HÄLSOBOKSLUT! EN DRIVKRAFT FÖR FÖRÄNDRAD...

Mälardalen University Press Dissertations No. 87

HÄLSOBOKSLUT! EN DRIVKRAFT FÖR FÖRÄNDRAD VERKSAMHETSSTYRNING?

EN LONGITUDINELL STUDIE AV TRE KOMMUNERS FÖRSÖK ATT MINSKA SJUKFRÅNVARON GENOM ANVÄNDNINGEN AV

VERKSAMHETSSTYRNINGSMODELLER

Arne Sjöblom

2010

School of Sustainable Development of Society and Technology

Copyright © Arne Sjöblom, 2010 ISSN 1651-4238 ISBN 978-91-86135-78-2 Printed by Mälardalen University, Västerås, Sweden

Copyright © Arne Sjöblom, 2010 ISSN 1651-4238 ISBN 978-91-86135-78-2 Printed by Mälardalen University, Västerås, Sweden

Mälardalen University Press Dissertations No. 87

HÄLSOBOKSLUT! EN DRIVKRAFT FÖR FÖRÄNDRAD VERKSAMHETSSTYRNING? EN LONGITUDINELL STUDIE AV TRE KOMMUNERS FÖRSÖK ATT MINSKA SJUKFRÅNVARON

GENOM ANVÄNDNINGEN AV VERKSAMHETSSTYRNINGSMODELLER

Arne Sjöblom

Akademisk avhandling

som för avläggande av ekonomie doktorsexamen i industriell ekonomi och organisation vid Akademin för hållbar samhälls- och teknikutveckling kommer att offentligen försvaras

fredagen den 10 september, 2010, kl 13.15 i Beta, Mälardalens högskola, Västerås.

Fakultetsopponent: Docent Jan Lindvall, Uppsala universitet

Akademin för hållbar samhälls- och teknikutveckling

Abstract In the early 2000s the Swedish government financed a health statement project. This project aimed primarily to provide experience and knowledge of the usability of various management control models to function as health statement models. Furthermore, the project was expected to provide experience and knowledge of the supporting processes that was essential for the successful use of the selected management control models. The Ministry of Enterprise, Energy and Communications, which was the principal of the project, expected that the project would lead to the presentation of a common health statement model that could be used within the municipal sector.

The basis for this thesis consists of a longitudinal case study in which the health statement project was studied in three of the municipalities involved in the project. The investigation has made it possible to get four research questions answered: Was, and if so how, the management control systems within the municipalities changed by the introduction of health statements in each municipality? What initiated this change? How was the change in the management control systems achieved? What was the result of the changes of the management control systems within the three municipalities? By answering these research questions it has been possible to gain insight into how management control models have been affected in a change process.

The empirical material consists mainly of focus group interviews which have been supplemented by personal interviews and secondary data from three of the municipalities that participated in health statement project. The findings from the research can be observed in several areas. An organization's vision of itself in relation to similar organizations can determine whether a change process can be initiated. Individual forces, and especially stabilizing forces, are important to consider, and influence, if a change program shall be implemented. Institutional forces are linked not only to existing structures and individual forces are not only linked to individuals' actions. Both types of forces are affected by, and affect, modalities that exist as interfaces between structures and actions according to the structuring theory. Supporting processes are important to consider in relation to organizational learning and individuals' actions. Communication and motivational processes has been important as mobilizing supporting processes.

ISSN 1651-4238

ISBN 978-91-86135-78-2

Sammanfattning Nyckelord: verksamhetsstyrning, ekonomistyrning, hälsobokslut, förändring, immateriella resurser,

legitimering, drivkrafter, stödprocesser Sjöblom, A. (2010). Hälsobokslut! En drivkraft för förändrad verksamhetsstyrning? Doktorsavhandling Nr.87, HST-akademin, Mälardalens högskola, Västerås.

Abstract In the early 2000s the Swedish government financed a health statement project. This project aimed primarily to provide experience and knowledge of the usability of various management control models to function as health statement models. Furthermore, the project was expected to provide experience and knowledge of the supporting processes that was essential for the successful use of the selected management control models. The Ministry of Enterprise, Energy and Communications, which was the principal of the project, expected that the project would lead to the presentation of a common health statement model that could be used within the municipal sector.

