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Ponencia Karlos Perez Armiño 2007 estiu
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Economía de la guerra y malgobierno como condiciona ntes de los
procesos de rehabilitación. El caso de Angola 1
Karlos Pérez de Armiño. Profesor Titular de Relaciones Internacionales.
Universidad del País Vasco-Euskal Herriko Unibertsitatea. Investigador de
HEGOA-Instituto de Estudios sobre Desarrollo y Cooperación Internacional
Introducción
La literatura especializada suele explicar los procesos de rehabilitación
posbélica como un conjunto de procesos superpuestos e interdependientes
entre sí, que deberían llevar de la guerra a la paz, de la emergencia
humanitaria a un entorno de desarrollo, de regímenes autocráticos a sistemas
pluripartidistas y de una economía distorsionada por el conflicto a otra saneada,
la cual, en el actual contexto internacional, normalmente se concibe como una
economía de mercado. Sin embargo, cada proceso de rehabilitación posbélica
es singular y presenta características propias, de modo que muchas veces la
realidad no sigue ese patrón ideal.
En efecto, son muchos los factores que pueden obstaculizar, distorsionar o,
cuando menos, condicionar la reconstrucción posbélica de un país 1 Este artículo desarrolla la conferencia del mismo título pronunciada por el autor en la XXII Edició Curs d’Estiu de la Universitat Internacional de la Pau de Sant Cugat del Vallès, realizada en julio de 2006. Sus contenidos se derivan de la realización del proyecto de investigación titulado “Seguridad humana, desarrollo humano y gobernabilidad como claves de los procesos de reconciliación y rehabilitación posbélicas”, financiado por la Universidad del País Vasco. Ref: 1/UPV 00111.323-H-15866/2004. Igualmente, son resultado del trabajo de campo realizado por el autor en Angola durante los veranos de 2001 y 2004. El autor agradece la colaboración prestada por las múltiples personas y organizaciones que fueron entrevistadas o proporcionaron apoyo en dichas visitas.
2
determinado, tales como la pervivencia de las motivaciones originales del
conflicto, la persistencia en el tiempo de paz de redes e intereses económicos
que conformaron la “economía política de la guerra”, o las prácticas de mal
gobierno (falta de avances en la construcción de un sistema integrador y
democrático) por parte del nuevo régimen político.
Angola, donde la paz llegó en 2002 tras cuatro décadas de guerras
devastadoras, es un buen ejemplo de proceso de rehabilitación posbélica
distorsionado e imperfecto, debido a los tres factores citados y a algunos otros,
como el escaso papel jugado por la comunidad internacional (en concreto, por
Naciones Unidas y los donantes de ayuda) y, de forma determinante, por su
gran riqueza petrolera. Los recursos generados por el petróleo constituyen una
oportunidad potencial para el bienestar y el desarrollo de la población del país,
pero en la práctica representa la causa última de que los modelos político y
económico que se vienen edificando en él estén dando la espalda a la gran
mayoría, que sigue sumida en la pobreza en contraste con el acelerado
enriquecimiento de una minoría. Ciertamente estos años se han registrado
algunos avances, pero los pasos hacia una democracia integradora y hacia un
desarrollo humano que satisfaga las necesidades básicas de la población están
resultando excesivamente lentos, poco claros e insuficientes.
Por otro lado, una vez finalizada la guerra, era de esperar la reanudación de las
reformas democratizadoras iniciadas en 1991 y, a tal fin, la puesta en marcha
de un proceso de transición democrática, previo a las próximas elecciones,
para garantizar que éstas puedan celebrarse en condiciones de igualdad y
3
transparencia (Modiba, 2003:83, 89). Sin embargo, tal proceso está siendo
lento y poco visible. De hecho, después de reiterados aplazamientos, se
desconoce la fecha de las elecciones, y la elaboración del censo electoral está
afrontando diversos problemas. Además, no se ha procedido a corregir el
control patrimonial del Estado por parte del MPLA, a garantizar la división de
poderes en aquél, ni a incrementar la libertad de los medios de comunicación.
Dicho de otra forma, el actual proceso de reconstrucción en Angola no parece
estar afrontando adecuadamente muchos de los problemas que estimularon la
guerra, ni los grandes desequilibrios y distorsiones generados por ella, de
modo que existe el riesgo de que las heridas no cicatricen adecuadamente.
