deze ratings waren
volgens Sinn (1999) niet het gevolg van hun succesvolle activiteiten, maar wel van hun
overheidsgaranties. Deze betere ratings resulteren in herfinancieringkosten van geld aan ongeveer
20 basispunten (op 5 jaar) minder dan hun private concurrenten (Sinn, 1999, pp. 30-35).
Het voornaamste argument voor deze oneerlijke concurrentie betreft dus dat, hoewel de formele
staatsgaranties ondertussen afgebouwd zijn, publieke banken nog steeds kunnen rekenen op een
impliciete overheidsgarantie (Celetti et al., 2005, p. 48). De Europese Commissie daagde omwille
hiervan alle 13 regionale Duitse spaarbanken voor de rechter. Ze zouden immers kunnen genieten
van een oneerlijk competitief voordeel bij het ophalen van geld, ten gevolge van hun AAA-rating die
ze te danken hebben aan overheidsgaranties. De 'Kreditbanken' uit de private sector hebben het de
voorbije jaren niet zo goed gedaan en hebben bijgevolg een AA-rating (Chakavarty et al., 2005, p.
219). Hoewel de formele staatsgaranties ondertussen afgebouwd zijn, rekende ‘Moody’s’ recent nog
uit dat de LB’s nog 300 miljard euro aan gewaarborgde leningen in hun boeken hebben staan. Deze
leningen werden goedgekeurd tot 2015 in ruil voor het afbouwen van de formele staatsgaranties.
Veel van deze leningen werden gebruikt om subprime leningen te financieren (Economist,
07/05/2009).62
62
Volgens David Thesmar van de HEC School of Management is er hier misschien wel sprake van een schaduwzijde van de
medaille in die zin dat een verplichting om AAA-ratings aan te houden door de regulerende overheid ertoe zou kunnen
geleid hebben dat deze banken leningen met activa als onderpand moesten aankopen om te voldoen aan de vereisten van
de regulatoren. Dit zou hen meer kwetsbaar gemaakt kunnen hebben voor bepaalde economische fricties, zoals de
De publieke bank in Europa | Hoofdstuk 2: De rol van de staat in de Europese banksector 62
De Europese Unie schat de voordelen bij herfinanciering op de financiële groothandelmarkten in op
ongeveer 20 basispunten onder normale marktcondities. Bijgevolg vreest de Europese Commissie dat
de publieke banken met hun goedkopere leningen klanten zouden kunnen wegtrekken van de
‘Kreditbanken’ (Chakavarty et al., 2005, p. 219). Ook volgens Sironi (2003) ontvangen Europese
publieke banken een aanzienlijke overheidssubsidie in de vorm van gewaarborgde leningen.
Overheidsbanken zouden volgens hem ongeveer 40 basispunten minder betalen op gewaarborgde
leningen dan hun individuele risicoprofielen zouden impliceren (Sironi, 2003, p. 447)63. We willen hier
dan ook nagaan in welke mate de vermeende oneerlijke concurrentie van openbare banken
tegenover commerciële banken werkelijk speelt. Celetti et al. (2005) merken hieromtrent op dat:
“Privatization could remove such distortions. If, however, privatization leads to consolidation,
the implicit guarantees to public banks may simply be replaced by guarantees to banks that
are “too big to fail.” Hence, it is not clear whether privatization would really reduce
competitive distortions.” (Celetti et al., 2005, p. 48)
Volgens Sironi (2003) hadden grote bankcrisissen in Europa tot dusver nooit het gevolg dat
creditoren directe verliezen opliepen. Zij werden meestal opgelost door “bailouts” vanuit de
overheid en/of fusies die geleid werden door de regulatoren. Bovendien genieten veel Europese
banken nog van impliciete overheidsgaranties. Deze garanties doen het risico op falen sterk afnemen
en zorgen voor een zwakkere stimulans voor de private investeerders om waakzaam te blijven.
Bijgevolg is er minder marktdiscipline te verwachten in de Europese bankensector (Sironi, 2003, pp.
446-447). Münchau (2007) voegt hieraan toe dat de Duitse ‘Landesbanken’ zich de strategie hebben
aangemeten om zelf een onderlinge concentratiebeweging uit te voeren, teneinde “too-big-to-fail”
te worden (Münchau, 27/08/2007) 64.
ineenstorting van de Amerikaanse huizenmarkt, die aanleiding gaf tot de recente financiële crisis (Hau & Thum, 2009, p.
749).
63 Deze oneerlijke concurrentie zou tevens gestegen zijn tussen de eerste en de tweede helft van de jaren '90. Dit resultaat
is consistent met de risicogevoeligheid van de SND-investeerders. Met het oog op een lagere graad van vrijheid in fiscaal
beleid en de overdracht van het monetaire beleid naar de ECB, werden banken die vroeger gezien werden door SND-
investeerders als “too-big-to-fail”, nu gezien als “too-big-too-rescue” (Sinoti, 2003, pp. 465-466).
64 Een goed voorbeeld hiervan is de recente fusie die uitging van ‘Sachen LB’ (Münchau, 27/08/2007).
De publieke bank in Europa | Hoofdstuk 2: De rol van de staat in de Europese banksector 63
Tengevolge van de tussenkomsten van de Europese Commissie zouden alle Duitse banken vanaf juli
2005 op gelijke voet behandeld moeten worden. Hierbij worden dus zowel de grote regionale
‘Landesbanken’, als de veel kleinere lokale ‘Sparkassen’, de coöperatieve banken en de private
banken op dezelfde manier aangepakt. Chakavarty et al. (2005) tonen aan dat de redenen voor
slechtere prestaties van de private ‘Kreditbanken’ grotendeels niet te wijten zijn aan de goedkopere
kosten om te lenen voor de publieke banken65. Uit hun analyses leiden ze af dat de lokale
‘Sparkassen’ en regionale ‘Landesbanken’ betere efficiëntiescores behalen dan de private banken.
Wat de coöperatieve banken betreft, scoren de lokale coöperatieve banken
(‘Kreditgenossenschafen’) beter dan de private banken, maar slechter dan de publieke banken, en
scoren de grotere coöperatieve banken (‘Genossenschaftssektor Zentralinstitute’) het best
(Chakravarty & Williams, 2005, p. 223).
Om de assumptie van de Europese Commissie te testen, worden in het model de kost om te lenen
hypothetisch verhoogd, respectievelijk eens met 20 basispunten en eens met 100 basispunten, voor
alle banken, behalve de ‘Kreditbanken’. Het verschil in de bekomen rangordes van de banken is
statistisch insignificant met de oorspronkelijk bekomen rangordes. Als de kleine ‘Sparkassen’ dus een
competitief voordeel hebben tegenover de ‘Kreditbanken’, dan is het in elk geval een ander voordeel
dan hetgeen dat door de Europese Commissie als argument wordt gebruikt (Chackravarty et al.,
2005, pp. 223-225). De assumptie van oneerlijke concurrentie door verschillende prijzen op de
financiële groothandelmarkten tengevolge van publieke garanties wordt dus niet gestaafd door
evidentie uit de Duitse bankensector.
65
Ze gaan na in welke mate de verschillende kosten voor de banken naast vraaggestuurd ook aanbodgestuurd zijn, namelijk
mede bepaald door het verschil in informatiekosten voor verschillende types van leningen. Ze berekenen hiervoor de
winstefficiëntie van de verschillende types banken en gaan dan na in welke mate deze zou wijzigen moest het verschil in
credit rating tussen beide types banken vernauwen. Winstefficiëntie wordt gemeten als de relatieve afstand tussen de
winst van een bank, ten opzichte van de winst die geboekt wordt door de best presterende bank onder dezelfde
marktvoorwaarden (Chakavarty et al., 2005, pp. 220-221).
De publieke bank in Europa | Hoofdstuk 3: De openbare bank in Europa en de financiële crisis 64
HOOFDSTUK 3: DE OPENBARE BANK IN EUROPA EN DE
FINANCIËLE CRISIS
OVERZICHT LITERATUUR
VERWACHTINGEN
Crisissen in de bankensector zijn wederkerend en ze komen terug met een alsmaar stijgende
frequentie. Ze hebben bovendien een grote impact op de reële economie66 (Hellmann et al., 2000, p.
147). We beginnen dit hoofdstuk met enkele citaten van auteurs waarnaar we in de vorige
hoofdstukken reeds enkele keren hebben verwezen. Uit deze citaten blijken de zeer uiteenlopende
verwachtingen die er in de literatuur bestaan, met betrekking tot het weerstaan van een grote
financiële schok door de verschillende modellen van banken die reeds aan bod zijn gekomen. Zo
lezen we bijvoorbeeld bij Celetti et al. (2005):
“Part of the dramatic difference in profitability across countries is due to this crisis period,
which may make the German banking system appear overly bleak. In fact, the German
banking system proved to be surprisingly resilient to these shocks and the feared crisis never
broke out. […] One may wonder whether the three-pillar structure may have contributed to
the stability of the German banking system.” (Celetti et al., 2005, p. 47)
en
66
Zo schat de Wereldbank hun totale kosten in tot en met 40% van het BNP in bepaalde landen tijdens de jaren '80 en '90
(Hellmann et al., 2000, p. 147)
De publieke bank in Europa | Hoofdstuk 3: De openbare bank in Europa en de financiële crisis 65
“The Italian banking system still has to prove its resistance to severe shocks, such as a crash in
housing prices or a crisis in Eastern Europe, where Italian banks have important stakes.”
(Celetti et al., 2005, p. 48)
De centrale these bestaat er hier dus uit dat een bankensysteem dat bestaat uit zowel publieke,
private als coöperatieve banken (zoals bijvoorbeeld in Duitsland) beter tegen financiële schokken
bestand zal zijn dan een systeem waarbij de deregulering en privatisering verder doorgevoerd is
(zoals bijvoorbeeld in Italië).
De tegengestelde verwachting vinden we bij La Porta et al. (2002), die bij hun onderzoek naar de
associatie tussen een sterkere controle van de overheid over de bankensector en het voorkomen van
economische (inflatie en bankcrisissen) en politieke instabiliteit (politieke crisissen en coups) slechts
een zeer zwakke relatie vinden (Porta et al., 2002, p. 280). Dinç (2005) verwijst naar Caprio et al.
(2000) die aantonen dat overheidsbanken de kans op financiële crisissen verhogen (Dinç, 2005, p.
454).
Deze cijfers worden echter tegengesproken door Barth et al. (2004) die geen sterke positieve
correlatie vinden tussen overheidscontrole van banken en de kans op een financiële crisis67. Hun
analyses wijzen erop dat de overheidscontrole over banken via eigenaarschap gekaderd wordt
binnen een breder beleid van regulering en supervisie van deze sector, waardoor het effect van enkel
eigenaarschap wegvalt als we hiervoor controleren (Barth et al., 2004, 2004, p. 240). Ze besluiten dan
ook dat de afname van regulering (zoals ruime depositogaranties en allerhande beperkingen op
werking van de banken) en/of staatseigendom in de bankensector een positieve invloed zal hebben
op het leengedrag en de stabiliteit van deze banken (Barth et al., 2004, pp. 244-245). Zo lezen we
bijvoorbeeld ook bij Barth et al. (2000):
67
Zij wijten dit aan het feit dat Caprio et al. (2000) tengevolge van hun data-beperkingen niet kunnen controleren voor
verschillende vormen van regulering en supervisie in de bankensector. Ze vinden bovendien geen evidentie voor de
voorspelling dat een grotere rol van de overheid in de bankensector gecorreleerd zou zijn met lagere ontwikkeling van de
bankensector, efficiëntie en stabiliteit wanneer ze controleren voor de regulerende en superviserende omgeving waarin
deze banken opereren, maar wel als er hiervoor niet gecontroleerd wordt.
De publieke bank in Europa | Hoofdstuk 3: De openbare bank in Europa en de financiële crisis 66
“Countries with greater regulatory restrictions on the securities activities of commercial banks
have a substantially higher probability of suffering a major banking crisis.” (Barth et al., 2004,
p. 9)
Volgens Barth et al. (2004) komen grote bankencrisissen wereldwijd meer voor in landen met meer
genereuze verzekeringen van deposito's 68 en extensieve overheidseigenaarschap van de
bankensector69 (Barth et al., 2004, p. 231). Barth et al. (2000) zien een negatieve correlatie tussen
het percentage aandelen van banken die door de staat gecontroleerd worden in een bepaald land en
de ontwikkeling van de financiële markten in dat land (Barth, Caprio et Levine, 2000, p. 30). Volgens
Andrianova et al. (2008) is het percentage van de activa in de banksector die gecontroleerd worden
door de overheid positief gecorreleerd met het voorkomen van crisissen in de bankensector
doorheen de jaren '90 (Andrianova et al., 2008, p. 239). Barth et al. (2000) merken voorts ook op dat
staatsbanken vaak “gered” kunnen worden door allerhande interventies van de staat, waardoor hun
data de situatie rooskleuriger kan voorstellen dan in de praktijk het geval is (Barth et al., 2000, p.
23)70.
Cornett et al. (2010) leiden uit een analyse van de resultaten van zowel publieke als private banken
voor, tijdens en na de Aziatische financiële crisis, af dat de verslechtering van het rendement op de
“cash flow”, het aangehouden kernkapitaal en de kredietkwaliteit van publieke banken veel
dramatischer was dan die van private banken. Hiermee vinden zij positieve evidentie voor het “life-
cycle model” van Kane (2000), die stelt dat de eerder ongeboekte financiële verliezen van deze
publieke banken nu pas kwamen bovendrijven, wat tot veel slechtere resultaten geleid heeft71
(Cornett et al., 2010, pp. 76-77).
68
Gemeten aan de hand van de “moral hazard index”.
69 Dergelijke expliciete verzekering van deposito's zijn naast in enkele ontwikkelde financiële markten (zoals Nieuw Zeeland,
Australië en Singapore) vooral afwezig in onderontwikkelde financiële markten (zoals Rwanda, Rusland, Gambia, Ghana,
Burundi en Moldavië). Waar dergelijke systemen wel bestaan in zo’n markten, zijn ze bovendien veelal allesbehalve ideaal
(Andrianova et al., 2008, p. 220).
70 Hun analyses suggereren tevens dat sterkere regulering van de mogelijkheden voor commerciële banken om aan
verzekeringsactiviteiten te doen en om niet-financiële instellingen te controleren, de kans op een grote financiële crisis in
een land verhoogt (Barth et al, 2000, pp. 23-24).
71 Volgens Kane (2000) zullen politici die banken controleren vooral de neiging hebben om hun eerdere opbrengsten te
behouden, door goedkope leningen te voorzien aan politiek belangrijke partijen en sectoren. Deze gesubsidieerde leningen
creëren echter niet-ingeschreven verliezen voor deze banken, die deze banken zullen proberen achter te houden. In tijden
De publieke bank in Europa | Hoofdstuk 3: De openbare bank in Europa en de financiële crisis 67
Uit literatuur blijkt echter ook dat private banken de neiging hebben om meer risicovol te zijn dan
coöperatieve banken en overheidsbanken. Hierbij moet wel de nuance gemaakt worden dat ze
vooral een groter risico hebben op hun activa maar daarom nog geen groter risico op falen hebben.
De kwaliteit van de activa en de leningen is dan weer doorgaans lager en het insolvabiliteitrisico
hoger bij overheidsbanken. Deze conclusies zijn dan wel weer consistent met het bestaan van
impliciete en/of expliciete garanties van overheden voor deze banken, die deze banken minder
kwetsbaar maken voor de kosten die gepaard gaan met de lagere kwaliteit van hun leningen en hun
activa (Iannotta et al., 2007, pp. 2144-2145). Iannotta et al. (2007) besluiten dan ook dat, indien
overheden gelijke standaarden willen voor alle banken, de kwaliteit van de activa van de banken
willen bewaken, de efficiëntie in de bankensector willen verbeteren en de marktdiscipline willen
opvoeren, dan:
“They should eliminate any form of explicit guarantee protecting public banks, clearly inform
capital market investors that no too-big-to-fail or other form of bailout policy will ever be
applied in the future for these types of banks” (Iannotta et al., 2007, p. 2147)
Een mogelijke conclusie die we hieruit zouden kunnen trekken bestaat erin dat het niet zozeer het
eigenaarschap, maar wel de institutionele omgeving is die een determinant vormt voor crisissen in
de bancaire sector. Ook volgens Andrews (2005) is er tot dusver niet veel evidentie te vinden voor de
stelling dat publieke banken en crisissen een causale oorzaakgevolg relatie zouden vormen. Dit wordt
gestaafd met het cijfermateriaal van Barth et al. (2000), La Porta et al. (2002) en Caprio et al. (2000),
waarnaar we hiervoor reeds verwezen hebben. Anderzijds is er volgens hem wel een duidelijke link
tussen staatseigenaarschap van banken en een zwakke institutionele omgeving voor de
bankensector, wat op zijn beurt wel rechtstreeks (in zeer sterke mate) bijdraagt tot financiële
instabiliteit (Andrews, 2005, pp. 8-10). Deze conclusie wordt echter betwist door verschillende
auteurs die we hiervoor reeds hebben aangehaald. Hierbij moeten we wel opnieuw de opmerking
maken dat het gevaarlijk is om veralgemeningen te maken voor de Europese bancaire sector, vanuit
cijfergegevens die betrekking hebben op banken wereldwijd.
van financiële crisis zal dit niet meer mogelijk zijn en zullen de banken veer grotere verliezen lijden dan hun private
tegenhangers. Dit probleem kan niet opgelost worden zolang deze banken zich kunnen verschuilen achter staatsgaranties
en niet gedwongen worden om hun volledige portefeuille aan slechte kredieten op te kuisen (Cornett et al., 2010, p. 76).
De publieke bank in Europa | Hoofdstuk 3: De openbare bank in Europa en de financiële crisis 68
Om de controverse over de rol die verschillende types van openbare, coöperatieve en private banken
spelen tijdens financiële crisissen te beslechten, is er nood aan meer empirisch onderzoek. De
noodzaak hiertoe blijkt ook duidelijk uit het feit dat bij gebrek aan empirisch bewijs verschillende
landen op basis van anekdotische voorbeelden ondertussen al wel begonnen zijn met een tendens
tot privatisering van de bankensector om toekomstige crisissen te vermijden (Andrews, 2005, p. 10).
In het kader van deze masterproef willen we ons in de eerste plaats richten op de gevolgen van de
financiële crisis die tussen 2007 en 2009 een wereldwijde schokgolf door de financiële sector liet
gaan. Om het met de woorden van Hau e Thum (2009) te zeggen:
“The most recent banking crisis provided a controlled experiment which allows a mare
systematic performance comparison of state-owned and privately-owned banks.” (Hau &
Thum, 2009, p. 710)
RESULTATEN
Om meer inzicht te krijgen in de rol van een openbare bank in het financiële systeem, willen we
nagaan hoe de verschillende types van “openbare banken” gepresteerd hebben tijdens de recente
financiële crisis die in september 2007 is losgebarsten. We beginnen hierbij met het overlopen van
het beperkte aanbod aan wetenschappelijke literatuur dat er hieromtrent reeds is verschenen.
Zo is er de paper “Die Krise but not La Crise? The Financial Crisis and the Transformation of German
and french Banking Systems.” van Hardie et Howarth (2009) die het verschil van de impact van de
financiële crisis op Franse en Duitse banken bekijken72. Volgens deze auteurs bedroegen de totale
afschrijvingen van verliezen die gerelateerd zijn aan de financiële crisis in Augustus 2008 reeds 23,3
miljard dollar voor de grote Franse banken en 55,9 miljard dollar voor de grote Duitse banken (Hardie
& Howarth, 2009, p. 1017). In beide landen waren het banken die tot voor kort bekend stonden voor
72
Zij baseren zich hierbij in de eerste plaats op de jaarverslagen van 19 verschillende grote Franse en Duitse banken en op
cijfers uit een rapport van het financiële nieuwsmedium ‘Bloomberg’ (Hardie & Howarth, 2009, p. 1029).
De publieke bank in Europa | Hoofdstuk 3: De openbare bank in Europa en de financiële crisis 69
hun sterke gerichtheid op binnenlandse en commerciële leenactiviteiten (de Duitse Landesbanken
(LB’s) en de Franse coöperatieve banken) die de grootste verliezen geboekt hebben (Hardie et
Howarth, 2009, pp. 1017-1018).
Ook Hau en Thum (2009) gingen in hun paper “Subprime Crisis and Board (In-) Competence: Private
vs. Public Banks in Germany”de verliezen van publieke en private banken al na73. Een vergelijking van
alle grootste 29 banken in Duitsland toont dat (gecontroleerd voor de grootte van de bank) de
afschrijvingen en verliezen van de Duitse publieke banken gemiddeld drie keer groter waren dan hun
private tegenhangers (Hau et Thum, 2009, p. 705). Hau et Thum (2009) geven mee dat, hoewel de
Landesbanken slechts 21% van alle activa bezitten in de Duitse financiële sector, ze wel
verantwoordelijk waren voor 43% van alle afschrijvingen in de hele sector. Alle publieke banken
samen staan voor 42% van de markt en zijn samen verantwoordelijk voor 64% van alle afschrijvingen
(Hau et Thum, 2009, p. 710). Belangrijk om hierbij op te merken is wel dat ze in hun verdere analyses
geen rekening houden met de publieke spaarbanken:
“The savings banks [...] typically do not engage in any international banking activities. For this
reason, we ignore these public sector institutions in our analysis.” (Hau et Thum, 2009, p.
707)
MOGELIJKE VERKLARINGEN
Volgens Hau et Thum (2009) zijn er twee mogelijke verklaringen voor een slechtere leenpolitiek bij
publieke banken. Enerzijds is er het effect van politiek gedreven leningen, zoals beschreven door
Sapienza (2004) voor de Italiaanse bankenmarkt. Anderzijds, en belangrijker, zouden
overheidsbanken geneigd kunnen zijn om minder grote risico's te nemen omdat hun werknemers
73
Zij baseren zich op gegevens van de Duitse Raad van Economische Experts [Sachverständigenrat (2008)], die ze aanvullen
met gegevens uit persberichten, diverse nieuwsbronnen en publicaties (waaronder gecontroleerde jaarverslagen, voor
zover beschikbaar) van 29 verschillende grote Duitse banken die betrokken worden in hun onderzoek (Hau & Thum, 2009,
pp. 709-710). Vier Duitse banken die (gedeeltelijk) in staatshanden waren moesten gered worden op kosten van de
belastingsbetaler: WestLB, IKB, Deutsche Industriebank, Sachsen LB en Bayern LB (Münchau, 27/08/2007; Hau & Thum,
2009, p. 703).
De publieke bank in Europa | Hoofdstuk 3: De openbare bank in Europa en de financiële crisis 70
deel van hun kiespubliek zijn, die ze zouden kunnen verliezen bij slechte resultaten. Beide effecten
zouden echter moeten leiden tot lagere sub-prime investeringen, wat duidelijk niet het geval was
(Hau et Thum, 2009, p. 710)74. Eerder dan een indicatie voor politieke motieven, is er hier dus sprake
van een indicatie voor niet-politieke motieven in de beleidsbeslissingen van de Landesbanken, zoals
we die reeds hebben beschreven.
Het cruciale punt hierbij lijkt ons echter wel het buiten beschouwing houden van de Duitse
Sparkassen die veel zeer weinig blootstelling kenden aan risicokredieten en waarbij de politieke
risicoaversieve effecten veel sterker zouden moeten gespeeld hebben omdat zij zich (omwille van
hun lokale gerichtheid) veel dichter bij hun “kiespubliek” bevinden. Deze kritiek wordt ook
geformuleerd door Silvana Tenreyro van de London School of Economics in zijn reactie op deze paper
(Hau & Thum, 2009, pp. 744-745). Hij voegt er tevens aan toe dat het moeilijk is om de
Landesbanken te vergelijken met private banken, omwille van hun verschillende missies en
doelstellingen. Ter illustratie citeert hij uit de doelstellingen van respectievelijk de publieke
‘Bayerische Landesbank’ en de private ‘Deutsche Bank’:
“The mission of Bayerische Landesbank is improving the welfare of society at large. The
Group is committed to furthering public causes in various ways - from promoting the
economy through donations to charitable organizations, to actively protecting the
environment, and to fostering the arts, culture and sciences. Corporate responsibility is an
integral part of their objectives.” (Bayerische Landesbank, geciteerd in Hau & Thum, 2009, p.
745)75
74 Één van de effecten die volgens Hau et Thum (2009) ook een rol spelen is de lagere competentie van de leden van de
bestuursorganen (die een sterk effect zouden hebben) en de lagere salarissen en dus lagere incentives (die een zeer zwak
effect zouden hebben) bij de staatsbanken. Anderzijds geven ze ook aan dat de rol van de bestuursorganen in de Verenigde
Staten ook niet bepaald zeer proactief is, gezien de traditioneel sterke positie van de CEO in de Amerikaanse bankensector.
