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La Política Exterior de México hacia Centroamérica: Del Conflicto de la Década de los Setenta al Proyecto Mesoamérica
La Política Exterior de México hacia Centroamérica: Del
Conflicto de la Década de los Setenta al Proyecto
Mesoamérica
Documento Metodológico
La Política Exterior de México hacia Centroamérica: Del Conflicto de la Década de los Setenta al Proyecto Mesoamérica
ÍNDICE
INTRODUCCIÓN ..................................................................................................... I
1.- JUSTIFICACIÓN DE LA IMPORTANCIA DEL TEMA DE INVESTIGACIÓN. . IX
2. OBJETIVOS DE LA INVESTIGACIÓN. ............................................................ XII
3. PLANTEAMIENTO Y DELIMITACIÓN DEL PROBLEMA. ............................. XIV
4. PREGUNTAS DE INVESTIGACIÓN. ............................................................ XVIII
5. MARCO TEÓRICO Y CONCEPTUAL DE REFERENCIA. .............................. XX
6. FORMULACIÓN DE HIPÓTESIS. .................................................................... XL
7.- PRUEBA EMPÍRICAS O CUALITATIVAS DE LAS HIPÓTESIS. ................ XLIII
CONCLUSIONES Y NUEVA AGENDA DE INVESTIGACIÓN. ......................... LVIII
BIBLIOGRAFÍA BÁSICA. ................................................................................. LXVI
La Política Exterior de México hacia Centroamérica: Del Conflicto de la Década de los Setenta al Proyecto Mesoamérica
I
INTRODUCCIÓN
Indudablemente Centroamérica es el área de influencia natural de nuestro país
caracterizada hasta la década de los setenta por los gobiernos dictatoriales de
corte militar, respaldados por el gobierno estadounidense ante la "lucha
anticomunista" y la necesidad de mantener orden y seguridad para sus intereses
en la región; al lado de la alta concentración de la tierra y la riqueza, lo que
derivaba en una profunda exclusión social. La mayoría de los países
latinoamericanos han adquirido cambios significativos en el transcurso de su
desarrollo, principalmente debido al constante ingreso del sistema capitalista que
ha incluido nuevas reglas comerciales y financieras. En específico, derivado de
este mismo proceso, en la región centroamericana surgió un mecanismo de
cooperación enfocado al desarrollo llamado Plan Puebla Panamá y posteriormente
proyecto Mesoamérica, de los cuales, está integrado por Belice, Guatemala, El
Salvador, Honduras, Nicaragua, Costa Rica, Panamá, México, República
Dominicana y Colombia.
Actualmente, los estados del sureste mexicano y los países centroamericanos
comparten problemas serios y complejos de magnitudes alarmantes entre otros
como: la escasez en los servicios de salud, el limitado acceso a la educación, el
desempleo, la población dispersa y con ingresos de subsistencia por debajo de los
requerimientos mínimos para cubrir la canasta básica de alimentos. Es así que
una parte considerable de la población de la región vive en pobreza extrema y se
encuentra encerrada en un círculo vicioso que tendrá que ser atacado de fondo y
no con soluciones paliativas emanadas de cada gobierno en cuestión.
Asimismo, la región cuenta con un vasto catálogo de recursos estratégicos:
petróleo, gas natural, uranio y minerales no metálicos, mantos de agua
La Política Exterior de México hacia Centroamérica: Del Conflicto de la Década de los Setenta al Proyecto Mesoamérica
II
subterránea y ríos de alto potencial hidroeléctrico, bosques maderables y sobre
todo una gran biodiversidad (de interés creciente para la pujante ingeniería
genética dada la progresiva bipolarización de la actividad productiva).
En este contexto, esta zona denominada Mesoamérica adquiere relevancia tanto
en su espacio geográfico, histórico y cultural, donde México, en específico el
sureste del país, comparte con Centroamérica, no únicamente una región, sino
referentes comunes de identidad.
Es a partir de la segunda mitad de la década de los setenta, que el interés de
México por Centroamérica se vio determinado por razones tanto económicas
como de seguridad nacional: los conflictos internos de estos países parecían
desbordar a un conflicto regional de escala mayor que podría afectar directamente
a nuestro país al compartir frontera con Guatemala. A partir de esta consideración,
la política exterior de México hacia la región centroamericana se caracterizó por la
continuidad en materia de promoción de la cooperación para el desarrollo y los
avances tecnológicos.
De esta manera, durante la década de los noventa, tomando en cuenta que para
asegurar una paz duradera en la región debían existir mecanismos permanentes
de diálogo y cooperación, que busquen dar solución a los problemas comunes,
México convocó a los mandatarios Centroamericanos a participar en una Cumbre
de Presidentes de la región donde se discutieran y derivaran de los temas
regionales las acciones de cooperación pertinentes. La importancia histórica de
este llamado es indudable, los países de Centroamérica se empezarían a reunir
después de un amargo proceso de pacificación a concertar posiciones y a iniciar
una nueva etapa en sus relaciones.
La Política Exterior de México hacia Centroamérica: Del Conflicto de la Década de los Setenta al Proyecto Mesoamérica
III
Es así como en 1988, el gobierno salinista puso en marcha el Programa Integral
de Cooperación con Centroamérica, creando dos años más tarde la Comisión
Mexicana para la Cooperación con Centroamérica, como la instancia coordinadora
de los acuerdos, programas y proyectos de cooperación con el área. A partir de
dicha administración, la promoción de la cooperación económica con la región
continuó bajo la misma lógica: dar impulso a la liberalización comercial como
objetivo fundamental y paralelamente llevar adelante programas de cooperación
con la región en cuestiones de educación y cultura.
Sin duda, uno de los proyectos más ambiciosos al inicio de la administración de
Vicente Fox fue el Plan Puebla Panamá (PPP), proyecto de cooperación e
integración que incluye a nueve entidades federativas de México (Puebla,
Guerrero, Oaxaca, Chiapas, Veracruz, Tabasco, Yucatán, Campeche y Chiapas),
y a los siete países de Centroamérica (Guatemala, Belice, El Salvador, Honduras,
Nicaragua, Costa Rica y Panamá) cuya finalidad es dar solución a la necesidad de
urgente acción en una región que tiene una estructura productiva viciada,
problemas sociales extremos y, paradójicamente, una riqueza en recursos
naturales de gran relevancia. Su principal objetivo es sacar a esa región del país
de su rezago social y económico, mediante la inversión en infraestructura y el
respeto a la diversidad biológica.
Sin embargo, la implementación y los logros del PPP parecen ser mínimos. Luego
de una serie de cambios institucionales que llevaron a que el plan fuese
directamente coordinado por la Secretaría de Relaciones Exteriores y con pocas
expectativas de atracción de inversiones y desarrollo de las empresas en el
sureste mexicano, el Plan parece haber sido rebasado por las dinámicas propias
tanto de México como de los países Centroamericanos, cada vez más interesados
en su integración económica con Estados Unidos.
La Política Exterior de México hacia Centroamérica: Del Conflicto de la Década de los Setenta al Proyecto Mesoamérica
IV
Recordemos que en años noventa, el resultado de las condiciones del sistema
internacional, de la política exterior de México (con la reestructuración económica
en el marco del modelo neoliberal) así como de las nuevas condiciones de
pacificación en Centroamérica, hacia esa región transitó de una política basada
fundamentalmente en instrumentos político-diplomáticos y de cooperación para
promover la paz, basada en las relaciones económicas orientadas
fundamentalmente a la promoción de la liberalización comercial y a la cooperación
para el desarrollo. La nueva política exterior de México hacia Centroamérica como
en el caso de Nicaragua, se pretendía con los tratados, apoyar a la creación de un
nuevo gobierno emanado por la revolución sandinista, y de que este creara
puentes de intercambios comerciales con México, para formar un cuadro
comercial que beneficiara tanto a ambos países como los de alrededor
(Centroamérica) y es ahí donde aparece el proyecto de Mesoamérica que es la
continuidad del PPP. En 2007, en la “Cumbre para el Fortalecimiento del PPP”, se
ajustó tal megaproyecto, con lo que se dio lugar al Proyecto de Integración y
Desarrollo de Mesoamérica (Proyecto Mesoamérica).
Ambos proyectos se crearon con el fin de tratar de impulsar el desarrollo social y
económico de la región, a través de la inversión, aprovechando las ventajas
geográficas, naturales y demográficas.
Los grandes proyectos de integración y creación de infraestructura y cooperación
regional, generalmente son la base de los mecanismos de los gobiernos por
impulsar el crecimiento y el desarrollo económico. El Proyecto Mesoamérica es
una clara muestra de ello. No obstante, en estos megaproyectos, lo ecológico se
subordina a lo económico. Los grandes proyectos han reducido en sus
La Política Exterior de México hacia Centroamérica: Del Conflicto de la Década de los Setenta al Proyecto Mesoamérica
V
planteamientos el papel de los ecosistemas como meros activos a explotar, dando
paso a su acelerada degradación.
Por lo tanto, en este período, se da un traslape de etapas muy claro donde la
política exterior de México se encuentra entre dos corrientes. Por un lado, tomo el
impulso ideológico representado por un gobierno “emanado de la revolución” con
un profundo sentimiento nacionalista y por el otro, un gobierno cuyo mandato se
vio comprometido con las transformaciones mundiales que ya se avizoraban en el
horizonte y que ya no necesitó de la confrontación geográfica para justificar los
adelantos económicos que se avizoraban en el presente.
En consecuencia, pretendemos demostrar que las relaciones de México con
Centroamérica no pueden responder solo a una lógica de promoción del comercio
entre ellos, sino a la creación de condiciones políticas, sociales y culturales
necesarias, para la cooperación y la integración regional y el desarrollo integral de
las capacidades productivas y convertirla en zona atractiva de recepción de
nuevas inversiones extranjeras.
Para demostrar lo referido en los párrafos anteriores hemos dividido la
investigación en cinco grandes capítulos, el primero dedicado a desarrollar el
marco teórico conceptual relativa a los conceptos que fundamenta la necesidad de
integrar a las naciones en regiones económicas, que armonicen perfiles
productivos e intereses culturales, los siguientes capítulos hemos revisado los
antecedentes históricos de las relaciones entre los países en la región, así como
los programas impulsados por el gobierno mexicano con el propósito de
potencializa las relaciones económicas entre los países; Esta parte se nutre
también de la recuperación de programa y acciones, y en la segunda parte nos
centramos en el análisis y recuento histórico de la política exterior de México hacia
La Política Exterior de México hacia Centroamérica: Del Conflicto de la Década de los Setenta al Proyecto Mesoamérica
VI
Centroamérica, siempre destacando las consideraciones de los intercambios
comerciales entre las nacionales Centroamericanas que se han tomado en cuenta
para su planeación y ejecución.
De esta manera, en el segundo capítulo, hacemos un recuento de la política
exterior del sexenio de López Portillo frente al conflicto centroamericano y a las
primeras consideraciones mexicanas sobre la importancia de la estabilidad en
Centroamérica a través de tratados comerciales, así como la promoción de la paz
en la región, vía los instrumentos diplomáticos.
Para el tercer capítulo el tema prioritario está dedicado a la administración de
Miguel de la Madrid, y la actuación de México en el marco del Grupo Contadora,
así como la visión que se empieza a manifestar en varias controversias entre los
Estados Centroamericanos, y la polémica que desatan los Estados Unidos con sus
políticas de choque en relación con la intervención de la Unión Soviética en los
conflictos de los países Centroamericanos.
Siguiendo con esta línea de análisis histórico de la política exterior de México
hacia Centroamérica, el capítulo cuarto está dedicado a la década de los noventa
donde se refuerza el interés de México frente a Centroamérica en términos de
seguridad y de intercambio comercial, a esto hay que agregarle la consideración
de la estabilidad regional como condición, ya que empieza a tomarse en cuenta el
narcotráfico, la migración a nivel regional, y el surgimiento del Ejército Zapatista de
Liberación Nacional a nivel interno.
Finalmente, en el capítulo quinto se centra la información tanto en el Plan Puebla
Panamá, y el surgimiento del proyecto Mesoamérica. Ya que en este capítulo se
examinó nueva información que acompaño a la cimentación de nuevos tratados
La Política Exterior de México hacia Centroamérica: Del Conflicto de la Década de los Setenta al Proyecto Mesoamérica
VII
comerciales, con los países ya dictaminados, así como la incorporación de nuevas
naciones (Belice) interesados en la dinámica comercial que hay en Centroamérica,
donde la estrategia del gobierno de México es promover el desarrollo y, por ende,
la estabilidad de lo que se ha denominado Mesoamérica.México ha diseñado una
política exterior hacia la región con la finalidad última de garantizar su estabilidad,
en la medida en que ésta se considera un asunto de seguridad nacional.
El diseño de la investigación es de naturaleza no experimental, descriptiva y
observacional, es decir, se han identificado y descrito los principales elementos y
características que definen el origen y devenir histórico de las relaciones entre
México y los países centroamericanos, para lo cual, se requirió la consulta y
revisión de fuentes y bases de datos del pasado; en particular se utilizó los
elementos que ofrecen las fuentes bibliográficas y hemerográficas disponibles, así
como referencias de origen administrativo como son informes y evaluaciones de
los programas públicos desarrollados por las distintas agencias gubernamentales
que inciden sobre la problemática, del mismo modo se propuso una visión crítica
sobre el material seleccionado para evitar cualquier sesgo ideológico que pudieran
contener los informes ejecutivos.
Las referencias utilizadas se encuentran adecuadamente registradas en el aparato
crítico y la bibliografía que acompaña al reporte escrito.
Debe señalarse que las fuentes bibliográficas consultadas se encuentran
adecuadamente registradas en el apartado Bibliografía, pese que en algunos
casos no se consideraron para la integración en el cuerpo de la investigación dado
que facilitaron elementos para contrastar, validar o refutar la información obtenida
en otras fuentes.
La Política Exterior de México hacia Centroamérica: Del Conflicto de la Década de los Setenta al Proyecto Mesoamérica
VIII
Asimismo, en cuanto al diseño de la investigación se encuentra el haber sido de
carácter retrospectivo y transversal, dado que se trabajó con información obtenida
con anterioridad al proyecto y con fines ajenos al trabajo de investigación, así
como el que se mide una sola vez las variables en un momento determinado.
De esta manera el tipo de estudio se caracteriza por ser de tipo exploratorio, el
cual permite “preparar el terreno” para investigaciones posteriores de mayor
profundidad y con objetivos más precisos, conforme a la definición que indique
Movimiento Ciudadano como línea de profundización y donde requiera análisis
más puntuales, con el fin de ofrecer a simpatizantes, militantes y ciudadanía en
general, elementos de juicio para definir su postura sobre este tema.
En este sentido, el diseño de la investigación busco ante todo allegarse de una
visión integral de las variables, actores y circunstancia que rodean al problema
agrario y que dan cauce para la definición de una política de estado en materia
agraria, distinguiendo su problemática y las áreas de oportunidad para insertarse
como elemento de desarrollo y justicia social.
La Política Exterior de México hacia Centroamérica: Del Conflicto de la Década de los Setenta al Proyecto Mesoamérica
IX
1.- JUSTIFICACIÓN DE LA IMPORTANCIA DEL TEMA DE INVESTIGACIÓN.
México ha tenido como circunstancia favorable la situación geográfica, en donde
se encuentra estratégicamente, que podríamos hacer una analogía que se
encuentra con un pie en américa del norte y otro en Centroamérica, esta situación
no sea presentado con el interés que reviste, pese a que siempre ha estado en la
agenda de los gobierno federales; la última expresión sin duda, en que se
configuro como uno de los proyectos más ambiciosos fue al inicio de la
administración de Vicente Fox, con el Plan Puebla Panamá (PPP), proyecto de
cooperación e integración que incluyó a nueve entidades federativas de México
(Puebla, Guerrero, Oaxaca, Chiapas, Veracruz, Tabasco, Yucatán, Campeche y
Chiapas), y a los siete países de Centroamérica (Guatemala, Belice, El Salvador,
Honduras, Nicaragua, Costa Rica y Panamá) y cuya finalidad era proponer un
esquema de multilateralidad dar respuesta al rezago endémico en esa región que
tiene una estructura productiva muy elemental, problemas sociales extremos y,
paradójicamente, una riqueza en recursos naturales de gran relevancia.
Objetivos que, dicho sea de paso, prevalecen como metas pendientes, y sacar a
esa región del país de su rezago social y económico, mediante la inversión en
infraestructura. Los estados del sureste mexicano y los países centroamericanos
comparten problemas serios y complejos de magnitudes alarmantes, escasez en
los servicios de salud, limitado acceso a la educación, desempleo, población
dispersa y con ingresos de subsistencia por debajo de los requerimientos
mínimos. Es así que una parte considerable de la población de la región vive en
pobreza extrema y se encuentra encerrada en un círculo vicioso que tendrá que
ser atacado de fondo y no con soluciones paliativas como de costumbre.
La Política Exterior de México hacia Centroamérica: Del Conflicto de la Década de los Setenta al Proyecto Mesoamérica
X
La mayoría de la población no cuenta con servicios de salud, por lo que una
población enferma no aprende y no va a la escuela, lo que provoca fuertes niveles
de descalificación laboral, esto aunado a la escasa oferta laboral genera bajos
ingresos que no permiten salir de ese mencionado círculo vicioso de la pobreza.
Por otra parte, la región cuenta con un vasto catálogo de recursos estratégicos:
petróleo, gas natural, uranio y minerales no metálicos, mantos de agua
subterránea y ríos de alto potencial hidroeléctrico, bosques maderables y sobre
todo biodiversidad (de interés creciente para la pujante ingeniería genética dada la
progresiva biologización de la actividad productiva).
En este contexto, adquiere relevancia el espacio geográfico, histórico y cultural,
denominado Mesoamérica; donde México, en específico el sur sureste, comparte
con Centroamérica, no únicamente una región, sino referentes comunes de
identidad.
A partir de la segunda mitad de la década de los setenta, el interés de México por
Centroamérica se vio determinado por razones de seguridad nacional: los
conflictos internos de estos países parecían desbordar a un conflicto regional de
escala mayor que afectaba directamente a nuestro país al compartir frontera con
Guatemala. A partir de esta consideración, la política exterior de México hacia la
región centroamericana se ha caracterizado por la continuidad en materia de
promoción de la cooperación para el desarrollo.
De esta manera, durante la década de los noventa, tomando en cuenta que para
asegurar una paz duradera en la región debían existir mecanismos permanentes
de diálogo y cooperación, que busquen dar solución a los problemas comunes,
México convocó a los mandatarios Centroamericanos a participar en una Cumbre
La Política Exterior de México hacia Centroamérica: Del Conflicto de la Década de los Setenta al Proyecto Mesoamérica
XI
de Presidentes de la región donde se discutieran y derivaran de los temas
regionales las acciones de cooperación pertinentes. La importancia histórica de
este llamado es indudable, los países de Centroamérica se empezarían a reunir
después de un amargo proceso de pacificación a concertar posiciones y a iniciar
una nueva etapa en sus relaciones.
El PPP se presentó como uno de los proyectos más ambiciosos de la
administración de Vicente Fox, que combinaba la política de desarrollo interno y
una estrategia de política exterior tendiente a fortalecer la cooperación y el
desarrollo subregional. El Plan es la recopilación de varios de los proyectos que se
ya se habían planeado a lo largo de las administraciones anteriores y los integra
en una sola estrategia para generar mayor impacto, desde una perspectiva
integral, por lo que da continuidad a la estrategia hacia Centroamérica
desarrollada en los gobiernos anteriores.
Realizar una investigación sobre la política exterior de México hacia
Centroamérica responde a dos intereses fundamentales de Movimiento Ciudadano
por una parte, el conceptualizar brevemente la política exterior de México hacia la
región con el objetivo de evaluarla y generar propuestas de acción futura; y, por
otra analizar los esfuerzos de integración regional como estrategia de desarrollo
del sureste mexicano, a la luz de un sistema internacional caracterizado por la
globalización, pero de la pobreza y la explotación cada vez más presente en
nuestros países.
La Política Exterior de México hacia Centroamérica: Del Conflicto de la Década de los Setenta al Proyecto Mesoamérica
XII
2. OBJETIVOS DE LA INVESTIGACIÓN.
Identificar los factores más significativos que han caracterizado la política exterior
de México hacia los países centroamericanos en el periodo comprendido desde la
década de los setenta hasta el Proyecto Mesoamérica, a fin de detectar los
elementos discontinuos y los elementos que han dificultado la integración de una
zona prioritaria para el país.
Objetivos Específicos
� Distinguir y detallar la política exterior de México hacia Centroamérica durante
el conflicto Centroamericano.
� Establecer los elementos que definieron la posición de México en materia de
seguridad e interés nacional hacia los países centroamericanos durante los
años del conflicto.
� Determinar la posición de México frente a los grupos guerrilleros en el contexto
de los principios de política exterior de “no intervención y respeto a la
autonomía de los pueblos”.
� Destacar el papel de México como fundador del Grupo Contadora para la
pacificación de la región y la firma de los acuerdos de paz de los países
Centroamericanos.
La Política Exterior de México hacia Centroamérica: Del Conflicto de la Década de los Setenta al Proyecto Mesoamérica
XIII
� Examinar la política exterior de México hacia la región durante los sexenios de
Carlos Salinas y Ernesto Zedillo.
� Identificar y describir las limitaciones y potencialidades del Plan Puebla
Panamá y del Proyecto Mesoamérica.
La Política Exterior de México hacia Centroamérica: Del Conflicto de la Década de los Setenta al Proyecto Mesoamérica
XIV
3. PLANTEAMIENTO Y DELIMITACIÓN DEL PROBLEMA.
Indudablemente, Centroamérica es la zona de influencia natural de nuestro país, y
espacio único de convivencia y reforzamiento de la cultura latinoamericana; sin
embargo, a pesar de su cercanía geográfica y de los lazos históricos que
comparten México y Centroamérica, la política exterior mexicana hacia esta región
hasta la década de 1970 ha sido de muy baja intensidad, ya que se históricamente
se ha concentrado en los Estados Unidos. El conflicto centroamericano fue el
catalizador de esta política exterior mexicana más activa, ya "que constituyó la
llamada de atención que hizo cobrar conciencia de la importancia político
estratégica que la región tienen para México"1.
El objetivo de la política exterior mexicana fue la pacificación de la región, ya que
el conflicto amenazaba directamente la seguridad nacional del país. El Conflicto
Centroamericano dio las pautas para la consideración de la seguridad nacional en
términos de soberanía, integridad territorial y estabilidad interna. Los graves
efectos que la prolongación del conflicto pudiese tener en nuestro país iban desde
la desestabilización de la frontera sur dado el flujo de centroamericanos que huían
de sus países y las incursiones del ejército guatemalteco en el mismo, hasta una
intervención abierta por parte de Estados Unidos que "minara la soberanía misma
del país"2, así como una modificación sustancial del orden interno del régimen
priísta.
Ante la crisis de 1982 la política exterior de México hacia Centroamérica dio un
giro. Si bien se continuó con la búsqueda de una solución negociada y pacífica, se
1 René Herrera y Mario Ojeda, La política de México hacia Centroamérica. (1979-1982), Colección Jornadas, El Colegio de México, México, 1983, p.31 2 Alma Rosa Cruz "Tendencias históricas de la Política Exterior de México" en Cuadernos de Política Exterior Mexicana, p. 273
La Política Exterior de México hacia Centroamérica: Del Conflicto de la Década de los Setenta al Proyecto Mesoamérica
XV
pasó de dar un apoyo directo a las revoluciones centroamericanas a la de
mediador entre los países en conflicto y el gobierno norteamericano.
Al inicio del sexenio de Salinas Centroamérica continuaba siendo una fuente de
preocupación para nuestro país, dada la inestabilidad imperante en la frontera sur.
El impulso a la promoción de los acuerdos de pacificación, las iniciativas de
cooperación con el área, la posterior convocatoria a la Cumbre de Tuxtla y de los
acuerdos de paz de El Salvador tendrían una doble vertiente: al tiempo que se
pretendía garantizar la seguridad territorial del país y la viabilidad del esquema de
desarrollo económico, se envió un mensaje claro a los grupos de izquierda al
interior del país, contrarios a la firma del TLCAN: las crecientes relaciones con
Estados Unidos no comprometerían la independencia diplomática de México.
En este sentido, Rozental señalaba que "la promoción el desarrollo económico y
social de Centroamérica contribuye directamente a fortalecer la seguridad
mexicana. Sin esta garantía de paz y estabilidad, el desarrollo de México podría
verse comprometido"3
Es así como en 1988, el gobierno salinista puso en marcha el Programa Integral
de Cooperación con Centroamérica, creando dos años más tarde la Comisión
Mexicana para la Cooperación con Centroamérica, como la instancia coordinadora
de los acuerdos, programas y proyectos de cooperación con el área. A partir de
dicha administración, la promoción de la cooperación económica con la región
continuó bajo la misma lógica: dar impulso a la liberalización comercial como
objetivo fundamental y paralelamente llevar adelante programas de cooperación
con la región en cuestiones de educación y cultura.
3 Andrés Rozental, La política exterior de México en la era de la modernidad, Fondo de Cultura Económica, México, 1995. p. 19
La Política Exterior de México hacia Centroamérica: Del Conflicto de la Década de los Setenta al Proyecto Mesoamérica
XVI
Finalmente, al inicio del gobierno de Vicente Fox se lanzó un ambicioso proyecto
de integración y desarrollo regional: el Plan Puebla Panamá (PPP), en el que
México tendría un papel privilegiado como promotor y motor del desarrollo
económico de la región. El objetivo del Plan es conducir al desarrollo de los
Estados del sureste de México. Así, se afirma que "en Centroamérica, el Plan de
Desarrollo Regional Puebla - Panamá constituirá el eje para promover el desarrollo
integral y a largo plazo del sur de México y de los países de América Central".4
El PPP busca crear una macroregión México-Centroamérica que permita a la
región integrarse en el proceso de globalización, a través de la intensificación de
los procesos de integración, la implantación de políticas públicas coordinadas y de
proyectos de inversión pública y privada en la infraestructura regional, en el
fomento a la inversión productiva, aprovechando las ventajas comparativas de la
región, los recursos naturales y la abundante mano de obra, todo lo cual le dará
competitividad a la región en el marco de la economía internacional globalizada.
Dentro del Plan se incluyeron las ocho iniciativas de cooperación cuya definición
se había venido trabajando con la Comisión Económica para América Latina
(CEPAL) y el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), a saber, las Iniciativas
Mesoamericanas de: Desarrollo Sustentable, con la finalidad de promover la
conservación y el manejo sustentable de los recursos naturales; de Desarrollo
Humano, que busca reducir la pobreza a través del acceso a los servicios sociales
básicos; de Prevención y Mitigación de Desastres Naturales, orientada a la
prevención de los riesgos que ocasionarían los mismos; de Promoción del
Turismo, que busca el desarrollo del turismo ecológico; de Facilitación del
Intercambió Comercial a través de la reducción de los aranceles y la incorporación
4 Poder Ejecutivo Federal, Plan Nacional de Desarrollo 2001-2006, p.62
La Política Exterior de México hacia Centroamérica: Del Conflicto de la Década de los Setenta al Proyecto Mesoamérica
XVII
de las PYME a la exportación; la de Integración Vial, es decir, del desarrollo de
infraestructura regional; la de Interconexión Eléctrica que busca unificar los
mercados de electricidad para reducir costos y promover la inversión en el sector;
y la de Integración de los Servicios de Telecomunicaciones para el desarrollo de la
infraestructura de interconexión informática de la región.
Sin duda, el Plan ha provocado fuerte oposición por parte de los sectores
académicos y de la sociedad civil desde distintas perspectivas, preocupados
especialmente por el impacto real en el medio ambiente, la situación actual y los
efectos en las poblaciones indígenas y en el modelo económico neoliberal.
Asimismo, la implementación y los logros del PPP parecen ser mínimos. Luego de
una serie de cambios institucionales que llevaron a que el plan fuese directamente
coordinado por la Secretaría de Relaciones Exteriores y con pocas expectativas
de atracción de inversiones y desarrollo de las empresas en el sureste mexicano,
el Plan parece haber sido rebasado por las dinámicas propias tanto de México
como de los países Centroamericanos, cada vez más interesados en su
integración económica con Estados Unidos.
El reto es realizar un análisis de sus límites y alcances, así como del estado actual
en el que se encuentra, debido a que desde la perspectiva de un considerable
número de analistas el PPP es uno de los proyectos “muertos” de la
administración actual.
La Política Exterior de México hacia Centroamérica: Del Conflicto de la Década de los Setenta al Proyecto Mesoamérica
XVIII
4. PREGUNTAS DE INVESTIGACIÓN.
� ¿Históricamente cómo se ha manifestado el interés del gobierno de México en
la región centroamericana?
� ¿Cuáles elementos fueron considerados prioritarios para el diseño de la
política exterior de México hacia Centroamérica durante los conflictos internos
de estos países?
� ¿Existe evidencia sobre la forma en que México intervino en los conflictos de
los países Centroamericanos?
� ¿Cuál fue la respuesta del gobierno de México frente al flujo de refugiados de
las guerras?
� ¿Qué papel desempeñó México en el marco de los procesos de pacificación?
� ¿Cuál ha sido la cooperación que México ha tenido con las naciones
Centroamericanas?
� ¿Cuál ha sido la estrategia conductora de la política exterior de México hacia
Centroamérica en los últimos gobiernos federales?
� ¿Existen propuestas de integración del lado de los países Centroamericanos?
La Política Exterior de México hacia Centroamérica: Del Conflicto de la Década de los Setenta al Proyecto Mesoamérica
XIX
� ¿Cuál es la novedad del Proyecto Mesoamérica respecto al Plan Puebla
Panamá?
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XX
5. MARCO TEÓRICO Y CONCEPTUAL DE REFERENCIA.
Aspectos conceptuales
Centroamérica
Entendemos por Centroamérica el espacio geográfico y económico que forman los
países del llamado “Istmo Centroamericano” ubicados en la parte media del
continente americano: Guatemala, Belice, El Salvador, Nicaragua, Honduras,
Costa Rica y Panamá.
Sur-Sureste de México
El llamado “sur-sureste de México” comprende los estados de Campeche,
Chiapas, Guerrero, Oaxaca, Puebla, Quintana Roo, Tabasco, Veracruz y Yucatán,
y representan el 27.5 % del territorio mexicano,
Mesoamérica
El término Mesoamérica fue acuñado en el año 1943 por Paul Kirchhof, desde
entonces se utiliza para designar un contexto cultural, histórico y geográfico.
La región estaba delimitada en el siglo XVI por el río Sinaloa al noroeste de
México, y las cuencas del Lerma y Soto de la Marina en la Costa del Golfo; y al sur
por el río Ulúa en el Golfo de Honduras y Punta Arenas en Costa Rica. En este
área de poco más de 1.100.000 km2, se desarrolló un patrón de civilización
mediante el cual las culturas compartieron una serie de rasgos básicos, como la
utilización del calendario ritual de 260 días; un sistema social estratificado basado
en el prestigio; el cultivo del maíz, la calabaza y el frijol como recursos básicos de
subsistencia; la confección de libros manuscritos elaborados en pergamino de
papel de amate y en piel de venado; la práctica del juego de pelota en canchas de
piedra y, entre otros, la construcción de estructuras piramidales.
La Política Exterior de México hacia Centroamérica: Del Conflicto de la Década de los Setenta al Proyecto Mesoamérica
XXI
Como veremos en la presente investigación, el término Mesoamérica se utiliza en
el contexto del Plan Puebla Panamá para referirse a la región geográfica que
abarca el sur-sureste de México y los países de Centroamérica. Podemos afirmar
que, con la incorporación de Belice al área considerada Mesoamérica, además de
las consideraciones históricas y culturales, Mesoamérica es utilizado para referirse
a una identidad y solidaridad generadas a partir de desafíos, potencialidades y
amenazas compartidas.
La zona geográfica contenida entre Puebla y Panamá, abarca una superficie de
1046.3 mil km2, de los cuales un poco menos de la mitad corresponde a territorio
mexicano (48.2%) y el resto a los países centroamericanos (51.8%).
Política Exterior
La política exterior puede ser definida como el "conjunto de decisiones y acciones
(Q) por las que cada sujeto de la sociedad internacional [Estado] define su
conducta y establece metas y cursos de acción en todos los campos que
trascienden sus fronteras; así como las medidas y acciones emprendidas en su
realización”.5
Para Blanca Heredia, investigadora del Colegio de México, la política exterior se
sitúa en la intersección entre lo doméstico y lo internacional, en la medida
que “responde al proyecto de nación y mantiene una relación inevitable y estrecha
con la política interior. Es monopolio de la élite gubernamental, misma que define
el interés nacional y los objetivos, por tanto, puede ser empleada para acercarse o
alejarse de ciertos grupos, intentando con ello reafirmar su identidad ideológica o
5 Edmundo Hernández-Vela, Diccionario de Política Internacional, Tomo II, Editorial Porrúa, México, 2002, p. 935. Corchete [Estado] nuestro
La Política Exterior de México hacia Centroamérica: Del Conflicto de la Década de los Setenta al Proyecto Mesoamérica
XXII
ampliar su espacio de maniobra, movilizando y favoreciendo a ciertos sectores en
detrimento de otros.”6
Desde su perspectiva, la política exterior de México “es el producto de un proceso
de conciliación entre los planteamientos del Derecho Internacional y las presiones
provenientes de factores de poder nacional y extranjeros. Por tanto, su
elaboración y sus objetivos expresan una compleja relación de fuerzas cuya
dirección no se articula única y exclusivamente en función de su capacidad
legitimadora".7
Conforme a la fracción X del artículo 89 de la Constitución mexicana, el presidente
de la República tiene la facultad de dirigir la política exterior y celebrar tratados
internacionales, sometiéndolos a la aprobación del Senado, observando los
siguientes principios normativos, conocidos como Principios de Política Exterior de
México o Doctrina Carranza: la autodeterminación de los pueblos; la no
intervención; la solución pacífica de controversias; la proscripción de la amenaza o
el uso de la fuerza en las relaciones internacionales; la igualdad jurídica de los
Estados; la cooperación internacional para el desarrollo; y la lucha por la paz y la
seguridad internacionales.8
Interés Nacional
El interés nacional "es la meta fundamental de un Estado encaminada a
proporcionar los requerimientos sociales, políticos y económicos de su población a
6 Blanca Heredia, “La relación entre política interna y política exterior: una definición conceptual. El caso de México”, en: Garza Elizondo Humberto, Fundamentos y Prioridades de la Política Exterior de México, El Colegio de México, 1986, pp.115-134 7 Ibid. p.130 8 Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, artículo 89 fracción X
La Política Exterior de México hacia Centroamérica: Del Conflicto de la Década de los Setenta al Proyecto Mesoamérica
XXIII
fin de preservar la existencia del mismo".9 Ligados profundamente a la
conformación y ejecución de toda política exterior, los intereses nacionales tienen
un carácter histórico concreto y son determinantes en la configuración de la
política exterior de un Estado.
El interés nacional es el principal criterio de política exterior, dado que “en función
de él el Estado juzga acerca de los factores de situación, determina la preferencia
relativa que conviene dar a la consecución de los fines y establece y valora la
conducta que adoptará.
La pregunta controversial es: ¿Quién y cómo se define el interés nacional?
Teóricamente, los intereses son de carácter nacional en la medida en que son
definidos por los gobernantes respondiendo siempre a las expectativas
ciudadanas, en el entendido que en un régimen democrático la ciudadanía
confiere este poder vía la elección de sus representantes.
Sin embargo, la corriente crítica señala que el grupo en el poder es el que se
encarga de determinar el interés nacional, a partir de su propio interés de grupo y
de las alianzas que tenga con parte de la sociedad, por ejemplo, con grandes
grupos económicos.
Para los efectos de esta investigación, definiremos el interés nacional de México
hacia Centroamérica en términos de salvaguardar su seguridad y estabilidad
interna.
9 Rafael Velázquez Flores, Introducción al estudio de la Política Exterior de México, México, Editorial Tiempo Nuevo, 1995, p. 7
La Política Exterior de México hacia Centroamérica: Del Conflicto de la Década de los Setenta al Proyecto Mesoamérica
XXIV
Seguridad Nacional
El concepto seguridad nacional surgió en Estados Unidos tras la Segunda Guerra
Mundial. Tradicionalmente la seguridad está relacionada con la existencia y
preservación (sobrevivencia del Estado), teniendo altas connotaciones de carácter
militar.
Para Edmundo Hernández-Vela, la seguridad nacional es “el conjunto de políticas,
estrategias, normas, instituciones y acciones que tienden a la armonización plena
de los elementos constitutivos del Estado, protegiéndolos y salvaguardándolos de
actos o situaciones de cualquier naturaleza, internos o externos, que perjudiquen o
afecten de alguna manera su integridad o su óptimo desempeño y
aprovechamiento en el impulso del proceso de desarrollo y el progreso del país en
todos los órdenes (Q.) se desenvuelve en diferentes esferas de la vida nacional
o internacional de un Estado: social, económica, jurídica, política,
estratégico-militar, etcétera, destacando o sobresaliendo alguna o varias de ella
según el desarrollo de la situación.”10
Para Rafael Velásquez, la seguridad nacional puede definirse como un "conjunto
de condiciones políticas, económicas, militares, sociales y culturales necesarias
para garantizar la soberanía, la independencia y la promoción del interés de la
Nación.”11
En lo que concierne a esta investigación se entenderá seguridad nacional como la
protección y preservación del Estado en las esferas señaladas por Hernández-
Vela.
10 Edmundo Hernández-Vela, op.cit. Tomo II, p. 1094 11 Rafael Velázquez Flores, op.cit. p. 15
La Política Exterior de México hacia Centroamérica: Del Conflicto de la Década de los Setenta al Proyecto Mesoamérica
XXV
Como lo desarrollaremos a lo largo de la investigación, la definición de la
seguridad nacional mexicana respecto a la región centroamericana incluye la
preservación del territorio, la independencia y la soberanía, así como la estabilidad
social, e inclusive la preservación del régimen político.
Soberanía Nacional
Conforme al artículo 39 de la Constitución Mexicana, “la soberanía nacional reside
esencial y originariamente en el pueblo. Todo poder público dimana del pueblo y
se instituye para beneficio de éste. El pueblo tiene en todo tiempo el inalienable
derecho de alterar o modificar la forma de su gobierno”.12
Zona de Influencia
La zona de influencia es “un ámbito geográfico dentro del cual una potencia ejerce
su poder hegemónico”13, entendido este último en términos militares, económicos,
políticos y hasta culturales.
Zona Estratégica
A diferencia de la zona de influencia, donde se ejerce poder directamente, la zona
estratégica se define a partir de consideraciones más amplias ligadas al interés y
la seguridad nacionales, que guiarán la política a seguir hacia dicho espacio
geográfico.
Cooperación
12 Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, artículo 39. 13 Ibid. p. 1231
La Política Exterior de México hacia Centroamérica: Del Conflicto de la Década de los Setenta al Proyecto Mesoamérica
XXVI
La cooperación es el “[...] comportamiento de varios sujetos que obran en
colaboración para alcanzar un objetivo, comportamiento que entraña un interés
común [...] supone una combinación de esfuerzos hacia un fin concreto del que
todos los participantes esperan un beneficio real o imaginado”.14
Ernesto Soria15 ha desarrollado la siguiente tipología sobre la cooperación
internacional:
a) Por el grado de desarrollo de los países. Se refiere a la posición
internacional de las partes, que puede ser vertical (Norte-Sur) y horizontal (Sur-
Sur). En relación a quién da y quién recibe las acciones de cooperación se les
distingue como parte donadora y parte receptora.
b) Por el ámbito de cooperación. En términos del área en la que se pretende
cooperar, la cooperación internacional tiene su ámbito de acción en un
sinnúmero de áreas, tantas como en las que las relaciones internacionales se
pueden desarrollar, por lo que puede ser económica, política, cultural, social,
etc. De la combinación de estos ámbitos de acción, pueden surgir formas más
complejas de cooperación como la militar, técnica, científica y la que nos
referiremos en esta investigación, la cooperación internacional para el
desarrollo.
c) Por el número de participantes. La cooperación internacional en términos del
número de partes involucradas puede ser bilateral (dos actores) multilateral
(otorgada o coordinada por una organización internacional) y regional (que
14 David L. Sills. Enciclopedia Internacional de las Ciencias Sociales. V. 3, Ed. Aguilar, Madrid 1974, p. 182. 15 Ernesto Soria Morales, La cooperación internacional para el desarrollo y la política mexicana en la materia: evolución y perspectivas, Tesis para obtener el grado de Licenciado en Relaciones Internacionales, Facultad de Ciencias Políticas y Sociales – UNAM, México, 1999, pp. 309.
La Política Exterior de México hacia Centroamérica: Del Conflicto de la Década de los Setenta al Proyecto Mesoamérica
XXVII
surge de una región determinada en conjunto y coexiste con los demás tipos
de cooperación). En el caso que nos ocupa, la cooperación de México con los
países de Centroamérica se hace tanto en el ámbito bilateral como regional, en
el marco del Mecanismo de Tuxtla y el Plan Puebla Panamá, sin embargo, nos
enfocaremos a las acciones de carácter regional.
d) Por la naturaleza de los actores e instrumentos de formalización. La
cooperación internacional puede ser gubernamental o pública, no
gubernamental o privada, y mixta.
e) Por las obligaciones generadas, o bien el costo de las acciones. Puede
ser reembolsable y no reembolsable.
Cooperación para el Desarrollo
La Cooperación para el Desarrollo puede definirse como “el conjunto de acciones,
proyectos, programas o convenios de colaboración establecidos por dos o más
actores internacionales con la finalidad de promover el progreso, fortalecer la
capacidad de desarrollo económico y contribuir a elevar el nivel de vida de la
población de la parte receptora, y al mismo tiempo generar beneficios para la parte
oferente. [...] Comprende desde acciones de ayuda, asistencia y colaboración
técnica, transferencias de recursos financieros a través de donativos, préstamos
blandos y créditos; hasta la transferencia de conocimientos y tecnología e incluso
el acceso a mercados e inversiones”.16
16 Ibid. p. 17
La Política Exterior de México hacia Centroamérica: Del Conflicto de la Década de los Setenta al Proyecto Mesoamérica
XXVIII
Marco Teórico para analizar la política exterior de México hacia
Centroamérica
A fin de tener una visión amplia para poder analizar la política exterior de México,
a partir de la consideración de seguridad que señalamos en la introducción,
consideramos necesario hacer uso de dos teorías de relaciones internacionales: el
Sistema Mundial Moderno, que nos ayudará a comprender no sólo el lugar que
México y Centroamérica tienen en el sistema internacional en su conjunto, sino por
qué México toma el papel de líder en la subregión y la Teoría de la
Interdependencia que nos ayudará a comprender mejor la apuesta de México por
la estabilidad de Centroamérica y el despliegue de todas las acciones necesarias
para lograrlo en aras de la seguridad.
Ambos enfoques teóricos se fundan en las premisas desarrolladas por la Teoría
de Sistemas, bajo la idea de que el mundo pude ser visto como una totalidad, un
sistema que contempla partes o actores interdependientes; en el que el Estado es
el actor privilegiado de las relaciones internacionales.
Sin embargo, la diferencia fundamental radica en sus fundamentos metodológicos
e ideológicos: mientras que la Teoría del Sistema Mundial Moderno tiene sus
raíces en el pensamiento marxista, la de la Interdependencia responde al
paradigma liberal de las Relaciones Internacionales.
Teoría del Sistema Mundial Moderno
La Política Exterior de México hacia Centroamérica: Del Conflicto de la Década de los Setenta al Proyecto Mesoamérica
XXIX
El enfoque del Sistema Mundial Moderno (Economía-Mundo) de Immanuel
Wallerstein17 nos lleva a reflexionar y concebir la estructura mundial de forma
histórica mediante el proceso del desarrollo del capitalismo, mismo que es
considerado como una unidad indisoluble cuyas contradicciones y desigualdades
son parte característica e intrínseca del mismo.
Para desarrollar su propuesta teórica, Wallerstein parte de la historia misma, de
las condiciones que se fueron creando desde la consolidación del sistema
capitalista con el Sistema Europeo de Estados y los Grandes Descubrimientos; a
partir de lo cual explica la incorporación de los Estados del Sur a este sistema en
condiciones de desventaja total al de las potencias, en una condición de
dependencia, de atraso tecnológico, de rezago en las formas de producción;
mismas que los condicionan y los confieren a la llamada periferia.
El centro es capaz de resistir las fuerzas externas del mercado, encauzarlas para
su beneficio y manejar con eficiencia su economía, mientras que la periferia está a
merced de las fuerzas del mercado. El sistema tiende a reproducirse así mismo: el
rico se vuelve más rico, mientras que en el otro extremo se da el "desarrollo del
subdesarrollo".
La explicación de la Economía Mundo toma en cuenta la relación de
interdependencia existente entre el desarrollo mismo del sistema capitalista y el
desarrollo interno de los Estados. Ambas situaciones se condicionan e influyen
entre sí.
17 Octavio Ianni, "Las economías - mundo" en: Octavio Ianni, Teorías de la Globalización, Editorial Siglo XX, México, 1999, pp.13-30
La Política Exterior de México hacia Centroamérica: Del Conflicto de la Década de los Setenta al Proyecto Mesoamérica
XXX
El Sistema Mundial es entonces una estructura internacional de Estados
desiguales que mantiene la división internacional del trabajo y es responsable de
la acumulación de capital en los Estados desarrollados y el ciclo de atraso y
subdesarrollo en los demás.
Encontramos tres estratos de Estados, jerárquicamente ordenados y
estrechamente vinculados que se diferencian entre sí por la posición que han
podido obtener en el orden rapaz del mercado: el centro dominante; la periferia
dependiente y la semiperiferia que separa los dos extremos del bienestar material,
explotadora de la periferia y explotada por el centro, cuyo papel político es de
suma relevancia.
Las relaciones de poder, que regularmente son de carácter encubierto y de origen
estructural están igualmente condicionadas por las ventajas que el centro tiene
sobre periferia y semiperiferia y las condiciones del sistema.
El centro es capaz de resistir las fuerzas externas del mercado, encauzarlas para
su beneficio y manejar con eficiencia su economía, mientras que la periferia está a
merced de las fuerzas del mercado. El sistema tiende a reproducirse así mismo: el
rico se vuelve más rico, mientras que en el otro extremo se da el "desarrollo del
subdesarrollo".
Partiendo del esquema de Wallerstein, podemos concebir a México como un
Estado que se encuentra en la semiperiferia y a Centroamérica ubicado en la
periferia, constituyendo el espacio de influencia y dominio directo de nuestro país;
partiendo del hecho de que la semiperiferia depende profundamente del centro
(Estados Unidos) pero a su vez ejerce explotación y dominio sobre la periferia
(Centroamérica), que constituiría la región más atrasada y explotada.
La Política Exterior de México hacia Centroamérica: Del Conflicto de la Década de los Setenta al Proyecto Mesoamérica
XXXI
Como quiera que sea, frente a los problemas de nuestro país los de
Centroamérica son mayores: la pobreza, el analfabetismo y la violencia callejera
se hacen presentes en esta región de América Latina; al tiempo que México se
erige como el país más desarrollado de la región.
Cabe señalar que esta perspectiva teórica ha sido utilizada por muchos
detractores del Plan Puebla Panamá, para referirse a México como la “correa de
transmisión” de la apertura económica y la liberalización comercial en el marco de
la estrategia de Estados Unidos de construir el Área de Libre Comercio de las
Américas (ALCA).
Desde nuestra perspectiva, la propuesta teórica de Wallerstein nos ayuda a situar
a México y Centroamérica dentro del contexto capitalista mundial y nos
proporciona elementos explicativos de la superioridad de nuestro país y la
capacidad de acción de México frente a la región.
Sin embargo, será la Teoría de la Interdependencia la que nos aporte los
elementos teóricos que necesitamos para sustentar nuestra afirmación acerca de
que la política exterior de México hacia Centroamérica se ha desarrollado a partir
de una ecuación en la que estabilidad en Centroamérica significa seguridad
nacional para México.