Tales problemas y desequilibrios son básicamente de dos tipos:
socioeconómicos y políticos. Entre los socioeconómicos destacan los altos
niveles de pobreza y la creciente desigualdad social, fruto de un sistema
depredador, modelado en gran medida por los intereses que conformaron la
“economía política de la guerra” durante décadas de conflicto, y en el que las
elites utilizan el poder político como un instrumento para acaparar
fraudulentamente los recursos del país y enriquecerse. En cuanto a los
problemas políticos, cabe subrayar los agravios y disputas relacionados con la
falta de democracia, el autoritarismo y los sentimientos de exclusión política de
diferentes sectores políticos y grupos étnico-territoriales. Estos dos tipos de
problemas, el económico y el político, son grosso modo los que enfatizan
respectivamente dos enfoques empleados frecuentemente por la literatura
sobre las causas de las guerras civiles recientes: el de la avaricia (greed), que
explica los conflictos como una lucha por el control de determinados recursos
4
naturales lucrativos; y el del agravio (grievance), que presta importancia
también a factores políticos como los sentimientos de opresión o la violación de
derechos2. Ambos tienen su importancia y están interrelacionados entre sí,
como ocurre en Angola.
Como hemos mencionado, uno de los principales factores condicionantes de la
reconstrucción económica y política de Angola es su condición de gran
exportador de petróleo. En este sentido, es razonable pensar que la
persistencia de muchos de los problemas y desequilibrios económicos y
políticos en el actual proceso de reconstrucción pueden explicarse a través de
lo que en la bibliografía sobre desarrollo se ha denominado la “maldición de los
recursos”. Según este enfoque, los países pobres con una dependencia
excesiva de la exportación de recursos naturales tienen cierta tendencia a
disponer de unas menores tasas de desarrollo humano y de democracia3.
Ciertamente es una explicación que debe tomarse con prudencia y matizarse
en cada caso concreto, pues son muchos los factores que condicionan el
modelo político y económico de un país, pero que tiene cierta verosimilitud en
casos como el de Angola. La pujante economía exportadora de petróleo en
este país es clave para entender la persistencia de múltiples aspectos de
malgobierno, como son el uso patrimonial del Estado por la elite, el
autoritarismo, la corrupción o la represión. Las prácticas depredadoras de los
recursos del país, como los ingresos petrolíferos y otros, por parte de las elites
que controlan el Estado, constituyen la principal causa de que en esta
coyuntura histórica de reconstrucción no se esté avanzando con claridad hacia 2 Sobre estos debates, véase por ejemplo Ballentine y Sherman (2003). 3 Entre la abundante bibliografía sobre la maldición de los recursos, un estudio genérico es el de Ross (2001).
5
un sistema político democrático e integrador, y hacia un modelo económico
más equitativo y que garantice el desarrollo humano de la población.
El objetivo de este artículo es precisamente trazar la citada interrelación entre
factores económicos (apropiación de riquezas como prolongación de la
economía de guerra) y políticos (malgobierno caracterizado por un Estado
patrimonializado por unas elites depredadoras, generadora de tensiones y
disputas). Se trata de una combinación de “avaricia” y “agravios” gestada
durante décadas de guerra, pero que en gran medida viene condicionando
negativamente el proceso de reconstrucción posbélica y delimitará el futuro del
país. No obstante, es preciso comenzar esbozando brevemente la historia de
guerras de Angola y sus consecuencias.
Las guerras de Angola
Angola es un crisol de diferentes grupos étnicos y antiguos reinos nativos,
conformado a partir de la colonización portuguesa iniciada en 1483 y concluida
en 1975. Tal colonización se centró durante siglos en un lucrativo sistema de
captura y tráfico de esclavos hacia América, basado en algunos puertos
costeros pero sin control del interior, algo que solo tuvo lugar a partir de finales
del siglo XIX. Como consecuencia, la presencia de colonos fue escasa y la
metrópoli nunca estableció un sistema de gobierno sólido. El régimen colonial
se basó en un sistema de esclavitud que fue abolido en 1880, si bien otras
formas de trabajo forzado perduraron en realidad hasta mediados de los años
60. La economía colonial descansaba en la producción de algodón, caucho,
6
madera, minerales y, sobre todo, café, si bien hacia 1960 el principal recurso
pasó a ser el petróleo.
El colonialismo portugués no se basó en el gobierno indirecto mediante las
elites locales, sino en el mero privilegio de los colonos, por lo que no se esforzó
en desarrollar estructuras para el autogobierno ni en capacitar cuadros locales.
En una escala intermedia entre los colonos blancos y los indígenas, carentes
de derechos, se encontraban los assimilados, un reducido número de nativos
(1% del total al proclamarse la independencia) que habían hecho suya la
lengua y cultura portuguesas, y que habían obtenido el derecho a voto, la
ciudadanía portuguesa y un cierto estatus socioeconómico. Entre ellos se
encontraba un grupo más específico, el de los mulattos, conformado por
familias enriquecidas incluso ya al comienzo del período colonial, con el tráfico
de esclavos y otras actividades. Estos dos grupos, los mulattos y los
assimilados, han conformado las elites del país tras la independencia, y
constituyen un rasgo característico de la sociedad angolana, que le aporta otro
elemento más de complejidad y división añadido al étnico o al geográfico
(Malaquías, 2007:29-33).
