Instituciones y desarrollo en la era de la globalización neoliberal

Instituciones y desarrollo en la era de la globalizacin neoliberal Titulo

Evans, Peter - Autor/a; Autor(es)

En: . ( ). : En:

Bogot Lugar

ILSA Editorial/Editor

2007 Fecha

En clave de sur Coleccin

Empresas transnacionales; Globalizacin; Crecimiento econmico; Economa poltica;

Desarrollo econmico; Tercer mundo; Estado; Economa; Teora del desarrollo; ALCA

- rea de Libre Comercio de las Amricas;

Temas

Libro Tipo de documento

"http://biblioteca.clacso.org.ar/Colombia/ilsa/20130823031746/Eclvs11-02.pdf" URL

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Traductor: Carlos F. Morales de Setin RavinaEl captulo 1 se public originalmente como Depredadores, desarrollistas

y otros aparatos estatales: una perspectiva Comparativa poltico-econmi-ca sobre el Estado en el Tercer Mundo, en A. Portes y A.D. Kincaid (eds.)Teoras del Desarrollo Nacional. San Jos, Costa Rica: Editorial Universi-taria Centroamericana, 1991. El texto ha sido revisado y retraducido par-cialmente por Carlos F. Morales de Setin Ravina. Publicado con permisodel autor.

El captulo 2 se public originalmente con el nombre de Bureaucracyand Growth: A Cross-National Analysis of the Effects of Weberian StateStructures on Economic Growth, (coautora con James Rauch), en laAmerican Sociological Review, vol. 64, no.5, octubre de 1999. Publicado conpermiso de la American Sociological Association.

El captulo 3 se public originalmente con el nombre de The Eclipse ofthe State? Reflections on Stateness in an Era of Globalization, World Politics50 (October, 1997): 62-874. Publicado con permiso de John HopkinsUniversity Press.

El captulo 4 se public originalmente con el nombre TransnationalCorporations and Third World States: From the Old Internationalizationto the New, en Richard Kozul-Wright y Robert Rowthorn (eds).Transnational Corporations and the World Economy. Londres, MacMillan,1998. Publicado con permiso de MacMillan.

La versin original del captulo 5 fue presentada al VII Congreso Inter-nacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la AdministracinPblica, celebrado en Lisboa, del 8 al 11 de octubre de 2002, con el ttuloHybridity as an administrative strategy: combining bureaucratic capacitywith market signals and deliberative democracy. La versin en espaolfue publicada en la Revista del CLAD Reforma y Democracia, n. 25 (Feb.2003), pp. 7-32, con el ttulo El hibridismo como estrategia administrativa:combinando la capacidad burocrtica con las seales de mercado y la demo-cracia deliberativa. Se retradujo por Carlos F. Morales de Setin Ravina,con permiso del CLAD, Cracas, de una versin posterior actualizada porel autor, Peter B. Evans.

El captulo 6 se public originalmente con el nombre The Challengesof the Institutional Turn: New Interdisciplinary Opportunities inDevelopment Theory, en Victor Nee y Richard Swedberg (eds.). TheEconomic Sociology of Capitalism, Princeton University Press, 2005. Pu-blicado con permiso de Princeton University Press.

Coleccin En Clave de Sur. 1 Edicin: ILSA. Bogot, Colombia, abril de 2007Peter Evans. Instituciones y desarrollo en la era de la globalizacin neoliberal

El captulo 7 se public originalmente con el nombre The Role ofInstitutions in Economic Change, (con Ha-Joon Chang) en Gary Dymski ySilvana de Paula (eds.). Reimagining Growth: Towards a Renewal ofDevelopment Theory, Zed Books, 2006. Publicado con permiso de Zed Books.

El captulo 8 se public originalmente con el nombre Development asInstitutional Change: The Pitfalls of Monocropping and Potentials ofDeliberation, Studies in Comparative International Development, 2004.Publicado con permiso de Transaction Publishers.

El captulo 9 se public originalmente con el nombre The State andthe Economy (con Fred Block), en Neil Smelser y Richard Swedberg (eds.).Handbook of Economic Sociology (Second Edition), Russell Sage Foundationand Princeton University Press, Princenton, 2005. Publicado con permisode Russell Sage Foundation y Princeton University Press.

El captulo 10 se public originalmente con el nombre EconomicGovernance Institutions in a Global Political Economy: Implications forDeveloping Countries, UNCTAD X High-Level Round Table Bangkok, fe-brero de 2000. Publicado con permiso del autor.

El captulo 11 se public originalmente con el nombre OrganizationalReform and the Expansion of the South Voice at the Fund, (con MarthaFinnemore) G-24 Discussion Paper Series (no. 15, diciembre de 2001)[UNCTAD and Harvard University Center for International Development].Publicado con el permiso del Harvard University Center for InternationalDevelopment y del autor.

El captulo 12 se public originalmente con el nombre The FTAAsImpact on Democratic Governance (con Mark Barenberg), en AntoniEstevadeordal, Dani Rodrik, Alan M. Taylor y Andres Velasco (eds.),Integrating the Americas: FTAA and Beyond, Harvard University Press,2004. Publicado con permiso de Harvard University Press.

El captulo 13 se public originalmente con el nombre Looking forAgents of Urban Livability in a Globalized Political Economy, como cap-tulo introductorio al libro editado por el autor Livable Cities? The Politicsof Urban Livelihood and Sustainability, 2002, University of California Press.Publicado con permiso de University of California Press.

El captulo 14 se public originalmente con el nombre Counter-hegemonic Globalization: Transnational Social Movements in theContemporary Global Political Economy, en Thomas Janoski, AlexanderM. Hicks y Mildred Schwartz (eds.). Handbook of Political Sociology.Cambridge University Press, 2005. Publicado con permiso de CambridgeUniversity Press.


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A mediados de 2005, Brasil continuaba su larga batalla contra las gran-des empresas farmacuticas multinacionales que controlan el suministroglobal de medicamentos. El problema era determinar qu cantidad de dine-ro le corresponda a las grandes empresas por las regalas* generadas porlos medicamentos suministrados a los pacientes con SIDA en Brasil. Lalucha se convirti en un emblema del enfrentamiento actual entre las aspi-raciones al desarrollo del Sur Global frente a las normas impuestas por elneoliberalismo global. La posicin de Brasil era nacionalista, y pretendareducir los cientos de millones de dlares que cada ao salan del pas yterminaban engordando las arcas de las empresas. La lucha era tambinun ejemplo de la globalizacin contrahegemnica. Brasil intentabaredefinir cules eran los trminos para el acceso a los medicamentos esen-ciales bajo las normas de la Organizacin Mundial del Comercio (OMC) y elxito (o el fracaso) de su empresa tendra importantes consecuencias entodo el Sur Global. Ninguno de los captulos de este volumen se ocupa de lapoltica global acerca de los medicamentos contra el SIDA. Sin embargo,en nuestros das el enfrentamiento de Brasil con las compaas farmacu-ticas es un buen ejemplo de cmo los campos institucionales que analiza-mos en los captulos siguientes se entrecruzan para generar las dinmicassociales, polticas y econmicas del desarrollo contemporneo.

El Estado brasileo, que el neoliberalismo global no margina en abso-luto, es un agente dinmico cuyas acciones tienen consecuencias globales.Esa situacin es completamente consistente con los argumentos que sepresentan en las dos primeras partes de este volumen, que se ocupan fun-damentalmente del papel del Estado en el desarrollo.

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Los captulos en la Parte III estudian las instituciones que se ocupande la gobernanza econmica global, partiendo de la idea de que las institu-ciones no actan simplemente como restricciones a las estrategias nacio-nales de desarrollo, sino que tambin son lugares donde se ejerce resistenciaal poder de los Estados y de las corporaciones transnacionales del Norte.La lucha de Brasil ilustra por qu la OMC, una institucin arquetpica de lagobernanza global, debera contemplarse como un espacio esencial para laoposicin.

Al mismo tiempo, el resultado del enfrentamiento con las empresasfarmacuticas transnacionales depende de ms factores que de las polticasinterestatales o de las relaciones entre Estados y multinacionales. Depen-de de que el Estado brasileo sea capaz de contar con el apoyo activo y delos movimientos sociales locales y de los activistas que luchan vociferantecontra el SIDA. Tambin depende, probablemente de una manera aun msesencial, de la eficacia de la lucha de los movimientos sociales por hacer delos medicamentos necesarios para salvar vidas un derecho que se antepon-ga al de obtener rentas monopolsticas, protegidas polticamente, de lasmultinacionales del Norte. La Parte IV de este volumen ofrece un marcoanaltico con el que estudiar cmo podran cambiar los movimientos socia-les la dinmica poltica del desarrollo contemporneo.