Desalniettemin is de conclusie voor de Europese continentale bankensector dat staatseigenaarschap leidt tot zwakkere
controle van bankmanagers, mogelijk hogere blootstelling aan risico's en grotere financiële verliezen bij financiële crisissen
(Hau et Thum, 2009, pp. 741-742).
75 Deze missie is ook online terug te vinden op: http://finance.mapsofworld.com/company/b/bayerische-landesbank.html,
geconsulteerd op 17 mei 2010.
De publieke bank in Europa | Hoofdstuk 3: De openbare bank in Europa en de financiële crisis 71
en
“Deutsche Bank's mission: We compete to be the leading global provider of financial solutions
for demanding clients creating exceptional value for our shareholders and people. Identity:
We are a leading global investment bank with a strong and profitable private clients
franchise. Our businesses are mutually reinforcing. A leader in Germany and Europe, we are
powerful and growing in North America, Asia and key emerging markets.” (Deutsche Bank,
geciteerd in Hau et Thum, 2009, p. 745)76
Hij concludeert dat de zwakkere prestaties van publieke banken in Duitsland misschien te wijten is
aan hun bredere mandaat (meer sociale projecten die resulteren in een lagere winst) (Hau et Thum,
2009, p. 745). Dergelijke doelstellingen zijn trouwens niet exclusief terug te vinden bij publieke
banken77. Uit wat we hiervoor gezien hebben, blijkt de impact van deze missie en doelstellingen wat
de Landesbanken betreft in de praktijk echter zeer beperkt en spelen deze banken in de feiten op
dezelfde markten en met dezelfde doelstellingen als hun private tegenhangers. Deze argumentatie
gaat dus eerder op voor de Sparkassen van voor de Landesbanken.
Een alternatieve verklaring zou erin kunnen bestaan dat er sprake was van een “moral hazard”
probleem, in de zin dat de managers van publieke banken ervan overtuigd zouden kunnen geweest
zijn dat de overheid toch zou tussenkomen in het geval van ineenstortende kapitaalsmarkten, wat op
zijn beurt meer risicovolle investeringen zou “rechtvaardigen” en/of stimuleren (Hau and Thun, 2009,
p. 750; Münchau, 27/08/2007). Volgens Münchau zijn de Landesbanken immers nog steeds impliciet
gewaarborgd door de publieke overheden (Münchau, 27/08/2007). Zoals we in een vorig hoofdstuk
ook al hebben beargumenteerd, gelden deze impliciete garanties in de praktijk zowel voor de
publieke banken als voor de private banken, die beiden op een “vangnet” van de staat kunnen
rekenen omwille van hun “too-big-to-fail” karakter. 76
Deze missie is ook online terug te vinden op: http://www.db.com/en/content/company/mission_and_brand.htm,
geconsulteerd op 17 mei 2010.
77 Zo kunnen we bijvoorbeeld verwijzen naar het Spaanse ‘Banco de Santander’, die als deel van hun “Social Responsibility”-
beleid ernaar streeft om welvaart, economische en sociale ontwikkeling (met inbegrip van het doen afnamen van armoede
en sociale ongelijkheid) en jobs te creëren waar ze actief zijn. Deze bank deed het overigens opmerkelijk goed tijdens de
financiële crisis van 2007-2009 en werd door het invloedrijke maandblad Euromoney (2008) uitgeroepen tot “Bank van het
jaar 2008” (Euromoney, geciteerd in Xifra & Ordeix, 2009, pp. 353-354).
De publieke bank in Europa | Hoofdstuk 3: De openbare bank in Europa en de financiële crisis 72
Volgens Andrianova et al. (2009) bestond de algemene gedachtegang bij economen voor de crisis
erin dat ontwikkelde financiële systemen, zoals in de Verenigde Staten en/of in het Verenigd
Koninkrijk, het marktfalen in de bankensector (tengevolge van “moral hazard” en “asymmetrische
informatie”) afdoende hadden opgelost met behulp van verzekeringen voor deposito’s, regulering
van de financiële sector en de rol van de staat als “lender of last resort”. Na de crisis was er volgens
hen echter een kentering merkbaar, wanneer bleek dat deze regulering niet volstond om de
buitengewone risico’s van dergelijke banken in toom te houden . Uiteindelijk is gebleken dat het
“hightech” bankieren, waarin de private banken traditioneel beter scoren, ook veel grotere
blootstelling aan risico’s en toegenomen “asymmetrische informatie” met zich meebrengt. Hieruit
leiden zij af dat publieke banken het er beter vanaf zullen brengen, omwille van hun structuren die
risicogedrag minder aanmoedigen, meer “traditionele” focus van hun activiteiten en de grotere
gevolgen bij wangedrag van het management (Andrianova et al., 2009, pp. 11-13).
STAATSINTERVENTIE78
INLEIDING
De impact van de financiële crisis op de begrotingen van de staten zijn velerlei. Enerzijds moeten de
staten massaal tussenbeiden komen om banken te redden, wat een forse impact heeft op de
begroting. Anderzijds bestaat er ook een indirecte weerslag van de financiële crisis op de
overheidsbegroting79 (Buffel, 2009, p. 45). Die indirecte effecten, met name op de conjunctuur en het
rentepeil, zijn evenwel moeilijk te becijferen en vallen grotendeels buiten het kader van deze studie.
Hier wordt er dan ook enkel verder ingegaan op de directe gevolgen van de financiële crisis: de
staatsuitgaven die gekoppeld zijn aan het redden van de banken.
78
Een gedetailleerd overzicht van de maatregelen tot staatsinterventie wordt gegeven in de bijlage, pp. 133-135.
79 Zo is er bijvoorbeeld een indirecte weerslag van de financiële crisis op de reële economie door het strakkere en
voorzichtigere kredietbeleid bij en het toegenomen voorzorgsparen van de bevolking uit vrees voor jobverlies, twee
factoren die de binnenlandse vraag afremmen. Die tweederonde-effecten vloeien ook voort uit de wijzigingen (in het geval
van de huidige financiële crisis een verlaging) van de activaprijzen (Buffel, 2009, p. 45).
De publieke bank in Europa | Hoofdstuk 3: De openbare bank in Europa en de financiële crisis 73
Als reactie op de bijzonder diepe financiële crisis die in 2007 losbrak, werden er in heel Europa
diepgaande noodmaatregelen getroffen om het financiële systeem overeind te houden. Deze
maatregelen worden in detail beschreven door een “Legal Working Paper” van de Europese Centrale
Bank (ECB): ‘National Rescue Measures in response to the Current Financial Crisis’ (Petrovic & Tutsch,
2009). De maatregelen die genomen werden door de staten varieerden sterk, gaande van het
voorzien van staatsgaranties tot het nationaliseren van banken. Naar schatting zouden de Europese
overheden in het totaal meer dan 3 triljard euro toegekend hebben om de financiële instellingen uit
de nood te helpen (Petrovic & Tutsch, 2009, pp. 6-7). Volgens recentere cijfers van de Europese
Commissie zou het totale bedrag aan maatregelen zelfs oplopen tot 3.181 miljard euro (of 25% van
het BBP van de EU-27) aan door de EC goedgekeurde maatregelen80, vermeerderd met nog eens
950,1 miljard euro (of 7.6% van het BBP van de EU-27) aan ad-hoc maatregelen ten faveure van
individuele financiële instellingen (Europese Commissie, 2010, p. 6).
Om de totale impact van deze maatregelen op de begroting te kennen, moeten we echter met
verschillende factoren rekening houden. Zo is er ten eerste sprake van een sterk uiteenlopende
benuttinggraad van deze maatregelen tussen de verschillende lidstaten81 (Europese Commissie,
2010, p. 7). Daarnaast moeten we er volgens Buffel (2009) ook rekening mee houden dat de
overheden in ruil voor hun steunoperaties vaak financiële activa en/of rechten op interesten
verwierven. Voor zover deze deelnemingen tegen marktvoorwaarden of “de juiste prijs” gebeuren,
mogen ze volgens hem beschouwd worden als zuiver financiële verrichtingen zonder weerslag op het
vorderingensaldo:
“Tegenover de bijkomende schuld staan dus nieuwe financiële activa zodat er in feite geen
verslechtering is van de netto schuld of het netto vermogen van de overheid.” (Buffel, 2009, p.
45)
80
Hoewel de Europese Commissie het expliciete mandaat heeft om de mededinging te bewaken, zal zij, ironisch genoeg, op
de vingers getikt worden door verschillende overheden, waaronder Frankrijk, Duitsland en Zweden, omdat ze teveel
“stokken in de wielen” zou steken bij het herlanceren van de bankenmarkt (Van Hees, 2010, p. 189).
81 Vooral dan bij de staatswaarborgen, zie volgende pagina.
De publieke bank in Europa | Hoofdstuk 3: De openbare bank in Europa en de financiële crisis 74
STAATSWAARBORGEN
Een eerste vorm van staatsinterventie bestaat uit het voorzien van staatswaarborgen. Deze
waarborgen zijn er vooral op gericht om de stroom van liquiditeiten in het financiële systeem op peil
te houden en om de garanties op deposito’s te verhogen om “bank runs” te voorkomen, waarbij het
publiek massaal zijn geld uit een bank zou wegtrekken en de bank bijgevolg failliet zou gaan (Petrovic
& Tutsch, 2009, p. 6). Volgens de Europese Commissie hebben deze maatregelen een belangrijke rol
gespeeld bij het voorkomen van de ineenstorting van het financiële stelsel, hoewel ze volgens hen
maar van tijdelijke aard mogen zijn (Europese Commissie, 2010, p. 7). Bovendien moeten er volgens
Buffel (2009) voor deze waarborgen aan de staat een “marktconforme” vergoeding82 (risicopremie)
betaald worden, om de concurrentieverhoudingen niet te verstoren (Buffel, 2009, p. 54). Dergelijke
maatregelen werden ingevoerd door 22 van de 27 Europese lidstaten (Petrovic & Tutsch, 2009, pp.
100-101).
Het totale volume aan garanties tussen het najaar 2008 en maart 2010 liep op tot 2.747 miljard euro.
Ondertussen hebben verschillende lidstaten (waaronder Frankrijk, Italië en het Verenigd Koninkrijk)
er reeds voor gekozen om hun regelingen niet te verlengen en is de mate waarin overheden beroep
doen op dergelijke garanties sinds de zomer van 2009 sterk afgenomen. De benuttinggraad van deze
garanties verschilt sterk van lidstaat tot lidstaat, gaande van 7 % in Griekenland tot 73% in Cyprus
(Europese Commissie, 2010, p. 7). Tegen 31 maart 2010 had de EC bovendien 402,8 miljard euro aan
ad-hoc garanties voor individuele instellingen goedgekeurd. Van dit bedrag neemt België 240,8
miljard euro voor zijn rekening, daar dit land ervoor koos om geen regeling uit te werken, maar
maatregelen te nemen op basis van individuele besluiten (Europese Commissie, 2010, p. 7). Uit het
overzicht van de Europese Centrale Bank blijkt dat het zowel private als publieke banken zijn die bij
de staat zijn gaan aankloppen voor dergelijke individuele garanties (Petrovic & Tutsch, 2009, pp. 36-
37)83.
82
Deze vergoedingen worden bij de staat geboekt als ontvangsten uit verkoop van diensten of als productietaksen (bij niet-
vrijwillige waarborgregelingen) (Buffel, 2009, p. 54).
83 Zie ook, bijlage pp. 133-135.
De publieke bank in Europa | Hoofdstuk 3: De openbare bank in Europa en de financiële crisis 75
HERKAPITALISATIE
Ten tweede werden er tal van maatregelen ter herkapitalisatie van bepaalde instellingen ingevoerd,
om de kapitaalbasis van relatief goed werkende banken te verstevigen (Petrovic & Tutsch, 2009, p.
6). Omwille van het risico dat banken tengevolge van de financiële crisis hun hefbomen zeer sterk
zouden gaan afbouwen, kwam volgens de Europese Commissie (2010) hun rol als kredietverschaffer
in de economie in het gedrang. Herkapitalisatie werd bijgevolg een belangrijk instrument voor de
lidstaten om de markten te stabiliseren (Europese Commissie, 2010, p. 4). Dergelijke maatregelen
werden doorgevoerd in 19 van de 27 Europese lidstaten (Petrovic & Tutsch, 2009, pp. 100-101)84.
Het totale aantal goedgekeurde herkapitalisatiemaatregelen tussen het najaar van 2008 en maart
2010 bedroeg 338,2 miljard euro, waarvan er 92,3 miljard euro effectief gebruik werd. Ondertussen
liep het volume goedgekeurde ad-hocmaatregelen op tot 164,9 miljard euro, waarvan er 149,2
miljard euro effectief gebruikt werd. Volgens de Europese Commissie (2010) is de hogere
benuttinggraad bij ad-hocmaatregelen vooral te wijten aan het feit dat deze maatregelen bij
hoogdringendheid en op maat werden uitgewerkt. Ondertussen zijn de meeste van deze
maatregelen al stopgezet (Europese Commissie, 2010, pp. 9-10).
NATIONALISATIES
Ten slotte werden er ook een aantal banken genationaliseerd met het oog op herstructurering en
een latere herintrede in de markt (Petrovic & Tutsch, 2009, pp. 6-7). In het totaal hebben er 9 van de
27 lidstaten hier raamwerken voor opgezet (Petrovic & Tutsch, 2009, pp. 100-101)85, hoewel het
totale aantal nationalisaties tot dusver beperkt blijkt te zijn. Desondanks duikt er, zelfs in landen
waar staatseigenaarschap van banken tot dusver geen belangrijke rol heeft gespeeld, zoals in de
Verenigde Staten en het Verenigd Koninkrijk, nu een bankensector op die gedeeltelijk in
staatshanden is (Andrianova et al., 2009, p. 1; Hau & Thum, 2009, p. 704).
84
Zie ook, bijlage pp. 133-135.
85 Zie ook, bijlage pp. 133-135.
De publieke bank in Europa | Hoofdstuk 3: De openbare bank in Europa en de financiële crisis 76
Desondanks is de invloed van de regeringen in het beleid van haar “genationaliseerde” banken
minimaal gebleken (Hardie & Howarth, 2009, pp. 1032-1034). Volgens de Europese Commissie moet
het steeds de eerste prioriteit zijn om deze banken terug rendabel te kunnen laten opereren zonder
staatssteun (Europese Commissie, 2010, pp. 10-12). Het lijkt er dus op dat zowel de Duitse als de
Franse overheid de crisis vooral gebruikt hebben om de eigen bankensector te consolideren en te
verstevigen86. De staat komt naar voren als grote aandeelhouder maar zonder een reële invloed op
het bestuur en de operationele beslissingen van de banken (Hardie & Howarth, 2009, pp. 1033-
1035).
ANDERE MAATREGELEN
Daarnaast werden er ook leningen voorzien om het functioneren en de stabiliteit van het financiële
systeem te verstevigen en om de financiering van het bredere economisch systeem niet in het
gedrang te laten komen (Petrovic & Tutsch, 2009, p. 6). Dergelijke maatregelen werden doorgevoerd
in 14 van de 27 Europese lidstaten (Petrovic & Tutsch, 2009, pp. 100-101).
Verder werden er ook tal van initiatieven genomen om financiële instellingen van hun “toxische”
activa af te helpen (zoals bijvoorbeeld het oprichten van “bad banks”)(Petrovic & Tutsch, 2009, p. 6).
Deze maatregelen werden meestal gekaderd binnen een programma van sanering van de balansen
en herstructurering van de banken om de onderliggende problemen van de financiële crisis aan te
pakken (Europese Commissie, 2010, p. 5). Dergelijke maatregelen werden doorgevoerd in 10 van de
27 Europese lidstaten (Petrovic & Tutsch, 2009, pp. 100-101). Het nominale bedrag van al deze
maatregelen voor “aan bijzondere waardevermindering onderhevige activa” bedraagt 376 miljard
euro (of 3% van het BBP van de EU-27 lidstaten), waarvan een Ierse regeling en een grootschalig
initiatief van het Verenigd Koninkrijk samen 80% van uitmaken (Europese Commissie, 2010, p. 10).
86
Zoals bij de assistentie van de Franse overheid in de overname van het Belgische Fortis door BNP Paribas, waardoor deze
laatste de grootste bank in de EU geworden is, en de fusie van Caisse d'Epargne en Banque populaire, die door de Franse
regering geleid werd (Hardie & Howarth, 2009, p. 1033).
De publieke bank in Europa | Hoofdstuk 3: De openbare bank in Europa en de financiële crisis 77
ENKELE BANKEN VAN NABIJ BEKEKEN
LANDESBANK NORDRHEIN-WESTFALEN (WEST LB)
We beginnen met de, omwille van haar enorme blootstelling aan buitenlandse investeringen (Hardie
et Howarth, 2009, pp. 1026), hiervoor reeds veelvuldig besproken West LB. Nadat West LB nog in
2003 bijna 4 miljard euro in rook had zien opgaan na riskante beleggingen (Hau et Thun, 2009, p.
705), waarna ze in haar jaarverslag van 2003 liet optekenen dat “grote volumes aan riskante
investeringen waarbij significante blootstelling aan leningen komen kijken, behoren vanaf nu niet
meer tot onze activiteiten” (Hardie et Howarth, 2009, p. 1036), kondigde het tijdens de financiële
crisis van 2007 aanvankelijk enkel beperkte afschrijvingen aan. Enkele maanden later kondigde West
LB een bruto verlies van 38 miljoen euro aan voor de eerste helft van het jaar 2007 (Euroweek,
31/08/2007)87. In november 2007 kon de bank echter geen korte termijn financiering meer krijgen
voor haar investeringen in vastgoed en moesten de eigenaars akkoord gaan met een kapitaalsinjectie
van 2 miljard euro (Hau et Thun, 2009, p. 709).
Enkele weken nadien bleken de kapitaalsvereisten veel groter, zodat West LB moest intekenen op de
‘Phoenix’ transactie, waarbij de eigenaars van West LB akkoord gingen met een garantie van 5
miljard voor een portefeuille van 23 miljard aan gestructureerde kredieten die in de lente van 2008
van de balans van West LB werden overgeschreven naar een “special purpose vehicle”(SVP)
(Euroweek, 27/03/2009 & 15/05/2009; Hau et Thun, 2009, p. 709). West LB sloot 2008 af met een
nettowinst van 18 miljard euro en kondigde plannen aan om delen van de bank te verkopen en
mogelijke fusies te onderzoeken (Euroweek, 27/03/2009). Eind 2008 werd er vanuit West LB dan ook
gematigd positief gereageerd op de plannen van de federale overheid om kapitaal te voorzien in ruil
voor consolidatie van de bankensector en/of gedeeltelijke privatiseringen (Euroweek, 24/10/2008)88.
87
Dit verlies staat tegenover een winst van 239 miljoen euro in dezelfde periode het jaar ervoor. Uit de jaarverslagen van
deze bank blijkt verder dat de verliezen van het jaar 2007 vooral te wijten zijn aan een sterk negatief resultaat (-1,6 miljard
euro) uit de gedreven handel in activa in een neergaande markt (West LB, 2007).
88 De netto inkomsten uit rente stegen tijdens deze periode met 10% tot 1,22 miljard euro. Investeringen, daarentegen,
daalden van 291 miljoen tot -19 miljoen euro (2009e). Haar kernkapitaal ratio steeg tengevolge van de kapitaalinjecties
tijdens deze periode van 5,6% tot 6,4% (2009e).
De publieke bank in Europa | Hoofdstuk 3: De openbare bank in Europa en de financiële crisis 78
Tengevolge van een akkoord met de Europese Commissie, dat in mei 2009 bereikt werd en waarbij
de ‘Phoenix’ transactie eindelijk werd goedgekeurd, moest West LB haar basis aan activa halveren en
zijn eigenaarschap herstructureren, in ruil voor de ontvangen staatssteun. Tegen eind 2011 zou de
verkoop via openbare aanbestedingen afgerond moeten zijn (Economist, 26/11/2009; Euroweek,
15/05/2009). Tengevolge van deze veranderingen, zal West LB haar operaties heroriënteren naar
leningen aan KMO’s, partnerschappen met lokale spaarbanken, bankieren voor bedrijven en beheren
van gestructureerde kredieten (Euroweek, 15/05/2009). Volgens het ratingagentschap ‘Fitch’ zouden
deze veranderingen een impact kunnen hebben op de rating van de bank (Euroweek, 15/05/2009)89.
Uiteindelijk wist West LB in juni 2009 te vertellen dat het 80 miljard euro aan “toxische activa” van
haar balans wou verwijderen (Hardie et Howarth, 2009, p. 1036). Vervolgens gingen de eigenaars van
West LB akkoord met een bijkomende 4 miljard aan garanties om de herorganisatie van de bank te
ondersteunen, bovenop de 5 miljard aan garanties die reeds eerder werden toegezegd door de
lokale spaarbanken en de deelstaat ‘Nordrhein Westfalen’ (Euroweek, 12/06/2009). In november
2009 moest West LB opnieuw (en voor een vierder keer) aankloppen bij de lokale spaarbanken, de
regionale overheid en de federale overheid om van haar verliezen op 85 miljard aan toxische activa
af te geraken. Uiteindelijk zal West LB 3 miljard euro injecteren in een bad bank, die toxische activa
zal overnemen die overeenkomen met ongeveer één derde vaan haar totale balans (Economist,
26/11/2009). De Duitse federale investeringsmaatschappij ‘SoFFin’ ging akkoord om 3 miljard vers
kapitaal te injecteren in wat er nog overblijft van West LB, wat overeen kwam met een aandeel van
49% in de bank (Economist, 26/11/2009).
Het valt te verwachten dat de overeenkomst met de Europese Commissie, waarbij West LB de helft
van haar balans moest afstaan, nog verscherpt zal worden tengevolge van deze nieuwe maatregelen
(Economist, 26/11/2009). Tussen 31 december 2008 en 31 december 2009 zag West LB haar totale
activa afnemen van 288,1 tot 242,3 miljard euro (West LB, 2009)90.
89
Begin mei werd de rating van West LB, samen met 4 andere Landesbanken, door Standard and Poor’s ook effectief
verlaagd, tot grote onvrede van het management van West LB (2009h; 2009g).
90 Het verlies in het jaar 2009 wordt volgens de bank vooral toegeschreven aan bijzondere kosten voor kredietverliezen
(West LB, 2009). Desondanks bleven de kernkapitaal (tier 1) ratio en de totale (tier 1 + 2) ratio tegenover de risico-gewogen
De publieke bank in Europa | Hoofdstuk 3: De openbare bank in Europa en de financiële crisis 79
LANDESBANK BADEN-WÜRTTEMBERG (LBBW)
Waar West LB in 2007 een blootstelling kende van meer dan 70% aan buitenlandse investeringen,
varieerden de andere LB’s tussen de 15% (Nord LB) en 41,2% (LB Berlin) aan buitenlandse
blootstelling. Deze banken kenden gezamenlijk wel een toename van om en bij de 10% tussen 2003
en 2007, wat erop zou kunnen wijzen dat zij het afgelopen decennium sterk ingezet hebben op activa
die we nu als “toxische activa” zouden beschrijven (Hardie & Howarth, 2009, pp. 1026-1027).
De grootste Ländesbank van allemaal, de ‘Landesbank Baden-Württemberg’ (LBBW), kon bij het
begin van de financiële crisis in 2007 nog behoorlijke resultaten neerzetten. Op een eigen vermogen
van 21,6 miljard euro realiseerde zij een bescheiden winst van 311 miljoen euro (LBBW, 2007). In
augustus 2007 maakte LBBW zich nog op voor een overname van Sachsen LB (waarbij overigens ook
West LB in het vizier werd genomen). De totale activa van LBBW waren de laatste maanden
toegenomen met 30 miljard euro tot een totaal van 458 miljard euro91. Het management verklaarde
voorts dat de gestructureerde kredieten met banden met de subprime crisis in de VS slechts “een
minimaal deel van het zakenvolume” uitmaakten (Euroweek, 31/08/2007).
Met betrekking tot de overname van Sachen LB, waarover nog veel onduidelijkheid bestond, werd er
door LBBW eerst een “reddingspakket” van 250 miljoen euro voorzien (Euroweek, 31/08/2007). En,
om het met de woorden van Tom Jenkins, analist bij de ‘Royal Bank of Scotland’, te zeggen:
“If you look at the low price likely to be paid and the cash injection, I’d call it a bail-out rather
than a takeover. It just so happens that the bail-out is happening in the form of a takeover.”
(Tom Jenkins, geciteerd in Euroweek, 31/08/2007)
activa nagenoeg constant. Dit heeft vooral te maken met het forse verliezen, waardoor het eigen vermogen afnam van 4,5
miljard euro in 2007 tot 3.7 miljard euro in 2009 (West LB, 2009).
91 LBBW liet een stijging van 21,9% optekenen in haar nettowinst en een lichte stijging van de ROE van 15,0 tot 15,1%. De
kost-inkomens ratio steeg over 12 maanden van 46,4% tot 45,1%.