Estimulados por la discriminación que sufrían, algunos sectores de assimilados
y de nativos con cierta formación desarrollaron una conciencia nacionalista y, a
finales de los 50, comenzaron la lucha por la independencia. Se abrió así un
período de cuatro décadas de conflicto armado casi ininterrumpido, con cuatro
guerras consecutivas: a) la guerra de la independencia (1957-1975), finalizada
al alcanzarse ésta; b) la guerra del mato (bosque) (1975-1991), finalizada con
7
los Acuerdos de Bicesse; c) la guerra de las ciudades (1992-1994), finalizada
con el Protocolo de Paz de Lusaka; y d) la última guerra (1998-2002), finalizada
con el Memorando de Entendimiento de Luena.
La guerra por la independencia fue librada por tres organizaciones
nacionalistas, mutuamente enfrentadas, pues cada una tenía sus propias bases
étnico-regionales: el MPLA (Movimiento Popular de Liberación de Angola),
apoyado especialmente por los kimbundus del norte, aunque con el perfil más
multiétnico y urbano de las tres; el FNLA (Frente Nacional de Liberación de
Angola), representativo de los bakongo del norte; y la UNITA (Unión Nacional
para la Independencia Total de Angola), apoyada sobre todo por los ovimbundu
del centro-sur. Otra diferencia significativa radicaba en la clase social de sus
líderes: mientras los de la UNITA y el FNLA eran principalmente assimilados
educados en las escuelas de los misioneros, el MPLA estaba controlado sobre
todo por mulattos (Malaquías, 2007:33).
Tras proclamarse en 1975 la independencia, de forma caótica y sin traspaso
formal de poder, las tres organizaciones citadas emprendieron una guerra civil
entre sí. El MPLA, con apoyo de soldados cubanos y material soviético, logró
controlar la capital y fundar la República Popular de Angola. Por su parte, la
UNITA (junto al FNLA, que pronto se disolvería) constituyó en Huambo la
República Democrática de Angola, contando con el apoyo de Sudáfrica y de los
EE.UU. Se conformó así un conflicto armado característico del período de la
guerra fría, en el que un bando era aliado del bloque socialista y otro del
capitalista.
8
La conclusión de la guerra fría facilitó diversas reformas económicas y políticas
en el país. A finales de los 80 se efectuó cierta liberalización de la economía,
privatizándose propiedades públicas que los sectores pudientes acapararon a
bajo precio, y en 1991 se implantó un sistema pluripartidista, legalizándose
diversas asociaciones y medios de comunicación independientes. Las reformas
facilitaron la firma, ese año, de los Acuerdos de Paz de Bicesse y la
celebración de elecciones en 1992, todo ello bajo la supervisión de las
Naciones Unidas.
Al verse derrotada en las urnas, la UNITA volvió a las armas, iniciando la
“guerra de las ciudades”, que ocasionó la quiebra de la economía y una severa
crisis humanitaria, así como una pérdida progresiva del apoyo internacional a
esa organización. Desde aproximadamente 1993, los EE.UU. dejaron de
respaldarla, legitimando y apoyando al gobierno del MPLA, como hicieron
también las NN.UU. y otros gobiernos (Messiant, 2004a:108).
Dicha guerra concluyó en 1994 con el Protocolo de Paz de Lusaka, que
estipulaba la creación de un Gobierno de Unidad Nacional. Sin embargo, el
incumplimiento de los acuerdos generó una escalada de la tensión hasta el
estallido de la última guerra en diciembre de 1998. En su transcurso, la UNITA
fue perdiendo progresivamente capacidad operativa y control del territorio,
debido a la pérdida de sus principales apoyos internacionales y a las sanciones
que le impuso en 1998 el Consejo de Seguridad, en particular la que prohibía
venderle armas o comerciar diamantes de las zonas que controlaba. Si bien
9
diferentes organizaciones sociales abogaban por un final dialogado al conflicto,
el gobierno y, tácitamente, los principales potencias y multinacionales con
intereses en el país (Messiant, 2004b), optaron por la derrota de la UNITA.
Ésta llegó cuando el ejército dio muerte a Jonas Savimbi, el líder de esa
organización, en febrero de 2002. De forma inmediata, las jefaturas militares de
ambas partes iniciaron negociaciones a puerta cerrada y sin presencia de otros
actores nacionales o internacionales (como pudieran ser las Naciones Unidas).