Los artculos reunidos en este volumen fueron escritos a lo largo deun periodo de quince aos y el objeto central de mi trabajo ha cambiadosustancialmente durante esta dcada y media. Sin embargo, todos los art-culos se ocupan, dentro del contexto de las limitaciones que impone elneoliberalismo global, de las estrategias institucionales necesarias paraque puedan hacerse realidad las aspiraciones de aumentar el nivel de desa-rrollo. Los artculos se apoyan los unos en los otros para producir unaperspectiva para el anlisis del desarrollo y mostrar cmo se aplica esaperspectiva en un amplio conjunto de campos sustantivos de la realidad.La perspectiva del desarrollo que se refleja en esos artculos se basa entres premisas bsicas. Conviene hacerlas explcitas desde el comienzo.

La primera premisa es que la comprensin del desarrollo requiereun enfoque institucionalista. Lo que configura ms intensamente son lasinstituciones, que se entendern aqu como las reglas del juego definidashistricamente y construidas socialmente, que se reflejan en las normas yprcticas compartidas informalmente por las personas y que se confirmanmediante las rutinas de interaccin entre ellas. Obviamente, existen va-riables cuyos niveles sirven para predecir tasas de crecimiento y mejorasen el bienestar social, pero las divergencias existentes en las variables a lolargo del tiempo y en distintos lugares deben entenderse, ante todo, como


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producto de los efectos institucionales. Las diferencias existentes entrecontextos institucionales son las que estn detrs de las diferencias en losniveles de inversin o en la incorporacin del progreso tecnolgico. El con-texto institucional es igual de importante para determinar si un nivel dadode inversin o la adopcin de una innovacin producen realmente un au-mento sostenido de la produccin total o una mejora del bienestar.

Mi segunda premisa subyacente es que el centro del proceso de desa-rrollo lo constituye la tensin creativa entre instituciones de gobierno einstituciones de oposicin. La importancia fundamental de las institucio-nes pblicas, que proporcionan la maquinaria organizativa y legtimamen-te autorizada para la enunciacin y la realizacin de las aspiracionescolectivas, se reconoce casi universalmente. Mi atencin a la organizacindel Estado de naciones concretas y a las instituciones para la gobernanzaglobal es un reflejo de mi participacin en ese consenso.

Las ideologas, prcticas, redes y organizaciones que se generan gra-cias a los esfuerzos de los excluidos son igualmente importantes. Ello escierto cuando los excluidos se definen globalmente como las naciones delSur Global, pero tambin cuando se definen nacional o localmente comogrupos que carecen de los recursos econmicos y polticos necesarios paraconseguir las aspiraciones legtimas que les permitan mejorar su bienes-tar. Las manifestaciones organizativas de los esfuerzos de los excluidos seplasman en una variedad de manifestaciones que van de los mecanismosque permiten la deliberacin en la elaboracin de fines colectivos hasta losmovimientos sociales y las organizaciones de base comunitaria.

Cuando ambos lados de la ecuacin institucional son robustos y vibran-tes, la tensin creativa resultante empuja el desarrollo hacia delante. Cuan-do cualquiera de los dos lados se deteriora, el desarrollo tiene problemas.Sin una gobernanza capaz y coherente, la resistencia desde abajo no puedeconseguir sus fines colectivos, y, a su vez, sin una continua aparicin deretos desde abajo, el gobierno se hace inefectivo y predatorio.

Mi ltima y tercera premisa es que, con independencia de cual sea ladefinicin de globalizacin que se escoja de entre la actual cacofona, laglobalizacin en ningn caso supera o invalida la importancia fundamentalde los Estados y de las instituciones de oposicin. Para que el desarrollofuncione de una manera progresista, la tensin creativa entre institucio-nes de gobierno y de oposicin debe actuar entre los distintos niveles de laorganizacin social, recorrer de lo local a lo global. La mayor relevancia delas redes y organizaciones que trascienden las fronteras nacionales no ex-cluye la utilidad esencial permanente de las instituciones nacionales osubnacionales. Slo hace que la dinmica de la oposicin, al darse en variosniveles, sea algo ms compleja.


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A estas premisas subyacentes se les proporciona una variedad de ex-presiones concretas en cada una de las cuatro partes del volumen. La Par-te I se concentra en el conjunto de instituciones pblicas que siguen siendoel fundamento para la construccin del desarrollo, aun en la era deglobalizacin, es decir, en la organizacin del Estado. La Parte II sita ladiscusin del Estado en un marco terico ms amplio. Los captulos de laParte II defienden que la mejor forma de comprender la clase de cambio agran escala y largo plazo que constituye el desarrollo es una perspectivainstitucional. Estos captulos tambin amplan la exploracin de las rela-ciones entre Estado y sociedad que comenz en la Parte I.

La Parte III dirige la explicacin hacia lo global. Comienzo con la hip-tesis de que las instituciones para la gobernanza global efectiva son esen-ciales si el Sur desea ver cumplidas sus aspiraciones al desarrollo. Sinembargo, es evidente que las instituciones existentes para la gobernanzaeconmica global son a un tiempo demasiado dbiles, si se compara con elpoder de los actores privados que dominan la economa poltica global, ydemasiado sesgadas hacia los intereses de las empresas del Norte comopara que puedan servir a los intereses del Sur. La conclusin obvia es queel Sur debe encontrar formas de transformar las instituciones existentespara la gobernanza global si quiere lograr realizar sus aspiraciones al desa-rrollo.

La Parte IV retoma la participacin de la sociedad civil y ampla ladiscusin ofrecida en la Parte II cubriendo dos niveles diferentes de organi-zacin social. Los dos captulos de esta seccin no slo complementan laatencin al Estado con la que comienza el volumen, sino tambin la aten-cin a lo nacional que caracteriza a la Parte I. El primer captulo de laseccin sugiere que las limitaciones impuestas a la poltica por laglobalizacin neoliberal han hecho ms importante la movilizacin local dela sociedad civil. El segundo captulo presenta la cuestin obvia de quecuando las normas formuladas e impuestas globalmente (o regionalmente)interfieren crecientemente en la poltica y la economa locales, los movi-mientos sociales y las campaas contrahegemnicas deben organizarsetanto global como nacionalmente. El captulo defiende que, como cualquiersistema de dominacin, la globalizacin neoliberal ha creado tambin lasoportunidades para el cambio y la transformacin, generando las basesculturales y estructurales para la construccin de una globalizacincontrahegemnica.

Al final de esta introduccin, tras discutir cada una de las partes delvolumen con mayor detalle, volver a reexaminar rpidamente la perspec-tiva general aqu sealada, destacando primero las continuidades que unenlos enfoques de los captulos individuales y defendiendo luego que uno delos fines centrales del trabajo contemporneo sobre el desarrollo debera


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ser mantener vivo el prejuicio a favor de la esperanza que AlbertHirschman considera tan importante.

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Pudiera ser que los Estados sean los depredadores despreciables que lateora neoliberal dice que son, pero tambin tienen una participacin esen-cial en todos los casos exitosos de desarrollo nacional. En cualquier teoradel desarrollo, es una tarea crucial comprender cundo y cmo los Estadosse convierten en depredadores y qu tipo de condiciones histricas permi-ten la aparicin de los Estados desarrollistas. El captulo 1 se ocupa parcial-mente de esta cuestin. El captulo 2 muestra, usando las usuales tcnicasde anlisis estadstico regresivo y comparativo entre pases, los efectospositivos para el crecimiento que se asocian con los Estados desarrollistas.

El argumento bsico en los dos captulos es simple. La capacidad de losEstados de acelerar el crecimiento econmico depende de la combinacinde dos caractersticas estructurales. El componente interno esencial es lacapacidad burocrtica weberiana, cuyas bases son la contratacinmeritocrtica, las carreras en el servicio pblico con recompensaspredecibles y un espritu interno de cuerpo. El complemento externo nece-sario de esa capacidad son los lazos estructurales fuertes con otros gruposimportantes de la sociedad civil. Si la tarea es conseguir la industrializa-cin, ello implica tener vnculos cuidadosamente organizados con las elitesindustriales. Ni la coherencia interna ni los vnculos externos producirnefectos positivos en el desarrollo por s mismos a menos que el otro factorse encuentre tambin presente. Llam a esa combinacin autonoma arrai-gada.

Los dos siguientes captulos de la Parte I estudian los efectos de laglobalizacin en las actividades del Estado. El primero de esos captulos secentra en atacar la idea de que el Estado se encuentra eclipsado por loscambios econmicos estructurales que convencionalmente se entiendencomo sinnimos de la globalizacin. En lugar de ello, se propone una ima-gen ms compleja y contradictoria. Las corporaciones globales necesitanms que nunca Estados poderosos y efectivos, como ilustra correctamentela dependencia de las compaas farmacuticas de que se respete efectiva-mente su monopolio en la esfera internacional. Pero las estructuras esta-tales weberianos eficaces pueden usarse para obtener un diverso conjuntode fines. Cuando las instituciones para la deliberacin democrtica y laresistencia estn moribundas, los objetivos de las elites dominan el Esta-do. La clase de Estado que necesitan las corporaciones transnacionales nose corresponde necesariamente con las capacidades que ayudarn a que se


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cumplan las aspiraciones al desarrollo en el Sur. De hecho, la globalizacinneoliberal amenaza con eclipsar el Estado como agente para la proteccinsocial en el Sur.