The basis for this thesis consists of a longitudinal case study in which the health statement project was studied in three of the municipalities involved in the project. The investigation has made it possible to get four research questions answered: Was, and if so how, the management control systems within the municipalities changed by the introduction of health statements in each municipality? What initiated this change? How was the change in the management control systems achieved? What was the result of the changes of the management control systems within the three municipalities? By answering these research questions it has been possible to gain insight into how management control models have been affected in a change process.

The empirical material consists mainly of focus group interviews which have been supplemented by personal interviews and secondary data from three of the municipalities that participated in health statement project. The findings from the research can be observed in several areas. An organization's vision of itself in relation to similar organizations can determine whether a change process can be initiated. Individual forces, and especially stabilizing forces, are important to consider, and influence, if a change program shall be implemented. Institutional forces are linked not only to existing structures and individual forces are not only linked to individuals' actions. Both types of forces are affected by, and affect, modalities that exist as interfaces between structures and actions according to the structuring theory. Supporting processes are important to consider in relation to organizational learning and individuals' actions. Communication and motivational processes has been important as mobilizing supporting processes.

ISSN 1651-4238

ISBN 978-91-86135-78-2

Förord

Innehållsförteckning

1 Inledning................................................................................................................. 1

2 Teoretiskt ramverk.................................................................................................. 7

2.1 Ekonomistyrning................................................................................................ 7

2.2 Verksamhetsstyrning med fokus på immateriella resurser ................................ 9

2.3 Prestationsmätning och legitimitet................................................................... 12

2.4 Struktureringsteori ........................................................................................... 142.4.1 Struktureringsteorins delar...................................................................... 18

2.5 Drivkrafter och stödprocesser vid förändringsprocesser ................................. 232.5.1 Drivkrafter ............................................................................................... 242.5.2 Stödprocesser......................................................................................... 27

2.6 Underlag för analys ......................................................................................... 30

3 Metod ................................................................................................................... 33

3.1 Kunskapssyn och verklighetsuppfattning ........................................................ 33

3.2 Fallstudier........................................................................................................ 343.2.1 Urval och undersökningens genomförande ............................................ 35

3.3 Angående det teoretiska ramverket................................................................. 37

3.4 Undersökningsdesign...................................................................................... 393.4.1 Fokusgruppsintervjuer ............................................................................ 403.4.2 Personliga intervjuer ............................................................................... 443.4.3 Dokument ............................................................................................... 443.4.4 Alternativ metod...................................................................................... 44

3.5 Om analysen av det empiriska materialet ....................................................... 45

3.6 Avhandlingens kvalitet..................................................................................... 46

3.7 Sammanfattning .............................................................................................. 47

4 Hälsobokslutsprojektet ......................................................................................... 49

4.1 Det kommunala hälsobokslutsprojektet........................................................... 51

4.2 Avslutningen av hälsobokslutsprojektet........................................................... 58

4.3 Sammanfattning .............................................................................................. 62

5 Hälsobokslutsprojektet i Nordstad ........................................................................ 65

5.1 Styrningsproblem inom organisationen ........................................................... 65

5.2 Från välfärdsbokslut till hälsobokslut............................................................... 67

5.3 Ett delegerat arbete med hälsobokslutsprojektet - frihet under ansvar............ 70

5.4 Ny chef för Tekniska kontoret – nya idéer om verksamhetsstyrning ............... 71

5.5 Samordning för att finna gemensamma nyckeltal............................................ 72

5.6 Mål- och resultatstyrning – kommunens balanserade styrning........................ 74

5.7 Åsikter om den nya verksamhetsstyrningen.................................................... 77

5.8 Hälsobokslutets integration i den balanserade styrningen .............................. 80

5.9 Sammanfattning .............................................................................................. 82

6 Hälsobokslutsprojektet i Mellanstad ..................................................................... 85

6.1 Tydlig sjukfrånvaroproblematik kräver tydliga åtgärder ................................... 85

6.2 Hälsobokslutsprojektet, ett samordningsprojekt? ............................................ 87

6.3 Det fanns en modell för att balansera den kommunala verksamheten … ....... 89

6.4 … och i den modellen var medarbetarenkäten en viktig komponent ............... 91

6.5 Nyckeltalsanvändning – mätbarhet ger styrningsmöjligheter .......................... 93

6.6 Hur skulle den förbättrade balansen uppnås med hjälp av hälsobokslutsprojektet? .......................................................................................... 95