El acuerdo de paz se plasmó en el Memorando de Entendimiento de Luena,
firmado el 4 de abril de 2002 entre ambos ejércitos4. El documento estableció la
amnistía para todos los crímenes cometidos durante el conflicto, la integración
de 5.047 soldados de la UNITA en el ejército y la policía, y la desmovilización
del resto de las Fuerzas Militares de UNITA (92.000 soldados y 400.000
familiares), en una amplia operación ejecutada por el gobierno y el ejército, sin
que las Naciones Unidas jugaran papel significativo alguno.
El citado acuerdo de paz de Luena, aunque presentado como un acuerdo
conciliatorio entre las partes, en realidad supuso la rendición de la UNITA,
edulcorada con la concesión a sus líderes de algunas prebendas. Representó
una paz basada en la victoria del gobierno y en la consolidación de las elites
del MPLA, hecho que delimita el marco y la orientación del actual proceso de
rehabilitación del país.
El impacto del conflicto armado
4 El proceso conducente a este acuerdo y sus características pueden verse en Griffiths (2004).
10
Pocas guerras africanas han sido tan largas y devastadoras como la de Angola,
la cual colapsó la economía, exacerbó diferentes desequilibrios estructurales y,
ante todo, condenó a gran parte de la población a unas dramáticas condiciones
de vida y a una grave crisis humanitaria. El conflicto causó aproximadamente
un millón de muertos, unos 450.000 refugiados en otros países y unos cuatro
millones de desplazados internos, hacinados en la capital y otras ciudades en
condiciones calamitosas. La guerra además colapsó la actividad económica,
salvo la explotación de petróleo y diamantes, debido a la inseguridad reinante,
los desplazamientos de población, la destrucción masiva de las
infraestructuras, y la proliferación de minas antipersona y anticarro (unos 6
millones). Particularmente grave fue el colapso de la agricultura, antaño pujante
y generadora de la mayor parte del empleo, que quedó limitada a una práctica
de mera subsistencia familiar.
Estos factores, junto a la quiebra de los servicios sociales básicos y el pésimo
acceso al agua potable (solo un 50% disponía de ella en 2002), dieron lugar a
un grave deterioro de las condiciones nutricionales y sanitarias, con la aparición
en ocasiones de hambrunas y epidemias, que han persistido incluso tras
acabar el conflicto. Se alcanzó así uno de los mayores niveles de vulnerabilidad
socioeconómica del mundo, palpable en su tasa de esperanza de vida, una de
las más bajas del continente (40’8 años en 2003), y en su tasa de mortalidad
infantil (260 por 1000 ese año), la segunda más elevada en el mundo. Del
mismo modo, la guerra ocasionó una de las tasas de pobreza más elevadas del
mundo, de 68% en 2001, presente sobre todo en el campo (94%), pero muy
11
alta también en las ciudades (57%) debido al hacinamiento de millones de
desplazados en musseques (arrabales) en condiciones de insalubridad, falta de
servicios y desempleo. Dado que el país cuenta con una de las tasas de
crecimiento demográfico mayor del mundo (2’8% anual), existe un alto
porcentaje de jóvenes (60% de la población con menos de 20 años en 2002),
gran parte de los cuales carecen de formación, empleo y perspectivas, lo que
puede ser un foco de conflictos. Por último, la guerra también ha erosionado la
sociedad tradicional y sus redes de solidaridad, lo que ha aumentado la
vulnerabilidad de amplios sectores sociales.
Al acabar la guerra se pudieron percibir con rapidez algunas mejoras, como
una mayor libertad de movimientos y el retorno de los refugiados y desplazados
(casi concluido para octubre de 2005). Sin embargo, la reintegración
socioeconómica de estos colectivos y de los soldados de UNITA, así como la
mejora general de las condiciones socioeconómicas, se han demostrado lentas
y difíciles.
Interpretaciones sobre el conflicto
Existen diferentes interpretaciones en la literatura sobre las causas del origen
del conflicto armado en Angola (sobre si pesaron más las diferencias étnico-
territoriales internas o la confrontación mundial de bloques), así como, en
especial, sobre los motivos de la continuidad del mismo desde el fin de la
guerra fría hasta 2002. Algunos autores subrayan las tensiones identitario-
12
territoriales, en particular el sentimiento de discriminación histórica de los
ovimbundus del Planalto Central, base principal de la UNITA. Otros señalan el
carácter irreconciliable del MPLA y de la UNITA, por cuanto ambas han sido
organizaciones autoritarias e incapaces de compartir el poder, al tiempo que
representan mundos y bases sociales diferentes. En efecto, la UNITA, como se
ha dicho, tiene su principal apoyo en los ovimbundus del Planalto Central y
conecta mejor con el mundo rural tradicional; mientras que el MPLA tiene una
base étnica más diversificada, pero ha representado sobre todo a los mulattos
y a los kimbundus de la costa y del norte, presentando un perfil más urbano.