El captulo 4 estudia los efectos de la globalizacin desde un ngulodiferente. Una alianza para el desarrollo entre una estructura estatal sli-da y las elites locales dependera del compromiso de las elites privadas porpromover la acumulacin local de capital. La globalizacin puede truncarun proyecto compartido de desarrollo al animar a las elites privadas localesa que dirijan su atencin hacia las alianzas con las corporacionestransnacionales y las inversiones fuera de sus fronteras nacionales. Esees, en el Sur, el reto de la nueva internacionalizacin en los programaspolticos para el desarrollo.

El captulo final de la Parte I retoma el argumento que se hizo en loscaptulos anteriores y conecta entre s los argumentos centrados en elEstado de esta seccin y una mayor atencin a la sociedad civil, que es loque caracteriza los captulos siguientes. Una vez ms, el argumento bsicoes simple. Como en los captulos anteriores, se destaca tambin la impor-tancia de instituciones robustas construidas de abajo hacia arriba, perodefendiendo adems que, sin perjuicio del apoyo retrico global a la demo-cracia, la vitalidad de las instituciones que hacen las participacin demo-crtica posible es la parte que est en mayor peligro en el perodo polticocontemporneo. Ambas ideas se contrastan con la preocupacin que tienela teora neoliberal con la funcin de las seales del mercado, que opera aexpensas de las otras dos propuestas, produciendo desequilibrio eineficacia.

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Los captulos de la Parte II pretender realizar un estudio ms extensodel cambio institucional y del desarrollo, ocupndose del Estado, pero yen-do ms all de l para concentrarse en las instituciones para la gobernanzaglobal y en las organizaciones de la sociedad civil. El objetivo compartidode estos captulos es ver cmo el anlisis institucional ha llegado a domi-nar la teora del desarrollo contempornea, sin excluir la economa, la cualpareca haber abandonado durante dcadas la perspectiva institucional.

Aunque estos captulos aplauden el giro institucional adoptado por laeconoma contempornea del desarrollo, son crticos con respecto a algu-nas de las versiones del anlisis institucional. A menos que los derechosde propiedad se definan de una manera excepcionalmente amplia y flexi-ble, hablar de ellos como el prerrequisito institucional para el crecimientoes, obviamente, inconsistente con las premisas subyacentes que dan pie aeste volumen. An peor es asumir que la distribucin y la definicin preva-lecientes de los derechos de propiedad deben ser la distribucin y la defini-


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cin ms eficientes. Como ilustra el caso de las empresas farmacuticas, elcapitalismo moderno no es ms inmune a los derechos de propiedad, polti-camente impuestos y perjudiciales para el desarrollo, de lo que lo eran lasantiguas sociedades agrarias. Consecuentemente, las instituciones polti-cas que sean capaces de limitar el poder de las elites defensoras de intere-ses creados y econmicamente anacrnicos continan siendo tan importantescomo los mismos derechos de propiedad.

Adems de reiterar las consecuencias que tiene el giro institucionalpara el anlisis del papel del Estado y defender versiones ms complejasdel anlisis institucional que superen los derechos de propiedad tradiciona-les, los captulos de la Parte II se ocupan de dos temas relevantes. Analizanel impacto presente y potencial que tienen las instituciones para lagobernanza global en el desarrollo y estudian la repercusin de las diferen-tes estrategias disponibles para organizar y dar mayor poder a la sociedadcivil. Puesto que estos dos temas centrales se desarrollan ms extensa-mente en las dos partes siguientes del volumen, lo lgico es considerarloscomo parte de la discusin de las Partes III y IV.

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El Fondo Monetario Internacional (FMI), la OMC y el Acuerdo de LibreComercio de las Amricas (ALCA) son los temas concretos de los captulosde la Parte III. Por un lado, estos captulos subrayan el carcterantidemocrtico de estas organizaciones y las perversas consecuencias quese derivan de sus estructuras de gobierno internas, muy antidemocrticas,para la elaboracin de polticas. Estos captulos tambin intentan explorarel valor potencial de estas instituciones como fuentes de una gobernanzaglobal que se necesita urgentemente. Teniendo en cuenta en la esfera glo-bal el poder opaco y no responsable ante la sociedad de las corporacionesprivadas y la debilidad de las instituciones globales contemporneas, mere-ce la pena pensar en la manera de transformar esas instituciones.

Para caracterizar los resultados polticos perversos que emergen de lagobernanza global actual, estos captulos se basan en el concepto de mo-nocultivo institucional, que aparece por primera vez en el captulo 8 de laParte II. Por monocultivo institucional entiendo la tendencia que mues-tran las instituciones para la gobernanza global a constituir estructurasinstitucionales formales en el Sur Global y en los pases transicionales apartir de versiones idealizadas de las instituciones que supuestamente fun-cionan bien en el Norte hoy en da.

Las polticas de monocultivo institucional ignoran la manera en quefuncionan las instituciones reales. El funcionamiento de las instituciones


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formales es siempre dependiente de la relacin que tengan con las normasy redes sociales informales en las que se encuentran incorporadas. A suvez, estas normas y redes informales no pueden separarse fcilmente delas experiencias culturales e histricas de las que surgen. El monocultivoinstitucional, al intentar cambiar las instituciones formales como si notuvieran conexin con las expectativas culturales y las normas informalesproducto de la historia, es probable que se traduzca en cambios superficia-les, que enmascaren la ausencia de un cambio real, o que genere efectosperversos no previstos. Las instituciones pueden cambiarse, a veces demanera radical, pero usar patrones diseados exgenamente para recons-truir normas formales e instituciones pblicas, sin considerar cuidadosa-mente el entorno institucional ms general, es ms probable que conduzcaal desastre que al desarrollo. La transformacin de Rusia durante los aosnoventa, impulsada por los expertos del Banco Mundial y el FMI, es elejemplo ms famoso de lo que acabamos de decir.

Un tema ms general relacionado con el papel de las instituciones parala gobernanza global que se presenta en el captulo 7 es que sin contrapar-tes nacionales capaces las instituciones para la gobernanza global no pue-den hacer cumplir normas globales. El captulo 7 usa la crisis financieradel Asia del Este de 1997-1998 para presentar ese tema. El FMI parecehaber insistido en la liberalizacin de los mercados sin considerar el papelcrucial de la capacidad de regulacin nacional para prevenir que la apertu-ra no se convirtiera en una invitacin a la especulacin y la fragilidad fi-nanciera. Esto es, naturalmente, un ejemplo tambin del monocultivoinstitucional: se fuerza un aspecto especfico de la estructura institucionalnacional para que se adapte a la supuesta mejor prctica de los pasesricos del Norte, sin considerar el resto del contexto institucional.

Estos captulos, si bien es cierto que reconocen los efectos perversos delas instituciones para la gobernanza global de la economa y de las normaseconmicas globales que en ellas se promueven, tambin se ocupan funda-mentalmente de las posibilidades reales de transformar a largo plazo lamanera en que estas instituciones actan y, en un contexto temporal msinmediato, de cmo encontrar formas para usarlas como instrumentos quepromuevan el programa desarrollista del Sur.

As, en lugar de condenar simplemente a la OMC por ser una fuente delas restricciones opresivas para las estrategias favorables al desarrollo enel Sur, el captulo 10 analiza las dos caras del potencial positivo de la OMC.Primero, se observa que las reglas de la OMC, extraa y formalmentedemocrticas, la hacen un escenario ms prometedor para la oposicin delas naciones del Sur Global que las organizaciones de Bretton Woods, don-de el voto es ponderado y EE.UU. cuenta con derechos de veto legalmentereconocidos. El carcter de las reglas de la OMC, hoy contrarias al desarro-


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llo, ser difcil de mantener si las naciones del Sur Global consiguen elabo-rar un programa de accin poltica compartido y actan colectivamente,como se demostr en Cancn. El captulo, en su anlisis de la OMC y de losestndares laborales, apunta la posibilidad de que las normas globales pue-dan usarse para reconstruir los desequilibrios de poder locales de maneraspositivas. En los pases pobres, los excluidos enfrentan una opresin vio-lenta de manos de las elites locales y carecen del poder poltico o de lainfluencia poltica necesaria para defenderse eficazmente ellos mismos.No puede ignorarse la posibilidad de usar reglas globales para equilibrarlos campos locales de juego de la poltica.