Teoría de la Interdependencia
La Teoría de la Interdependencia, se funda en las premisas desarrolladas por la
Teoría de Sistemas, bajo la idea de que el mundo pude ser visto como una
La Política Exterior de México hacia Centroamérica: Del Conflicto de la Década de los Setenta al Proyecto Mesoamérica
XXXII
totalidad, un sistema que contempla partes o actores interdependientes; en el que
el Estado es el actor privilegiado de las relaciones internacionales.
En esta interpretación de la realidad internacional, los Estados Nacionales
continúan desempeñando el papel de actores privilegiados. No obstante, se
reconoce la fuerza de las empresas transnacionales; mientras que las
organizaciones internacionales son concebidas como elementos suplementarios
del sistema mundial.
Para comprender este enfoque teórico, resulta necesario aclarar primero qué se
entiende por dependencia. El concepto de dependencia surge en América Latina
durante la década de los setenta, como el resultado del proceso de discusión
sobre el tema del subdesarrollo y el desarrollo, dando origen a la Teoría de la
Dependencia. Entendemos por dependencia una “relación de subordinación,
específica o global, que guardan entre sí los sujetos de la sociedad internacional
en consonancia con su poder (Q) la dependencia y la dominación son
consecuencia del devenir histórico (Q).”18
Interdependencia, significa mutua dependencia concebida no a partir de la
subordinación, sino del hecho de que las interacciones entre los Estados y las
sociedades producen efectos para todos los actores que participan.
El debate de la interdependencia fue introducido por primera vez en Estados
Unidos a finales de los sesentas. No obstante, éste se convirtió en un enfoque
prominente en la Economía Política Internacional con la publicación, en 1977, del
trabajo de Keohane y Nye, Poder e Interdependencia, quienes definen la
18 Edmundo Hernández Vela, op. cit. Tomo I, p. 233
La Política Exterior de México hacia Centroamérica: Del Conflicto de la Década de los Setenta al Proyecto Mesoamérica
XXXIII
interdependencia “en términos de interacciones o transacciones que tienen efectos
recíprocamente costosos para las partes”.19
Sin embargo, hay que aclarar que interdependencia no es necesariamente
simétrica, por el contrario, porque es asimétrica es que puede constituir una causa
del poder para uno de los actores en su trato con otro. Los actores menos
dependientes pueden frecuentemente usar la relación de interdependencia como
una causa de poder en la negociación sobre un asunto y quizá afectar otros.20 Al
respecto, los autores sostenían que:
Debemos ser sumamente cuidadosos en no definir
interdependencia totalmente en de una situación de
dependencia mutua términos de una situación de mutua
dependencia regularmente equilibrada. Existen asimetrías en
la dependencia que son más indicadas para suministrar las
fuentes de influencia para los actores en su trato con otros.
Aún dentro de las relaciones que son benéficas para todas
las partes involucradas, la interdependencia puede ser
altamente asimétrica: un actor puede depender de otro a un
grado mayor que a la inversa. Tales relaciones asimétricas
son cada vez más comunes en la política mundial
contemporánea, particularmente entre países desarrollados y
menos desarrollados, o entre los Estados Unidos y la
19 Keohane y Nye, cit. pos., Celestino del Arenal, Introducción a las Relaciones Internacionales, Red Editorial Iberoamericana, México, 1993, p. 321 20 Alejandro Chanona, “Hacia la Construcción de una perspectiva comparada: Unión Europea-TLCAN. Un acercamiento a la Teoría Liberal Intergubernamentalista”, en: Alejandro Chanona, Joaquín Roy y Roberto Domínguez (coords.) La Unión Europea y el TLCAN. Integración comparada y relaciones mutuas, UNAM-Universidad de Miami-CITESA, México, 2004, p.109
La Política Exterior de México hacia Centroamérica: Del Conflicto de la Década de los Setenta al Proyecto Mesoamérica
XXXIV
mayoría de los otros Estados. La asimetría es políticamente
importante. Ser menos dependiente que otros actores en el
sistema interdependiente puede ser una fuente importante de
poder. 21
El poder es central para entender las “asimetrías” de la interdependencia. Nos
enfrentamos con el problema clásico de la estrategia política: cómo podemos
tomar ventaja de los recursos de los que disponemos en situaciones de
negociación. De hecho, la asimetría no puede desasociarse de la
interdependencia. Dada su flexibilidad y carencia de un significado fijo, su
habilidad para producir un análisis más profundo e innovador de las “relaciones
asimétricas” depende de cada caso de estudio particular.
El modelo de la Interdependencia Compleja de Keohane y Nye tiene tres
principales características:
a) La existencia de múltiples canales conectando las sociedades (relaciones
interestatales, transgubernamentales y transnacionales)
b) Ausencia de jerarquía en la agenda de las relaciones interestatales (la
seguridad militar no domina la agenda)
c) La fuerza militar no es usada por los gobiernos respecto de otros gobiernos
dentro de la región o respecto de los problemas.22
21 Robert Keohane y Joseph Nye, cit. pos. Alejandro Chanona, op. cit. p. 109 22 Celestino del Arenal, op.cit. pp.322-323
La Política Exterior de México hacia Centroamérica: Del Conflicto de la Década de los Setenta al Proyecto Mesoamérica
XXXV
Como podrá observarse a lo largo del estudio, las consideraciones estratégicas
que México toma en consideración para formular su política exterior hacia la
región centroamericana se basan en la visión de la interdependencia donde la
estabilidad de la región impacta directamente la seguridad del sur mexicano.
Asimismo, tanto México como Centroamérica han reconocido que cuestiones
como el tráfico de personas o drogas no pueden ser tratados de forma
independiente, dada su complejidad y características que involucran una serie de
factores que comparten todos los países de la región.
La Teoría de la Interdependencia nos da el sustento teórico para comprender la
dinámica de la cooperación México-Centroamérica, tanto a nivel bilateral como
regional, en la medida en que esta Teoría señala a la cooperación como un
instrumento privilegiado de la política exterior.
Marco de referencia
INTRODUCCIÓN
Capítulo 1 MARCO TEÓRICO-CONCEPTUAL
1.1. Aspectos conceptuales
1.1.1. Centroamérica
1.1.2. Sur-Sureste de México
1.1.3. Mesoamérica
1.1.4. Política Exterior
1.1.5. Interés Nacional
1.1.6. Seguridad Nacional
1.1.7. Soberanía Nacional
La Política Exterior de México hacia Centroamérica: Del Conflicto de la Década de los Setenta al Proyecto Mesoamérica
XXXVI
1.1.8. Zona de Influencia
1.1.9. Zona Estratégica
1.1.10. Cooperación
1.1.11 Cooperación para el Desarrollo
1.2 Marco Teórico para analizar la política exterior de México hacia
Centroamérica
1.2.1 Teoría del Sistema Mundial Moderno
1.2.2. Teoría de la Interdependencia
Capítulo 2 LA ADMINISTRACIÓN DE LÓPEZ PORTILLO Y SU POSTURA
FRENTE AL CONFLICTO CENTROAMERICANO
2.1. México y Centroamérica en el marco de la Guerra fría
2.2. La política exterior y las consideraciones de seguridad frente a
Centroamérica.
2.3. La Política Exterior frente al conflicto en Centroamérica: los casos
particulares
2.3.1. Nicaragua
2.3.1.1. La Revolución Sandinista
2.3.1.2. El rompimiento de relaciones con el gobierno de Somoza y la
posición de México ante la OEA
2.3.1.3. La Cooperación Mexicana con el Gobierno Sandinista
2.3.1.4. La segunda visita de López Portillo a Managua y el Plan de
Distensión Regional.
2.3.2. El Salvador
2.3.2.1. El conflicto salvadoreño
La Política Exterior de México hacia Centroamérica: Del Conflicto de la Década de los Setenta al Proyecto Mesoamérica
XXXVII
2.3.2.2. La posición de México: el Comunicado Franco-Mexicano
2.3.3. Guatemala
2.3.3.1. La Guerrilla Guatemalteca
2.3.3.2. La Política de México frente al Conflicto
2.4. El problema de los refugiados
2.5. El Acuerdo de San José como Mecanismo de Cooperación Regional.
Capítulo 3 LA ADMINISTRACIÓN DE MIGUEL DE LA MADRID: EL IMPULSO A
LA PACIFICACIÓN
3.1. Creación y Actuación de Contadora
3.2. La cooperación
Capítulo 4 LA DÉCADA DE LOS NOVENTA: COOPERACIÓN Y
LIBERALIZACIÓN COMERCIAL
4.1. La redefinición estratégica de Centroamérica
4.2. La Cooperación con Centroamérica
4.2.1. El Mecanismo de Tuxtla
4.2.1.1. Primera Cumbre de Tuxtla
4.2.1.2. Segunda Reunión Cumbre del Mecanismo de Tuxtla
4.2.1.3. Tercera Reunión Cumbre del Mecanismo de Tuxtla
4.2.1.4. Cuarta Cumbre del Mecanismo de Tuxtla.
4.2.1.5. Principales programas de cooperación México-Centroamérica
desarrollados en el marco del Mecanismo de Tuxtla
4.3. La liberalización comercial
La Política Exterior de México hacia Centroamérica: Del Conflicto de la Década de los Setenta al Proyecto Mesoamérica
XXXVIII
4.3.1. Los Tratados de Libre Comercio
4.3.1.1. TLC México-Costa Rica
4.3.1.2. TLC México-Nicaragua.
4.3.1.3. TLC México-Triángulo del Norte
4.3.2. Evaluación de las relaciones comerciales
4.4. La firma de los acuerdos de paz y la cuestión de los refugiados.
Capítulo 5 EL PLAN PUEBLA PANAMÁ, Y LOS NUEVOS RETOS DE
PROYECTO MESOAMÉRICA
5.1. Evaluación socioeconómica de la región mesoamericana: consideraciones
estratégicas para implementar el PPP
5.1.1. Evaluación socioeconómica de la región
5.1.2. Consideraciones estratégicas
5.2. Las Propuestas del Plan Puebla-Panamá
5.3. Acciones realizadas en el marco del PPP
5.4. Las críticas al Plan Puebla-Panamá
5.5. ANTECEDENTES DEL PROYECTO MESOAMÉRICA
5.6 Nueva estructura
5.7 Estrategia y organización temática
5.7.1 Eje económico
5.7.2 Eje social
5.8 Proyectos en ejecución
5.8.1 Sector ambiental.
5.8.2 Salud y vivienda
La Política Exterior de México hacia Centroamérica: Del Conflicto de la Década de los Setenta al Proyecto Mesoamérica
XXXIX
5.9 Sometimiento de la región Mesoamericana. (La deuda externa)
CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES
BIBLIOGRAFÍA
La Política Exterior de México hacia Centroamérica: Del Conflicto de la Década de los Setenta al Proyecto Mesoamérica
XL
6. FORMULACIÓN DE HIPÓTESIS.
El elemento continuo de la política exterior de México hacia Centroamérica a partir
de la década de los setenta es el interés de México en preservar la estabilidad
de la zona y apoyar su desarrollo vía los mecanismos de cooperación, a fin
de mantener la seguridad y estabilidad del sureste del país.
Desde la crisis centroamericana, México aprendió la lección de que los problemas
de sus países vecinos del istmo debían ser considerados como un asunto propio,
sin duda de seguridad nacional. A partir de entonces, se empezaron a buscar
mecanismos que permitiesen consolidar la cooperación en la región como el
medio para solucionar y prevenir los problemas comunes. Es por ello que México
prestó más atención y creó las instituciones necesarias para que la cooperación
fuera provechosa.
A partir de la década de los noventa, resultado de las condiciones del sistema
internacional, de la política interna de México (con la reestructuración económica
en el marco del modelo neoliberal) así como de las nuevas condiciones de
pacificación en Centroamérica, la política exterior de México hacia esa región
transitó de una política basada fundamentalmente en instrumentos político-
diplomáticos y de cooperación para promover la paz a una basada en las
relaciones económicas orientadas fundamentalmente a la promoción de la
liberalización comercial y a la cooperación para el desarrollo. Lo anterior
bajo la amenaza que el permitir una escalada mayor del conflicto pudiera
significar una mayor intervención de los Estados Unidos.
En consecuencia, las relaciones de México con Centroamérica no deben
responder solo a una lógica de ampliar las relaciones comerciales entre los
La Política Exterior de México hacia Centroamérica: Del Conflicto de la Década de los Setenta al Proyecto Mesoamérica
XLI
integrantes, sino a la creación de condiciones necesarias, vía la
cooperación, para el desarrollo integral de la región y para convertirla en
zona atractiva de recepción de nuevas inversiones extranjeras.
Precisión de las hipótesis
Hipótesis central
Planteada como hipótesis de trabajo, partiría de una relación causal, que trata de
explicar una relación de dependencia causal entre dos o más variables del objeto
de investigación23:
Desde la década de los setenta, la política exterior de México hacia Centroamérica
se ha determinado por razones de seguridad nacional. En este sentido, Sí México
apoya el desarrollo de la zona, vía la cooperación, entonces garantiza el
mantenimiento de la seguridad y estabilidad en el sureste del país
En este caso la variable independiente (causa) sería la seguridad mexicana,
mientras que la dependiente (la consecuencia) las acciones de cooperación
desplegadas por el gobierno mexicano para garantizar la seguridad y estabilidad
de la zona.
Hipótesis secundarias
23 Heiz Dieterich, Nueva guía para la investigación científica, Editorial Ariel, México, 1986, cuarta reimpresión 2004, p.123
La Política Exterior de México hacia Centroamérica: Del Conflicto de la Década de los Setenta al Proyecto Mesoamérica
XLII
Las hipótesis secundarias las planteamos como hipótesis de constatación, es
decir, como enunciado que trata de establecer la presencia o ausencia de un
fenómeno o una propiedad (de una característica) de un fenómeno que es la
variable contrastable24 (señalada en nuestra hipótesis con negritas):
a. A partir de la década de los noventa, la política exterior de México hacia
Centroamérica transitó de una política basada fundamentalmente en
instrumentos político-diplomáticos y de cooperación para promover la paz a
una basada en las relaciones económicas orientadas fundamentalmente a
la promoción de la liberalización comercial y a la cooperación para el
desarrollo.
b. Las relaciones de México con Centroamérica no responden a una lógica de
liberalización comercial entre ellos, sino a la creación de condiciones
necesarias, vía la cooperación, para el desarrollo integral de la región y
para convertirla en zona atractiva de recepción de nuevas inversiones
extranjeras.
24 Ibíd. p. 119
La Política Exterior de México hacia Centroamérica: Del Conflicto de la Década de los Setenta al Proyecto Mesoamérica
XLIII
7.- PRUEBA EMPÍRICAS O CUALITATIVAS DE LAS HIPÓTESIS.
Desde la década de los setenta, la política exterior de México hacia
Centroamérica se ha determinado por razones de seguridad nacional.
En este sentido, Sí México apoya el desarrollo de la zona, vía la
cooperación, entonces garantiza el mantenimiento de la seguridad y
estabilidad en el sureste del país.
La hipótesis se corrobora mediante argumentación sustentada en un análisis
cuidadoso de literatura especializada sobre el tema. Esto es posible porque la
hipótesis es específica, mientras que existen numerosos documentos sobre
experiencias prácticas, encuentros y coloquios entre gobiernos y organizaciones,
que enfatizan que lejos de estar en marcha y estable, la incorporación del enfoque
a la seguridad y estabilidad de la región es un proceso complicado y dependiente
de factores contextuales.
Para comprobar la hipótesis central que guío esta investigación se desarrolló en
primer lugar el marco conceptual necesario para identificar aquellos rasgos que
definen lo que identificamos como política exterior, seguridad y su relación con los
niveles de coordinación y cooperación entre los estados, por lo que en los
capítulos 1 y 2, se desarrolla el marco teórico-histórico, en donde definimos los
agentes que interactúan en el deterioro de los niveles de seguridad afectan la
opinión pública y que de ese modo son responsables de la transmisión de
determinados contenidos que inciden en la legitimidad de la sociedad,
entendiendo a esta como el conjunto de actos y pensamiento sobre la relevancia
del acto político. Lo anterior significa que es necesario la identificación de aquellas
acciones políticas determinadas y socialmente compartidas, que logran fortalecer
la percepción de que se está atendiendo el problema de la inseguridad, como son
La Política Exterior de México hacia Centroamérica: Del Conflicto de la Década de los Setenta al Proyecto Mesoamérica
XLIV
la creación de organismos y la detección de personajes relevantes del crimen
organizado, que sin embargo no tienen efectos visibles en la cotidianidad de las
personas; por otra parte, los grupos criminales al identificar que el escenario de la
lucha contra la autoridad se encuentra en los medios y a imagen púbica, participa
con acciones contundentes de mayor impacto mediático que afectan el grado de
legitimidad del estado, donde al parecer llevan la delantera.
En este sentido, nos centramos en el papel del estado mexicano en el momento
más álgido de la lucha civil en Centroamérica, en particular en lo manifestado a
través de la política exterior oficial. Para posteriormente orientar el análisis con los
gobiernos neoliberales que centraron su interés en el ámbito comercial y la
liberación económica.
Ya con este conocimiento fue posible entender la relevancia que tiene el definir
acciones específicas de impacto en la problemática de inseguridad, como lo son el
recudir los márgenes de impunidad, trastocar la relación de protección e infiltración
de los cuerpos policiacos de seguridad por el crimen organizado, un marco mínimo
de conducción ética y responsabilidad social de la estrategia económica, entre
otros; sin embargo poco se avanzado, y más bien se insiste respecto a un tipo de
asociación comercial que se transmite a través de los medios masivos de
comunicación, y aunque se evade el tema de la seguridad regional y la percepción
del grado de seguridad y por lo tanto de la legitimidad, por lo tanto se comprueba
la hipótesis que nos ocupa.
Ya en la segunda parte de este trabajo, se desarrolló el análisis de las estrategias
del gobierno mexicano para legitimar la forma en que se ha ido construyendo un
acercamiento institucional y normativo para establecer diferentes plataformas de
colaboración. En este sentido hemos podido constatar que la asociación entre
La Política Exterior de México hacia Centroamérica: Del Conflicto de la Década de los Setenta al Proyecto Mesoamérica
XLV
países ha tenido que pagar los errores y omisiones de la autoridad, esto permitió
identificar momentos históricos que han definido los causes normativos por los que
se trata de responder a la situación de inseguridad, que a su vez permiten
identificar pautas especificas resultado de esta situación, y por lo tanto su
relevancia para el desarrollo del sistema político mexicano y su legitimidad,
confirmándose de esta forma la hipótesis general. Se reconoce que estas
acciones no ha asumido con responsabilidad la atención la problemática que
pretenden atacar, la situación de violencia e inseguridad en la frontera sur, tiene
su manifestación en temas como el narcotráfico, la trata de personas, y las
victimas migrantes; Una de la acciones reconocida es la necesidad del surgimiento
de una conciencia colectiva respecto a las necesidad de participación, y en
algunos casos más graves, ha facilitado el surgimiento de grupos armados como
forma de protección, asumiendo las tareas de seguridad pública e impartición de
justicia que es responsabilidad exclusiva de los estados, por lo que
reconoceríamos como una afectación grave a la legitimidad del estado, lo cierto es
que la situación no puede ser adsorbida solo a través de una estrategia mediática,
dado que implica garantizar en los hecho la seguridad a los inversionistas.
Asimismo en este trabajo, se analizó la eficacia de los medios que ha utilizado el
estado para el promover el desarrollo regional, reconociendo que los buenos
propósitos no se han visto reflejados en un cambio en la situación de inseguridad,
particularmente en los estados del sur como Guerrero, Michoacán, Chiapas,
Quintana Roo, entre otros; aun con la apertura democrática de la última década, la
situación de los cuerpos de seguridad y la administración de la justicia tiene
graves rezagos en estas zonas.
Lo anterior confirma la necesidad de desarrollar instrumentos y políticas tendientes
a promover una real integración con los países centroamericanos para facilitar el
desarrollo de tareas comunes, a partir de la utilización de los medios con los que
La Política Exterior de México hacia Centroamérica: Del Conflicto de la Década de los Setenta al Proyecto Mesoamérica
XLVI
cuenta el estado, promoviendo el fortalecimiento de los valores de la participación
ciudadana, la democracia, el fomento de una cultura cívica en la población.
Confirmándose así la segunda parte de la hipótesis planteada.
De esta forma, consideramos que la hipótesis planteada es correcta quedando
demostrado en el desarrollo del trabajo de investigación documental:
Para ello pasamos por una primera aproximación en los capítulos 2 y 3, al
identificar los elementos constituyentes de la política exterior y su impacto en los
sistemas de seguridad nacional para su análisis posterior relativo a su fragilidad o
bien los elementos perniciosos que pueden representar al presentarse omisiones
o contradicciones evidentes entre las diversas estrategias, en particular a aquellos
referidos a la administración de la justicia, por su impacto en la legitimidad de los
gobiernos que emanan de ellos.
Es efectivamente más profusa la migración de regiones socioeconómicamente
menos desarrolladas hacia las más avanzadas que en la dirección opuesta, y que,
en sentido ascendente en las condiciones de bienestar, operan tanto la
selectividad positiva de los migrantes bajo la perspectiva del lugar de origen, como
las desiguales condiciones de inserción social en los lugares de destino. No
obstante, en los desplazamientos entre zonas de situación socioeconómica similar
o que impliquen un descenso en las condiciones de bienestar promedio de las
regiones, aunque la selectividad positiva se mantenga, la inserción social de los
migrantes puede ser favorable, en el sentido de mejores condiciones que entre los
no migrantes en los lugares de destino.
a. A partir de la década de los noventa, la política exterior de México hacia
Centroamérica transitó de una política basada fundamentalmente en
La Política Exterior de México hacia Centroamérica: Del Conflicto de la Década de los Setenta al Proyecto Mesoamérica
XLVII
instrumentos político-diplomáticos y de cooperación para promover la
paz a una basada en las relaciones económicas orientadas
fundamentalmente a la promoción de la liberalización comercial y a
la cooperación para el desarrollo.
Esta hipótesis se ha identificado que es cierta, ya que se puede constatar desde
verificar la política de comunicación social ha tenido una presencia relevante el
concepto de la integración como de carácter puramente comercial, intentando
mediar la percepción de la importancia y sentido de la seguridad en la ciudadanía,
también se observa que un impacto negativo en cuanto la percepción de que el
crimen organizado actúa con ramificaciones hacia estos países, reducen el interés
de población por acciones de integración, respondieron a intereses políticos que
inciden precisamente en que la batalla está perdida en los medios, dicha situación
pone de manifiesto la necesidad de desarticular las estructuras de corrupción,
protección e impunidad que la propia estructura un discurso público que a la vez
que no niegue el problema de la seguridad, promueva las virtudes humanas en
favor de la seguridad de los migrantes que todos los días transitan por la frontera
sur.
Por lo tanto, que da establecido en los resultados de la presente investigación que
sin tocar las causas origen de los problemas en materia de seguridad, el impacto
positivo de algunas medidas se diluye ante la presencia creciente en los mismos
medios de situaciones de violencia e inseguridad que se levantan como los
principales cuestionadores sobre la eficacia y capacidad de las instituciones
gubernamentales y las ventajas de la integración.
En este sentido, el desarrollo democrático, exige grados mínimos de consenso
para el sostén de la políticas públicas, cuando la legitimidad del estado se ve
La Política Exterior de México hacia Centroamérica: Del Conflicto de la Década de los Setenta al Proyecto Mesoamérica
XLVIII
limitada, aun por la percepción pública, debe venir acompañado con un mayor
compromiso de los medios en el fomento de la participación ciudadana y la cultura
de la legalidad, los vacíos de la autoridad en el sentido de olvidar que las ventajas
de la integración supera lo meramente económico, contrasta con el compromiso
con los Estados Unidos de evitar el paso de los migrantes y los grupos de
delincuentes; la falta de consistencia entonces afecta el grado de legitimidad de la
acción pública, si no va de la mano de medidas integrales, específicas y
consistentes que afecten la capacidad organizativa y operativa de las
organizaciones criminales.
Finalmente, con respecto a nuestra hipótesis secundaria 2:
b. Las relaciones de México con Centroamérica no responden
a una lógica de liberalización comercial entre ellos, sino a la
creación de condiciones necesarias, vía la cooperación, para el
desarrollo integral de la región y para convertirla en zona atractiva
de recepción de nuevas inversiones extranjeras.
Para comprobar esta hipótesis se revisó en los capítulos 5 y 6, tanto la estrategia
de integración con los programas del Plan Puebla Panamá y recientemente
Proyecto Mesoamérica, promovido por el gobierno mexicano, identificando sus
orígenes, así como sus efectos más negativos en los márgenes de acción en
materias como democracia y gobernabilidad, inversiones, infraestructura, entre
otras.
Sin embargo, los resultados alcanzados en materia de colaboración reportan
resultados diversos, muchos de ellos divergentes. La lucha armada entre los
grupos de narcotraficantes surgidos en la zona forman parte de una lógica de
La Política Exterior de México hacia Centroamérica: Del Conflicto de la Década de los Setenta al Proyecto Mesoamérica
XLIX
poder que busca recuperar los espacios que le han sido arrebatados al estado, y
donde nuevos grupos legitimados por el uso de las armas, asumen el papel de la
autoridad; la relevancia de esas conclusiones son de primer orden, ya que a partir
de considerar el grado de penetración que tienen estas situaciones en la forma de
organización comunitaria, resulta indispensable el insistir sobre la necesidad de
que las acciones del estado tengan un alcance en múltiples materias: educación,
salud, justicia, protección civil, con el fin de reconstruir el tejido social.
Lamentablemente la hipótesis se comprueba al observa que los problemas de
seguridad agravados por la simulación con la que se ha pretendido resolverlo, ha
ido mermando las estructuras sociales básicas en amplias regiones, afectando
gravemente la estructura social, económica y política, significando un costo social
enorme y la percepción de un estado fallido. La solución no puede ser otra más
que la implementación de acciones que impacten de forma multifactorial a los
problemas, reconociendo con la mayor objetividad posible la naturaleza de los
problemas, con una cobertura incluyente, participando de esta manera que la
población vaya haciendo suyas las aspiraciones democráticas y de la legalidad,
fomentando su participación en la renovación de las cuestiones políticas de
nuestro país y fomentando la cultura política.
Sin embargo, el camino parece minado, y las autoridades reducen sus objetivos al
ámbito de sus intereses, en donde prefieren reducir los ámbitos de integración al
ámbito comercial con las sabidas consecuencias negativas en el ámbito social,
económico y cultural, tal y como ocurre con el TLC con américa del norte.
La Política Exterior de México hacia Centroamérica: Del Conflicto de la Década de los Setenta al Proyecto Mesoamérica
L
Objetivo General Objetivos
específicos Preguntas Hipótesis Desarrollo
Identificar los factores más significativos que han caracterizado la política exterior de México hacia los países centroamericanos en el período comprendido desde la década de los setenta hasta el Proyecto Mesoamérica, a fin de detectar los elementos discontinuos y los elementos que han dificultado la integración de una zona prioritaria para el país.
Distinguir y detallar la política exterior de México hacia Centroamérica durante el conflicto Centroamericano. Establecer los elementos que definieron la posición de México en materia de seguridad e interés nacional hacia los países centroamericanos durante los años del conflicto. Determinar la posición de México frente a los grupos guerrilleros en el contexto de los principios de política exterior de “no intervención y respeto a la autonomía de los pueblos”. Destacar el papel de México como fundador del Grupo Contadora para la pacificación de la región y la firma de los acuerdos de paz de los países Centroamericanos. Examinar la política exterior de México hacia la región durante los sexenios de Carlos Salinas y
¿Históricamente cómo se ha manifestado el interés del gobierno de México en la región centroamericana? ¿Cuáles elementos fueron considerados prioritarios para el diseño de la política exterior de México hacia Centroamérica durante los conflictos internos de estos países? ¿Existe evidencia sobre la forma en que México intervino en los conflictos de los países Centroamericanos? ¿Cuál fue la respuesta del gobierno de México frente al flujo de refugiados de las guerras? ¿Qué papel desempeñó México en el marco de los procesos de pacificación? ¿Cuál ha sido la cooperación que México ha tenido con las naciones Centroamericanas? ¿Cuál ha sido la estrategia conductora de la política exterior de México hacia Centroamérica en los últimos
Desde la década de los setenta, la política exterior de México hacia Centroamérica se ha determinado por razones de seguridad nacional. En este sentido, Sí México apoya el desarrollo de la zona, vía la cooperación, entonces garantiza el mantenimiento de la seguridad y estabilidad en el sureste del país a. A partir de la década de los noventa, la política exterior de México hacia Centroamérica transitó de una política basada fundamentalmente en instrumentos político-diplomáticos y de cooperación para promover la paz a una basada en las relaciones económicas orientadas fundamentalmente a la promoción de la liberalización comercial y a la cooperación para el desarrollo. b. Las relaciones de México con Centroamérica no responden a una
Capítulo 1 MARCO TEÓRICO-CONCEPTUAL 1.1. Aspectos conceptuales 1.1.1. Centroamérica 1.1.2. Sur-Sureste de México 1.1.3. Mesoamérica 1.1.4. Política Exterior 1.1.5. Interés Nacional 1.1.6. Seguridad Nacional 1.1.7. Soberanía Nacional 1.1.8. Zona de Influencia 1.1.9. Zona Estratégica 1.1.10. Cooperación 1.1.11 Cooperación para el Desarrollo 1.2 Marco Teórico para analizar la política exterior de México hacia Centroamérica 1.2.1 Teoría del Sistema Mundial Moderno 1.2.2. Teoría de la Interdependencia Capítulo 2 LA ADMINISTRACIÓN DE LÓPEZ PORTILLO Y SU POSTURA FRENTE AL CONFLICTO CENTROAMERICANO 2.1. México y Centroamérica en el marco de la Guerra fría 2.2. La política exterior y las consideraciones de seguridad frente a Centroamérica.
La Política Exterior de México hacia Centroamérica: Del Conflicto de la Década de los Setenta al Proyecto Mesoamérica
LI
Ernesto Zedillo. Identificar y describir las limitaciones y potencialidades del Plan Puebla Panamá y del Proyecto Mesoamérica.
gobiernos federales? ¿Existen propuestas de integración del lado de los países Centroamericanos? ¿Cuál es la novedad del Proyecto Mesoamérica respecto al Plan Puebla Panamá?
lógica de liberalización comercial entre ellos, sino a la creación de condiciones necesarias, vía la cooperación, para el desarrollo integral de la región y para convertirla en zona atractiva de recepción de nuevas inversiones extranjeras.
2.3. La Política Exterior frente al conflicto en Centroamérica: los casos particulares 2.3.1. Nicaragua 2.3.1.1. La Revolución Sandinista 2.3.1.2. El rompimiento de relaciones con el gobierno de Somoza y la posición de México ante la OEA 2.3.1.3. La Cooperación Mexicana con el Gobierno Sandinista 2.3.1.4. La segunda visita de López Portillo a Managua y el Plan de Distensión Regional. 2.3.2. El Salvador 2.3.2.1. El conflicto salvadoreño 2.3.2.2. La posición de México: el Comunicado Franco-Mexicano 2.3.3. Guatemala 2.3.3.1. La Guerrilla Guatemalteca 2.3.3.2. La Política de México frente al Conflicto 2.4. El problema de los refugiados 2.5. El Acuerdo de San José como Mecanismo de Cooperación Regional. Capítulo 3 LA ADMINISTRACIÓN DE MIGUEL DE LA MADRID: EL IMPULSO A LA PACIFICACIÓN 3.1. Creación y Actuación de Contadora 3.2. La cooperación Capítulo 4 LA DÉCADA DE LOS NOVENTA:
La Política Exterior de México hacia Centroamérica: Del Conflicto de la Década de los Setenta al Proyecto Mesoamérica
LII
COOPERACIÓN Y LIBERALIZACIÓN COMERCIAL 4.1. La redefinición estratégica de Centroamérica 4.2. La Cooperación con Centroamérica 4.2.1. El Mecanismo de Tuxtla 4.2.1.1. Primera Cumbre de Tuxtla 4.2.1.2. Segunda Reunión Cumbre del Mecanismo de Tuxtla 4.2.1.3. Tercera Reunión Cumbre del Mecanismo de Tuxtla 4.2.1.4. Cuarta Cumbre del Mecanismo de Tuxtla. 4.2.1.5. Principales programas de cooperación México-Centroamérica desarrollados en el marco del Mecanismo de Tuxtla 4.3. La liberalización comercial 4.3.1. Los Tratados de Libre Comercio 4.3.1.1. TLC México-Costa Rica 4.3.1.2. TLC México-Nicaragua. 4.3.1.3. TLC México-Triángulo del Norte 4.3.2. Evaluación de las relaciones comerciales 4.4. La firma de los acuerdos de paz y la cuestión de los refugiados. Capítulo 5 EL PLAN PUEBLA PANAMÁ, Y LOS NUEVOS RETOS DE PROYECTO MESOAMÉRICA 5.1. Evaluación socioeconómica de la
La Política Exterior de México hacia Centroamérica: Del Conflicto de la Década de los Setenta al Proyecto Mesoamérica
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región mesoamericana: consideraciones estratégicas para implementar el PPP 5.1.1. Evaluación socioeconómica de la región 5.1.2. Consideraciones estratégicas 5.2. Las Propuestas del Plan Puebla-Panamá 5.3. Acciones realizadas en el marco del PPP 5.4. Las críticas al Plan Puebla-Panamá 5.5. ANTECEDENTES DEL PROYECTO MESOAMÉRICA 5.6 Nueva estructura 5.7 Estrategia y organización temática 5.7.1 Eje económico 5.7.2 Eje social 5.8 Proyectos en ejecución 5.8.1 Sector ambiental. 5.8.2 Salud y vivienda 5.9 Sometimiento de la región Mesoamericana. (La deuda externa)
Objetivo General Objetivos
específicos Preguntas Hipótesis Desarrollo
Identificar los factores más significativos que han caracterizado la política exterior de México hacia los países centroamericanos en el período comprendido desde la década de los setenta hasta el Proyecto Mesoamérica, a fin de detectar los elementos
Distinguir y detallar la política exterior de México hacia Centroamérica durante el conflicto Centroamericano. Establecer los elementos que definieron la posición de México en
¿Históricamente cómo se ha manifestado el interés del gobierno de México en la región centroamericana? ¿Cuáles elementos fueron considerados prioritarios para el diseño de la política exterior de México hacia
a. A partir de la década de los noventa, la política exterior de México hacia Centroamérica transitó de una política basada fundamentalmente en instrumentos político-diplomáticos y de cooperación para promover la paz a
Capítulo 1 MARCO TEÓRICO-CONCEPTUAL 1.1. Aspectos conceptuales 1.1.1. Centroamérica 1.1.2. Sur-Sureste de México 1.1.3. Mesoamérica 1.1.4. Política Exterior 1.1.5. Interés Nacional 1.1.6. Seguridad
La Política Exterior de México hacia Centroamérica: Del Conflicto de la Década de los Setenta al Proyecto Mesoamérica
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discontinuos y los elementos que han dificultado la integración de una zona prioritaria para el país.
materia de seguridad e interés nacional hacia los países centroamericanos durante los años del conflicto. Determinar la posición de México frente a los grupos guerrilleros en el contexto de los principios de política exterior de “no intervención y respeto a la autonomía de los pueblos”. .
Centroamérica durante los conflictos internos de estos países? ¿Existe evidencia sobre la forma en que México intervino en los conflictos de los países Centroamericanos? ¿Cuál fue la respuesta del gobierno de México frente al flujo de refugiados de las guerras? ¿Qué papel desempeñó México en el marco de los procesos de pacificación? ¿Cuál ha sido la cooperación que México ha tenido con las naciones Centroamericanas? ¿Cuál ha sido la estrategia conductora de la política exterior de México hacia Centroamérica en los últimos gobiernos federales?
una basada en las relaciones económicas orientadas fundamentalmente a la promoción de la liberalización comercial y a la cooperación para el desarrollo.
Nacional 1.1.7. Soberanía Nacional 1.1.8. Zona de Influencia 1.1.9. Zona Estratégica 1.1.10. Cooperación 1.1.11 Cooperación para el Desarrollo 1.2 Marco Teórico para analizar la política exterior de México hacia Centroamérica 1.2.1 Teoría del Sistema Mundial Moderno 1.2.2. Teoría de la Interdependencia Capítulo 2 LA ADMINISTRACIÓN DE LÓPEZ PORTILLO Y SU POSTURA FRENTE AL CONFLICTO CENTROAMERICANO 2.1. México y Centroamérica en el marco de la Guerra fría 2.2. La política exterior y las consideraciones de seguridad frente a Centroamérica. 2.3. La Política Exterior frente al conflicto en Centroamérica: los casos particulares 2.3.1. Nicaragua 2.3.1.1. La Revolución Sandinista 2.3.1.2. El rompimiento de relaciones con el gobierno de Somoza y la posición de México ante la OEA 2.3.1.3. La Cooperación Mexicana con el Gobierno Sandinista 2.3.1.4. La segunda
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visita de López Portillo a Managua y el Plan de Distensión Regional. 2.3.2. El Salvador 2.3.2.1. El conflicto salvadoreño 2.3.2.2. La posición de México: el Comunicado Franco-Mexicano 2.3.3. Guatemala 2.3.3.1. La Guerrilla Guatemalteca 2.3.3.2. La Política de México frente al Conflicto 2.4. El problema de los refugiados 2.5. El Acuerdo de San José como Mecanismo de Cooperación Regional. Capítulo 3 LA ADMINISTRACIÓN DE MIGUEL DE LA MADRID: EL IMPULSO A LA PACIFICACIÓN 3.1. Creación y Actuación de Contadora 3.2. La cooperación
Objetivo General Objetivos
específicos Preguntas Hipótesis Desarrollo
Identificar los factores más significativos que han caracterizado la política exterior de México hacia los países centroamericanos en el período comprendido desde la década de los setenta hasta el Proyecto Mesoamérica, a fin de detectar los elementos discontinuos y los elementos que han
Examinar la política exterior de México hacia la región durante los sexenios de Carlos Salinas y Ernesto Zedillo. Identificar y describir las limitaciones y potencialidades del Plan Puebla Panamá y del Proyecto
¿Cuál ha sido la cooperación que México ha tenido con las naciones Centroamericanas? ¿Cuál ha sido la estrategia conductora de la política exterior de México hacia Centroamérica en los últimos gobiernos federales? ¿Existen
b. Las relaciones de México con Centroamérica no responden a una lógica de liberalización comercial entre ellos, sino a la creación de condiciones necesarias, vía la cooperación, para el desarrollo integral de la región y para
Capítulo 4 LA DÉCADA DE LOS NOVENTA: COOPERACIÓN Y LIBERALIZACIÓN COMERCIAL 4.1. La redefinición estratégica de Centroamérica 4.2. La Cooperación con Centroamérica 4.2.1. El Mecanismo de Tuxtla
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dificultado la integración de una zona prioritaria para el país.
Mesoamérica. propuestas de integración del lado de los países Centroamericanos? ¿Cuál es la novedad del Proyecto Mesoamérica respecto al Plan Puebla Panamá?
convertirla en zona atractiva de recepción de nuevas inversiones extranjeras.
4.2.1.1. Primera Cumbre de Tuxtla 4.2.1.2. Segunda Reunión Cumbre del Mecanismo de Tuxtla 4.2.1.3. Tercera Reunión Cumbre del Mecanismo de Tuxtla 4.2.1.4. Cuarta Cumbre del Mecanismo de Tuxtla. 4.2.1.5. Principales programas de cooperación México-Centroamérica desarrollados en el marco del Mecanismo de Tuxtla 4.3. La liberalización comercial 4.3.1. Los Tratados de Libre Comercio 4.3.1.1. TLC México-Costa Rica 4.3.1.2. TLC México-Nicaragua. 4.3.1.3. TLC México-Triángulo del Norte 4.3.2. Evaluación de las relaciones comerciales 4.4. La firma de los acuerdos de paz y la cuestión de los refugiados. Capítulo 5 EL PLAN PUEBLA PANAMÁ, Y LOS NUEVOS RETOS DE PROYECTO MESOAMÉRICA 5.1. Evaluación socioeconómica de la región mesoamericana: consideraciones estratégicas para
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implementar el PPP 5.1.1. Evaluación socioeconómica de la región 5.1.2. Consideraciones estratégicas 5.2. Las Propuestas del Plan Puebla-Panamá 5.3. Acciones realizadas en el marco del PPP 5.4. Las críticas al Plan Puebla-Panamá 5.5. ANTECEDENTES DEL PROYECTO MESOAMÉRICA 5.6 Nueva estructura 5.7 Estrategia y organización temática 5.7.1 Eje económico 5.7.2 Eje social 5.8 Proyectos en ejecución 5.8.1 Sector ambiental. 5.8.2 Salud y vivienda 5.9 Sometimiento de la región Mesoamericana. (La deuda externa)
La Política Exterior de México hacia Centroamérica: Del Conflicto de la Década de los Setenta al Proyecto Mesoamérica
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CONCLUSIONES Y NUEVA AGENDA DE INVESTIGACIÓN.
Ante un mundo globalizado donde las relaciones comerciales, el intercambio
cultural y aun los movimientos sociales reivindicativos parecen ya no conocer
fronteras, resultad paradigmático lo lejano que México se encuentra de sus países
vecinos del sur, en especial de los países centroamericanos, con quienes se
comparte no solo un pasado común, sino toda una condición económica, social y
humana actual.
Las relaciones internacionales se han vuelto tan vastas y complejas, que han
obligado a buscar novedosos enfoques para su estudio, y como extensión, al
campo de la política exterior.
Los grandes paradigmas ideológicos son insuficientes para interpretar los
fenómenos de cambio de un mundo y un continente en transformación. Hay que
desestructurar el pasado para observarlo con una óptica diferente a lo que
únicamente significó.
De ahí que la diplomacia mexicana se involucró, sin saberlo, en una dinámica de
cambio mundial y que ahora la interpreta como parte de la modernidad que aún se
da en los países en desarrollo.
El Estado mexicano supo acoplar su política externa, a la larga tradición
diplomática que había sustentado durante todo el siglo XX. La defensa de la
soberanía de los estados, la autodeterminación de los pueblos, la cooperación
para el desarrollo y la solidaridad entre naciones, se pusieron en marcha con
mayor vigor como no había sucedido en otras circunstancias
La Política Exterior de México hacia Centroamérica: Del Conflicto de la Década de los Setenta al Proyecto Mesoamérica
LIX
Desde la óptica de la interdependencia era necesario desplegar una política
exterior hacia la región que promoviera la firma de los acuerdos de paz y la
estabilidad vía la cooperación para el desarrollo. En consecuencia, México jugó un
papel central en la firma de los acuerdos de paz que cerraron los largos conflictos
de la región, al tiempo que mantuvo su perspectiva de liderazgo subregional en
aras de promover la estabilidad y desarrollo de la zona, para garantizar de esta
manera la paz.
Por ello, la lógica de las Cumbres del Mecanismo de Tuxtla se enmarca en la
estrategia mexicana de promover la consolidación de la paz, la democracia y la
estabilidad de la región, mediante la creación de condiciones de desarrollo para
abatir la pobreza y el fortalecimiento de los sistemas de integración a base de
tratados comerciales. La cooperación con Centroamérica, fundada en cuestiones
económicas, podría cumplir con otros dos objetivos básicos: promover la imagen
de México como el modelo de desarrollo económico a seguir, permitiendo la
implementación de las políticas de ajuste estructural promovidas por el Fondo
Monetario Internacional en la zona y garantizar el propio desarrollo económico de
México mediante la estabilidad regional.
Ello nos hace ver que la denominada nueva política exterior de esos años se
ajustó a las condiciones que se presentaban, en ese momento, en los territorios
vecinos del sur, bajo los principios tradicionales jurídicamente aceptados en el
mundo y a la conformación de un nuevo orden internacional. Pero no hubo una
aplicación rígida de esos principios, sino que se adecuaron a las condiciones que
se atravesaban. De ahí que el concepto de nueva dio la pauta para un análisis de
la política exterior a la luz del enfoque de la modernidad, como sinónimo de
cambio y transformación.
La Política Exterior de México hacia Centroamérica: Del Conflicto de la Década de los Setenta al Proyecto Mesoamérica
LX
Al aplicarse dicha política, se enfatizaba que la continuidad de los principios,
independientemente de los matices sexenales, respondían a la gran tradición
moderna de la Revolución mexicana que supo inspirarlos. De esa forma, México
asumía su propia soberanía e independencia lo que le permitió ir transformando su
quehacer internacional.
La modernidad de la política exterior trajo consigo nuevos caminos de ejercer en la
diplomacia como la creación del Grupo Contadora para empujar la paz, contribuir
a la solución negociada de la crisis centroamericana y prevenir los riesgos de un
conflicto militar generalizado en la región, así como sus consecuencias en la
estabilidad y el desarrollo nacional.
Gracias al mecanismo de concertación de Contadora y el apoyo a los Acuerdos de
Esquipulas, México pudo insertarse en una nueva dinámica de participación
regional e internacional que le valieron un reconocimiento y un liderazgo mundial.
Y es aquí también cuando se engarza de forma clara y definitiva el elemento de
desarrollo interno del sur-sureste mexicano con el de Centroamérica. Claramente,
nuestra política exterior asume abiertamente su papel de gestora del desarrollo
económico de México.
De esta manera, el PPP aparece como una estrategia de política exterior de
México que, además de cristalizar la perspectiva de cooperación hacia
Centroamérica, incorpora un elemento fundamental: el reconocimiento de la
necesidad de impulsar el desarrollo del sureste del país. El gobierno mexicano ha
reconocido que la lógica de desarrollo capitalista requiere una región que ofrezca
La Política Exterior de México hacia Centroamérica: Del Conflicto de la Década de los Setenta al Proyecto Mesoamérica
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ventajas reales al capital internacional: estabilidad social, mano de obra
capacitada, infraestructura adecuada y recursos naturales.
No obstante, su vocación por promover el desarrollo integral de la región, al
parecer en el caso mexicano los recursos orientados a la creación de
infraestructura carretera en el marco del PPP supera por mucho los destinados a
la promoción del desarrollo humano. Por ello, la gran prueba del PPP será su
desarrollo desde una perspectiva social y no meramente monetaria, esto es, que
se dirija al verdadero desarrollo de las comunidades del sur de nuestro país y de
las sociedades centroamericanas y no únicamente siente condiciones perfectas
para el desarrollo de empresas transnacionales que no beneficien en nada al país.
Ante esto, en 2007, surgió una propuesta de reestructuración para el Plan Puebla-
Panamá, lo que generó que para 2008, nuevamente a través de la Cumbre de
Tuxtla, se le diera un segundo impulso, con una nueva etapa denominada
“Proyecto de Integración y Desarrollo de Mesoamérica” o “Proyecto Mesoamérica”,
que además incluyó la admisión de Colombia como miembro oficial.
Esta reconfiguración, del Plan Puebla-Panamá al Proyecto Mesoamérica, consistió
prácticamente en refinanciar, simplificar y dividir los programas del eje económico
y del eje social; fortalecer diplomáticamente la Iniciativa Mérida como proyecto de
seguridad regional entre Estados Unidos, México, Centroamérica y Colombia; y
reestructurar su organización, que incluyó, además de las instancias ya
establecidas (Cumbre de Presidentes, CE, GTI, DE, CTR), en la creación de la
Comisión de Promoción y Financiamiento (CPF), Oficinas Nacionales (ON’s).
Hay que mencionar, que el Proyecto Mesoamérica, desde su inicio, se evaluó para
poder aumentar estas capacidades entre sus miembros, pero, en realidad, este
La Política Exterior de México hacia Centroamérica: Del Conflicto de la Década de los Setenta al Proyecto Mesoamérica
LXII
modelo solo ha servido para lograr explotar los recursos energéticos y la mano de
obra barata de la región por parte de capitales externos.