De publieke bank in Europa | Hoofdstuk 3: De openbare bank in Europa en de financiële crisis 80
De uiteindelijke overname zou plaatsvinden op 1 januari 2008 voor een prijs van 328 miljoen euro
voor de zwaar getroffen bank (Euroweek, 14/12/2007). Bij de overeenkomst werd een omvangrijke
waarborg ingebouwd. Van de 28 miljard aan gestructureerde kredieten die Sachsen LB in haar
portefeuille hield, werden er 17,5 miljard naar een SVP overgebracht dat niet onder de overname
LBBW zou vallen (Euroweek, 14/12/2007). In 2008 en 2009 moest deze groep echter respectievelijk
verliezen van 2,1 en 1,5 miljard euro optekenen. Tussen 2007 en 2009 zag deze bank haar totale
activa tengevolge van de kredietcrisis afnemen met 8% van 443,4 tot 411,7 miljard euro (LBBW,
2009)92. Desondanks alles heeft deze bank dus tamelijk behoorlijke resultaten kunnen neerzetten
tijdens de financiële en economische crisis, alsook haar marktpositie kunnen verstevigen.
WestLB LBBW BayernLB
2007 2008 2009 2007 2008 2009 2007 2008 2009
Prestaties (in miljoenen euro)
Netto inkomsten uit rente
1109 1216 1868 2145 2294 2778 2189 2670 2561
Provisies voor de kredietcrisis
-238 -479 -796 -186 -883 -1527 -115 -1656 -3277
Winst/verlies (na belastingen)
-1597 18 -531 326 -2112 -1482 259 -5017 -2404
Balans (in miljarden)
Totale activa 287 288 242 443 448 412 416 422 339
Eigen vermogen 4,5 3,8 3,7 21,6 18,2 21,2 11,3 11,1 14,1
Kernkapitaal 5,5 5,7 5,3 12,4 12,2 15,1 12,1 18,1 14,8
Eigen fondsen 8,9 8,9 7,6 18,6 18,0 20,4 21,7 26,4 21,4
Risico- gewogen activa
104,3 88,5 83 191,4 177,5 153,9 188,9 197,7 135,8
Ratio’s (in percentages)
Kernkapitaal 5,6 6,4 6,4 6,5 6,9 9,8 6,4 9,2 10,9
Algemene ratio 8,6 10,1 9,1 9,7 10,1 13,3 11,5 13,5 15,7
Hefboom 63:1 75:1 65:1 21:1 25:1 21:1 36:1 37:1 24:1
Bron: Jaarverslagen West LB, LBBW en Bayern LB (2007-2009)
92
Uit de jaarrekening blijkt dat, analoog aan de ontwikkeling bij West LB, de verliezen van LBBW uit 2008 vooral te wijten
waren aan een sterk negatief (-2,1 miljard euro) uit de gedreven handel in financiële producten en dat de verliezen uit 2007
vooral een gevolg waren van bijzondere kosten voor kredietverliezen (1,5 miljard euro) (LBBW, 2009).
De publieke bank in Europa | Hoofdstuk 3: De openbare bank in Europa en de financiële crisis 81
BAYERISCHE LANDESBANK (BAYERN LB)
Een derde bank, die in tegenstelling tot LBBW, net zoals West LB ook gered moest worden door de
Duitse overheid is Bayern LB. Net zoals LBBW kon deze bank aanvankelijk tamelijk goed stand
houden tijdens het begin van de financiële crisis. Zij sloot het boekjaar 2007 nog af met een winst (na
belastingen) van 259 miljoen euro op een eigen vermogen van 11,3 miljard euro (Bayern LB, 2008).
Tengevolge van verliezen en afschrijvingen daalde het netto inkomen uit handel in 2008 met 2,1
miljard euro en de inkomsten uit investeringen met 1,9 miljard euro. De portefeuille aan “asset-
backed securities” daalde van 24,9 miljard tot 19,6 miljard euro (Euroweek, 15/05/2009). De
bloostelling aan ‘Lehman Brothers’ en IJsland resulteerde in afschrijvingen en voorzieningen voor
verliezen ter waarde van 1,4 miljard euro. De algemene voorzieningen voor risico’s werden
ondertussen opgetrokken tot 1,7 miljard euro (Euroweek, 15/05/2009). Over heel 2008 kondigde de
Bayerische Landesbank een enorm verlies aan van 5,08 miljard euro, waarna de staat massaal
tussenbeide moest komen om het vermogen van de bank op peil te houden (Bayern LB, 2008)93.
De portefeuille aan risicovolle kredieten kreeg een waarborg van 4,8 miljard euro vanwege de
deelstaat ‘Bavaria’ (Euroweek, 15/05/2009) en werd met 6 miljard verminderd (Euroweek,
05/12/2008). Met enige weerzin besloot Bayern LB alsnog om in te tekenen op het reddingspakket
van 500 miljard euro dat de Duitse federale overheid ter beschikking had gesteld (Euroweek,
05/12/2008) en werd er bij de Duitse federale investeringsmaatschappij ‘SoFFin’ een aanvraag
ingediend voor een staatsgarantie ter waarde van 15 miljard euro. In december 2008 kreeg de bank
dan ook effectief een staatswaarborg ter waarde van 15 miljard euro van de Duitse overheid
(Petrovic & Tutsch, 2009). Tengevolge van een kapitaalsinjectie van 10 miljard, vanwege de regering
van Bavaria, eindigde deze bank toch nog met een kernkapitaalratio van meer dan 8% op 31
december, 2008 (Euroweek, 15/05/2009).
93
Dit verlies volgt op een winst in 2007 en bestaat uit het tweede grootste verlies in de Duitse bankensector, na 6.3 miljard
voor Dresdner Bank (Euroweek, 15/05/2009).
De publieke bank in Europa | Hoofdstuk 3: De openbare bank in Europa en de financiële crisis 82
Er werd ook een plan op tafel gelegd voor een herkapitalisatie van 6,4 miljard euro (Euroweek,
24/10/2008). Deze herkapitalisatie zou bestaan uit het intekenen op een privatiseringsprogramma
van de federale overheid voor 5,4 miljard euro en een financiële injectie vanuit de deelstaat ‘Bavaria’
van 1 miljard euro (700 miljoen euro voor de regering van de deelstaat en 300 miljoen voor de lokale
spaarbanken) (Euroweek, 24/10/2008), in ruil voor een eerder Europees goedgekeurde waarborg van
4,8 miljard euro (Euroweek, 24/10/2008). Om aan de voorwaarden van de federale overheid te
voldoen, werden er gesprekken opgezet om een deel te verkopen aan een private investeerder en/of
een fusie door te voeren met andere banken (Euroweek, 24/10/2008).
Volgens Siegfried Jaschinski, hoofd van de ‘Associatie van Duitse Publieke Banken’, was de
voornaamste rem op het ontvangen van overheidsmiddelen de vrees om “gestigmatiseerd” te
worden (Euroweek, 24/10/2008). Opmerkelijk is dat het vehikel van de federale overheid (SoFFin) bij
de volgende “bail-out” (deze keer van ‘HSN Nordbank’) gepasseerd werd door de deelstaten
‘Hamburg’ en ‘Schleswig-Holstein’. Deze ontwikkelingen duiden op een diepere tegenstelling binnen
de Duitse reddingsplannen: die tussen de deelstaten en de federale overheid (Economist,
26/11/2009; Euroweek, 28/05/2009). Tot voor kort waren de deelstaten er immers in geslaagd om
hun banken te beschermen van privatiseringen en overnames (Economist, 07/05/2009). Volgens de
nieuwe strategie van de federale overheid wordt er enkel kapitaal voorzien in zoverre de banken
bereid zijn tot drastische hervormingen. De federale overheid lijkt dus tegen de Länder te zeggen:
“keep your Landesbanks as they stand if you want but know their price.” (Euroweek,
28/05/2009).
Eind 2008 kondigde Bayern LB een reeks forse herstructureringen en haar definitieve terugtrekking
uit de Aziatische markten aan (Euroweek, 24/10/2008; 05/12/2008). In december 2008 kondigde
Bayern LB een operationeel verlies van 1,67 miljard euro aan, daags nadat ze een tweede luik van
haar herstructurering aankondigde, waarbij 5.600 jobs (van de 19.200 jobs in het totaal) verloren
zouden gaan en 10 miljard vers kapitaal opgehaald zou moeten worden (Euroweek 2008b; 2009e).94
94
Deze 10 miljard komt in plaats van de eerder aangekondigde 6,4 miljard. Van deze 10 miljard, komt er 7 miljard van de
deelstaat Bavaria, waardoor deze de meerderheidaandeelhouder wordt, en 3 miljard van SoFFin (Euroweek, 24/10/2008).
De publieke bank in Europa | Hoofdstuk 3: De openbare bank in Europa en de financiële crisis 83
In 2009 kwam er een onderzoek vanwege de Europese Commissie naar de staatssteun die Bayern LB
ontvangen had van Duitse federale en regionale overheden95. De bank nam zich alvast voor om
verdere herstructurering door te voeren, waaronder een nieuwe strategie, een adequate
kapitaalsbasis en prudente risicoplanning (Euroweek, 15/05/2009). In 2009 werd er opnieuw 2,4
miljard euro verlies opgetekend, met een nieuwe staatsinterventie tot gevolg. Uiteindelijk ziet deze
bank haar totale activa tussen 2007 en 2009 dalen van 415,6 tot 338,8 miljard euro (Bayern LB,
2009). Opmerkelijk is dat Bayern LB in 2007 “maar” over een leverage beschikte van 36:1 (Bayern LB,
2007) die doorheen de crisis afneemt tot 24:1 (Bayern LB, 2009), waar dit bij West LB in 2007
vertrekt van 63:1 (West LB, 2007) en doorheen de financiële crisis nog verder oploopt tot 65:1 (West
LB, 2009)96.
DEXIA
Verder bekijken we ook een semiopenbare bank die zich dichter bij huis bevindt: de Dexia-groep97.
De voornaamste aandeelhouders zijn ‘Caisse des Depots & Consignations’ CDC (19,3% van de
aandelen), een Franse openbare kredietinstelling, en de Belgische ‘Gemeentelijke Holding’ (14% van
de aandelen), die instaat voor de financiën van de steden en gemeenten (Van Hees, 2010, pp. 221-
222). In 2007 had deze groep een totaal marktaandeel aan activa van 605 miljard euro in de drie
beschreven landen, bedroeg de “leverage” voor deze groep 37:1, bedroeg de ratio aan kernkapitaal
9,1% en de algemene kapitaalsratio 9,6%. De groep Dexia boekte in 2007 een nettowinst van 2,5
miljard euro, vergeleken met 16,1 miljard aan eigen vermogen (wat dus neerkomt op een ROE van
17,8%).
95
waaronder de kapitaalsinjectie van 10 miljard euro, de waarborg van 4,8 miljard om afschrijvingen te dekken regionale
vanwege de regionale overheid van Bavaria en 15 miljard euro aan garanties voor de uitgifte van leningen vanwege het
federale SoFFin (2009b). Het onderzoek betreft ook de injectie van 700 miljoen vanwege de bank en 900 miljoen vanwege
de Oostenrijkse overheid in ‘Hypo Group Alpe Adria’ (2009b).
96 Ter vergelijking: begin 2009 bezat Deutsche bank voor elke euro kapitaal 100 euro activa. Een afwaardering met één
procent zou Deutsche Bank van de kaart hebben geveegd (De Morgen, 14/11/2009). Ook de ratio voor kernkapitaal (tier-1)
en de algemene (tier 1 + tier 2) kapitaalsratio van Bayern LB zijn een stuk hoger (respectievelijk 6,4% en 11,5% in 2007
(Bayern LB, 2007)) dan die van West LB (respectievelijk 5,6% en 8,6% in 2007 (West LB, 2007)).
97 Deze groep bestaat enerzijds uit ‘Dexia S.A.’, de moedermaatschappij die onder het Belgische rechtssysteem valt, en
anderzijds uit een aantal dochterondernemingen, zijde het Belgische ‘Dexia Banque Belgique’, het Franse ‘Dexia Crédit Local
de France S.A’ en het Luxemburgse ‘Dexia Banque Interntionale Luxembourg’ (Petrovic & Tutsch, 2009).
De publieke bank in Europa | Hoofdstuk 3: De openbare bank in Europa en de financiële crisis 84
In juni 2008 begonnen enkele “hedge funds” te speculeren op het failliet van haar Amerikaanse
dochteronderneming FSA (Van hees, 2010, p. 194) . In 2008 boekte de groep een nettoverlies van 3,3
miljard euro. Bijgevolg werd er een zeer slechte ROE neergezet van -22,6%. Tussen 31 december
2008 en 31 december 2009 zag de groep haar totale activa vervolgens dalen van 651,0 naar 577,6
miljard euro (Dexia, 2009) 98 . Ten gevolge hiervan werd er in september 2008 een eerste
herkapitalisatie doorgevoerd van Dexia door België, Frankrijk en Luxemburg ter waarde van 6,4
miljard euro (Petrovic & Tutsch, 2009). België nam een aandeel van 3 miljard in deze herkapitalisatie
voor haar rekening99. Volgens Jean-Luc Dehaene, die net na deze kapitaalsverhoging voorzitter werd
van Dexia, stond de bank op de rand van de afgrond en dreigde er zelfs een “run” op de bank (De
Standaard, 19/09/2009).
Bijgevolg kwamen de overheden van Frankrijk, België en Luxemburg in oktober 2008 overeen om een
gemeenschappelijk waarborgsysteem op te zetten. In mei 2009 bedroeg de totale waarde aan
interbancaire (en obligatie-)leningen die door dit systeem gedekt werden al meer dan 90 miljard
euro, waarvan België er 60,5% voor zijn rekening nam (Buffel, 2009, p. 54; Petrovic & Tutsch, 2009,
pp. 15-16)100. Bovendien kwam er nog een toelating van de Europese Commissie voor een waarborg
van Frankrijk (voor 32%) en België (voor 68%) op een portefeuille aan rommelkredieten van de
Amerikaanse dochteronderneming van Dexia, FSA, ter waarde van 16,5 miljard USD. Hierbij werd wel
als vooraarde gesteld dat Dexia de eerste 4,5 miljard USD aan verliezen voor eigen rekening zou
nemen en dat de overheden aandelen zouden krijgen in ruil voor het in werking treden van dit
schema (Petrovic & Tutsch, 2009). In 2009 werd de totale kost van deze waarborgen door Dexia zelf
op 500 à 600 miljoen euro geschat (Buffel, 2009, p. 54).
98
Deze daling is volgens de jaarverslagen van Dexia vooral te wijten aan een verlies in waarde van de financiële activa
waarin er geïnvesteerd werd (Dexia, 2009).
99 Deze herkapitalisatie werd gedeeltelijk gedragen door de Federale overheid (1 miljard), gedeeltelijk door de gewesten
(Vlaanderen: 0,50 miljard euro, Wallonië: 0.35 miljard euro en Brussel 0,15 miljard euro) en gedeeltelijk door drie Belgische
institutionele aandeelhouders van Dexia (Gemeentelijke holding: 0,5 miljard euro, Arcofin cv: 0,35 miljdard euro en Ethias:
0,15 miljard euro) (Buffel, 2009, pp. 48-49; Van Hees, 2010, p. 201). Opmerkelijk detail is dat de kapitaalinjectie vanuit de
gemeentelijke holding gefinancierd werd door een lening… bij Dexia (Van Hees, 2010, pp. 96-97). Die Gemeentelijke
Holding (die een participatie van 14,3% aanhoudt in Dexia) liep overigens in 2009 ook nog eens dividenden mis van Dexia,
waar deze in 2008 nog gemiddeld 0,7% bedroegen van de gewone ontvangsten van de lokale besturen (Buffel, 2009, p. 61;
De Standaard, 19/09/2009; Van Hees, 2010, p. 96).
100 De vergoeding voor deze waarborgen verloopt als volgt: op transacties met een korte termijn (minder dan één maand),
een middellange termijn (tussen één maand en 12 maanden) en een lange termijn (meer dan 12 maanden), bedragen de
premies respectievelijk 25 (of 50 vanaf februari 2009), 50 en 87,60 basispunten (Buffel, 2009, p. 54).
De publieke bank in Europa | Hoofdstuk 3: De openbare bank in Europa en de financiële crisis 85
Volgens een rapport het IMF uit maart 2010 blijft Dexia zeer kwetsbaar voor “besmettingsgevaar”
van landen die te kampen hebben met hoge schulden, zoals Ierland en Spanje (De Standaard,
15/03/2010). Op de vraag van een journalist hoe een bank met vier ACW’ers in de raad van bestuur
zich heeft laten verleiden tot zo’n roekeloos bankieren, antwoord Jean-Luc Dehaene:
“Uw vraag komt op de rand van het populisme. Het is niet de raad van bestuur die het
dagelijks beleid van de bank voert.” (Jean-Luc Deheane, geciteerd in De Standaard,
19/09/2009)
FORTIS
Ook Fortis deed het aan het begin van de financiële crisis nog zeer goed. In 2007 maakte zij nog deel
uit van een consortium van banken (samen met ‘Royal Bank of Scotland’ en ‘Santander’) dat
betrokken was bij de overname van ABN Amro, een Nederlandse bank. Fortis had 24 miljard euro veil
voor deze overname (Van Hees, 2010, p. 15). In de loop van 2008 moesten verschillende private
banken bij de Europese lidstaten gaan aankloppen voor staatssteun101 (Euroweek, 24/10/2008). In
september 2008 kwam ook het private Fortis in moeilijkheden en kon het geen interbancaire
leningen meer bekomen (Van Hees, 2010, p. 180). In 2008 werd er door Belgische federale overheid
kapitaal vrijgemaakt voor een herkapitalisatie102 (waarbij ze haar aandeel in Fortis N.V. op zou
trekken met 4,7 miljard, tot 49% van alle aandelen) (Buffel, 2009, pp. 49-50; Petrovic & Tutsch, 2009,
p. 16; Van Hees, 2010, p. 201)103.
101
In 2008 had er nog geen enkele Duitse private bank beroep gedaan op de overheid, in tegenstelling tot Amerikaanse,
Franse en Engelse private banken. In 2009 zou dat ook veranderen, nadat de Duitse overheid plannen had goedgekeurd om
slechte activa van de balansen van private banken te verwijderen (Euroweek, 24/10/2008).
102 Een opmerkelijke stap, gezien de verklaring Didier Reynders, één week voordien dat het failliet van een Belgische bank
minder waarschijnlijk was dan “celui que le ciel nous tombe sur la tête” (Reyners, geciteerd in Van Hees, 2010, p. 191).
103 Verder mag Fortis voor 2 miljard euro (en gedurende drie jaar tijd) “Tier-1”-effecten (kernkapitaal, zoals converteerbare
obligaties of aandelen) uitgeven bij de Belgische staat wanneer zijn “Tier-1”-ratio daalt onder 9,2% (Buffel, 2009, pp. 55-56).
De publieke bank in Europa | Hoofdstuk 3: De openbare bank in Europa en de financiële crisis 86
In het weekend van 27 en 28 september 2008 was er vervolgens overeen gekomen dat België,
Luxemburg en Nederland samen een kapitaalsverhoging zouden doorvoeren van 11,2 miljard euro in
Fortis, waarvoor de Nederlanders ABN Amro zouden terugkrijgen van Fortis. Fortis kwam
ondertussen aan een “infuus” (noodfaciliteit) van de Nationale Bank van België (ter waarde van bijna
60 miljard) te liggen. Na het weekend doet Fortis het opnieuw slecht op de beurs, krijgt het
Nederlandse ING het kapitaal niet rond om ABN Amro over te nemen en ontstaat er discussie over de
kapitaalsverhoging van Nederlandse kant, waar er gedreigd wordt om ‘Fortis Bank Nederland’ onder
voogdij te plaatsen. Eind september 2008 kreeg het Franse BNP Paribas een uitnodiging van de CBFA
om in de “data room” van Fortis te stappen104. Zij waren enkel geïnteresseerd in de bank op zich,
niet in de holding. Al snel ontdekte zij een groter dan verwachtte portefeuille aan rommelkredieten.
Het bleek om een portefeuille van 40 miljard euro aan gestructureerde kredieten te gaan. In ruil voor
de Belgische bank werd aanvankelijk een zeer lage prijs van 4 miljard euro geboden (De Tijd,
26/09/2009; Van Hees, 2010, pp. 212, 217).
Daarna volgde een reeks belangrijke ontwikkelingen zich in sneltempo op. Eerst kwam er een
tweede kapitaalsverhoging door de Belgische staat voor 4,7 miljard euro, die bijgevolg
hoofdaandeelhouder van Fortis werd met 99% van alle aandelen (Buffel, 2009, pp. 49-50; De
Standaard, 26/09/2009; De Tijd, 26/09/2009; Petrovic & Tutsch, 2009, p. 16; Van Hees, 2010, p. 218).
Vervolgens kwam er de Nederlandse scheiding, waarbij ABN Amro van Fortis Bank werd
afgescheiden voor 4,4 miljard euro (hoewel Fortis Bank in 2007 nog 24 miljard euro betaald had voor
die overname) en Fortis Bank Nederland een positieve aanpassing kreeg van 5,1 miljard (De
Standaard, 26/09/2009). Uiteindelijk werd er na veel onderhandelingen 16,8 miljard euro betaald
voor de banken (Fortis Bank Nederland en ABN Amro) en de verzekeringen. Wouter Bos, toenmalig
Nederlands minister van financiën, stelt op de persconferentie achteraf dat er “veel problemen in het
Belgische deel van het Fortis- concern verscholen zaten” een noemt de inzet van de operatie “het
gezonde deel te vrijwaren van besmettingsgevaar”105 (De Standaard, 19/09/2009).
104
Ook het Duitse ‘Deutsche Bank’ zou hierop ingegaan zijn, maar naar verluidt werden zij na twee uur al terug naar huis
gestuurd (Van Hees, 2010, p. 212).
105 Het triomffatalisme van Wouter Bos over de scheiding tussen het Belgische en Nederlandse Fortis bleek achteraf ook
sterk overdreven, nadat ondermeer bleek dat ABN Amro veel minder ‘gezond’ was dan aan het publiek werd
voorgehouden. Zo moest ABN Amro al beroep doen op een extra overheidsinjectie van 2,5 miljard euro. Bovendien bleek
dat Fortis Bank Nederland voor 1 miljard euro aan verliezen incasseerde tengevolge de megafraudezaak rond Bernard
Madoff. Ten slotte moest in juni 2009 toegegeven worden dat Fortis Bank Nederland maar winst zou opleveren voor de
Nederlandse belastingbetaler in zoverre ze bij verkoop meer dan 23,3 miljard zou opbrengen, een stuk meer dus dan de
16,8 miljard waarvoor ze werd aangekocht (De Standaard, 19/09/2009).
De publieke bank in Europa | Hoofdstuk 3: De openbare bank in Europa en de financiële crisis 87
Vanuit Frankrijk kwam er vervolgens een bod van 8,25 miljard euro voor 75% van de aandelen van
Fortis Bank (Van Hees, 2010, p. 218). In België werd er omstreek deze periode een kapitaalsinjectie
van 600 miljoen euro en een tijdelijke lening van 2 miljard euro toegekend aan een SVP onder de
naam ‘Royal Park Investments’ dat werd opgezet om toxische activa van Fortis in onder te brengen
(Buffel, 2009, pp. 48-49; Van Hees, 2010, p. 186), waarin de Belgische staat 43%, Fortis Holding 45%
en de Franse bank uiteindelijk 12% van de aandelen op zich nemen (Van hees, 2010, p. 206)106. Bij
het lanceren van de “bad bank”, heeft de Belgische Fortis bank gifkredieten (waarvan de boekwaarde
eind 2008 op 9,2 miljard euro stond), verkocht voor 11,8 miljard euro. De bonus van 2,5 miljard euro
werd aan het eigen vermogen van Fortis Bank toegevoegd (De Standaard, 26/09/2009). De Belgische
Fortis Bank was volgens BNP Paribas dan nog 15,7 miljard euro waard, met een enorme
waardevermindering voor de aandeelhouders van Fortis tot gevolg (De Standaard, 26/09/2009).
In de slotfase van de onderhandelingen (begin maart 2009), vroeg BNP Paribas bijkomende
garantiemaatregelen van de Belgische overheid, waardoor de deal bijna op de helling kwam te staan
(De Tijd, 26/09/2009). Bovendien werd er in mei 2009 nog een boekhoudkundige operatie in gang
gezet door BNP Paribas, waarbij de waarde van ‘Fortis Bank Belgium’ uiteindelijk werd herleid tot
een (rest)boekwaarde 7 miljard euro107 (De Standaard, 26/09/2009). Aanvankelijk rekende de
regering-Leterme op 68 euro als waarde voor een ‘BNP-Paribas Fortis’ aandeel, waardoor de Fransen
121,3 miljoen BNPP aandelen moesten uitgeven als tegenprestatie voor de 75% van de Belgische
bank. Op de avond van de effectieve overname was het aandeel nog maar 42,34 euro waard, wat
neer komt op een 6,2 miljard euro aan inkomsten voor de verkoop van Belgische bank (De
Standaard, 26/09/2009; Van Hees, 2010, p. 201). Het eigen aandeel van BNP Paribas steeg dezelfde
dag nog van 36,0 naar 38,5 euro per aandeel (De Standaard, 26/09/2009; Van Hees, 2010, p. 219)108.