El captulo 11 estudia el Fondo Monetario Internacional (FMI) y realizaunas propuestas de reforma ms modestas, consistentes con el despropor-cionado poder de los EE.UU. en esa institucin y la necesidad consiguientede escapar del radar de la oposicin de ese pas. La propuesta que presen-ta es que incluso cambios muy modestos en la plantilla de personal y en lasformas de contratacin podran ayudar a aliviar la hegemona del mono-cultivo institucional en la elaboracin de polticas. El captulo 12, que exa-mina el impacto potencial del ALCA, desarrolla esa premisa bsica de otramanera. Una vez ms el argumento es que la negociacin multilateralcolectiva es ms probable que produzca resultados benvolos que la nego-ciacin individual con un superpoder. Es en beneficio del Sur el mantenernegociaciones comerciales colectivas, como tambin es en beneficio del Surtrabajar en instituciones para la gobernanza global que respondan pblica-mente por sus actos frente a los ciudadanos.

El captulo 12 estudia el ALCA considerndolo primordialmente unaclase distinta de institucin para la gobernanza global, en la cual lo rele-vante son las normas legales y la estructura organizativa que la acompaaqueda en un segundo plano. Este captulo se centra primero en la disyun-cin entre el discurso poltico pblico y las consecuencias institucionalesreales de los acuerdos. El discurso poltico pblico pretende decirnos queesos acuerdos tratan del flujo de bienes, del libre comercio. En realidad,el efecto ms poderoso de esos acuerdos es alterar el equilibrio del poderjurdico, que pasa de las autoridades pblicas a los inversores empresaria-les privados. El Acuerdo de Libre Comercio de Amrica del Norte (ALCAN,o NAFTA por sus siglas en ingls) les da a los inversores derechos legales einstituciones para hacerlos cumplir que anulan las leyes locales (estado-unidenses, canadienses o mexicanas, segn el caso). Su efecto institucionala largo plazo es recortar considerablemente la capacidad de las institucio-nes democrticas de regular el comportamiento del capital privado.

El anlisis del captulo 12 sobre el ALCA retoma la cuestin de los dere-chos de los trabajadores, pero desde una perspectiva diferente a la que seofreci en el captulo 10. Se defiende que aun si los estndares globales (o


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regionales) llegan a incrementar el poder de negociacin de los trabajado-res, cualesquiera reglas que se impongan exgenamente y que carezcan dedisposiciones que permitan el debate democrtico seran polticamentedefectuosas. Para solucionar este problema, el captulo sugiere que el acuer-do podra partir de los acuerdos incipientes favorables a los trabajadoresque se recogen en el ALCAN y aadirles un conjunto musculoso de insti-tuciones, en las que se combinen disposiciones que permitan exigir el cum-plimiento judicial y un cuerpo regional representativo donde las distintaspartes involucradas deliberen democrticamente y puedan encargarse devigilar el cumplimiento efectivo las normas. El punto esencial es que losacuerdos econmicos regionales pueden ofrecer innovaciones institucionalesque mejoren la democracia, en lugar de recortarla.

La Parte IV completan la lnea argumentativa que se comenz a desa-rrollar en las Partes II y III. A lo largo de las Partes II y III, se ha idoaumentando el rango estudiado de aspiraciones al desarrollo. En la ParteI, la acumulacin local de capital, la transformacin industrial y el creci-miento econmico fueron los fines privilegiados por el desarrollo. Aunqueen esos captulos no se consider que el crecimiento fuera suficiente paraconseguir un bienestar humano de mayor calidad para los ciudadanos co-munes, en esa parte del texto se recalc que el crecimiento es unaprecondicin para conseguir una mejora en el bienestar. En las Partes II yII, al crecimiento y a la transformacin industrial se le uni la preocupa-cin por la expansin de los derechos democrticos y por asegurar un me-jor bienestar para los ciudadanos ordinarios. En la Parte IV, el nfasis sedirige a la capacidad que tienen los ciudadanos ordinarios de reconducir lastrayectorias de la acumulacin local (y las iniciativas estatales que la apo-yan) hacia caminos que puedan expandir ms las capacidades para el bien-estar y realmente puedan mejorarlo.

Ese recorrido comenz en la discusin del captulo 8 sobre la evolucindel cambio institucional, que recordaba el punto de vista de Sen sobre eldesarrollo como expansin de las capacidades de las personas para lle-var la clase de vida que valoran y que tienen motivos para valorar. Obvia-mente, ceteris paribus, la acumulacin de capital aumenta los ingresos,pero rara vez las otras cosas permanecen igual. Si suben los ingresos y elcosto que se paga es una mayor desigualdad, un suministro inadecuado debienes pblicos y una proteccin social reducida contra las vicisitudes de laenfermedad, la vejez y los cambios bruscos en la economa, entonces laacumulacin de capital puede apartar a las personas de la clase de vida que


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tienen buenas razones para valorar, en lugar de llevarlas ms cercade ella.

A medida que los movimientos sociales y las organizaciones de basecomunitaria se colocan en un primer plano, las elites industriales, quecompartan el protagonismo en la Parte I, pasan a un segundo plano. Pue-den incluso aparecer en los nuevos programas polticos como los adversa-rios. Tambin cambia la forma en la cual se conceptualiza el Estado. LaParte I gira en torno a la coherencia de la estructura del Estado, en el quelos organismos administrativos ms importantes para la transformacinindustrial se ven como organismos gua para el xito del desarrollo. LaParte IV, y en especial el captulo 13, se concentran ms en diferencias laestructura organizativa del Estado y en la posibilidad de que los movimien-tos sociales encuentren aliados en los organismos administrativos estata-les cuya misin sea explcitamente ocuparse de las cuestionesmedioambientales y de bienestar econmico. Si lo vemos a travs de esalente, los organismos administrativos de planeacin encargados del creci-miento industrial pueden llegar a convertirse en el enemigo de las aspira-ciones al desarrollo definidas con amplitud.

La Parte IV cambia tambin el carcter de la resistencia de otra formaimportante. En la Parte I, la resistencia se define principalmente en trmi-nos de actores con alianzas nacionales que se enfrentan al poder y a losintereses de las elites globales. Al llegar a la Parte IV, la resistencia semanifiesta en varios niveles. Las luchas urbanas locales ayudan a estable-cer los trminos de los debates polticos nacionales sobre el desarrollo. Lapuesta en marcha de polticas nacionales depende a su vez de la construc-cin de alianzas globales y de aprender cmo convertir en campos de oposi-cin las instituciones para la gobernanza global.

El captulo 13, sobre la poltica de la habitabilidad urbana, mira lasdistintas ecologas de los actores que han permitido a las ciudades combi-nar los medios de vida de los ciudadanos ordinarios con la sostenibilidadmedioambiental, argumentando que ningn conjunto aislado de actoressociales tiene fuerza suficiente para impulsar el cambio y que slo cuandodiferentes clases de actores forjan estrategias comunes se hace posible unamayor habitabilidad. Se consideran tres clases distintas de actores: las co-munidades locales, las ONG y los organismos pblicos locales. Cada uno deesos actores tiene un conjunto de limitaciones y debilidades, pero si operanen sinergia pueden dotarse de una capacidad sorprendente para realizarproyectos colectivos.

Finalmente, el captulo 14 explora las posibilidades de las sinergias yalianzas entre movimientos sociales que cubran varios espacios de oposi-cin, de lo local a lo global. Comienza con la tesis de que el neoliberalismoglobal abre nuevas oportunidades que, de hecho, ya se estn usando. Por


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ejemplo, a diferencia de lo que nos dice la sabidura convencional pesimis-ta, se defiende que las organizaciones corporativas transnacionales sonfuentes prometedoras que pueden usarse estratgicamente para la cons-truccin de nuevos tipos de solidaridad obrera entre Norte y Sur. La tra-yectoria del desarrollo durante la globalizacin neoliberal ha destacadotambin la importancia de las alianzas entre movimientos sociales en untrasfondo poltico. El captulo subraya, por ejemplo, la forma en la cual eldesarrollo neoliberal, al incorporar a las mujeres dentro de la fuerza labo-ral y recortar la oferta de servicios bsicos a las comunidades, hace muchoms difcil negar la lgica que tendra construir un movimiento obreroglobal que se ocupase simultneamente de las cuestiones comunitarias ylas laborales y que se condujera por las mujeres, cuyos movimientossiempre han defendido la necesidad de conectar la resistencia que se ejerceen las distintas esferas sociales.

Mientras que el objeto principal del captulo son los movimientos socia-les globales, el captulo 14 tambin aclara que estos movimientos debenestar firmemente asentados en la resistencia local, como la que se describeen el captulo 13, si quieren tener peso poltico. Adems, el Estado continasiendo un actor crucial en este anlisis, como tambin lo fue en los anlisisde la poltica global de la Parte III. Pero, como en la Parte III, no se asumeautomticamente que los Estados sean los agentes de las aspiraciones aldesarrollo de los ciudadanos ordinarios del Sur. A veces, como en el caso dela lucha del Estado brasileo por conseguir el acceso a las drogas paracurar el SIDA, puede ser as. Pero en otros casos, los tecncratas de losMinisterios de Comercio pueden carecer en la realidad de sensibilidad frentea los elementos antidemocrticos de acuerdos comerciales como el ALCAN,trabajen en Mxico, EE.UU. o El Salvador. De la misma manera que lascomunidades locales son esenciales para despertar la atencin de los orga-nismos pblicos locales acerca de los aspectos cotidianos de la habitabilidaden el nivel local, slo una ecologa de los actores que incluya a los movi-mientos sociales puede garantizar un cambio hacia la realizacin de lasaspiraciones al desarrollo a nivel global.