Cabe considerar, como se analizó, que el rasgo característico desde el Plan
Puebla- Panamá hasta el Proyecto Mesoamérica, como lo dedujo Mariela Zunino
(2010), es que siempre se ha enfocado en un objetivo común “inversión y
comercio”, aunque solo con diferentes orientaciones estratégicas en diferentes
etapas. Por lo que, al construir carreteras, redes de interconexión eléctrica, presas
hidroeléctricas, plantas de biocombustible, provocarán un impacto en la
biodiversidad, además de conflictos sociales y una distorsión cultural en la región.
Asimismo, el Proyecto Mesoamérica no se adhiere del todo a la organización y
articulación de las ideologías sociales y económicas de sus países miembro, pues,
son estas mismas relaciones estructurales las que construyen el rumbo del
progreso, por lo que, a consecuencia, además de otros factores determinantes,
este modelo de cooperación puede acelerar aún más la descomposición y la
desintegración social.
Por tanto, las reglas del Proyecto Mesoamérica no han asegurado que los
proyectos en infraestructura reflejen un elemento positivo para elevar la calidad de
vida de sus habitantes, ya que siguen existiendo asimetrías; diferencias
socioeconómicas; y dificultades transfronterizas como migración, pobreza, crimen
organizado, deterioro ambiental, etc., y no han incluido, del todo, a las sociedades
locales (grupos étnicos y campesinos), pues sólo las han considerado para un
“reordenamiento territorial”; redefinir sus divisiones fronterizas; y crear
articulaciones con otros mecanismos de integración. Por ejemplo: La
reorganización social que existe en Chiapas, donde se argumenta que es para
erradicar el conflicto zapatista y la pobreza de la zona, sin embargo, es un motivo
La Política Exterior de México hacia Centroamérica: Del Conflicto de la Década de los Setenta al Proyecto Mesoamérica
LXIII
para despejar y poder explotar sus tierras, y tener mano de obra con bajos
salarios.
Como resultado, se puede decir, que a través del Proyecto Mesoamérica no existe
una contribución definida para el beneficio de los países, más bien, el beneficio es
para terminar de completar el rompecabezas del capitalismo que absorbe al
sistema mundial y abrir las puertas a otros actores internacionales que trabajan de
acuerdo a sus intereses, pues, este mecanismo, no ha logrado generar un
verdadero proceso para el desarrollo, al contrario, siguen existiendo brechas
sociales, asimetrías económicas, dudas sobre este modelo de cooperación;
críticas y desorientaciones en la forma de generar sus proyectos, y sobre todo, sin
querer lograr el desarrollo de los pueblos, quedando evidenciado, que los
proyectos de eje social siguen transitando en segundo plano.
En este sentido, consideramos necesario que para que exista un progreso en
beneficio de México y Centroamérica, se proponen las siguientes acciones
específicas:
1) Proponer un proyecto de integración regional a las naciones
centroamericanas que incluya acciones comunes en materia del
desarrollo de infraestructura, educación, cultural, y aun de
coaliciones y alianzas políticas para defender intereses comunes
en organismos internacionales, este acuerdo marco debe
establecer metas comunes de desarrollo humano y cuidado al
medio ambiente, a la vez que permita potencializar las capacidades
productivas de la región y sus recursos naturales. Su herramienta
principal será un consejo integrado tanto por los jefes de gobierno
de la región y con mecanismos directos de representación de los
La Política Exterior de México hacia Centroamérica: Del Conflicto de la Década de los Setenta al Proyecto Mesoamérica
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sectores nacionales. Generar las estrategias necesarias para
garantizar los requerimientos básicos de salud, educación y
sanidad para las comunidades del sureste del país.
2.) Establecer un Parlamento Mesoamericano con representación de
los estados y comunidades que conforman la región, con el interés
de establecer un mecanismo de armonización de las distintas
legislaciones, así como un mecanismo eficiente de respuesta a los
conflictos y divergencias en términos programáticos y de
proyectos de desarrollo pudieran surgir entre los agentes
productivos y gobiernos locales de la región. Este organismo sería
el encargado de gestionar las inquietudes y demandas de las
comunidades del sureste mexicano para recoger sus
preocupaciones y propuestas respecto a la implementación del
Proyecto Mesoamérica.
Este organismo sería el responsable de garantizar que el Proyecto
Mesoamérica esté dirigido al desarrollo integral de las sociedades
del sureste del país, así como las de los países centroamericanos.
Al respecto, cada gobierno está obligado a generar estrictos
marcos regulatorios a los capitales nacionales y extranjeros, a fin
de garantizar que los beneficios del Proyecto lleguen a la
sociedad.
Crear mecanismos que garanticen los derechos humanos y
laborales, como educacional en miras de sentar una base que
impulse el desarrollo económico de la región.
La Política Exterior de México hacia Centroamérica: Del Conflicto de la Década de los Setenta al Proyecto Mesoamérica
LXV
3. La creación de la Universidad Intercultural de las Naciones
Centroamericanas, orientada al análisis y la integración de
soluciones multinacionales, a la preparación de recursos humanos
altamente capacitados a la investigación y la enseñanza que
cuenten con una perspectiva centroamericana, así como a la
promoción y difusión de las manifestaciones culturales de la
región, propiciando su estudio, enseñanza y preservación.
Como puede observarse, este estudio nos permitió un acercamiento preciso a la
política exterior de México hacia Centroamérica bajo una perspectiva que
consideramos los aspectos de seguridad comercial como prioritarios y que, como
quedó demostrado, desde la década de los setenta constituyen la base
fundamental para la formulación de la política exterior de México hacia la zona.
Asimismo, esta investigación muestra la clara relación entre la política exterior y la
política interna de cualquier país.
Por lo mismo, una nueva etapa de las relaciones entre México y Centroamérica se
abrió al paso de las exigencias de democratización de los pueblos y la modernidad
que ha caracterizado a las grandes revoluciones de la época, a pesar de que los
conflictos que originó la modernidad, no se han solucionado; esto es, la
modernidad inconclusa.
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LXVI
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La Política Exterior de México hacia Centroamérica: Del
Conflicto de la Década de los Setenta al Proyecto
Mesoamérica
Desarrollo de la Investigación
La Política Exterior de México hacia Centroamérica: Del Conflicto de la Década de los Setenta al Proyecto Mesoamérica
ÍNDICE
INTRODUCCIÓN .................................................................................................... 1
Capítulo 1 MARCO TEÓRICO-CONCEPTUAL ....................................................... 9
1.1. Aspectos conceptuales .............................................................................. 9
1.1.1. Centroamérica ..................................................................................... 9
1.1.2. Sur-Sureste de México ........................................................................ 9
1.1.3. Mesoamérica ....................................................................................... 9
1.1.4. Política Exterior .................................................................................. 10
1.1.5. Interés Nacional ................................................................................. 12
1.1.6. Seguridad Nacional .............................................................................. 13
1.1.7. Soberanía Nacional ........................................................................... 14
1.1.8. Zona de Influencia ............................................................................. 15
1.1.9. Zona Estratégica ................................................................................ 15
1.1.10. Cooperación ................................................................................... 16
1.1.11 Cooperación para el Desarrollo ........................................................... 17
1.2 Marco Teórico para analizar la política exterior de México hacia Centroamérica ................................................................................................... 18
1.2.1 Teoría del Sistema Mundial Moderno ................................................ 19
1.2.2. Teoría de la Interdependencia ............................................................. 22
Capítulo 2 LA ADMINISTRACIÓN DE LÓPEZ PORTILLO Y SU POSTURA FRENTE AL CONFLICTO CENTROAMERICANO ............................................... 26
2.1. México y Centroamérica en el marco de la Guerra fría............................... 26
2.2. La política exterior y las consideraciones de seguridad frente a Centroamérica. .................................................................................................. 27
2.3. La Política Exterior frente al conflicto en Centroamérica: los casos particulares ........................................................................................................ 31
2.3.1. Nicaragua ............................................................................................. 31
2.3.1.1. La Revolución Sandinista .............................................................. 31
2.3.1.2. El rompimiento de relaciones con el gobierno de Somoza y la posición de México ante la OEA ................................................................. 34
La Política Exterior de México hacia Centroamérica: Del Conflicto de la Década de los Setenta al Proyecto Mesoamérica
2.3.1.3. La Cooperación Mexicana con el Gobierno Sandinista ............... 37
2.3.1.4. La segunda visita de López Portillo a Managua y el Plan de Distensión Regional. ................................................................................... 40
2.3.2. El Salvador ........................................................................................ 42
2.3.2.1. El conflicto salvadoreño ................................................................. 42
2.3.2.2. La posición de México: el Comunicado Franco-Mexicano .......... 43
2.3.3. Guatemala ............................................................................................ 47
2.3.3.1. La Guerrilla Guatemalteca ............................................................. 47
2.3.3.2. La Política de México frente al Conflicto ..................................... 49
2.4. El problema de los refugiados .................................................................... 50
2.5. El Acuerdo de San José como Mecanismo de Cooperación Regional..... 52
Capítulo 3 LA ADMINISTRACIÓN DE MIGUEL DE LA MADRID: EL IMPULSO A LA PACIFICACIÓN ............................................................................................... 54
3.1. Creación y Actuación de Contadora ......................................................... 56
3.2. La cooperación ........................................................................................... 70
Capítulo 4 LA DÉCADA DE LOS NOVENTA: COOPERACIÓN Y LIBERALIZACIÓN COMERCIAL ........................................................................... 71
4.1. La redefinición estratégica de Centroamérica .......................................... 73
4.2. La Cooperación con Centroamérica ......................................................... 75
4.2.1. El Mecanismo de Tuxtla ....................................................................... 76
4.2.1.1. Primera Cumbre de Tuxtla ............................................................. 77
4.2.1.2. Segunda Reunión Cumbre del Mecanismo de Tuxtla .................... 80
4.2.1.3. Tercera Reunión Cumbre del Mecanismo de Tuxtla ...................... 85
4.2.1.4. Cuarta Cumbre del Mecanismo de Tuxtla. .................................... 87
4.2.1.5. Principales programas de cooperación México-Centroamérica desarrollados en el marco del Mecanismo de Tuxtla .................................. 89
4.3. La liberalización comercial ....................................................................... 94
4.3.1. Los Tratados de Libre Comercio .......................................................... 95
4.3.1.1. TLC México-Costa Rica ................................................................. 97
4.3.1.2. TLC México-Nicaragua. ................................................................. 98
4.3.1.3. TLC México-Triángulo del Norte .................................................... 99
4.3.2. Evaluación de las relaciones comerciales .......................................... 100
La Política Exterior de México hacia Centroamérica: Del Conflicto de la Década de los Setenta al Proyecto Mesoamérica
4.4. La firma de los acuerdos de paz y la cuestión de los refugiados. .......... 107
Capítulo 5 EL PLAN PUEBLA PANAMÁ, Y LOS NUEVOS RETOS DE PROYECTO MESOAMÉRICA ............................................................................ 113
5.1. Evaluación socioeconómica de la región mesoamericana: consideraciones estratégicas para implementar el PPP ............................................................. 116
5.1.1. Evaluación socioeconómica de la región ......................................... 116
5.1.2. Consideraciones estratégicas .......................................................... 119
5.2. Las Propuestas del Plan Puebla-Panamá .............................................. 123
5.3. Acciones realizadas en el marco del PPP .............................................. 141
5.4. Las críticas al Plan Puebla-Panamá....................................................... 150
5.5. ANTECEDENTES DEL PROYECTO MESOAMÉRICA ............................ 158
5.6 Nueva estructura ....................................................................................... 159
5.7 Estrategia y organización temática ............................................................ 167
5.7.1 Eje económico ..................................................................................... 173
5.7.2 Eje social ............................................................................................. 186
5.8 Proyectos en ejecución .............................................................................. 192
5.8.1 Sector ambiental. ................................................................................ 193
5.8.2 Salud y vivienda .................................................................................. 193
5.9 Sometimiento de la región Mesoamericana. (La deuda externa) ............... 196
CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES ...................................................... 199
BIBLIOGRAFÍA ................................................................................................... 229
La Política Exterior de México hacia Centroamérica: Del Conflicto de la Década de los Setenta al Proyecto Mesoamérica
1
INTRODUCCIÓN
Indudablemente Centroamérica es el área de influencia natural de nuestro país
caracterizada hasta la década de los setenta por los gobiernos dictatoriales de
corte militar, respaldados por el gobierno estadounidense ante la "lucha
anticomunista" y la necesidad de mantener orden y seguridad para sus intereses
en la región; al lado de la alta concentración de la tierra y la riqueza, lo que
derivaba en una profunda exclusión social. La mayoría de los países
latinoamericanos han adquirido cambios significativos en el transcurso de su
desarrollo, principalmente debido al constante ingreso del sistema capitalista que
ha incluido nuevas reglas comerciales y financieras. En específico, derivado de
este mismo proceso, en la región centroamericana surgió un mecanismo de
cooperación enfocado al desarrollo llamado Plan Puebla Panamá y posteriormente
proyecto Mesoamérica, de los cuales, está integrado por Belice, Guatemala, El
Salvador, Honduras, Nicaragua, Costa Rica, Panamá, México, República
Dominicana y Colombia.
Actualmente, los estados del sureste mexicano y los países centroamericanos
comparten problemas serios y complejos de magnitudes alarmantes entre otros
como: la escasez en los servicios de salud, el limitado acceso a la educación, el
desempleo, la población dispersa y con ingresos de subsistencia por debajo de los
requerimientos mínimos para cubrir la canasta básica de alimentos. Es así que
una parte considerable de la población de la región vive en pobreza extrema y se
encuentra encerrada en un círculo vicioso que tendrá que ser atacado de fondo y
no con soluciones paliativas emanadas de cada gobierno en cuestión.
Asimismo, la región cuenta con un vasto catálogo de recursos estratégicos:
petróleo, gas natural, uranio y minerales no metálicos, mantos de agua
La Política Exterior de México hacia Centroamérica: Del Conflicto de la Década de los Setenta al Proyecto Mesoamérica
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subterránea y ríos de alto potencial hidroeléctrico, bosques maderables y sobre
todo una gran biodiversidad (de interés creciente para la pujante ingeniería
genética dada la progresiva bipolarización de la actividad productiva).
En este contexto, esta zona denominada Mesoamérica adquiere relevancia tanto
en su espacio geográfico, histórico y cultural, donde México, en específico el
sureste del país, comparte con Centroamérica, no únicamente una región, sino
referentes comunes de identidad.
Es a partir de la segunda mitad de la década de los setenta, que el interés de
México por Centroamérica se vio determinado por razones tanto económicas
como de seguridad nacional: los conflictos internos de estos países parecían
desbordar a un conflicto regional de escala mayor que podría afectar directamente
a nuestro país al compartir frontera con Guatemala. A partir de esta consideración,
la política exterior de México hacia la región centroamericana se caracterizó por la
continuidad en materia de promoción de la cooperación para el desarrollo y los
avances tecnológicos.
De esta manera, durante la década de los noventa, tomando en cuenta que para
asegurar una paz duradera en la región debían existir mecanismos permanentes
de diálogo y cooperación, que busquen dar solución a los problemas comunes,
México convocó a los mandatarios Centroamericanos a participar en una Cumbre
de Presidentes de la región donde se discutieran y derivaran de los temas
regionales las acciones de cooperación pertinentes. La importancia histórica de
este llamado es indudable, los países de Centroamérica se empezarían a reunir
después de un amargo proceso de pacificación a concertar posiciones y a iniciar
una nueva etapa en sus relaciones.
La Política Exterior de México hacia Centroamérica: Del Conflicto de la Década de los Setenta al Proyecto Mesoamérica
3
Es así como en 1988, el gobierno salinista puso en marcha el Programa Integral
de Cooperación con Centroamérica, creando dos años más tarde la Comisión
Mexicana para la Cooperación con Centroamérica, como la instancia coordinadora
de los acuerdos, programas y proyectos de cooperación con el área. A partir de
dicha administración, la promoción de la cooperación económica con la región
continuó bajo la misma lógica: dar impulso a la liberalización comercial como
objetivo fundamental y paralelamente llevar adelante programas de cooperación
con la región en cuestiones de educación y cultura.
Sin duda, uno de los proyectos más ambiciosos al inicio de la administración de
Vicente Fox fue el Plan Puebla Panamá (PPP), proyecto de cooperación e
integración que incluye a nueve entidades federativas de México (Puebla,
Guerrero, Oaxaca, Chiapas, Veracruz, Tabasco, Yucatán, Campeche y Chiapas),
y a los siete países de Centroamérica (Guatemala, Belice, El Salvador, Honduras,
Nicaragua, Costa Rica y Panamá) cuya finalidad es dar solución a la necesidad de
urgente acción en una región que tiene una estructura productiva viciada,
problemas sociales extremos y, paradójicamente, una riqueza en recursos
naturales de gran relevancia. Su principal objetivo es sacar a esa región del país
de su rezago social y económico, mediante la inversión en infraestructura y el
respeto a la diversidad biológica.
Sin embargo, la implementación y los logros del PPP parecen ser mínimos. Luego
de una serie de cambios institucionales que llevaron a que el plan fuese
directamente coordinado por la Secretaría de Relaciones Exteriores y con pocas
expectativas de atracción de inversiones y desarrollo de las empresas en el
sureste mexicano, el Plan parece haber sido rebasado por las dinámicas propias
tanto de México como de los países Centroamericanos, cada vez más interesados
en su integración económica con Estados Unidos.
La Política Exterior de México hacia Centroamérica: Del Conflicto de la Década de los Setenta al Proyecto Mesoamérica
4
Recordemos que en años noventa, el resultado de las condiciones del sistema
internacional, de la política exterior de México (con la reestructuración económica
en el marco del modelo neoliberal) así como de las nuevas condiciones de
pacificación en Centroamérica, hacia esa región transitó de una política basada
fundamentalmente en instrumentos político-diplomáticos y de cooperación para
promover la paz, basada en las relaciones económicas orientadas
fundamentalmente a la promoción de la liberalización comercial y a la cooperación
para el desarrollo. La nueva política exterior de México hacia Centroamérica como
en el caso de Nicaragua, se pretendía con los tratados, apoyar a la creación de un
nuevo gobierno emanado por la revolución sandinista, y de que este creara
puentes de intercambios comerciales con México, para formar un cuadro
comercial que beneficiara tanto a ambos países como los de alrededor
(Centroamérica) y es ahí donde aparece el proyecto de Mesoamérica que es la
continuidad del PPP. En 2007, en la “Cumbre para el Fortalecimiento del PPP”, se
ajustó tal megaproyecto, con lo que se dio lugar al Proyecto de Integración y
Desarrollo de Mesoamérica (Proyecto Mesoamérica).
Ambos proyectos se crearon con el fin de tratar de impulsar el desarrollo social y
económico de la región, a través de la inversión, aprovechando las ventajas
geográficas, naturales y demográficas.
Los grandes proyectos de integración y creación de infraestructura y cooperación
regional, generalmente son la base de los mecanismos de los gobiernos por
impulsar el crecimiento y el desarrollo económico. El Proyecto Mesoamérica es
una clara muestra de ello. No obstante, en estos megaproyectos, lo ecológico se
subordina a lo económico. Los grandes proyectos han reducido en sus
La Política Exterior de México hacia Centroamérica: Del Conflicto de la Década de los Setenta al Proyecto Mesoamérica
5
planteamientos el papel de los ecosistemas como meros activos a explotar, dando
paso a su acelerada degradación.
Por lo tanto, en este período, se da un traslape de etapas muy claro donde la
política exterior de México se encuentra entre dos corrientes. Por un lado, tomo el
impulso ideológico representado por un gobierno “emanado de la revolución” con
un profundo sentimiento nacionalista y por el otro, un gobierno cuyo mandato se
vio comprometido con las transformaciones mundiales que ya se avizoraban en el
horizonte y que ya no necesitó de la confrontación geográfica para justificar los
adelantos económicos que se avizoraban en el presente.
En consecuencia, pretendemos demostrar que las relaciones de México con
Centroamérica no pueden responder solo a una lógica de promoción del comercio
entre ellos, sino a la creación de condiciones políticas, sociales y culturales
necesarias, para la cooperación y la integración regional y el desarrollo integral de
las capacidades productivas y convertirla en zona atractiva de recepción de
nuevas inversiones extranjeras.
Para demostrar lo referido en los párrafos anteriores hemos dividido la
investigación en cinco grandes capítulos, el primero dedicado a desarrollar el
marco teórico conceptual relativa a los conceptos que fundamenta la necesidad de
integrar a las naciones en regiones económicas, que armonicen perfiles
productivos e intereses culturales, los siguientes capítulos hemos revisado los
antecedentes históricos de las relaciones entre los países en la región, así como
los programas impulsados por el gobierno mexicano con el propósito de
potencializa las relaciones económicas entre los países; Esta parte se nutre
también de la recuperación de programa y acciones, y en la segunda parte nos
centramos en el análisis y recuento histórico de la política exterior de México hacia
La Política Exterior de México hacia Centroamérica: Del Conflicto de la Década de los Setenta al Proyecto Mesoamérica
6
Centroamérica, siempre destacando las consideraciones de los intercambios
comerciales entre las nacionales Centroamericanas que se han tomado en cuenta
para su planeación y ejecución.
De esta manera, en el segundo capítulo, hacemos un recuento de la política
exterior del sexenio de López Portillo frente al conflicto centroamericano y a las
primeras consideraciones mexicanas sobre la importancia de la estabilidad en
Centroamérica a través de tratados comerciales, así como la promoción de la paz
en la región, vía los instrumentos diplomáticos.
Para el tercer capítulo el tema prioritario está dedicado a la administración de
Miguel de la Madrid, y la actuación de México en el marco del Grupo Contadora,
así como la visión que se empieza a manifestar en varias controversias entre los
Estados Centroamericanos, y la polémica que desatan los Estados Unidos con sus
políticas de choque en relación con la intervención de la Unión Soviética en los
conflictos de los países Centroamericanos.
Siguiendo con esta línea de análisis histórico de la política exterior de México
hacia Centroamérica, el capítulo cuarto está dedicado a la década de los noventa
donde se refuerza el interés de México frente a Centroamérica en términos de
seguridad y de intercambio comercial, a esto hay que agregarle la consideración
de la estabilidad regional como condición, ya que empieza a tomarse en cuenta el
narcotráfico, la migración a nivel regional, y el surgimiento del Ejército Zapatista de
Liberación Nacional a nivel interno.
Finalmente, en el capítulo quinto se centra la información tanto en el Plan Puebla
Panamá, y el surgimiento del proyecto Mesoamérica. Ya que en este capítulo se
examinó nueva información que acompaño a la cimentación de nuevos tratados
La Política Exterior de México hacia Centroamérica: Del Conflicto de la Década de los Setenta al Proyecto Mesoamérica
7
comerciales, con los países ya dictaminados, así como la incorporación de nuevas
naciones (Belice) interesados en la dinámica comercial que hay en Centroamérica,
donde la estrategia del gobierno de México es promover el desarrollo y, por ende,
la estabilidad de lo que se ha denominado Mesoamérica.México ha diseñado una
política exterior hacia la región con la finalidad última de garantizar su estabilidad,
en la medida en que ésta se considera un asunto de seguridad nacional.
El diseño de la investigación es de naturaleza no experimental, descriptiva y
observacional, es decir, se han identificado y descrito los principales elementos y
características que definen el origen y devenir histórico de las relaciones entre
México y los países centroamericanos, para lo cual, se requirió la consulta y
revisión de fuentes y bases de datos del pasado; en particular se utilizó los
elementos que ofrecen las fuentes bibliográficas y hemerográficas disponibles, así
como referencias de origen administrativo como son informes y evaluaciones de
los programas públicos desarrollados por las distintas agencias gubernamentales
que inciden sobre la problemática, del mismo modo se propuso una visión crítica
sobre el material seleccionado para evitar cualquier sesgo ideológico que pudieran
contener los informes ejecutivos.
Las referencias utilizadas se encuentran adecuadamente registradas en el aparato
crítico y la bibliografía que acompaña al reporte escrito.
Debe señalarse que las fuentes bibliográficas consultadas se encuentran
adecuadamente registradas en el apartado Bibliografía, pese que en algunos
casos no se consideraron para la integración en el cuerpo de la investigación dado
que facilitaron elementos para contrastar, validar o refutar la información obtenida
en otras fuentes.
La Política Exterior de México hacia Centroamérica: Del Conflicto de la Década de los Setenta al Proyecto Mesoamérica
8
Asimismo, en cuanto al diseño de la investigación se encuentra el haber sido de
carácter retrospectivo y transversal, dado que se trabajó con información obtenida
con anterioridad al proyecto y con fines ajenos al trabajo de investigación, así
como el que se mide una sola vez las variables en un momento determinado.
De esta manera el tipo de estudio se caracteriza por ser de tipo exploratorio, el
cual permite “preparar el terreno” para investigaciones posteriores de mayor
profundidad y con objetivos más precisos, conforme a la definición que indique
Movimiento Ciudadano como línea de profundización y donde requiera análisis
más puntuales, con el fin de ofrecer a simpatizantes, militantes y ciudadanía en
general, elementos de juicio para definir su postura sobre este tema.
En este sentido, el diseño de la investigación busco ante todo allegarse de una
visión integral de las variables, actores y circunstancia que rodean al problema
agrario y que dan cauce para la definición de una política de estado en materia
agraria, distinguiendo su problemática y las áreas de oportunidad para insertarse
como elemento de desarrollo y justicia social.
La Política Exterior de México hacia Centroamérica: Del Conflicto de la Década de los Setenta al Proyecto Mesoamérica
9
Capítulo 1 MARCO TEÓRICO-CONCEPTUAL
1.1. Aspectos conceptuales
1.1.1. Centroamérica
Entendemos por Centroamérica el espacio geográfico y económico que forman los
países del llamado “Istmo Centroamericano” ubicados en la parte media del
continente americano: Guatemala, Belice, El Salvador, Nicaragua, Honduras,
Costa Rica y Panamá.
1.1.2. Sur-Sureste de México
El llamado “sur-sureste de México” comprende los estados de Campeche,
Chiapas, Guerrero, Oaxaca, Puebla, Quintana Roo, Tabasco, Veracruz y Yucatán,
y representan el 27.5 % del territorio mexicano,
1.1.3. Mesoamérica
El término Mesoamérica fue acuñado en el año 1943 por Paul Kirchhof, desde
entonces se utiliza para designar un contexto cultural, histórico y geográfico de
una región en particular. La región estaba delimitada en el siglo XVI por el río
Sinaloa al noroeste de México, y las cuencas del Lerma y Soto de la Marina en la
Costa del Golfo; y al sur por el río Ulúa en el Golfo de Honduras y Punta Arenas
en Costa Rica. En esta área de poco más de 1.100.000 km2, se desarrolló un
patrón de civilización mediante el cual las culturas compartieron una serie de
La Política Exterior de México hacia Centroamérica: Del Conflicto de la Década de los Setenta al Proyecto Mesoamérica
10
rasgos básicos, como la utilización del calendario ritual de 260 días; un sistema
social estratificado basado en el prestigio; el cultivo del maíz, la calabaza y el frijol
como recursos básicos de subsistencia; la confección de libros manuscritos
elaborados en pergamino de papel de amate y en piel de venado; la práctica del
juego de pelota en canchas de piedra y, entre otros, la construcción de estructuras
piramidales.
Como iremos demostrando en la presente investigación, el término Mesoamérica
se utiliza en el contexto del Plan Puebla Panamá para referirse a la región
geográfica que abarca el sur-sureste de México y los países de Centroamérica.
Podemos afirmar que, con la incorporación de Belice al área considerada
Mesoamérica, además de las consideraciones históricas y culturales,
Mesoamérica es utilizado para referirse a una identidad y solidaridad generadas a
partir de desafíos, potencialidades y amenazas compartidas.
La zona geográfica contenida entre Puebla y Panamá, abarca una superficie de
1046.3 mil km2, de los cuales un poco menos de la mitad corresponde a territorio
mexicano (48.2%) y el resto a los países centroamericanos (51.8%).
1.1.4. Política Exterior
La política exterior puede ser definida como el "conjunto de decisiones y acciones
(Q) por las que cada sujeto de la sociedad internacional [Estado] define su
conducta y establece metas y cursos de acción en todos los campos que
La Política Exterior de México hacia Centroamérica: Del Conflicto de la Década de los Setenta al Proyecto Mesoamérica
11
trascienden sus fronteras; así como las medidas y acciones emprendidas en su
realización”.25
Para Blanca Heredia, investigadora del Colegio de México, la política exterior “se
sitúa en la intersección entre lo doméstico y lo internacional”, en la medida que
“responde al proyecto de nación y mantiene una relación inevitable y estrecha con
la política interior. Es monopolio de la élite gubernamental, misma que define el
interés nacional y los objetivos, por tanto, puede ser empleada para acercarse o
alejarse de ciertos grupos, intentando con ello reafirmar su identidad ideológica o
ampliar su espacio de maniobra, movilizando y favoreciendo a ciertos sectores en
detrimento de otros.”26
Desde su perspectiva, la política exterior de México “es el producto de un proceso
de conciliación entre los planteamientos del Derecho Internacional y las presiones
provenientes de factores de poder nacional y extranjeros. Por tanto, su
elaboración y sus objetivos expresan una compleja relación de fuerzas cuya
dirección no se articula única y exclusivamente en función de su capacidad
legitimadora".27
Conforme a la fracción X del artículo 89 de la Constitución mexicana, el presidente
de la República tiene la facultad de dirigir la política exterior y celebrar tratados
internacionales, sometiéndolos a la aprobación del Senado, observando los
siguientes principios normativos, conocidos como Principios de Política Exterior de
México o Doctrina Carranza: la autodeterminación de los pueblos; la no
25 Edmundo Hernández-Vela, Diccionario de Política Internacional, Tomo II, Editorial Porrúa, México, 2002, p. 935. Corchete [Estado] nuestro 26 Blanca Heredia, “La relación entre política interna y política exterior: una definición conceptual. El caso de México”, en: Garza Elizondo Humberto, Fundamentos y Prioridades de la Política Exterior de México, El Colegio de México, 1986, pp.115-134 27 Ibid. p.130
La Política Exterior de México hacia Centroamérica: Del Conflicto de la Década de los Setenta al Proyecto Mesoamérica
12
intervención; la solución pacífica de controversias; la proscripción de la amenaza o
el uso de la fuerza en las relaciones internacionales; la igualdad jurídica de los
Estados; la cooperación internacional para el desarrollo; y la lucha por la paz y la
seguridad internacionales.28
1.1.5. Interés Nacional
El interés nacional "es la meta fundamental de un Estado encaminada a
proporcionar los requerimientos sociales, políticos y económicos de su población a
fin de preservar la existencia del mismo".29 Ligados profundamente a la
conformación y ejecución de toda política exterior, los intereses nacionales tienen
un carácter histórico concreto y son determinantes en la configuración de la
política exterior de un Estado.
El interés nacional es el principal criterio de política exterior, dado que “en función
de él el Estado juzga acerca de los factores de situación, determina la preferencia
relativa que conviene dar a la consecución de los fines y establece y valora la
conducta que adoptará.
La pregunta controversial es: ¿Quién y cómo se define el interés nacional?
Teóricamente, los intereses son de carácter nacional en la medida en que son
definidos por los gobernantes respondiendo siempre a las expectativas
ciudadanas, en el entendido que en un régimen democrático la ciudadanía
confiere este poder vía la elección de sus representantes.
28 Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, artículo 89 fracción X 29 Rafael Velázquez Flores, Introducción al estudio de la Política Exterior de México, México, Editorial Tiempo Nuevo, 1995, p. 7
La Política Exterior de México hacia Centroamérica: Del Conflicto de la Década de los Setenta al Proyecto Mesoamérica
13
Sin embargo, la corriente crítica señala que el grupo en el poder es el que se
encarga de determinar el interés nacional, a partir de su propio interés de grupo y
de las alianzas que tenga con parte de la sociedad, por ejemplo, con grandes
grupos económicos.
Para los efectos de esta investigación, definiremos el interés nacional de México
hacia Centroamérica en términos de salvaguardar su seguridad y estabilidad
interna.
1.1.6. Seguridad Nacional
El concepto seguridad nacional surgió en Estados Unidos tras la Segunda Guerra
Mundial. Tradicionalmente la seguridad está relacionada con la existencia y
preservación (sobrevivencia del Estado), teniendo altas connotaciones de carácter
militar.
Para Edmundo Hernández-Vela, la seguridad nacional es “el conjunto de políticas,
estrategias, normas, instituciones y acciones que tienden a la armonización plena
de los elementos constitutivos del Estado, protegiéndolos y salvaguardándolos de
actos o situaciones de cualquier naturaleza, internos o externos, que perjudiquen o
afecten de alguna manera su integridad o su óptimo desempeño y
aprovechamiento en el impulso del proceso de desarrollo y el progreso del país en
todos los órdenes (Q.) se desenvuelve en diferentes esferas de la vida nacional o
internacional de un Estado: social, económica, jurídica, política, estratégico-militar,
La Política Exterior de México hacia Centroamérica: Del Conflicto de la Década de los Setenta al Proyecto Mesoamérica
14
etcétera, destacando o sobresaliendo alguna o varias de ella según el desarrollo
de la situación.”30
Para Rafael Velásquez, la seguridad nacional puede definirse como un "conjunto
de condiciones políticas, económicas, militares, sociales y culturales necesarias
para garantizar la soberanía, la independencia y la promoción del interés de la
Nación.”31
En lo que concierne a esta investigación se entenderá seguridad nacional como la
protección y preservación del Estado en las esferas señaladas por Hernández-
Vela.
Como lo desarrollaremos a lo largo de la investigación, la definición de la
seguridad nacional mexicana respecto a la región centroamericana incluye la
preservación del territorio, la independencia y la soberanía, así como la estabilidad
social, e inclusive la preservación del régimen político y económico.
1.1.7. Soberanía Nacional
Conforme al artículo 39 de la Constitución Mexicana, “la soberanía nacional reside
esencial y originariamente en el pueblo. Todo poder público nace del pueblo y se
instituye para beneficio de éste. El pueblo tiene en todo tiempo el inalienable
derecho de alterar o modificar la forma de su gobierno”.32
30 Edmundo Hernández-Vela, op.cit. Tomo II, p. 1094 31 Rafael Velázquez Flores, op.cit. p. 15 32 Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, artículo 39.
La Política Exterior de México hacia Centroamérica: Del Conflicto de la Década de los Setenta al Proyecto Mesoamérica
15
El término soberanía aparece a fines del s. XVI junto con el de Estado, se define
como un concepto político-jurídico que indica el poder de mando en última
instancia relacionado estrechamente con la paz y la guerra. Para Bobbio, la
soberanía es un “poder supremo, exclusivo y no derivado (Q) que pretende ser
una racionalización jurídica del poder (transformar el poder de hecho en poder de
derecho)33
Para los efectos de esta investigación tomaremos la definición de Rafael Ramírez
Aguilera, que señala que la soberanía de un Estado se desdobla en lo interno y
externo. Hacia el interior soberanía significa que el Estado ejerce el oportuno
poder sobre todos los individuos, mientras que “la soberanía externa se refiere a
la defensa del Estado y su capacidad de sobrevivencia, por lo que significa el
mantenimiento de la independencia, la libertad y la relación con los demás
Estados”.34
1.1.8. Zona de Influencia
La zona de influencia es “un ámbito geográfico dentro del cual una potencia ejerce
su poder hegemónico”35, entendido este último en términos militares, económicos,
políticos y hasta culturales.
1.1.9. Zona Estratégica
33 Norberto Bobbio y Nicola Matteucci. Diccionario de Política. España, Editorial Siglo XXI, 1976, pp. 1483-1484. 34 Rafael Ramírez Aguilera y Rafael Ramírez Victoriano, Breve Diccionario de la Política. España, Editorial Mensajero, 1997. 35 Ibid. p. 1231
La Política Exterior de México hacia Centroamérica: Del Conflicto de la Década de los Setenta al Proyecto Mesoamérica
16
A diferencia de la zona de influencia, donde se ejerce poder directamente, la zona
estratégica se define a partir de consideraciones más amplias ligadas al interés y
la seguridad nacional, que guiarán la política a seguir hacia dicho espacio
geográfico.
1.1.10. Cooperación
La cooperación es el “[...] comportamiento de varios sujetos que obran en
colaboración para alcanzar un objetivo, comportamiento que entraña un interés
común [...] supone una combinación de esfuerzos hacia un fin concreto del que
todos los participantes esperan un beneficio real o imaginado”.36
Ernesto Soria37 ha desarrollado la siguiente tipología sobre la cooperación
internacional:
a) Por el grado de desarrollo de los países. Se refiere a la posición internacional
de las partes, que puede ser vertical (Norte-Sur) y horizontal (Sur). En relación
a quién da y quién recibe las acciones de cooperación se les distingue como
parte donadora y parte receptora.
b) Por el ámbito de cooperación. En términos del área en la que se pretende
cooperar, la cooperación internacional tiene su ámbito de acción en un
sinnúmero de áreas, tantas como en las que las relaciones internacionales se
pueden desarrollar, por lo que puede ser económica, política, cultural, social,
36 David L. Sills. Enciclopedia Internacional de las Ciencias Sociales. V. 3, Ed. Aguilar, Madrid 1974, p. 182. 37 Ernesto Soria Morales, La cooperación internacional para el desarrollo y la política mexicana en la materia: evolución y perspectivas, Tesis para obtener el grado de Licenciado en Relaciones Internacionales, Facultad de Ciencias Políticas y Sociales – UNAM, México, 1999, pp. 309.
La Política Exterior de México hacia Centroamérica: Del Conflicto de la Década de los Setenta al Proyecto Mesoamérica
17
etc. De la combinación de estos ámbitos de acción, pueden surgir formas más
complejas de cooperación como la militar, técnica, científica y la que nos
referiremos en esta investigación, la cooperación internacional para el
desarrollo económico.
c) Por el número de participantes. La cooperación internacional en términos del
número de partes involucradas puede ser bilateral (dos actores) multilateral
(otorgada o coordinada por una organización internacional) y regional (que
surge de una región determinada en conjunto y coexiste con los demás tipos
de cooperación). En el caso que nos ocupa, la cooperación de México con los
países de Centroamérica se hace tanto en el ámbito bilateral como regional, en
el marco del Mecanismo de Tuxtla y el Plan Puebla Panamá, sin embargo, nos
enfocaremos a las acciones de carácter regional.
d) Por la naturaleza de los actores e instrumentos de formalización. La
cooperación internacional puede ser gubernamental o pública, no
gubernamental o privada, y mixta.
e) Por las obligaciones generadas, o bien el costo de las acciones. Puede ser
reembolsable y no reembolsable.
1.1.11 Cooperación para el Desarrollo
La Cooperación para el Desarrollo puede definirse como “el conjunto de acciones,
proyectos, programas o convenios de colaboración establecidos por dos o más
actores internacionales con la finalidad de promover el progreso, fortalecer la
capacidad de desarrollo económico y contribuir a elevar el nivel de vida de la
La Política Exterior de México hacia Centroamérica: Del Conflicto de la Década de los Setenta al Proyecto Mesoamérica
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población de la parte receptora, y al mismo tiempo generar beneficios para la parte
oferente. [...] Comprende desde acciones de ayuda, asistencia y colaboración
técnica, transferencias de recursos financieros a través de donativos, préstamos
blandos y créditos; hasta la transferencia de conocimientos y tecnología e incluso
el acceso a mercados e inversiones”.38
1.2 Marco Teórico para analizar la política exterior de México hacia
Centroamérica
A fin de tener una visión amplia para poder analizar la política exterior de México,
a partir de la consideración de seguridad que señalamos en la introducción,
consideramos necesario hacer uso de dos teorías de relaciones internacionales: el
Sistema Mundial Moderno, que nos ayudará a comprender no sólo el lugar que
México y Centroamérica tienen en el sistema internacional en su conjunto, sino por
qué México toma el papel de líder en la subregión y la Teoría de la
Interdependencia que nos ayudará a comprender mejor la apuesta de México por
la estabilidad de Centroamérica y el despliegue de todas las acciones necesarias
para lograrlo en aras de la seguridad.
Ambos enfoques teóricos se fundan en las premisas desarrolladas por la Teoría
de Sistemas, bajo la idea de que el mundo pude ser visto como una totalidad, un
sistema que contempla partes o actores interdependientes; en el que el Estado es
el actor privilegiado de las relaciones internacionales.
Sin embargo, la diferencia fundamental radica en sus fundamentos metodológicos
e ideológicos: mientras que la Teoría del Sistema Mundial Moderno tiene sus
38 Ibid. p. 17
La Política Exterior de México hacia Centroamérica: Del Conflicto de la Década de los Setenta al Proyecto Mesoamérica
19
raíces en el pensamiento marxista, la de la Interdependencia responde al
paradigma liberal de las Relaciones Internacionales.
1.2.1 Teoría del Sistema Mundial Moderno
El enfoque del Sistema Mundial Moderno (Economía-Mundo) de Immanuel
Wallerstein39 nos lleva a reflexionar y concebir la estructura mundial de forma
histórica mediante el proceso del desarrollo del capitalismo, mismo que es
considerado como una unidad indisoluble cuyas contradicciones y desigualdades
son parte característica e intrínseca del mismo.
Para desarrollar su propuesta teórica, Wallerstein parte de la historia misma, de
las condiciones que se fueron creando desde la consolidación del sistema
capitalista con el Sistema Europeo de Estados y los Grandes Descubrimientos; a
partir de lo cual explica la incorporación de los Estados del Sur a este sistema en
condiciones de desventaja total al de las potencias, en una condición de
dependencia, de atraso tecnológico, de rezago en las formas de producción;
mismas que los condicionan y los confieren a la llamada periferia.
El centro es capaz de resistir las fuerzas externas del mercado, encauzarlas para
su beneficio y manejar con eficiencia su economía, mientras que la periferia está a
merced de las fuerzas del mercado. El sistema tiende a reproducirse así mismo: el
rico se vuelve más rico, mientras que en el otro extremo se da el "desarrollo del
subdesarrollo"
39 Octavio Ianni, "Las economías - mundo" en: Octavio Ianni, Teorías de la Globalización, Editorial Siglo XX, México, 1999, pp.13-30
La Política Exterior de México hacia Centroamérica: Del Conflicto de la Década de los Setenta al Proyecto Mesoamérica
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La explicación de la Economía Mundo toma en cuenta la relación de
interdependencia existente entre el desarrollo mismo del sistema capitalista y el
desarrollo interno de los Estados. Ambas situaciones se condicionan e influyen
entre sí.
El Sistema Mundial es entonces una estructura internacional de Estados
desiguales que mantiene la división internacional del trabajo y es responsable de
la acumulación de capital en los Estados desarrollados y el ciclo de atraso y
subdesarrollo en los demás.
Encontramos tres estratos de Estados, jerárquicamente ordenados y
estrechamente vinculados que se diferencian entre sí por la posición que han
podido obtener en el orden rapaz del mercado: el centro dominante; la periferia
dependiente y la semi-periferia que separa los dos extremos del bienestar
material, explotadora de la periferia y explotada por el centro, cuyo papel político
es de suma relevancia.
Las relaciones de poder, que regularmente son de carácter encubierto y de origen
estructural están igualmente condicionadas por las ventajas que el centro tiene
sobre periferia y semi-periferia y las condiciones del sistema.
El centro es capaz de resistir las fuerzas externas del mercado, encauzarlas para
su beneficio y manejar con eficiencia su economía, mientras que la periferia está a
merced de las fuerzas del mercado. El sistema tiende a reproducirse así mismo: el
rico se vuelve más rico, mientras que en el otro extremo se da el "desarrollo del
subdesarrollo".
La Política Exterior de México hacia Centroamérica: Del Conflicto de la Década de los Setenta al Proyecto Mesoamérica
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Partiendo del esquema de Wallerstein, podemos concebir a México como un
Estado que se encuentra en la semi-periferia y a Centroamérica ubicado en la
periferia, constituyendo el espacio de influencia y dominio directo de nuestro país;
partiendo del hecho de que la semi-periferia depende profundamente del centro
(Estados Unidos) pero a su vez ejerce explotación y dominio sobre la periferia
(Centroamérica), que constituiría la región más atrasada y explotada.
Como quiera que sea, frente a los problemas de nuestro país los de
Centroamérica son mayores: la pobreza, el analfabetismo y la violencia callejera
se hacen presentes en esta región de América Latina; al tiempo que México se
erige como el país más desarrollado de la región.
Cabe señalar que esta perspectiva teórica ha sido utilizada por muchos
detractores del Plan Puebla Panamá, para referirse a México como la “correa de
transmisión” de la apertura económica y la liberalización comercial en el marco de
la estrategia de Estados Unidos de construir el Área de Libre Comercio de las
Américas (ALCA).
Desde nuestra perspectiva, la propuesta teórica de Wallerstein nos ayuda a situar
a México y Centroamérica dentro del contexto capitalista mundial y nos
proporciona elementos explicativos de la superioridad de nuestro país y la
capacidad de acción de México frente a la región.
Sin embargo, será la Teoría de la Interdependencia la que nos aporte los
elementos teóricos que necesitamos para sustentar nuestra afirmación acerca de
que la política exterior de México hacia Centroamérica se ha desarrollado a partir
de una ecuación en la que la estabilidad en Centroamérica significa seguridad
nacional para México.
La Política Exterior de México hacia Centroamérica: Del Conflicto de la Década de los Setenta al Proyecto Mesoamérica
22
1.2.2. Teoría de la Interdependencia
La Teoría de la Interdependencia, se funda en las premisas desarrolladas por la
Teoría de Sistemas, bajo la idea de que el mundo pude ser visto como una
totalidad, un sistema que contempla partes o actores interdependientes; en el que
el Estado es el actor privilegiado de las relaciones internacionales.
En esta interpretación de la realidad internacional, los Estados Nacionales
continúan desempeñando el papel de actores privilegiados. No obstante, se
reconoce la fuerza de las empresas transnacionales; mientras que las
organizaciones internacionales son concebidas como elementos suplementarios
del sistema mundial.
Para comprender este enfoque teórico, resulta necesario aclarar primero qué se
entiende por dependencia. El concepto de dependencia surge en América Latina
durante la década de los setenta, como el resultado del proceso de discusión
sobre el tema del subdesarrollo y el desarrollo, dando origen a la Teoría de la
Dependencia. Entendemos por dependencia una “relación de subordinación,
específica o global, que guardan entre sí los sujetos de la sociedad internacional
en consonancia con su poder (Q) la dependencia y la dominación son
consecuencia del devenir histórico (Q).”40
Interdependencia, significa mutua dependencia concebida no a partir de la
subordinación, sino del hecho de que las interacciones entre los Estados y las
sociedades producen efectos para todos los actores que participan.
40 Edmundo Hernández Vela, op. cit. Tomo I, p. 233
La Política Exterior de México hacia Centroamérica: Del Conflicto de la Década de los Setenta al Proyecto Mesoamérica
23
El debate de la interdependencia fue introducido por primera vez en Estados
Unidos a finales de los sesentas. No obstante, éste se convirtió en un enfoque
prominente en la Economía Política Internacional con la publicación, en 1977, del
trabajo de Keohane y Nye, Poder e Interdependencia, quienes definen la
interdependencia “en términos de interacciones o transacciones que tienen efectos
recíprocamente costosos para las partes”.41
Sin embargo, hay que aclarar que interdependencia no es necesariamente
simétrica, por el contrario, porque es asimétrica es que puede constituir una causa
del poder para uno de los actores en su trato con otro. Los actores menos
dependientes pueden frecuentemente usar la relación de interdependencia como
una causa de poder en la negociación sobre un asunto y quizá afectar otros.42 Al
respecto, los autores sostenían que:
Debemos ser sumamente cuidadosos en no definir
interdependencia totalmente en de una situación de
dependencia mutua términos de una situación de mutua
dependencia regularmente equilibrada. Existen asimetrías en
la dependencia que son más indicadas para suministrar las
fuentes de influencia para los actores en su trato con otros.