106
Verder verleent de staat, conform een overeenkomst met BNP Paribas, waarborgen op onder andere een Fortis Bank
gefinancierde schuld in het SPV ter waarde van 4,365 miljard euro, de eindverliezen van een door Fortis Bank België
aangehouden portefeuille aan rommelkredieten van 1,5 miljard euro, een lening van Fortis Bank aan Fortis Holding voor de
financiering van zijn participatie in het SVP ter waarde van 1 miljard euro en op een vordering van Fortis Bank op Fortis
Holding voor een portefeuille aan rommelkredieten ter waarde van 2,35 miljard euro (Buffel, 2009, p. 55).
107 Dit is vooral opmerkelijk, gezien deze bank op 30 juni 2008 (zij het voor de Nederlandse scheiding) nog een eigen
vermogen had van 31,7 miljard euro (De Standaard, 26/09/2009).
108 Volgens Van Hees (2010) bedraagt de totale som van de uitgaven voor de Belgische staat voor de “redding” van Fortis
(waar natuurlijk een aantal activa tegenover staan) niet minder dan 15,2 miljard euro (Van Hees, 2010, p. 201).
De publieke bank in Europa | Hoofdstuk 3: De openbare bank in Europa en de financiële crisis 88
Uiteindelijk bezit de federale regering 25 procent plus één aandeel van BNP Paribas Fortis en 11,7 %
van BNP Paribas zelf (De Tijd, 26/09/2009; Gazet Van Antwerpen, 01/10/2009). Eind 2009 besliste
BNP Paribas om een kapitaalsverhoging door te voeren om de ontvangen steun van de Franse
overheid109 terug te betalen (De Tijd, 13/11/2009; De Morgen, 24/09/2009)110. Om haar aandeel in
de bank (11,54 procent) op peil te houden zou de Belgische overheid 500 miljoen euro moeten
ophoesten om deel te nemen aan deze kapitaalsverhoging. Uiteindelijk werd beslist om maar
gedeeltelijk mee te stappen in deze kapitaalsverhoging (voor 150 à 200 miljoen), gefinancierd door
aandelen die als dividend uitgekeerd werden en de verkoop van voorverkooprechten bij de
kapitaalsverhoging (De Morgen, 24/09/2009; Gazet Van Antwerpen, 01/10/2009; Het Nieuwsblad,
08/05/2010). Door het terugbetalen van de Franse aandelen, wordt de Belgische overheid overigens
meteen de grootste aandeelhouder van BNP Paribas (Gazet Van Antwerpen, 01/10/2009).
Tengevolge van deze transactie werd ook de prijs van de calloptie van Fortis Holding op de aandelen
van BNP Paribas, die als gevolg van de verkoop van Fortis Bank in handen zijn van de Belgische staat,
verlaagd van 68 naar 66,672 euro (De Tijd, 13/11/2009). Omdat de uitoefenprijs van deze optie
wordt verlaagd en het koerspotentieel van BNP groter wordt, profiteren de aandeelhouders van
Fortis Holding dubbel (De Standaard, 01/10/2009). Didier Reynders, toenmalig Belgisch minister van
financiën, besluit:
“Ik stel nu vast dat ook ons aandeel in BNP Paribas een meerwaarde betekent. Uiteindelijk
heeft BNP Paribas maar 750 jobs geschrapt - via natuurlijke vertrekken, zijn de spaarders
gered én is er nog uitzicht op een meerwaarde voor de staat, maar ook voor de andere
aandeelhouders van Fortis Holding.” (Didier Reynders, geciteerd in De Standaard,
13/01/2010)
109
bestaande uit 5,1 miljard aan preferente aandelen, vermeerderd met een vergoeding van 226 miljoen euro (berekend
over zeven maanden) (De Morgen, 24/09/2009)
110 Door het vervangen van 187,2 miljoen preferente aandelen door 107,6 miljoen gewone aandeel, komt er een aanzienlijk
bijkomend bedrag vrij voor BNP Paribas om uit te keren als dividend op alle oude en nieuwe aandelen, waardoor haar
winstpopentieel fors toeneemt (De Standaard, 01/10/2009). Om haar aandeel in de bank (11,54 procent) op peil te houden
zou de Belgische overheid 500 miljoen euro moeten ophoesten om deel te nemen aan deze kapitaalverhoging. Uiteindelijk
werd beslist om maar gedeeltelijk mee te stappen in deze kapitaalsverhoging (voor 150 à 200 miljoen), gefinancierd door
aandelen die als dividend uitgekeerd werden en de verkoop van voorverkooprechten bij de kapitaalsverhoging (Het
Nieuwsblad, 08/05/2010; Gazet Van Antwerpen, 01/10/2009; De Morgen, 24/09/2009).
De publieke bank in Europa | Hoofdstuk 3: De openbare bank in Europa en de financiële crisis 89
IMPACT OP DE STAATSSCHULDEN
THEORIE
Volgens een studie uit 2009 van Luc Buffel, adviseur-generaal van de Studie- en Documentatiedienst
van de FOD Financiën, stijgt de netto schuld van de overheid slechts in zoverre de waarde van de
financiële activa na de verwerving ervan in waarde daalt. In het geval van een herkapitalisatie is er
dus slechts sprake van een steunbestanddeel dat overeenstemt met het verschil tussen de waarde
waartegen de activa worden overgedragen en de marktprijs. De schuldverhoging van de
steunoperaties van de Belgische overheden is bijgevolg slechts tijdelijk omdat de overheid de
deelnemingen op termijn, ten gepaste tijde, eventueel met een meerwaarde, zal verkopen en tevens
omdat de toegekende leningen zullen terugbetaald worden, zodat de oorspronkelijke
schuldverhoging dan ongedaan kan worden gemaakt (Buffel 2009, pp. 45-46). De staatswaarborgen
vormen slechts een theoretisch maximaal risico, worden in de nationale rekeningen als “buiten-
balans-verrichtingen” beschouwd en hebben aldus geen rechtstreekse weerslag op de
overheidsschuld (Buffel, 2009, pp. 53-54)
Dezelfde redenering lezen we ook bij CD&V-politicus, voormalig eerste minister en huidig topman bij
Dexia Jean-Luc Dehaene:
“De staatswaarborgen op het interbancaire verkeer, bij Dexia ten belope van 150 miljard, zijn
nooit uit de staatskas verdwenen. In werkelijkheid zal de staat er waarschijnlijk nooit een
euro aan moeten spenderen, maar integendeel goed verdienen aan de premies die de banken
op die waarborg betalen.” (Jean-Luc Dehaene, geciteerd in De Standaard, 19/09/2009)
De publieke bank in Europa | Hoofdstuk 3: De openbare bank in Europa en de financiële crisis 90
Volgens minister van Financiën Didier Reynders (MR) beginnen onze interventies in de banksector
ondertussen zelfs op te brengen:
“De rentelasten die we moeten betalen op de schulden die we gemaakt hebben voor
investeringen in de financiële sector, zijn lager dan de inkomsten die we momenteel al halen
uit de financiële sector, onder meer door een bijdrage van meer dan 600 miljoen die de
banken dit jaar leveren en de vergoedingen voor de waarborgen.” (Didier Reyners, geciteerd
in De Standaard, 13/01/2010).
KRITIEK
Bij deze redenering dienen enkele opmerkingen geplaatst te worden. Zo wordt er ten eerste geen
rekening gehouden met de opportuniteitskosten van de overheid, die in crisistijden haar middelen
misschien anders had kunnen besteden dan in het redden van de banken, met een groter
(maatschappelijk) rendement tot gevolg. Ten tweede is het feit dat de bank zich moet richten tot de
overheid en niet meer terecht kan op de kapitaalmarkten, reeds een teken aan de wand dat er
(althans vanuit het perspectief van de kapitaalmarkten) weinig vertrouwen gesteld werd in de goede
afloop van deze “budgetneutrale” transactie. Ten derde wordt de overheid in deze redenering ook
niet (of tenminste onvoldoende) vergoed voor het bijkomend risico op “default” van deze banken,
dat er van de banken wordt overgenomen. Het is overigens best denkbaar dat, zeker in tijden van
grote druk op de overheidsschulden, de overheid geconfronteerd zal worden met een stijgende rente
op haar obligaties tengevolge van de bijkomende genomen risico’s111.
111
Buffel (2009) merkt hieromtrent op de tussen eind september 2008 en eind oktober 2008 er sprake was van een
gevoelige stijging van de premies op de schulden van de staten en een gevoelige daling van de premies voor de Europese
financiële instellingen, wat dus wijst op een overdracht van het kredietrisico van de financiële naar de overheidssector.
Daarnaast namen de onderlinge spreads van de tienjarige Belgische overheidsobligaties ten opzichte van de
overeenkomstige Duitse bunds tijdens de financiële crisis toe omwille van verschillen in de gepercipieerde
kredietwaardigheid van de landen. Sinds januari 2009 nam de “olo-bund-spread” (renteverschil) terug af, zonder evenwel
het niveau van vóór de financieel-economische crisis te bereiken (Buffel, 2009, pp. 46-47).
De publieke bank in Europa | Hoofdstuk 3: De openbare bank in Europa en de financiële crisis 91
Volgens Ivan Van de Cloot (voormalig hoofdeconoom bij ‘Itinera Institute’) maakte Didier Reynders
een eigenaardige berekening, waarbij hij de financiële crisis niet als oorzaak aanduidde voor het gat
in de begroting. Hij beperkt zich tot de directe investeringen in de banken, terwijl de overheid ook
gigantische waarborgen heeft gegeven aan de banken. Zo loopt het maximale engagement van de
overheid op tot 240 miljard euro. De overheid loopt volgens hem wel degelijk ook een risico dat
becijferd kan worden (zogenaamde contingente of impliciete schulden). Het risicogewogen
rendement van de overheidsinvestering laat helemaal te wensen over (Van De Cloot, geciteerd in De
Standaard, 04/09/2009). Zo stelt Ivan Van de Cloot, in een opiniebijdrage tot De Standaard:
“Niet alleen de berekening van Reynders is problematisch, zijn stelling dat de begroting lijdt
onder de economische crisis en dat de banken daar niets mee te zien hebben, getuigt ook niet
van veel respect voor het rouwproces van de bevolking.” (Van de Cloot, geciteerd in De
Standaard, 04/09/2009).112
Een tweede probleem dat door Van De Cloot wordt gesignaliseerd, is dat het net omdat geen enkele
private investeerder er nog voor de toxische activa wil opdraaien, dat de overheid nu willens nillens
aandeelhouder is van de Fortis bad bank ‘Royal Park Investments’ en ook toxische producten moet
garanderen waarvoor geen private verzekeraar meer te vinden is (Van De Cloot, geciteerd in De
Standaard, 04/09/2009). Buffel (2009) merkt hieromtrent op dat de bijdrage van de
steunmaatregelen aan de financiële sector in de vorm van de netto vorming van financiële activa een
gunstige weerslag had op de schuld in 2009, omdat de terugstortingen van leningen ten gunste van
het “Special Purpose Vehicle” RPI dat werd opgezet om Fortis te splitsen (ter waarde van 4,65 miljard
euro) de kapitaalinjecties van de Vlaamse overheid (3,5 miljard euro) meer dan compenseren”
(Buffel, 2009, p. 52). De opbrengsten voor de staat uit RPI zijn tot dusver echter beperkt tot 36,7
miljoen euro belasting op de tot dusver geboekte winsten en 19,3 miljoen als vergoeding voor de
staatswaarborgen (De Tijd, 06/07/2010) 113. Hoewel deze “winst” boekhoudkundig wel mag opgaan
112 Van De Cloot pleit dan ook voor een belasting op de banken. Als de noodzakelijke hervormingen van de bankensector er
niet doorkomen en de burger zijn lot verbonden blijft aan het wel en wee van systeembanken die te groot geacht worden
om failliet te gaan (het “too-big-to-fail”-syndroom), dan moeten die banken ook een correcte vergoeding betalen voor het
risico dat ze afwentelen op de maatschappij (Van De Cloot, geciteerd in De Standaard, 04/09/2009).
113 Na herstel van de markt aan rommelkredieten, slaagt het Fortis-SVP ‘Royal Park Investments’ erin om eind 2009 en begin
2010, hetzij met behulp van een staatsgarantie, 4,3 miljard euro op te halen bij institutionele beleggers (De Tijd,
12/01/2010). In maart bleek voorts dat de recuperatiewaarde voor de toxische activa van de voormalige Fortis Bank die
werden ondergebracht bij RPI geraamd werden op 10,914 miljard. Dat is één miljard meer dan 10 miljard euro, waartoe de
De publieke bank in Europa | Hoofdstuk 3: De openbare bank in Europa en de financiële crisis 92
voor het jaar 2009, zegt dit natuurlijk niets over de werkelijke effecten van het redden van de banken
op de staatsschuld op lange termijn. Buffel (2009) voegt er zelf ook aan toe dat dit enkel opgaat
onder de hypothese dat de waarborgen die de staat gesteld heeft niet dienen geactiveerd te worden
(Buffel, 2009, p. 62).
Bovenop de reeds toegekende garanties, kwamen er in mei 2010 bovendien nog eens
kredietgaranties ter waarde van 750 miljard euro om de Europese eenheidsmunt te redden. Herman
Van Rompuy, president van Europa, klinkt alvast zeer optimistisch over het plan:
“Ik ben niet bang dat het tot een schuldherschikking komt, omdat de lening aan Griekenland
gebonden is aan heel sterke voorwaarden. […] Als het plan niet voldoende zou zijn, dan zullen
we meer doen.” (Herman Van Rompuy, geciteerd in De Tijd, 09/06/2010)
Veel minder optimistisch klinkt Hans-Werner Sinn, de conservatieve Duitse econoom die we eerder
al uitvoerig aan het woord lieten betreffende zijn visie op de Duitse Landesbanken. Over het
Europese reddingsplan wist hij het volgende te zeggen:
“Het vangnet voor de euro schaad de Duitse belangen. Het is de grootste fout in de
naoorlogse geschiedenis van de Bondsrepubliek” (Hans-Werner Sinn, geciteerd in De
Standaard, 21/05/2010).
Als verklaring voor dit plan verwijst hij naar het gevaar dat dreigde voor de belangrijkste crediteuren
van deze schuldenlanden: Duitse en Franse banken (Hans-Werner Sinn, geciteerd in De Standaard,
21/05/2010)114. Hetzelfde horen we bij enkele Belgische economen. Zo merkt Geert Noels op dat het
“reddingsplan” voor Griekenland, er vooral op gericht is om een aantal grote Duitse en Franse
oorspronkelijke inbreng (11,7 miljard euro) door wisselkoerseffecten en terugbetalingen gereduceerd werden (De Tijd,
06/07/2010).
114 Hans-Werner Sinn verwijst anderzijds ook naar de ziekte van de Duitse minister van financiën ‘Wolfgang Schäuble’, die
tijdens het overleg in het ziekenhuis moest opgenomen. Verder was volgens hem niet de eenheidsmunt in acuut gevaar,
maar wel de mogelijkheid van schuldenlanden om goedkoop te lenen (De Standaard, 21/05/2010).
De publieke bank in Europa | Hoofdstuk 3: De openbare bank in Europa en de financiële crisis 93
banken overeind te houden (Het Nieuwsblad, 08/05/2010). Ook Koen Schoors, een aan de
Universiteit Gent verbonden econoom, merkt in een opiniebijdrage op dat, indien Griekenland zou
weigeren zijn schulden te betalen, de Europese landen nog maar eens hun banken zouden moeten
redden, die immers miljarden aan Griekse overscheidsschuld op hun balans hebben staan.
“Dat is meteen het belangrijkste wapen van Griekenland: red ons of jullie kunnen zo meteen
de banken gaan redden.” (Koen Schoors, geciteerd in De Morgen, 26/03/2010)
Veel Duitsers voelen zich gedwongen om te kiezen tussen de twee basisprincipes van hun naoorlogse
economische orde: economische stabiliteit en integratie binnen Europa. Een Griekse bail-out kan
voor problemen zorgen voor het Duitse grondwettelijke hof. Maar steun onthouden zou de munt in
gevaar brengen en voor grote problemen zorgen bij de Duitse banken, die vaak miljarden euro’s aan
Griekse schulden op hun balans hebben staan (De Standaard, 29/06/2010). Het feit dat Berlijn de
facto borg staat voor de schulden van andere staten brengt volgens Hans-Werner Sinn enorme
risico’s mee, waardoor er geld zal wegvloeien uit Duitsland en de economie afgeremd zal worden (De
Standaard, 21/05/2010).
Bij deze economen is er dan ook veel twijfel of de waarborgen die de staat rechtstreeks (als garanties
op leningen en schulden voor de banken) en onrechtstreeks (via het “vangnet” van de
eenheidsmunt) niet ingevuld zullen moeten worden (De Morgen, 14/11/2009)115. Bij Geert Noels
klinkt het zo:
“Griekenland is feitelijk bankroet. Er is geen zicht op hoe zij dat geld ooit zullen terugbetalen.
Dan geef je hen toch niet zomaar een lening?” (Geert Noels, geciteerd in Het Nieuwsblad,
08/05/2010)
115 Volgens Ivan Van De Cloot, die de situatie eind 2009 beschrijft, krijgen de banken vandaag hun geld gratis met een
nulrente in de VS. Met dat geld zijn ze opnieuw aan het speculeren gegaan. Sommige zakenbanken nemen daarbij enorme
risico's. Daarentegen moeten de Europese banken, volgens een prognose van het IMF, nog steeds meer dan 50 procent van
hun verliezen afboeken, veel meer kapitaal dus dan deze banken voorhanden hebben (De Morgen, 14/11/2009).
De publieke bank in Europa | Hoofdstuk 3: De openbare bank in Europa en de financiële crisis 94
RESULTATEN
Globaal genomen hadden de reddingsoperaties van de Belgische overheid tot gevolg dat de dalende
trend van Belgische staatsschuld voor het eerst sinds 1994 werd onderbroken. In 2008 steeg de
overheidsschuld van 84% tot 89% BBP (Buffel, 2009, p. 51)116. Van Hees (2010) berekent het totale
bedrag van de staatsinterventies op 25,7 miljard euro, waarvan er 20,2 ten laste van de federale
overheid en 5,5 ten laste van de regio’s vallen (Van Hees, 2010, p. 201). Hierbij valt nog op te merken
dat de sterk gestegen rente op de Belgische staatsschuld in 2008, naast economische groeivertraging,
mee aan de basis ligt van de opnieuw sterke stijgingen van de staatsschuld in 2009 en 2010 (De
Standaard, 15/03/2010). Deze financiële injecties hadden tot gevolg dat de overheidsschuld in 2009
opliep tot bijna 100% van het bruto binnenlands product (De Standaard, 15/03/2010; Van Hees,
2010, p. 93). Volgens Buffel (2009) zou deze weerslag op de rentelasten 111 miljoen euro in 2008 en
541 miljoen euro in 2009 bedragen. Grosso modo zouden op jaarbasis de bijkomende rentelasten
voor de gezamenlijke overheid 0,2% à 0,3% van het BBP bedragen, rekening gehouden met de reeds
uitgevoerde terugbetalingen ten belope van 1,5 % van het BBP (Buffel, 2009, pp. 52-53).
Er wordt hier dus enkel rekening gehouden met de directe kosten (verminderd met de
terugbetalingen) die de overheid heeft moeten maken om de banken te redden. De
waarborgverleningen, die volgens Buffel (2009) geen rechtstreekse weerslag hebben op het
vorderingensaldo en evenmin op de overheidsschuld (Buffel, 2009, pp. 53-54). Desondanks bedragen
de totale garanties voor schulden die door de Belgische staat werden goedgekeurd 76,6 % van het
Belgische BBP (waarvan er tot dusver 16,3% van het BBP effectief werden toegekend) en werden er
reeds er reeds overnames van toxische kredieten goedgekeurd voor 10,1% van het Belgische BBP
(waarvan er voor 4,2% effectief werden opgenomen) (Buffel, 2009, pp. 57-58). De ontvangsten voor
het toekennen van deze waarborgen worden door Buffel (2009) tot dusver slechts geraamd op 0,4%
van het BBP117 (Buffel, 2009, p. 57).
116
Die schuldstijging met 5,7 % BBP is in feite de resultante van een endogene afname van de schuld met 1,1 % BBP en een
toename met 6,8 %, die vooral te wijten is aan de reddingsoperaties (kapitaalinjecties en kredietverlening) ten gunste van
enkele grote Belgische financiële instellingen (6,3 % à 6,4 % BBP) (Buffel, 2009, p. 51).
117 60 miljoen afkomstig van Fortis, 6 miljoen van de Gemeentelijke Holding, 65 miljoen van FSA en 700 miljoen euro
(gespreid over 7 jaar tijd) voor de maatregelen om het eigen vermogen van KBC op peil te houden (Buffel, 2009, p. 57).
De publieke bank in Europa | Hoofdstuk 3: De openbare bank in Europa en de financiële crisis 95
Deze staatsschulden, die vooral uit OLO’s (lineaire obligaties)118 bestaan, worden dan weer op hun
beurt voor een groot stuk opgekocht door de banken 119 (Van Hees,2010, p. 94). Van Hees (2010)
merkt hierbij op dat:
“On évitera de rappeler qu’en 1993, la CEGR est vendue à Fortis pour soulager le budget et
réduire son endettement. Alors que quinze ans plus tard, cette dette augmente à cause de
Fortis.” (Van Hees, 2010, p. 93)
CONCLUSIES
De ontwikkelingen die we hier beschreven hebben zijn een weergave van een zeer kleine periode in
de ontwikkeling van de Europese bankensector, waarin er in vergelijking met de voorbije decennia op
zeer korte tijd zeer ingrijpende veranderingen plaatsvonden. Ondanks het gebrek aan voldoende
recente wetenschappelijke literatuur over dit onderwerp, denken we toch al enkele algemene
besluiten te kunnen formuleren over de publieke banken in Europa tijdens de recente financiële en
economische crisis.
Hoewel meer empirisch onderzoek hier zeker op zijn plaats is, kunnen we over het algemeen
besluiten dat het oneerlijke “vangnet” waarop publieke banken beroep zouden kunnen doen en
waardoor hun ratings positief beïnvloed zouden worden, in de praktijk geldt voor alle grote banken,
ongeacht hun eigendomsstructuur. In tijden van crisis zijn alle systeembanken “too-big-to-fail”. De
vergoedingen die de staten krijgen voor de bijkomende schulden en het opgelopen risico zijn
ruimschoots onvoldoende. Verder is de kans zeer reëel dat de werkelijke kosten voor de
reddingsoperaties de komende jaren nog fors zullen oplopen.
118
Eind 2008 was de staatsschuld voor 73,6% samengesteld uit OLO’s. De staatsbons die worden aangehouden door
particulieren, vertegenwoordigen slechts 1,77% van de openbare schuldenlast.
119 Zo was de verdeling bij OLO n° 52, die begin 2008 werd uitgeschreven met een looptijd van 10 jaar, een interest van 4%
voor 4 miljard euro in het totaal, de verdeling als volgt: fondsbeheerders (36%), banken (19%), centrale banken en
openbare instellingen (19%), financiële instellingen (12%), verzekeringsmaatschappijen en pensioenfondsen (10%) en
Hedge Funds (4%) (Van Hees, 2010, p. 94).
De publieke bank in Europa | Hoofdstuk 3: De openbare bank in Europa en de financiële crisis 96
Daarnaast valt de erbarmelijke prestatie van de Duitse Landesbanken wel op. Deze banken behoren
tot de zwaarst getroffen banken in de eurozone en zij moesten bijgevolg ook beroep doen op het
leeuwendeel van de Duitse staatssteun. Door de Duitse federale regering en de Europese Commissie
werden deze ontwikkelingen aangegrepen om eindelijk werk te maken van de reeds lang voorop
gestelde hervorming van de Duitse bankensector. Het valt dus te verwachten dat de Landesbanken
de komende maanden en jaren een sterke consolidatiebeweging, alsook een gedeeltelijke
privatisering zullen doormaken 120.
Paradoxaal genoeg moeten we ook vaststellen dat de rol van de overheid in de bankensector, hetzij
vaak ongewild, aan een sterke opmars bezig is. Tengevolge de crisis die uitbrak vanaf 2007 is er
sprake van een nog nooit voorafgegane wereldwijde interventie van overheden in de bankensector.