A pesar de las diferencias en nfasis, existen continuidades esencialesque conectan la Parte IV con las discusiones anteriores sobre la capacidaddel Estado y el crecimiento de la Parte I. Ya sean los objetivos la industria-lizacin, la habitabilidad o los derechos laborales, las estructuras polticasrequeridas para conseguirlos comparten puntos comunes vitales. Primero,depende de las comunidades y de los movimientos sociales (y, ms en gene-ral, de la sociedad civil) el poder tener instituciones pblicas competentescomo contraparte. Se trate de las compaas municipales de gestin del


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agua o de las instituciones globales que deberan prevenir las crisis finan-cieras, tener instituciones pblicas capaces y polticamente responsablesante la sociedad es el sine qua non para asegurar la oferta de bienes colec-tivos, que a su vez es el elemento primordial para satisfacer las aspiracio-nes al desarrollo de la mayora.

El segundo puente que conecta la Parte IV con los captulos anterioreses la importancia de construir alianzas incluyentes entre los grupos quecomponen la sociedad civil. Incluso en la Parte I, cuando los principalesactores sociales involucrados eran las elites industriales, era crucial evitarun enfoque reducido, basado en la bsqueda individual de rentas de losfuncionarios pblicos, e inculcar, por otro lado, una visin compartida deun proyecto transformador que transcendiese los intereses de empresasespecficas. Para los movimientos sociales la cuestin es ms crucial y mscomplicada. Deben crear la percepcin de que existe una ecologa de inte-reses que permita a los diferentes grupos comprender sus intereses co-munes y las posibles sinergias entre intereses aparentemente diferenciados,sin caer por ello en un falso universalismo que suprima las diferenciasgenuinas entre ellos. A pesar de todo, construir alianzas incluyentes en labsqueda de proyectos comunes sigue siendo clave para el xito.

Algunos pueden considerar que es an prematuro alejarse de mi nfa-sis inicial en la transformacin industrial como el instrumento esencialpara el desarrollo. Pueden argumentar que es un error distraer la aten-cin de la importancia fundamental que tiene la industrializacin local. Noestoy de acuerdo, aunque tambin defendera que las crticas retrospecti-vas actuales al proyecto de desarrollo de mediados del siglo XX, centradoen la industrializacin, se arriesgaran perder un retoo valioso en susesfuerzos por deshacerse de lo irrelevante. Los esfuerzos por mover el SurGlobal en la direccin de un desarrollo con mayor capacidad propia depen-dern del refuerzo selectivo de la capacidad construida bajo el viejo proyec-to de desarrollo, en los casos en los que fue exitoso, y de los esfuerzos porreplicarlo, al menos parcialmente, cuando no lo fue. Se debera construirsobre los cimientos existentes, no abandonarlos.

Hay, en breve, continuidades importantes entre el viejo proyecto dedesarrollo y programa para el desarrollo centrado en el desarrollo de capa-cidades propias. Sin embargo, los beneficios potenciales de las estrategiasde industrializacin tradicionales deben valorarse todava prudentementeen el contexto de los nuevos modelos de crecimiento econmico, dentro delos cuales la creacin y el control de activos intangibles (basados en granmedida en la informacin) son cada vez ms determinantes. En ese mismosentido, el valorar los xitos del viejo proyecto de desarrollo no debera seruna excusa para ignorar el conjunto creciente de bienes y servicios colecti-vos fundamentales cuyo suministro parece no estar garantizado por el creci-


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miento de la produccin industrial. Expandir y transformar nuestra visinde la dinmica del desarrollo es la nica forma de dar continuidad a unaperspectiva positiva de las posibilidades futuras, lo cual fue una caracters-tica esencial del viejo proyecto del desarrollo

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La construccin de instituciones pblicas capaces y de alianzas socialesms incluyentes es una empresa incierta y aturdidora. Explicar las razo-nes por las cuales se puede dudar de la posibilidad de lograr las aspiracio-nes al desarrollo es ms fcil que descubrir los puntos de apoyo que facilitenun cambio progresivo y que determinen los puntos de partida posibles parala innovacin institucional. Es esencial, naturalmente, darse cuenta de lasrestricciones estructurales y de las direcciones potenciales negativas, peroeste volumen se ha centrado incansablemente en intentar descubrir nue-vas bases para ver las posibilidades positivas.

Albert Hirschman ha tenido una profunda influencia intelectual en lateora del desarrollo, especialmente entre aquellos que trabajan sobreLatinoamrica. Hirschman no es slo uno de los pioneros ms brillantesdel enfoque institucional, sino tambin un maestro explicando las posibi-lidades del cambio progresista. Sin la pretensin de ser capaces de replicarsu habilidad analtica o su extraordinaria perspicacia, este volumen ha in-tentado explorar las contradicciones contemporneas del desarrollo de unamanera que fuera fiel a la insistencia de Hirschman de que hay tener unprejuicio a favor de la esperanza.

Hirschman mantuvo este prejuicio a favor de la esperanza (vasecaptulo 13) a la vista de una realidad emprica que la mayora hubieraconsiderado como una base legtima para el pesimismo. El crecimiento y lademocracia estuvieron ambos claramente bajo amenaza en Latinoamricadurante la mayor parte del periodo en el que realiz su trabajo, y las estra-tegias para el desarrollo basadas en la industrializacin, que parecieronser una promesa tan grande en los cincuenta y comienzos de los sesenta,se deshacian por entonces. Hoy las razones para abandonar el optimismoson otras, pero igual de fuertes. La democracia formal ha regresado a lamayora de los pases en Latinoamrica, pero ni las elites egostas que seinterpusieron en el camino hacia el desarrollo en los das de Hirschman, nilas estructuras polticas anacrnicas que mantuvieron esas elites en elpoder, se han erradicado. Las tendencias recientes a nivel global son mspreocupantes an.

Los Estados Unidos, cuyo poder ha sido un problema para Latinoamricaen los ltimos 150 aos, se ha convertido en un problema para el sistemaglobal en su conjunto. Su poder econmico y militar desproporcionado,


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combinado con un desprecio casi total por los bienes colectivos globales, loconvierten en un peligroso caudillo brutal. Tanto si el fin es limitar elcaos potencial del calentamiento global mediante la reduccin de las emi-siones de carbono o la proteccin de los derechos humanos globales apo-yando un tribunal mundial, los EE.UU. se oponen tercamente. Lo que laadministracin actual de EE.UU. apoya es una variedad del capitalismoglobal contraria al desarrollo. La innovacin y el cambio se han estancado,especialmente en el Sur Global, con el propsito de preservar los interesescreados de las corporaciones que proporcionan el apoyo financiero que laclase poltica dominante actualmente en los EE.UU. necesita para ganarlas elecciones. Los esfuerzos por mantener la proteccin social estn pros-critos o se castigan en nombre de la eficiencia o de la responsabilidadfiscal. El resultado es un mundo que, con algunas excepciones, casi todasellas en pases con la suficiente independencia poltica como para aislarsede las reglas globales que EE.UU. intenta imponer (p.ej., China), es unfracaso para los ciudadanos comunes del Sur Global.

Al mismo tiempo, la arrogancia cultural y poltica de EE.UU, combina-da con las inseguridades humillantes que acompaan a los fracasos delneoliberalismo global en sus planes de desarrollo, han generado su com-plemento natural en un movimiento global despiadado que rechaza cons-truir una base material para la expansin de las capacidades humanas y seinclina por un regreso a los valores tradicionales, que se presume quecompensan de alguna forma la desaparicin de un futuro material seguro yprometedor. La combinacin explosiva de un caudillo brutal y de una opo-sicin despiadada y global contra el desarrollo amenaza con producir unacrisis global de una magnitud incluso mayor que la que arroj al mundo enel caos durante la primera mitad del siglo XX. La conviccin de Karl Polanyide que dos Guerras Mundiales, conectadas por una depresin mundial, de-beran haberle enseado a los lderes mundiales una leccin que nuncaolvidaran parece haber subestimado la cortedad de miras que trae el exce-sivo poder.