Aún dentro de las relaciones que son benéficas para todas
las partes involucradas, la interdependencia puede ser
41 Keohane y Nye, cit. pos., Celestino del Arenal, Introducción a las Relaciones Internacionales, Red Editorial Iberoamericana, México, 1993, p. 321 42 Alejandro Chanona, “Hacia la Construcción de una perspectiva comparada: Unión Europea-TLCAN. Un acercamiento a la Teoría Liberal Intergubernamentalista”, en: Alejandro Chanona, Joaquín Roy y Roberto Domínguez (coords.) La Unión Europea y el TLCAN. Integración comparada y relaciones mutuas, UNAM-Universidad de Miami-CITESA, México, 2004, p.109
La Política Exterior de México hacia Centroamérica: Del Conflicto de la Década de los Setenta al Proyecto Mesoamérica
24
altamente asimétrica: un actor puede depender de otro a un
grado mayor que a la inversa. Tales relaciones asimétricas
son cada vez más comunes en la política mundial
contemporánea, particularmente entre países desarrollados y
menos desarrollados, o entre los Estados Unidos y la
mayoría de los otros Estados. La asimetría es políticamente
importante. Ser menos dependiente que otros actores en el
sistema interdependiente puede ser una fuente importante de
poder. 43
El poder es central para entender las “asimetrías” de la interdependencia. Nos
enfrentamos con el problema clásico de la estrategia política: cómo podemos
tomar ventaja de los recursos de los que disponemos en situaciones de
negociación. De hecho, la asimetría no puede desasociarse de la
interdependencia. Dada su flexibilidad y carencia de un significado fijo, su
habilidad para producir un análisis más profundo e innovador de las “relaciones
asimétricas” depende de cada caso de estudio particular.
El modelo de la Interdependencia Compleja de Keohane y Nye tiene tres
principales características:
a) La existencia de múltiples canales conectando las sociedades (relaciones
interestatales, transgubernamentales y transnacionales)
b) Ausencia de jerarquía en la agenda de las relaciones interestatales (la
seguridad militar no domina la agenda)
43 Robert Keohane y Joseph Nye, cit. pos. Alejandro Chanona, op. cit. p. 109
La Política Exterior de México hacia Centroamérica: Del Conflicto de la Década de los Setenta al Proyecto Mesoamérica
25
c) La fuerza militar no es usada por los gobiernos respecto de otros gobiernos
dentro de la región o respecto de los problemas.44
Como podrá observarse a lo largo del estudio, las consideraciones estratégicas
que México toma en consideración para formular su política exterior hacia la
región centroamericana se basan en la visión de la interdependencia donde la
estabilidad de la región impacta directamente la seguridad del sur mexicano.
Asimismo, tanto México como Centroamérica han reconocido que cuestiones
como el tráfico de personas o drogas no pueden ser tratados de forma
independiente, dada su complejidad y características que involucran una serie de
factores que comparten todos los países de la región.
La Teoría de la Interdependencia nos da el sustento teórico para comprender la
dinámica de la cooperación México-Centroamérica, tanto a nivel bilateral como
regional, en la medida en que esta Teoría señala a la cooperación como un
instrumento privilegiado de la política exterior.
44 Celestino del Arenal, op.cit. pp.322-323
La Política Exterior de México hacia Centroamérica: Del Conflicto de la Década de los Setenta al Proyecto Mesoamérica
26
Capítulo 2 LA ADMINISTRACIÓN DE LÓPEZ PORTILLO Y SU POSTURA
FRENTE AL CONFLICTO CENTROAMERICANO
2.1. México y Centroamérica en el marco de la Guerra fría
Desde siempre la región centroamericana ha sido considerada como estratégica
para Estados Unidos, debido a su posición geográfica: el paso entre el Atlántico y
el Pacífico, así como entre el norte y el sur del Continente.
A partir del Triunfo de la Revolución Cubana en 1959 y su abierta adhesión al
comunismo en 1961 Estados Unidos emprendió una fuerte campaña contra
cualquier movimiento o política gubernamental de orientación social que fuese
considerada como comunista, utilizando dos instrumentos: a) el apoyo económico
a los gobiernos del continente Americano a fin de contribuir a la estabilidad
económica y la mejora en las condiciones generales de vida de la población, cuya
expresión más clara fue la llamada Alianza para el Progreso (ALPRO), b) la directa
intervención, especialmente vía apoyo a diversos golpes militares y gobiernos
dictatoriales, cuyo caso más representativo es el derrocamiento de Salvador
Allende en Chile en 1973.
En este contexto, Centroamérica fue una región donde predominaron los
gobiernos militares apoyados por Estados Unidos. En Guatemala, El Salvador,
Nicaragua y Honduras los golpes de Estado y el derrocamiento de gobiernos por
la vía militar e insurreccional eran frecuentes. Sin embargo, con las revoluciones
sociales de la década de los setenta, la región Centroamericana se convirtió en el
foco de las tensiones mundiales: Estados Unidos intervino mediante apoyo físico y
financiero contra estos movimientos que consideraba “comunistas”.
La Política Exterior de México hacia Centroamérica: Del Conflicto de la Década de los Setenta al Proyecto Mesoamérica
27
Durante este período histórico México gozó de amplia estabilidad política gracias
al régimen instaurado tras la Revolución de 1910, bajo el gobierno civil-autoritario
guiado por el Partido de la Revolución Institucional (PRI) caracterizado por la
inclusión de las masas en el proyecto nacional y la serie de reformas sociales que
se realizaron para evitar cualquier estallido social, al lado de un Estado fuerte,
guía del desarrollo material de la sociedad y árbitro del conflicto social.
En materia de política exterior el nacionalismo revolucionario significó, entre otras
cosas, anti-imperialismo, no intervención e igualdad jurídica frente a los demás
Estados. Frente a Estados Unidos se buscaron condiciones óptimas de
negociación y una redefinición de la dependencia traducida en el binomio
dependencia económica, independencia política.
2.2. La política exterior y las consideraciones de seguridad frente a
Centroamérica.
Al iniciarse el mandato de José López Portillo en diciembre de 1976 el país
presentaba una seria crisis económica, producto del agotamiento del modelo
sustitutivo de importaciones y debido a los desequilibrios en la balanza de pagos y
en las finanzas públicas, traducida en la devaluación del peso, la disminución en la
tasa de crecimiento del producto interno bruto (PIB) y la concertación de un
préstamo con el Fondo Monetario Internacional (FMI), con la aceptación de su
gobierno de implementar los programas de estabilización impulsados por dicho
organismo.
La Política Exterior de México hacia Centroamérica: Del Conflicto de la Década de los Setenta al Proyecto Mesoamérica
28
Sin embargo, el anuncio del descubrimiento de nuevas reservas petroleras y los
altos precios del combustible a nivel internacional hicieron que el gobierno de
López Portillo diseñara una estrategia consistente en tres etapas: dos años para
superar la crisis, dos para estabilizar la economía y los últimos dos para reanudar
el crecimiento y la "administración de la riqueza".
En efecto, el petróleo se convirtió en puntal del desarrollo nacional a la par que se
llevaron a cabo ciertas medidas con el fin de impulsar la exportación de productos
manufacturados. Dada la gran cantidad de capital existente en el mercado
internacional, el acceso a créditos era sencillo, especialmente si se garantizaban
con las reservas petroleras del país por lo que la deuda nacional transitó de 2 mil
millones de dólares al inicio del sexenio a 80 mil millones al terminar la
administración.
De este modo, al tiempo que estalla la crisis política en Centroamérica, la nueva
riqueza petrolera proporciona a México los recursos necesarios para tener una
presencia real en la región y aumentar su margen de acción internacional.
Como lo señalamos en el marco teórico-conceptual, la seguridad nacional puede
ser definida como la defensa de la integridad territorial, de la soberanía y del orden
establecido. No obstante, como lo afirma Olga Pellicer, hasta el conflicto
centroamericano "la seguridad nacional, en términos militares "no ocupaba un
lugar importante en la vida política mexicana"45, en la medida en que para los
gobiernos priístas la seguridad nacional se basaba en la posibilidad de llevar a
cabo su proyecto nacional de desarrollo.
45 Olga Pellicer "Política hacia Centroamérica e interés nacional en México" en: Jaime Labastida (et.al), Centroamérica: Crisis y Política Internacional, Siglo XXI, México, 1982, p.233
La Política Exterior de México hacia Centroamérica: Del Conflicto de la Década de los Setenta al Proyecto Mesoamérica
29
Desde esta perspectiva, el conflicto centroamericano representaba una amenaza
para la seguridad nacional, en el sentido de una posible modificación del proyecto
de desarrollo del gobierno. Debido a que una parte importante de la asignación de
los recursos petroleros “tendría que ser derivada a gastos militares y de seguridad
y con ello reduciría la aplicación de recursos a sectores prioritarios".46
Sin embargo, la lectura del gobierno mexicano fue más allá: el conflicto
centroamericano dio las pautas para la consideración de la seguridad nacional en
términos de soberanía, integridad territorial y estabilidad interna. Los graves
efectos que la prolongación del conflicto pudiese tener en nuestro país iban desde
la desestabilización de la frontera sur (dado el flujo de centroamericanos que
huían de sus países y las incursiones del ejército guatemalteco en Chiapas), una
intervención abierta por parte de Estados Unidos (que atentara contra la propia
soberanía mexicana), hasta una modificación sustancial del orden interno del
régimen priísta.
De esta manera, México comprendió la necesidad de intervenir en la zona
centroamericana, vía la mediación y la cooperación, con el fin de evitar la
radicalización política de estos movimientos y lograr la estabilidad política de la
zona para evitar una intervención de los Estados Unidos, quienes situaban el
conflicto en el marco de la confrontación este-oeste (capitalismo-socialismo), a
diferencia de nuestro país que, enarbolando el discurso de la revolución mexicana
sobre la igualdad social, argumentaba que los orígenes del mismo se encontraban
en las profundas desigualdades imperantes en dichos Estados.
46 René Herrera Zúñiga "México: la política exterior en transición" en: Lorenzo Meyer, México-EU, El Colegio de México, México, 1982, p.71
La Política Exterior de México hacia Centroamérica: Del Conflicto de la Década de los Setenta al Proyecto Mesoamérica
30
De la misma forma, la política desarrollada también buscó obtener prestigio interno
al dar continuidad a la imagen revolucionaria y solidaria con Latinoamérica, al
tiempo que buscaba erigirse como una potencia regional.
En cuanto a la preservación del orden interno y la del propio régimen priísta, el
desarrollo de la política exterior frente a Centroamérica buscó generar los
consensos políticos necesarios que evitaran la radicalización de los grupos de
izquierda mexicanos, y por ende, una amenaza a la estabilidad del régimen.
Asimismo, se consideró que si el conflicto se extendía a México, el sector militar
podría haber ingresado a la vida política de nuestro país, marginando al sector civil
en la toma de decisiones y modificando profundamente el status quo del régimen
priísta.
En consecuencia, la política exterior de nuestro país frente a Centroamérica
continuó con la línea de sus principios tradicionales a saber: la no intervención en
los asuntos internos, solución pacífica de las controversias, proscripción al uso de
la fuerza, apego a las decisiones arbitrales; así como la mediación y los buenos
oficios.
Sin embargo, la actuación del país fue altamente pragmática llegando a ser
considerada intervencionista por algunos sectores en el caso del apoyo mostrado
al sandinismo nicaragüense y la declaración que se emitiera en forma conjunta
con el gobierno de Francia respecto al reconocimiento de la guerrilla salvadoreña.
La Política Exterior de México hacia Centroamérica: Del Conflicto de la Década de los Setenta al Proyecto Mesoamérica
31
Sin embargo, frente al apoyo abierto hacia el régimen sandinista aparece la
frialdad y alejamiento de México frente al conflicto de Guatemala, argumentando la
no intervención como principio máximo de actuación del país.
2.3. La Política Exterior frente al conflicto en Centroamérica: los casos
particulares
2.3.1. Nicaragua
2.3.1.1. La Revolución Sandinista47
El origen del movimiento social nicaragüense lo encontramos en el profundo
malestar ante la dictadura hereditaria de los Somoza que, ligada directamente con
los intereses estadounidenses, se había mantenido desde 1936 explotando y
dominando al grueso de la población. Antes de la caída de Somoza, Nicaragua se
caracterizaba por sus fuerzas armadas brutales y parasitarias, la alta
concentración de la propiedad territorial y, consecuentemente de la riqueza, y, por
supuesto, la inexistencia de instituciones democráticas.
En 1963 asumió la presidencia Anastasio Somoza Debayle, cuyo gobierno se
caracterizó por niveles de corrupción y enriquecimiento superiores a los anteriores
dictadores; presentándose el ejemplo más claro de ello con el terremoto de 1972,
que prácticamente destruyó en su totalidad Managua y que fue aprovechado por la
familia Somoza para acrecentar su fortuna tras apropiarse de considerables
sumas de dinero enviadas desde el exterior para la reconstrucción de la Ciudad.
47 Ver: Víctor Bulmer, “Nicaragua desde 1930”, en: Leslie Bethell (ed.) Historia de América Latina, Tomo 14, América Central desde 1930, Cambridge University Press-Editorial Crítica, Barcelona, España, 2001, pp. 144-186 y Mario Salazar Valiente, “Notas sobre el desarrollo económico en Nicaragua”, en: María Teresa Gutiérrez Haces (et.al) Centroamérica: una historia sin retoque, Editorial El Día-Instituto de Investigaciones Económicas, UNAM, 1987, pp. 209-244.
La Política Exterior de México hacia Centroamérica: Del Conflicto de la Década de los Setenta al Proyecto Mesoamérica
32
Ante las demandas de justicia y democracia solicitadas por la mayoría de la
población rural y urbana, el régimen somocista desplegó una política represiva aún
más férrea; no obstante, entre 1974 y 1975 obreros y campesinos adquieren
fuerza y beligerancia política para enfrentar a la dictadura al ser organizados y
dirigidos por Frente Sandinista de Liberación Nacional (FSLN), organización
constituida en la década de 1960.
En 1978 fue asesinado uno de los opositores más férreos al régimen, el periodista
y líder del partido conservador Pedro Joaquín Chamorro, lo que desató un
movimiento de carácter nacional en el que participaron obreros, campesinos,
estudiantes, intelectuales, organizaciones sindicales y, principalmente, grupos
insurgentes comandados por el Frente Sandinista, quienes el mismo año lograron
tomar el Palacio Nacional.
Durante ese año la dirigencia del FSLN logró unificar a la mayoría de los
sindicatos con los partidos políticos, constituyéndose así el Movimiento Pueblo
Unido (MPU) políticamente más fuerte y con mayor proyección en sus acciones de
insurgencia. La respuesta del régimen de Somoza fue utilizar toda la fuerza de la
Guardia Nacional ante la rebelión.
La situación de convulsión interna a la que había llegado Nicaragua, provocó que
el gobierno de Venezuela solicitara el 2 de septiembre de 1978 la convocatoria a
una Reunión de Consulta, al Consejo Permanente de la OEA.
En el seno de esta Reunión de Consulta se confrontaron dos corrientes, una
encabezada por la mayoría de los Estados latinoamericanos y otra impulsada por
los Estados Unidos.
La Política Exterior de México hacia Centroamérica: Del Conflicto de la Década de los Setenta al Proyecto Mesoamérica
33
De este modo, los Estados latinoamericanos sostenían que la solución del
problema nicaragüense competía exclusivamente a su pueblo, proponiendo a su
vez el reemplazo inmediato y definitivo del régimen somocista; la instalación en el
territorio de Nicaragua de un gobierno democrático, cuya composición incluyera a
los principales grupos representativos opositores al régimen de Somoza y que
reflejase la libre voluntad del pueblo de Nicaragua; garantía del respeto de los
derechos humanos de todos los nicaragüenses sin excepción; realización de libres
elecciones a la brevedad posible, que conduzcan al establecimiento de un
gobierno auténticamente democrático que garantizare la paz, la libertad y la
justicia.
Por su parte, la corriente encabezada por el gobierno de Estados Unidos proponía
el establecimiento de un gobierno de reconciliación nacional que abarcara a todos
los sectores de Nicaragua, incluyendo al somocista, creándose para ello una
delegación especial de la XVII Reunión de Consulta para que prestara ayuda al
pueblo nicaragüense a encontrar esa solución. Asimismo, proponía la presencia
de la OEA para el mantenimiento de la paz a través de la creación de una Fuerza
Interamericana; posición rechazada por la mayoría de los países latinoamericanos.
El tema principal de debate en el seno de la Reunión de Consulta, fue el de la no
intervención, ya que se trataba de un caso de política interna de un Estado, a
pesar del conflicto fronterizo que se suscitó entre Costa Rica y Nicaragua debido a
la lucha de grupos somocistas del lado costarricense de la frontera, contra
facciones sandinistas.
Sin embargo, en la sesión del 18 de diciembre de 1978, el delegado de Venezuela
dio el motivo necesario para que se pudiera continuar con las tareas, al expresar
La Política Exterior de México hacia Centroamérica: Del Conflicto de la Década de los Setenta al Proyecto Mesoamérica
34
que, para alcanzar los fines propuestos por la XVII Reunión de Consulta debía
superarse la concepción estricta del principio de no intervención de manera tal que
"permitiera la institucionalización de la libertad" De cualquier manera y pese a la
coexistencia de distintos procedimientos, la tendencia predominante fue la de
considerar como hecho verdaderamente grave, a la ilegitimidad del gobierno de
Somoza. De manera que, frente a las razones de "seguridad nacional" utilizadas
como justificativo por el gobierno somocista para ejercer su dictadura en
Nicaragua, la XVII Reunión de Consulta argumentó con el "derecho sagrado a la
rebelión" por parte del pueblo nicaragüense.
2.3.1.2. El rompimiento de relaciones con el gobierno de Somoza y la
posición de México ante la OEA
Como ya lo mencionamos, el apoyo de México a la Revolución Sandinista fue
amplio. Antes de la ruptura de relaciones con el régimen de Somoza, México
encontraba un escenario en Nicaragua donde la lucha interna parecía haber
definido al perdedor, el gobierno de Somoza había sido prácticamente
abandonado por el de Carter y los sandinistas contaban con el apoyo de
Venezuela y Costa Rica.
Para 1979 México mantenía canales de comunicación con las fuerzas sandinistas
y era una base política importante para la Revolución. De este modo, en el
momento que Estados Unidos "se encontraban atrapados y sin salida en su
política hacia Nicaragua"48 se tomó la decisión de romper relaciones con el
régimen de Somoza, dado que "era el momento adecuado para que México
48 René Herrera y Mario Ojeda, La Política de México hacia Centroamérica 1979-1982, El Colegio de México, México, 1983, p. 51
La Política Exterior de México hacia Centroamérica: Del Conflicto de la Década de los Setenta al Proyecto Mesoamérica
35
enseñara su nueva capacidad negociadora, especialmente frente a Estados
Unidos, sin incurrir en riesgos excesivos"49
La ruptura de relaciones con el régimen de Somoza fue precedida por la visita de
Fidel Castro a Cozumel y el nombramiento de Jorge Castañeda como Secretario
de Relaciones Exteriores, en sustitución de Santiago Roel.
El 20 de mayo, en el marco de la visita del presidente de Costa Rica a nuestro
país, el presidente López Portillo anunció su decisión de romper relaciones con el
régimen de Somoza argumentando como causa las violaciones a los derechos
humanos y el genocidio en ese país. Sin embargo, la actitud se vio como un
rompimiento con la Doctrina Estrada, dado que con el régimen de Somoza se
habían mantenido relaciones por largo tiempo, además de que se calificaba al
gobierno no por su origen sino por sus actos políticos que "obligaban a aislarlo
diplomáticamente para apresurar su caída".50
Una vez rotas las relaciones, el gobierno mexicano se mostró abiertamente hacia
el sandinismo armado y, de acuerdo con versiones norteamericanas y más tarde
mexicanas, les proporcionó "una ayuda mucho más sólida, amplia y efectiva de los
que se ha confesado hasta ahora".51
Al lado de Costa Rica, se tomó la iniciativa de llevar adelante una campaña
diplomática a favor de un bloqueo latinoamericano al régimen de Somoza.
Campaña que incluyó visitas a Colombia. Panamá, Jamaica. República
49 Ídem. 50 Ibid. p. 54 51 Manuel Buendía, "Red Privada" en: Excelsior, 29 de enero de 1980.
La Política Exterior de México hacia Centroamérica: Del Conflicto de la Década de los Setenta al Proyecto Mesoamérica
36
Dominicana y Venezuela al tiempo que exhortaba a Estados Unidos a romper
relaciones con Somoza.
En el mes de junio se llevó a Cabo la XVII Reunión de Consulta de Ministros de
Relaciones Exteriores de la OEA, convocada por Venezuela con el fin de
considerar los acontecimientos de Nicaragua. El canciller mexicano impugnó la
propuesta de Estados Unidos que dejaba abierta la posibilidad de crear una fuerza
interamericana para Nicaragua y posterior establecimiento de un gobierno que
aglutinara a todos los sectores nacionales; al asegurar que “México no podría
contestar una acción colectiva que pretenda imponer a ese pueblo un gobierno
que se aparte de la voluntad popular, expresada con claridad y denuedo singular
en los ensangrentados campos y ciudades nicaragüenses (...).”52
En el ámbito interno, el gobierno mexicano tomó importantes medidas a favor del
sandinismo al desplegar toda una campaña prosandinista encabezada, de un lado,
por el canal 13 y el periódico El Nacional, medios informativos oficiales, y por el
otro por el Partido Revolucionario Institucional, que se encargó del soporte político
y de canalizar el respaldo a la lucha contra Somoza.
Si bien las muestras de apoyo al sandinismo provenían de todas las fuerzas
políticas, la iniciativa siempre fue conservada por los medios oficiales, con lo que
el Estado señalaba los límites a los grupos de izquierda al tiempo que podía
prevenir campañas de oposición al apoyo brindado a la Revolución. Igualmente,
este liderazgo estatal en las campañas de apoyo marcaría las barreras para los
militantes sandinistas residentes en México.
52 Jorge Castañeda cit, pos. René Herrera "Las relaciones entre Nicaragua y México" en: Mario Ojeda (comp) Las Relaciones de México con los países de América Central, El Colegio de México, México,1985, p.144
La Política Exterior de México hacia Centroamérica: Del Conflicto de la Década de los Setenta al Proyecto Mesoamérica
37
Como ya lo mencionamos, el soporte político al sandinismo provino del PRI, quien
organizó la campaña de solidaridad entre los partidos políticos latinoamericanos,
siendo la creación de la Conferencia Permanente de Partidos Políticos de América
Latina (COPPPAL) la expresión más clara de ello.
2.3.1.3. La Cooperación Mexicana con el Gobierno Sandinista
Una vez instalado el gobierno sandinista, delegaciones técnicas y políticas
mexicanas estuvieron presentes en Nicaragua, con el propósito de "fortalecer la
imagen pluralista con la cual el sandinismo se había presentado a la comunidad
de Occidente"53. En este sentido, nuestro país, Venezuela y Costa Rica asumieron
la responsabilidad de asesorar al nuevo gobierno en la definición de las políticas a
seguir mientras que los técnicos iniciaron la reconstrucción de los servicios
públicos.
En el caso mexicano, las misiones incluyeron "asesorías de alto nivel en materia
económica y financiera, en la organización de abasto de bienes de consumo y en
el análisis de proyectos de urgencia para la reconstrucción y capacitación del
personal nicaragüense."54 Igualmente, la relación con el gobierno sandinista se
manejaba al más alto nivel.
Por su parte, una serie de organizaciones públicas y privadas acopiaban ropa,
medicinas, libros y víveres para enviarlos a Nicaragua, siendo la fuerza aérea
mexicana la encargada de transportar la mayoría de la carga. Esta ayuda
53 Ídem. 54 Olga Pellicer "México y Centroamérica: el difícil ejercicio del poder regional" en; Olga Pellicer y Richard Fagen (comp) Centroamérica, futuro y opciones, Fondo de Cultura Económica, México, p. 108
La Política Exterior de México hacia Centroamérica: Del Conflicto de la Década de los Setenta al Proyecto Mesoamérica
38
mexicana, que en ocasiones se mostraba hasta desordenada, estaba impregnada
de una "solidaridad apasionada que daba sentido a la Revolución Mexicana".55
Para los nicaragüenses, el apoyo mexicano resultó ser la protección frente a
Estados Unidos y el sustituto de la ayuda de los países socialistas. Mientras que
para el gobierno mexicano el esfuerzo iba encaminado a evitar la radicalización
del gobierno sandinismo y la consolidación del ala moderada del mismo, mediante
la exportación del modelo del "nacionalismo mexicano" que proveería de paz y
justicia social al pueblo nicaragüense sin la necesidad de apartarse del capitalismo
y, de este modo, provocar un abierto conflicto regional y con los Estados Unidos
ante la posible adopción de un régimen socialista.
La abierta ayuda económica de México hacia Nicaragua puede inscribirse en una
lógica que pretendía ofrecer al interior de Nicaragua una base económica para
darle viabilidad de acción al gobierno y atender las demandas internas; al tiempo
que demostrar a Estados Unidos que era posible una solución política al problema
centroamericano. Así, entre julio de 1979 y julio de 1981, México realizó
donaciones, en efectivo y en especie, por un total de 39 millones 509 mil 369
dólares, constituyendo el 21% de las donaciones totales recibidas y siendo
superado únicamente por Cuba. En cuanto a los préstamos bilaterales, nuestro
país otorgó 72 millones 900 mil dólares, superado únicamente por Libia y la Unión
Soviética.56
55 René Herrera "Las relaciones entre Nicaragua y México", op.cit. p. 146 56 Gabriel Rosenzweig "La Cooperación Económica de México con Centroamérica a partir de 1979. Perspectivas para los próximos años" en: México 125 años de Historia Diplomática, Secretaria de Relaciones Exteriores, México, 2000, p.364
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39
Entre las donaciones que nuestro país hizo a Nicaragua se encontraban material y
equipo para la reconstrucción de las líneas telefónicas y telegráficas; así como
equipo para la perforación de pozos petroleros.
Igualmente, BANCOMEX le abrió cuatro líneas de crédito para la adquisición de
diversos productos, tres de las cuales fueron concedidas en 1980: una por 6
millones para la compra de automóviles, 150 autobuses y equipo de transporte; la
segunda por 10 millones para medicamentos y equipo médico; mientras que la
tercera por 10 millones se utilizó para adquirir fertilizantes y fungicidas. La cuarta
línea, abierta en 1981 sumaba 30 millones de dólares para la importación de todo
tipo de manufacturas.57
Cabe señalar que nuestro país fungió como garante de la deuda externa
nicaragüense ante la Banca Internacional por 130 millones de dólares; mientras
que en materia de energéticos se comprometió primeramente a suministrar al país
centroamericano de 7 mil 500 barriles diarios de petróleo desde abril de 1980, y
tras la entrada en vigor el Programa de Cooperación Energética para Países de
Centroamérica y el Caribe conocido también como Acuerdo Petrolero de San
José, le suministró el 50% de sus necesidades petroleras, concediendo un crédito
por 30% de la factura.58
Además de la ayuda mediante créditos, México prestó ayuda a Nicaragua para
llevar adelante campañas de vacunación contra el sarampión y la poliomielitis,
mediante el envío de médicos, enfermeras, vacunas y helicópteros que sirvieran
de apoyo.
57 Ibid. p. 365 58 René Herrera y Mario Ojeda, op.cit. p. 84
La Política Exterior de México hacia Centroamérica: Del Conflicto de la Década de los Setenta al Proyecto Mesoamérica
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Destaca asimismo la firma de un convenio de cooperación técnico científica en las
áreas de salud, transporte, agricultura y alimentación entre las dos naciones; al
lado de la co-inversión mexicana en proyectos agroindustriales nicaragüenses.
2.3.1.4. La segunda visita de López Portillo a Managua y el Plan de
Distensión Regional.
Una vez establecido el gobierno revolucionario en Nicaragua, las luchas por el
poder y las rupturas dentro del sandinismo se hicieron presentes, lo que devino en
un aplazamiento del conflicto y en numerosas complicaciones a nivel internacional,
especialmente porque cada uno de los sectores originalmente aliados al
sandinismo en el nivel local tenía su propia base de apoyo en el exterior. De este
modo, mientras que Venezuela amenazó con suspender la ayuda financiera,
Costa Rica denunciaba que los conflictos en la zona bananera eran resultado de la
intervención de Moscú y Honduras asumió la protección de los exguardias
nacionales de Nicaragua como protección ante los sandinistas.
Tras la serie de medidas de carácter confiscatorio que realizó el gobierno
sandinista y la intervención de los Estados Unidos en el conflicto mediante el
apoyo a los grupos paramilitares que actuaban contra el gobierno sandinista,
llamados “contras”, el apoyo del exterior comenzó a alejarse al tiempo que
Nicaragua pasaba de ser el país sublevado contra las injusticias, al país agredido
por Estados Unidos.
En este marco López Portillo realizó una segunda visita a Managua, donde
propuso un Plan de Distensión Regional, basado en la identificación de los
principales focos del conflicto. En su discurso, del 21 de febrero de 1982, Portillo
La Política Exterior de México hacia Centroamérica: Del Conflicto de la Década de los Setenta al Proyecto Mesoamérica
41
señaló que los "nudos de la zona" eran tres: Nicaragua, El Salvador y, "si se
quieren ver las cosas de frente, la relación entre Cuba y Estados Unidos."59
Con el Plan México se ofreció como mediador dentro del proceso cuyos
componentes serían la continuación del diálogo entre Cuba y los Estados Unidos;
la negociación de paz en el Salvador y la firma de tratados de no agresión, tanto
entre Nicaragua y Estados Unidos como entre la primera y sus vecinos.
De acuerdo con lo propuesto por México, la salida a la situación de Nicaragua
tenía otros dos aspectos fundamentales:
a) Que Estados Unidos hiciera a un lado "toda amenaza o uso de la fuerza
dirigida contra Nicaragua y
b) una reducción equilibrada de efectivos militares en el área"60
No obstante, el Plan no prosperaría y a partir de ese año y ante la crisis
económica interna, el gobierno mexicano mostró interés en reducir el apoyo
económico a Nicaragua, a la vez que la retórica pro-sandinista dentro del país
disminuyó.
Cabe mencionar que en septiembre del mismo año, México y Venezuela firmaron
de forma conjunta tres cartas donde exhortaban a los jefes de los gobiernos de
Honduras, Estados Unidos y Nicaragua a buscar una solución a los problemas
excluyendo el uso de la fuerza para lograr la pacificación.
59"Discurso pronunciado por el presidente José López Portillo en la Plaza de la Revolución en la Ciudad de Managua, Nicaragua, 21 de febrero de 1982 60 Discurso pronunciado por el presidente José López Portillo en la Plaza de la Revolución en la Ciudad de Managua, Nicaragua, 21 de febrero de 1982
La Política Exterior de México hacia Centroamérica: Del Conflicto de la Década de los Setenta al Proyecto Mesoamérica
42
2.3.2. El Salvador
2.3.2.1. El conflicto salvadoreño61
Al inicio de la década de los ochenta, además de estar inmerso en la profunda
recesión económica que vivía América Latina, El Salvador se caracterizaba por ser
un Estado basado en el régimen de exclusión política total, donde las mediaciones
se daban a través de la institución militar; así mismo, el modelo de acumulación de
capital y la concentración de la propiedad, una de las más altas de América Latina
(una minoría que abarcaba no más de diez familias era dueña de más del 70% del
PIB); mantenían en el poder a una oligarquía acostumbrada a no ceder ninguno de
sus privilegios mediante su relación directa con los altos mandos de las fuerzas
armadas.
El balance de poder creado entre la oligarquía, el ejército y los industriales derivó
en el golpe de Estado del 15 de octubre de 1979. Las sucesivas juntas de
gobierno que se instauraron, entre octubre de dicho año y junio de 1982 eran
también expresión de equilibrio de poder entre los sectores hegemónicos de las
fuerzas armadas, que llevaría al desplazamiento del sector reformista del ejército.
Por otra parte, los sectores oligárquicos más conservadores se reagruparon en el
Frente Amplio Nacionalista, que en 1981 se convertiría en la Alianza Republicana
Nacionalista (ARENA)
61 Ver: Sara Gordon Crisis Política y guerra en El Salvador, Editorial Siglo XXI, México, 1989 y James Dunkerley, “El Salvador desde 1930”, en: Leslie Bethell (ed.) Historia de América Latina, Tomo 14, América Central desde 1930, Cambridge University Press-Editorial Crítica, Barcelona, España, 2001, pp. 87-114 y Berenice Ramírez López, “El trasfondo histórico de la Revolución Salvadoreña”, en: María Teresa Gutiérrez Haces (et.al) Centroamérica: una historia sin retoque, Editorial El Día-Instituto de Investigaciones Económicas, UNAM, 1987, pp.115-154
La Política Exterior de México hacia Centroamérica: Del Conflicto de la Década de los Setenta al Proyecto Mesoamérica
43
Ante esta situación, El Salvador recibió 1980 con un período de enorme
efervescencia del movimiento de masas, aunado a un período de represión
masiva enfilada a desarticular el movimiento, tras cuya fuerza se encontraban las
cinco organizaciones que, en octubre de ese año se unieron formando el Frente
Farabundo Martí Para la Liberación Nacional (FMLN).
La nueva Junta de Gobierno, instaurada tras el golpe de Estado de enero, se
fortaleció cada vez más reprimiendo de forma sangrienta a los opositores del
régimen. Por su parte, Estados Unidos cambiaba de actitud ante la posibilidad de
una "Segunda Nicaragua" decidiendo presionar al gobierno salvadoreño para que
"satisfaciera las demandas de la oposición sobre la disolución de los escuadrones
de la muerte, amnistía general, regreso de los exiliados y retorno a un Estado de
Derecho"62; al tiempo que la ayuda económica y militar de Estados Unidos hacia el
régimen empezó a ser cada vez mayor y más notoria.
Para el último trimestre del año, la represión militar había minado la fuerza del
movimiento de masas. Por su parte, el FMLN lanzó la ofensiva militar general el 10
de enero de 1982 haciendo el llamado a la insurrección y dando inicio a la guerra
propiamente dicha.63
2.3.2.2. La posición de México: el Comunicado Franco-Mexicano
La situación de El Salvador venía a sumarse a la de Nicaragua y Guatemala,
representando un grave peligro para la estabilidad de la región, la intervención por
62 Manuel A. Chavarría "Relaciones entre El Salvador y México" en: Mario Ojeda (comp.) Las relaciones de México con los países de América Central, op.cit. p. 96 63 Irene Sánchez Ramos "La insurgencia salvadoreña y el ciclo de los movimientos armados en América Latina" en: Estudios Latinoamericanos, Año 1, núm. 2, Facultad de Ciencias Políticas y Sociales, UNAM, 1994 pp. 105-107
La Política Exterior de México hacia Centroamérica: Del Conflicto de la Década de los Setenta al Proyecto Mesoamérica
44
parte de los Estados Unidos resultaba una posibilidad cada vez más cercana dado
que en su visión, el conflicto centroamericano estaba inserto en la contienda este-
oeste.
De acuerdo con el Canciller Castañeda, la política mexicana hacia Centroamérica
en ese momento estaba definida por cuatro puntos:
1) El reconocimiento de que la nueva situación en el área era resultado de la
legítima aspiración de los pueblos por trasformar sus arcaicas y
anacrónicas estructuras de poder;
2) La defensa del derecho de los pueblos a darse la forma de organización
política, económica y social que mejor corresponda a sus aspiraciones;
3) El pleno respeto al principio de no intervención y
4) El diálogo abierto con todos los países del área acerca de que "estas luchas
no deben ser consideradas como parte de la competencia ideológica y
política entre las superpotencias.64
Sin embargo, y a diferencia de lo ocurrido con la guerrilla sandinista donde el
gobierno de López Portillo rompió relaciones diplomáticas con el de Somoza y se
sumó a la ayuda y protección que el gobierno venezolano y costarricense
desplegaban hacia los revolucionarios; el gobierno de México no rompió
relaciones con de El Salvador, debido a que "los insurrectos no formaban un frente
64 Jorge Castañeda, cit pos. Manuel A. Chavarría op. cit. p. 97
La Política Exterior de México hacia Centroamérica: Del Conflicto de la Década de los Setenta al Proyecto Mesoamérica
45
popular nacional tan claro como en Nicaragua y porque no llegó a existir un frente
sólido de apoyo de parte de los países latinoamericanos, dados los cambios
ocurridos en los gobiernos de Venezuela y Costa Rica"65
Las acciones del gobierno mexicano se encaminaron a buscar una salida
negociada al conflicto ante el peligro que representaba una intervención
norteamericana en la región y la creciente ola de exiliados que llegaban a México
huyendo de las guerrillas, mismos que representaban un grave problema para el
país.
De modo que la aparente "pasividad" del gobierno mexicano frente al conflicto
salvadoreño se rompió con la declaración que emitió al lado del gobierno francés
de François Mitterrand, el 28 de agosto de 1981, en la que ambos gobiernos
manifiestan su preocupación por la situación del pueblo salvadoreño, a quien -
señalan- "corresponde de modo exclusivo buscar la salida de su crisis."
Sin embargo, lo más importante de la Declaración es el reconocimiento de que la
alianza entre el Frente Democrático Revolucionario y el Frente Farabundo Martí
Para la Liberación Nacional, "constituye una fuerza política representativa
dispuesta a asumir las obligaciones y a ejercer los derechos que de ello se derivan
(...) es legítimo que la alianza participe en la instauración de los mecanismos de
acercamiento y negociación necesarios para una solución política de la crisis"66.
Asimismo, el comunicado señala la necesidad de "crear las condiciones
necesarias para el respeto de la voluntad popular expresada mediante elecciones
auténticamente libres (...)"67
65 René Herrera y Mario Ojeda, op.cit. p. 43 66 Declaración Franco-Mexicana sobre el Salvador, 28 de agosto de 1981 p. 1 67 Ídem.
La Política Exterior de México hacia Centroamérica: Del Conflicto de la Década de los Setenta al Proyecto Mesoamérica
46
Para muchos observadores, la declaración constituía un acto de intervención en
los asuntos del Salvador, al tiempo que se cuestionaba a México por haberla
emitido al lado de una "potencia extra-continental". En este sentido, destaca el
hecho de que, a iniciativa de Venezuela, los países andinos suscribieron una
declaración conjunta en respuesta al comunicado, manifestando su apego al
principio de no intervención y censurando la intromisión extranjera en El Salvador;
al tiempo que el gobierno salvadoreño calificaba la iniciativa mexicana como "un
duro golpe".
Ante esta acusación de intervencionismo, Castañeda señaló que la
autodeterminación era un principio contenido en el documento conjunto con
Francia y que el único objetivo de la misma era expresar la preocupación de los
gobiernos firmantes por llamar la atención del mundo sobre la crisis salvadoreña.68
Y ciertamente, la declaración logró parte de su cometido puesto que logró atraer la
atención de importantes sectores políticos y el consenso de buscar una solución
negociada al conflicto.
Dado que el apoyo estadounidense se había vuelto fundamental para que el
régimen salvadoreño se mantuviera en el poder, el gobierno de México dio los
primeros pasos con el fin de reducir la tensión entre los gobiernos de Cuba y
Estados Unidos al lograr reunir a sus respectivos cancilleres en noviembre de
1981.
Como ya lo señalamos anteriormente, López Portillo presentó el Plan de
Distensión Regional en febrero de 1982 en el que México insistía en que las
causas de la crisis de Centroamérica se encontraban en las desigualdades de la
región y no dentro del conflicto este-oeste. Con respecto a El Salvador, el
68 Manuel A. Chavarría op. cit. p. 102
La Política Exterior de México hacia Centroamérica: Del Conflicto de la Década de los Setenta al Proyecto Mesoamérica
47
presidente mexicano insistió en que existía un punto intermedio en el que se podía
encontrar una solución negociada a la crisis.69
Las elecciones realizadas en El Salvador en marzo de 1982 se caracterizaron por
la ausencia de los movimientos de izquierda y una serie de condiciones de
anormalidad que le restó validez y legitimidad nacional e internacional al triunfo de
las fuerzas conservadoras. Ante ello, el gobierno venezolano de Herrera Campis
volvió a acercarse a México en sus esfuerzos de pacificación y cooperación en la
región.
2.3.3. Guatemala
2.3.3.1. La Guerrilla Guatemalteca70
La guerrilla guatemalteca es la más vieja de toda América Latina. Al igual que en
el caso de El Salvador y Nicaragua, el origen de este movimiento lo encontramos
en la inestabilidad institucional, la violencia característica de los gobiernos
militares respaldados por los Estados Unidos, la nula participación política de los
opositores al régimen y las condiciones de pobreza y exclusión de la mayoría de
su sociedad. La actividad guerrillera en Guatemala se presentaba crónica en el
medio rural y urbano desde 1954.
Las demostraciones de represión observadas durante la década de los sesenta se
impusieron a grupos de izquierda y diversos sectores de la sociedad. Es decir, el
Partido Revolucionario (Partido Militar) imponía el rol político a seguir. 69 Ibid. p. 104 70 Ver: James Dunkerley, “Guatemala desde 1930”, en: Leslie Bethell (ed.) Historia de América Latina, Tomo 14, América Central desde 1930, Cambridge University Press-Editorial Crítica, Barcelona, España, 2001, pp. 54-86 y Alfredo Guerra-Borges, “Guatemala: tres tiempos de una historia inconclusa”, en: María Teresa Gutiérrez Haces (et.al) Centroamérica: una historia sin retoque, Editorial El Día-Instituto de Investigaciones Económicas, UNAM, 1987, pp. 115-154.
La Política Exterior de México hacia Centroamérica: Del Conflicto de la Década de los Setenta al Proyecto Mesoamérica
48
Consecuentemente los militares establecieron su propia base económica y
política.
Sin embargo, el gobierno del General Tegell Laugeraud (1974-1978) se
caracterizó por sus tintes reformistas y se implantaron nuevas formas sociales
entre las que se concedió ayuda a las cooperativas y algunos movimientos fueron
disueltos por la vía del diálogo. Políticas que dieron cierta apertura hacia la
democratización que fue aprovechada por elementos de la izquierda, pero
finalmente en los últimos meses del régimen de Laugeraud se inició nuevamente
un período de represión, prueba de ello lo fueron los asesinatos de Alberto
Fuentes y Manuel Colom, líderes del Partido Social Demócrata y del Frente Unido
de la Revolución respectivamente.
Los grupos guerrilleros surgidos en la década de los setenta se concentraron en el
desarrollo de una base campesina como son los casos del Comité de Unidad
Campesina (CUC), y el Ejército Guerrillero de los Pobres (EGP), determinantes en
su participación tendiente a la liberación nacional durante el gobierno de Lucas
García Romero, que fue de 1978 a 1982.
Debido a los constantes asesinatos de cientos de dirigentes políticos, la
insurgencia armada surge con más fuerza, consolidándose a través de la Unidad
Revolucionaria Nacional Guatemalteca (URNG) resultado de la fusión de grupos
de izquierda y del Ejército Guerrillero de los Pobres, (EGP), las Fuerzas Armadas
Rebeldes (FAR), la Organización del Pueblo en Armas (ORPA), y el Partido
Guatemalteco del Trabajo (PGT).
En 1982, un nuevo golpe militar pondría de manifiesto la debilidad institucional del
Estado. Asimismo, la salida masiva de refugiados, tanto guatemaltecos como
La Política Exterior de México hacia Centroamérica: Del Conflicto de la Década de los Setenta al Proyecto Mesoamérica
49
salvadoreños, hacia territorio mexicano representaba un problema de estabilidad
en nuestro país ante la cantidad de los mismos y la incursión de tropas
guatemaltecas en territorio nacional con objeto de perseguirlos.
2.3.3.2. La Política de México frente al Conflicto
A diferencia de los casos anteriores, donde México tomó una postura abierta
frente a los conflictos, frente a la guerrilla guatemalteca el gobierno mexicano se
orientó a:
1. Dar asilo "forzado" a los refugiados.
2. Convencer a los militares en el poder de que México “no auspicia santuarios en
su territorio para las guerrillas guatemaltecas”. 71
3. Disuadir a cualquiera de las partes en conflicto de una posible aventura de
provocación, mostrando el nuevo poderío militar mexicano.
En este sentido, destacan las declaraciones del Canciller Castañeda acerca de
que el caso de Guatemala no presentaba una situación semejante a la de El
Salvador y que se seguían manteniendo relaciones "normales y escrupulosas "
con el régimen guatemalteco, respetando siempre el Principio de No Intervención.
71 Mario Ojeda, México: El surgimiento de una Política Exterior Activa, Secretaría de Educación Pública, México,1986, p. 152
La Política Exterior de México hacia Centroamérica: Del Conflicto de la Década de los Setenta al Proyecto Mesoamérica
50
Sin embargo, el régimen guatemalteco sostenía que sus ciudadanos no sólo huían
de su país por la violencia guerrillera o para buscar trabajo, sino porque en su
mayoría eran guerrilleros, por lo que siguió tres cursos de acción:
a) La creación de un cordón sanitario en el lado guatemalteco de la frontera para
detener a los que huyen.
b) Una fuerte campaña de propaganda y diplomacia para convencer a los
refugiados que regresaran, e incluso
c) Incursiones en los campos de refugiados para amedrentarlos o forzar su
reubicación.72
Ante ello, el gobierno mexicano se vio obligado a trazar toda una estrategia para la
atención a los refugiados y para evitar las incursiones del ejército guatemalteco
(persiguiendo guerrilleros) a territorio mexicano. Se calculaba que a finales de
1982 se encontraban cerca de 30 mil refugiados guatemaltecos en la serie de
campos constituidos por el gobierno mexicano en la frontera de conformidad con
la "necesidad de mantener la continuidad de su política tradicional en materia de
asilo".73
2.4. El problema de los refugiados
72 Sergio Aguayo "Seguridad Nacional y Soberanía Mexicana" en: Las Relaciones de México con los países de América Central, op. cit. p. 52 73 Ibid. p. 153
La Política Exterior de México hacia Centroamérica: Del Conflicto de la Década de los Setenta al Proyecto Mesoamérica
51
La llegada de un flujo masivo de centroamericanos refugiados a México fue una de
las consecuencias directas del conflicto centroamericano, especialmente
guatemaltecos y salvadoreños. De acuerdo a cálculos de la Organización de
Estados Americanos México recibió más de 180,000 refugiados originarios de El
Salvador y más de 80,000 guatemaltecos.74
Aquí debemos destacar que México no reconocía a los refugiados
centroamericanos como tales, ya que era una figura no contemplada en la
Constitución hasta 1990.75 Este vacío jurídico provocó que, en un principio, la
actuación del gobierno chocara con su tradición de asilo al repatriar a los
refugiados. Las noticias de que muchos repatriados eran asesinados por el ejército
guatemalteco, y el consiguiente escándalo en la sociedad mexicana, llevaron a
México a aceptarlos, establecer la Comisión Mexicana de Ayuda a los Refugiados
(COMAR), en 1980 y solicitar la presencia del Alto Comisionado de Naciones
Unidas para los Refugiados (ACNUR), establecida en nuestro país en 1982.
Por medio de un acuerdo de sede, el ACNUR reconoció a los refugiados bajo su
mandato, al tiempo que brindaba apoyo técnico, logístico y económico para la
atención de los refugiados asentados en campamentos situados en Chiapas,
Campeche y Quintana Roo. Si bien la COMAR debía ser la responsable de velar
por todo refugiado en el país, en poco tiempo quedó limitada a la atención de la
población en campamentos. Como resultado, fue únicamente el ACNUR quien
74 Luis Ortíz Monasterio, Refugiados guatemaltecos en México: un final feliz. Organización de Estados Americanos, Oficina de Derecho y Programas Interamericanos, 2002. Versión electrónica disponible en internet en: http://www.oas.org/juridico/spanish/ortiz.html. Consultado el día 01 de febrero de 2005, 9.50 horas. 75 Graciela Freyermuth y Rosalva Fernández (comp)., Una Década de Refugio en México, CIESAS-ICC-AMDH, México, 1992, p.17
La Política Exterior de México hacia Centroamérica: Del Conflicto de la Década de los Setenta al Proyecto Mesoamérica
52
intervino, realizando el reconocimiento de la calidad de refugiado y en la atención
de los demás refugiados que se encontraran o llegaran al país.76
Sin duda, el flujo de refugiados se convirtió en problema de seguridad nacional,
especialmente en el caso guatemalteco, debido a que la vecindad fronteriza
México/Guatemala implicaba dos riesgos para México: a) un flujo indiscriminado
de refugiados que, además de no poder controlarse ni atenderse adecuadamente,
trajera “ideas revolucionarias” a las comunidades indígenas y excluidas del sur del
país, por lo que habría que ubicarlos y controlarlos; y b) la posibilidad de que el
ejército guatemalteco, apoyado por Estados Unidos, realizara intervenciones
constantes al lado mexicano a fin de buscar terroristas y provocara incidentes
diplomáticos mayores.