Overheden hebben zich gewaagd aan een breed scala van interventies, gaande van het oppeppen
van zwakke banken, het stimuleren van vertrouwen in de financiële sector, voorzien van
kredietgaranties, over het voorzien van leningen om banken te redden, aankopen van
minderheidsaandelen, nationaliseren, coördineren en/of forceren van fusies, tot het opleggen van
bepalingen op vergoedingssystemen, invoeren van strakkere regulering en druk zetten voor
toegenomen regulering op supranationaal niveau. De Europese overheden, die zich lang hebben
verscholen achter het credo “de overheid is geen bankier”, hebben zich de afgelopen jaren dus
uitvoerig bezig gehouden met overnames, kapitaalsinjecties, nationalisaties, etc… in de financiële
sector. In deze context is het dan ook maar normaal dat de discussie over de zin (of onzin) van een
openbare bank, die gecontroleerd wordt door de staat, terug zou gaan oplaaien.
120
Deze conclusie ligt overigens in de lijn van de – reeds eerder besproken – bevindingen van Andrews (2005), die in een
“working paper” voor het IMF aangeeft dat crisissen wereldwijd de kans op het privatiseren van banken doen toenemen
(Andrews, 2005, p. 3).
De publieke bank in Europa | Algemeen besluit 97
ALGEMEEN BESLUIT
We zijn deze masterproef begonnen met te stellen dat we, vanuit een historisch perspectief, een
aantal huidige ontwikkelingen in de bankensector wilden kaderen. De meest opvallende bevinding is
dat, hoewel de privatiseringen en dereguleringen van de bankensector vanaf de jaren ’70 veelal tot
doel hadden om inkomsten voor de staat te genereren, in feite het tegengestelde gebeurde.
We hebben kunnen vaststellen hoe het afbouwen van regulerende beperkingen op de geografische
spreiding en de types activiteiten van de banken geleid hebben tot een toenemende concurrentie en
een enorme consolidatiebeweging in de Europese bankenmarkt. Desondanks hebben we kunnen
vaststellen dat naast commerciële banken, ook publieke banken en coöperatieve banken in
verschillende West-Europese landen goed hebben kunnen standhouden, waaronder de Duitse
regionale en publieke Landesbanken in het bijzonder vermeld moeten worden, omwille van hun
macht en uitstraling. Deze ontwikkelingen hebben een aantal ingrijpende gevolgen gehad. Zo zien we
zowel publieke als private banken ontstaan die zo groot zijn dat ze “too-big-to-fail” geworden zijn
voor de Europese natiestaten. Verder gaan deze banken, teneinde de concurrentiestrijd te overleven
en hun “Return on Equity” op te trekken, zichzelf alsmaar meer gaan richten op internationale
financiële markten en afgeleide producten.
Het resultaat is gekend: bij tegenvallende resultaten op de Amerikaanse huizenmarkt werden heel
wat afgeleide producten tot een “rommelstatus” herleid. Door de sterke internationalisatie van het
financiële systeem, alsook de hoge hefbomen die door de banken gehanteerd werden, viel het
financiële systeem vanaf 2007 als een kaartenhuisje in elkaar. De grote banken op de Europese
bankenmarkt, zowel privaat als publiek, moesten gered worden met vele miljarden euro’s uit de
staatskas. De staat moest ook actief tussenbeide komen in het consolideren van de bankensector, via
een reeks fusies en overnames. Verder moesten verschillende banken genationaliseerd worden. Ten
slotte dook ook de discussie over de privatisering van de Landesbanken weer op.
De publieke bank in Europa | Algemeen besluit 98
Deze ontwikkelingen gaven de aanleiding tot de tweede grote financiële crisis van de 21e eeuw: de
crisis van de staatsschulden, waarvan we nu het begin nog maar aan het meemaken zijn. Opnieuw
spelen de banken een centrale rol in deze crisis, daar zij dienst doen al belangrijke crediteuren van de
staten en omdat het risico op een schuldherschikking van deze staten noodzakelijkerwijze zou leiden
tot een tweede golf aan staatsinterventies in de financiële sector. In deze context is het uitermate
belangrijk om met een kritisch oog terug te blikken op de ontwikkelingen in de Europese
bankensector die we in deze masterproef geschetst hebben.
Tenslotte willen nogmaals benadrukken dat de discussie over de rol van de staat in de bankensector,
kadert binnen het bredere debat over staatsinterventie in de economie. In deze zin is het belangrijk
op te merken dat, na enkele decennia van privatiseringen en dereguleringen, de staat nu duidelijk
terug aan zet is. Deze ontwikkeling doet zich zelfs voor in aantal landen, zoals bijvoorbeeld het
Verenigd Koninklijk, die de voorbije decennia zeer afkering stonden tegenover staatsinterventie in de
bankensector. We kunnen dus besluiten dat, in het licht van de recente crisis, de grond rijp is voor
een fundamentele discussie over een reeks ingrijpende wijzingen in de gevolgde macro-economische
politiek. Het debat over een openbare bank moet daar, ons inziens, dan ook integraal deel van
uitmaken.
Deze ontwikkelingen roepen een aantal cruciale vragen op, die tevens als een aanzet gezien kunnen
worden tot een grondig empirisch onderzoek naar de rol van de publieke banken in Europa, dat tot
dusver uitblijft. Was het economisch verantwoord om vanaf de jaren ’70 een reeks Europese
openbare banken te privatiseren? Wat is het effect van de deregulering in de Europese financiële
sector, onder druk van een reeks Europese richtlijnen? Hoe moeten we de houding van de Europese
lidstaten, alsook de Europese Commissie, tegenover enkele “tijdelijke nationalisaties” in de Europese
bankensector evalueren? Is het in de huidige context mogelijk om een openbare spaarbank op te
richten, die het risico voor zowel de belastingbetaler als de spaarder minimaliseert? Een aanzet
hiertoe wordt reeds gegeven in de nabeschouwing: “Argumenten voor een openbare bank in België”,
die aan deze masterproef werd toegevoegd.
De publieke bank in Europa | Nabeschouwing: Argumenten voor een openbare bank in België 99
NABESCHOUWING: ARGUMENTEN VOOR EEN OPENBARE BANK
IN BELGIË
INLEIDING
In deze nabeschouwing willen we de uitdaging voor de (her)oprichting van een openbare bank in
België anno 2010 bespreken. We vertrekken hierbij, bij gebrek aan ernstig empirisch onderzoek naar
dit onderwerp, vanuit de argumenten pro nationalisering die gegeven worden door twee recent
verschenen pleidooien voor openbare banken van de hand van Belgische auteurs: het artikel
“Waarom een openbare bank nodig is” (Vanzetti, 2009) en het boek “Banques qui pillent, banques
qui pleurent” (Van Hees, 2010). We willen deze argumenten afwegen tegenover de relevante
literatuur die we hiervoor hebben doorgenomen.
Vooraf willen we al wel meegeven dat de oprichting van een openbare bank binnen het kader van de
huidige Europese wetgeving geen probleem vormt. Dit kan het beste worden aangetoond door te
verwijzen naar de uitvoerige lijst van publieke banken, die rechtsreeks of onrechtstreeks (via een
koepelvereniging) aangesloten zijn bij de ‘European Association of Public Banks’(EAPB, 2009). Verder
kunnen we ook verwijzen naar de reeks recent genationaliseerde banken in het kader van de
financiële en economische crisis (Vanzetti, 2009, p. 37).
Vanuit de Europese commissie wordt er geen onderzoek uitgevoerd naar de nationalisaties an sich,
enkel naar de steunmaatregelen vanuit de overheid die direct of indirect met deze nationalisaties
gepaard gingen. Een openbare bank dient immers aan een aantal randvoorwaarden te voldoen. Zij
kan bijvoorbeeld geen steunmaatregelen ontvangen van de overheid die in tegenspraak zouden zijn
met de bepalingen van het Europees Verdrag betreffende de mededinging. Een openbare bank moet
om die reden extra efficiënt zijn teneinde haar bijkomende investeringen te kunnen financieren uit
eigen opbrengst. Ook kan een openbare bank onder de bedingingen van het Europees Verdrag geen
monopoliepositie innemen (Europese Commissie, 2010, p. 2; Vanzetti, 2009, pp. 37-38).
De publieke bank in Europa | Nabeschouwing: Argumenten voor een openbare bank in België 100
ARGUMENT 1: HET MORAL HAZARD ARGUMENT
In de afgelopen jaren maakten de grootste banken van België enorme winsten. Ter illustratie geven
we de winstcijfers (na belastingen) van de laatste jaren, voorafgaand aan de financiële crisis nog eens
mee, alsook de verhouding van de totale opbrengsten tot het eigen vermogen van deze banken:
2005 2006 2007
(In
miljarden
euro)
Netto
winst
Eigen
vermogen
ROE Netto
winst
Eigen
vermogen
ROE Netto
winst
Eigen
vermogen
ROE
Fortis 3,0 19 23% 4,4 21 22% 3,9 33 17%
Dexia 0,9 6,8 20% 1,2 6,9 27% 1,0 5,4 23%
KBC 2,4 16 18% 3,6 17 24% 3,4 17 21%
Bron: Jaarverslagen Fortis, Dexia en KBC (2005-2007)
Op enkele jaren tijd zagen deze banken hun winsten spectaculair stijgen. In het jaarverslag van KBC
klinkt het als volgt:
“Eén grafiek zegt meer dan duizend
woorden: de spectaculaire groei van
onze winst in de laatste vijf jaren
bewijst het succes van onze strategie
en van ons unieke bedrijfsmodel.”
(André Bergen, CEO van de KBC-
groep, geciteerd in het jaarverslag
van KBC, 2007) 0
500
1000
1500
2000
2500
3000
3500
2003 2004 2005 2006 2007
Winstcijfers KBC (in miljoenen euro's)
De publieke bank in Europa | Nabeschouwing: Argumenten voor een openbare bank in België 101
Om deze winstbedragen enigszins in perspectief te plaatsten, kunnen we ze vergelijken met de 22
miljard euro die er volgens cijfers van het planbureau van mei 2010 door de overheid bespaard zal
moeten worden om tegen 2015 een begroting in evenwicht te kunnen voorliggen. Dit komt neer op
een besparing (en/of bijkomende belastingen) van om en bij de 4 miljard euro per jaar (De
Standaard, 20/05/2010).
Deze bedragen staan in sterk contrast met de relatief lage bedragen aan belastingen die door deze
banken op hun winsten werden betaald tijdens dezelfde periode:
2005 2006 2007
(In
miljarden
euro)
Bruto
winst
Belastingen % Bruto
winst
Belastingen % Bruto
winst
Belastingen %
Fortis 5,0 1,1 23% 5,4 1,0 19% 2,8 -0,2 -8%
Dexia 1,1 0,15 14% 1,3 0,07 6% 1,1 0,04 3%
KBC 3,4 0,9 27% 4,6 1,0 22% 4,4 0,9 22%
Bron: Jaarverslagen Fortis, Dexia en KBC (2005-2007)
Hoewel de vennootschapsbelasting wettelijk gezien op 33,99% (vanaf een winst van meer dan 322,5
duizend euro) gesteld wordt, bestaan er tal van mogelijkheden om het bedrag aan verschuldigde
belastingen te verminderen. Volgens Van Hees (2010), die verwijst naar het “Statistisch overzicht van
het Belgisch financieel systeem” (uitgegeven door de Nationale Bank van België), bedroeg het
werkelijke bedrag dat door de Belgische banken aan belastingen betaald werd 15,96% in 2006 en
10,39% in 2007 (Van Hees, 2010, p. 98). Zo genieten deze banken van de immunisering van
meerwaarden op overnames en het regime van de definitief belaste inkomsten (DBI)121. Bij de
banken komt dit principe erop neer dat 95% van de dividenden die een onderneming uit haar filialen
121
“De aftrek DBI (definitief belaste inkomsten) komt hierop neer dat enkel in hoofde van de dividenduitkerende
vennootschap de uitgekeerde winst in de belastbare grondslag wordt opgenomen, terwijl het dividendinkomen in hoofde
van de dividendontvangende vennootschap van het fiscaal resultaat wordt afgetrokken.” (Bron: EuroSubsiBru.be)
De publieke bank in Europa | Nabeschouwing: Argumenten voor een openbare bank in België 102
haalt afgetrokken worden van de belastingen, wetende dat deze opbrengsten reeds belast werden in
de filialen. De overblijvende rechtstreekse belasting op de moederbedrijven waren in 2006 nog
slechts 6,87% voor de vier grootste banken van het land. De totale belastingen voor deze banken
kwamen in 2006 neer op 14,09% voor diezelfde banken (afgaande op hun geconsolideerde
jaarrekeningen) (Van Hees, 2010, pp. 98-99). Bovendien kon ING in 2006 115 miljoen euro aftrekken
door beroep te doen op de “notionele interesten”. Ook de andere Belgische grootbanken, die in
principe geen “notionele interesten” mogen aftrekken, genieten onrechtstreeks van dit fiscaal
gunstregime. Zo werd op 9 maart 2006 de vennootschap ‘Fortis Finance Belgium’ (FFB) opgericht,
waarin 8,5 miljard kapitaal gestoken werd. In 2006 maakte deze vennootschap (die 1,5 voltijdse
equivalenten tewerk stelde) een wist (voor belastingen) van 253 miljoen euro. Op dit bedrag werden
er (volgens het jaarverslag van deze vennootschap) 222 miljoen “notionele interesten” afgetrokken.
De belastingen werden aldus beperkt tot 10,6 miljoen euro of 4,2% van het geboekte resultaat.
Tengevolge van de eerder beschreven definitief belaste inkomsten (BDI) kon Fortis Bank deze
inkomsten vervolgens aan haar winst toevoegen, zonder er “opnieuw” belastingen op te betalen
(Van Hees, 2010, pp. 101-103).
In de praktijk komen deze winsten dus in hoofdzaak aan de aandeelhouders ten goede en slechts in
veel mindere mate aan de overheid. Omgekeerd is gebleken dat in tijden van crisis het in hoofdzaak
de gemeenschap is die voor de verliezen kan opdraaien. Vanzetti (2009) wijst hierbij op verschillende
wijzen waarop de overheid, dus de gemeenschap, opdraait voor de gevolgen van het risicovolle
gedrag van financiële actoren, waaronder het verhogen van de garantie op deposito’s, het
kunstmatige laag houden van de interestvoeten op de kapitaalmarkt, het ter beschikking stellen van
“quasikapitaal” en het zich garant stellen om bijkomende verliezen op de CDO-portefeuille van een
bank voor haar rekening te nemen (Vanzetti, 2009, pp. 14-15).
“Hoofdzakelijk komt het erop neer dat de winsten uit het verleden werden geprivatiseerd,
maar de huidige verliezen gesocialiseerd.” (Vanzetti, 2009, p. 15)
Om een einde te maken aan deze moral hazard in de financiële sector, moet men ervoor zorgen dat
de partij die het beleid maakt en de risico’s neemt, ook alle gevolgen van dit beleid ondergaat –
zowel de negatieve als de positieve. Dit kan door de financiële instellingen, die door het nemen van
De publieke bank in Europa | Nabeschouwing: Argumenten voor een openbare bank in België 103
hoge risico’s in de problemen komen, zelf de consequenties van hun risicovolle gedrag te laten
dragen door hen failliet te laten gaan. Omwille van hun impact op de (lokale) economie zijn deze
banken echter “too big to fail” geworden (Vanzetti, 2009, pp. 16-17). Een andere optie zou erin
bestaan om deze banken op een dusdanige manier te belasten, dat de operatie budgetneutraal
geweest is voor de overheid (met inbegrip van een premie voor het genomen risico). Deze optie zou
de financiële sector echter waarschijnlijk terug ernstig in de moeilijkheden brengen. De huidige
voorstellen van een belasting op de banken, zoals die ondermeer vanuit FOD Financiën komen,
bedragen ook maar een fractie van de schulden waarmee de staat opgezadeld werd. Tenslotte kan
men ook de banken nationaliseren, waardoor de partij die momenteel opdraait voor de negatieve
gevolgen (de verliezen) van het beleid, ook in staat wordt gesteld om dit beleid in de toekomst
volledig zelf te bepalen en ook de positieve gevolgen (de winsten) ervan te rapen.
Hierbij moet opgemerkt worden dat “tijdelijke nationalisaties” volgens Vanzetti (2009) het probleem
van de moral hazard niet oplossen. Zo stelt bijvoorbeeld Paul De Grauwe voor om dergelijke
nationalisaties maar tijdelijk te laten duren, tot de economie opnieuw herstelt en de bank weer winst
maakt, immers:
“Op dat ogenblik kan de bank verkocht worden en kan de overheid, en dus de
belastingbetaler, profiteren van de meerwaarde die als compensatie moet dienen voor de
miljarden die de overheid in de bank heeft gestopt tijdens de reddingsoperaties” (De Grauwe,
geciteerd in De Morgen, 03/05/2010)
Volgens Vanzetti (2009) is dit geen consequente oplossing. Bij verkoop van de bank wordt het
fundamentele onevenwicht immers opnieuw ingesteld: de winsten worden geprivatiseerd zolang het
goed gaat, maar wanneer het opnieuw slechter gaat, grijpt de overheid in en worden de verliezen
gesocialiseerd (Vanzetti, 2009, p. 16). Van Hees (2010) merkt hierbij op dat de ‘ASLK/CEGR’ in het
totaal 133 jaar heeft kunnen standhouden zonder staatsinterventie, hoewel Fortis al na 10 jaar
(1998-2008) door de staat gered moest worden (Van Hees, 2010, p. 250). Ongeveer dezelfde mening
horen we ook bij Etienne De Callataÿ, voormalig IMF-econoom, die betreurt dat de staat Fortis niet in
handen genomen heeft:
De publieke bank in Europa | Nabeschouwing: Argumenten voor een openbare bank in België 104
“Quand le secteur privé montre son incompétence et impose des charges énormes à la
collective, il revient à l’État de confisquer le jouet. Si l’ État avait nationalisé Frotis, cela aurait
été plus efficace et plus juste.” (De Callataÿ, geciteerd in Van Hees, 2010, p; 251)
Openbare banken zouden in tijden van economische voorspoed kunnen zorgen voor extra
inkomsten. Zo lezen we bijvoorbeeld bij Celetti et al. (2005) dat de verplichting om een bepaald
percentage aan overheidsobligaties aan te houden in Italië gradueel afgebouwd werd vanaf de jaren
'80 (Celetti et al., 2005, p. 36). Met openbare banken zou de overheid bovendien veel makkelijker de
overheidsschuld kunnen heronderhandelen. In dat verband is het interessant op te merken dat
ongeveer 87 miljard euro van de Belgische openbare schuld in handen is van de banken, waarop zij
jaarlijks een interest betaalt van om en bij de 3 miljard euro. Uit deze cijfers blijkt duidelijk hoe
belangrijk een (concurrentiële) openbare bank in België zou zijn voor de gezondheid van de
overheidsfinancies – ook al worden minder spectaculaire winsten gemaakt dan 10 miljard euro per
jaar (Vanzetti, 2009, p. 28). Volgens Van Hees (2010) kan een openbare bank een dubbele positieve
invloed hebben op de overheidsschulden. Enerzijds kan zij de rol opnemen van een geprivilegieerde
schuldeiser van de staat, die haar deposito’s inschakelt om goedkope leningen (OLO’s) aan te kopen.
Daarnaast kan zij, via een prudentieel beheer van haar fondsen, voorkomen dat de staat voor
miljarden moet tussenkomen om de bank te redden in tijden van financiële crisis (Van Hees, 2010, p.
257).
ARGUMENT 2: HET PRUDENTIEEL ARGUMENT
Er is sprake van “prudentieel” (veilig) beheer van financiële instellingen wanneer aan een aantal
voorwaarden is voldaan:
� Het beheer van financiële instellingen werkt financiële crises niet in de hand, maar bevordert
de financiële stabiliteit (macro-prudentieel);
De publieke bank in Europa | Nabeschouwing: Argumenten voor een openbare bank in België 105
� Het beheer van individuele financiële instellingen brengt de duurzaamheid van deze
instellingen niet in gevaar (micro-prudentieel);
� Het beheer van financiële instellingen zorgt ervoor dat de belangen van klanten,
particulieren en ondernemingen, niet worden aangetast. Of anders gezegd: het geld van de
klant is veilig bij de bank (aan de depositozijde); de bank zorgt ervoor dat er genoeg geld
beschikbaar is voor de investeringen van de klant (aan de kredietzijde).
Volgens Cornett et al. (2010) moeten we de discussie over privaat of staatseigendom van banken
zien als een afweging van de eenzijdige gerichtheid op winst van grote investeerders die in kan gaan
tegen de belangen van verschillende stakeholders. In het algemeen weegt dit echter niet op tegen de
sterke inefficiëntie, lage drang tot innovatie en het grote gevaar op politieke belangenvermenging
en/of corruptie in staatsbanken (Cornett et al., 2010, p. 75). Uit het verslag van de “Bijzondere
commissie belast met het onderzoek naar de financiële en bancrisis”, dat verscheen in het voorjaar
van 2009, blijkt ook dat het beheer van de banken voor de crisis hoofdzakelijk gericht was op hoge
korte-termijnwinsten. Zo stellen ze vast dat:
“De evolutie van het rendement op eigen vermogen van de bestudeerde banken brengt de
irrealistische rendementen aan het licht waar de meeste banken de laatste jaren prat op
gingen” (Bellot, F. et al., 2009, p. 92).
Hierbij moet ook opgemerkt worden dat deze banken, teneinde hogere winstmarges te genereren,
de voorbije jaren steeds verder van hun “core business” (het verzamelen van deposito’s en voorzien
van leningen) weggingen, onder andere door hun klanten meer en meer financiële producten te
verkopen met een hoger risicoprofiel (Van Hees, 2010, p. 48-49). Volgens Vanzetti (2009) is de
agressieve verkoopspolitiek van vele private banken een rechtstreeks uitvloeisel van de druk om
hoge ROE voor de aandeelhouders te realiseren door de klanten te verleiden tot het kopen van
onnuttige producten of beleggingen die hij niet begrijpt, door het “leven op krediet” te stimuleren
(wat de schuldgraad van de klant doet toenemen en gezinnen in financiële problemen kan brengen)
en door de klant aan te zetten tot onnodige “switch” tussen producten, waarbij er steeds extra
commissielonen voor het bankkantoor en voor de bank kunnen opgestreken worden (Vanzetti, 2009,
pp. 23-24).
De publieke bank in Europa | Nabeschouwing: Argumenten voor een openbare bank in België 106
Volgens Barth et al. (2004) zijn er dan ook tal van argumenten om banken te beperken tot
“traditionele” activiteiten, zoals deposito's verzamelen en leningen uitschrijven, bestaan erin dat er
inherente belangenconflicten ontstaan zodra banken beginnen met activiteiten zoals de acceptatie
van effecten, verzekeringen, vastgoed, investeringen in en het bezitten van niet-financiële
ondernemingen, etc... Door het spectrum van toegelaten activiteiten te vergroten, worden de
mogelijkheden voor “moral hazard” bij banken steeds groter in het nemen van beslissingen om te
investeren. Bovendien zullen universele banken moeilijker te controleren zijn, zal de financiële sector
minder competitief zijn en zal er bijgevolg een minder efficiënt en meer fragiel financieel systeem
ontstaan (Barth et al., 2004, p. 8). Dezelfde mening horen we bij Axel Miller, ex-topman van Dexia:
“In een ideale wereld is een bank klein. Ze is lokaal tot regionaal actief. Haar rendement of
eigen vermogen schommelt rond maximaal 10 procent. En de bankier is een saaie en grijze
bankier: hij zamelt spaargeld in en staat kredieten toe, maar neemt geen andere risico’s die
een weerslag op het eigen vermogen kunnen hebben.” (Miller, 2009, geciteerd in Vanzetti,
2009, p. 35)
Volgens Vanzetti (2009) heeft het publiek eerder vertrouwen in een lokaal verankerde bank dan in
een internationaal georiënteerde bank. Het lokale karakter van de openbare bank kan met andere
woorden eerder een sterkte dan een zwakte zijn (Vanzetti, 2009, pp. 35-36). Volgens Anderianova et
al. (2008) leiden systematische crisissen er tevens toe dat het publiek minder vertrouwen stelt in
private banken en meer geld in publieke banken zal gaan steken (Andrianova et al., 2008, pp. 244-
245). Hierdoor neemt het risico van een “run” op de bank af, waaraan zelf een zeer solide bank niet
kan weerstaan. Van Hees (2010) verwijst hierbij naar de ASLK, die, in tegenstelling tot Fortis, werkte
met een lage hefboom, een lage ROE nastreefde en vooral gespecialiseerd was in het verzamelen van
deposito’s en uitschrijven van (woon)kredieten aan particulieren (Van Hees, 2010, pp. 256-258).
Daarnaast is er de laatste jaren veel te doen geweest rond het onethische karakter van de verloning
van topmanagers van private banken (bonussen, gouden parachutes, extra pensioenstortingen, enz.).