Ahora bien, gran parte de los autores coinciden en que, desde principios de los
años 90, el principal motivo de la guerra radicó en el deseo de las elites de
ambos lados para controlar la producción de diamantes y, sobre todo, de
petróleo. La UNITA se ha financiado fundamentalmente gracias a los
diamantes de las zonas del noreste, que tenía ocupadas, si bien desde finales
de los 90 estos ingresos mermaron por las sanciones del Consejo de
Seguridad a las compras de tales diamantes y por la conquista de muchas de
tales áreas por el ejército. Por su parte, el gobierno y la elite de Luanda
siempre ha dispuesto de los yacimientos de petróleo ubicados en el mar, un
“santuario” seguro ante el conflicto cuyo control solo era posible a través del
poder político.
Otra explicación tiene que ver con una cierta funcionalidad de la guerra como
excusa y contexto apropiados para preservar los intereses de la elite
gobernante, consolidando su poder político y expandiendo el económico. La
13
reanudación de la guerra en 1992 le sirvió al régimen como justificación para
adoptar diversas medidas que facilitaron la preservación de los privilegios y los
mecanismos de enriquecimiento fraudulento de las elites. En efecto, se
frenaron las reformas democratizadoras, se mantuvo la opacidad en la gestión
pública y se incrementaron las prácticas de patronazgo, el control social, así
como la represión y violación de derechos humanos con la excusa de la
seguridad nacional (Hodges, 2001:169, 173),
Así pues, para la mayoría de los autores, la principal explicación de la
prolongación del conflicto desde 1992 hasta 2002 radica en la búsqueda del
poder político por las elites de ambas partes como instrumento para acceder a
los enormes recursos naturales del país. Diversos actores nacionales clave
tenían intereses y extraían beneficios de la guerra (Malaquías, 2007:10), por lo
que no tenían intención real en acabar con ella y llegar a un acuerdo para
rivalizar democráticamente por el poder.
Abundancia de recursos y malgobierno
Los abundantes recursos naturales de los que dispone Angola podrían
garantizar el bienestar para sus ciudadanos. Sin embargo, el modelo de
desarrollo económico que se está gestando en el país, basado en grandes
desigualdades y desequilibrios, así como un sistema político con rasgos aún
autoritarios y que excluye a gran parte de la población, dan por resultado que
las riquezas del país queden en manos de la elite en el poder y apenas
redunden en el desarrollo humano de la mayoría.
14
El país dispone, por ejemplo, de importantes recursos pesqueros, mineros e
hídricos, pero los tres más importantes son la tierra, los diamantes y, muy
especialmente, el petróleo. En cuanto a la tierra, existen zonas fértiles de
notable potencial agrícola, si bien la guerra destruyó la economía rural y redujo
la agricultura a prácticas de mera subsistencia familiar. Hay que destacar que,
desde hace algunos años, diferentes empresas e individuos poderosos han
venido registrando y apropiándose de tierras antes estatales o comunales, con
vistas a su explotación comercial, poniendo en riesgo el medio de sustento de
las poblaciones locales (Pacheco, 2004). En lo que se refiere a los diamantes,
Angola es el cuarto productor mundial y su producción aumenta
constantemente, esperándose que alcance en 2010 los 5.000 millones de
dólares. Si hasta fines de los 90 fue un recurso controlado por la UNITA y
explotado por garimpeiros informales, tras el final de la guerra el gobierno y la
elite se vienen esforzando por regular y controlar su producción y
comercialización
Pero el principal recurso es el petróleo, cuya producción ha aumentado
constantemente hasta unos niveles previstos para 2007 de casi dos millones
diarios de barriles. Se ha convertido con ello en el segundo mayor productor de
África y en el octavo mayor proveedor de EE.UU., a quien exporta el 40% de su
producción. Numerosas multinacionales petrolíferas de este país, y en menor
medida también de otros como Francia, Reino Unido o China (a la que exporta
el 30% de la producción), están presentes en Angola. Sin duda, el crudo es el
auténtico sostén de la economía nacional y del Estado, y la principal vía de
15
lucro de la elite gobernante. Sin embargo, como en otros país, el petróleo da
lugar a lo que se suele denominar la “maldición de los recursos”, esto es, a
numerosos desequilibrios y distorsiones en el modelo de desarrollo tanto
político como económico (Hodges, 2001, 2004). En efecto, la gran dependencia
de este sector genera un modelo de desarrollo extravertido (orientado hacia las
necesidades foráneas), geográficamente concentrado en algunas zonas (la
costa norte), al tiempo que económicamente distorsionado, pues los demás
sectores son poco relevantes y apenas se benefician del empuje del petrolero.