Indudablemente, el gobierno mexicano buscó preservar la soberanía en las
decisiones con respecto a los refugiados, ya que el gobierno guatemalteco trató de
imponer a México decisiones que iban desde considerarlos como guerrilleros
hasta la necesidad de militarizar la frontera del lado mexicano. Finalmente, el
gobierno mexicano optó por reubicar los campamentos para que Guatemala ya no
tuviera motivos para incursionar en territorio mexicano.
2.5. El Acuerdo de San José como Mecanismo de Cooperación Regional.
El Acuerdo de Cooperación Energética para Países de Centroamérica y el Caribe,
o Acuerdo de San José, entró en vigor en agosto de 1980, se ha renovado cada
76 César Núñez y Gabriela Díaz Prieto, Desafío de la actual política de refugio en México, en: Memoria, núm. 163, México, septiembre de 2002. Versión electrónica disponible en internet en: http://www.memoria.com.mx/163/nunez.htm. Consultado el día 01 de febrero de 2005, 10.40 horas.
La Política Exterior de México hacia Centroamérica: Del Conflicto de la Década de los Setenta al Proyecto Mesoamérica
53
año desde entonces y constituye uno de los principales mecanismos de
cooperación de nuestro país con la región.
Mediante el Acuerdo, los gobiernos de México y Venezuela se comprometieron a
abastecer 160 000 barriles diarios de petróleo a los beneficiarios (Costa Rica, El
Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua, Panamá, Jamaica, República
Dominicana y Barbados) y en otorgar créditos a dichos países que les permitían
pagar el 30% de sus facturas petroleras en un plazo de 5 años con interés del 4%
anual, mientras que el resto se pagaría en la forma acostumbrada. No obstante, si
los países utilizaban los recursos de los créditos para atender proyectos
prioritarios de desarrollo, el crédito podía extenderse 20 años con interés del 2%
anual.77
Debemos recordar que, además de pretender cooperar en el desarrollo de
Centroamérica y ayudar a la pacificación de la zona, el Acuerdo se inscribía dentro
de la estrategia de López Portillo de impulsar su Plan Mundial de Energía, que
presentara a la Asamblea General de Naciones Unidas en septiembre de 1979.
77 Gabriel Rosenzweig op.cit. pp. 369-371
La Política Exterior de México hacia Centroamérica: Del Conflicto de la Década de los Setenta al Proyecto Mesoamérica
54
Capítulo 3 LA ADMINISTRACIÓN DE MIGUEL DE LA MADRID: EL IMPULSO A
LA PACIFICACIÓN
En 1982 México tuvo que enfrentar una aguda crisis económica dado el
desequilibro de la balanza comercial y los altos niveles de inflación, desempleo,
nulo crecimiento del PIB y la imposibilidad de cumplir con los pagos de la deuda
externa se conjuntaron. Es así que bajo la administración de Miguel de la Madrid
se implementaron los primeros programas del Ajuste Estructural y la apertura de la
economía mexicana, con el ingreso en 1986 al GATT.
Ante la crisis, México se orientó a desarrollar una Política Exterior frente a
Centroamérica que continúe con el "activismo" de López Portillo hacia la región,
pero esta vez basada en multilateralizar los riesgos de la confrontación frente a los
Estados Unidos. Dado que la profundización de la crisis amenazaba con
extenderse a otros países y desestabilizar la zona en su conjunto y frente la
actitud reiterada de Washington de situar el conflicto centroamericano dentro de la
pugna ideológica este-oeste, México encabezó los esfuerzos del Grupo Contadora
por lograr una solución negociada al conflicto.
De acuerdo a Consuelo Dávila, la convocatoria y creación del Grupo Contadora se
convirtió en la salida de México en el ámbito internacional para mantener su no
alineamiento relativo frente a los Estados Unidos. No obstante, las acciones de
México dentro del Grupo y hacia Centroamérica sufrieron cambios significativos
durante este proceso que de la conformación de Contadora en 1983 a la firma de
la primera Acta de Paz en Esquipulas en agosto de 1987.
De este modo, la acción de la diplomacia mexicana durante 1983 sería intensa y
dirigida prioritariamente a la región centroamericano en la búsqueda de una
La Política Exterior de México hacia Centroamérica: Del Conflicto de la Década de los Setenta al Proyecto Mesoamérica
55
solución pacífica del conflicto, al tiempo que Estados Unidos iniciaba la campaña
de apoyo a la contra revolución nicaragüense a través de Honduras.
Es a partir de 1984 cuando nuestro país toma una posición más neutral dentro del
conflicto, limitándose a desempeñar un papel de mediador entre las partes.
Igualmente, resulta importante el hecho de que en noviembre de dicho año
nuestro país haya enviado una delegación a la toma de posesión de Napoleón
Duarte en el Salvador.
Este cambio de actitud de México respondió a la explicación oficial de que como
mediador se debía evitar el enfrentamiento con países de la región y buscar una
solución pacífica de las partes. En este sentido, Ojeda señala que la política
mexicana transita de "partidaria a intermediaria y México de comunicador a
mediador"78
No obstante, debemos recordar que durante ese año México se vio obligado
nuevamente a renegociar el pago de su deuda externa al tiempo que iniciaba una
campaña de desprestigio por parte de la prensa norteamericana contra del
gobierno mexicano.
Como veremos 1985 fue un año difícil para las negociaciones de Contadora, al
tiempo que dentro de nuestro país se agudizaba la crisis económica al disminuir
los precios del petróleo y ante el terremoto de septiembre. No obstante, las
presiones de Estados Unidos se sentirían más el siguiente año cuando las
negociaciones de México con sus acreedores no concluían con arreglos
favorables y el país enfrentaba la falta de divisas.
78 Mario Ojeda México; su ascenso a protagonista regional en las relaciones de México con América Central, El Colegio de México, México, 1987, p. 34
La Política Exterior de México hacia Centroamérica: Del Conflicto de la Década de los Setenta al Proyecto Mesoamérica
56
De este modo, en un intento de obtener la alineación de México frente a su política
centroamericana, se impusieron impuestos compensatorios a unos 15 productos
nacionales; mientras se reinicia una campaña de desprestigio contra el sistema
político mexicano y se recrudecen las presiones en el ámbito de la lucha
antinarcóticos.79
Las acciones de México en el seno de Contadora, nos llevan a confirmar la tesis
de la independencia diplomática, limitada siempre por la dependencia económica
que tenemos hacia Estados Unidos. No obstante que todas las acciones
emprendidas frente a Centroamérica se inscriben en la estrategia de México de
pacificar la zona como parte importante dentro de su propia seguridad nacional.
3.1. Creación y Actuación de Contadora
El Grupo Contadora nace de la reunión que, a iniciativa de México y Panamá,
efectuaron los cancilleres de Colombia, Panamá, Venezuela y México los días 8 y
9 de enero de 1983 en la isla de Contadora, Panamá.
De acuerdo al comunicado conjunto emitido por los miembros del Grupo, su labor
tenía por objeto crear un clima de confianza que permitiese el compromiso político
y la cooperación económica y social. Mientras que su proyecto se centraba en la
79 Consuelo Dávila "La política exterior de México en el marco del Grupo Contadora" en: Relaciones Internacionales, núm. 41, Facultad de Ciencias Políticas y Sociales, UNAM, enero-junio 1988 p. 43
La Política Exterior de México hacia Centroamérica: Del Conflicto de la Década de los Setenta al Proyecto Mesoamérica
57
construcción de un orden regional plural basado en el respeto irrestricto de los
principios básicos del Derecho Internacional.80
El pronunciamiento contó con los respaldos inmediatos del Buró de Coordinación
de los Países No Alineados, reunidos en Managua. No obstante, durante el primer
trimestre de este año la situación centroamericana se agravó aún más. Así,
mientras Nicaragua solicitó una reunión urgente del Consejo de Seguridad de las
Naciones Unidas; Honduras y otros países del área se pronunciaron a favor de
que la OEA se ocupara del asunto.
Ante tal situación, los días 12 y 13 de abril los cuatro ministros de Relaciones
Exteriores del Grupo Contadora visitaron El Salvador, Costa Rica, Guatemala,
Honduras y Guatemala para entrevistarse con los dirigentes de los respectivos
países.
De esta manera, Contadora tendría su primer éxito al establecer por vez primera
contactos con los diversos gobiernos centroamericanos y lograr el inicio de la
discusión preliminar sobre la agenda en común, donde aparecieron asuntos
relacionados con la seguridad, el control de armamentos, las amenazas y
agresiones verbales; incidentes bélicos y cuestiones fronterizas.81 Finalmente,
quedó establecido el compromiso de realizar una nueva reunión en mayo, mes
que sería crucial para las gestiones del Grupo dada la petición que el gobierno
costarricense presentara frente a Naciones Unidas acerca de constituir una fuerza
de paz con capacidad de ejercer vigilancia en la frontera con Nicaragua,
constituida con tropas de los países integrantes de Grupo Contadora.
80 "Comunicado conjunto emitido en la Isla de Contadora, República de Panamá, por los ministros de Relaciones Exteriores de Panamá, Colombia, México y Venezuela" en: Víctor Flores (comp) Relación de Contadora, Fondo de Cultura Económica, 1988, pp.361-364 81 Claude Heller "El Grupo Contadora en la Crisis Centroamericana" en: México 125 Años de Historia Diplomática, Secretaría de Relaciones Exteriores, 2000, p. 337
La Política Exterior de México hacia Centroamérica: Del Conflicto de la Década de los Setenta al Proyecto Mesoamérica
58
Ante la petición costarricense, los cancilleres de Contadora emitieron un
comunicado conjunto en el que precisaban que el propósito de la constitución del
Grupo era "cumplir una función diplomática, orientada a buscar por la vía política
la solución de los conflictos, contando para ello con la colaboración de las partes
involucradas".82
La resolución 530 del Consejo de Seguridad de Naciones Unidas sería el apoyo
fundamental a Contadora, al avalar las negociaciones del Grupo y reconocer el
derecho de Nicaragua y de los países de toda la región de vivir en paz, seguridad
y libres de toda injerencia externa.
Si bien se realizó una exitosa reunión en mayo de los cancilleres de Contadora
con los representantes de los gobiernos centroamericanos; las negociaciones se
encontraron bloqueadas ante el agravamiento de la crisis centroamericana por lo
que se realizó la reunión de Cancún, donde se plasmaron en un "Documento de
Objetivos" las directrices para reducir las tensiones en la región.
De conformidad con los objetivos de fortalecer las instituciones democráticas,
garantizar la observancia de los Derechos Humanos y lograr el desarrollo
económico y la justicia social en Centroamérica, los ministros de Contadora
reunidos en Cancún propusieron la creación de un compromiso común para:
a. Poner fin a toda situación de beligerancia
b. La congelación de armamentos ofensivos 82 Ídem. p. 339
La Política Exterior de México hacia Centroamérica: Del Conflicto de la Década de los Setenta al Proyecto Mesoamérica
59
c. Iniciar las negociaciones
d. La proscripción a la existencia de instalaciones militares de otros
países en territorio centroamericano
e. Efectuar patrullajes fronterizos conjuntos
f. Constituir comisiones mixtas de seguridad
g. Establecer mecanismos internos de control
h. Promover un clima de distención y confianza en el área.
i. Coordinar sistemas de comunicación directa entre los gobiernos a fin
de prever conflictos armados.83
Con el fin de lograr los objetivos enunciados, Grupo Contadora hizo un llamado a
la comunidad internacional, particularmente a los países desarrollados para que
mediante créditos de fomento y programas de cooperación permitieran la entrada
de productos centroamericanos en sus mercados. Asimismo, los gobiernos que
integraban al Grupo se ofrecieron a canalizar el apoyo internacional hacia los
propósitos de reactivación económica.
83 "Declaración de Cancún sobre la Paz en Centroamérica" en: Víctor Flores Olea op.cit. pp. 365-369
La Política Exterior de México hacia Centroamérica: Del Conflicto de la Década de los Setenta al Proyecto Mesoamérica
60
Para el 30 de septiembre Bernardo Sepúlveda, secretario de Relaciones
Exteriores de México, pronunció un discurso frente al pleno de la Asamblea
General de la ONU, donde situó la crisis centroamericana como "un conflicto entre
quienes pretenden mantener sin alteraciones un orden social obsoleto y quienes
buscan transformarlo (...)";84 de acuerdo al Canciller, la pacificación duradera en
Centroamérica sólo podría alcanzarse mediante el irrestricto derecho a la libre
autodeterminación de los pueblos y al principio de no intervención.
Igualmente, Sepúlveda destacó que las gestiones de Contadora se orientaban
conforme a tres objetivos fundamentales: la distensión, el entendimiento político y
la cooperación para el desarrollo.
Para el 6 de octubre, Sepúlveda, en representación de Grupo Contadora, entregó
al Secretario General de la ONU el "Documento de 21 Puntos Básicos para la
Pacificación de Centroamérica", resultado de las correcciones y ampliaciones
realizadas al "Documento de Objetivos" de Cancún. El Documento señalaba la
necesidad de observar los siguientes principios como punto de partida para lograr
la pacificación de la región:
1. La libre determinación de los pueblos
2. La no intervención
3. La igualdad soberana de los Estados
4. Solución pacífica de controversias
5. Abstención al uso de la fuerza
6. Respeto a la integridad territorial de los Estados
84 Claude Heller op.cit. p. 341
La Política Exterior de México hacia Centroamérica: Del Conflicto de la Década de los Setenta al Proyecto Mesoamérica
61
7. Pluralismo en sus diversas manifestaciones
8. La plena vigencia de las instituciones democráticas
9. Fomento a la justicia social
10. La cooperación internacional para el desarrollo
11. Respeto y promoción de los Derechos Humanos
12. La proscripción del terrorismo
13. La reconstrucción de Centroamérica mediante la integración progresiva
14. La necesidad de fomentar la cooperación económica entre los países del
Istmo
15. Fomentar sistemas democráticos en los países de la región
16. Evitar injustas estructuras económicas
17. Poner fin a las hostilidades y establecer bases para lograr la paz
18. Poner fin a la carrera armamentista y al tráfico de armas
19. Evitar asesores extranjeros y otras formas de injerencia foránea
20. La NO utilización del territorio centroamericano para la realización de
acciones armadas.
21. Propiciar el diálogo para lograr la convivencia pacífica85
Este documento de objetivos fue aceptado por los países centroamericanos, sólo
en los fragmentos que cada parte consideraba aplicable a los principios que su
gobierno sustentaba; por lo que la negociación se tornó lenta y poco viable para
dar una solución generalizada. De este modo, el 8 de enero de 1984 se convino
un segundo documento llamado "Normas para la ejecución de los compromisos
asumidos en el Documento de Objetivos "; igualmente, y ante la falta de voluntad 85 "Documento de veintiún Puntos Básicos Para la Pacificación de Centroamérica "en: Víctor Flores Olea, op.cit. pp. 370-373
La Política Exterior de México hacia Centroamérica: Del Conflicto de la Década de los Setenta al Proyecto Mesoamérica
62
de las partes inmiscuidas para llegar a una pronta solución, se creó un Grupo
Técnico integrado por los vicecancilleres de Contadora y de los países en conflicto
con el fin de fungir como cuerpo asesor. Asimismo, fueron creadas tres
comisiones encargadas de asuntos de seguridad.
El programa de planeación de trabajo de las Comisiones creadas y del Grupo
Técnico provocó que las negociaciones tuvieran un receso de tres meses siendo
hasta el 30 de abril de 1984 que los nueve cancilleres nuevamente se reunieron.
El cuarto documento se llamó "la Versión Revisada del Acta de Contadora" que,
como las anteriores no tuvo el éxito que los integrantes de Contadora esperaban.
Si bien el Grupo Contadora enfrentó diversos obstáculos fomentados por Estados
Unidos y el Grupo Tegucigalpa, integrado por Costa Rica, Honduras y El Salvador,
contó con el apoyo de los miembros del Sistema Económico Latinoamericano
(SELA), quienes se reunieron en Panamá para crear el Comité de Apoyo al
Desarrollo Económico y Social de Centroamérica (CADESCA); organismo que
nació a propuesta de nuestro país y en apoyo a las gestiones hechas por
Contadora para complementar su acción con la promoción y cooperación
económica internacional a favor de los países centroamericanos.
Para septiembre de 1984, tras 21 meses de negociaciones y cuatro Actas de Paz
puestas a consideración Contadora no veía grandes avances en sus esfuerzos por
llegar a una paz negociada. Fue entonces cuando se presentó el "Acta de Paz y
Cooperación en Centroamérica", que comprendía medidas tendientes a
desmilitarizar la vida política y fortalecer la economía de los países que integran la
región.
La Política Exterior de México hacia Centroamérica: Del Conflicto de la Década de los Setenta al Proyecto Mesoamérica
63
Los objetivos que pretendió la propuesta fueron a corto, largo y mediano plazo; el
primero era evitar la internacionalización del conflicto, el segundo y tercero se
referían al esquema de negociación delineado por Contadora, en el que se
proyectaba un esquema político de las potencias medias en el área para asegurar
la estabilidad de la región.
Con ello, Contadora pretendía equilibrar y moderar intereses con la ayuda de los
principales foros internacionales debido al acelerado desgaste que vivió el proceso
negociador a finales de 1984.
Al mes siguiente, la "Versión Revisada del Acta de Contadora" fue suscrita por
Nicaragua; mientras que los Ministros de Relaciones exteriores de la Comunidad
Económica Europea, de los países del Grupo de Contadora, de España y
Portugal, se pronunciaron a favor del mismo. Por su parte, Estados Unidos,
acusando a Nicaragua y a la Unión de Repúblicas Socialistas Soviéticas (URSS)
del desembarco de misiles soviéticos en aquel país, decidió manifestar su
desacuerdo con el Acta, si bien en un principio habían manifestado su apoyo a
Contadora.86
Posteriormente los demás países centroamericanos, bajo diferentes excusas,
decidieron no firmar el Acta. Con esto, nuevamente se volvió al comienzo en el
proceso de negociación y, el Grupo Contadora comenzó a desgastarse
políticamente frente a las permanentes trabas impuestas por Estados Unidos, con
el apoyo de algunos países de la región.
86 Mario Ariola "Entorno a las negociaciones del Grupo Contadora hoy" en: Cartas de Política Exterior, Centro de Investigación y Docencia Económicas, México, año IV, núm. 4 octubre-diciembre de 1984, p. 279
La Política Exterior de México hacia Centroamérica: Del Conflicto de la Década de los Setenta al Proyecto Mesoamérica
64
En el renglón de la cooperación energética, en el marco de la firma de renovación
del Acuerdo de San José en agosto de 1984, México y Venezuela decidieron
suspender los envíos de petróleo a aquellos participantes del Acuerdo que
iniciasen acciones bélicas en contra de sus vecinos del área.87
Hacia fines de año, por fin, se cumplió en Nicaragua el último requisito establecido
en la Resolución de la XVII Reunión de Consulta de 1979: elecciones
democráticas. Daniel Ortega, miembro de la Junta, obtuvo el 63% de los votos, en
una elección que fue presenciada por observadores políticos tanto europeos como
latinoamericanos. No obstante, ello, el gobierno de Reagan denunció a las
elecciones como una "farsa".
1985 dejó en claro que el interés de Estados Unidos, se centró fundamentalmente
en encontrar mecanismos no negociados para restablecer el orden, acorde con
sus propias pautas de seguridad, desde una perspectiva, en que la pugna Este-
Oeste era el eje de análisis prevalente. La suspensión, a principios de año, de las
conversaciones bilaterales entre Estados Unidos y Nicaragua en Manzanillo, que
se habían inaugurado en junio de 1984 y que habían realizado ya ocho
encuentros, es un indicador de esto.
En febrero, el presidente Reagan, declaraba que su objetivo principal, era
desalojar a los sandinistas del gobierno. La visita realizada a Moscú por Daniel
Ortega, para hablar con Gorbachov, resultó un excelente justificativo para que
Reagan y la línea dura norteamericana, lograran convencer al Congreso
norteamericano que votara favorablemente una ayuda por 27 millones de dólares
87 Mario Ojeda op. cit. p. 189
La Política Exterior de México hacia Centroamérica: Del Conflicto de la Década de los Setenta al Proyecto Mesoamérica
65
ayuda a los Contras; al tiempo que se declaró el embargo comercial a
Nicaragua.88
Por su parte Contadora fue reforzado por un "Grupo de Apoyo a Contadora",
conformado por Argentina, Brasil, Perú y Uruguay. Ambos grupos se reunieron en
Cartagena, Colombia donde acordaron el intercambio de información para evaluar
y emitir medidas de solución a los problemas centroamericanos; el compromiso
con la ONU y la OEA de impulsar la conclusión y suscripción del Acta de
Contadora y auspiciar su cumplimiento y evitar que el conflicto afectase la
seguridad nacional del hemisferio.
En noviembre de 1985, los representantes de Contadora y Apoyo se reunieron en
Caraballeda, Venezuela y adoptaron un documento, cuyos puntos principales
eran:
a. Cese del apoyo externo;
b. Solución negociada de los conflictos internos;
c. Creación de un Parlamento Centroamericano;
d. Autodeterminación democrática, integridad territorial y no injerencia.89
88 Ibid. p. 282 89 "Mensaje de Caraballeda para la Paz, la Seguridad y la Democracia en América Central" en: Víctor Flores Olea (ed.) op. cit. pp. 380-384
La Política Exterior de México hacia Centroamérica: Del Conflicto de la Década de los Setenta al Proyecto Mesoamérica
66
No obstante, ante la dificultad de lograr un acuerdo de paz en Centroamérica,
dados los diferentes conflictos que se dieron entre los países involucrados y la
mayor injerencia de Estados Unidos en los mismos mediante la guerra de baja
intensidad, se anunció la suspensión de las gestiones de Contadora por cinco
meses.
Ante las fuertes presiones, sobre todo de los Estados Unidos, México decidió
alejarse de los sandinistas al tiempo que reconocía los "límites" de Contadora
como grupo mediador. Así, mientras que el gobierno mexicano señalaba que la
política exterior "no se limita a Contadora"90, el canciller Sepúlveda insistía en que
la responsabilidad del proceso mediador recaía directamente en los gobiernos
afectados y no en Contadora.91
Por su parte, en el marco de las relaciones con Estados Unidos se realizó una
reunión en enero de 1986 entre los cancilleres de ambos Estados donde se
trataron temas exclusivamente de carácter bilateral, dejando de lado el problema
centroamericano y Contadora.
En el mes de marzo de ese año, los Grupos de Contadora y Apoyo, basándose en
el documento de Caraballeda, hicieron una nueva propuesta de paz; sin embargo,
el eco que recibieron por parte del gobierno norteamericano fue la petición de
aprobación al Senado de 100 millones de dólares de ayuda para los "contra". De
hecho, Estados Unidos gastó entre 1981 y 1986, 627 millones de dólares en la
construcción de bases y envío de equipo militar a Honduras.
90 Omar Sánchez "La Política Exterior de México no se limita a Contadora" en: Excelsior, 4 de diciembre de 1985 p. 1 91 Omar Sánchez "Ampliará Contadora el diálogo en Centroamérica" en: Excelsior, 4 de diciembre de 1985 p. 1
La Política Exterior de México hacia Centroamérica: Del Conflicto de la Década de los Setenta al Proyecto Mesoamérica
67
En mayo, el gobierno de Guatemala convocó a la primera reunión en Esquipulas
(Esquipulas I) en la que, entre otras propuestas de paz, se sugirió la creación de
una Parlamento Centroamericano destacando asimismo los acuerdos en cuanto a
continuar el diálogo en Esquipulas con Contadora; la voluntad de firmar el Acta
Para la Paz y la Cooperación en Centroamérica y la creación de mecanismos
complementarios para mantener la paz, reconociendo ésta como un proceso
democrático y plural.92
Nicaragua, por su parte, propuso: la disminución del armamento a niveles
necesarios para la defensa; la no realización de nuevas maniobras militares en la
zona; y la suspensión por parte de Estados Unidos del apoyo a la "contra".
Para junio, Estados Unidos logró la desactivación de Contadora, tras la negativa
de los países centroamericanos, presionados por Estados Unidos, de firmar una
última versión del Acta Revisada de Paz y Cooperación.
Por su parte, en el mes de julio el Frente Farabundo Martí de Liberación Nacional
(FMLN) conjuntamente con el Frente Democrático Revolucionario (FDR)
propusieron al gobierno de El Salvador un plan de paz que comprendía el cese del
fuego; participar en las elecciones luego de la formación de un gobierno de
transición; la participación de todos los sectores en la actividad política y la
reforma constitucional.
En septiembre, Contadora y Apoyo manifestaron en el marco de la XLI Asamblea
General de la ONU su preocupación ante el agravamiento del conflicto en
Centroamérica; ante lo cual la comunidad internacional respaldaría el acuerdo de
92 Rodrigo Jauberth, De Contadora a Esquipulas III, Centro de Investigación y Docencia Económicas, 1988, p. 12
La Política Exterior de México hacia Centroamérica: Del Conflicto de la Década de los Setenta al Proyecto Mesoamérica
68
reactivar las gestiones de paz de Contadora, no sólo mediante los buenos oficios,
sino también por medio del análisis de la deuda externa de los países
latinoamericanos.
De este modo, para noviembre Contadora hace una nueva propuesta para la
pacificación en Centroamérica donde se señalaba el derecho de los pueblos de
elegir su sistema político, económico y social; la solución global, integral y
negociada del problema centroamericano; la abstención por todas las partes de
ejercer presiones militares.93
En enero de 1987 Contadora y sus grupos de Apoyo obtuvieron el respaldo de la
ONU y la OEA para realizar una gira conjunta en la región, cuyos objetivos eran
recoger el punto de vista de los gobiernos para conocer su disposición ante las
propuestas y evitar el agravamiento del conflicto.
Finalmente, en febrero del mismo año se da a conocer el Plan Arias, elaborado
por Costa Rica y que constituyó el documento base para el Acuerdo de Esquipulas
II así como la práctica desactivación de las labores del Grupo Contadora y de
Apoyo, cabe mencionar que a partir de la reunión que sostuvieron sus respectivos
cancilleres en Río de Janeiro durante diciembre de 1986, se decidió la creación de
un Mecanismo de Consulta y Concertación Política, conocido como Grupo de Río
o Grupo de los 8 cuyo objetivo es la realización de consultas recíprocas sobre los
grandes temas que preocupan a la región o que se planteen en el sistema
internacional, a la vez que la concertación de acciones conjuntas que permitan
una mayor coordinación de las políticas, y la maximización de las posiciones
93 Carlos Castro, "La reactivación de Contadora en 1986" en: Carta de Política Exterior, Centro de Investigación y Docencia Económicas, año VII, enero-marzo de 1987, p. 25
La Política Exterior de México hacia Centroamérica: Del Conflicto de la Década de los Setenta al Proyecto Mesoamérica
69
latinoamericanas en el proceso de negociación con terceros Estados u organismos
internacionales.
Las actividades del Grupo de Río se extenderían más allá que las que hasta el
momento llevaban a cabo Contadora y su Grupo de Apoyo. En su agenda se
propusieron el tratamiento de temas tales como: deuda; el problema de las
restricciones en el comercio mundial y el intercambio regional; la coordinación
económica latinoamericana a través de mecanismos como el Sistema Económico
Latinoamericano (SELA); el tema de la energía, buscando el fortalecimiento de
organismos regionales como Organización Latinoamericana de Energía (OLADE);
el desarrollo tecnológico; la coordinación de las políticas exteriores en foros
multilaterales políticos y económicos; la seguridad alimenticia; la lucha contra la
pobreza; la búsqueda de mecanismos para la estabilidad de los procesos
democráticos; la reactivación de la integración regional; la profundización de la
cooperación regional; la preservación de la paz; el tratamiento de los aspectos
culturales.
Finalmente, cabría destacar que, si bien es cierto que el Grupo Contadora no logró
la suscripción de un acuerdo de paz que pusiera fin al conflicto en Centroamérica,
“el éxito de su actuación consistió en evitar la generalización de la guerra y en
fortalecer la presencia mexicana en Centroamérica, sentando así las bases
actuales para el ejercicio de una cooperación para el desarrollo más articulada (Q)
además de haber propiciado las condiciones políticas para la solución que
finalmente alcanzarían los propios países del Istmo en Esquipulas, hacia 1986-
1987.”94
94 Jorge Álvarez Fuentes, “La cooperación México-Centroamérica. Una perspectiva histórica contemporánea”, en: Raúl Benítez Manaut y Rafael Fernández de Castro (coords.) México-Centroamérica. Desafíos a inicios del siglo XXI, Instituto Tecnológico Autónomo de México, México, 2001, pp. 158-159
La Política Exterior de México hacia Centroamérica: Del Conflicto de la Década de los Setenta al Proyecto Mesoamérica
70
3.2. La cooperación
Para complementar los esfuerzos de Contadora, desde diciembre de 1983 el
gobierno mexicano participó de manera activa en la creación del Comité de Acción
y Apoyo al Desarrollo Económico y Social de Centroamérica (CADESCA) en el
seno del Sistema Económico Latinoamericano (SELA), cuyo propósito era el de
promover la cooperación económica internacional a favor de Centroamérica.
Sin embargo, como señala Jorge Álvarez, a pesar de que a través del CADESCA
se canalizaron importantes montos de ayuda económica para la región, los
enfrentamientos bélicos y la continua inestabilidad dificultaron su óptimo
aprovechamiento. 95
Debido a la crisis por la que atravesaba la economía mexicana, durante este
sexenio la cooperación con Centroamérica prácticamente quedó reducida a la
realizada en el marco del Acuerdo de San José, al que se hizo referencia en el
capítulo anterior.
95 Ibid. p. 159
La Política Exterior de México hacia Centroamérica: Del Conflicto de la Década de los Setenta al Proyecto Mesoamérica
71
Capítulo 4 LA DÉCADA DE LOS NOVENTA: COOPERACIÓN Y
LIBERALIZACIÓN COMERCIAL
Al inicio del sexenio de Carlos Salinas de Gortari (1988-1994) Centroamérica
continuaba siendo una fuente de preocupación para nuestro país, dada la
inestabilidad imperante en la frontera sur. El impulso a la promoción de los
acuerdos de pacificación, las iniciativas de cooperación con el área, la posterior
convocatoria a la Cumbre de Tuxtla y de los acuerdos de paz de El Salvador
tendrían una doble vertiente: al tiempo que se pretendía garantizar la seguridad
territorial del país y la viabilidad del esquema de desarrollo económico, se envió un
mensaje claro a los grupos de izquierda al interior del país, contrarios a la firma del
TLCAN: las crecientes relaciones con Estados Unidos no comprometerían la
independencia diplomática de México.
Para abordar este período, es necesario hacer un breve recuento del cambio de
modelo económico en México, iniciado desde el gobierno de Miguel de la Madrid,
y su incidencia en la política exterior, para comprender entonces la idea de que a
partir de este sexenio las relaciones de nuestro país con Centroamérica se han
orientado fundamentalmente a la cooperación, especialmente en materia de
asesoramiento para implementar las medidas de ajuste estructural y la
liberalización comercial impulsadas por el Fondo Monetario Internacional, el Banco
Mundial y el Banco Interamericano de Desarrollo como emisarios de Estados
Unidos.
Así, partiremos señalando que el gobierno de Carlos Salinas consolidaría la
apertura de la economía nacional en el marco de su gobierno modernizador;
mientras que la política exterior seguiría constituyendo un importante promotor del
desarrollo económico del país, ahora con mucha más fuerza ante el entorno
La Política Exterior de México hacia Centroamérica: Del Conflicto de la Década de los Setenta al Proyecto Mesoamérica
72
internacional caracterizado por la conformación de bloques regionales,
orientándose al logro, en una primera instancia de la reestructuración de la deuda
para más tarde rubricar el Tratado de Libre Comercio de América del Norte.
La estrategia de desarrollo del país trazada por Carlos Salinas se centraría en dos
ejes fundamentales, basados siempre en la idea de la modernización: a lo interno,
la implementación del ajuste estructural, la apertura comercial y la promoción de la
inversión privada con la finalidad de eficientar la economía, mientras que al
exterior se propuso promover la imagen de ese México moderno y comprometido
con los cambios mundiales, mediante la incorporación de nuestro país a diversos
organismos multinacionales, como la Organización para la Cooperación y el
Desarrollo Económicos (OCDE) y acciones emprendidas en nombre de la
cooperación internacional. 96
En esta línea aparece una concepción renovada de la soberanía: el discurso
tradicional de la "amenaza externa", fue dejado de lado al concebir que las
mejoras sociales de la sociedad y el fortalecimiento de la mismas conducirían a
reforzar la capacidad económica del país y, en consecuencia, al incremento de los
márgenes de negociación de México con el exterior, 97 justificando así la inserción
de México a la dinámica de la economía internacional.
La política exterior del sexenio transitaría en tres niveles:
a) Gestionar la nueva agenda económica;
96 Ver: Gloria Abella Armengol "La política exterior de la administración de Carlos Salinas de Gortari: la propuesta del cambio estructural" en: Relaciones Internacionales, núm. 62 abril/junio de 1994, Facultad de Ciencias Políticas y Sociales, UNAM, pp. 53-70, y Carlos Salinas de Gortari, México un paso a la Modernidad, México, Editorial Plaza y Janés, 2000, p. 42. 97 Gloria Abella, op.cit. p.59
La Política Exterior de México hacia Centroamérica: Del Conflicto de la Década de los Setenta al Proyecto Mesoamérica
73
b) Mantener y promover la participación diplomática de México en los
organismos multilaterales; y
c) Promover la imagen de un México comprometido con la dinámica de
cambios mundiales.98
4.1. La redefinición estratégica de Centroamérica
A inicios de la década de los noventa, la inestabilidad en la región
centroamericana continuaba siendo un asunto de seguridad nacional para el
gobierno mexicano, en la medida en que continuaban debido a que a los
problemas derivados por del ingreso de guatemaltecos, como las incursiones del
ejército de aquél país en territorio nacional, se agregó el incremento del tráfico de
armas y estupefacientes por la frontera.
El fin de la Guerra Fría y el avance de la pacificación en la región trajeron nuevos
temas a la agenda de México hacia Centroamérica. De esta manera, como señala
Lilia Bermúdez, “en el ámbito geopolítico, la importancia del istmo para nuestro
país ha adquirido nuevas dimensiones, identificándose áreas de consulta,
cooperación y temas de interés mutuo”.99
A partir del argumento de que la interdependencia se profundiza con la vecindad
geográfica y la comunidad de intereses, el Plan Nacional de Desarrollo 1988-1994,
98 Gloria Abella, op.cit. p. 60 99 Lilia Bermúdez Torres, La redefinición estratégica de Centroamérica en la Política Exterior de México, en: Raúl Benítez Manaut y Rafael Fernández de Castro, op.cit. p.171
La Política Exterior de México hacia Centroamérica: Del Conflicto de la Década de los Setenta al Proyecto Mesoamérica
74
señaló a Centroamérica como una "prioridad para la política exterior"100, por lo que
se fijó el objetivo de fomentar, vía la cooperación "el logro de niveles de desarrollo
que garanticen la paz y la estabilidad de la región"101, respetando siempre la
soberanía y la autodeterminación.
En este sentido, el embajador Andrés Rozental señalaba que "la promoción al
desarrollo económico y social de Centroamérica contribuye directamente a
fortalecer la seguridad mexicana. Sin esta garantía de paz y estabilidad, el
desarrollo de México podría verse comprometido"102 Por lo tanto, resultaba
imperante continuar impulsando los procesos de paz en la región, con la finalidad
de que el proyecto modernizador trazado por el gobierno de Salinas no se viese
obstaculizado, dada la incertidumbre reinante en la zona centroamericana.
En 1994 un elemento político de orden interno obligó a México a prestar mayor
atención a su frontera sur: el levantamiento armado del Ejército Zapatista de
Liberación Nacional en Chiapas, un estado en el que además existen otros grupos
armados al servicio de caciques locales reconocidos (Guardias blancas) y un
número no determinado de grupos guerrilleros independientes.
En consecuencia, el gobierno de Ernesto Zedillo daría continuidad a esta visión
sobre Centroamérica. De forma que el Plan Nacional de Desarrollo 1995-2000
señalaba que “Es de interés nacional consolidar el marco del libre comercio con la
región, intensificar las consultas políticas y asegurar que la cooperación promueva
objetivos de beneficio mutuo. La cercanía geográfica, la importancia relativa de
Guatemala con Centroamérica y su continuidad étnica y cultural con México hacen
100 Poder Ejecutivo Federal, Plan Nacional de Desarrollo 1989-1994, México, 1989, p. 31 101 Ídem. 102 Andrés Rozental, La política exterior de México en la era de la modernidad, Fondo de Cultura Económica, México, 1995, p. 19.
La Política Exterior de México hacia Centroamérica: Del Conflicto de la Década de los Setenta al Proyecto Mesoamérica
75
de ese país el puente natural de nuestro contacto con la región. Las relaciones
con Guatemala deberán mantener el nivel más alto de intensidad.”103
4.2. La Cooperación con Centroamérica
En 1988, el gobierno salinista puso en marcha el Programa Integral de
Cooperación con Centroamérica, creando dos años más tarde la Comisión
Mexicana para la Cooperación con Centroamérica (CMCC)104, como la instancia
coordinadora de los acuerdos, programas y proyectos de cooperación con el área
y cuya finalidad es la de "coadyuvar al desarrollo económico y social de esos
países y contribuir al fortalecimiento de sus relaciones con México y a la solución
de problemas compartidos; así como apoyar el proceso de integración regional y
estimular la consolidación de los procesos de pacificación en el área"105
Con el fin de integrar una política global hacia Centroamérica, la CMCC tiene la
función de facilitar la comunicación e intercambio de información sobre las
acciones de cooperación internacional que realiza cada dependencia mexicana,
instituciones académicas y los gobiernos de los estados fronterizos con los
gobiernos o instituciones de los países centroamericanos.106
México afianzaría su papel de líder regional mediante una mayor participación
financiera. Así, en 1994 el Banco Nacional de Comercio Exterior (BANCOMEXT)
concedería líneas de crédito al Multi-banco de Guatemala (3 mdd), al Banco
103 Poder Ejecutivo Federal, Plan Nacional de Desarrollo 1995-2000, p. 163 104 A partir del año de 1994 la Comisión amplió su ámbito geográfico de acción al hacerse cargo de la cooperación con el Caribe. 105 Comisión Mexicana para la Cooperación con Centroamérica, Inventario de Cooperación México -Centroamérica, Secretaría de Relaciones Exteriores, México, 1996, p. 12 106 Jorge Álvarez Fuentes, op.cit. p. 163.
La Política Exterior de México hacia Centroamérica: Del Conflicto de la Década de los Setenta al Proyecto Mesoamérica
76
Internacional de Costa Rica (5 mdd) y apoyaría a diversos proyectos de desarrollo
de ecoturismo y generación de energía. 107
Asimismo, nuestro país participaría de manera indirecta en el financiamiento de
diversos proyectos de infraestructura mediante sus aportaciones monetarias al
Banco Centroamericano de Integración Económica, garante además de la
implementación de las medidas de liberalización económica y ajuste estructural
mediante sus propias Cartas de Intención al estilo de las del Fondo Monetario y el
Banco Mundial.
De 1991 a 1997 se suscribieron 291 instrumentos de cooperación entre éstos, el
70% de los recursos que México destinó a sus programas de oferta de
cooperación fueron absorbidos por los países de Centroamérica108
Por esta misma razón, México también es muy importante para Centroamérica, ya
que en 1998 se ubicó como el cuarto proveedor bilateral y multilateral de
cooperación técnica para la región, detrás de Taiwán, la Unión Europea, y
Alemania109 y por encima de países como España y Japón, con lo que se torna
evidente la importancia estratégica que tiene para Centroamérica el fortalecer las
relaciones con su vecino del norte.
4.2.1. El Mecanismo de Tuxtla
107 Comisión Mexicana para la Cooperación con Centroamérica, op. cit. p. 26 108 Jorge Álvarez Fuentes, op.cit. p. 165. 109 Guillermo Solís Rivera, “México-Centroamérica: entre la desconfianza y la asociación preferente”; en: Raúl Benítez Manaut y Rafael Fernández de Castro, op.cit. p. 217
La Política Exterior de México hacia Centroamérica: Del Conflicto de la Década de los Setenta al Proyecto Mesoamérica
77
Tomando en cuenta que para asegurar una paz duradera en la región debían
existir mecanismos permanentes de diálogo y cooperación, que busquen dar
solución a los problemas comunes, México convocó a los mandatarios
Centroamericanos a participar en una Cumbre de Presidentes de la región donde
se discutieran y derivaran de los temas regionales las acciones de cooperación
pertinentes.
4.2.1.1. Primera Cumbre de Tuxtla
La importancia histórica de este llamado es indudable, los países de
Centroamérica se empezarían a reunir después de un amargo proceso de
pacificación, aunque no concluido todavía, a concertar posiciones y a iniciar una
nueva etapa en sus relaciones. Se puede decir que es el regreso a su “hermandad
centroamericana”.
El 10 y 11 de enero de 1991, en la ciudad de Tuxtla Gutiérrez, Chiapas, se celebró
la primera reunión Cumbre de Presidentes de México y Centroamérica, que daría
origen al Mecanismo de Diálogo y Concertación entre México y los países de
Centroamérica, conocido como el Mecanismo de Tuxtla. Cabe aclarar que, en esta
primera Cumbre, únicamente participaron los mandatarios de Guatemala,
Honduras, El Salvador, Nicaragua, Costa Rica y México.
Además de los lazos históricos de hermandad y la identidad de aspiraciones de
sus pueblos y gobiernos, México y los países Centroamericanos tomaron como
punto de partida para esta nueva etapa de cooperación los avances hacia la
pacificación de la región. De esta manera, se reconoció que la paz es un factor
sine qua non para alcanzar una mejor situación económica y social, al tiempo que
se distinguieron problemas comunes (como el tráfico ilícito de estupefacientes, la
La Política Exterior de México hacia Centroamérica: Del Conflicto de la Década de los Setenta al Proyecto Mesoamérica
78
proliferación de armamentos, los flujos migratorios y de refugiados, el deterioro del
medio ambiente, las desigualdades en el sistema comercial internacional, la deuda
externa y la factura petrolera) que habrán de ser abordados de manera conjunta
mediante la cooperación.
Como parte de los resultados de esta Primera Cumbre se aprobó un Acuerdo
General de Cooperación, basado en el Programa Mexicano de Cooperación con
Centroamérica previamente establecido, defiendo tres áreas de cooperación:
económica, científico-técnica y educativa - cultural; al tiempo que se fijó el objetivo
de avanzar en la liberalización comercial de la zona, partiendo de la premisa de la
necesidad de insertar competitivamente a la región a la nueva dinámica de la
economía internacional.
En consecuencia, podemos enmarcar la lógica de este primer encuentro del
Mecanismo de Tuxtla en la estrategia mexicana de promover la consolidación de
la paz, la democracia y la estabilidad de la región, mediante la creación de
condiciones de desarrollo para abatir la pobreza y el fortalecimiento de los
sistemas de integración para cumplir dos objetivos básicos:
1. Promover la imagen de México como el modelo de desarrollo económico a
seguir, (permitiendo la implementación de las políticas de ajuste estructural
promovidas por el Fondo Monetario Internacional en la zona) y
2. Garantizar el propio desarrollo económico de México mediante la
estabilidad regional.
La Política Exterior de México hacia Centroamérica: Del Conflicto de la Década de los Setenta al Proyecto Mesoamérica
79
No obstante, si bien es cierto que se dieron pasos sustantivos para una nueva
etapa de la cooperación, como la incorporación de México como socio extra
regional al Banco Centroamericano de Integración Económica (BCIE), en 1992110
y el incremento de las acciones a nivel bilateral, tras la Declaración de Tuxtla de
1991 no se llevaron a cabo ni las reuniones de la Comisión México-
Centroamericana ni se programó otra reunión cumbre entre los presidentes. No
fue sino hasta 1996 que se realizó la siguiente.
Muchos factores influyeron en que la cooperación, a pesar de haber “arrancado”,
no haya caminado como se esperaba, habría que analizar los problemas y
prioridades de los países para entenderlo. Ante la situación interna que los países
de la región sufrían en estas fechas no es sorprendente que la cooperación, a
pesar de sus logros, haya tenido resultados limitados.
Sin embargo, el proceso iniciado en Tuxtla se considera fundamental en al menos,
tres dimensiones que ha señalado Guillermo Solís Rivera111:
1. Como marco para el establecimiento de una nueva agenda regional de
cooperación.
En la medida en que los mandatarios resolvieron establecer un esquema
basado en tres áreas prioritarias: la económica, la educativo-cultural y la
técnico-científica.
2. Como proceso de institucionalización de los vínculos
110 México ingresó al BCIE en noviembre de 1992 con una aportación de 122.5 millones de dólares. Ver www.bcie.org 111 Guillermo Solís Rivera, op.cit. pp.212-214
La Política Exterior de México hacia Centroamérica: Del Conflicto de la Década de los Setenta al Proyecto Mesoamérica
80
Dado que, a excepción de las acciones realizadas en el marco del Acuerdo
de San José, la relación entre México y Centroamérica había sido, hasta
1991, “irregular y discontinua”, el proceso de Tuxtla permitió la construcción
de un amplio andamiaje institucional que otorga continuidad al diálogo y
facilita el seguimiento de los acuerdos.
3. Como foro de diálogo político
El Mecanismo de Tuxtla ha facilitado la construcción de consensos en torno
a temas clave como la lucha contra el narcotráfico, la protección del medio
ambiente e incluso la reforma de los organismos internacionales.
4.2.1.2. Segunda Reunión Cumbre del Mecanismo de Tuxtla
En enero de 1994 entró en vigor el Tratado de Libre Comercio de América del
Norte, año en el que México enfrentó una crisis aguda política y económica,
resultado tanto de una mala política económica, (especialmente en el
financiamiento de su déficit de cuenta corriente y en el tratamiento del capital
extranjero de cartera ) por la emergencia de la guerrilla zapatista y los asesinatos
del candidato presidencial del PRI (Luis Donaldo Colosio) y del secretario general
del PRI (José Francisco Ruiz Massieu), ambos conceptualizados por la opinión
pública como crímenes de Estado. Por su parte, en Centroamérica se consolidaba
el proceso de paz en El Salvador y estaban muy avanzadas las negociaciones en
Guatemala.
En este contexto la segunda Reunión de la Cumbre de Tuxtla se llevaría a cabo en
San José de Costa Rica en 1996, incorporándose Panamá y Belice al proceso.
La Política Exterior de México hacia Centroamérica: Del Conflicto de la Década de los Setenta al Proyecto Mesoamérica
81
Resultado de la Reunión, se esgrimió el concepto de "asociación privilegiada" para
la región que, entre otros aspectos, permitiría “[...] establecer y reforzar una
relación de socios en los terrenos del comercio de bienes, servicios e inversiones,
así como de la promoción y el financiamiento del desarrollo, e impulsar una
intensa relación de cooperación regional, técnica, científica, educativa y cultural,
en apoyo a los principios y objetivos de la Alianza para el Desarrollo Sostenible
(ALIDES)”.112
En este aspecto debemos señalar que, hasta este momento, las acciones de
cooperación entre México y Centroamérica se realizaban fundamentalmente de
forma bilateral y no con la zona como un bloque, por lo que se planteó la
"asociación privilegiada" en dos vertientes: promover una cooperación más
cercana con todos los países de la región y participar de igual manera de los
beneficios de la liberalización comercial.