In april 2009 laat de Amerikaanse bankgigant Goldman Sachs weten dat het de helft van de
verwachte kwartaalwinst 2Q 2009 van £ 1.200.000.000 zal reserveren voor bonussen. In 2008, in
De publieke bank in Europa | Nabeschouwing: Argumenten voor een openbare bank in België 107
volle crisis en ondanks de massale overheidssteun die zij had ontvangen om te kunnen overleven,
werd aan 973 kaderleden van Goldman Sachs een individuele bonus van USD 1.000.000 of meer
betaald (Vanzetti, 2009, p. 31). Het voornaamste argument is dat zeer hoge lonen nodig zijn om
hoogwaardige managers aan te trekken. Het spreekt volgens Vanzetti (2009) vanzelf dat het
topmanagement van een overheidsbank naar behoren verloond dient te worden. Hetzelfde principe
geldt ook voor een openbare bank, waar het management haar bijzondere financiële kennis, ervaring
en capaciteiten inbrengt. Bovendien mogen de werknemers van een bank ook financieel worden
gemotiveerd om van hun bank een efficiënte, klantvriendelijke en rendabele onderneming te maken.
Dat betekent echter niet dat deze vergoedingen ten koste mogen gaan van de klanten, de
werknemers (die niet tot het topkader behoren) en de stabiliteit van het financiële systeem. Deze
cultuur van bonussen en een hoge verloning van het topmanagement was dan ook in hoofdzaak
gebaseerd op het korte termijn resultaat en de stijging van de aandelenkoers (Vanzetti, 2009, pp. 31-
33).
De hoge gerealiseerde ROE van de Belgische banken van de afgelopen jaren, die we hiervoor reeds
hebben weergegeven, staat in schril contrast met het rendement van de vroegere openbare bank
ASLK, dat volgens Vanzetti (2009) destijds rond de 3% lag. Dit korte-termijnbeleid van de private
banken, gericht op een hoge ROE, staat dan ook haaks op de hoger vermelde kenmerken van
prudentieel beheer: de reële economie werd aangetast; individuele banken zouden zonder
overheidsingrijpen failliet zijn gegaan; het geld van de bankklanten was in gevaar (zonder
overheidsgarantie zouden ook de spaarcenten van kleine spaarders vernietigd zijn); en de
kredietlijnen naar particulieren en bedrijven zouden zonder het ingrijpen van de overheid zijn
opgedroogd. Bij een openbare bank, die per definitie niet onder druk staat van private
aandeelhouders om excessief hoge rendementen te halen op korte termijn, is er volgens Vanzetti
(2009) dan ook meer prudentieel beleid mogelijk, waardoor zij bijdraagt tot de veiligheid van het
financiële systeem (Vanzetti, 2009, pp.17-18).
De vraag is natuurlijk of dit probleem niet kan opgelost worden door de financiële sector beter te
reguleren. Vanzetti (2009) waarschuwt er echter voor dat er een aantal argumenten zijn waarom
men niet alle heil van regelgeving mag verwachten. Zo toont het verleden dat regulering die na een
crisis wordt ingesteld, opnieuw wordt afgebouwd wanneer de economie weer op volle toeren draait.
Zo werd bijvoorbeeld in 1998 de sinds 1975 bestaande ‘Pickard regulering’ afgebouwd, die bestond
De publieke bank in Europa | Nabeschouwing: Argumenten voor een openbare bank in België 108
uit de “net capital rule” waarmee de maximale verhouding vast tussen het totale vermogen en het
eigen vermogen van zakenbanken werd vastgelegd122. In 1999 werd voorts de ‘Glass-Steagall Act’
werd afgeschaft, die na de Grote Depressie van de jaren ’30 had in de VS was ingevoerd om een
scheiding te garanderen tussen commerciële banken en zakenbanken, zodat spaarders niet langer
het slachtoffer konden worden van de speculatieve praktijken van zakenbankiers (Vanzetti, 2009, p.
19).
Verder is het natuurlijk nogal naïef om te denken dat de invloed van financiële lobbygroepen op de
totstandkoming van regulering beperkt zou blijven tot de VS. In 2006 keurde de EU nog een Richtlijn
goed voor de liberalisering van de zogenaamde “hedge funds” en in september 2009 werd een taks
op de speculatieve handel in deviezen nog afgeschoten door de OESO en de EC omwille van het
gevaar voor de solvabiliteit van de banken (Vanzetti, 2009, p. 22). Bovendien is er sprake van sterk
uiteenlopende opvattingen met betrekking tot inhoud en de uitwerking van regelgeving voor de
financiële wereld tussen (en binnenin) de geografische zones (VS, Europa, China, enzovoort). Het
‘rapport de Larosière’, dat op vraag van de Europese Commissie verscheen op 25 februari, stelde
voor om het systeem van Europese financiële supervisie te hervormen en bepleitte de oprichting van
een aantal overkoepelende instellingen op globaal niveau (Larosière, 2009, pp. 57-58; Vanzetti, 2009,
p. 21). Het initiatief hiertoe zou genomen moeten worden op het niveau van de G20. In juni 2010
bleek de G20 zich met betrekking tot een globale bankentaks enkel willen engageren tot de
zogenaamde 'Sinatra-doctrine', waarbij alle G20-landen zelf mogen kiezen of en hoe ze een
bankenbelasting willen invoeren, zodat ze allemaal achteraf kunnen zeggen: “I did it my way” (De
Standaard, 29/06/2010).
Vanzetti (2009) laat zich ten slotte ook zeer kritisch uit over de “zelfregulering” van banken, dat zich
meestal vertaalt in een “corporate social responsibility” charter. Volgens hem heeft de recente
geschiedenis aangetoond dat vormen van “zelfregulering” geen effectieve vormen van regulering zijn
(Vanzetti, 2009). Hij verwijst hierbij naar Robert Reich, de vroegere Secretary of Labour onder
president Clinton en huidig lid van Barack Obama’s Economische Raad. Zijn bedenkingen laten zich
als volgt samenvatten:
122
Interessant om hierbij op te merken is dat er over deze fundamentele, (anti) prudentiële maatregel pas in 2008 bericht
werd in de Washington Post (Vanzetti, 2009, p. 19).
De publieke bank in Europa | Nabeschouwing: Argumenten voor een openbare bank in België 109
“Een private onderneming heeft slechts één doel: het optimaliseren van de winst. […] Zij kan
zich niet veroorloven rekening te houden met ethische gedragslijnen die haar concurrentiële
positie zouden aantasten. Met andere woorden, ethiek heeft in private ondernemingen een
instrumentele en geen intrinsieke waarde. […] De realiteit is bijgevolg dat in de economie van
vandaag sociale consideraties nauwelijks een rol spelen.” (Robert Reich, geparafraseerd in
Vanzetti, 2009, pp. 33-34)
Eén en ander betekent dat sociale charters vaak als “windowdressing” worden gebruikt, teneinde de
aandacht af te leiden van de nood aan afdwingbare wetgeving en regulering op dit gebied. Tenslotte
mag men niet vergeten dat “corporate social responsibility” charters door de bedrijven zelf worden
geschreven. Bij hun totstandkoming ontbreekt elke vorm van democratische controle. Als principes
van maatschappelijk belang botsen, dan beslist het bedrijf eigenmachtig, zonder elke vorm van
publieke discussie, welk principe er uiteindelijk bepalend zal zijn. Om al deze redenen is het volgens
hem naïef om alle heil te verwachten van “corporate social responsibility” charters (Vanzetti, 2009, p.
34).
ARGUMENT 3: HET SERVICE ARGUMENT
Eén van de voornaamste argumenten voor een openbare bank, is dat dergelijke banken de
voorziening van bankdiensten aan iedereen garanderen, onafhankelijk van hun woonplaats en
sociale status (Celetti et al., 2005, p. 32). Volgens Vanzetti (2009) hebben de banken in België in de
laatste jaren hun kantorennetwerk “gerationaliseerd”. In de praktijk komt dit erop neer dat het
aantal kantoren uit kostenoverwegingen is gedaald (Vanzetti, 2009, p. 22). Volgens Van Hees (2010)
daalde het totaal aantal bankkantoren van 7.791 in 1994 tot 4.837 in 2004. De grootste daling was
merkbaar bij Fortis waar er, ondermeer door een groot aantal dubbele kantoren door fusies en
overnames, een daling van 46% op het totale netwerk te beschrijven valt over dezelfde periode. Van
de 940 agentschappen die er nog overbleven bij Dexia in 2009, werden er nog eens 80 voorzien om
binnen de twee jaar gesloten te worden (Van Hees, 2010, p. 42).
De publieke bank in Europa | Nabeschouwing: Argumenten voor een openbare bank in België 110
Celetti et al. (2005) gaven eerder aan dat, hoewel de privatisering van de jaren '90 geleid heeft tot
een scherpe afname (of consolidatie) van het aantal banken, de privatisering in Italië heeft geleid tot
een toename van het aantal vestigingen (Celetti et al, 2005, pp. 42-43). Anderzijds halen Celetti et al.
(2005) halen ook aan dat ook in de Duitse bankensector er sprake is van een ernstige reductie van
het aantal vestigingen van banken sinds het begin van de jaren '90, zowel bij de private als bij de
publieke banken, met inbegrip van bijvoorbeeld de ‘Postbank’ die traditioneel gekend stond om zijn
wijdverspreide aanwezigheid, zowel voor als na hun privatisering (Celetti et al., 2005, p. 45). Van
Hees (2010) lanceert in zijn boek het concrete voorstel om, uitgaande van de semipublieke ‘Bank van
de Post’123 een openbare spaarbank uit te bouwen met een breed kantorennetwerk, waarbij de
postkantoren en bankfilialen die de voorbij jaren gesloten zijn opnieuw geopend zouden kunnen
worden (Van Hees, 2010, pp. 254-255).
Vanuit dezelfde kostenbesparende filosofie hebben banken hun klanten gestimuleerd tot het
zogenaamde PC-bankieren. In de kantoren zelf wordt een “portaalpolitiek” gevoerd: Klanten worden
zoveel mogelijk aangezet om al hun transacties met behulp van de automaten in het portaal af te
werken. De drempel naar het eigenlijke kantoor werd hoger en het aanbod van persoonlijke service
wordt zoveel mogelijk beperkt (Vanzetti, 2009, pp. 22-23). Bij ING heet deze strategie de “Bank van
de toekomst”, waarbij er van de 800 overblijvende kantoren er nog maar slechts 250 hun loketten
zouden behouden (Van hees, 2010, p. 42). Celetti et al. (2005) merken ook op dat de stijging in aantal
kantoren vooral een toename in “little branches” (die slechts een beperkt aantal diensten
aanbieden) betreft en dat er een serieus risico bestaat dat private banken minder geneigd zullen zijn
om te investeren in armere regio's dan dat dit bij publieke spaarbanken het geval zal zijn (Carletti et
al, 2005, pp. 42-43). Bijgevolg wordt het voor mensen met verminderde mobiliteit steeds moeilijker
om een bereikbaar bankkantoor te vinden. Voor wie om allerlei redenen niet zo goed overweg kan
met PC of bankautomaat wordt bankieren steeds moeilijker (Vanzetti, 2009, p. 23). Erik Corijn,
cultuursocioloog aan de VUB heeft hier in een opiniebijdrage in De Tijd “Mijnheer Vorton en ik” het
volgende over te zeggen:
123
Op dit moment is de ‘Bank van de Post’ in handen van BNP Paribas Fortis (50%) en De Post (50%), die op haar beurt zelf
voor 50% in private handen is en binnenkort nog verder geprivatiseerd zou moeten worden (Van Hees, 2010, p. 254).
De publieke bank in Europa | Nabeschouwing: Argumenten voor een openbare bank in België 111
“Stelselmatig werden de diensten duurder en werd je aangezet meer werk zelf te doen (PC-
banking). De dienstverlening ging achteruit. Het bankkantoor werd kleiner, maar het bleef
zeer nuttig. […] Fortis meldde ons enkele weken geleden dat het kantoor dicht ging en dat we
elders in de stad onderkomen kregen. Het dichtst bijzijnde kantoor dat ik opzocht meldde me
dat het binnen enkele weken ook zou sluiten en dat ik dus verder weg moest zoeken.” (Erik
Corijn, geciteerd in De Tijd, 04/02/2005)
Dit alles geldt volgens Vanzetti (2009) niet voor de meer vermogende private banking klanten, waar
we eerder een omgekeerde evolutie zien (Vanzetti, 2009, p. 32). Ook volgens Van Hees (2010) nam
het aantal (binnenlandse en buitenlandse) instellingen die gespecialiseerd zijn in private banking de
afgelopen jaren fors toe. Hij spreekt van een systeem met 5 klassen (of “service levels”) dat
gehanteerd wordt bij de banken, afhankelijk van de “waarde” van de respectievelijke
rekeninghouder. Bij KBC zouden de bankbedienden zelfs rechtstreeks de globale rentabiliteit van elke
cliënt op hun scherm zien verschijnen, zodra deze zich bij hen aandient, teneinde hem/haar
bijkomende diensten en/of producten aan te bieden (Van Hees, 2010, pp. 35-37).
De keerzijde van de medaille situeert zich uiteraard bij de minder kapitaalkrachtige klanten, die, voor
zover de kost die zij betekenen groter is dan de opbrengsten die er tegenover staan, het slachtoffer
worden van zogenaamde “demarketing”. Dit is een proces waarbij de meest verlieslatende klanten
geconfronteerd worden met langere wachttijden, minder opvolging, minder service, etc. teneinde
hun klanttevredenheid te verminderen. In extreme gevallen kan de rekening zelfs afgesloten
worden124 (Van Hees, 2010, pp. 38-40). In 2003 kwam er een wet (aangepast in 2007), waardoor
banken voortaan een basispakket moesten voorzien aan klanten met een rekening van minder dan
6000 euro. Hierdoor daalde het aantal mensen zonder een bankrekening van 40.000 in 2001 tot
10.000 in 2006 (Van Hees, 2010, pp. 44-45).
Bovendien worden er steeds meer kosten aangerekend voor de klanten. Volgens Van Hees (2010)
loopt de totale kost van een rekening (behalve voor jongeren) bij Fortis Bank op tot 68,94 euro per
maand of 61,20 euro voor het forfait ‘Easy pack’. Ook het PC-bankieren is niet gratis en kost er 12
124
Zoals bijvoorbeeld voorzien in artikel 14 van de algemene gebruiksvoorwaarden van Fortis Bank (Van Hees, 2010, p. 40)
De publieke bank in Europa | Nabeschouwing: Argumenten voor een openbare bank in België 112
euro per jaar. Hier staat tegenover dat een bankrekening vroeger volkomen gratis was. Ook de
betaalde interesten gingen sterk de hoogte in. Voor wie “onder 0” gaat, flirten de grote banken met
het wettelijke maximum van 11%. Op diezelfde rekening kent Fortis een interest van 0,25% toe, voor
zover het bedrag 2500 euro overschrijdt (Van Hees, 2010, pp. 44-46). Ondertussen stagneren de
basisrentes van de grote banken tussen de 1,50 en 1,75%, hoewel Fortis, de leider op de markt van
hypotheekkredieten, 6% vraagt op een hypothecaire lening op 20 jaar (Van Hees, 2010, pp. 52-53).
De basisrente van de Europese Centrale Bank, waarmee de banken zichzelf financieren, in het kader
van de financiële crisis en meer specifiek om het kredietwezen te stimuleren, daalde tussen
september 2008 en mei 2009 van 4,25% tot een historisch minimum van 1%. In de praktijk vertaalde
deze goedkopere rente zich tot dusver echter nauwelijks in goedkopere kredieten voor particulieren
en bedrijven. Zo daalde de rente op de kasbons van Fortis tussen oktober 2008 en februari 2009 van
5,1% tot 2%, hoewel de rente op haar uitgegeven kaskredieten (op korte termijn) slechts daalde van
9,75% tot 9,65% (Van Hees, 2010, pp. 58-60). Ook uit de eerder besproken literatuur blijkt dat er in
Europa een relatief trage doorstroom is van de interestvoeten van de centrale bank naar de banken
(Goddard et al., 2007, pp. 1927-1928)
Een openbare bank wordt niet louter gedreven door winstmaximalisatie. Om die reden zal de intrede
van een openbare bank op de bankenmarkt volgens Vanzetti (2009) er enerzijds voor zorgen dat de
kosten op financiële transacties en diensten dalen. Er zal dus sprake zijn van toenemende
concurrentie, wat uiteraard in het voordeel is van de klant. Anderzijds kan een openbare bank ook de
kwaliteit van de klantenservice opdrijven en de klantentevredenheid verbeteren. Deze grotere
klantentevredenheid bij een openbare bank heeft niet alleen te maken met een betere
bereikbaarheid van de bankdiensten, maar ook met een meer klantgerichte verkoopspolitiek. Bij een
openbare bank zou er immers niet langer sprake zijn van een belangenconflict tussen
aandeelhouders en klant, wat bijdraagt tot de bereikbaarheid, persoonlijke service en transparantie
van de producten (Vanzetti, 2009, pp. 22-23). Volgens Van Hees (2010) heeft een openbare bank
tevens het voordeel dat er geen verschil meer gemaakt worden tussen de verschillende “klassen”
aan klanten (Van hees, 2010, p. 256).
De publieke bank in Europa | Nabeschouwing: Argumenten voor een openbare bank in België 113
Deze redenering strookt echter niet met de bevinding van enkele eerder geciteerde auteurs, die
stellen dat een hogere mate van staatseigendom in de bankensector ertoe bijdraagt dat de
concurrentie in de bankensector daalt, ook al hebben publieke banken de neiging om goedkoper te
lenen dan private banken (Goddard et al., 2007, p. 1926; Barth et al, 2004; Sapienza, 2004;
Chakavarty et al., 2006). Volgens Edgar Meister, lid van de Raad van Bestuur van de ‘Deutsche
Bundesbank’, kan een openbare bank in een vrije markteconomie juist leiden tot betere concurrentie
– concreet: tot lagere kosten voor de consument en tot een grotere bereikbaarheid van financiële
diensten. In de openingsrede van “International Conference on Public versus Private Ownership of
Financial Institutions”, die plaatsvond in November 2006, drukt hij dit als volgt uit:
“Public banks may strengthen competition among banks. Customers may therefore get
financial services at lower cost. If there is intense competition, banks provide their financial
services at no more than the cost of delivering these services. The argument that public banks
and credit cooperatives can intensify competition is especially relevant in rural areas as the
competition among private commercial banks is not so strong in these areas.” (Meister, 2006,
pp. 5-6)
ARGUMENT 4 : HET SOCIAAL ARGUMENT
Het sociaal argument heeft betrekking op de impact van de bankensector op de maatschappij. Dit
argument valt verder uiteen in drie aparte argumenten, die desalniettemin nauw met elkaar
verbonden zijn: de werknemers, de lokale economie en het klimaat.
DE WERKNEMERS
Volgens gegevens van het Departement Werk en Sociale Economie van Vlaanderen was het aantal
tewerkgestelde werknemers in de sector ‘Financiële activiteiten en onroerend goed’ in het Vlaamse
Gewest eind 2008 gelijk aan 89.306 (Vanzetti, 2009, p. 26). Van Hees (2010) spreekt van 63.000
De publieke bank in Europa | Nabeschouwing: Argumenten voor een openbare bank in België 114
werknemers in de Belgische bankensector in 2008. Een daling van 45.000 jobs tegenover 1990.
Volgens een “voorzichtige schatting” van de christelijke vakbond LBC-NVK zouden er tussen nu en
2012 nog eens 15.000 extra banen verdwijnen in de sector (Van Hees, 2010, p. 63). Naast deze
directe werkgelegenheid, is er nog een indirect werkgelegenheidseffect bij toeleveranciers en via
consumptieve besteding. De totale directe in indirecte werkgelegenheid in de bedrijfstak banken en
financiële dienstverlening is gelijk aan 255.800. Dat betekent dat volgens deze schattingen ongeveer
12% van de werkgelegenheid in Vlaanderen afhangt van de sector banken en financiële
dienstverlening (SERV, Focus indirecte werkgelegenheid banken en verzekeringen, 2006, geciteerd in
Vanzetti, 2009, p. 26).
Sinds de overname van Fortis door PNB Paribas, is de beslissingsmacht over de Belgische
werkgelegenheid weer wat meer naar het buitenland verschoven. Het verleden leert bovendien dat,
wanneer er moet gesnoeid worden in jobs, private ondernemingen dat uit chauvinistische en
opportunistische overwegingen niet graag doen in het “thuisland”, maar bij voorkeur in hun
buitenlandse vestigingen (Vanzetti, 2009, p. 26). Bij het doorvoeren van synergieën, ter waarde van
500 miljoen per jaar, tussen de operaties van Fortis Bank België en was er aanvankelijk sprake van
5.000 banen die in België verloren zouden gaan (Van Hees, 2010, pp. 63, 207-208). Volgens Didier
Reynders ging het tot dusver “maar” om 750 jobs (De Standaard, 13/01/2010).
Van Hees spreekt, verwijzend naar een artikel in ‘Le Soir’, van 900 jobs minder in het eerste trimester
van 2009 (Van Hees, 2010, p. 63). Volgens de jaarverslagen van Fortis Bank nam het
personeelsbestand in 2008 af met 2% (Fortis Bank, 2008). In 2009 nam het totale personeelsbestand
van PNB Paribas Fortis af van 21.194 tot 20.414. Dit komt neer op een daling van 740 jobs of
ongeveer 3,7% (BNP Paribas Fortis, 2009, p. 385). Deze daling staat in sterk contrast van de toename
van het aantal jobs in de groep PNB Paribas wereldwijd van 173.200 tot 201.700 (een toename van
16%) en in Europa van 132700 tot 159800 (een toename van 20%) (BNP Paribas, 2009, p. 10), hetzij
ondermeer de overname van Fortis Bank hierbij een grote rol gespeeld zal hebben. Volgens Vanzetti
(2009) zou een openbare bank, integendeel, een belangrijke bijdrage kunnen leveren aan een
duurzame nationale werkgelegenheidspolitiek (Vanzetti, 2009, p. 26).
De publieke bank in Europa | Nabeschouwing: Argumenten voor een openbare bank in België 115
Ook het inkomen van de werknemers van de banken en de wijze waarop dit inkomen wordt
gespendeerd is van wezenlijk belang voor de Belgische economie. Desondanks het feit dat de kennis,
competentie, werkkracht, en motivatie van de werknemers niet wordt bepaald door de
eigendomsstructuur van de bank (Vanzetti, 2009, p. 27), zijn er volgens Van Hees (2010) gedurende
de voorbije twintig jaar, afgezien van welvaartsaanpassingen en bepaalde extralegale voordelen,
geen loonsverhogingen meer doorgevoerd in de bankensector (Van Hees, 2010, p. 64). Tussen 1993
en 2004 nam de salarismassa van Fortis Bank toe met 15%, tegenover een inflatie van 22% over
dezelfde periode. Ondertussen zouden de extralegale voordelen toenemen met 514% (Van Hees,
2010, p. 65).Hierbij kan bovendien verwezen worden naar de zogenaamde winstparticipaties (waarbij
het personeel wordt verloond met een aandeel in de winst) en programma’s waarbij het personeel
steeds meer aangemoedigd aandelen van het eigen bedrijf te kopen, waardoor de volatiliteit van de
salarissen sterk toenam (Vanzetti, 2009, p. 27). De voordelen van dergelijke plannen zijn duidelijk: de
werknemers worden aangemoedigd om mee een hogere ROE na te streven, teneinde een hoger
salaris te ontvangen in tijdens van economisch voorspoed. In slechte tijden werkt dit principe
natuurlijk omgekeerd (Van Hees, 2010, pp. 68-69). Hierbij kunnen we bijvoorbeeld verwijzen naar de
aandelen van Fortis, die na haar beurscrash in 2008 tot een minimale waarde herleid werden (Van
Hees, 2010, p. 69).
DE LOKALE ECONOMIE
Een van de voornaamste argumenten die er in de literatuur terug te vinden zijn voor openbare
banken zijn, bestaat in het voorzien van goedkope leningen aan sociale initiatieven, KMO's en
strategische industrieën. Volgens Celetti et al. (2005) zouden enkel staatsbanken voldoende leningen
kunnen voorzien aan kleine en middelgrote ondernemingen (KMO's). Zij beschrijven hoe het
Italiaanse bancaire systeem tot de jaren '90 tamelijk succesvol was in haar doelstellingen om groei in
de industriële sector te stimuleren, die gekarakteriseerd werd door een groot aantal KMO's (Celetti
et al., 2005, pp. 32-33). Verder geven Celetti et al. (2005) ook aan dat het aantal leningen aan KMO's
serieus gedaald is tussen 1990 en 1998, zijde de periode van de privatiseringsgolf in de Italiaanse
bankensector. Ze geven zelf wel aan dat dit waarschijnlijk ook veel te maken zal hebben gehad met
de consolidatie in de bankensector (Celetti et al., 2005, pp. 42-43).