As que, por qu situar las posibilidades para la gente normal de ex-pandir sus capacidades y de vivir la vida que valoran por buenas razones enuna resistencia en varios niveles y en la interaccin sinrgica de las insti-tuciones pblicas con los movimientos sociales? Por qu no dedicar nues-tras energas intelectuales a diseccionar los peligros claros y presentesque amenazan a la comunidad global? La razn ms sencilla es que ignorarlas posibilidades positivas emergentes distorsiona la realidad emprica tannocivamente como rechazar la plausibilidad de las direcciones negativasque esa realidad pueda tomar. El anlisis cuidadoso de los movimientossociales, de los procesos polticos y de las innovaciones institucionales aso-ciadas con el cambio progresista contemporneo debe ser parte de cual-


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quier imagen intelectualmente equilibrada de las posibilidades futuras.Tambin hace ms sencillo imaginarse nuevas maneras de progresar. Nose puede permitir que el tener un prejuicio a favor de la esperanza degene-re en un utopismo vaco, pero ese prejuicio, utilizado cuidadosamente ycon desapego, es una herramienta til para los analistas y para aquellosque deben trabajar inmersos en esas realidades.


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A menudo, los acadmicos que estudian el desarrollo ventilan sus frus-traciones intentando identificar quines son los culpables de que sus teo-ras fallen. Recientemente, se vuelve a sentar en el banquillo de losacusados, con gran vehemencia, a uno de nuestros culpables predilectos desiempre. En lugar del campesino aferrado a valores tradicionales (como enlos primeros trabajos de los socilogos normativamente orientados) o deldirector de una filial de una multinacional, que enva los beneficios a lasede de la compaa matriz en el extranjero (como ocurra en las teorasdisidentes que sustituyeron los enfoques anteriores), ahora el que estran-gula a la gallina de los huevos de oro de la iniciativa empresarial y el quellena sus bolsillos con rentas improductivas es el Estado burocrtico, y, portanto, se ha convertido nuevamente en el villano protagonista de lahistoria.

La desilusin, compartida hasta por los estudiosos simpatizantes delEstado poscolonial, ha ayudado a fomentar el cambio, pero el principal ins-trumento intelectual lo ha aportado el resurgir de los modelosneoutilitaristas. Tales modelos han expandido rpidamente el mbito quese otorga a la preeminencia explicativa de la lgica del intercambio demercado. Es impresionante la profundidad con la que esta perspectiva hainvadido el pensamiento sobre el desarrollo. Sin embargo, ese xito sinoposicin provoca cierta desazn. Ha corrido ya mucha agua bajo el puentedesde las primeras explicaciones sobre la lgica del mercado y eso nos hacepensar que se puede perder alguna que otra cosa devolvindole la preemi-nencia a esa lgica, como est ocurriendo recientemente1.

Se requiere un escrutinio escptico de los argumentos que contemplanla accin estatal como el principal obstculo para el desarrollo y de esepresupuesto parte este ensayo. Despus de que examinemos, aunque seade manera esquemtica y resumida, la lgica de las descripcionesneoutilitaristas del Estado, se continuar exponiendo, an ms sucinta-mente, algunas de las perspectivas histrico-comparativas e institucionales

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que han argumentado que no solamente la actividad reguladora del Esta-do, sino tambin la empresarial, son parte necesaria de cualquier transfor-macin econmica. Este recorrido por las corrientes de pensamientogenerales nos servir de prlogo para abordar el propsito central de estecaptulo, que sera conducir el debate terico al contexto de las evidenciashistrico-comparativas sobre las actividades del Estado en los pases delTercer Mundo2.

Los Estados no son bienes de consumo ordinarios, caracterizados porser sustituibles entre s. Se observan en una gran cantidad de tamaos,formas y estilos. Es innegable que los funcionarios a veces utilizan la orga-nizacin del Estado para extraer y distribuir rentas no productivas. Tam-bin es cierto que todos los Estados llevan a cabo ciertas funcionesindispensables para la transformacin econmica. Es muy poco probableque ambas actividades se distribuyan al azar entre los diferentes Estados.Sin embargo, slo tenemos un vago sentido del rango de esa variacin, porno mencionar de sus causas.

Como punto de partida, podemos imaginar una variedad de Estadosque se definiran en funcin de cmo afectaran al desarrollo. Algunos Esta-dos obtienen grandes cantidades de excedentes, que se invierten de diver-sas formas, pero que no proporcionan apenas bienes colectivos, dificultandoenormemente con ello la transformacin econmica. Parece razonable ca-lificar a estos Estados de predatorios. Un Estado arquetipo de tal clasepodra ser Zaire*. En este tipo de Estados, quienes controlan su organiza-cin parecen saquear los bienes pblicos sin consideracin alguna hacia elbienestar de los ciudadanos, de la misma forma que a un depredador no lepreocupa el bienestar de su presa3. Otros Estados, sin embargo, han sidocapaces de estimular perspectivas empresariales a largo plazo entre laselites del sector privado, y han provisto de los incentivos necesarios paraque se realicen inversiones productivas y se reduzcan al mismo tiempo losriesgos aparejados a tales inversiones. Puede que no sean inmunes a labsqueda de rentas propias *, es decir, a usar parte de los excedentessociales para sus propios fines y los de sus amigos, en vez de utilizarlos

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para satisfacer los intereses de la ciudadana en su conjunto, pero las con-secuencias de sus acciones, en general, promueven ms que impiden latransformacin. Esos Estados pueden considerarse legtimamente comoEstados desarrollistas4. Los nuevos pases industrializados (NPI) de Asiadel Este se citan normalmente como ejemplos de esa clase de Estados.Aqu nos centraremos en el primero entre los NPI, Japn, y lo estudiare-mos durante el periodo inicial de industrializacin posterior a la SegundaGuerra Mundial. Por ltimo, la mayora de los pases del Tercer Mundocuentan con otros modelos de organizacin estatal. El balance entre acti-vidades predatorias y desarrollistas no est claramente delimitado, sinoque vara con el tiempo y depende del tipo de actividades que realicen.Brasil ser un caso ilustrativo de ese modelo intermedio.

Pensar en los Estados como entes que van transformndose dedepredadores en desarrollistas es un recurso heurstico, no un fin de lareflexin en s misma. Ayuda a enfocar la atencin sobre la variacin es-tructural. Qu tipo de organizacin tienen los Estados que se lucran acosta de sus sociedades? Son ms o menos burocrticos que los Estadosdesarrollistas? Debemos pensar en ellos como entes autnomos o comoentes cautivos? Cmo emergen histricamente los Estados desarrollistas?Qu tipo de cambios seran necesarios para que Estados en situacin in-termedia, cuyo impacto sobre el desarrollo es ms ambiguo, puedan entraren un proceso ms cercano al de los Estados desarrollistas?

Es probable que intentar contestar preguntas como stas sea muchoms fructfero, en la teora y en la prctica, que condenar al Estado comouna institucin inherentemente contraria al desarrollo. No obstante, sonlos neoutilitaristas los que han sentado los trminos del debate contempo-rneo acerca del Estado, y cualquier intento de mejora debe empezar porconsiderar sus argumentos.

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Los economistas neoclsicos siempre han admitido que la existenciadel Estado es esencial para el crecimiento econmico (North 1981, 20).Sin embargo, lo que consideran un Estado esencial sera un Estado mni-mo, restringido enormemente, cuando no completamente, a la proteccinlos derechos individuales civiles y de propiedad, y a hacer cumplir volunta-riamente los contratos negociados privadamente (Buchanan et al. 1980,

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9). En su forma neoclsica mnima, el Estado poda considerarse cierta-mente como algo exgeno, como una caja negra, cuyo funcionamientointerno no era un tema propio del anlisis econmico. Los neoutilitaristas,sin embargo, se han convencido de que las consecuencias econmicas ne-gativas de la accin del Estado son demasiado importantes como para dejarcerrada esa caja negra. Y lo que es ms importante, han decidido tratar deaplicar las herramientas usuales que explican la optimizacin individualde preferencias al anlisis del Estado (Srinivasan 1985, 41).

La teora de la eleccin pblica* ha producido la versin predominan-te y ms conocida de la visin neoutilitarista del Estado5. La teora de laeleccin pblica acerca del Estado no hace afirmaciones peyorativas sobrela estupidez, las actitudes conservadoras tradicionales o la falta de expe-riencia dentro de la organizacin del Estado. Al contrario, asume nica-mente que los funcionarios pblicos, al igual que el resto de actores sociales,son maximizadores racionales*. Los titulares de los cargos pblicos requie-ren el apoyo de sus bases polticas para sobrevivir, y estos ltimos les exi-gen a su vez suficientes incentivos para seguir apoyndolos. La relacin deintercambio entre los titulares de los empleos pblicos y aquellos que lesapoyan es la esencia del Estado. Los titulares de los cargos pblicos puedenproporcionar recursos directamente a aquellos que les apoyan (subsidios,prstamos baratos, empleos, contratos, represas, agua, etc.). Otra opcinque tienen disponible es usar su poder como legisladores para generar ren-tas reduciendo las posibilidades de que operen las fuerzas del mercado,regulando las importaciones (se otorgan licencias a un nmero limitado deproductores y se prohbe la introduccin de nuevos productos), etc. Losfuncionarios pueden tambin quedarse con una parte de ese beneficio enesos casos. Lo que es ms, se conjetura que la competencia por formarparte del servicio del gobierno es, en parte, una competencia por obtenerlas rentas que se derivan del ejercicio de los cargos (Krueger 1974, 293).