Igualmente genera un modelo social con grandes desigualdades (el petróleo
genera poco empleo, pero enriquece a una elite) y contribuye a un sistema
político propenso a la opacidad, la corrupción y el autoritarismo.
Por otro lado, la guerra dio lugar a una paralización no sólo de las reformas
políticas democratizadoras, sino también de la transición emprendida ya a fines
de los 80 hacia la economía de mercado. Las medidas liberalizadoras tomadas
en aquel momento se adoptaron en condiciones de falta de transparencia e
igualdad de competencia, con lo que gran parte de la actividad económica pasó
a ser controlada por monopolios y grupos de interés vinculados al poder
político, con un amplio uso de prácticas fraudulentas e incluso violentas. Así,
muchos bienes públicos (tierras, empresas, edificios) fueron privatizados sin
transparencia, tasaciones o licitaciones, situación que la nomenclatura
aprovechó para agrandar su propio patrimonio a precio de saldo (Ferreira,
2006:27).
16
Por tanto, el actual sistema económico es híbrido, pues coexisten formas
propias del capitalismo con algunos mecanismos de intervención estatal
heredados del modelo socialista anterior. Esta cierta confusión es utilizada por
las elites para preservar sus privilegios, haciendo negocios lucrativos al tiempo
que marginando a posibles competidores. Se trata de una forma distorsionada
de capitalismo con características depredadoras, basadas en el uso fraudulento
del poder político y administrativo para el propio enriquecimiento. Desde
comienzos de los 90, el aparente caos político y normativo propio de la guerra
ha servido para justificar la gran opacidad que caracteriza la gestión de los
recursos públicos y las cuentas estatales, así como mantener diferentes
mecanismos semifraudulentos de enriquecimiento por parte de sectores
poderosos (control monopólico de importación de productos, compañías de
seguridad, etc.; apropiación de zonas diamantíferas, apropiación vía su registro
legal de tierras comunales, etc.).
De esta forma, Angola se ha convertido en uno de los países más mayores
niveles de corrupción del mundo, la cual se complementa con un sistema de
clientelismo o patronazgo. En la cúspide de este sistema está el Futungo (esto
es, el círculo presidencial, o elite superior del país), siendo su principal
beneficiaria la elite en el poder, denominada nomenclatura del petróleo,
mediante el desvío fraudulento de grandes sumas procedentes de la
exportación de petróleo5. El gobierno ha sido reticente, tanto durante la guerra
5 Según un informe de Human Rights Watch de 2004 (Some Transparency, No Accountability), tomando datos del FMI, entre 1997 y 2002, unos 4200 millones de dólares (703 millones de media anual) procedentes del petróleo se desviaron por los gobernantes, sin que aparecieran en el presupuesto nacional. Esto equivalió a una media del 9'5% del PNB del país, o a la suma de los gastos sociales del presupuesto del Estado y de la ayuda internacional recibida por el país. Igualmente, el gobierno no ha revelado el
17
como después de ella, a implementar los mecanismos de control y
transparencia presupuestarios solicitados por el FMI y el Banco Mundial, por
cuanto su ausencia favorece los procesos de lucro de la elite.
Ciertamente, hay que reconocer que tras la guerra existen algunos signos
positivos que pueden contribuir a emprender reformas políticas hacia un
sistema político más democrático e integrador. Entre ellas cabría mencionar: a)
la desmilitarización de la UNITA y su conversión exclusivamente en un partido
político; b) el auge de una sociedad civil independiente, aunque aún débil; c) la
existencia de algunos medios de comunicación independientes y críticos; d) el
incipiente proceso de descentralización del país, que podría incrementar el
respeto a la diversidad del país, la participación política y la movilización de
recursos locales; y e) la previsible celebración de las elecciones legislativas y
presidenciales, reiteradamente aplazadas y sin fecha aún definida, pero en
torno a las cuales gira buena parte del debate político actual en el país.
Sin embargo, a pesar de estos elementos que pueden estimular la reforma del
sistema político, lo cierto es que éste sigue caracterizado por rasgos
autoritarios y patrimoniales, arraigados en la historia del país. Tras la
independencia, se creo un régimen monopartidista de orientación comunista,
aunque heredando los rasgos autoritarios y burocráticos del colonialismo
portugués. Las reformas de 1991 y las elecciones de 1992 abrieron un cierto
espacio democrático, pero que se vio mermado por la reapertura de la guerra
paradero de unos 600 millones de dólares de ingresos extra en 2004 generados por el alza de los precios del petróleo.