6.7 Den första redovisningen av kommunens hälsobokslut .................................. 99

6.8 De hälsobokslutsrapporter som publicerades efter projektets avslutning...... 102

6.9 Sammanfattning ............................................................................................ 103

7 Hälsobokslutsprojektet i Sydstad........................................................................ 105

7.1 Personalchefen initierar hälsobokslutsarbetet i Sydstads kommun............... 105

7.2 Investors in People, ett underlag för analys och förändringsarbete............... 108

7.3 Nyckeltal var viktiga, för att skapa uppmärksamhet ...................................... 112

7.4 Ledningsorganisationen - i ”ständig förändring” ............................................ 115

7.5 Hälsobokslutsprojektets utveckling – med allt mindre fokus på förändring.... 116

7.6 Förändrades någonting? ............................................................................... 118

7.7 Nya försök att finna balans inom kommunen …............................................ 119

7.8 … en balans som inte inkluderade ett hälsobokslut ...................................... 121

7.9 Sammanfattning ............................................................................................ 122

8 Analys................................................................................................................. 125

8.1 Avhandlingens forskningsfrågor .................................................................... 125

8.1.1 Vad initierade kommunernas medverkan i hälsobokslutsprojektet? ..... 1258.1.2 Hur genomfördes förändringen av verksamhetsstyrningen i respektive kommun? ............................................................................................................ 1268.1.3 Hur påverkades verksamhetsstyrningen av införandet av hälsobokslut i respektive kommun?........................................................................................... 1318.1.4 Vad fick förändringen av verksamhetsstyrningen för effekter i respektive kommun? ............................................................................................................ 134

8.2 Analys av drivkrafter...................................................................................... 1378.2.1 Institutionella förändringskrafter............................................................ 1388.2.2 Institutionellt stabiliserande krafter........................................................ 1408.2.3 Individuella förändringskrafter............................................................... 1438.2.4 Individuellt stabiliserande krafter........................................................... 1458.2.5 Sammanfattning av analys rörande drivkrafter ..................................... 147

8.3 Analys av stödprocesser ............................................................................... 1498.3.1 Kommunikationsprocesser.................................................................... 1508.3.2 Rapporteringsprocesser ....................................................................... 1518.3.3 Utvärderingsprocesser.......................................................................... 1528.3.4 Motivationsprocesser............................................................................ 1528.3.5 Kontraktsprocesser............................................................................... 1538.3.6 Sammanfattning av analys rörande stödprocesser............................... 154

8.4 Sammanfattning av analysen ........................................................................ 155

9 Slutsatser ........................................................................................................... 161

9.1 Drivkrafter som påverkar förändringen av verksamhetsstyrning.................... 162

9.2 Stödprocesser som påverkar förändringen av verksamhetsstyrning............. 167

9.3 Framtida forskning......................................................................................... 169

Bilaga 1: Intervju- och samtalsförteckning .............................................................. 171

Bilaga 2: Förslag på hälsobokslutsmodell............................................................... 173

Bilaga 3: Ohälsotal per kommun............................................................................. 175

Referenser.............................................................................................................. 176

Figur 1: Giddens första presentation av struktureringsteorins delar ......................... 18Figur 2: Giddens andra presentation av struktureringsteorins delar ......................... 19Figur 3: Egen tolkning av struktureringsteorins delar................................................ 19Figur 4: Integration av drivkrafter i struktureringsteorins delar.................................. 27Figur 5: Integration av stödprocesser i struktureringsteorins delar ........................... 30Figur 6: Analysmodellen med utgångspunkt från struktureringsteorin ...................... 31Figur 7: Balanserat styrkort för Nordstads kommuns (från budget för år 2005)........ 76Figur 8: "Styrverktyget" för Mellanstads kommun ..................................................... 90Figur 9: Hälsobokslutsmodell för Mellanstads kommun.......................................... 100Figur 10: Framgångsfaktorer i Mellanstads kommun.............................................. 100Figur 11: Drivkrafter integrerade i struktureringsteorins delar................................. 138Figur 12: Utvidgad integrering av institutionella drivkrafter i struktureringsteorins delar

.......................................................................................................... 143Figur 13: Utvidgad integrering av individuella drivkrafter i struktureringsteorins delar

.......................................................................................................... 147Figur 14: Utvidgad integrering av institutionella och individuella drivkrafter i

struktureringsteorins delar ................................................................. 148Figur 15: Stödprocessers integrering i struktureringsteorins delar.......................... 150Figur 16: Analysmodellen med utgångspunkt från struktureringsteorin .................. 155Figur 17: En sammanfattning av analysen enligt struktureringsteorin .................... 160