La relacin simbitica que est involucrada en la creacin de rentas serefuerza circularmente. Aquellos que apoyan a los titulares de cargos p-blicos, y cuyo poder econmico procede originalmente de actividades pro-ductivas, se volvern probablemente cada vez ms dependientes de las rentasestatales y, por tanto, buscarn que se expandan esos refugios rentistascada vez ms. En sentido inverso, puesto que los beneficios en las econo-mas de bsqueda de rentas propias se desvan claramente hacia aquellosque crean y se benefician de la existencia de esos refugios rentistas, au-mentar el control de esos recursos por aquellos involucrados en ese sec-

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tor en proporcin al del resto de sectores de la actividad pblica y, porextensin, su poder poltico.

Las consecuencias que tiene esta clase de explicacin para el desarro-llo econmico son obvias. A medida que los Estados aumenten su tamao,el nmero de sus funciones y la cantidad de recursos que controlan, laproporcin de la actividad econmica que se incorpore a los refugios rentis-tas crecer de manera correspondiente y, con ello, declinarn la eficienciay el dinamismo econmicos. Inversamente, en la medida en que puedandisminuirse el poder econmico y las prerrogativas del Estado, las perspec-tivas para el crecimiento, la eficiencia y el bienestar crecern. Por tanto, elcampo de accin del Estado debe reducirse al mnimo y cuando sea posibleel control burocrtico debe reemplazarse por los mecanismos del mercado.El rango de funciones del Estado que se consideran aptas de sustituirse porel control del mercado vara segn los autores, pero algunos llegan a espe-cular con la posibilidad de utilizar recompensas y otros incentivos parainducir a mercenarios y a otros ciudadanos particulares a que sean elloslos que procuren, al menos parcialmente, la defensa del Estado (Auster ySilver 1979, 102).

Sera una necedad negar que la visin neoutilitarista captura una ca-racterstica relevante del funcionamiento de muchos Estados. Ciertamen-te, la bsqueda de rentas propias (conceptualizada ms primitivamente comocorrupcin) ha sido siempre un aspecto bien conocido de cmo operan losEstados del Tercer Mundo. En ciertos aspectos, el punto de vistaneoutilitarista es superior a la visin neoclsica tradicional del Estado comorbitro neutral. Incluso, la afirmacin neoutilitarista de que las polticasde Estado reflejan los intereses creados de la sociedad (Colander 1984, 2)retoma parcialmente algunos de los puntos de vista originales de Marx ylos convierte en presupuestos que pareceran caracterizar las polticas p-blicas. Las perspectivas neoutilitaristas pueden tambin conducir a polti-cas pblicas tiles cuando su objetivo es determinar cules son las clasesde actividad estatal ms susceptibles de desviacin como consecuencia dela bsqueda de rentas propias. Un ejemplo de ello sera la indicacin deKrueger (1974) de que establecer cuotas a las importaciones se presta pro-bablemente ms a la formacin de alianzas dirigidas a la bsqueda de ren-tas que los aranceles aduaneros. El pensamiento neoutilitarista, comoexplicacin de uno de los aspectos del comportamiento de los burcratasestatales, es una contribucin importante. Ahora bien, ese mismo pensa-miento, como teora maestra monocausal, capaz de explicar todos los as-pectos de la accin estatal, es muy problemtico, pero es en eso en lo quetiende a convertirse en manos de sus adherentes ms convencidos.

Analizar el comportamiento de los titulares de cargos pblicos como sifueran sujetos totalmente independientes es un dudoso punto de partida.


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Hasta la ms primitiva actividad del Estado, la coercin, requiere de uninstrumento que acte colectivamente y no como una suma de individuos.Un negocio ilegal que ofrece proteccin, pero donde sus matones celebrantratos por separado cada vez que tienen ocasin de ello, no durar muchotiempo, y entre mayor sea la organizacin coercitiva involucrada, ms com-plejo ser el problema. Sin la existencia de una lgica poderosa que motivea que el comportamiento individual se oriente obligatoriamente hacia me-tas colectivas, el Estado no sera ni siquiera capaz de desempear su activi-dad mnima de hacer cumplir los acuerdos entre particulares. Hasta elEstado ms pequeo requiere que los titulares de los cargos pblicosredefinan sus fines individuales para que sus motivaciones se alineen conlos fines colectivos.

Si ignoramos este problema y asumimos que la organizacin del Estadoha logrado la suficiente congruencia colectiva como para poder cumplir consu actividad mnima de eliminar el uso de la fuerza y el fraude en las rela-ciones de intercambio, surge otro problema terico igual de serio: qu eslo que impide que ese Estado mnimo se dedique al negocio de la bsquedade rentas propias? Dentro de la lgica de los argumentos neoutilitaristas,no hay ninguna razn para que aquellos que tienen el monopolio de laviolencia se conformen simplemente con ser los guardianes, y tendrantoda la motivacin para intentar expandir indefinidamente sus refugiosrentistas. Una adherencia estricta a la lgica neoutilitarista hace que seairrealizable un Estado que se circunscriba a aquellas acciones necesariaspara el mantenimiento del intercambio voluntario bilateral, que es el sinequa non de la vida econmica para los neoutilitaristas. El reconocimientode ese problema es el que induce a los economistas con ms preocupacio-nes histricas e institucionales a introducir principios complementarios alas motivaciones individuales. La apelacin de North a la ideologa y alconcepto de legitimidad es un ejemplo de ello. Aunque ceirse a la ideo-loga y a la legitimidad podra no bastar para resolver el problema, permiteal menos reconocer que una visin del Estado construida sobre un modelode maximizadores individuales de utilidad y relaciones de intercambio noes adecuada.

Teniendo en cuenta los problemas tericos inherentes al punto de vistaneoutilitarista, tambin podramos preguntarnos: qu predicciones reali-za esa corriente de pensamiento con respecto a la eficiencia relativa de losdistintos tipos de estructura del Estado? En principio, podramos imaginar-nos una teora neoutilitarista acerca de cmo el Estado desarrollista debe-ra organizarse internamente y de cmo debera vincularse con la sociedad.La preferencia por una variedad restringida de actividades estatales nodebera impedir tampoco que se llevasen a cabo indagaciones sobre cmosera mejor estructurar el desarrollo de esas actividades. En la prctica,


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como hemos visto, la idea neoutilitarista acerca de la maximizacin indivi-dual dificulta que pueda contribuir a nuestra comprensin de las organiza-ciones colectivamente congruentes. El problema se complica por el hechode que los neoutilitaristas creen que cualquier tipo de intervencin estatala favor de la transformacin econmica probablemente tendr un efectoperverso6 que impedir que se logre la transformacin deseada. Estn,como dice Levi (1988, 24), obsesionados por demostrar el impacto negati-vo del gobierno en la economa. Si esa suposicin es cierta, ni siquiera esclaro que una organizacin estatal eficiente sea superior a una vacilantee inepta. Si lo menos es bueno y lo mnimo todava mejor, cualquier cosaque disminuya la capacidad del Estado para actuar es algo bueno. Es difcilconstruir una teora de la organizacin estatal positiva si se parte de laactitud de que la nica burocracia buena es una burocracia muerta.

Los neoutilitaristas tampoco parecen tener expectativas positivas conrelacin a la relativa eficiencia que puedan tener los distintos tipos demecanismos existentes entre el Estado y la estructura social que lo rodeapara el desarrollo. Segn ellos, puede que los burcratas autnomos pue-den ser enormemente codiciosos, pero los titulares de cargos pblicos quedependan de sus bases polticas crearn sus lealtades en perjuicio del inte-rs general. Por tanto, la corriente neoutilitarista parece ser implcita-mente la que ms se acerca a la de los marxistas estructurales7. El Estadodebera ser relativamente autnomo, en el sentido de estar limitado porlos requerimientos de la acumulacin de capital, pero sin estar conectadoestrechamente o depender de elites privadas especficas.

El punto de vista neoutilitarista espera por lo general que la accin delEstado se asocie probablemente con resultados negativos para el desarro-llo, pero ofrece nicamente indicaciones enormemente vaporosas acercade cmo la estructura de los Estados desarrollistas se diferenciara de laestructura de los Estados predatorios. Para obtener un conjunto de expec-tativas ms rico sobre las consecuencias que tienen las variaciones en laestructura estatal es necesario estudiar otra tradicin de obras acadmicasacerca del Estado.