18
ese último año. Tras la finalización de la guerra en 2002, las reformas
democratizadoras y los pasos hacia las elecciones están siendo lentos y poco
claros. Así pues, el sistema político actual presenta unas características mixtas,
propias de un impasse prolongado: tiene rasgos de un régimen autocrático y
autoritario (poder concentrado en el presidente Dos Santos, falta de división de
poderes, identificación MPLA-Estado, represión); pero también algunos
elementos democráticos, como cierto pluripartidismo y cierta libertad mediática.
El sistema tiene una legitimidad política dudosa (las últimas elecciones se
realizaron en 1992), y un respaldo social limitado. Así pues, su mantenimiento
descansa básicamente en tres elementos: los recursos económicos y el
respaldo internacional (especialmente de EEUU) que proporcionan el petróleo;
la corrupción desde las altas esferas del poder, que alimenta diferentes redes
clientelísticas; y la represión, el control social y cierta “cultura del miedo”,
heredados del régimen militarizado de la guerra. En este ámbito, hay que
destacar que el ejército mantiene una fuerte incidencia en la política y la
economía, estando sus oficiales vinculados a diferentes redes de intereses. El
control social se completa con diferentes fuerzas policiales, con unos
poderosos servicios secretos, así como con la Organización de Defensa Civil,
unas milicias armadas vinculadas al MPLA, que no han sido desmanteladas al
concluir la guerra.
En definitiva, cabe decir que el Estado angolano es un instrumento al servicio
de los privilegios y del enriquecimiento de la elite urbana conectada al poder
político de Luanda. Como consecuencia de todo lo anterior, existe una clara
19
desconexión entre el poder y la sociedad (Malaquías, 2007:126): se ha roto la
relación de reciprocidad entre el Estado y la mayoría de los ciudadanos, esto
es, el “contrato social” que legitima la autoridad del Estado. Esta disociación
entre las elites urbanas y el resto de la población pobre tiene sus raíces en la
estratificación social de la época colonial (con ciertos privilegios para los
mulattos y assimilados), en el autoritarismo y la violencia que caracterizaron al
sistema poscolonial, y en los beneficios que reporta el petróleo, cuya
producción se concentra en la zona marítima septentrional: dado que la elite
tiene asegurado el control de este recurso, su prosperidad no está ligada a la
del conjunto del país, menos aún al desarrollo de la población rural del interior.
Por otro lado, una vez finalizada la guerra, las reformas políticas necesarias
para la celebración de unas elecciones democráticas (orientadas por ejemplo a
la separación partido-Estado, la división de poderes y la libertad de los media)
están siendo lentas y poco convincentes, acrecentadas por el reiterado
aplazamiento de los comicios y las dificultades para realizar el censo. Varios
factores ayudan a explicar por qué el régimen no se ve en la necesidad de
implementar tales reformas. En primer lugar, el hecho de que la guerra
finalizara por la victoria militar del gobierno, y no mediante una negociación
basada en el afrontamiento de los problemas del país y la creación de una
democracia pluralista e integradora (Meijer, 2004; Griffiths, 2004). En segundo
lugar, la escasa incidencia de las NN.UU. y de los donantes occidentales en el
proceso de reconstrucción, ya que el acuerdo de Luena se hizo de espaldas a
ellos, y después han jugado un modesto papel como suministradores de ayuda,
no como supervisores de los acuerdos o guías del proceso de rehabilitación.
20
En tercer lugar, la relativa autonomía política y económica que al régimen le
proporcionan los crecientes recursos procedentes del petróleo, así como los
créditos concedidos por China sin condicionalidades políticas. En cuarto lugar,
la alianza estratégica del régimen con los EE.UU., por la necesidad que estos
tienen del petróleo angolano (Fernandes, 2004:15-168; Sogee, 2006:2-4).
Así pues, hay que constatar y lamentar que, en este período histórico de
reconstrucción del país, se va consolidando un modelo de desarrollo
socioeconómico caracterizado por grandes desigualdades. Se trata de un
modelo que se está configurando sin apenas un debate político o social sobre
las alternativas existentes, siguiendo los intereses de los sectores poderosos y
olvidando los de los vulnerables. Es un modelo que, además, está
descansando sobre todo en las inversiones privadas extranjeras, en los
sectores, actividades y zonas geográficas que a ellas les interesan, más que en
políticas estatales concebidas con un criterio integrador a nivel nacional y
social. Esto inevitablemente empujará hacia un modelo de desarrollo basado
más en las oportunidades de mercado que en las necesidades y derechos de la
población. Se perfila así un modelo de desarrollo social y geográficamente
desigual, concentrado en los sectores acomodados y en las zonas con
actividad económica (Luanda, algunas ciudades y la costa).