De publieke bank in Europa | Nabeschouwing: Argumenten voor een openbare bank in België 116
Celetti et al. (2005) veronderstellen verder dat grote banken minder snel leningen zullen toekennen
aan kleine bedrijven, waarbij “zachte informatie” (in tegenstelling tot “harde informatie” of exact
cijfermateriaal over de onderneming) een belangrijkere rol speelt dan bij grote bedrijven.
Desalniettemin blijft er sprake zijn van een negatief effect op de welvaart, vooral omdat private
banken minder geneigd zullen zijn om te investeren in minder welvarende regio's (Celetti et al., 2005,
p. 43). Usai en Vannini (2005) maken een onderscheid tussen vier verschillende soorten leningen: op
basis van financiële verklaringen, op basis van activa, op basis van ratings en op basis van duurzame
relaties. Hoewel bij de eerste drie vormen vooral “harde” informatie een cruciale rol speelt, is bij de
leningen op basis van de relaties tussen bank en cliënt de “zachte” informatie van cruciaal belang. Dit
soort leningen komen volgens hen dan ook het meeste voor bij KMO's (Usai and Vannini, 2005, p.
694). Dit alles impliceert dat de sterkte van de KMO's en het gevaar voor het behoud van hun
marktpositie tenminste in overweging moet genomen worden bij de beslissing om al dan niet te
privatiseren in de bankensector (Celetti et al., 2005, p. 48).
Ook Vanzetti (2009) geeft aan dat een openbare bank een belangrijk rol kan spelen bij het verlenen
van krediet aan particulieren en ondernemingen, die anders het eerste slachtoffer zouden worden
van de kredietschaarste bij crisis. De ervaring leert immers dat openbare banken en
kredietcoöperaties hun ontleningactiviteit niet zo sterk aanpassen aan de economische cyclus als
private commerciële banken. Door het ontlenen van geld aan bedrijven, vooral aan KMO’s, te
stabiliseren, helpen deze banken het zakenleven. Deze stabilisatie vermindert het macro-economisch
risico en bevordert de stabiliteit van het hele financiële systeem. Een overheidsbank laat dus toe om
een anticyclische politiek te voeren (Vanzetti, 2009, p. 35). Deze bedenking onderstreept nogmaals
het gegeven dat we reeds meermaals in deze masterproef onderstreept hebben125, namelijk dat een
overheidsbank te situeren in binnen het bredere kader van “Keynesiaanse politiek” die gebruik
maakte van staatsinterventie om de economie op gang te trekken.
Hoewel er bij het publiek misschien wel grote interesse bestaat voor een veilige bank die investeert
in sociaal waardevolle projecten; is de toegang tot dergelijk projecten misschien wel erg beperkt. De
“duurzame” bank Triodos bijvoorbeeld zag weliswaar een forse groei van klantendeposito’s met 38 %
in 2008, maar kon in datzelfde jaar slechts 45 % van haar deposito’s investeren. De bank wil immers
125
Zie bijvoorbeeld “Inleiding”, pp. 8-9, “Hoofdstuk 1.1”, pp. 10-12 en “Algemeen Besluit”, pp. 97-98.
De publieke bank in Europa | Nabeschouwing: Argumenten voor een openbare bank in België
enkel investeren in projecten die aan een aantal criteria voldoen, zoals milieuprojecten, windenergie,
en culturele en sociale projecten. Topman Olivier Marquet geeft zelf ook toe dat er een tekort is aan
duurzame projecten. In 2004 maakten de zogenaamd “sociale fonds
alle beleggingsfondsen in Europa
De creatie van een openbare bank kan dit probleem volgens Vanzetti (2009) echter oplossen. De
overheid zou immers wel in staat zijn om voldoende projecten met
maatschappelijk draagvlak te creëren, alsook de goede uitvoering van deze projecten te controleren
en te coördineren. De overheid kan haar openbare bank hiertoe een duidelijk ethisch en sociaal
charter opleggen. Wanneer bovendie
voldoende transparant zijn voor het cliënteel, dan kan een openbare bank te
wensen tot “sociaal investeren
(Vanzetti, 2009, p. 34).
De verloedering van het milieu in het algemeen
zeer grote uitdagingen voor de mensheid doorheen de 21
wetenschappers moet er ten allen tijde voorkomen worden dat
van de aarde met meer dan 2 °C stijgt boven pre
voorkomen, werd er in 2005 van start gegaan met het
vervuilende landen echter geen deel van uitmaakten. Naar aanlei
Copenhagen, die plaats vond eind 2009, stelde de Europese Unie haar 20/20/20
voorop. Op de top van Copenhagen werd er echter geen akkoord bereikt over wereldwijde
doelstellingen voor de reductie van broeik
volgens dewelke de jaarlijkse energieconsumptie van de Europese landen tegen 2020 met 20%
gereduceerd zou moeten zijn, wordt er ondertussen wel meer en meer geïnvesteerd in
hernieuwbare energiebronnen.
Nabeschouwing: Argumenten voor een openbare bank in België
eren in projecten die aan een aantal criteria voldoen, zoals milieuprojecten, windenergie,
en culturele en sociale projecten. Topman Olivier Marquet geeft zelf ook toe dat er een tekort is aan
In 2004 maakten de zogenaamd “sociale fondsen” slechts 0,3% procent uit van
alle beleggingsfondsen in Europa (Vanzetti, 2009, pp. 33-34).
De creatie van een openbare bank kan dit probleem volgens Vanzetti (2009) echter oplossen. De
overheid zou immers wel in staat zijn om voldoende projecten met sociale inhoud en een breed
maatschappelijk draagvlak te creëren, alsook de goede uitvoering van deze projecten te controleren
en te coördineren. De overheid kan haar openbare bank hiertoe een duidelijk ethisch en sociaal
charter opleggen. Wanneer bovendien een openbare bank ervoor zorgt dat haar verrichtingen
voldoende transparant zijn voor het cliënteel, dan kan een openbare bank tegemoet komen aan de
sociaal investeren”, die aanwezig zijn bij een groot deel van het Belgische publiek
HET MILIEU
De verloedering van het milieu in het algemeen en de klimaatsverandering meer specifiek vormen
zeer grote uitdagingen voor de mensheid doorheen de 21
wetenschappers moet er ten allen tijde voorkomen worden dat
van de aarde met meer dan 2 °C stijgt boven pre-industriële niveaus. Om dit te
voorkomen, werd er in 2005 van start gegaan met het ‘Kyoto Protocol’, waarvan
vervuilende landen echter geen deel van uitmaakten. Naar aanleiding van de UNFCCC conferentie in
Copenhagen, die plaats vond eind 2009, stelde de Europese Unie haar 20/20/20
voorop. Op de top van Copenhagen werd er echter geen akkoord bereikt over wereldwijde
doelstellingen voor de reductie van broeikasgassen. In het kader van de Europese doelstellingen,
volgens dewelke de jaarlijkse energieconsumptie van de Europese landen tegen 2020 met 20%
gereduceerd zou moeten zijn, wordt er ondertussen wel meer en meer geïnvesteerd in
Nabeschouwing: Argumenten voor een openbare bank in België 117
eren in projecten die aan een aantal criteria voldoen, zoals milieuprojecten, windenergie,
en culturele en sociale projecten. Topman Olivier Marquet geeft zelf ook toe dat er een tekort is aan
slechts 0,3% procent uit van
De creatie van een openbare bank kan dit probleem volgens Vanzetti (2009) echter oplossen. De
sociale inhoud en een breed
maatschappelijk draagvlak te creëren, alsook de goede uitvoering van deze projecten te controleren
en te coördineren. De overheid kan haar openbare bank hiertoe een duidelijk ethisch en sociaal
n een openbare bank ervoor zorgt dat haar verrichtingen
gemoet komen aan de
groot deel van het Belgische publiek
de klimaatsverandering meer specifiek vormen
zeer grote uitdagingen voor de mensheid doorheen de 21e eeuw. Volgens
wetenschappers moet er ten allen tijde voorkomen worden dat de temperatuur
industriële niveaus. Om dit te
enkele van de meest
ding van de UNFCCC conferentie in
Copenhagen, die plaats vond eind 2009, stelde de Europese Unie haar 20/20/20 – doelstellingen
voorop. Op de top van Copenhagen werd er echter geen akkoord bereikt over wereldwijde
asgassen. In het kader van de Europese doelstellingen,
volgens dewelke de jaarlijkse energieconsumptie van de Europese landen tegen 2020 met 20%
gereduceerd zou moeten zijn, wordt er ondertussen wel meer en meer geïnvesteerd in
De publieke bank in Europa | Nabeschouwing: Argumenten voor een openbare bank in België 118
Volgens Vanzetti (2009) is een openbare bank het aangewezen instrument voor de overheid om een
omschakeling te bewerkstellingen van een kortzichtige consumptie-economie naar een duurzame
groene economie – en dit zowel op het micro- als macro-economisch niveau (Vanzetti, 2009, p. 30).
Volgens de ‘European Association of Public Banks’ (EAPB, 2008) is een schoon, gezond en duurzaam
klimaat immers een publiek goed, waardoor er voor de staten en de openbare banken een cruciale
rol is weggelegd om nieuwe technologisch ontwikkelingen die daartoe bijdragen te stimuleren.
Hierbij is het misschien interessant om op te merken dat staten van de Europese Unie specifiek wel
de toestemming krijgen om staatssteun te verlenen aan bedrijven, in zoverre zij actief zijn in de
sector van hernieuwbare energie. Bij de EAPB verwijzen ze hierbij ook naar de ‘Europese
Investeringsbank’ (EIB), die al sinds de jaren ’70 een belangrijke rol gespeeld heeft in het financieren
van talloze programma’s voor hernieuwbare energie. In 2007, aan het begin van de wereldwijde
kredietschaarste, verviervoudigde deze fondsen tot 2 miljard euro. In 2009 zouden deze bedragen
opgelopen zijn tot 6 miljard euro (EAPB, 2008, p. 10).
Uiteraard zullen ook privé banken investeren in een meer duurzame economie, echter enkel op
voorwaarde dat deze investeringen voldoende rendabel zijn. Niet- winstmaximaliserende
doelstellingen zijn hieraan per definitie ondergeschikt126. Volgens de EAPB (2008) zijn publieke
banken dan ook de instellingen bij uitstek om dergelijke nieuwe technologieën te financieren:
“Renewable energy project promotors often have a relatively weak credit profile and […] use
technology that is still in early stages of development. […] In most cases, it is impossible for
the investors to find fiancning on the regular market. […] Following the political objectives,
the EAPB Member Banks assign a very high priority to the expansion of their lending for
renewable and energy efficient projects.” (EAPB, 2008, p. 11)
Volgens Vanzetti (2009) zullen “groene” argumenten pas voldoende gewicht in de schaal leggen bij
de investeringsbeslissingen van private banken, op voorwaarde dat er rechtstreeks of onrechtstreeks
voldoende rendement staat tegenover deze investeringen (Vanzetti, 2009, pp. 30-31). Hetzelfde
probleem stelt zich volgens de EAPB niet enkel voor financiering aan ondernemingen, maar ook voor
126
Zie ook “Agument 2: Het prudentieel argument”, pp. 104-108.
De publieke bank in Europa | Nabeschouwing: Argumenten voor een openbare bank in België 119
leningen een particulieren en KMO’s die energiebesparende maatregelen willen doorvoeren in hun
woningen en/of productieprocessen (EAPB, 2008, p. 11). Betere en meer duurzame projecten, die
financieel minder opbrengen, lopen dan het risico aan de kant te worden geschoven (Vanzetti, 2009,
p. 31).
CONCLUSIE
Uit de hierboven gegeven argumenten voor openbare banken, kunnen we besluiten dat publieke
banken in tijden van normale ontwikkeling van de financiële markten enkele duidelijke voordelen
hebben, die bij private banken ontbreken. Zo zouden publieke banken in principe voorzichtiger
moesten omspringen met de spaargelden van hun klanten en hen een betere dienstverlening
moeten kunnen aanbieden. Bovendien bieden publieke banken aantoonbare voordelen voor de
werknemers van deze banken, zijn ze goed geplaatst voor het stimuleren van lokale economische
ontwikkeling en kunnen ze bijdragen tot nieuwe technologieën, die noodzakelijk zijn in het kader van
de strijd tegen de klimaatsverandering.
Hierbij moet wel de belangrijke nuance gemaakt worden dat deze argumenten niet zomaar opgaan
voor deze of gene openbare bank. De openbare bank, waarvan er hier sprake is, is in feite een
openbare spaarbank, die zeer sterk beperkt wordt in haar activiteiten en die slechts een beperkt
rendement op eigen vermogen (ROE) voorop stelt. Deze activiteiten bestaan in de eerste plaats uit
het verzamelen van deposito’s en het toestaan van kredieten aan particulieren, KMO’s en sociale
projecten. Deze bank kan haar maatschappelijke rol vervullen naast een reeks private banken, die
gericht zijn op een veel breder scala aan activiteiten. In België is een dergelijke bank een haalbare
optie, in zoverre zij bijvoorbeeld uitgebouwd zou worden in de schoot van de (nu semipublieke)
‘Bank van De Post’ (‘Banque de La Poste’).
In tijden van ernstige financiële crisissen, zoals we die de afgelopen jaren meegemaakt hebben, stelt
de discussie over een openbare bank zich veel scherper. In de praktijk hebben we een fenomeen
kunnen beschrijven, waarbij de private aandeelhouders van de bankensector de voorbije decennia
De publieke bank in Europa | Nabeschouwing: Argumenten voor een openbare bank in België 120
enorme winsten hebben kunnen verzamelen. Bij het uitbreken van de financiële crisis werden de
enorme verliezen, die geboekt werden tengevolge van de grote risico’s die werden genomen om
deze winsten te realiseren, gecollectiviseerd door de hele gemeenschap. Op het moment dat de staat
tussenbeide moet komen om een bank die “too-big-to-fail” is te redden, moet de staat ernstig
overwegen om van deze bank (opnieuw) een openbare bank te maken. We zijn in elk geval van
mening dat het traditionele argument dat er vanuit de politiek op deze vraag gegeven wordt, zijnde
“de overheid is geen bankier”, geen steek houdt.
De publieke bank in Europa | Referenties 121
REFERENTIES
WETENSCHAPPELIJKE ARTIKELS (ALFABETISCH)
Altunbas, Y., Evans, L., and Molyneux, P. 2001. Bank Ownership and Efficiency. Journal of Money,
Credit and Banking 33(4): 926-954.
Andrews, M. 2005. State-Owned Banks, Stability, Privatization, and Growth: Practical Policy Decisions
in a World Without Empirical Proof. In International Monetary Fund (IMF).
Andrianova, S., Demetriades, P., and Shortland, A. 2008. Government ownership of banks,
institutions, and financial development. Journal of Development Economics 85(1-2): 218-252.
-. 2009. Is Government Ownership of Banks Really Harmful to Growth? In Discussion Papers in
Economics. University of Leicester, Leicester.
Artus, P. 2003. Funding public services in Europe: State banks or public-private partnerships (PPPs)?
In 6th Conference on Public Sector, Private Sector - New National and International Frontiers 104-
116. Paris, France: Edward Elgar Publishing Ltd.
Barth, J.R., Caprio, G., and Levine, R. 2000. Banking Systems Around the Globe: Do Regulation and
Ownership Affect Performance and Stability? Washington: The World Bank.
-. 2004. Bank regulation and supervision: what works best? Journal of Financial Intermediation 13(2):
205-248.
Beck, T., Demirguc-Kunt, A., and Maksimovic, V. 2004. Bank competition and access to finance:
International evidence. Journal of Money Credit and Banking 36(3): 627-648.
Berger, A.N. 2007. Obstacles to a global banking system: "Old Europe" versus "New Europe". Journal
of Banking & Finance 31(7): 1955-1973.
Berger, A.N., Clarke, G.R.G., Cull, R., Klapper, L., and Udell, G.F. 2005. Corporate governance and bank
performance: A joint analysis of the static, selection, and dynamic effects of domestic, foreign,
and state ownership. Journal of Banking & Finance 29(8-9): 2179-2221.
De publieke bank in Europa | Referenties 122
Bertrand, M., Schoar, A., and Thesmar, D. 2007. Banking deregulation and industry structure:
Evidence from the French banking reforms of 1985. Journal of Finance 62(2): 597-628.
Boehmer, E., Nash, R.C., and Netter, J.M. 2005. Bank privatization in developing and developed
countries: Cross-sectional evidence on the impact of economic and political factors. Journal of
Banking & Finance 29(8-9): 1981-2013.
Boubakri, N., Cosset, J.C., and Guedhami, O. 2009. From state to private ownership: Issues from
strategic industries. Journal of Banking & Finance 33(2): 367-379.
Canhoto, A. and Dermine, J. 2003. A note on banking efficiency in Portugal, New vs. Old banks.
Journal of Banking & Finance 27(11): 2087-2098.
Carbo, S., Gardener, E.P.M., and Williams, J. 2002. Efficiency in Banking: Empirical Evidence from the
Savings Banks Sector. The Manchester School 70(2): 204-228.
Celetti, E., Hakenes, H., and Schnabel, I. 2005. The privatization of Italian savings banks: A role model
for Germany? Vierteljahreshefte zur Wirtschaftsforschung 74: 32-50.
Chakravarty, S.P. and Williams, J.M. 2006. How significant is the alleged unfair advantage enjoyed by
state-owned banks in Germany? Cambridge Journal of Economics 30(2): 219-226.
Cornett, M.M., Guo, L., Khaksari, S., and Tehranian, H. 2010. The impact of state ownership on
performance differences in privately-owned versus state-owned banks: An international
comparison. Journal of Financial Intermediation 19(1): 74-94.
De Bandt, O. and Davis, E.P. 2000. Competition, contestability and market structure in European
banking sectors on the eve of EMU. JOURNAL OF BANKING & FINANCE 24(6): 1045-1066.
Deeg, R. 2001. Hans-Werner Sinn, The German State Banks: Global Players in the International
Financial Markets. Journal of Comparative Economics 29(1): 195-197.
Dinç, I.S. 2005. Politicians and banks: Political influences on government-owned banks in emerging
markets. Journal of Financial Economics 77(2): 453-479.
EAPB. 2008. Climate change - The role of public banks in financing renewable energy in Europe.
Annual Report of the European Association of Public Banks 2007-2008: 9-12.
Engel, D. and Middendorf, T. 2009. Investment, internal funds and public banking in Germany.
Journal of Banking & Finance 33(11): 2132-2139.
De publieke bank in Europa | Referenties 123
Fraser, D.R. and Zardkoohi, A. 1996. Ownership structure, deregulation, and risk in the savings and
loan industry. Journal of Business Research 37(1): 63-69.
Galindo, A. and Micco, A. 2004. Do state owned banks promote growth? Cross-country evidence for
manufacturing industries. Economics Letters 84(3): 371-376.
Garcia-Cestona, M. and Surroca, J. 2008. Multiple goals and ownership structure: Effects on the
performance of Spanish savings banks. European Journal of Operational Research 187(2): 582-
599.
Goddard, J., Molyneux, P., Wilson, J.O.S., and Tavakoli, M. 2007. European banking: An overview.
Journal of Banking & Finance 31(7): 1911-1935.
Hackethal, A., Schmidt, R.H., and Tyrell, M. 2006. The transformation of the German financial system.
In Max Fry Workshop 2005 431-456. Birmingham, ENGLAND: Editions Dalloz.
Hardie, I. and Howarth, D. 2009. Die Krise but not La Crise? The Financial Crisis and the
Transformation of German and French Banking Systems. Journal of Common Market Studies
47(5): 1017-1039.
Hau, H. and Thum, M. 2009. Subprime crisis and board (in-) competence: private versus public banks
in Germany. Economic Policy(60): 701-752.
Hauner, D. 2009. Public debt and financial development. Journal of Development Economics 88(1):
171-183.
Hellmann, T.F., Murdock, K.C., and Stiglitz, J.E. 2000. Liberalization, Moral Hazard in Banking, and
Prudential Regulation: Are Capital Requirements Enough? The American Economic Review 90(1):
147-165.
Iannotta, G., Nocera, G., and Sironi, A. 2007. Ownership structure, risk and performance in the
European banking industry. Journal of Banking & Finance 31(7): 2127-2149.
Kwan, S.h. 2004. Risk and return of publicly versus privately owned banks. Federal Reserve Bank of
New York Economic Policy Review 10: 97-107.
Megginson, W.L. 2003. The economics of bank privatization. In World-Bank Conference on Bank
Privation 1931-1980. Washington, DC: Elsevier Science Bv.
De publieke bank in Europa | Referenties 124
Meister, E. 2006. Welcome and Opening Remarks. In International Conference on Public versus
Private Ownership of Financial Institutions. Frankfurt am Main: Deutsche Bundesbank.
Micco, A. and Panizza, U. 2006. Bank ownership and lending behavior. Economics Letters 93(2): 248-
254.
Micco, A., Panizza, U., and Yanez, M. 2004. Bank ownership and performance. Does politics matter?
In 17th Australasian Finance and Banking Conference 219-241. Sydney, Australia: Elsevier Science
Bv.
Narayanan, R.P., Rangan, K.P., and Rangan, N.K. 2007. The effect of private-debt-underwriting
reputation on bank public-debt underwriting. Review of Financial Studies 20(3): 597-618.
Nichols, D.C., Wahlen, J.M., and Wieland, M.M. 2009. Publicly traded versus privately held:
implications for conditional conservatism in bank accounting. Review of Accounting Studies 14(1):
88-122.
Pagoulatos, G. 2003. Financial Interventionism and Liberalization in Southern Europe: State, Bankers,
and the Politics of Disinflation. Journal of Public Policy 23(2): 171-199.
Porta, R.L., Lopez-de-Silanes, F., and Shleifer, A. 2002. Government Ownership of Banks. The Journal
of Finance 57(1): 265-301.
Sapienza, P. 2002. What do State-Owned Firms Maximize? Evidence from Italian Banks. Chicago:
Northwestern University.
-. 2004. The effects of government ownership on bank lending. Journal of Financial Economics 72(2):
357-384.
Saunders, A., Strock, E., and Travlos, N.G. 1990. Ownership Structure, Deregulation, and Bank Risk
Taking. The Journal of Finance 45(2): 643-654.
Schmidt, V.A. 1996. Review: Industrial Policy and Policies of Industry in Advanced Industrialized
Nations. Comparative Politics 28(2): 225-248.
Muñoz, I., Norden, L., and Udell, G.F. 2008. Liberalization, corporate governance and savings banks.
In: EFA 2008 Meetings, Athens.
Shaffer, S. 2001. Banking conduct before the European single banking license: a cross-country
comparison. The North American Journal of Economics and Finance 12(1): 79-104.
De publieke bank in Europa | Referenties 125
Sironi, A. 2003. Testing for market discipline in the European banking industry: Evidence from
subordinated debt issues. Journal of Money Credit and Banking 35(3): 443-472.
Tulkens, H. 1993. On FDH efficiency analysis: some methodological issues and applications to retail
banking, courts, and urban transit. Journal of Productivity Analysis 4(1-2): 183.
Uhde, A. and Heimeshoff, U. 2009. Consolidation in banking and financial stability in Europe:
Empirical evidence. Journal of Banking & Finance 33(7): 1299-1311.
Usai, S. and Vannini, M. 2005. Banking structure and regional economic growth: lessons from Italy.
Annals of Regional Science 39(4): 691-714.
Vanzetti, J. 2009. Waarom een openbare bank nodig is. Marxistische Studies 88: 13-42.
Vennet, R.V. 1996. The effect of mergers and acquisitions on the efficiency and profitability of EC
credit institutions. Journal of Banking & Finance 20(9): 1531-1558.
Verbrugge, J., Megginson, W., and Owens, W. 1999. State ownership and the financial performance
of privatized banks: an empirical analysis. In World bank/Federal Reserve Bank of Dallas
Conference, Washington DC.
Vins, O. 2008. How Politics Influence State-owned Banks - the Case of German Savings Banks.
Frankfurt am Main: Goethe University, Department of Finance.
Xifra, J. and Ordeix, E. 2009. Managing reputational risk in an economic downturn: The case of Banco
Santander. Public Relations Review 35(4): 353-360.
BOEKEN
Gerschenkron, A. 1962. Economic Backwardness in Historical Perspective. Cambridge, MA: Harvard
University Press.
Sinn, H.-W. 1999. The German state banks : global players in the international financial markets.
Cheltenham: Elgar.
Van Hees, M. 2010. Banques qui pillent, banques qui pleurent. Brussel: Aden.
De publieke bank in Europa | Referenties 126
ARTIKELS IN KRANTEN EN MAGAZINES (OP DATUM)
20/01/1992. Nelan, B.W., Jackson, J.O., and Mader, W. In the same boat and bailing. In Time, p. 30.