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Una larga tradicin de estudiosos, que se remonta al menos hasta List(1966 [1855]), en la que se incluyen a algunos de los tericos ms importan-tes de la industrializacin temprana y otros posteriores, se ha enfocado en

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el papel histrico del Estado para la industrializacin. Entre sus filas secuentan algunos de los defensores ms ardientes de la idea de que unadeterminada organizacin eficiente del Estado es un ingrediente esencialpara una exitosa industrializacin. White y Wade (1988, 1) argumentan,por ejemplo, que el fenmeno del exitoso desarrollo tardo deberacomprenderse... como un proceso en el que la intervencin de los Estadosha sido estratgica y fundamental mediante el control de las fuerzas demercado domsticas e internacionales y su reconduccin hacia los intere-ses de la economa nacional.

Esa tradicin representa tambin una crtica a la suposicin de que elintercambio es una actividad natural, que slo requerira una estructurainstitucional mnima. Hace cuarenta aos, Polanyi nos record que lapropensin natural hacia el intercambio de bienes, propugnada por Smith,no haba sido suficiente para conducir al xito al mercado ingls. Al contra-rio, Polanyi (1957, 140) argumentaba que [e]l camino al libre mercado seabri y se mantuvo abierto por un crecimiento enorme, continuo y organi-zado centralmente del intervencionismo. Desde el comienzo, segn Polanyi,la existencia del mercado se ha entremezclado, no solamente con todo tipode vnculos sociales, sino tambin con las formas y las polticas del Estado.

Observando las sociedades de mercado ya establecidas, Weber llev estalnea de razonamiento an ms lejos, argumentando que el funcionamien-to de la gran empresa capitalista dependa de que estuviera disponible untipo de orden que slo un Estado burocrtico moderno podra proveer. Ensus palabras, el capitalismo y la burocracia se encontraron el uno al otroy estn ntimamente ligados. La afirmacin de Weber acerca de esa rela-cin ntima estaba, por supuesto, basada en una concepcin de la organiza-cin burocrtica del Estado que era la imagen inversa de la nocinneoutilitarista. Los burcratas de Weber estaban preocupados nicamentepor cumplir con sus tareas y por contribuir a los fines generales de laorganizacin estatal en su conjunto. El uso de las prerrogativas de la fun-cin pblica como medio para maximizar el inters privado era, para Weber,una caracterstica de las formas preburocrticas ms tempranas.

Para Weber, el Estado era til para los que operaban en los mercadosprecisamente porque las acciones de los funcionarios que ocupaban los car-gos pblicos obedecan a una lgica bastante diferente a la del intercambioutilitarista. La capacidad del Estado de favorecer los mercados y la acumu-lacin capitalista dependera de que la burocracia fuese una entidad colec-tivamente congruente, en la que los individuos viesen en la continuidad delos objetivos de la corporacin el mejor medio para maximizar sus propiosintereses. La congruencia colectiva requera que las personas que desem-pearan individualmente los cargos con poder estuviesen, hasta cierto gra-do, aisladas de las demandas de la sociedad que les rodeaba. A su vez, el


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aislamiento se vera estimulado por s mismo, ya que conferira una posi-cin distintiva y de privilegio a los burcratas. La acumulacin de expe-riencia, a travs de la contratacin meritocrtica, y la existencia deoportunidades de desarrollar una carrera profesional bien remunerada alargo plazo, tambin eran esenciales para la eficiencia de la burocracia. Enpocas palabras, Weber vio la construccin de una estructura organizativaslida y autoritaria como un prerrequisito necesario para el funcionamien-to de los mercados.

El trabajo de Gerschenkron (1962) sobre el desarrollo tardo hace ho-nor a Weber, centrndose en las contribuciones especficas que la organiza-cin del Estado aporta a la superacin de los problemas creados por laseparacin entre el nivel de actividad econmica requerida para el desarro-llo y la variedad existente de redes sociales. Los industriales contempor-neos que tuvieron que enfrentar las nuevas tecnologas de produccin concapitales excedentes insuficientes, debido a que los mercados privados nohaban sido capaces de acumularlos, tuvieron que confiar en el poder delEstado para movilizar los recursos que necesitaban. En lugar de proporcio-nar simplemente un entorno adecuado, como en el modelo de Weber, aho-ra el Estado organizaba activamente un aspecto fundamental del mercado.El argumento de Gerschenkron tambin introduce un nuevo problema, elde la aceptacin de los riesgos. La clave del problema que enfrentan lasautoridades intervencionistas en nuestros tiempos reside en que, por unlado, no existen las instituciones que permitan distribuir los grandes ries-gos mediante una red amplia de propietarios de capital y, por otro lado, loscapitalistas individuales tampoco son capaces, ni estn interesados, en asu-mirlos o en soportar sus consecuencias. En estas circunstancias, el Estadodebe subrogarse en el papel de los empresarios.

Con mucho ms detalle, Hirschman destaca que el espritu empresa-rial es el ingrediente ausente en las concepciones del desarrollo. Basndo-se en sus observaciones sobre los Estados desarrollistas muy tardos delsiglo XX en el Tercer Mundo, Hirschman argumenta que el capital, en elsentido de un excedente potencial que puede ser invertido, no es el ele-mento principal del que carecen los pases en vas de desarrollo. De lo quecarecen es de una actitud empresarial, en el sentido de voluntad para arries-gar el excedente con el que se cuenta invirtindolo en actividades produc-tivas o, como expresa Hirschman (1958, 35), lo que est ausente es lapercepcin de oportunidades para invertir y su transformacin en inversio-nes reales. Si lo esencial es darse cuenta de que maximizar el beneficiosupone tomar decisiones, como lo afirma Hirschman (p. 44), entonces laactividad del Estado debera hacer que el capital privado reaccionase mani-fiestamente frente a ella. Debera proveer incentivos desequilibrantes,que estimulasen a que los capitalistas privados invirtieran y, al mismo


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tiempo, se prepararan para eliminar las trabas que crean obstculos a lainversin.

Para conseguir desarrollo, desde la perspectiva de Gerschenkron o,an ms claramente, desde la de Hirschman, no es suficiente la capacidadde hacer cumplir las reglas previsiblemente, por ms necesaria que sea.Una burocracia al estilo prusiano bien podra ser eficiente en prevenir eluso de la fuerza o el fraude, pero el tipo de sustitucin empresarial de laque habla Gerschenkron, o el tipo de estmulo sutil de la iniciativa privadaque destaca Hirschman, requeriran algo ms que una estructura adminis-trativa corporativamente coherente e independiente. Ese tipo de burocra-cia exigira una aguda inteligencia, predisposicin a la inversin, unaagencia* activa y respuestas complejas frente a una realidad econmicacambiante.

Los enfoques de Gerschenkron y Hirschman hacen que la relacin en-tre la capacidad y la independencia (o autonoma) del Estado sea msambigua. Ya que la congruencia corporativa claramente requiere algngrado de aislamiento de la estructura social circundante, la capacidad delEstado para actuar como una organizacin eficiente depende hasta ciertogrado de su autonoma. Los argumentos neomarxistas acerca de la necesi-dad de una autonoma relativa del Estado frente a las demandas particu-lares de los capitalistas individuales refuerzan la idea de una relacin positivaentre la capacidad y la autonoma8. Sin embargo, para que el Estado aut-nomo sea eficiente, la naturaleza del proyecto de acumulacin y los mediospara su desarrollo deberan ser fcilmente reconocibles. Pero en un con-texto de transformacin gerschenkroniano o hirschmaniano, la configura-cin del proyecto de acumulacin debe descubrirse, casi que inventarse, ysu desarrollo exige vnculos estrechos con el capital privado.

En tanto que las distintas corrientes histricas comparativas nos danlos elementos iniciales de un enfoque positivo acerca de cmo podra orga-nizarse internamente un Estado eficiente, son ambiguas en lo que se refie-re a la naturaleza de las relaciones eficientes entre el Estado y la sociedad.Mientras que la visin de Weber es consistente con el tipo de autonomapropuesta por Poulantzas, que pareciera favorecer la lgica neoutilitarista,los argumentos de Gerschenkron o Hirschman requieren un Estado mu-cho ms arraigado en la sociedad9.

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Los argumentos histricos neoutilitaristas y comparativos tienen unacosa en comn: se aplican a un espectro similar de casos. A menos que unEstado est lo suficientemente inmerso en el mundo moderno como parahacer de la transformacin econmica una meta que no pueda ignorar,muchas de las preguntas planteadas por ambas corrientes de pensamientoquedan sin respuesta. Asimismo, a menos que los intereses privados y lasfuerzas del mercado tengan una relevancia notable en el proceso de trans-formacin econmica (o en su inexistencia), la resonancia y la tensin en-tre Estado y mercado, que son esenciales en ambas perspectivas,probablemente adoptarn formas bastante distintas de aquellas esperadaspor cualquiera de los dos enfoques. En resumen, la aplicacin de estosargumentos a sociedades tradicionales o a Estados comunistas requerirade una revisin y ampliacin considerables. Finalmente, mientras que lamayora de los argumentos se aplican, en principio, tanto a los pases avan-zados industrialmente como a los pases en vas de desarrollo, se aplicancon mayor fuerza a las situaciones en las que se estn produciendo en laprct

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