Además, es un modelo orientado a la (re)construcción de grandes
infraestructuras al servicio de la explotación y exportación del petróleo y otros
recursos naturales. Esto indica un apuntalamiento de la economía rentista, a
costa de la productiva, y una priorización de las necesidades de las
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multinacionales extranjeras. En efecto, no se está priorizando los medios de
vida de la mayoría, en particular la agricultura campesina, que es el sector con
más capacidad para crear empleo masivo, garantizar un desarrollo humano y
mínimamente equitativo, y facilitar la reintegración socioeconómica de los
retornados y desmovilizados. Del mismo modo, no se está prestando suficiente
atención a la lucha contra la pobreza y a la provisión de servicios sociales
básicos para el conjunto de la población, que presentan enormes lagunas y han
sido dejados en gran medida en manos de iglesias y ONG. En muchos
sectores, como salud o educación, bien no se han elaborado documentos
estratégicos que formulen las estrategias y políticas nacionales, o bien no se
han concretado y materializado sus contenidos.
Para financiar este proceso de reconstrucción, el gobierno ha optado por sus
recursos propios, procedentes del petróleo, las inversiones extranjeras y los
créditos proporcionados por China. Es decir, parece haber renunciado a los
créditos en términos ventajosos de los organismos financieros internacionales,
así como a un posible incremento de la ayuda internacional, debido a que la
obtención de ambas está condicionada al cumplimiento de una serie de
reformas indicadas por el FMI, entre las cuales figura la reducción de la
corrupción y la mejora de la transparencia. Aunque durante años el gobierno
parece haber buscado el acuerdo con el FMI, las reformas realizadas han sido
muy modestas, y esa organización nunca ha dado su certificación, necesaria
para galvanizar la ayuda, renegociar la deuda y obtener créditos multilaterales.
Finalmente, el gobierno al parecer renunció a tal acuerdo en 2004, al tiempo
que firmaba en febrero de 2005 un importante acuerdo con China, por el cual
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ésta le proporcionaba un crédito de 2.250 millones de dólares a cambio de
petróleo. Este acuerdo le ha permitido a la elite gubernamental aumentar su
margen de autonomía y esquivar unas condiciones y reformas lesivas para su
poder y enriquecimiento.
Conclusiones
El proceso de rehabilitación posbélica de Angola está resultando deficiente e
insatisfactorio, pues esta oportunidad para reconstruir el país sobre unas bases
nuevas y más justas no se están aprovechando para corregir las fracturas
socioeconómicas y políticas que contribuyeron al conflicto y se vieron
exacerbadas por éste mismo.
En el plano socioeconómico, se está consolidando un modelo de desarrollo
basado en la economía extractiva, con grandes desigualdades sociales, pésima
cobertura de servicios básicos, y que no favorece el desarrollo humano y el
bienestar del conjunto de la población. La mayoría de ésta, como dice Ferreira
(2005:520), apenas se ha constatado un “dividendo de paz”, una mejora de sus
condiciones de vida tras acabar la guerra. Por el contrario, la minoría ligada al
poder político sigue usando éste para su enriquecimiento, mediante
mecanismos heredados de la “economía política de la guerra” de décadas
anteriores.
En el plano político, el régimen y sus elites afines se han visto consolidados en
el poder, gracias a su victoria militar y al petróleo, que les dota de finanzas así
23
como de autonomía política con la que evadirse de las presiones de
organismos internacionales y donantes para alentar reformas en el país. De
este modo, las elites siguen utilizando el Estado en clave patrimonial y no se
ven en la necesidad de implementar un auténtico proceso de transición que
garantice unas elecciones democráticas, justas y equitativas, así como de
edificar un modelo político más integrador. Así, aunque existen algunas
libertades públicas, perduran prácticas de clientelismo, autoritarismo,
impunidad y represión.
En suma, el proceso de rehabilitación no está desmantelando los mecanismos
y estructuras que generan la exclusión tanto socioeconómica como política de
gran parte de la población. Si a esto le añadimos la lentitud en la mejora de las
condiciones de vida, el rápido incremento de las diferencias sociales, y la
impunidad impuesta por el acuerdo de paz para las violaciones de los derechos
humanos durante el conflicto, el escenario resultante no es halagüeño para
edificar un auténtico proceso de reconciliación nacional. El malestar y la
frustración parecen evidentes entre muchos sectores, lo que podría ser fuente
de nuevos focos de tensión e, incluso, violencia en el futuro. Para evitarlo, es
preciso avanzar hacia un modelo político más democrático que facilite, a su
vez, un modelo de desarrollo más equitativo.
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