1 Inledning

2 Teoretiskt ramverk

2.1 Ekonomistyrning

2.2 Verksamhetsstyrning med fokus på immateriella resurser

2.3 Prestationsmätning och legitimitet

2.4 Struktureringsteori

2.4.1 Struktureringsteorins delar

Figur 1: Giddens första presentation av struktureringsteorins delar

Figur 2: Giddens andra presentation av struktureringsteorins delar

Figur 3: Egen tolkning av struktureringsteorins delar

(modality)

interaction communication power sanction

facility Interpretative schemes norm

structure signification domination legitimation

(Modaliteter)

Individers handlingar

Kommunikation Makt Sanktionering

Resurser Tolkningsscheman Normer

Strukturer Signifikans Dominans Legitimering

2.5 Drivkrafter och stödprocesser vid förändringsprocesser

2.5.1 Drivkrafter

- Institutionella drivkrafter

- Individuella drivkrafter

Figur 4: Integration av drivkrafter i struktureringsteorins delar

2.5.2 Stödprocesser

(Modaliteter)

Individers handlingar

Kommunikation Makt Sanktionering

Resurser Tolkningsscheman Normer

Strukturer Signifikans Dominans Legitimering

Figur 5: Integration av stödprocesser i struktureringsteorins delar

2.6 Underlag för analys

(Modaliteter)

Individers handlingar

Kommunikation Makt Sanktionering

Resurser Tolkningsscheman Normer

Strukturer Signifikans Dominans Legitimering

Figur 6: Analysmodellen med utgångspunkt från struktureringsteorin

(Modaliteter)

Individers handlingar

Kommunikation Makt Sanktionering

Resurser Tolkningsscheman Normer

Strukturer Signifikans Dominans Legitimering

3 Metod

3.1 Kunskapssyn och verklighetsuppfattning

3.2 Fallstudier

3.2.1 Urval och undersökningens genomförande

3.3 Angående det teoretiska ramverket

3.4 Undersökningsdesign

3.4.1 Fokusgruppsintervjuer

3.4.2 Personliga intervjuer

3.4.3 Dokument

3.4.4 Alternativ metod

3.5 Om analysen av det empiriska materialet

3.6 Avhandlingens kvalitet

3.7 Sammanfattning

4 Hälsobokslutsprojektet

4.1 Det kommunala hälsobokslutsprojektet

•

•

•

•

•

•

•

•

•

•

•

4.2 Avslutningen av hälsobokslutsprojektet

•

•

•

•

•

•

•

•

•

•

•

•

•

•

•

•

•

•

•

•

•

•

•

•

4.3 Sammanfattning

5 Hälsobokslutsprojektet i Nordstad

5.1 Styrningsproblem inom organisationen

5.2 Från välfärdsbokslut till hälsobokslut

•

•

•

5.3 Ett delegerat arbete med hälsobokslutsprojektet - frihet under ansvar

5.4 Ny chef för Tekniska kontoret – nya idéer om verksamhetsstyrning

5.5 Samordning för att finna gemensamma nyckeltal

5.6 Mål- och resultatstyrning – kommunens balanserade styrning

Figur 7: Balanserat styrkort för Nordstads kommuns (från budget för år 2005)