Esta reunión fue el nacimiento formal del Mecanismo de Diálogo y Concertación
de Tuxtla para “[...] analizar en forma periódica y sistemática los múltiples asuntos
regionales, hemisféricos y mundiales que son de interés común; concertar
posiciones conjuntas ante los distintos foros multilaterales; avanzar hacia el
establecimiento de una zona de libre comercio; impulsar proyectos económicos
conjuntos y acordar acciones de cooperación regional, en todos los ámbitos, en
apoyo al desarrollo sostenible del área.”113
De esta manera, con el propósito de definir, evaluar y dar seguimiento a los
acuerdos regionales y en particular al Plan, se acordó que el Mecanismo de
112 Declaración Conjunta de la Reunión de Jefes de Estado y Gobierno de Centroamérica y México, Tuxtla II”, en Comisión Mexicana de Cooperación con Centroamérica, La Cooperación Mexicana con Centroamérica Documentos Básicos 1996, CMCC, México 1997, p. 3. 113 ) Ídem.
La Política Exterior de México hacia Centroamérica: Del Conflicto de la Década de los Setenta al Proyecto Mesoamérica
82
Diálogo y Concertación de Tuxtla sostendría una reunión anual a nivel de
cancilleres y una de la Comisión de Alto Nivel que se integraría por tres
subcomisiones para hacer más eficiente la administración de los temas: las de
Asuntos Políticos; de Asuntos Económicos, Comerciales y Financieros; y de
Cooperación Regional. Además, se acordó sostener una reunión de Presidentes y
Jefes de Estado por lo menos cada dos años, eligiendo una sede rotativa.114
En el ámbito de la concertación política se abordarían los temas de migración,
narcotráfico y tráfico de armas. En la esfera de la migración se acordó la
celebración de Conferencias Regionales115 para tratar el tema bajo un enfoque
integral encausado a combatir el tráfico ilegal de personas, a garantizar el respeto
a los derechos humanos de los migrantes y a la promoción del desarrollo
económico y social de la región. Asimismo, se acordó combatir el narcotráfico bajo
la perspectiva de la responsabilidad compartida y el tráfico ilegal de armas como
parte fundamental de la seguridad de la región.116
Mientras que, en el ámbito económico, se acordó continuar con las negociaciones
del Tratado de Libre Comercio entre México y el Triángulo del Norte y la pronta
conclusión de las negociaciones del TLC entre Nicaragua y México. Asimismo, en
la Declaración se hizo referencia a la importancia de la promoción al turismo, la
construcción de infraestructura y transporte en el fortalecimiento de sus relaciones
económicas.
114 Ibid. p. 1. 115 Estas Conferencias se han realizado de forma anual desde 1996 en las siguientes sedes: Puebla, Panamá, Otawa, El Salvador y Guatemala; y a sus trabajos se han incorporado Canadá y Estados Unidos. 116 Lilia Bermúdez Torres, "La redefinición estratégica de Centroamérica en la política exterior de México" en: Roberta Lajous (comp) La Política Exterior de México en la Década de los Noventa, Senado de la República, México, 2000, p. 230
La Política Exterior de México hacia Centroamérica: Del Conflicto de la Década de los Setenta al Proyecto Mesoamérica
83
En materia de cooperación, en el texto de la Declaración se reafirmó la convicción
de que la cooperación internacional constituye un medio eficaz para fortalecer la
solidaridad y el desarrollo regional, y consolidar los procesos de paz y estabilidad.
Asimismo, en el Plan de Acción emanado de la Cumbre, los presidentes de
México y Centroamérica se comprometieron a realizar tareas de cooperación
técnica para “[...] iniciar el estudio de factibilidad para la construcción de la red vial
de Centroamérica, Belice y México, así como para el estudio y diseño de
carreteras y puentes que conecten Puerto Cortés –Guatemala – Belice con México
con el fin de incrementar el intercambio comercial y facilitar el tránsito por el
corredor de la Ruta Maya”.117
De la misma forma se comprometieron a continuar con el proyecto de
interconexión energética de los países del área, por una parte; y promover el
establecimiento del Corredor Biológico Mesoamericano (CBM), proyectos que bajo
otras modalidades se mantienen en la actualidad, al igual que los esfuerzos de
cooperación para el combate a la pobreza y los de prevención de desastres
naturales.
Esta reunión y el establecimiento del Mecanismo significaron un impulso a las
relaciones México-centroamericanas debido a varios aspectos:118
a) La participación de Belice y Panamá;
117 Plan de Acción de la Declaración de San José (Tuxtla II), Mimeo, SRE- CMCCA. p. 21. 118 Ver: Melba Georgina Hernández Juárez, De Tuxtla a Panamá: Una revisión de la cooperación regional de México hacia Centroamérica en el marco del Mecanismo de Diálogo y Concertación de Tuxtla Gutiérrez 1991-2001. Tesis que para obtener el grado de Maestra en Cooperación Internacional Unión Europea – América Latina. Instituto Dr. José María Luis Mora y Universidad Rey Juan Carlos. México, 2002, pp. 38-39
La Política Exterior de México hacia Centroamérica: Del Conflicto de la Década de los Setenta al Proyecto Mesoamérica
84
b) La creación del Sistema de Integración de Centroamérica (SICA) y la
adopción de la Alianza para el Desarrollo Sostenible (ALIDES), provocó que
Centroamérica surgiera como un actor regional, “como un ente que
representa más que la simple suma de los siete países del istmo”.119
c) La creación del Mecanismo de Tuxtla abrió el camino para que la
cooperación mexicana hacia Centroamérica despegara con paso firme, en
la medida en que se oficializó en el nivel regional, el diálogo entre dos
instituciones coordinadoras: la Comisión Mexicana para la Cooperación con
Centroamérica (CMCCA) y la Secretaría General del Sistema de
Integración Centroamericana (SG-SICA), lo cual disminuiría la dispersión de
los esfuerzos que los gobiernos centroamericanos realizaban por separado
en torno a sus demandas de cooperación al gobierno mexicano y, por ende,
una mayor cooperación regional.
d) Una amplia cualidad comprendida en el Plan de Acción favorecía la
identificación de nuevas fuentes de financiamiento, y el fortalecimiento de la
capacidad de negociación de las partes comprometidas, pues ahora se
permitiría que éstas pudieran recurrir de manera concertada a terceros
países que se mostraran interesados en impulsar acciones mancomunadas.
Sin duda alguna, el reconocimiento de esa “asociación privilegiada” y la creación
del Mecanismo de Diálogo de Concertación fueron pasos sustantivos que junto a
la CMCC y la creación del SICA, imprimieron a la cooperación regional un carácter
institucional que aportaría una mayor certeza para el cumplimiento de los
compromisos adquiridos.
119 Ibid. p. 38
La Política Exterior de México hacia Centroamérica: Del Conflicto de la Década de los Setenta al Proyecto Mesoamérica
85
Podemos resaltar que ya se distinguía la construcción de infraestructura,
transporte y la promoción al turismo como claves en el fortalecimiento de sus
relaciones económicas. Al igual se empezaba a reconocer la participación de otros
actores no gubernamentales en la exitosa consecución de los objetivos planteados
en la cooperación regional. Otros proyectos han persistido hasta la actualidad
como lo es el Corredor Biológico Mesoamericano, la Interconexión Energética y el
Combate a la Pobreza.
4.2.1.3. Tercera Reunión Cumbre del Mecanismo de Tuxtla
Para 1998 se celebró la III Reunión del Mecanismo, en la Ciudad de San Salvador,
destacando varios temas de la agenda política, económica y de la cooperación
para el desarrollo. Cabe enfatizar que, en la Declaración emanada del encuentro,
se utiliza el término Mesoamérica como un concepto que, aunque no es nuevo, se
empieza a utilizar como un referente geográfico-histórico-cultural para definir una
región de México y los países del istmo.
Uno de los principales acuerdos fue la creación de una unidad de seguimiento
permanente de los compromisos, actividades y acciones emanadas de mandatos
del Mecanismo de Tuxtla, dotándolo así de un instrumento para mesurar el
impacto real de los acuerdos de cooperación.
Además de manifestar su compromiso por llevar a la conclusión los tratados de
libre comercio México- Panamá y México-Triángulo del Norte, en esta Declaración
se reiteró el compromiso de impulsar la construcción del Área de Libre Comercio
de las Américas y se manifestó el interés de, una vez suscrito todos los acuerdos
comerciales, iniciar un proceso de convergencia de los diversos Tratados.
La Política Exterior de México hacia Centroamérica: Del Conflicto de la Década de los Setenta al Proyecto Mesoamérica
86
Asimismo, se acordó dar impulso a las alianzas estratégicas entre las empresas
de la región, especialmente las pequeñas y medianas, como ápice fundamental
del proceso de integración y el establecimiento de mecanismos de promoción de
inversión en la región; mientras que BANCOMEXT continuaría jugando un
importante papel dentro de la promoción de la oferta exportadora de la región.120
Asimismo, los presidentes de México y Centroamérica reconocieron la importancia
de construir un Gasoducto Regional México–Istmo Centroamericano, incluyéndose
en la lista de mega proyectos de gran impacto que buscan impulsar121; pusieron
en marcha la Red Informática Mesoamericana, que se enmarca en el Programa de
Cooperación Mesoamericano en Tecnologías de la Información e informaron sobre
los avances de las negociaciones del establecimiento del “Mundo Maya” para
lograr una política de “cielos abiertos” y establecer acuerdos para facilitar los
vuelos comerciales entre la zona sur sureste de México y Centroamérica.122
Consecuentemente, se definió el Programa de Cooperación Regional México con
Centroamérica 1998-2000, que comprende trece proyectos en seis áreas
prioritarias: educación, medioambiente, salud, turismo, agricultura y ganadería, y
la prevención y atención de desastres.
Tuxtla III dio a la cooperación regional un carácter de continuidad y demostró que
sobre la base de objetivos concretos se podía llegar a una cooperación con frutos
120 Declaración Conjunta III Cumbre de los Jefes de Estado y de Gobierno de los Países Integrantes del Mecanismo de Diálogo y Concertación de Tuxtla, San Salvador, El Salvador, 1998, pp. 5-6 121 La búsqueda de acciones firmes para la realización del gasoducto ha sido continúa, y no únicamente los países del Mecanismo de Tuxtla están interesados, ya Venezuela y Colombia han mostrado su interés por apoyar y participar en dicho proyecto. Liberan Venezuela y Colombia recursos para Gasoducto, Reforma, México 29 de abril, 2003. 122 “Declaración Conjunta de la III Reunión de Jefes de Estado y de Gobierno de los Países Integrantes del Mecanismo de Diálogo y Concertación de Tuxtla” en Comisión Mexicana para la Cooperación con Centroamérica, La cooperación Mexicana con Centroamérica: Documentos Básicos 1998, México 1999. p. 18.
La Política Exterior de México hacia Centroamérica: Del Conflicto de la Década de los Setenta al Proyecto Mesoamérica
87
palpables. Aunque no todos los proyectos se llevaron a cabo en su totalidad, por
los destrozos ocasionados por el Huracán Mitch123, sí tuvieron avances
importantes en su área de acción.
4.2.1.4. Cuarta Cumbre del Mecanismo de Tuxtla.
Los compromisos adquiridos a lo largo de las reuniones del Mecanismo de Tuxtla
fueron reafirmados en la Declaración Conjunta emanada de IV Cumbre, celebrada
en la ciudad de Guatemala el 25 de agosto de 2000, a saber: consolidar el
concepto de asociación privilegiada, promover la paz, la democracia y el respeto a
los Derechos Humanos en la región mesoamericana; trabajar conjuntamente para
la erradicación del tráfico de estupefacientes, armas y personas; y el apoyo al
proceso de integración, comprometido con el regionalismo abierto124, "como
instrumento viable para alcanzar el modelo de desarrollo durable".125
En la Declaración emanada de esa cumbre existen un sin número de acuerdos y
conceptos a destacar. En primer lugar se reconoce que se comparte la región
mesoamericana “constituida por una zona geográfica de grandes recursos
naturales, de amplia diversidad biológica y ambientalmente privilegiada,
determinada por un complejo sistema montañoso que se extiende desde el centro
de México hasta el occidente de Panamá, así como por la convergencia de los
océanos Pacífico y Atlántico”.126
123 En octubre de 1998 el Huracán Mitch llegó al istmo centroamericano dejando a su paso cerca de 10,000 muertos y daños estimados en $ 6,300 millones de dólares. 124 El Regionalismo Abierto se concibe como la oportunidad de buscar como región, oportunidades en el exterior y, al mismo tiempo, aceptar actores externos participando de las oportunidades regionales. 125 Declaración Conjunta IV Cumbre de los Jefes de Estado y de Gobierno de los Países Integrantes del Mecanismo de Diálogo y Concertación de Tuxtla, Ciudad de Guatemala, Guatemala, 2000, p. 3 126 Declaración Conjunta de la IV Cumbre de los Jefes de Estado y de gobierno de los Países Integrantes del Mecanismo de Diálogo y Concertación de Tuxtla. Secretaría de Relaciones Exteriores, p.1.
La Política Exterior de México hacia Centroamérica: Del Conflicto de la Década de los Setenta al Proyecto Mesoamérica
88
Este reconocimiento de la región mesoamericana viene a consolidar lo que
llamamos en el apartado anterior un referente geográfico-histórico-cultural común.
La región llamada Mesoamérica definirá el curso de la cooperación en los
próximos años; y sólo toma en cuenta una parte de México, debido a que, además
de los elementos culturales que comparte la región, comparte también condiciones
de atraso y marginación similares.
La región mesoamericana de México sólo abarca nueve entidades federativas
(Puebla, Guerrero, Veracruz, Oaxaca, Tabasco, Quintana Roo, Chiapas,
Campeche y Yucatán).
Asimismo, se aprobó el Programa Mesoamericano de Cooperación 2001-2002,
integrado por 17 proyectos en las mismas áreas prioritarias consideradas en
Tuxtla III. De manera por demás positiva, el hecho de que el Programa
Mesoamericano de Cooperación 2001-2002 sea llamado “mesoamericano”,
implica beneficios no únicamente para los centroamericanos, sino también para
los mexicanos.127
Se continúa destacando la importancia del gasoducto México-Istmo
centroamericano, exhortando al resto de los países a adherirse al Acuerdo de
Complementación Económica entre México y Guatemala en Materia de Comercio
y Transporte de Gas Natural. De la misma forma, se reconoce el Corredor
Logístico Mesoamericano como el medio idóneo para el desarrollo de la
infraestructura vial y portuaria de la región y como impulso a la integración del
área y de su carácter como vínculo estratégico entre las Américas.
127 Melba Georgina Hernández Juárez, op. cit., p. 63.
La Política Exterior de México hacia Centroamérica: Del Conflicto de la Década de los Setenta al Proyecto Mesoamérica
89
En esta misma ocasión se presentó el documento “Logros y Retos del Mecanismo
de Tuxtla”, en el que se impulsa el principio de corresponsabilidad en la ejecución
de los proyectos de cooperación regional, entendida “[...]como un esfuerzo
compartido tanto en la formulación como en el financiamiento de las iniciativas de
cooperación, [así se comprometen a] promover la gestión ante terceros países y
organismos internacionales orientada a la consecución de recursos financieros y
técnicos complementarios[...]”.
4.2.1.5. Principales programas de cooperación México-Centroamérica
desarrollados en el marco del Mecanismo de Tuxtla
En cuanto a los principales programas de cooperación llevados adelante en el
marco de los Acuerdos de Tuxtla, el siguiente cuadro recoge las acciones más
significativas desarrolladas a partir del esquema de cooperación del
Mecanismo128. Resulta importante revisar este breve recuento de los proyectos de
cooperación en marcha, debido a que muchos de ellos son retomados e
incorporados al Plan Puebla Panamá, confirmando nuestra visión de que el
camino al mismo venía desarrollándose desde el sexenio de Salinas con la puesta
en marcha del Mecanismo de Tuxtla, profundizándose con Zedillo y la concreción
de acuerdos comerciales y de cooperación para consolidarse bajo la presidencia
de Vicente Fox.
128 Dirección de Cooperación con Centroamérica, Expediente de Documentos, Cuadro Programas de Cooperación Regional México – Centroamérica 1998-2000 (Tuxtla III) Secretaría de Relaciones Exteriores, México 2000. pp. 3-4.
La Política Exterior de México hacia Centroamérica: Del Conflicto de la Década de los Setenta al Proyecto Mesoamérica
90
PROGRAMA OBJETIVOS OBSERVACIONES
ÁREA DE COOPERACIÓN EDUCATIVA Y CULTURAL
Cooperación México-
Centroamérica en materia
de educación a distancia
"Formar profesores y técnicos
centroamericanos en la aplicación
del modelo mexicano de
telesecundaria y en el uso de
nuevas tecnologías educativas."
No se aplica en
Nicaragua y Belice.
Intercambio Académico
México- Centroamérica
"Mejorar la calidad de la educación
en México y Centroamérica a
través de acciones de cooperación
científica y técnica que favorezcan
la consolidación nacional y faciliten
los procesos de integración
regional"
Entre 1998 y 2000, se
desarrollaron 72
proyectos de
colaboración, intercambio
académico e
investigación.
Cooperación
Mesoamericano en
Tecnologías de la
Información, mediante una
red de fibra óptica.*
"Integrar los esfuerzos de las
redes académicas de México y
Centroamérica con el propósito de
dotar a la región mesoamericana
de una red de telecomunicaciones
avanzada, orientada a apoyar los
procesos educativos y el desarrollo
de la investigación y reforzar los
lazos de integración y cooperación
entre los países mesoamericanos."
Incluido en el PPP en la
estrategia de desarrollo
de telecomunicaciones
de la región.
La Política Exterior de México hacia Centroamérica: Del Conflicto de la Década de los Setenta al Proyecto Mesoamérica
91
PROGRAMA OBJETIVOS OBSERVACIONES
ÁREA DE PROTECCIÓN AL MEDIO AMBIENTE
Corredor Biológico
Mesoamericano*
Su documento base fue aprobado
en 1999, mientras que sus objetivo
es "establecer, a través de los
territorios de México y de los
países del istmo centroamericano,
una red de áreas protegidas y sus
zonas de amortiguamiento, ligadas
por corredores de variadas formas
de uso de la tierra."
Señalado como
estrategia dentro del
PPP.
Mejoramiento de la Calidad
del Agua Potable y apoyo al
Plan de Acción de Recursos
Hídricos de Centroamérica.
"Reducir las tasas de mortalidad y
morbilidad, sobre todo en niños
menores de cinco años, por
causas asociadas al consumo y
suministro de agua.
Incrementar la desinfección del
agua de abastecimiento y con
tratamiento de potabilización, así
como su medición, control de
calidad y vigilancia."
Se formularon programas
de vigilancia y control de
la calidad del agua o de
mejoramiento de los
programas existentes
ÁREA DE SALUD
Prevención y control del
VIH/SIDA con atención
especial al migrante.
"Prevenir y controlar del VIH/SIDA,
y otras infecciones transmisibles
sexualmente, en México y
Centroamérica, con especial
atención en poblaciones móviles,
concentrando las acciones en las
fronteras o puertos de los países
centroamericanos y la frontera sur
de México."
A 2000 se realizaron 4
asesorías de
especialistas mexicanos
a Belice, Costa Rica,
Guatemala y Panamá
La Política Exterior de México hacia Centroamérica: Del Conflicto de la Década de los Setenta al Proyecto Mesoamérica
92
PROGRAMA OBJETIVOS OBSERVACIONES
ÁREA DE SALUD
Programa de Salud
Reproductiva y Perinatal
"Contribuir al desarrollo del
programa de salud reproductiva en
los países centroamericanos, con
el fin de mejorar el estado de salud
de la población en esta región."
Hay poco interés de
Centroamérica en el
proyecto.
Fortalecimiento de la
prevención y control de
enfermedades transmisibles
por vectores
"Reducir la mortalidad y morbilidad
provocadas por enfermedades
endémicas en Centroamérica y
México, en particular el paludismo
y el dengue "
Se elaboró el "Plan
Regional de Salud
Escolar, Familiar y
Comunitaria, Siglo XXI".
Paquete básico de salud
escolar
"Proporcionar a los sectores de
salud y educativo de los países de
la región el brindar atención
médica integral a los alumnos de
educación básica y a sus familias."
A partir del año 2001, la
iniciativa precedente y
esta se integraron en el
proyecto "Paquete básico
de salud escolar, familiar
y comunitaria".
Programa de salud
alimentaria y nutricional en
áreas de riesgo de México y
Centroamérica
"Contribuir al desarrollo integral de
las poblaciones residentes en
áreas geográficas afectadas por
condiciones de marginalidad
socioeconómica en municipios
localizados en las fronteras
centroamericanas"
La Política Exterior de México hacia Centroamérica: Del Conflicto de la Década de los Setenta al Proyecto Mesoamérica
93
PROGRAMA OBJETIVOS OBSERVACIONES
ÁREA DE COOPERACIÓN EN EL SECTOR PRIMARIO
Programa Regional
Fitozoosanitario
Establecer un cordón
fitozoosanitario para la protección
de las producciones agropecuarias
nacionales, con la finalidad de
crear un entorno propicio para
consolidar una zona libre de
plagas y enfermedades en la
región.
Se llevaron a actividades
de emergencia debido a
los daños de Mitch.
México envió a Nicaragua
un total de 62 500 dosis
de antibióticos como
bacterina y vacunas
contra rabia paralítica
bovina y una brigada
integrada por 8 médicos
veterinarios
epidemiólogos
especialistas en
desastres naturales
ÁREA DE PROMOCIÓN DEL TURISMO
Fomento a la calidad y
excelencia de los servicios
turísticos
Desarrollar la cultura de
capacitación para el fomento y el
desarrollo de la actividad turística.
Se han impartido 60
cursos de capacitación
en la Región.
ÁREA DE PREVENCIÓN DE DESASTRES NATURALES
Prevención de Desastres en
Centroamérica
Llevar a cabo acciones para
diseñar o adoptar medidas que
reduzcan los efectos de los
fenómenos naturales
potencialmente desastrosos.
Establecer mecanismos de
colaboración entre científicos e
instituciones encargadas de la
protección o defensa civil.
La Política Exterior de México hacia Centroamérica: Del Conflicto de la Década de los Setenta al Proyecto Mesoamérica
94
4.3. La liberalización comercial
Durante la primera reunión la Cumbre de Tuxtla, se acordó un Programa de
Complementación Económica con siete Programas: de Liberalización Comercial,
de Cooperación Financiera, para el Desarrollo de la Oferta Exportable de
Centroamérica, de Cooperación en el Sector Primario, para el Abastecimiento
Energético, de Fomento de las Inversiones y de Capacitación y Cooperación
Técnica.129
En adelante, el tema de la liberalización económica ha estado presente en cada
una de las Cumbres realizadas, como dimos cuenta en el apartado anterior.
Si bien entre 1990 y 1994 se llevaron adelante 3,724 acciones de cooperación en
las áreas mencionadas, el ámbito económico, especialmente la liberalización,
adquirió un impulso formidable: se reestructuró la deuda de los países del área
con México por 1 199.6 millones de dólares y México contribuyó con más de 200
millones de dólares al Banco Centroamericano de Integración Económica, del que
forma parte desde 1984.130
Asimismo, es importante señalar, de conformidad con el Acuerdo de
Complementación Económica signado en la I Reunión Cumbre de Tuxtla, los
129 Ver: Secretaria de Integración Económica Centroamericana, "Las relaciones Comerciales de México con Centroamérica en el Marco de los Acuerdos de Tuxtla", agosto de 2000. Versión electrónica disponible en internet en: http://www.sieca.org.gt/publico/Doctos_y_Publicaciones/Documentos_Analiticos/CA_y_los_anexos_de_Tuxtla/relcom_ca_mex_acuerdo_tuxtla.htm Consultado el 30 de enero de 2005, 20.30 horas y Secretaria de Integración Económica Centroamericana, "Las relaciones Comerciales de México con Centroamérica en el Marco de los Acuerdos de Tuxtla", marzo de 2004. Versión electrónica disponible en internet en: http://www.sieca.org.gt/Sitio_publico/RelacionesComercialesExternas/OtrosInformes/tuxtla/CA-MEXICOMARZO04WEB.htm Consultado del día 30 de enero de 2005, 21.00 horas. 130 Ibid. pp. 28 - 29
La Política Exterior de México hacia Centroamérica: Del Conflicto de la Década de los Setenta al Proyecto Mesoamérica
95
países centroamericanos realizarían su liberalización comercial de forma conjunta,
cosa que no ocurrió derivando en la firma de acuerdos de libre comercio en forma
separada. De esta manera, Costa Rica y Nicaragua negociarían y firmarían sus
tratados de libre comercio con México de forma individual, en tanto que los países
del llamado “Triángulo del Norte” (El Salvador, Guatemala y Honduras) decidieron
negociarlo conjuntamente.
En este apartado nos enfocaremos a realizar un recuento de los tratados de
liberalización comercial que México y los países centroamericanos firmaron
durante la década de los noventa, así como un balance del desarrollo de dichas
relaciones económicas, con el afán de demostrar nuestra hipótesis que afirma que
México el objetivo último de México hacia Centroamérica es garantizar la
estabilidad en la zona y no la liberalización comercial per se. El análisis del
comercio entre las partes y la composición del mismo nos dará los elementos para
comprobar esta afirmación.
4.3.1. Los Tratados de Libre Comercio
Dentro del marco de la Asociación Latinoamericana de Libre Comercio (ALADI) los
países centroamericanos suscribieron con México, en forma bilateral, Acuerdos
Bilaterales de Alcance Parcial, que posibilitaron mantener ciertos niveles de
exportaciones hacia México. Costa Rica lo suscribe el 22 de julio de 1982;
Guatemala lo hace el 4 septiembre de 1984; Honduras el 3 de diciembre de 1984;
Nicaragua el 8 de abril de 1985 y El Salvador el 6 de febrero de 1986.
Los Acuerdos de alcance parcial tienen la característica que dan un trato
preferencial a los países centroamericanos para acceder al mercado mexicano y
no exigen reciprocidad. Consiste en un trato preferencial con relación a los
La Política Exterior de México hacia Centroamérica: Del Conflicto de la Década de los Setenta al Proyecto Mesoamérica
96
aranceles de comercio exterior vigentes para terceros, significan libre comercio,
pero no en todo, ya que hay cuotas para algunos productos y otros están
excluidos. En todo caso se paga arancel, aunque menor y se debe cumplir con
reglas de origen que pueden considerarse estrictas. Los países centroamericanos
se han quejado reiteradamente de las trabas no arancelarias que encuentra su
comercio con México, particularmente en el burocratismo y en la imposibilidad de
ingreso al mercado mexicano de productos como el azúcar.
Desde sus inicios, estos acuerdos se renovaron cada año y en alguna medida
contribuyeron a mantener, y en algunos casos, aumentar las exportaciones de los
países centroamericanos hacia México. Sin embargo, los Acuerdos de Alcance
Parcial mostraron deficiencias, debido a que muchos de los productos quedaron
sujetos a cuotas de exportación; las preferencias otorgadas no eliminaron
totalmente el pago de impuestos, y finalmente, muchos de los productos de gran
interés para Centroamérica no se incluyeron en dichos acuerdos.131
Es hasta mediados de la década de los noventa que se empiezan a firmar los
diferentes Tratados de Libre Comercio (TLC) entre México y los países
centroamericanos.
131 Ver: Secretaria de Integración Económica Centroamericana, Las relaciones Comerciales de México con Centroamérica en el Marco de los Acuerdos de Tuxtla, agosto de 2000. Versión electrónica disponible en internet en: http://www.sieca.org.gt/publico/Doctos_y_Publicaciones/Documentos_Analiticos/CA_y_los_anexos_de_Tuxtla/relcom_ca_mex_acuerdo_tuxtla.htm Consultado el 30 de enero de 2005, 20.30 horas y Secretaria de Integración Económica Centroamericana, Las relaciones Comerciales de México con Centroamérica, marzo de 2004, Versión electrónica disponible en internet en: http://www.sieca.org.gt/Sitio_publico/RelacionesComercialesExternas/OtrosInformes/tuxtla/CA-MEXICOMARZO04WEB.htm Consultado del día 30 de enero de 2005, 21.00 horas.
La Política Exterior de México hacia Centroamérica: Del Conflicto de la Década de los Setenta al Proyecto Mesoamérica
97
4.3.1.1. TLC México-Costa Rica
El 5 de abril de 1994 Costa Rica y México suscribieron un Tratado de Libre
Comercio, él cual tendría vigencia a partir del 1° de enero de 1995. A partir de esa
fecha el 75% de las exportaciones de Costa Rica a México quedaron exentas de
aranceles, el 15% lo haría a partir del 5 año y el resto en el décimo año. En
cambio, Costa Rica exonera de aranceles de inmediato a todas aquellas
mercancías que dicho país no produce, lo cual se estimó por los negociadores que
representaría el 80% de las exportaciones de México (que pagaban 20% de
arancel). El resto quedaría liberado a partir del quinto año, pero los productos más
sensibles lo harían a partir del año número quince.
Quedaron excluidos de la desgravación los medios de transporte automotor
usados y algunos productos agropecuarios y agroindustriales y se creó un régimen
especial para el comercio del azúcar. Se incluyó además, disposiciones sobre el
acceso para los bienes y servicios, así como el tratamiento recíproco a la inversión
y se introducen elementos reforzados de protección a la propiedad intelectual;
también se establece un acuerdo sobre la movilidad migratoria de las personas de
negocios.
En el Acuerdo las dos partes se comprometieron a otorgarse recíprocamente el
trato nacional para los capitales en materia de inversiones y a no exigir la
presencia comercial local para la prestación de servicios.
La Política Exterior de México hacia Centroamérica: Del Conflicto de la Década de los Setenta al Proyecto Mesoamérica
98
4.3.1.2. TLC México-Nicaragua.
El proceso de negociación del TLC entre México y Nicaragua no fue fácil: llegó un
momento en que fue suspendido debido, principalmente, a que no se había
alcanzado un acuerdo satisfactorio para Nicaragua que permitiera acceder al
mercado mexicano con ciertos productos agropecuarios en los que el país
centroamericano cuenta con un elevado grado de competitividad. Posteriormente
se reactivaron las negociaciones, quedando cerradas en septiembre de 1997.
Finalmente, El TLC México-Nicaragua se firmó el 18 de septiembre de 1997 y
entró en vigor el día 1 de julio de 1998.
De conformidad con lo acordado, el 77% de las exportaciones de Nicaragua
tuvieron acceso inmediato libre de arancel, el 3% quedará liberado en 5 años, el
6% en 10 años y el 14% en 15 años; el 45% de las exportaciones de México a
Nicaragua quedan libres de inmediato, el 33% en 5 años y el 19 en 10 años. En
cuanto a reglas de origen, los bienes se clasifican como originarios siempre que se
cumpla una de las siguientes condiciones: a) que sean totalmente producidos en
la región, b) que cumplan con un cambio de clasificación arancelaria específico
para ese bien, o c) que tengan un valor de contenido regional mínimo. El requisito
de valor durante los primeros tres años de vigencia del Tratado fue de 45 y 38%
respectivamente para cada uno de los métodos; en el cuarto año 46 y 38.5%; en el
quinto de 47.5 y 40% y, a partir del sexto año de 50 y 41.6%.
En materia de inversión se incluyó una definición amplia que protege los temas de
propiedad intelectual, préstamos, reinversiones y en general toda transferencia de
recursos, así como al inversionista potencial. Se generan condiciones de
seguridad jurídica y certidumbre, bajo el esquema de trato nacional, trato de
La Política Exterior de México hacia Centroamérica: Del Conflicto de la Década de los Setenta al Proyecto Mesoamérica
99
nación más favorecida, libertad de transferencias e indemnización en caso de
exportación.
4.3.1.3. TLC México-Triángulo del Norte
El Tratado para las negociaciones de este acuerdo fue aprobado en mayo de
1996, con la finalidad de alcanzar una zona de libre de comercio para la oferta
exportable actual y potencial tanto en bienes como servicios. Finalmente, el
Tratado de Libre Comercio e Inversión entre México y El Triángulo del Norte (El
Salvador, Guatemala y Honduras) fue suscrito en junio de 2000, entrando en vigor
el 15 de marzo de 2001 con El Salvador y Guatemala y 1 de junio de 2001 con
Honduras.
De conformidad con lo acordado, se eliminaron automáticamente los aranceles
para el 65% de las exportaciones mexicanas y el resto en plazos de desgravación
de 3 a 11 años, por lo que los productos químicos, autopartes, vehículos pesados
y ciertas herramientas; gozaron de desgravación inmediata. En materia de reglas
de origen, se acordó aplicar un valor general de contenido regional de 50% y el
reconocimiento de productos distintivos como el tequila y el mezcal. No obstante,
si bien se logró el acceso inmediato de las exportaciones agrícolas de México, en
la negociación del tratado se excluyeron productos como azúcar, café y plátano.
En materia de inversión se otorga trato nacional a los inversionistas respecto al
establecimiento, adquisición, expansión, administración, conducción, operación,
venta u otras formas de enajenación de instituciones financieras análogas e
inversiones en instituciones financieras similares en territorio de cualquiera de las
partes.
La Política Exterior de México hacia Centroamérica: Del Conflicto de la Década de los Setenta al Proyecto Mesoamérica
100
4.3.2. Evaluación de las relaciones comerciales
En términos generales, el comercio entre México y los países centroamericanos se
ha caracterizado por sus bajos niveles y el creciente superávit mexicano. Ello se
explica por la composición misma de las economías, debido a que prácticamente
son competitivas (especialmente en la producción de ciertas materias primas) y no
complementarias.
Las diferencias de productividad y el poco valor agregado de los más importantes
productos de exportación centroamericanos, en su mayor parte agropecuarios y
agroindustriales, explican la relación favorable para México.
Como lo señala el Sistema de Integración Centroamericano, las exportaciones
centroamericanas al mercado mexicano están integradas básicamente de
materias primas con un bajo contenido de valor agregado, tales como: Aceite de
palma; Látex de caucho natural; Cueros y pieles en bruto de bovino; Máquinas y
aparatos para panadería y pastelería; Animales vivos de la especie bovina; Partes
y accesorios para computadora; Neumáticos; Caucho técnicamente especificado,
entre otros. 132
Mientras que los productos mexicanos orientados al mercado centroamericano se
caracterizan por tener mayor valor agregado, sobresaliendo: Productos
farmacéuticos; Aceites crudos de petróleo; Preparaciones alimenticias; Depósitos,
barriles, botes, de aluminio; Aparatos receptores de televisión a colores; Gas de 132 Secretaria de Integración Económica Centroamericana, Las relaciones Comerciales de México con Centroamérica, marzo de 2004, Versión electrónica disponible en internet en: http://www.sieca.org.gt/Sitio_publico/RelacionesComercialesExternas/OtrosInformes/tuxtla/CA-MEXICOMARZO04WEB.htm Consultado del día 30 de enero de 2005, 21.00 horas.
La Política Exterior de México hacia Centroamérica: Del Conflicto de la Década de los Setenta al Proyecto Mesoamérica
101
petróleo; Tapones, tapas y demás dispositivos de cierre de plástico; Libros, folletos
e impresos; preparaciones para la alimentación infantil, entre otros.133
Asimismo, resulta importante señalar que “los países del Triángulo del Norte se
han convertido en el principal mercado de México en América Latina, ya que este
mercado recibe el 20% (943.7 mdd.) De nuestras exportaciones a la región
latinoamericana, lo cual representa cerca de 4700 mdd. En 1999, nuestras
exportaciones al Triángulo del Norte fueron comparables a nuestras exportaciones
totales a Brasil, Argentina y Chile consideradas conjuntamente.”134
Sin embargo, no hay que olvidar que, si bien las cifras de la evolución comercial
muestran cierto dinamismo, al haber pasado de 491.8 millones de dólares en 1991
a 1,794.9 millones de dólares para el 2002, lo que representa un crecimiento en el
período del 265%, lo cierto es que ni para Centroamérica y menos todavía para
México son muy significativas las relaciones comerciales. Dado que ambos
mantienen concentrado su comercio exterior con Estados Unidos en cifras
cercanas al 90%.
Así, por ejemplo, durante 1996 Centroamérica envió a México en 1996
aproximadamente el 2.1% del total exportado al mundo, mientras que importa de
allí el 7.8%. Por su parte, las exportaciones mexicanas a Centroamérica durante
1997 representaron únicamente el 1.0% del total mundial, en tanto que las
importaciones únicamente representaron el 0.2% de las realizadas con el resto del
mundo.135
133 Ídem. 134 Alejandro Chanona e Ignacio Martínez, “Las relaciones de México con América Latina bajo un nuevo esquema de integración comercial”, en Raúl Benítez Manaut y Rafael Fernández de Castro, op.cit., p.81 135 Juan Arancibia Córdova, La integración México-Centroamérica en el Contexto del TLC: México-Triángulo del Norte. Instituto de Investigaciones Económicas, UNAM. 2003. p. 17
La Política Exterior de México hacia Centroamérica: Del Conflicto de la Década de los Setenta al Proyecto Mesoamérica
102
Conforme a la cifras de la Secretaría de Integración Centroamericana, el
intercambio de mercancías entre Centroamérica y México alcanzó para el año
2002 un valor de 1,794.9 millones dólares, de los cuales el 85.6%, fueron las
importaciones centroamericanas del mercado mexicano, lo que determinó una
balanza comercial deficitaria para la región centroamericana de 1,279.1 millones
de dólares para el año 2002.136
136 Secretaría de Secretaria de Integración Económica Centroamericana, Las relaciones Comerciales de México con Centroamérica, marzo de 2004, Versión electrónica disponible en internet en: http://www.sieca.org.gt/Sitio_publico/RelacionesComercialesExternas/OtrosInformes/tuxtla/CA-MEXICOMARZO04WEB.htm Consultado del día 30 de enero de 2005, 21.00 horas.
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La Política Exterior de México hacia Centroamérica: Del Conflicto de la Década de los Setenta al Proyecto Mesoamérica
104
Del total de las importaciones los países centroamericanos participaron de la
siguiente manera: Guatemala con el 38.2%, Costa Rica 24.0%; El Salvador 19.1%,
Honduras 12.1% y Nicaragua con el 6.6%.
Por el lado de las exportaciones los países que más vendieron fueron: Costa Rica
con el 44.1%; Guatemala 29.6%; El Salvador 12.4%; Nicaragua 9.5% y Honduras
con el 4.4.137
137 Ídem.
CENTROAMERICA
ESTRUCTURA DE LAS IMPORTACIONES PROVENIENTES DE MEXICO, 2002
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FUENTE: SIECA, Dirección General de Tecnologías de Información.
La Política Exterior de México hacia Centroamérica: Del Conflicto de la Década de los Setenta al Proyecto Mesoamérica
105
Respecto al comercio bilateral entre México y Costa Rica, podemos señalar que,
tras la entrada en vigor del TLC en enero de 1995, las exportaciones de Costa
Rica mejoraron sustancialmente a partir de 1996 cuando alcanzaron 62.3 millones
de dólares en 1996 y 81.8 millones de dólares para 1998. Por su parte, las
importaciones de productos mexicanos por parte de Costa Rica alcanzaron en
1996 la cifra de 253.3 millones de dólares, llegando a cuantificar 326.7 millones de
dólares en 1998.138
138 Ver: Secretaria de Integración Económica Centroamericana, Las relaciones Comerciales de México con Centroamérica en el Marco de los Acuerdos de Tuxtla, agosto de 2000. Versión electrónica disponible en internet en: http://www.sieca.org.gt/publico/Doctos_y_Publicaciones/Documentos_Analiticos/CA_y_los_anexos_de_Tuxtla/relcom_ca_mex_acuerdo_tuxtla.htm Consultado el 30 de enero de 2005, 20.30 horas y Secretaria de Integración Económica Centroamericana, Las relaciones Comerciales de México con Centroamérica, marzo de 2004, Versión electrónica disponible en internet en: http://www.sieca.org.gt/Sitio_publico/RelacionesComercialesExternas/OtrosInformes/tuxtla/CA-MEXICOMARZO04WEB.htm Consultado del día 30 de enero de 2005, 21.00 horas.
CENTROAMERICA
ESTRUCTURA DE LAS IMPORTACIONES PROVENIENTES DE MEXICO, 2002
Costa Rica23.9%
Nicaragua6.6%Honduras
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Guatemala38.2%
El Salvador19.1%
FUENTE: SIECA, Dirección General de Tecnologías de Información.
La Política Exterior de México hacia Centroamérica: Del Conflicto de la Década de los Setenta al Proyecto Mesoamérica
106
En el año 2002 el comercio bilateral alcanzó la suma de 481.9 millones de dólares,
lo que representa un crecimiento del 203% para el período 1994-2002. Del total
del comercio bilateral para el año 2002, las importaciones de mercancías
alcanzaron los 368.0 millones de dólares (76.4%), mientras que las exportaciones
se situaron en los 113.8 millones de dólares (23.6%), lo que hace que en el
período 1994 a 2002, las importaciones crecieran en un 169% y las exportaciones
en un 415%. No obstante, el dinamismo mostrado por las exportaciones de Costa
Rica al mercado mexicano, el déficit comercial para el 2002 alcanzó los 254.2
millones de dólares. Al respecto, es importante señalar que los productos
mexicanos importados a Costa Rica al año 2002, constituyeron el 43.4% de las
importaciones totales de este país.
Las relaciones con Nicaragua se caracterizan igualmente por el superávit del lado
mexicano. En 1997, previo a la entrada en vigor del Tratado, el comercio bilateral
alcanzó la cifra de 95.7 millones de dólares, (86.8% correspondientes a las
importaciones provenientes de México y únicamente el 13.2%, correspondientes a
las exportaciones nicaragüenses).139
Entre 1997 y el año 2002 el comercio bilateral creció en 32.4% registrando la
suma de 126.7 millones de dólares, de los cuales las importaciones de mercancías
(80.6%) sumaron los 102.1 millones de dólares, en tanto que las exportaciones
(equivalentes al 19.4% del total) se situaron en los 24.6 millones de dólares. A
diferencia de Costa Rica, que incrementó considerablemente sus exportaciones a
México, entre 1994 y 2002 la importación de productos mexicanos al mercado
nicaragüense creció en un 95.2%, mientras que las exportaciones únicamente lo
hicieron en 22.9%.140
139 Ídem. 140 Ídem.
La Política Exterior de México hacia Centroamérica: Del Conflicto de la Década de los Setenta al Proyecto Mesoamérica
107
Las relaciones con el Triángulo del Norte no escapan de la tendencia deficitaria
del comercio centroamericano con México. Al respecto, cabría señalar que entre
1999 y el año 2003 el comercio entre México y El Salvador se incrementó en
25.8% (al alcanzar la cifra de 350 millones de dólares, [83.7% correspondiente a
importaciones]); mientras que el de México con Guatemala se incrementó en
11.2% y con Honduras se registró un importante aumento del 37.8% en el mismo
período.141
4.4. La firma de los acuerdos de paz y la cuestión de los refugiados.
Un mes después de la celebración de la Primera Cumbre en Tuxtla se llevaron a
cabo elecciones en Nicaragua, resultando triunfadora Violeta Barrios de
Chamorro, derrotando así al sandinismo. Esta transición influyó directamente en la
cooperación, ya que los asuntos de recomposición nacional fueron la prioridad.
En el caso de El Salvador, para el 31 de diciembre de 1991, la delegación del
gobierno salvadoreño y la comandancia general del Frente Farabundo Martí para
la Liberación Nacional firmaban en la sede de la ONU el documento que dio fin a
las negociaciones de paz en el Salvador.
El gobierno salvadoreño declaró amnistía general para la guerrilla a partir del cese
definitivo del fuego, por lo que la firma de los Acuerdos de Paz simbolizó el cierre
de un ciclo en el proceso de lucha por la toma del poder a través de la vía armada.
Desde la perspectiva de las partes, la ejecución de los acuerdos transformaría la
realidad política, militar, económica y social del país.
141 Ídem.
La Política Exterior de México hacia Centroamérica: Del Conflicto de la Década de los Setenta al Proyecto Mesoamérica
108
De esta manera, el 16 de enero de 1992, ante los jefes de Estado y de gobierno
de Nicaragua, Violeta Barrios; de Guatemala, Jorge Serrano Elías; de Venezuela,
Carlos Andrés Pérez; de Colombia, César Gavina; de España, Felipe González;
de Costa Rica, Rafael Ángel Calderón; de Honduras, Rafael Callejos; de Panamá,
Guillermo Eandara; además de los secretarios generales de la ONU, Boutros
Ghali, y de la OEA Joao Baena y cancilleres de varios países; Alfredo Cristiani,
presidente de El Salvador y la Comandancia general del FMLN, firmaron en la
Ciudad de México, bajo los auspicios del gobierno de Salinas, el Acta de
Chapultepec que dio por terminado el conflicto armado que, según se estimaba,
había ocasionado la pérdida de 70 000 vidas.142
Finalmente, en 1996 se firmaría el Acuerdo de Paz para Guatemala, en la Ciudad
de México, culminado el azaroso camino de la negociación de paz entre el
gobierno y la guerrilla guatemalteca, con lo que Rodrigo Asturias, miembro de la
comandancia general de la Unidad Revolucionaria Nacional Guatemalteca definió
como ``la base de un futuro de reforma y transformación'' para su país.143
Respecto a los refugiados, en el caso de Chiapas en 1995 se calculaban 124
campamentos con una población aproximada de 18 mil refugiados guatemaltecos.
Tres años después, en octubre de 1998 (ya con el proceso de pacificación en
marcha) según el último censo de la COMAR, en el estado había 99 campamentos
con un total de 13,990 personas (2,783 familias), ubicados en 7 municipios: La
Trinitaria, Chicomuselo, La Independencia, Frontera Comalapa y Las Margaritas,
de la Región Fronteriza; y San Pedro Bella Vista y Amatenango de la Frontera de
la Región Sierra.144
142 "Ante 10 mandatarios se firmó la paz para El Salvador" en: El Universal,17 de enero de 1992 p.1 143 Asturias, cit.pos .Carolina García, "Firman Paz para Guatemala" en: La Jornada, 1996 p. 6 144 Onésimo Hidalgo y Gustavo Castro, “El Fin de los Refugiados Guatemaltecos en la Guerra en Chiapas” (Extracto del libro Los Desplazados en Chiapas) en: Chiapas al Día, núm. 167, 21 de agosto de 1999. Versión
La Política Exterior de México hacia Centroamérica: Del Conflicto de la Década de los Setenta al Proyecto Mesoamérica
109
Sin embargo, la población guatemalteca refugiada en Chiapas, pasó de alrededor
de más de 20 mil personas que se establecieron en Chiapas a 37,551
aproximadamente que sumaban en 1999 los repatriados y retornados, los
reubicados a la península y los pobladores en 99 campamentos. De estos el 45%
aproximadamente nació en México, lo que significa que alrededor de 16,897 niños
son mexicanos. Del total de 37 551, el 60.1% ha regresado a Guatemala; el 1.7%
se ha reubicado en los estados de Campeche y Quintana Roo; y el 37.2% se
quedó en Chiapas. Los porcentajes no toman en cuenta la población que ha
regresado ilegalmente por segunda ocasión después del retorno o la repatriación
de Guatemala a Chiapas, y que se encuentran en condiciones de dispersos en las
mismas regiones de donde salieron o en la economía informal de algunas
ciudades o poblados. 145
Aún tras la firma del Acuerdo de Paz, la situación de violencia en Guatemala
siguió provocando solicitudes de refugio en el país, como el caso de las 300
familias de la Aldea El Aguacate, del Departamento de Huehuetenango,
Guatemala, quienes denunciaron que el 18 de diciembre de 1998, el Ejército
Guatemalteco agredió a balazos y quemó 2 viviendas, por lo que los
guatemaltecos que fueron refugiados en México, solicitaron a la Secretaría de
Gobernación de México les permita el retorno a los campamentos de refugiados.