04/02/2005. Corijn, E. Mijnheer Votron en ik. In De Tijd, pp. 12. Mediafin.
01/09/2005. Public sector banks leverage traditional strengths for a new style of profitability.
Euromoney, pp. 117-122, Germany.
01/07/2006. Battles with Brussels. In Economist, p. 69.
27/08/2007. Münchau, W. Another Landesbank bites the dust. In Eurointelligence.com.
31/08/2007. Thomas, M., Wilkie, T., and Daly, B. LBBW set for SachsenLB takeover, results leave
WestLB vulnerable. In Euroweek.
14/12/2007. Landesbank Banden-Württemberg finalises Eu328m cost, terms for Sachsen LB
purchase. In Euroweek, p. 112.
24/10/2008. German banks fear government aid 'stigma'. In Euroweek, p. 25.
05/12/2008. Bayern LB plans widespread cost cuts, announces Eu1,67bn loss. In Euroweek, p. 51.
18/03/2009. Miller, A. Hoe zou een bankbediende ethisch kunnen werken. In Knack. Roularta.
27/03/2009. Mixed German bank results: Bayern loss, west LB profit. In Euroweek, p. 65.
07/05/2009. The sick banking system of Europe. In Economist, p. 77-78.
08/05/2009. WestLB fury at S&P downgrade, Moody's cuts HSN Nord. In Euroweek, p. 50.
15/05/2009. EC says West LB to halve assets, BayernLB under scrutiny. In Euroweek, p. 70.
28/05/2009. Germany's banking bail-out is a shambles. Or is it? In Euroweek, p. 58.
12/06/2009. German cabinet approves Landesbank bail-out draft. In Euroweek, p. 65.
04/09/2009. Van De Cloot, I. Moeten de banken de crisis betalen? In De Standaard, pp. 55. Corelio.
De publieke bank in Europa | Referenties 127
19/09/2009. Tanghe, N. 'Hebben ze het nog niet begrepen?'. In De Standaard, pp. 35. Corelio.
24/09/2009. Vanbrussel, E. BNP betaalt Franse steun terug. In De Morgen, pp. 21. De Persgroep.
26/09/2009. Dendooven, P. De Belgische miljarden onder het Franse tapijt. In De Standaard, pp. 42.
Corelio.
26/09/2009. Sephina, M. 'Doorgaan of niet? We hebben het ons meermaals afgevraagd', intervieuw
met Thierry Valène, toponderhandelaar BNP Paribas. In De Tijd, pp. 44. Mediafin.
01/10/2009. Huybrechts, P. BNP-operatie goed voor Fortis Holding? In De Standaard, pp. 65. Corelio.
01/10/2009. van Geyte, J. Nv België grootste aandeelhouder BNP Paribas. In Gazet Van Antwerpen,
pp. 11. Concentra.
08/11/2009. Arlidge, J. I'm doing 'God's work'. Meet Mr. Goldman Sachs. Sunday Times.
13/11/2009. Prijs calloptie BNPP verlaagd. In De Tijd, p. 4. Mediafin.
14/11/2009. Corthouts, J. Banken spelen opnieuw Russische roulette. In De Morgen, pp. 38. De
Persgroep.
26/11/2009. German Banking: Bail-out poker. In Economist, p. 87.
12/01/2010. Broens, B. Bad bank Fortis haalt meer dan 4 miljard euro binnen. In De Tijd, pp. 1-3.
Mediafin.
13/01/2010. Albers, I. 'Eerst werkgelegenheid, dan begroting saneren'. In De Standaard, p. 8. Corelio
15/03/2010. 'Belgische banken nog altijd kwetsbaar', zegt IMF. In De Standaard, p. 22. Corelio.
26/03/2010. Schoors, K. 2010. Koen Schoors legt uit waarom Europa Griekenland niet zomaar mag
redden. In De Morgen, pp. 25. De Persgroep.
29/04/2010. Neither a borrower nor a lender be. In Economist, p. 65.
03/05/2010. Demets, F. and Eeckhout, B. Begrotingsspecialisten Paul De Grauwe en Herman Matthijs
voorspellen forse besparingen én hogere belastingen. In De Morgen, pp. 58. De Persgroep.
08/05/2010. Noels, G. ‘We storen miljarden in een bodemloze put.’ In Het Nieuwsblad, pp. 20.
Corelio.
De publieke bank in Europa | Referenties 128
20/05/2010. Dendooven, P. Megabesparing onvermijdelijk. In De Standaard, pp. E1. Corlelio.
21/05/2010. Van Der Vaart, J. 'Duitsland is in de schuldenval getrapt'. In De Standaard, pp. 26.
Corelio.
09/06/2010. Vanpeteghem, B. and Killemans, D. 'Is 750 miljard niet voldoende, dan doen we meer'.
In Trends Cash, pp. 40. Roularta.
29/06/2010b. Wegwijs in doolhof van bankentaks. In De Standaard, p. 27. Corelio.
6/07/2010b. Broens, B. Miljard winst voor bad bank Fortis. In De Tijd, pp. 4. Mediafin.
ANDERE PUBLICATIES
Bayerische Landesbank (Bayern LB). 2007, 2008, 2009. Annual Reports. www.bayernlb.de.
Geconsulteerd op 25 april 2010.
Bellot, F., Coëme, G., De Croo, H., Van Der Auwera, L., Collas, B. 2009 De financiële en bankcrisis.
Verslag. Bijzondere commissie belast met het onderzoek naar de financiële en bankcrisis. Belgische
Senaat. S.4-1100. http://www.senate.be/www/?MIval=/dossier&LEG=4&NR=1100&LANG=nl,
Geconsulteerd op 20 juni 2010.
BNP Paribas. 2009. Annual Report. www.bnpparibas.com. Geconsulteerd op 25 juni 2010.
BNP Paribas Fortis België. 2009. Jaarverslag. www.bnpparibas.be. Geconsulteerd op 13 juni 2010.
Buffel, L. 2009. De steunmaatregelen van de Belgische overheden ten gunste van de financiële sector
en de weerslag ervan op de overheidsfinanciën. Studie- en Documentatiedienst FOD Financiën.
http://docufin.fgov.be/intersalgfr/thema/publicaties/documenta/2009/BdocB_2009_Q2n_Buffel.
pdf. Geconsulteed op 17 juni 2010.
Dexia Bank België. 2005, 2006, 2007, 2008, 2009. Jaarverslagen. www.dexia.be. Geconsulteerd op 13
juni 2010.
European Association of Public Banks (EAPB). 2009. Financial Institutions in Europe with public
ownership. www.eapb.be. Geconsulteerd op 20 maart 2010.
De publieke bank in Europa | Referenties 129
Europese Commissie. 2010. Scorebord Staatssteun. Verslag over de recente ontwikkelingen met
betrekking tot crisissteun voor de financiële sector. Voorjaarseditie 2010. COM(2010)255
definitief. http://ec.europa.eu/competition/state_aid/studies_reports/studies_reports.html,
geconsulteerd op 17 juni 2010.
Fortis Bank SA/NV. 2005, 2006, 2007, 2008. Jaarverslagen. www.fortisbank.com. Geconsulteerd op
13 juni 2010.
KBC Groep NV. 2005, 2006, 2007. Jaarverslagen. www.kbc.com. Geconsulteerd op 13 juni 2010.
Landesbank Baden-Württemberg (LBBW). 2007, 2008, 2009. Annual Reports. www.lbbw.de.
Geconsulteerd op 25 april 2010.
Landesbank Nordrhein-Westfalen (West LB). 2007, 2008, 2009. Annual Reports. www.westlb.com.
Geconsulteerd op 25 april 2010.
Petrovic, A. and Tutsch, R. 2009. National rescue measures in response to the current financial crisis.
Europese Centrale Bank (ECB). Eurosystem. http://www.ecb.int/pub/pdf/scplps/ecblwp8.pdf.
Geconsulteerd op 17 juni 2010.
De publieke bank in Europa | Bijlage: Gedetailleerd overzicht van de staatssteun voor Europese banken tijdens de financiële crisis van 2007-2009
130
BIJLAGE: GEDETAILLEERD OVERZICHT VAN DE STAATSSTEUN VOOR
EUROPESE BANKEN TIJDENS DE FINANCIËLE CRISIS VAN 2007-2009
In deze bijlage geven we een gedetailleerd overzicht van de staatssteun die de Europese banken
ontvingen tijdens de financiële crisis van 2007-2009. We bekijken opeenvolgend de
staatswaarborgen, de herkapitalisaties, de nationalisaties en een reeks andere maatregelen om de
banken overeind te houden. Dit overzicht is niet compleet, maar het geeft wel een goed beeld van de
soorten interventies die er vanuit de staten geweest zijn en de omvang ervan.
STAATSWAARBORGEN
Een eerste vorm van staatsinterventie bestaat uit het voorzien van staatswaarborgen. Dergelijke
maatregelen werden ingevoerd door 22 van de 27 Europese lidstaten (Petrovic & Tutsch, 2009, pp.
100-101). Het totale volume aan garanties tussen het najaar 2008 en maart 2010 liep volgens de
Europese Commissie (2010) op tot 2.747 miljard euro. De benuttinggraad van deze garanties loopt
sterk uiteen tussen de verschillende lidstaten, gaande van 7 % in Griekenland tot 73% in Cyprus
(Europese Commissie, 2010, p. 7).
Tegen 31 maart 2010 had de Europese Commissie bovendien 402,8 miljard euro aan ad-hoc
garanties voor individuele instellingen goedgekeurd. Van dit bedrag neemt België niet minder dan
240,8 miljard euro voor zijn rekening, daar dit land ervoor koos om geen algemene regeling voor
staatswaarborgen uit te werken, maar telkens maatregelen te nemen op basis van individuele
besluiten (Europese Commissie, 2010, p. 7). Uit het overzicht van de Europese Centrale Bank blijkt
dat het zowel private als publieke banken zijn die bij de staat zijn gaan aankloppen voor dergelijke
individuele garanties (Petrovic & Tutsch, 2009, pp. 10-16).
De publieke bank in Europa | Bijlage: Gedetailleerd overzicht van de staatssteun voor Europese banken tijdens de financiële crisis van 2007-2009
131
Zo werden er in Oostenrijk specifieke garanties toegekend aan ‘Erste Bank Group AG’ ( 4 miljard
euro), ‘Kummunalkredit AG’ (5,2 miljard euro), ‘Oesterrechische Clearingbank AG’ (4 miljard euro),
‘Raffeisen Zentralbank Österreich’ (4,25 miljard euro) en ‘Hypo Alpe-Adria-Bank International AG’
(1,35 miljard euro) (Petrovic & Tutsch, 2009, p.10).
In Duitsland werden er door de federale overhead en de deelstaten staatsgaranties toegekend aan
‘Aereal Bank’ (4 miljard), ‘Bayern LB’ (15 miljard), ‘Commerzbank’ (15 miljard), ‘HSH Nordbank’ (30
miljard), ‘Hypo Real Estate’ (52 miljard), ‘IKB’ (5 miljard) ‘Sicherungseinrichtungsgesellschaft
deutscher Banken’ (SdB) (6,7 miljard), ‘Sachsen LB’ (2,75 miljard) en ‘Nord LB’ (20 miljard) (Petrovic &
Tutsch, 2009, pp. 36-37).
In België kregen zowel het semipublieke Dexia (in samenwerking met Frankrijk en Luxemburg) als het
private Fortis beiden staatswaarborgen ter waarde van 150 miljard euro (waarvan er in het geval van
Dexia 90,75 miljard voor de rekening van België waren) op interbancaire (en obligatie-)leningen
(Buffel, 2009, p. 54; Petrovic & Tutsch, 2009, pp. 15-16). In 2009 werd de totale kost van deze
waarborgen door Dexia zelf op 500 à 600 miljoen euro geschat127 (Buffel, 2009, p. 54).
HERKAPITALISATIE
Ten tweede werden er tal van maatregelen ter herkapitalisatie doorgevoerd om de kapitaalbasis van
relatief goed werkende banken te verstevigen. Dergelijke maatregelen werden doorgevoerd in 19
van de 27 Europese lidstaten (Petrovic & Tutsch, 2009, pp. 100-101). Het totale aantal goedgekeurde
herkapitalisatiemaatregelen tussen het najaar van 2008 en maart 2010 bedroeg 338,2 miljard euro,
waarvan er 92,3 miljard euro effectief gebruik werd. Ondertussen liep het volume goedgekeurde ad-
hoc maatregelen op tot 164,9 miljard euro, waarvan er 149,2 miljard euro effectief gebruikt werd.
127
De vergoeding voor deze waarborgen verloopt als volgt: op transacties met een korte termijn (minder dan één maand),
een middellange termijn (tussen één maand en 12 maanden) en een lange termijn (meer dan 12 maanden), bedragen de
premies respectievelijk 25 (of 50 vanaf februari 2009), 50 en 87,60 basispunten (Buffel, 2009, p. 54).
De publieke bank in Europa | Bijlage: Gedetailleerd overzicht van de staatssteun voor Europese banken tijdens de financiële crisis van 2007-2009
132
De herkapitalisatiemaatregelen voor Oostenrijkse banken bedroegen 1 miljard euro voor ‘Erste Bank
Group’, 1,2 miljard euro voor ‘Kommunalkredit AG’, 1 miljard euro voor ‘Österrechische Volksbanken
AG’, 1,75 miljard euro voor ‘Raffeisen Zentralbank Österreich AG’, 400 miljoen euro voor ‘Constantia’
en 900 miljoen euro voor ‘Hypo Alpe Adria AG’ (Petrovic & Tutsch, 2009, pp. 11-12).
In Frankrijk werden er individuele herkapitalisatiemaatregelen doorgevoerd ten behoeve van Dexia
(samen met Luxemburg en België) ter waarde van 3 miljard (6,4 in het totaal), ‘Banque Fédérale des
Banques Populaires’ (0,95 miljard euro), ‘Société Générale’ (1,7 miljard euro), ‘Caisse Nationale des
Caisses d’épargne’ (1,1 miljard euro), ‘Crédit Agricole’ (3 miljard euro), ‘Crédit Mutuel’ (1,2 miljard
euro) en ‘BNP Paribas’ (2 keer 2,55 miljard euro) (Petrovic & Tutsch, 2009, p. 34) Voor haar injectie
van 5,1 miljard in BNP Paribas kreeg de Franse overheid zogenoemde “preferente aandelen”, die niet
stemgerechtigd zijn, maar wel recht geven op een dividend (De Morgen, 24/09/2009). Bovendien
keurde de Europese Commissie een verdere injectie van 2,45 miljard aan kapitaal in de institutie die
werd gecreëerd bij de fusie van ‘Caisse Nationale des Caisses d'épargne’ en de ‘Banque Fédérale des
Banques Populaires’ goed (Petrovic & Tutsch, 2009, p. 34).
In Duitsland waren ‘Aareal Bank’ (0,53 miljard euro), ‘Commerzbank’ (10 miljard euro) en ‘HSN
Nordbank’ (3 miljard euro) de begunstigden van individuele herkapitalisatiemaatregelen (Petrovic &
Tutsch, 2009, p. 38).
België nam een aandeel van 3 miljard (van de totale 6,4 miljard) in de herkapitalisatie van Dexia
(Buffel, 2009, p. 61), een herkapitalisatie van Fortis door de federale overheid (door haar aandeel in
Fortis N.V. met twee stappen van 4,7 miljard euro op te trekken tot 99,93% van alle aandelen) en een
herkapitalisatie door de gewesten van de ‘Ethias Groep’ (1,5 miljard), waardoor de drie overheden
elk een blokkeringminderheid van 25% + één aandeel verwierven (Buffel, 2009, pp. 49-50; Petrovic &
Tutsch, 2009, p. 16; Van Hees, 2010, p. 201), voor haar rekening. De Belgische staat verbindt zich er
ook toe om in te tekenen op een eventuele kapitaalverhoging van 1,77 miljard in KBC (Buffel, 2009,
p. 56).
De publieke bank in Europa | Bijlage: Gedetailleerd overzicht van de staatssteun voor Europese banken tijdens de financiële crisis van 2007-2009
133
NATIONALISATIES
Ten slotte werden er ook een aantal banken genationaliseerd met het oog op herstructurering en
een latere herintrede in de markt (Petrovic & Tutsch, 2009, pp. 6-7). In het totaal hebben er 9 van de
27 lidstaten hier raamwerken voor opgezet (Petrovic & Tutsch, 2009, pp. 100-101), hoewel het totale
aantal nationalisaties tot dusver beperkt blijkt te zijn.
Zo heeft de Duitse overheid zich gewaagd aan het meerderheidsaandeelhouderschap van ‘Deutsche
Industriebank’ (IKB), de volledige nationalisering van ‘Hypo Real Estate’ (HRE) en wat analisten een
“nationalisatie met een andere naam” genoemd hebben: het opnemen van 25% van de aandelen en
bepaalde vetorechten in Commerzbank (Hardie & Howarth, 2009, pp. 1031-1032; Petrovic & Tutsch,
2009, pp. 40-41). Verder werden de Ierse ‘Anglo Irisch Bank Corporation’ (Petrovic & Tutsch, 2009,
pp. 50), de Letse ‘Parex banka’ (Petrovic & Tutsch, 2009, p. 56) en het Portugese ‘Banco Português de
Negòcios S.A.’ (Petrovic & Tutsch, 2009, p. 68) genationaliseerd.
Verder werd het Nederlandse stuk van Fortis ‘Fortis Bank Nederland Holding’ (in overeenstemming
met de Belgische en Luxemburgse overheid) ook genationaliseerd door de Nederlandse overheid
(Petrovic & Tutsch, 2009, p. 63) en werd het Belgische stuk verkocht aan ‘BNP Paribas’, in ruil voor
11,6% van de aandelen met stemrecht in deze Franse bank (Buffel, 2009, pp. 45-46). De Franse
overheid trok – op haar beurt – haar aandeel in ‘BNP Paribas’ (tijdelijk) op tot 17%, zorgde voor de
fusie van ‘Caisse d'Epargne’ en ‘Banque Populaire’ en zette de economische topadviseur van
president Nicolas Sarcozy aan het hoofd van de nieuwe bank (Hardie & Howarth, 2009, p. 1032).
Zelfs in landen waar staatseigenaarschap van banken nooit een zeer belangrijke rol heeft gespeeld,
zoals in de Verenigde Staten en het Verenigd Koninkrijk, duikt er nu een bankensector op die
gedeeltelijk in staatshanden is (Andrianova et al., 2009, p. 1; Hau & Thum, 2009, p. 704). Zo werden
‘Northern Rock’ (bij gebrek aan private overnemer) en ‘Bradford & Bringley’s’ (hetzij slechts tijdelijk)
in handen genomen door het Verenigd Koninkrijk (Petrovic & Tutsch, 2009, pp. 84-85).
De publieke bank in Europa | Bijlage: Gedetailleerd overzicht van de staatssteun voor Europese banken tijdens de financiële crisis van 2007-2009
134
ANDERE MAATREGELEN
Daarnaast werden er ook leningen voorzien om het functioneren en de stabiliteit van het financiële
systeem te verstevigen en om de financiering van het bredere economisch systeem niet in het
gedrang te laten komen (Petrovic & Tutsch, 2009, p. 6). Dergelijke maatregelen werden doorgevoerd
in 14 van de 27 Europese lidstaten (Petrovic & Tutsch, 2009, pp. 100-101).
Zo werden er bijvoorbeeld in Frankrijk leningen met een interest van 4% vanuit het ministerie van
economie toegekend aan –onder andere – de volgende banken: ‘Banque Fédérale des Banques
Populaires’, ‘Banque PSA Finance’, ‘BNP Paribas’, ‘Caisse Nationale des Caisses d'Epargne’, ‘Crédit
Agricole’, ‘Crédit Mutuel’ en ‘Société Générale’ (Petrovic & Tutsch, 2009, p. 34).
In België werden er tweemaal (één keer door de Federale overheid en één keer door Vlaanderen)
achtergestelde leningen toegekend aan KBC (ter waarde van twee maal 3,5 miljard). Het betreft de
uitgifte van bevoorrechte, niet-stemgerechtigde, maar eeuwigdurende kernkapitaaleffecten, die KBC
op ieder ogenblik mag terugkopen tegen 150 % van de uitgifteprijs. Verder werd er tevens een
tijdelijk overbruggingskrediet ter waarde van 3 miljard euro ter beschikking gesteld aan ‘Fortis
Holding’ en werd er een lening van 160 miljoen euro toegekend aan het Groothertogdom
Luxemburg, in het kader van de herstructurering van ‘Kaupthing Bank’128 (Buffel, 2009, pp. 48-50;
Petrovic & Tutsch, 2009, p. 16; Van Hees, 2010, p. 201).
Verder werden er ook tal van initiatieven genomen om financiële instellingen van hun “toxische”
activa af te helpen (Petrovic & Tutsch, 2009, p. 6). Dergelijke maatregelen werden doorgevoerd in 10
van de 27 Europese lidstaten (Petrovic & Tutsch, 2009, pp. 100-101). Het nominale bedrag van al
deze maatregelen voor “aan bijzondere waardevermindering onderhevige activa” bedraagt 376
miljard euro (of 3% van het BBP van de EU-27 lidstaten).
128 De gedupeerde Belgische beleggers worden tot 20.000 euro vergoed door het Groothertogdom Luxemburg. De
aanvullende vergoeding tot 100.000 euro zal voor de helft ten laste zijn van het Groothertogdom Luxemburg en voor de
helft van de Belgische Staat, waarvan de tussenkomst geraamd wordt op 75 à 85 mln. euro. Het bedrag van de op 9 juli
2009 toegekende lening is dus ongeveer het dubbele van het echte risico voor de Belgische Staat (Buffel, 2009, p. 51).
De publieke bank in Europa | Bijlage: Gedetailleerd overzicht van de staatssteun voor Europese banken tijdens de financiële crisis van 2007-2009
135
Een omvangrijke Ierse regeling en een grootschalig initiatief van het Verenigd Koninkrijk zouden
samen 80% van deze maatregelen uitmaken (Europese Commissie, 2010, p. 10). In het Verenigd
Koninkrijk werden het ‘Asset protection scheme’ (APS) en het ‘Special Liquidity Scheme’ (SLS)
uitgewerkt, waarvan zowel ‘RBS’ als ‘Lloyds Banking Group’ gebruik willen maken, respectievelijk
voor een equivalent in ponden (GBP) van ongeveer 372 en 298 miljard euro (Petrovic & Tutsch, 2009,
pp. 82-84). Het totale volume van maatregelen voor “aan een bijzonder waardevermindering
onderhevige activa” dat in Ierland werd goedgekeurd, loopt op tot 54 miljard euro (of 29% van het
Ierse BBP) (Europese Commissie, 2010, p. 10).
Ook Duitsland maakte werk van een “bad bank”-wet, die enerzijds voorziet in het opzetten van een
‘Special Purpose Vehicle’ (SPV) voor het wegschrijven van rommelkredieten en die anderzijds het
‘Winding-up agency scheme’ (AidA) in het leven roept waarbij Duitse banken slechte activa en niet-
strategische investeringen kunnen doorschuiven naar een apart publiek agentschap met
gedeeltelijke legale capaciteit (Petrovic & Tutsch, 2009, pp. 39-40)129.
De Belgische staat waarborgt risicovolle kredieten ter waarde van 13,36 miljard euro. KBC zou hierop
al beroep hebben gedaan, in verband met een portefeuille aan CDO’s ter waarde van 1,12 miljard
euro, waarvoor zij in ruil een inschrijvingspremie en een garantiepremie moest betalen (Buffel, 2009,
pp. 56-57). Verder tekende de Belgische federale overheid in op een kapitaalsinjectie van 600 miljoen
euro en een tijdelijke lening van 2 miljard euro aan een SVP onder de naam ‘Royal Park Investments’
dat werd opgezet om toxische activa van Fortis in onder te brengen (Buffel, 2009, pp. 48-49; Van
Hees, 2010, p. 186), waarin de Belgische staat 43%, Fortis Holding 45% en de Franse bank BNP
Paribas 12% van de aandelen op zich nemen (Van hees, 2010, p. 206)130.
129
Deze regeling liep echter af begin 2010 zonder dat er een beroep op werd gedaan (Europese Commissie, 2010, p. 10).
130 Verder verleent de staat, conform een overeenkomst met BNP Paribas, een waarborgen op onder andere een Fortis
Bank gefinancierde schuld in het SPV ter waarde van 4,365 miljard euro, de eindverliezen van een door Fortis Bank België
aangehouden portefeuille aan rommelkredieten van 1,5 miljard euro, een lening van Fortis Bank aan Fortis Holding voor de
financiering van zijn participatie in het SVP ter waarde van 1 miljard euro en op een vordering van Fortis Bank op Fortis
Holding voor een portefeuille aan rommelkredieten ter waarde van 2,35 miljard euro (Buffel, 2009, p. 55).
Recommended