•

•

•

•

•

5.7 Åsikter om den nya verksamhetsstyrningen

5.8 Hälsobokslutets integration i den balanserade styrningen

5.9 Sammanfattning

6 Hälsobokslutsprojektet i Mellanstad

6.1 Tydlig sjukfrånvaroproblematik kräver tydliga åtgärder

•

•

•

•

•

•

6.2 Hälsobokslutsprojektet, ett samordningsprojekt?

6.3 Det fanns en modell för att balansera den kommunala verksamheten …

•

•

•

•

•

Figur 8: "Styrverktyget" för Mellanstads kommun

6.4 … och i den modellen var medarbetarenkäten en viktig komponent

6.5 Nyckeltalsanvändning – mätbarhet ger styrningsmöjligheter

6.6 Hur skulle den förbättrade balansen uppnås med hjälp av hälsobokslutsprojektet?

6.7 Den första redovisningen av kommunens hälsobokslut

Figur 9: Hälsobokslutsmodell för Mellanstads kommun

Figur 10: Framgångsfaktorer i Mellanstads kommun

6.8 De hälsobokslutsrapporter som publicerades efter projektets avslutning

6.9 Sammanfattning

7 Hälsobokslutsprojektet i Sydstad

7.1 Personalchefen initierar hälsobokslutsarbetet i Sydstads kommun

7.2 Investors in People, ett underlag för analys och förändringsarbete

7.3 Nyckeltal var viktiga, för att skapa uppmärksamhet

•

• •

• • • •

7.4 Ledningsorganisationen - i ”ständig förändring”

7.5 Hälsobokslutsprojektets utveckling – med allt mindre fokus på förändring

7.6 Förändrades någonting?

7.7 Nya försök att finna balans inom kommunen …

•

•

7.8 … en balans som inte inkluderade ett hälsobokslut

7.9 Sammanfattning

8 Analys

8.1 Avhandlingens forskningsfrågor

8.1.1 Vad initierade kommunernas medverkan i hälsobokslutsprojektet?

8.1.2 Hur genomfördes förändringen av verksamhetsstyrningen i respektive kommun?

- Nordstads kommun

- Mellanstads kommun

- Sydstads kommun

8.1.3 Hur påverkades verksamhetsstyrningen av införandet av hälsobokslut i respektive kommun?

- Nordstads kommun

- Mellanstads kommun

- Sydstads kommun

8.1.4 Vad fick förändringen av verksamhetsstyrningen för effekter i respektive kommun?

- Nordstads kommun

- Mellanstads kommun

- Sydstads kommun

8.2 Analys av drivkrafter

Figur 11: Drivkrafter integrerade i struktureringsteorins delar

8.2.1 Institutionella förändringskrafter

(Modaliteter)

Individers handlingar

Kommunikation Makt Sanktionering

Resurser Tolkningsscheman Normer

Strukturer Signifikans Dominans Legitimering

8.2.2 Institutionellt stabiliserande krafter

Figur 12: Utvidgad integrering av institutionella drivkrafter i struktureringsteorins delar

8.2.3 Individuella förändringskrafter

(Modaliteter)

Individers handlingar

Kommunikation Makt Sanktionering

Resurser Tolkningsscheman Normer

Strukturer Signifikans Dominans Legitimering

8.2.4 Individuellt stabiliserande krafter

Figur 13: Utvidgad integrering av individuella drivkrafter i struktureringsteorins delar

8.2.5 Sammanfattning av analys rörande drivkrafter

(Modaliteter)

Individers handlingar

Kommunikation Makt Sanktionering

Resurser Tolkningsscheman Normer

Strukturer Signifikans Dominans Legitimering

Figur 14: Utvidgad integrering av institutionella och individuella drivkrafter i struktureringsteorins delar

(Modaliteter)

Individers handlingar

Kommunikation Makt Sanktionering

Resurser Tolkningsscheman Normer

Strukturer Signifikans Dominans Legitimering

8.3 Analys av stödprocesser

Figur 15: Stödprocessers integrering i struktureringsteorins delar

8.3.1 Kommunikationsprocesser

(Modaliteter)

Individers handlingar

Kommunikation Makt Sanktionering

Resurser Tolkningsscheman Normer

Strukturer Signifikans Dominans Legitimering

8.3.2 Rapporteringsprocesser

8.3.3 Utvärderingsprocesser

8.3.4 Motivationsprocesser

8.3.5 Kontraktsprocesser

8.3.6 Sammanfattning av analys rörande stödprocesser

8.4 Sammanfattning av analysen

(Modaliteter)

Individers handlingar

Kommunikation Makt Sanktionering

Resurser Tolkningsscheman Normer

Strukturer Signifikans Dominans Legitimering

Figur 17: En sammanfattning av analysen enligt struktureringsteorin

(Modaliteter)

Individers handlingar

Kommunikation

Makt

Sanktionering

Resurser

Tolkningsscheman

Normer

Strukturer

Signifikans

Dominans

Legitimering

9 Slutsatser

9.1 Drivkrafter som påverkar förändringen av verksamhetsstyrning

9.2 Stödprocesser som påverkar förändringen av verksamhetsstyrning

9.3 Framtida forskning

Bilaga 1: Intervju- och samtalsförteckning

Bilaga 2: Förslag på hälsobokslutsmodell

Bilaga 3: Ohälsotal per kommun

Referenser