Desde la perspectiva de Onésimo Hidalgo y Gustavo Castro146, los refugiados
guatemaltecos tuvieron cuatro posibilidades:
electrónica disponible en internet en: http://www.ciepac.org/bulletins/100-200/bolec167.html. Consultada el día 01 de febrero de 2005, 11.00 horas. 145 Ídem. 146 Ídem.
La Política Exterior de México hacia Centroamérica: Del Conflicto de la Década de los Setenta al Proyecto Mesoamérica
110
1. El Retorno organizado y colectivo. Decidido directamente por los refugiados
guatemaltecos, etapa que terminó en 1998 cuando las Comisiones
Permanentes (CCPP), el Comité de Bloques de Retorno (CBR), la Asociación
de Refugiados Dispersos de Guatemala (ARDIGUA) y la Coordinadora de
Desarrollo Integral Comunitario (CODEIC) cerraron ya sus actividades. Hasta
aquí llegó también el apoyo del ACNUR y la COMAR
2. La Repatriación individual y voluntaria, modalidad en la que los gobiernos
decidían por los refugiados cómo, cuándo, dónde, quiénes y cuántos se
repatriarían a Guatemala. Este proceso empezó antes que los retornos
colectivos y organizados y se caracterizaron por lo general de ser grupos
pequeños pero continuos. En el caso de Chiapas, desde 1984 hasta 1998,
fueron más la población repatriada individualmente (12,295 personas) que las
retornadas (10,600 personas).
Los años en que se da un mayor auge de repatriaciones y retornos son en
1994 cuando se da el levantamiento armado del EZLN. En este año regresaron
a Guatemala alrededor de 3,612 personas. Sin embargo, en 1995, son 5,575
los guatemaltecos que regresan a su país. Esta opción terminó para los
refugiados el 28 de julio de 1999 cuando partieron de Campeche los últimos
dos autobuses con 61 refugiados rumbo a su patria. Después de esta fecha,
dicha institución continuará su apoyo sólo para los trámites migratorios.
3. La naturalización mexicana y la reubicación definitiva a los estados de
Campeche y Quintana Roo. En un acto efectuado el 28 de julio de 1999, el
presidente Ernesto Zedillo, su homólogo guatemalteco, Álvaro Aarhus y la
representante de ACNUR, se entregaron 939 cartas de naturalización.
Entonces se informó que 22 mil indígenas han regularizado su estancia en
La Política Exterior de México hacia Centroamérica: Del Conflicto de la Década de los Setenta al Proyecto Mesoamérica
111
México y que casi 2 mil 200 optaron por la nacionalidad mexicana, y estarían
pendientes poco más de mil 500 que COMAR reporta como "dispersos en
Chiapas".
El gobierno mexicano decidió que después de 5 años, el refugiado podría
adquirir la residencia definitiva y cambiar a la calidad de inmigrado sin perder la
nacionalidad guatemalteca. Con el fin de facilitar el proceso, en 1998 el
gobierno mexicano por medio de la COMAR lanza el Programa de Apoyo a la
Integración Definitiva (PAID), que brinda apoyo en la tramitación de la forma
migratoria FM3 por FM2 con la que se obtienen la calidad de inmigrante y que
les permite trabajar y transitar libremente por toda la República Mexicana.147
En el caso de los que decidieron reubicarse en la Península de Yucatán, se les
apoyó de diversas maneras: capacitación, ayuda económica para vivienda y
educación para los menores.148
Se ofreció también que los campamentos de Campeche y Quintana Roo se
formarían como nuevos centros de población reconocidos por los gobiernos
estatales y todos los servicios públicos pasarán a los municipios y entidades
correspondientes.
147 Asimismo, se adquieren obligaciones como: informar a las autoridades migratorias los cambios domiciliarios al interior del estado o de la República; notificar si se sale del país (no se perderá la calidad de inmigrante si sale del país por un período de 18 meses en el transcurso de los 5 años); respetar las leyes mexicanas (como extranjero no podrá votar para elegir gobernantes ni participar en asuntos políticos del país); y resellar cada año el FM2 ante las autoridades de Migración. Ver: Ídem. 148 El gobierno mexicano y la Comunidad Europea brindaron capacitación en Producción Agropecuaria y forestal y posibilidades de empleo e ingreso en el sector privado. Además, el ACNUR y la COMAR ofrecieron otros apoyos para los reubicados como ayuda económica durante 9 meses, según el número de personas por familia, hojas de lámina por familia, ayuda económica para la reparación de vivienda, cocina y letrina; y dinero en efectivo para apoyar la producción agrícola. Los niños tendrían la posibilidad de asistir a las escuelas de los asentamientos con programas de educación y profesores mexicanos. Las personas con problemas crónicos de salud serán atendidas en los hospitales o clínicas de las regiones.
La Política Exterior de México hacia Centroamérica: Del Conflicto de la Década de los Setenta al Proyecto Mesoamérica
112
Sin embargo, esta opción no ha representado mucho interés para los
refugiados guatemaltecos que ya tienen fuertes lazos familiares en la región,
pese a las mejores condiciones de sus campamentos en comparación a
Chiapas. Desde 1996 hasta 1998, sólo un total de 666 personas aceptaron
salir de Chiapas hacia Campeche o Quintana Roo.
4. Inserción definitiva en Chiapas. Para la integración de los refugiados
guatemaltecos en Chiapas, el 16 de junio de 1998, el gobierno mexicano
anunció el Programa de Integración Local por medio del Subsecretario de
Población y de Servicios Migratorios, que se aplicará durante lo que resta de
1998 y 1999. Este Programa consistirá en la cancelación definitiva de la FM3 y
su sustitución por la FM2, que se dará en forma individual a cada refugiado
nacido en Guatemala. Este documento será entregado por el Instituto Nacional
de Migración (INM) en coordinación con la COMAR y el ACNUR.
Si bien los refugiados a partir de entonces podrían adquirir terrenos, dos
situaciones obraron en contra de su establecimiento en espacios propios: a) ni
COMAR ni ACNUR podrían financiar la compra de terrenos y b) de
conformidad con el artículo 27 de la Constitución Mexicana, que prohíbe a los
extranjeros tener propiedades en una franja de 100 kilómetros a lo largo de la
frontera, y de 50 kilómetros de las playas, ninguno refugiado podría adquirir
tierras alrededor de sus campamentos de refugio.
Asimismo, la asistencia alimenticia, médica, educativa y cualquier otro
programa de apoyo se suspendieron a partir del quinto mes de que reciba el
refugiado su FM2, por lo que las escuelas de COMAR se irán cerrando
gradualmente con el fin de que los niños y las niñas se incorporen a las
escuelas mexicanas, lo mismo con los servicios de salud.
La Política Exterior de México hacia Centroamérica: Del Conflicto de la Década de los Setenta al Proyecto Mesoamérica
113
Capítulo 5 EL PLAN PUEBLA PANAMÁ, Y LOS NUEVOS RETOS DE
PROYECTO MESOAMÉRICA
Del día 11 al 13 de septiembre de 2000, el entonces presidente electo de México,
Vicente Fox, realizó una gira por Centroamérica donde se trataron temas como
migración, desarrollo económico regional, derechos humanos, crimen organizado,
etc.
Tal como lo planteaba en su plataforma electoral, las propuestas de Fox respecto
a Centroamérica se encaminaron a darle a México un papel privilegiado como
promotor, y hasta como motor mismo, del desarrollo económico de la región. En
este sentido, Fox señaló durante su gira la importancia de consolidar la integración
de la región y la necesidad de llevar a la práctica los tratados firmados por los
miembros de la misma con anterioridad; al tiempo que señalaba la falta de unidad
y cooperación de los gobiernos como una de las principales causas de la pobreza
y el atraso en la región.
En Guatemala, donde inició su gira, el actual titular del Ejecutivo afirmó que "lo
que pedimos y demandamos hacia el norte, es lo que estamos dispuestos a
ofrecer hacia el sur", reiterando de esta manera la igualdad de trato hacia todos
los Estados y asumiendo como posible la apertura "en algunos años" de la
frontera sur de nuestro país al libre tránsito de personas y mercancías. Asimismo,
propuso crear un "zar" de la frontera sur y garantizar la defensa de los inmigrantes
guatemaltecos mediante la intervención de la Comisión Nacional de Derechos
Humanos en este rubro.
Sus acuerdos con el presidente guatemalteco, Alfonso Portillo, se circunscribieron
a la creación de una comisión bilateral encargada de dar seguimiento a los
La Política Exterior de México hacia Centroamérica: Del Conflicto de la Década de los Setenta al Proyecto Mesoamérica
114
programas fronterizos y profundizar el tratado de libre comercio con Guatemala, El
Salvador y Honduras.
Por su parte, Honduras recibió a Fox con grandes expectativas: la trascendencia
de su triunfo electoral fue reconocido por el presidente Flores, quien se refirió a él
como "el hombre que cerró con broche de oro el legado democrático del milenio
para América Latina y puso fin a la espera y sufrimientos de los mexicanos".
Sin embargo, las peticiones de Honduras hacia México fueron mayores: un
compromiso de México con los indocumentados, un tratado de libre comercio que
promueva las inversiones y el empleo, que México se sume a la propuesta del
presidente venezolano Hugo Chávez de ofrecer precios del petróleo preferenciales
a los países pobres, además de solidaridad en la reconstrucción del país tras la
tragedia del huracán Mitch. Para la clase dirigente hondureña, que es también la
empresarial, el triunfo de Fox daría nuevos bríos a la relación con México,
abriendo expectativas sobre el desarrollo económico de la región.
A las peticiones hondureñas Fox respondería con una serie de propuestas entre
las que destacan su disposición de revisar el Acuerdo de San José "a fin de
adecuarlo a los tiempos y precios actuales"; la creación de un plan a largo plazo
para el desarrollo conjunto del sureste mexicano y Centroamérica en base a
inversiones, libre comercio y flujos de migrantes y el diseño de un fondo de
contingencia contra desastres en la región.
En cuanto a la promoción del desarrollo económico de la región, destacó la
reunión que tuvieron empresarios mexicanos y costarricenses, al lado de la
participación en la gira de los gobernadores priístas de Chiapas, Puebla, Tabasco,
Campeche, Yucatán y Quintana Roo y de los representantes de los Estados de
La Política Exterior de México hacia Centroamérica: Del Conflicto de la Década de los Setenta al Proyecto Mesoamérica
115
Veracruz y Oaxaca y su apoyo al proyecto de desarrollo regional, mediante la
firma del acuerdo para el desarrollo del sureste mexicano como base del primero;
mismo que pretende ser la vía para impulsar el desarrollo regional con México
como conductor.
Es en este contexto de declaraciones a favor del fortalecimiento de la cooperación
y el estrechamiento de los lazos de los países centroamericanos con México, que
fue presentado el Plan Puebla Panamá cuyo objetivo es conducir al desarrollo de
los Estados del sureste de México. Así, se afirma que "en Centroamérica, el Plan
de Desarrollo Regional Puebla-Panamá constituirá el eje para promover el
desarrollo integral y a largo plazo del sur de México y de los países de América
Central".
El 27 de noviembre del 2000, al presentarse el Gabinete Presidencial, Florencio
Salazar Adame, designado Coordinador Presidencial del PPP, destacó el atraso
que vive la región e hizo énfasis en que la desigualdad regional “tarde o temprano,
atenta contra la seguridad nacional”. De esta forma se buscaba poner al tema de
la pobreza en el primer nivel de las discusiones y prioridades del país.
El 12 de marzo del 2001 se hizo la presentación oficial del PPP en la residencia
oficial de Los Pinos, contando con la presencia de Enrique Iglesias, Director del
Banco Interamericano de Desarrollo (BID), representantes de los países
centroamericanos y otros invitados especiales, quienes desde un inicio avalaron el
proyecto. En esa reunión se destacó que el PPP surge de la necesidad de
aminorar la brecha entre el norte y el sur de México, y hacer partícipes a los
países centroamericanos en este proceso internacionalizando de esta forma el
proyecto y tomando por sentado que la cooperación sería pieza clave para el éxito
La Política Exterior de México hacia Centroamérica: Del Conflicto de la Década de los Setenta al Proyecto Mesoamérica
116
de la iniciativa. México se asume como “país puente”, una especie de interlocutor
entre los países pobres y ricos.
5.1. Evaluación socioeconómica de la región mesoamericana:
consideraciones estratégicas para implementar el PPP
5.1.1. Evaluación socioeconómica de la región
La zona geográfica contenida entre Puebla y Panamá, abarca una superficie de
1046.3 mil kilómetros cuadrados, de los cuales un poco menos de la mitad
corresponde a territorio mexicano (48.2%) y el resto a los países
centroamericanos (51.8%). En el caso de México, los estados del sur sureste
incluidos son: Campeche, Chiapas, Guerrero, Oaxaca, Puebla, Quintana Roo,
Tabasco, Veracruz y Yucatán, y representan el 27.5 % del territorio mexicano,
mientras que en el caso centroamericano contempla la inclusión de Guatemala,
Belice, Honduras, El Salvador, Nicaragua, Costa Rica y Panamá.
Actualmente la región cuenta con una población de casi 64 millones de habitantes
(27 millones en México y 37 en Centroamérica), con una fuerte preponderancia de
población indígena.
Se calcula que, si la tasa de fecundidad continúa estable, para 2025 la población
crezca hasta llegar a 92 millones de habitantes (34 México y 58 en
Centroamérica). Indudablemente, la dinámica de desarrollo económico de estas
sociedades no mejora, para el año 2025 tendremos una población extensa y
excluida que provocará focos de inestabilidad política y social. Tarde o temprano
La Política Exterior de México hacia Centroamérica: Del Conflicto de la Década de los Setenta al Proyecto Mesoamérica
117
estos problemas podrán atentar contra la seguridad nacional y que, por lo que
deben encontrarse en el centro de las prioridades nacionales.
Datos Generales de las zonas que comprende el Plan Puebla Panamá
Población
total –
millones-
% Población
indígena
% Superficie %
Sursureste mexicano 27.5 43.1 4.1 39.5 504.9 48.2
Centroamérica 36.3 56.9 6.2 60.5 541.4 51.8
PPP 63.8 100.0 10.3 100.0 1,046.3 100.0
Fuente: Secretaría de Relaciones Exteriores, Página Electrónica del PPP.
De este total de población, la económicamente activa (PEA) es de alrededor de 23
millones en todo Mesoamérica, (11.8 millones en el sur sureste de México y 11.1
millones en Centroamérica), de la cual alrededor de 6 millones son indígenas.
Cifras de la CEPAL señalan que en el Istmo Centroamericano (sin tomar en
cuenta a Belice y México) el desempleo asciende a 4.6 millones de personas.
Entre el 2000 y el 2005, deberían haberse creado 330 mil nuevos empleos para
dar cabida a quienes ingresarían por vez primera al mercado de trabajo, al no
cumplirse estas cifras de creación de empleos la migración se convierte en la
única salida.
La Política Exterior de México hacia Centroamérica: Del Conflicto de la Década de los Setenta al Proyecto Mesoamérica
118
Asimismo, la mayoría de los habitantes de la región no cuentan con los servicios
mínimos de salud ni con una alimentación adecuada, lo que incide en su
capacidad de estudiar. El analfabetismo es uno de los problemas más graves de la
región: 21.6% los mayores de 15 años no saben leer ni escribir, lo que provoca la
descalificación de la mano de obra en la región obstaculizando asimismo la
capacidad de movilidad social.
Según datos de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)
47 % de los hogares viven en condiciones de pobreza, únicamente en los países
de Centroamérica y sin contar a Belice.
Dentro del PPP, no se manejan los mismos índices haciendo imposible la
comparación, por lo que para México manejaremos el Índice de Marginación
desarrollado por el Consejo Nacional de Población, cuyos datos más recientes,
cabe señalar, son del año 2000.
El Índice se construye tomando en cuenta los siguientes factores: población
analfabeta, población sin primaria completa, viviendas sin drenaje ni excusado,
viviendas sin energía eléctrica, viviendas sin agua entubada, viviendas con
hacinamiento, viviendas con piso de tierra, población en localidades menores de
5,000 habitantes y población con ingresos menores a dos salarios mínimos.
Conforme a los datos, la mayor proximidad al cero, mayor grado de desarrollo. En
el caso que nos compete, el sur sureste tiene un promedio de 1.103, siendo
Chiapas el que ocupa el primer lugar nacional en marginación (2.2507), seguido
de Guerrero y Oaxaca (2.1178 y 2.0787 respectivamente).
La Política Exterior de México hacia Centroamérica: Del Conflicto de la Década de los Setenta al Proyecto Mesoamérica
119
Asimismo, resulta conveniente señalar que en promedio los estados del sur
sureste de México tienen un ingreso per cápita que es un 50 por ciento menor al
de los estados del norte. Esto ubica necesariamente a estos estados, más cerca
de la realidad de algunas comunidades centroamericanas, que de la realidad de
los estados centrales y norteños de México.
5.1.2. Consideraciones estratégicas
Como lo señalamos en el capítulo anterior, durante la década de los noventa
México dio un impulso extraordinario a las relaciones económicas, políticas y de
cooperación con sus vecinos centroamericanos en el marco del Mecanismo de
Tuxtla.
Las consideraciones estratégicas para considerar a Centroamérica como área
prioritaria de política exterior de México continuaron teniendo la misma raíz que
durante las décadas precedentes: la estabilidad de la zona es un requisito para la
seguridad nacional del país en la medida en que la inestabilidad de la misma
impacta directamente en los estados fronterizos del sur de México.
Asimismo, amenazas a la seguridad como el narcotráfico y el tráfico de armas y
personas aparecieron en la agenda mexicana hacia Centroamérica, considerando
que, dada su naturaleza, la cooperación era la única vía de enfrentarlas.
Sin duda, tres factores han convergido en esta redefinición estratégica de la zona:
La Política Exterior de México hacia Centroamérica: Del Conflicto de la Década de los Setenta al Proyecto Mesoamérica
120
1. El levantamiento armado en Chiapas y el reconocimiento de la existencia de
guerrillas en el sur del país, como el Ejército Revolucionario del Pueblo,
puso en alerta al gobierno mexicano sobre la necesidad de impulsar el
desarrollo del sur del país para evitar mayores brotes de levantamientos
armados.
2. En el marco de la reconfiguración económica internacional Centroamérica
apareció nuevamente como una zona privilegiada por su posición
estratégica (al ser el paso entre el sur y el norte del Continente y entre el
Pacífico y el Atlántico)
3. El reconocimiento de nuevas amenazas a la seguridad de la región como el
narcotráfico, el tráfico de personas y la violencia generada por las pandillas
(maras) que no pueden ser tratadas de forma independiente.
Respecto a los primeros dos factores, no debemos perder de vista que, “en la
zona geográfica del PPP confluyen por lo menos cinco proyectos de integración
regional: el TLCAN, el Mercado Común Centroamericano, la Asociación de
Estados del Caribe, la ALADI (Asociación Latinoamericana de Integración) y el
ALCA (Asociación de Libre Comercio de las Américas), y tres Tratados de Libre
Comercio de México con Centroamérica: Costa Rica, Nicaragua y con el Triángulo
Norte de Centroamérica, conformado por El Salvador, Guatemala y Honduras.
Asimismo, actualmente están en negociación dos más: uno con Belice y otro con
Panamá. Adicionalmente, confluye el Mecanismo de Concertación de Tuxtla
creado en 1991. Bajo esta visión (Q) el PPP aspira a ser instrumento articulador,
que atraiga el activo de la experiencia de estos proyectos para atender una de las
regiones más pobres del continente.”
La Política Exterior de México hacia Centroamérica: Del Conflicto de la Década de los Setenta al Proyecto Mesoamérica
121
De esta manera, los diversos objetivos que México persigue con el PPP son, tanto
de carácter interno como externo. Desde el escenario internacional, el Plan Puebla
Panamá tiene como objetivo crear una zona de intercambio y colaboración entre
nueve estados de México y las naciones centroamericanas, y consolidar a México
como el país de enlace entre el Tratado de Libre Comercio de Norteamérica y los
países centroamericanos. En el ámbito interno, el Plan Puebla Panamá constituye
un instrumento de rearticulación nacional, que aspira a cerrar la brecha existente
entre las comunidades pertenecientes a las dos grandes áreas geográficas del
país (norte-centro vs sur-sureste).
La premisa es abatir la desigualdad regional. Sin embargo, se puede pensar que
en el fondo el objetivo del proyecto podría ser combatir el narcotráfico y la
migración ; temas que han sido los ejes temáticos de las últimas reuniones cumbre
(V Reunión Cumbre de Tuxtla, celebrada en México en 2002 y VI Reunión Cumbre
de Tuxtla, celebrada en Nicaragua en 2004) y que, además no sólo responden a
un interés primario de los miembros de la región para salvaguardar su integridad y
seguridad, sino que tienen una correspondencia clara con la agenda de Estados
Unidos hacia la región: la lucha contra el narcotráfico, el tráfico de armas y la
contención de la migración, como parte de su estrategia de seguridad nacional,
hoy centrada en la lucha contra el terrorismo.
Efectivamente el PPP está diseñado para tener un efecto directo en la migración
hacia Estados Unidos. El área que es la mayor expulsora de migrantes hacia
nuestro vecino del norte, por sus condiciones de pobreza y falta de oportunidades,
será objeto de reformas importantes que mitigarán las razones que obligan a los
habitantes a migrar: si a esos pobladores se les otorgan opciones de vida en su
propia tierra, no tendrán razón válida alguna para migrar.
La Política Exterior de México hacia Centroamérica: Del Conflicto de la Década de los Setenta al Proyecto Mesoamérica
122
Asimismo, hay que reconocer que para la implementación de cualquier proyecto
económico requiere de estabilidad y certeza. Sin duda, con el surgimiento del
Ejercito Zapatista de Liberación Nacional (EZLN), la proliferación de grupos
armados en la región, el narcotráfico y las pandillas (maras) ésta se ha convertido
en una zona de alto riesgo para las inversiones.
No podemos pensar en un área de atracción de inversiones y generación de
empleos (mucho menos en un área de libre comercio a nivel continental ALCA) sin
tener una paz permanente en esa región, entendida no sólo como la desaparición
de los grupos guerrilleros, sino a la desaparición de las causas que los motivaron
a formarse y a levantarse en armas: la pobreza, la marginación, la falta de
servicios básicos y de opciones de vida.
En consecuencia, se proyecta que el PPP tendrá un efecto de estabilidad social,
ya que cada vez las comunidades estarán menos aisladas y tendrán mayor
acceso tanto a los servicios sociales básicos como a la seguridad pública. Llevar
el progreso y mitigar la pobreza como el eje de una política permanente de
desarrollo conducirá a que los problemas sociales sean paliados.
Sin embargo, no todas son buenas predicciones en su implementación.
Desafortunadamente se repite la máxima “ideas buenas, malos ejecutores”.
En esta perspectiva, el plan significa para México en el corto plazo: que la relación
con Centroamérica se manejará con atención particular a las condiciones y trato a
los migrantes, patrullando la frontera sur con más respeto para los derechos
humanos. En el mediano plazo: la integración económica y comercial promoverá, y
abarcará, la integración de carreteras, sistemas de electricidad, ductos de petróleo
y gas, telecomunicaciones, puertos, modernización de cruces de frontera y
La Política Exterior de México hacia Centroamérica: Del Conflicto de la Década de los Setenta al Proyecto Mesoamérica
123
alineamiento de reglamentación. Finalmente, a largo plazo: el proceso de Puebla
Panamá es el espejo de lo que México busca en una relación más intensa con sus
socios del Tratado de Libre Comercio de América del Norte, incluyendo el tránsito
libre de trabajadores.
5.2. Las Propuestas del Plan Puebla-Panamá
De acuerdo a los documentos oficiales, el Plan Puebla-Panamá (PPP) busca crear
una macro-región México-Centroamérica que permita a la región integrarse en el
proceso de globalización, a través de la intensificación de los procesos de
integración, la implantación de políticas públicas coordinadas y de proyectos de
inversión pública y privada en la infraestructura regional, en el fomento a la
inversión productiva, aprovechando las ventajas comparativas de la región, los
recursos naturales y la abundante mano de obra, todo lo cual le dará
competitividad a la región en el marco de la economía internacional globalizada.
El PPP puede ser definido como un “conjunto de redes intergubernamentales de
coordinación, para la aplicación conjunta de políticas públicas, con el fin de
cambiar la estructura económica viciada y retrasada de la región”.
La inclusión del PPP como un capítulo del Mecanismo de Diálogo y Concertación
entre México y los Países Centroamericanos, Mecanismo de Tuxtla, fue aprobada
el 15 de junio de 2001 en el marco de la reunión extraordinaria del Mecanismo,
realizada en San Salvador, donde se presentó la base del mismo conocida como
"Capítulo México".
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124
Al mismo tiempo, se acordó la inclusión dentro del PPP de las iniciativas de
cooperación cuya definición se había venido trabajando con la Comisión
Económica para América Latina (CEPAL) y el Banco Interamericano de Desarrollo
(BID).
La forma como se pretende llevar a cabo el PPP es a través de una serie de
proyectos propuestos para cada una de las iniciativas, denominados
“megaproyectos”.
Son ocho las iniciativas del PPP, a saber:
a) Iniciativa Mesoamericana de Desarrollo Sustentable, tendiente a
promover la conservación y el manejo sustentable de los recursos
naturales y los mecanismos participativos, especialmente de las
comunidades locales, en la gestión ambiental.
Esta iniciativa es “un marco programático estratégico y transversal para asegurar
que todos los proyectos, programas e iniciativas del PPP incorporen prácticas de
gestión ambiental adecuadas y promuevan la conservación y el manejo sostenible
de los recursos naturales (Q) conducentes a la promoción de la sostenibilidad
económica, social, ambiental y cultural de la sociedad. La IMDS presta especial
atención al desarrollo de normas y procedimientos acordados regionalmente para
la aplicación de evaluaciones de impacto ambiental estratégicas en el PPP, que
permitirán a los países participantes diseñar con anticipación planes de gestión y
mitigación ambiental adecuados, lograr efectos sinérgicos entre proyectos y
asegurar la conservación y el uso sostenible de los recursos naturales.”
La Política Exterior de México hacia Centroamérica: Del Conflicto de la Década de los Setenta al Proyecto Mesoamérica
125
Dentro de esta iniciativa, los proyectos a desarrollar son: 1) Gestión ambiental; 2)
Patrimonio cultural y equidad; 3) Preservación y aprovechamiento de los recursos
naturales; 4) Fondo mesoamericano para el desarrollo sustentable.
b) Iniciativa Mesoamericana de Desarrollo Humano, para reducir la
pobreza, facilitar el acceso a los servicios sociales básicos de la
población vulnerable y contribuir al pleno desarrollo de los pueblos
mesoamericanos.
El objetivo de esta iniciativa es “generar en la Región Mesoamericana, bajo un
enfoque de integración regional, un entorno donde sea posible que las personas -
en cada etapa del ciclo de vida- desarrollen completamente sus potencialidades y
disfruten de una vida productiva y creativa de acuerdo a sus propias necesidades
e intereses, tanto a nivel individual, como colectivo”.
En consecuencia, la estrategia de esta iniciativa “busca crear un proceso
acumulativo de construcción y expansión de capacidades y de generación de
oportunidades, a través de intervenciones que permitan potenciar el uso de los
recursos disponibles, generar bienes públicos regionales y cumplir con las metas y
Objetivos del Milenio.” *
Los proyectos a desarrollar en el marco de esta iniciativa son: 1) Capacitación
para el trabajo; 2) Sistema de información estadística sobre migraciones; 3)
Participación de las comunidades indígenas y afro caribeñas en el desarrollo local;
4) Manejo y conservación de recursos naturales por parte de organizaciones
campesinas, indígenas y afro caribeñas.
La Política Exterior de México hacia Centroamérica: Del Conflicto de la Década de los Setenta al Proyecto Mesoamérica
126
c) Iniciativa Mesoamericana de Prevención y Mitigación de Desastres
Naturales, para promover la prevención y mitigación de desastres
naturales e incorporar la consideración de gestión de riesgo en los
proyectos de todos los actores.
“Por su ubicación geográfica y las características climáticas y geomorfológicas, la
región mesoamericana comparte muchos de los mismos riesgos de desastres. De
ello deriva que la cooperación y refuerzo mutuo en la gestión del riesgo es una
prioridad compartida y sentida por los gobiernos y los pueblos de la región. La
iniciativa incluye proyectos orientados a aumentar la información disponible y
fidedigna de los desastres derivados de los fenómenos hidro-meteorológicos y
mejorar la orientación de dichos servicios hacia la demanda incluyendo el sector
privado.”
Son tres proyectos a desarrollar en el marco de esta iniciativa, a saber; 1)
Desarrollo de mercado de seguros para riesgos de catástrofe; 2) Concientización
pública para la prevención de desastres; 3) Información hidro-meteorológica para
la competitividad.
d) Iniciativa Mesoamericana de Promoción del Turismo, para promover el
desarrollo del turismo ecológico, cultural e histórico mediante acciones
regionales que destaquen la complementariedad, las economías de
escala y los encadenamientos productivos del turismo.
En la medida en que “en la región mesoamericana la actividad turística reviste una
importancia especial por su peso relativo en el producto interno bruto de la región,
con gran dinamismo respecto a otras actividades tradicionales, y su elevada
La Política Exterior de México hacia Centroamérica: Del Conflicto de la Década de los Setenta al Proyecto Mesoamérica
127
capacidad generadora de empleo”, el PPP contempla que la actividad turística
generadora de desarrollo en la región.
Los proyectos que se enmarcan en esta iniciativa son: 1) Formulación y promoción
de proyectos eco-turísticos indígenas; 2) Cuenta satélite de turismo y certificación
de la sostenibilidad turística; 3) Desarrollo de circuitos turísticos integrales.
e) Iniciativa Mesoamericana de Facilitación del Intercambio Comercial,
para fomentar el intercambio comercial en la región mediante una
reducción de los costos de transacción en el comercio entre los países
y promover la participación de pequeñas y medianas empresas en las
exportaciones regionales.
El objetivo de la iniciativa es contribuir a dinamizar el intercambio comercial en la
región mesoamericana. La iniciativa incluye acciones que buscan reducir el costo
y tiempo de las transacciones transfronterizas, con el fin de facilitar el intercambio
intra-regional y promover un uso más competitivo de la infraestructura de
exportación. Asimismo, incluye proyectos orientados a facilitar y ampliar el
comercio de la región mediante la armonización de los distintos cuerpos
normativos que regulan el comercio exterior, en particular: las normas de origen y
normas técnicas, y la aplicación y armonización de normas fito y zoosanitarias.
Asimismo, esta iniciativa incluye el inicio de acciones tendientes a una mayor
integración financiera que permita obtener los beneficios de economías de escala
y mejores condiciones de financiamiento a los sectores productivos.
La Política Exterior de México hacia Centroamérica: Del Conflicto de la Década de los Setenta al Proyecto Mesoamérica
128
En consecuencia, esta iniciativa “complementa los proyectos de infraestructura,
que también están orientados a mejorar aspectos clave de la competitividad,
energía, vial y telecomunicaciones, para crear condiciones idóneas para facilitar el
tránsito de mercancías y personas en carreteras mejoradas.”
Tres proyectos se desarrollan dentro de esta iniciativa: 1) Modernización y
simplificación de trámites en los pasos fronterizos; 1) Facilitación de negocios y
homologación de tratados comerciales; 3) Promoción de pequeñas y medianas
empresas (PYMES) exportadoras.
f) Iniciativa Mesoamericana de Integración Vial (actualmente denominada
únicamente Iniciativa Mesoamericana de Transporte), para promover la
integración física de la región buscando facilitar el tránsito de personas
y mercancías y, de esta manera, reducir los costos de transporte.
Al momento de lanzarse el PPP, se estimaba que 70% de sus principales
corredores viales estaban en mal estado. En América Central, los costos de
transporte internacional por carretera son dos veces más caros que en los Estados
Unidos. En consecuencia, la iniciativa propone crear una Red Internacional de
Carreteras Mesoamericanas (RICAM), compuesta por dos corredores principales
sobre el Pacífico y el Atlántico y Ramales y Conexiones Complementarias.
“La iniciativa contempla proyectos de rehabilitación y mejoramiento de las
principales carreteras de la región según normas técnicas y lineamientos comunes
para la regulación del transporte, el mantenimiento de las rutas, la prevención de
desastres naturales y mitigación de los impactos ambientales y sociales.”
La Política Exterior de México hacia Centroamérica: Del Conflicto de la Década de los Setenta al Proyecto Mesoamérica
129
El desarrollo del Corredor Puebla Panamá, el Corredor Atlántico y los Corredores
Complementarios, son los tres proyectos de esta iniciativa.
g) Iniciativa Mesoamericana de Interconexión Energética para
interconectar los mercados de energía, en particular eléctricos, con
miras a promover una ampliación de las inversiones en el sector y una
reducción del precio de la electricidad.
El objetivo de esta iniciativa es promover el desarrollo económico y social de la
región, propiciando una mayor y mejor cobertura del servicio eléctrico y la
conformación de mercados eléctricos mesoamericanos para atraer la participación
del sector privado, particularmente en el financiamiento de nuevos proyectos de
generación que demanda el desarrollo económico de la región, a fin de reducir el
costo de la electricidad para los usuarios finales y mejorar la competitividad de las
empresas. Asimismo, la iniciativa “persigue promover el uso eficiente de los
recursos naturales de la región para la producción de energía eléctrica,
particularmente para beneficio de las comunidades rurales que actualmente no
cuentan con servicio eléctrico.”
Los proyectos que conforman esta iniciativa son: 1) Sistema de interconexión
eléctrica centroamericano, SIEPAC; 2) Interconexión México-Guatemala; 3)
Interconexión Guatemala- Belice.
h) Iniciativa Mesoamericana de Integración de los Servicios de
Telecomunicaciones, para ampliar la oferta y promover el acceso
universal a los servicios de telecomunicaciones.
La Política Exterior de México hacia Centroamérica: Del Conflicto de la Década de los Setenta al Proyecto Mesoamérica
130
Esta iniciativa busca promover una sociedad mesoamericana de información,
mediante la conectividad y el aprovechamiento de las tecnologías de información y
comunicaciones (TIC´s) como herramientas modernas de desarrollo. El objetivo es
“ampliar el acceso de la sociedad a una nueva dimensión de oportunidades
digitales de desarrollo, tanto mediante el desarrollo de la infraestructura para la
conectividad de alta capacidad de transmisión e intercambio de información y
datos, como por medio de la promoción del acceso universal y de proyectos y
mecanismos regionales que atraigan mayores inversiones públicas y privadas en
estos servicios y que induzcan una más efectiva, más amplia y más competitiva
utilización social de las TIC´s para elevar los niveles y calidad de vida en
Mesoamérica.”
Para ello se alentará la construcción y explotación, con participación del sector
privado, de una infraestructura de telecomunicaciones moderna y de alta
capacidad, para mejorar la interconexión de los países centroamericanos y los
estados del sur sureste de México entre sí y con el resto del mundo.
El proyecto básico de esta iniciativa es la integración de una red regional de fibra
óptica.
Asimismo, el PPP pretende que la dinámica económica se base en seis nichos
industriales fundamentales:
1. Agricultura, agroindustria y biotecnología
2. Textil
3. Partes electrónicas
4. Autopartes
La Política Exterior de México hacia Centroamérica: Del Conflicto de la Década de los Setenta al Proyecto Mesoamérica
131
5. Turismo sustentable
6. Petroquímica.
Se pretende que estos nichos industriales se desarrollen como conglomerados de
empresas proveedoras de materias primas e insumos para la producción,
articulados y coordinados con una compañía eje.
El PPP plantea que las políticas de gobierno deben estimular la inversión privada
en proyectos productivos, dotándola de incentivos fiscales y certidumbre a través
de la seguridad jurídica y del desarrollo de la infraestructura necesaria. "Entre las
líneas que contempla en Plan están: Garantizar el acceso al crédito; deducibilidad
inmediata de las nuevas inversiones que se realicen en la región sur-sureste;
incentivos fiscales, vía gasto, a las decisiones de inversión en materia de
agricultura, ganadería y pesca en la región; búsqueda de mercados a los
productos regionales; y líneas específicas de apoyo a las actividades agrícolas,
manufactureras y del sector turismo. (...) eliminando los obstáculos regulatorios
que, sin justificación legal, existen todavía en la actividad productiva".
Asimismo, se pretende desarrollar la infraestructura de comunicaciones desde un
enfoque multimodal, es decir, el desarrollo uniforme de carreteras, vías férreas,
puertos y aeropuertos, teniendo como punta de lanza la creación del corredor
transísmico multimodal, para integrar al sur-sureste de México con el resto del
país y, posteriormente, reproducir este esquema en Centroamérica; lo anterior
facilitará el acceso de los productos de la región hacia resto del mundo, pero en un
primer término, hacia Norteamérica, al tiempo que atraerá la inversión privada
para el desarrollo de estos proyectos.
La Política Exterior de México hacia Centroamérica: Del Conflicto de la Década de los Setenta al Proyecto Mesoamérica
132
En consecuencia, se plantea la conectividad de las carreteras como concepto
práctico ya que de acuerdo a Aguilar Zinzer "de nada sirven los acuerdos de libre
comercio, los incentivos a las exportaciones o la apertura de las fronteras si no
existen medio físicos para transportar mercancías, personas e ideas".
Otro elemento base del PPP, es el desarrollo de la infraestructura energética de la
región, basada en los grandes yacimientos petroleros y de gas natural del sureste
mexicano, sin la cual el desarrollo integral de la región no es viable. "Por ello, con
la concurrencia de las empresas paraestatales Comisión Federal de Electricidad
(CFE) y Petróleos Mexicanos (Pemex) y los inversionistas privados, debe
promoverse la instalación de nuevas unidades industriales en los estados de la
región, mejorando y ampliando las redes de suministro de energía”.
Para dotar al PPP de un marco institucional, a la Cumbre de los Ocho Presidentes
corresponde el mandato de las acciones del PPP, en este caso fueron aprobadas
las ocho iniciativas mesoamericanas; así como la integración de la Comisión
ejecutiva del mismo, formada por un representante presidencial de cada uno de
estos ocho países.
Esta Comisión Ejecutiva será apoyada por el Grupo Técnico Interinstitucional,
formado por el Banco Interamericano de Desarrollo, el Banco Centroamericano de
Integración Económica, la CEPAL, la Corporación Andina de Fomento, el sistema
de Integración Centroamericana y el PNUD, como órgano especializado técnico de
la Comisión Ejecutiva, cuya función será la de asesorar a la Comisión sobre la
viabilidad de los proyectos.
Asimismo, se instaló la Comisión de Alto Nivel para la Promoción y Financiamiento
formada por el Presidente del Banco Interamericano de Desarrollo (BID), los
La Política Exterior de México hacia Centroamérica: Del Conflicto de la Década de los Setenta al Proyecto Mesoamérica
133
Secretarios de Hacienda de los 8 países y los secretarios de Finanzas de los
Estados del sur-sureste de México. Esta Comisión apoyará a la Comisión
Ejecutiva e identificará las fuentes de financiamiento, públicas, privadas y de la
Banca de Desarrollo, para llevar a cabo, en un primer término, las ocho iniciativas
mesoamericanas.
En cuanto a las inversiones, cabría señalar que, al mes de junio de 2002, se
elaboró un estimado de inversión para las diferentes iniciativas, mismo que se
proyecta aumentar en la medida en que se incorporen nuevos proyectos o se
definan estimaciones para otros ya incluidos.
La Política Exterior de México hacia Centroamérica: Del Conflicto de la Década de los Setenta al Proyecto Mesoamérica
134
PPP: Estimación de inversiones requeridas (a junio de 2002)
INICIATIVAS US$
Desarrollo Sostenible 58.850.000
Desarrollo Humano 41.950.000
Prevención y Mitigación de Desastres 25.900.000
Turismo 36.150.000
Facilitación Comercial y PIMES 8.700.000
Transporte 1/ 4.326.000.000
Interconexión Eléctrica 405.300.000
Telecomunicaciones 101.500.000
TOTAL 5.004.350.000
1/ Cifras Actualizadas a marzo de 2004
Fuente: Sistema de Integración Centroamericana, con datos del BID.
En el caso de la implementación en México del PPP, el Documento Básico del
Plan, en su Capítulo México, señala los tres ejes estratégicos (EE) que guiarán el
desarrollo del PPP:
1. Fortalecimiento Institucional
La Política Exterior de México hacia Centroamérica: Del Conflicto de la Década de los Setenta al Proyecto Mesoamérica
135
Partiendo de la premisa de que es necesario impulsar acuerdos y convenios entre
los diferentes actores del gobierno y sociedad civil, que coadyuven a la integración
de políticas públicas diferenciadas para la región sur sureste, facilitando la
coordinación y ejecución de las acciones encaminadas al mejoramiento del nivel
de vida de sus habitantes, este Eje Estratégico tiene la finalidad de dotar a la
región de mecanismos de coordinación y foros de discusión que promuevan el
diálogo, la construcción de acuerdos y la convergencia de esfuerzos en los
diferentes ámbitos del desarrollo integral de la región.
El 7 de abril de 2004 se creó la Comisión Intersecretarial Plan Puebla Panamá con
el objeto de coordinar acciones para fomentar, fortalecer y dar seguimiento a las
políticas, estrategias y programas. La Comisión es presidida por el Secretario de
Relaciones Exteriores y participan en ella los titulares de las Secretarías de
Gobernación; Hacienda y Crédito Público; Desarrollo Social; de la Función
Pública; de Comunicaciones y Transportes; de Economía; de Turismo; de Medio
Ambiente y Recursos Naturales; de Salud; así como el Banco de Comercio
Exterior, el Banco de Obras y Servicios Públicos y de la Comisión Nacional para el
Desarrollo de los Pueblos Indígenas.
2. Desarrollo Humano y su entorno
A partir del reconocimiento de la necesidad de reducir rezagos sociales y niveles
de pobreza del sur sureste, así como la vulnerabilidad de la región a los desastres
naturales, se planea impulsar una serie de proyectos para fomentar el desarrollo
humano de la región.
Hasta 2004, los proyectos implementados fueron:
La Política Exterior de México hacia Centroamérica: Del Conflicto de la Década de los Setenta al Proyecto Mesoamérica
136
• 5 Hospitales Integrales con Medicina Tradicional en Puebla.
• Hospital de Alta Especialidad en Mérida, Yucatán y Oaxaca, Oaxaca.
• Hospital de Alta Especialidad en Oaxaca, Oaxaca.
• Vigilancia Epidemiológica Regional (Capítulo México).
• Erradicación del Fecalismo al Aire Libre en Yucatán.
• Atlas de Peligros del Sur Sureste (Capítulo México).
• Sistema de Información Estadística sobre Migraciones
A partir del año 2005 se ponen en marcha los siguientes proyectos:
• Salud preventiva (a partir de 2005):
• Vigilancia Epidemiológica Regional
• Erradicación del Fecalismo al Aire Libre en Yucatán
• Atlas de Peligros del Sur Sureste
• Sistema de Información Estadística sobre las Migraciones en Mesoamérica
3. Desarrollo Económico: Integración Productiva y Competitividad
Los proyectos contemplados para desarrollar este Eje Estratégico son:
Desarrollo de agrupamientos industriales
La Política Exterior de México hacia Centroamérica: Del Conflicto de la Década de los Setenta al Proyecto Mesoamérica
137
a) Cuenca Industrial Forestal del Golfo de México
Dado que la región cuenta con ventajas comparativas para desarrollar una cuenca
industrial forestal de alta competitividad para los mercados nacional e
internacional, el objetivo de este proyecto es desarrollar en Campeche, Chiapas,
Tabasco y Veracruz un proyecto integral de cadena productiva de alta
competitividad en la cuenca específica industrial formada por el sur de Veracruz,
Tabasco, norte de Chiapas y sur de Campeche, para la producción de celulosa y
tableros de madera a partir de plantaciones forestales comerciales.
b) Integradora Productiva de Maderas Finas Tropicales
A partir del reconocimiento del gran potencial de la región para productos
derivados de las maderas y del hecho de que no hay valor agregado en los
mismos, se pretende fomentar encadenamientos productivos y desarrollo del
cluster de maderas tropicales. Todos los estados están integrados a este proyecto.
Turismo
a) Desarrollo de proveedores de la industria turística
El objetivo es generar eslabonamientos productivos en los sectores estratégicos
de la región para incrementar la derrama de recursos y crear más empleo en la
región. Se piensan desarrollar empresas competitivas que provean a la industria
turística de los bienes y servicios que actualmente importa la industria turística del
Caribe Mexicano.
La Política Exterior de México hacia Centroamérica: Del Conflicto de la Década de los Setenta al Proyecto Mesoamérica
138
A partir de estrategias de encadenamientos productivos se persigue que la
industria turística genere una mayor derrama de recursos y empleo; así como
estimular el desarrollo económico en sectores estratégicos para la región.
b) Circuitos Turísticos
A partir del aprovechamiento del alto potencial turístico de la región, se pretende
desarrollar nuevos productos turísticos (rutas o circuitos estatales y/o
interestatales) que logren comercializar los distintos atractivos de la región que
actualmente se encuentran dispersos, aislados y sin cumplir con estándares de
calidad.
Innovación Tecnológica
El objetivo es desarrollar un modelo para crear un entorno que facilite la
transferencia de tecnología a las empresas de sectores estratégicos de la región
Sur Sureste. El proyecto busca adaptar modelos exitosos a las condiciones y
necesidades de la región.
Clima de Negocios
a) Modernización de Registros Públicos de la Propiedad, a fin de otorgar
seguridad jurídica a los actos inscritos en el registro Público de la
Propiedad, mediante la sustitución del sistema registral de libros por un
sistema de cómputo. Estados participantes: Guerrero, Campeche,
Tabasco y Veracruz.
La Política Exterior de México hacia Centroamérica: Del Conflicto de la Década de los Setenta al Proyecto Mesoamérica
139
Mercado Mesoamericano
a) Central de Abasto Virtual, la finalidad es desarrollar una plataforma que
propicie la comercialización de productos regionales en mercados
alternativos a los tradicionales, con mayor valor agregado, así como los
servicios logísticos necesarios para su desplazamiento. Se pretende que los
productores locales dispongan de una importante oportunidad para vender
sus productos de manera económica y confiable, con una mayor apertura de
mercado que representa la posibilidad de exportar a nuevas y distintas
regiones.
b) Centro Logístico, que se desarrollará en el estado de Chiapas con impacto
regional. El objetivo es mejorar la competitividad de productos clave de la
región a través de la innovación logística de sus cadenas de suministro.
c) Armonización de Normas Fito y Zoosanitarias (Iniciativa Mesoamericana de
Facilitación del Intercambio Comercial)
d) Modernización de Aduanas y Pasos Fronterizos (Iniciativa Mesoamericana
de Facilitación del Intercambio Comercial)
e) Armonización de Regulaciones y Normas Técnicas (Iniciativa
Mesoamericana de Facilitación del Intercambio Comercial)
La Política Exterior de México hacia Centroamérica: Del Conflicto de la Década de los Setenta al Proyecto Mesoamérica
140
f) Armonización de los Horarios de las Aduanas (Iniciativa Mesoamericana de
Facilitación del Intercambio Comercial)
g) Corredores, Ramales y Conexiones
Queda claro que el PPP se presentó como la estrategia para abatir la pobreza y
marginación social existentes en el sureste del país, al tiempo que sería el
catalizador para el desarrollo de Centroamérica en su conjunto. En consecuencia,
la política exterior de nuestro país hacia la región, seguiría con su tradicional línea
de cooperación con la finalidad de promover el desarrollo económico y social del
área.
La diferencia del PPP con los acuerdos tomados en el marco del Mecanismo de
Diálogo y Concertación de Tuxtla, radica en el reacomodo de prioridades. La
articulación de proyectos y esfuerzos que de una u otra forma ya se estaban
implementando bajo un mismo plan, así como el establecimiento de iniciativas que
son válidas como fines en sí mismas, pueden constituirse en una fortaleza del
PPP más que el planteamiento de temas novedosos.
Un elemento adicional que ilustra la convergencia entre el PPP y las prioridades
establecidas por los gobiernos centroamericanos para su región, es el hecho de
que gran parte de los proyectos comprendidos dentro del PPP se están
aprovechando o están siendo coordinados por instituciones centroamericanas
preexistentes.
Por ejemplo, la Iniciativa Mesoamericana de Desarrollo Sustentable parte de
proyectos como el Corredor Biológico Mesoamericano, y que además se
La Política Exterior de México hacia Centroamérica: Del Conflicto de la Década de los Setenta al Proyecto Mesoamérica
141
complementa con el Fondo Centroamericano de Ambiente y Desarrollo
(FOCADES) para formar el Fondo Mesoamericano para el Desarrollo Sustentable
(FOMADES); el de un proyecto de la Iniciativa Mesoamericana para el Desarrollo
Humano que parte del trabajo de la Coordinadora Centroamericana del Campo
(CCC); también en la Iniciativa Mesoamericana de Interconexión Eléctrica se
aprovecha el trabajo que ha venido realizando la interconexión eléctrica de los seis
países de América Central (SIEPAC), entre otros.
5.3. Acciones realizadas en el marco del PPP
Respecto a las acciones concretas realizadas en el marco del PPP debemos
hacer notar que existen pocas fuentes oficiales para su seguimiento. De hecho, la
mayoría de los informes de actividades hacen referencia a las reuniones llevadas
a cabo para el desarrollo de las Iniciativas, pero no hay un recuento exhaustivo de
acciones.
De acuerdo con el informe de actividades que anualmente realiza la Comisión
Mexicana para la Cooperación con Centroamérica y el Caribe del año 2003,
durante ese año se ejercieron 17 millones 843 mil 250 pesos (equivalentes a 1
millón 653 mil 684 dólares) en actividades de cooperación técnica con
Centroamérica y el Caribe que incluyen las actividades de cooperación regional y
bilateral.
Durante 2003 se realizaron 139 actividades en 21 de los 23 proyectos que
integran el Programa Mesoamericano de Cooperación 2003-2004 aprobado en la
V Reunión Cumbre de Jefes de Estado y de Gobierno del Mecanismo de Diálogo y
Concertación de Tuxtla, celebrada el 28 de junio de 2002 en Mérida, Yucatán. Los
La Política Exterior de México hacia Centroamérica: Del Conflicto de la Década de los Setenta al Proyecto Mesoamérica
142
proyectos inciden en seis áreas prioritarias: Educación y Cultura; Medio Ambiente;
Salud; Turismo; Agricultura y Ganadería y Prevención de Desastres.
Conforme a los datos del Sistema de Integración Centroamericano, a marzo de
2004 se registraban los siguientes avances en las iniciativas del PPP:
1. Desarrollo Sostenible
• El Corredor Biológico Mesoamericano se encuentra en ejecución.
• Se firmó un Memorando de Entendimiento para el Proyecto de Desarrollo
Agropecuario y Rural.
• Avances en la implementación de proyectos específicos para la
conservación ambiental en cuatro áreas multinacionales:
a) Cuenca Alta del Río Lempa,
b) Cuenca Binacional del Río Sixaola,
c) Proyección Ambiental y Control de la Contaminación Marítima en el
Golfo de Honduras, y
d) Manejo Integrado de Sistemas en el Golfo de Fonseca. El Programa de
Sistemas de Gestión Ambiental, encaminado al desarrollo de un marco
institucional moderno, está terminando su Plan de Acción.
2. Desarrollo Humano
La Política Exterior de México hacia Centroamérica: Del Conflicto de la Década de los Setenta al Proyecto Mesoamérica
143
• Suscripción del Memorando de Entendimiento sobre Salud para el
programa de Vigilancia Epidemiológica.
• Estimación de montos de inversión hasta el año 2006 para un ámbito
geográfico parcial en la región.
• La Secretaría Ejecutiva de la Comisión de Acreditación y Promoción de
Proyectos Educativos está en operación.
• Avances en la formulación de cinco proyectos más para la investigación y
capacitación en materia educativa.
3. Prevención y Mitigación de Desastres Naturales
• Suscripción del Memorando de Entendimiento en que se amplió la Iniciativa
a ocho proyectos.
• Integración de la Comisión Técnica Regional, en adelante deberá acordar
los respectivos planes de acción, así como incorporar los proyectos
prioritarios nacionales.
4. Promoción del Turismo
La Política Exterior de México hacia Centroamérica: Del Conflicto de la Década de los Setenta al Proyecto Mesoamérica
144
• La Iniciativa se amplió a cinco proyectos, sin embargo, no se conoce el
nivel de avance de los mismos.
5. Facilitación del Intercambio Comercial
• Proyectos financiados y en ejecución:
a) Proyecto Armonización de Normas Fito y Zoo Sanitarias
b) Promoción de pequeñas y medianas industrias.
c) Proyecto de Modernización Informática de Pasos Fronterizos
6. Transporte
• La iniciativa cambió de nombre (de Integración Vial a Transporte) y se
amplió su ámbito sectorial al transporte marítimo y aéreo.
Proyectos en ejecución:
a) Proyecto de Seguridad del Transporte Aéreo (por medio de la Corporación
Centroamericana de Servicios de navegación Aérea (COCESNA))
b) Seguridad Aeroportuaria (ejecutado localmente en cada país con diversos
niveles de avance)
c) Proyecto Corredor del Pacífico (con financiamiento para 1,911 km de los
tramos viales, que se encuentran en construcción).
La Política Exterior de México hacia Centroamérica: Del Conflicto de la Década de los Setenta al Proyecto Mesoamérica
145
• Proyectos gestionando financiamiento
d) Corredor del Atlántico. (se está negociando su financiamiento para 671 km,
que corresponden a un tramo en Belice y dos tramos en Honduras)
e) Proyecto de Ramales y Conexiones Regionales Complementarios muestra
gestiones de financiamiento para varios tramos en obras de 2751 km.
7. Energética
• Proyectos financiados y en ejecución:
a) Sistema de Interconexión Eléctrica (SIEPAC), en etapa de completar el
marco regulatorio y la preparación de licitaciones para 1830 km. de línea de
Panamá a Guatemala.
b) Conexión de México con Guatemala, completando trámites internos para
finalizar la ejecución a finales de 2005.
8. Telecomunicaciones
Suscripción del Memorando de Entendimiento del Proyecto Autopista
Mesoamericana de Información (AMI), ya tiene suscrito un Memorando de
Entendimiento. (En estudio final su estructura técnica y financiera para la
interconexión regional con fibra óptica.)
La Política Exterior de México hacia Centroamérica: Del Conflicto de la Década de los Setenta al Proyecto Mesoamérica
146
Desgraciadamente, pareciera que el impulso inicial y las expectativas que generó
el PPP se han visto rebasadas por las dinámicas propias tanto de México como de
los países centroamericanos. Es notorio que las iniciativas no han avanzado a
ritmos similares, de hecho las que muestran mayores avances son las
relacionadas con la obra física (infraestructura).
Los Presidentes continúan expresando su compromiso de darle prioridad a la
Agenda Social y han dado instrucciones para avanzar en un plan de trabajo de
corto, mediano y largo plazo que permita contar con metas regionales de
desarrollo, tomando como años horizonte el 2015 y el 2020, y dándole prioridad a
los programas de información, consulta y participación con la sociedad civil y los
pueblos indígenas.
Al respecto, podemos señalar que en el caso del gobierno mexicano, el PPP
parece haber dejado de ser una prioridad para el gobierno en la medida en que se
decidió cerrar la oficina presidencial del Comisionado y trasladar las
responsabilidades a la Secretaría de Relaciones Exteriores como instancia
coordinadora, situación que no sería negativa si consideramos que el PPP es una
estrategia de política exterior engarzada a un proyecto muy claro de desarrollo del
sur sureste del país. Sin embargo, cuando se busca información concreta sobre
los avances nos encontramos ante la escasa trascendencia el plan en términos
reales.
Fuera del impulso a la renovación carretera de la región, las estrategias para
desarrollar el plan parecen haberse quedado en un dechado de buenas
intenciones para el futuro.
La Política Exterior de México hacia Centroamérica: Del Conflicto de la Década de los Setenta al Proyecto Mesoamérica
147
De esta manera, si bien es cierto que los recursos destinados al desarrollo del sur-
sureste del país se han incrementado dentro del presupuesto de egresos de la
federación, como se muestra en el mapa, la mayor cantidad de recursos se ha
orientado al desarrollo de infraestructura carretera, mientras que los proyectos de
salud, educación y vivienda (por mencionar algunos) siguen recibiendo
considerablemente menores recursos.
Fuente: Secretaría de Relaciones Exteriores, Presentación de Proyectos para la
región Sur-Sureste en el marco del PPP, 2004. Versión electrónica disponible en
internet en: http://portal.sre.gob.mx/ppp/pdf/proyectossse.ppt.pdf Consultado el 7
de marzo de 2005, 10.30 horas.
Los datos son claros al respecto: la prioridad está siendo la infraestructura sobre
los demás aspectos del desarrollo de las sociedades lo que nos lleva a cuestionar
la forma en que se ha implementado el PPP.
La Política Exterior de México hacia Centroamérica: Del Conflicto de la Década de los Setenta al Proyecto Mesoamérica
148
Presupuesto de Egresos de la Federación, 2002
Fuente: Secretaría de Relaciones Exteriores, Presentación de Proyectos para la
región Sur-Sureste en el marco del PPP, 2003. Versión electrónica disponible en
internet en: http://portal.sre.gob.mx/ppp/pdf/proyectossse.ppt.pdf Consultado el 7
de marzo de 2005, 10.30 horas.
La Política Exterior de México hacia Centroamérica: Del Conflicto de la Década de los Setenta al Proyecto Mesoamérica
149
Presupuesto de Egresos de la Federación 2003
Fuente: Secretaría de Relaciones Exteriores, Presentación de Proyectos para la
región Sur-Sureste en el marco del PPP, 2003. Versión electrónica disponible en
internet en: http://portal.sre.gob.mx/ppp/pdf/proyectossse.ppt.pdf
En el caso de los gobiernos de Centroamérica, podemos afirmar que sin duda
están interesados en impulsar el Plan en el marco de la cooperación para el
desarrollo y atraer los recursos necesarios para paliar los graves problemas
económicos que enfrentan. No obstante, coincidimos con los analistas cuando
señalan que uno de los motivos que más interesaban a Centroamérica respecto al
La Política Exterior de México hacia Centroamérica: Del Conflicto de la Década de los Setenta al Proyecto Mesoamérica
150
PPP era la parte comercial: la posibilidad de ingresar al mercado de Estados
Unidos vía nuestro país, situación que ha quedado eclipsada ante la inminente
firma del acuerdo de libre comercio entre estos países y Estados Unidos.
Al respecto, también valdría la pena señalar que los gobiernos centroamericanos,
especialmente los de El Salvador y Honduras, han mostrado abiertas intenciones
a cooperar con Estados Unidos, teniendo serias diferencias con el gobierno de
México como sucedió con la invasión a Irak, donde participaron con una fuerza
conjunta al lado de República Dominicana en la llamada “Coalición de la
Voluntad”, con lo que aseguraron la firma del acuerdo de libre comercio con
Estados Unidos. Asimismo, estos países han propuesto un plan para reconfigurar
la presencia militar en la subregión: se pretende componer un ejército regional con
el apoyo de Estados Unidos, que, frente a una posible integración económica,
basada en el acuerdo de libre comercio, una de las medidas sería la integración
de las fuerzas armadas, acompañada de una reducción en el gasto militar y
ayudas militares de Estados Unidos.
5.4. Las críticas al Plan Puebla-Panamá
Sin duda, el anuncio del PPP provocó, en un momento determinado, una actividad
internacional de singular importancia. México ha promovido la iniciativa en foros
internacionales, en reuniones con empresarios extranjeros y en visitas de Estado.
Desafortunadamente, el presidente Fox se ha encargado de no generar
certidumbres en torno a la iniciativa, por ofrecer en el extranjero lo que no tiene en
el país: las reformas constitucionales que permitan al capital extranjero invertir en
sectores como la petroquímica, la energía eléctrica y el patrimonio cultural de la
región, los cuales, constitucionalmente, no pueden ser comprometidos. Situación
que al mismo tiempo ha provocado una molestia palpable entre los sectores
La Política Exterior de México hacia Centroamérica: Del Conflicto de la Década de los Setenta al Proyecto Mesoamérica
151
políticos del país, y entre los ciudadanos una idea de que los capitales extranjeros
saquearán al país.
Considerado que gran parte de la población de la región que comprende el PPP
se dedica a las actividades agrícolas, es sumamente criticable que el PPP no haya
incluido al desarrollo rural en su estrategia integral. La actual economía de
subsistencia de la región se basa en la producción agropecuaria. Si no tomamos
en cuenta el desarrollo de este sector y, aún más, si no reconocemos que se
necesita apoyar esa producción de autosuficiencia de la que subsisten la mayoría
de los que viven en extrema pobreza, cualquier estrategia de desarrollo regional
será insuficiente.
Ante varias presiones de diversos sectores el desarrollo rural fue incluido dentro
de la Iniciativa Mesoamericana de Desarrollo Humano y ni siquiera se le consideró
lo suficientemente importante para otorgarle un rango de iniciativa.
Una de las principales críticas que ha recibido el PPP por parte de organizaciones
no gubernamentales, es la forma en que se definieron los proyectos que lo
conforman. En general, se argumenta que la implementación de proyectos como
la red vial, el corredor biológico o la interconexión eléctrica y sus potenciales
impactos no fueron consultados con las comunidades que se pueden verse
afectadas. Cabe destacar además, fuertes oposiciones de organizaciones en
México más que en Centroamérica.
Asimismo, una serie de activistas e intelectuales que están en contra de la
liberalización comercial han alzado su voz en contra del PPP, al señalar, por
ejemplo que "El Plan Puebla Panamá forma parte de un programa integral que
combina intervencionismo político, económico y militar (...), de un proyecto de
La Política Exterior de México hacia Centroamérica: Del Conflicto de la Década de los Setenta al Proyecto Mesoamérica
152
alcance continental e imperial de Estados Unidos, en el que participan sectores del
gran capital financiero, consorcios multinacionales y las oligarquías del Área
México - Centroamericana" , resaltando la participación de empresas de la talla de
Dupont, Novartis, Shell, Texaco, International Paper Company, AT&T, y France
Telecom; al lado de las nacionales Tribasa, Carso, Inbursa e ICA, sólo por citar
algunos ejemplos.
Desde su perspectiva, debemos considerar que los mercados europeos y asiáticos
se han fortalecido como bloques compitiendo con Estados Unidos. Centroamérica
entonces se presenta como una zona rica en recursos naturales y mano de obra
barata, lo cual permitiría a las empresas trasnacionales aumentar sus márgenes
de competitividad, al tiempo que la región es un mercado potencial para la
colocación de sus productos.
En cuanto al desarrollo de una base industrial y tecnificada, se afirma que "el
proyecto asigna a México el papel de país maquilador y mono-productor para la
exportación", en la medida que se pretende atraer la inversión predominantemente
extranjera que aproveche la alta oferta de "ventajas competitivas" que representa
la mano de obra no capacitada, los subsidios y la facilidad de acceso a las
materias primas, con la finalidad de "crear un polo de desarrollo de clase mundial".
Así, por ejemplo, "(...)en Puebla el plan pretende desarrollar zonas maquiladoras -
especializadas principalmente en la producción textil- en regiones campesinas,
para explotar los recursos naturales, la mano de obra indígenas y labriegos, amén
de lograr una reducción de costos en la dotación de servicios públicos"
Al respecto, podemos señalar que efectivamente, el establecimiento de este tipo
de industrias no es un coadyuvante del desarrollo de un país si consideramos la
La Política Exterior de México hacia Centroamérica: Del Conflicto de la Década de los Setenta al Proyecto Mesoamérica
153
calidad de los empleos que ofrece, la prácticamente nula vinculación que el
subsector tiene con el resto de las economías, la transferencia de tecnología y el
desarrollo de las líneas de exportación que dependen de las estrategias de las
corporaciones multinacionales, que trabajan en conjunción con las élites locales y
no precisamente a favor de una estrategia de desarrollo nacional.
Asimismo, a la luz de los proyectos de desarrollo de infraestructura en
comunicaciones, es necesario señalar que la integración del Istmo de
Tehuantepec es un objetivo perseguido por Estados Unidos desde el siglo XIX, -
baste recordar el Tratado McLane - Ocampo -, que de lograrse utilizará los
territorios de México y Centroamérica como paso de tránsito de la industria de
exportación norteamericana, e incluso europea, hacia el Pacífico , reduciendo
costos y tiempos ante la aparente pérdida del control de Estados Unidos sobre las
instalaciones del Canal de Panamá, al tiempo que se pretenden enlazar todos los
puertos del Pacífico hasta este último país.
Por ello, se afirma que el proyecto de desarrollo de comunicaciones multimodal
está claramente orientado a beneficiar a Estados Unidos y a las empresas
maquiladoras que se pretenden establecer en la zona; así por ejemplo, "la
carretera entre Chiapas y Tamaulipas, con fácil comunicación con Guatemala
permitirá mover mercancía entre ese país y Estados Unidos en 22 horas".
Otro aspecto a considerar se relaciona directamente con el programa llamado
"Corredor Biológico Multinacional de Mesoamérica", aprobado durante la III
Cumbre del Mecanismo de Tuxtla con el objetivo de "establecer, a través de los
territorios de México y de los países del Istmo Centroamericano, una red ligada
por corredores de variadas formas de uso de la tierra" ; impulsado por la
Secretaría del Medio Ambiente, Recursos Naturales y Pesca de México y
La Política Exterior de México hacia Centroamérica: Del Conflicto de la Década de los Setenta al Proyecto Mesoamérica
154
financiado por el Banco Mundial, con la participación de diversas empresas
transnacionales como Dupont, Pulsar, Novartis, Bayer, Diversa y Mosanto,
caracterizadas por sus investigaciones biotecnológicas, y las petroleras Shell y
Texaco.
Dados los participantes en el proyecto, los detractores del PPP afirman que el
petróleo, uranio, minerales, agua y recursos genéticos de esta región (la segunda
más grande del mundo después del Amazonas), especialmente de los
Chimalapas, serán utilizados para la producción de alimentos y medicamentos, "en
beneficio de los monopolios y oligopolios multinacionales, que se han propuesto
transgredir y controlar la producción alimentario del planeta”. En este mismo rubro
se inscribe el proyecto de desarrollo de empresas agroindustriales y
biotecnológicas, donde se proyecta la inversión en infraestructura hidro-agrícola,
ofreciendo tierras de temporal con bajos costos de irrigación y equipo tecnológico
a los capitales orientados a estos sectores.
De esta manera, se argumenta que las tierras, hoy en manos de propietarios
ejidales y comunitarios, serán puestas en manos de los inversionistas bajo un
concepto de "asociación" de acuerdo al cual esas tierras serán el "capital"
proporcionado por los agricultores mientras son explotadas por los inversionistas
al tiempo que "cuentan con la "opción" de trabajar en su propiedad a cambio de un
salario”.
En consecuencia, estos críticos del PPP plantean un escenario en el cual cuando
las tierras sean altamente productivas, dado que los empresarios cuentan con el
capital para tecnologizarlas y con los incentivos del gobierno, los campesinos
serán despojados de las mismas, mientras que se incrementará la tendencia de
La Política Exterior de México hacia Centroamérica: Del Conflicto de la Década de los Setenta al Proyecto Mesoamérica
155
los últimos años de producir de acuerdo a la demanda internacional y no planear
una producción orientada a satisfacer las necesidades alimentarias internas.
Por otra parte, el desarrollo del conglomerado energético, es analizado por los
críticos a la luz de lo acontecido en la Conferencia Hemisférica de Energía y en la
Cumbre de Quebec de abril de 2001, donde el presidente Bush hizo
pronunciamientos a favor de la integración energética continental, como forma de
garantizar el suministro de energía a su país en el marco de los problemas de
abasto del último año, mismo que encuentra sus antecedentes en la década de
1980 con el proyecto del Mercomún Petrolero del Norte impulsado por Reagan.
En la actual coyuntura y en un análisis de la perspectiva petrolera para la región
observamos que la industria petrolera estadounidense requiere hacer frente a la
problemática fundamental de satisfacer el consumo nacional a partir de los
suministros petroleros del exterior, ante la insuficiencia de la producción nacional
estadounidense. Así, al tiempo que el Plan Energético de los Estados Unidos
plantea la necesidad de ampliar la cooperación con Canadá, México y Venezuela
en el área, Cheney, vicepresidente de aquel país, presentaba un mapa elaborado
por la CIA de las reservas de gas y petróleo en Veracruz y Campeche.
En este sentido, el aprovechamiento de las cuencas hidrológicas para la
generación de energía, la interconexión eléctrica México - Centroamérica, la
ampliación de Cantarel y el ambicioso proyecto "Centro Energético Minatitlán-
Coatzacoalcos" , centrado en el desarrollo de la industria petroquímica y
generación de electricidad; encuentran su promoción directa desde el vecino del
norte, estrategia que se conjugaría con la iniciativa de permitir la participación de
la inversión privada, sea nacional o extranjera, en el desarrollo de estos proyectos,
beneficiando directamente a las transnacionales petroleras.
La Política Exterior de México hacia Centroamérica: Del Conflicto de la Década de los Setenta al Proyecto Mesoamérica
156
No es necesario recordar que el petróleo constituye un bien estratégico fundado
en un profundo proceso histórico, con gran importancia debido a la capacidad que
ha representado para el gobierno mexicano en lo referente a la negociación con el
exterior.
Si bien el Estado mexicano conserva intacto su derecho a mantener el dominio
directo del petróleo con la exclusividad de explotar, refinar, procesar, producir,
comerciar, transportar, almacenar y distribuir el energético; son claras las
presiones para la apertura del sector. Es por ello que la llamada "integración" del
sector energético transitaría en dos direcciones: la región continuaría siendo el
abastecedor de crudo e importando productos refinados y gas natural; al tiempo
que se avanzaría en la privatización del sector energético y eléctrico mexicano,
una vez lograda la aprobación de las reformas constitucionales necesarias.
Lo anterior se deduce al recordar que, en el contexto de la devaluación de
diciembre de 1994 y de la posterior crisis financiera de 1995, el petróleo volvió a
tener un papel protagónico para la economía nacional al convertirse en el garante
del crédito de 20 000 millones de dólares concedidos por el Ejecutivo
estadounidense a México mediante la firma de una Acuerdo Marco, mediante el
cual México se obligó a “ofrecer al gobierno estadounidense, para su uso
discrecional, información confidencial y clasificada acerca de los recursos
petroleros del subsuelo mexicano para los próximos 10 años. Esto será posible
mediante los informes que deberá enviar Petróleos Mexicanos Internacionales al
departamento del tesoro de los Estados Unidos”. Acuerdo además, que se rige y
es interpretado de conformidad con las leyes del Estado de Nueva York y en
específico de la Corte de Manhatan. Es por ello que coincidimos con Saxe
La Política Exterior de México hacia Centroamérica: Del Conflicto de la Década de los Setenta al Proyecto Mesoamérica
157
Fernández cuando señala que “la política energética seguida por México, no
corresponde a un asunto de globalización, sino de colonialismo”
Finalmente, los detractores del PPP señalan tres elementos extras:
a) El apoyo y financiamiento otorgado al mismo por el Banco Interamericano
de Desarrollo y el Banco Mundial, organismos claramente dominados por
Estados Unidos que, al lado del Fondo Monetario Internacional, se han
erigido en una especie de "correa de transmisión" para la implementación
de las políticas neoliberales de liberalización económica. En el caso del
BID, existe ya una línea de crédito de 4 mil millones de dólares dedicados
a la puesta en marcha del Plan; mientras que el organismo es el
encargado de administrar el Fondo Fiduciario México, compuesto por
capitales nacionales, destinado "a financiar las inversiones en
infraestructura del programa del Istmo."
b) El Plan Sur, con la militarización de la frontera para frenar el flujo de
ilegales y el tráfico de drogas, y los ejercicios militares conjuntos entre el
ejército guatemalteco y el de Estados Unidos en el marco de la operación
"Horizontes Nuevos" , como los eslabones que cerrarían el círculo,
actuando nuevamente en dos ejes principales: por un lado el proporcionar
estabilidad en el área y la consecuente certidumbre a las inversiones; por
otro, el contener los flujos migratorios hacia su país.
c) El que las relaciones comerciales entre México y Centroamérica
históricamente han tendido una baja importancia, siendo siempre
favorables a la balanza comercial mexicana, debido principalmente a la
poca oferta exportable centroamericana. De hecho, entre los productos
La Política Exterior de México hacia Centroamérica: Del Conflicto de la Década de los Setenta al Proyecto Mesoamérica
158
exportados a México por estas economías se encuentran aceites,
semillas, cueros, látex, cacahuates, ajonjolí, alcohol y plásticos; mientras
que importan de nuestro país productos como medicamentos,
electrodomésticos, cemento, hornos, estufas, pasteles y galletas.
Por lo tanto, se concluye que al no constituir una relación comercial de
importancia, el objetivo de la liberalización comercial es únicamente una
justificación dentro de la ecuación del expansionismo dirigido desde los Estados
Unidos vía el ALCA. Proceso en el que México juega un papel clave.
Esta última aseveración se basa en declaraciones de personajes como Thomas
Trebat, gerente del área de análisis económico de Salomón Smith, señalando que
"si Fox tiene éxito el mensaje para América Latina es adelante con la integración
global y con vínculos más cercanos con Estados Unidos, si Fox fracasa, sería un
golpe a las esperanzas de la integración global y a los vínculos cercanos con
Estados Unidos (...) que podría llevar al regreso de soluciones populistas en vez
de las basadas en el mercado"
5.5. ANTECEDENTES DEL PROYECTO MESOAMÉRICA
El Proyecto Mesoamérica comenzó con una primera etapa nombrada “Plan
Puebla- Panamá”, resultado de la Primera Cumbre Extraordinaria de Tuxtla en
2001, del cual, se certificó a través de sus miembros: México (para la región sur-
sureste: Chiapas, Guerrero, Oaxaca, Tabasco, Quintana Roo, Puebla, Veracruz,
Yucatán y Campeche), Belice, Guatemala, El Salvador, Honduras, Nicaragua,
Costa Rica, Panamá y Colombia (miembro oficial del PM desde 2006). No
obstante, las iniciativas del Plan Puebla-Panamá se establecieron como un
mecanismo de cooperación para el desarrollo regional por medio de ocho
La Política Exterior de México hacia Centroamérica: Del Conflicto de la Década de los Setenta al Proyecto Mesoamérica
159
iniciativas orientadas principalmente hacia proyectos de seguridad subregional,
infraestructura carretera, conectividad tecnológica, extracción de recursos
naturales, desarrollo industrial y comercial, e implantación de vías de
comunicación para facilitar el comercio internacional de los países miembros con
el resto del mundo.
Por otro lado, técnicamente, el trayecto del Plan Puebla-Panamá (PPP), entre
2003 a 2005, estuvo inactivo a causa de varios factores; entre ellos, la falta de
estrategia y articulación regional entre sus miembros, sus organismos financieros,
sus socios, sus instancias y sus estrategias. Debido a ello, en 2006, se anunció un
nuevo impulso para éste por parte del gobierno mexicano. Para al año siguiente,
en 2007, se realizó la Segunda Cumbre Extraordinaria de Tuxtla (México) donde
se propusieron nuevos compromisos para alcanzar su fortalecimiento en el corto
plazo de dicha iniciativa. Finalmente, en 2008, se acordó reestructurar al Plan
Puebla Panamá en el marco de la X Cumbre de Tuxtla (México) con una segunda
etapa denominada “Proyecto de Integración y Desarrollo de Mesoamérica”, y es
así como nace este nuevo proyecto económico en Centroamérica.
5.6 Nueva estructura
Después de proponer una reestructuración para el PPP en la IX Cumbre de Tuxtla
de 2007, al siguiente año, en la X Cumbre Ordinaria del Mecanismo de Diálogo y
Concertación de Tuxtla, en Villahermosa, Tabasco (México), los días 27 y 28 de
junio de 2008, participaron los mandatarios Felipe Calderón Hinojosa (México),
Elías Antonio Saca González (El Salvador), Dean Barrow (Belice), Óscar Arias
Sánchez (Costa Rica), Álvaro Colom Caballeros (Guatemala), José Manuel Zelaya
Rosales (Honduras) –entonces Presidente Constitucional–, Daniel Ortega
Saavedra (Nicaragua), Martín Torrijos Espino (Panamá), Álvaro Urbe Vélez
La Política Exterior de México hacia Centroamérica: Del Conflicto de la Década de los Setenta al Proyecto Mesoamérica
160
(Colombia), y República Dominicana (miembro oficial del PM desde 2009) en
calidad de “Estado Asociado” del SICA: con el objetivo de dar un segundo impulso
al Plan Puebla-Panamá, donde acordaron una nueva etapa nombrada “Proyecto
de Integración y Desarrollo de Mesoamérica” o “Proyecto Mesoamérica”.(Asunto
23 de www.proyectomesoamerica.org, 2008, pág. 6).
De acuerdo con la explicación en el sitio web oficial del Proyecto Mesoamérica
(www.proyectomesoamerica. org), el proyecto cumplió con dos etapas. En la
primera etapa, el PPP creó una integración para el desarrollo en infraestructura
eléctrica, de telecomunicaciones y de transporte. Y en la segunda etapa, el
Proyecto Mesoamérica creó, teóricamente, objetivos enfocados a programas
sociales en torno al contexto político y socioeconómico de Centroamérica.
Con esta segunda etapa, el Proyecto Mesoamérica (con siglas PM) estableció
proyectos regionales para fomentar la cooperación entre sus países miembros
mediante cinco elementos: 1) diálogo político; 2) integración regional; 3)
especialización para promover proyectos específicos y apoyar o complementar
proyectos de alcance regional que ejecutan otros espacios e iniciativas; 4) gestión
para facilitar la atracción de recursos financieros con otras agencias de
cooperación internacional a proyectos prioritarios para Mesoamérica; y 5) bienes
públicos regionales que solucionen problemas transfronterizos para los países
involucrados.
También, se estableció el aporte de recursos financieros para determinar el
desarrollo de los trabajos y proyectos de los países miembros con el apoyo del
Grupo Técnico Interinstitucional (GTI) y por las agencias donantes regionales
involucradas. El siguiente párrafo especifica algunos organismos financieros –al
La Política Exterior de México hacia Centroamérica: Del Conflicto de la Década de los Setenta al Proyecto Mesoamérica
161
2009– que operan con el PM, (obtenidos del sitio web www.
proyectomesoamerica.org 2009).
El Banco Interamericano de Desarrollo (BID) destinó en el 2009 al PM más de
US$20 millones no reembolsables para estudios de pre factibilidad y asistencia
técnica y designó a 20 especialistas sectoriales en los temas que se desarrollan
en el marco del Proyecto; 1) El Banco Centroamericano de Integración Económica
(BCIE) ha destinado recursos tanto para estudios de pre inversión como de
inversión en proyectos que apoyan la integración regional; 2) La Corporación
Andina de Fomento (CAF) apoyó el financiamiento de los tramos viales priorizados
por los ministros de transporte, así como proyectos energéticos, entre otros.
Asimismo, la reestructuración del Plan Puebla-Panamá (PPP) al Proyecto
Mesoamérica (PM) consistió prácticamente en un cambio de actividades como en
la dinámica de trabajo, en la estructura organizacional y en el “Acta que
Institucionaliza el Mecanismo del PPP”, planteadas en la IX Cumbre de Tuxtla de
2007.
Por ello, el PM modificó su dinámica de trabajo con la sustitución del esquema
conformado inicialmente por ocho iniciativas, cada una de ellas, con la
responsabilidad de un país acordado en el PPP.
También, con el PM se cambió la interacción entre los distintos actores vinculados
a la agenda mesoamericana y sus instancias para la gestión y seguimiento
efectivo de sus proyectos y programas. No obstante, este proceso de ajuste
incluyó tanto el fortalecimiento de las instancias ya establecidas como la definición
de las relaciones con otros actores para obtener resultados de acuerdo a la nueva
visión del plan, por lo que la estructura organizacional presentó las siguientes
La Política Exterior de México hacia Centroamérica: Del Conflicto de la Década de los Setenta al Proyecto Mesoamérica
162
modificaciones: 1) creación del Consejo Asesor; 2) reorganización de Comisiones
Técnicas en función de proyectos y programas; 3) incorporación de los Ministerios
de Hacienda y Finanzas; 4) apoyo al Grupo Técnico Interinstitucional (GTI) y a la
Comisión de Promoción y Financiamiento (CPF) en todos los proyectos; 5)
formalización de las Oficinas Nacionales (ON’s) y de los Comités
Interinstitucionales; 6) retroalimentación de actores sociales, académicos y
empresariales para desarrollar el diálogo entre las instancias antes mencionadas.
En el párrafo anterior, en relación a la definición de nuevas instancias para el PM,
se destacó la creación del Consejo Asesor; el cual sería un esquema flexible, que
se encargaría de buscar la participación de actores gubernamentales y no
gubernamentales, así como de apoyar el planteamiento e impulso de cada
proyecto o área temática. Por otra parte, el Consejo Asesor se integró por los
Comisionados Presidenciales, los Ministros sectoriales, los miembros de las
Comisiones Técnicas Regionales (CTR’s) 174 y por representantes de los
sectores privado, académico y de la sociedad civil.
Igualmente, se definieron las facultades de las Oficinas Nacionales (ON’s) como
órganos de coordinación de cada país miembro, encargadas del seguimiento en la
ejecución de los proyectos y de establecer la coordinación
174 Las CTR’s son esenciales para integrar los programas de trabajo anuales y
los requerimientos políticos, técnicos y financieros de cada proyecto a ser
revisados por el Consejo Asesor.
Necesaria con los Ministerios de Hacienda y Finanzas para asegurar la
programación de recursos públicos en los presupuestos nacionales que permitan
cumplir con los compromisos regionales acordados en el marco del PM.
La Política Exterior de México hacia Centroamérica: Del Conflicto de la Década de los Setenta al Proyecto Mesoamérica
163
Asimismo, se formalizó la instalación de la Comisión de Promoción y
Financiamiento (CPF), que tiene como propósito apoyar a los países en la
identificación de fuentes alternativas de recursos financieros y de cooperación,
para el diseño y ejecución de los proyectos.
Por otro lado, se modificó el “Acta que institucionaliza el Plan Puebla-Panamá” a
“Acta que institucionaliza el Proyecto de Integración y Desarrollo de
Mesoamérica”, en donde se incluyó un programa de integración y desarrollo; y la
sustitución del esquema de coordinación de las Iniciativas Mesoamericanas por el
de proyectos y programas con base en planes de trabajo anuales.
Quedaron también definidas las áreas temáticas de la siguiente forma: 1)
Transporte; 2) Energía; 3) Telecomunicaciones; 4) Facilitación Comercial para la
Competitividad; 5) Sistema Mesoamericano de Salud Pública (salud pública); 6)
Estrategia Mesoamericana de Sustentabilidad Ambiental (desarrollo sustentable);
7) Programa para el Desarrollo de Vivienda Social en Centroamérica (vivienda); 8)
Sistema de Información Territorial para la Reducción de Riesgos de Desastres
Naturales (desastres naturales); y 9) bienes públicos regionales.
Por último, las funciones de la Cumbre de Presidentes, la Comisión Ejecutiva
(CE), la Dirección Ejecutiva (DE) quedaron prácticamente de la misma manera
como a continuación mencionaremos:
1) Cumbre de Presidentes: Es el órgano superior del PM que sesionará
regularmente en el marco del Mecanismo de Tuxtla, si bien, también
sesionará de manera independiente, y promoverá el diálogo entre
La Política Exterior de México hacia Centroamérica: Del Conflicto de la Década de los Setenta al Proyecto Mesoamérica
164
Cancilleres y Comisionados Presidenciales a fin de lograr una mayor
coordinación y apoyo de los proyectos.
2) Comisión Ejecutiva (CE): Es la instancia que coordinará los trabajos del PM
y se reunirá de manera periódica para dar seguimiento al avance de los
proyectos y programas mesoamericanos, estrategias de promoción,
financiamiento y de vinculación con organismos internacionales, así como
en los esfuerzos de difusión y participación social. También es el órgano
responsable de la evolución de los proyectos y programas ante los
mandatarios. La CE, al igual que la Cumbre de Presidentes, coordinara
sus trabajos bajo el esquema de una Presidencia pro témpore, que sigue
el ciclo de rotación semestral del SICA entre los países de Centroamérica,
con una co-Presidencia Permanente a cargo de México.
Las funciones de la CE son las siguientes:
1) Vigilar por el cumplimiento de los objetivos del PM, y someter a la decisión
de los respectivos mandatarios las propuestas vinculadas que así lo
requieran, previa coordinación con los Cancilleres de los Estado-
receptor;
2) Dar seguimiento y cumplimiento a los planes de trabajo para cada uno de
los programas y proyectos;
3) Invitar y coordinar con los Ministros y/o altas autoridades competentes la
realización de sesiones de Consejo Asesor, a fin de deliberar
La Política Exterior de México hacia Centroamérica: Del Conflicto de la Década de los Setenta al Proyecto Mesoamérica
165
conjuntamente sobre las acciones para el mejor desarrollo y ejecución de
los proyectos;
4) Integrar comisiones técnicas y/o grupos de apoyo ad hoc para objetivos
específicos relacionados con el desarrollo de proyectos y actividades
esenciales. Y en su caso, para continuar coordinando aquellas
comisiones técnicas conformadas por el esquema original de
seguimiento cuando éstas justifiquen su permanencia;
5) Coordinar y dar lineamientos al GTI las acciones necesarias para el
complimiento de los objetivos del PM;
6) Coordinar con la CPF las acciones y estrategias para la promoción y
búsqueda de recursos financieros y de cooperación que se requieran
para la ejecución de los proyectos;
7) Coordinar e impulsar a nivel regional, los proyectos de la agenda
mesoamericana.
8) Fungir como vocera oficial del PM y divulgar ampliamente sus objetivos,
contenidos, alcances y avances;
9) Establecer las alianzas pertinentes con el sector privado, académico y con
las organizaciones de la sociedad civil, conforme a sus objetivos;
La Política Exterior de México hacia Centroamérica: Del Conflicto de la Década de los Setenta al Proyecto Mesoamérica
166
10) Emitir recomendaciones a la Cumbre de Mandatarios sobre la
incorporación de nuevos miembros y observadores; y cuando se admitan
nuevos miembros, suscribir el correspondiente convenio de adhesión.
Elegir al titular de la DE, con base en el perfil que la propia CE
establezca;
11) Ejercer la Dirección Política y Administrativa sobre la DE.
12) Elaborar el Reglamento de Funcionamiento del PM;
13) Cualquier otra que le asignen los Estados Miembros del Proyecto
Mesoamérica.
3) Dirección Ejecutiva (DE): En sus inicios, era operado por el Secretariado
Técnico de la Secretaría General del SICA (SG-SICA). A medida que avanzaron
los trabajos del PPP, se hizo necesario contar con una instancia propia que
ejecutara, apoyara y diera seguimiento a las decisiones, acciones y lineamientos
de la CE, lo que dio lugar a la creación de la DE, con sede en San Salvador (El
Salvador). A partir del 2005, contó con un equipo de trabajo conformado por un
titular y tres ejecutivos que trabajan alrededor de tres ejes estratégicos:
1) Integración productiva e intercambio comercial y competitividad;
2) Desarrollo Humano y su Entorno;
3) Comunicación y Difusión.
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167
5.7 Estrategia y organización temática
A partir de 2008, el PM reorganizó sus dos áreas o ejes temáticos. El primero,
enfocado en proyectos económicos principalmente en infraestructura carretera y
red eléctrica. Y el segundo, enfocado en proyectos sociales en materia de bienes
públicos regionales como salud pública, desastres naturales, vivienda social y
sustentabilidad ambiental, etc. No obstante, Mariela Zunino (2010) puntualizaba la
diferencia temática que existió desde el lanzamiento del PPP en 2001.
Podemos enfatizar que el Proyecto Mesoamérica es la continuación del Plan
Puebla Panamá, o que constituye una nueva fase de éste. Pero en esencia son la
misma cosa: un conjunto de proyectos que busca exprimir al máximo nuestros
recursos naturales para "sacarle todo su jugo". Sin embargo, hay que destacar
que el PM toma nuevas dimensiones políticas y geográficas.
Así pues, mientras que el PPP se enfocaba en la creación de proyectos para la
integración de redes eléctricas, de telecomunicaciones y de transporte, más tarde,
el PM se enfocaría en áreas de salud, medio ambiente, desastres naturales y
vivienda y bienes públicos regionales. Pero añade Zunino (2010) “(Q) su fuerte
sigue y seguirá siendo el mejoramiento y la ampliación de la infraestructura para
un mejor flujo de los bienes y servicios hacia la región, pero también para extraer
sus recursos naturales, en particular energéticos y bióticos”.
Otro punto, es que con un nuevo esquema organizacional, el Proyecto
Mesoamérica también daría prioridad a la seguridad subregional, en específico
con la jurisdicción de la Iniciativa Mérida. No obstante, esto se reflejó a través de
La Política Exterior de México hacia Centroamérica: Del Conflicto de la Década de los Setenta al Proyecto Mesoamérica
168
la Declaración de Guanacaste, firmada en el marco de la XI Cumbre de Costa
Rica en julio de 2009, con diez puntos dedicados solamente a la erradicación del
narcotráfico y al crimen organizado.
“Entre ello acoger con satisfacción la Iniciativa Mérida, como un importante
instrumento de cooperación internacional en el combate a la delincuencia
organizada transnacional, en particular al narcotráfico, con base en un enfoque de
responsabilidades compartidas, pero diferenciadas entre los Estados. Asimismo,
manifestar el deseo de ampliar la cooperación regional contra la delincuencia
organizada y la urgencia de que se incrementen sus fondos para desarrollar y
fortalecer las capacidades de cada Estado”. En ese sentido, reiterar la solicitud al
Gobierno de los Estados Unidos de América para incrementar los recursos de
cooperación que destina a esta materia. (www.proyectomesoamerica.org, 2009)
Por ello, la Iniciativa Mérida –influenciados por Colombia ya como miembro del
PM– adoptaría un modelo de seguridad con tres elementos básicos tomados del
Plan Colombia175: combate al narcotráfico, terrorismo y migración. En relación a
ello, declara Mariela Zunino (2010).
[La Iniciativa Mérida] (Q) es el Plan Colombia aplicado a México. Para México,
significa profundizar el modelo de la "guerra contra el narcotráfico", es decir, más
militares en las calles y en las comunidades, más violaciones a los derechos
humanos de los y las mexicanas por parte del ejército y la policía, y mayor
criminalización de la protesta y de las y los luchadores sociales.
Desde la integración de Colombia en 2006 al PPP, y luego al PM, se hizo de éste
un país geoestratégico, es decir, al igual que México, por su parte, articulado con
La Política Exterior de México hacia Centroamérica: Del Conflicto de la Década de los Setenta al Proyecto Mesoamérica
169
el PM, TLCAN y ASPAN. Por lo que también, Colombia se ha convertido en un
"país bisagra", ya que además está integrado al IIRSA176, y al UNASUR.
175 El Plan Colombia (también llamado Plan para la Paz, la Prosperidad y el
Fortalecimiento del Estado) es un acuerdo bilateral constituido entre los gobiernos
de Colombia y EEUU. Se concibió en 1999, con el objetivo de prevenir el flujo de
drogas ilegales hacia Estados Unidos, así como ayudar a Colombia a promover la
paz, el desarrollo económico, y por otro lado, contribuir a la seguridad en la región
andina.
176 La Integración de la Infraestructura Regional Suramericana (IIRSA). Surgió en
2000 durante la Cumbre de Presidentes de América del Sur, realizada en Brasil.
Se trata de un proyecto en Suramérica a través de la integración de los sectores
del transporte, energía y telecomunicaciones. La IIRSA comprende más de 500
proyectos organizados bajo diez ejes de " Integración y Desarrollo”. Detrás de
estos proyectos subyace una visión meramente instrumentalista de la naturaleza
al pretender eliminar las "barreras naturales" que obstaculizan la libre circulación
de bienes y mercancías entre las diferentes regiones del continente sudamericano.
En otro tema, el Proyecto Mesoamérica como mecanismo de cooperación para el
desarrollo regional es, de igual forma, un esquema de proyectos logísticos para
asegurar el abaratamiento en costos de la circulación de los bienes y mercancías
hacia los centros estratégicos mercantiles y manufactureros o puertos globales en
la economía mundial. Para ello, asevera Mariela Zunino (2010), que tanto en los
objetivos del PM como en los de la Iniciativa Mérida, se necesitaría reordenar
aquellos territorios considerados estratégicos, los cuales, también acabarían
reordenando a sus poblaciones, y por ende, su modo de vida.
La Política Exterior de México hacia Centroamérica: Del Conflicto de la Década de los Setenta al Proyecto Mesoamérica
170
Explica Mariela Zunino (2010), que otra forma de reordenamiento territorial es por
medio de la “modernización del desarrollo regional”, que consiste en despejar
regiones de alta ganancia, desplazando a las poblaciones por medio de la
migración impuesta o concentrándola en núcleos urbanos, como es el caso,
expone la autora, del programa gubernamental “Ciudades Rurales Sustentables”
en el estado de Chiapas (México). De este modo, regiones con alta concentración
de recursos quedaran disponibles para su explotación por parte de capitales
extranjeros, desplazando así, la capacidad del Estado como proveedor del
bienestar.
El propio planteamiento del “reordenamiento territorial”, persiste Zunino, proviene
de un documento que emitió la Comisión Ejecutiva (CE) del PM, donde promueve
una "Política Mesoamericana de Ordenación del Territorio y Acción Regional”, que
permitirá en un principio, definir regiones prioritarias de acción o trabajo, los
objetivos territoriales y fondos estructurales para depurar y lograr una mayor
eficiencia, factibilidad financiera y rentabilidad social de la nueva generación en
proyectos regionales a futuro y que atiendan rezagos históricos.
Finalmente, manifiesta Mariela Zunino (2010) que hay dos maneras de aplicar esta
lógica de “reordenamiento territorial”: la coercitiva y la de causa-efecto. La primera,
se realiza por medio del desalojo a través de acciones legales de expropiación
utilizando la fuerza pública. La segunda, es de manera más silenciosa y
encubierta, propiciando las condiciones necesarias para el traslado obligado de
poblaciones a ejes urbanos; como la falta de apoyo en sectores primarios
principalmente en el campo, lo que ha llevado entonces, a la venta obligada de
tierras comunales.
La Política Exterior de México hacia Centroamérica: Del Conflicto de la Década de los Setenta al Proyecto Mesoamérica
171
Lo que subyace por detrás es un "cambio de uso de suelo": la milpa y la
comunidad en su sentido amplio– se hacen a un lado para dar paso a proyectos
eco turístico, carreteras, represas, monocultivos, agro combustibles y mineras,
siempre bajo el disfraz del desarrollo y el combate a la pobreza.
Con respecto a la explicación sobre las áreas del Proyecto Mesoamérica,
primeramente es importante saber que el financiamiento para ellas provienen
principalmente de los países miembros, organismos privados e internacionales
como el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) entre otros. El BID se destaca
por ser la mayor fuente de financiamiento y por su inversión de dinero al desarrollo
en México y de América Latina y el Caribe, principalmente para obras de
infraestructura. En 2008 el BID ofreció a México recursos por un total de $200 mdd
para "combatir la pobreza" por medio del apoyo a diversos programas como el de
"Oportunidades", también destinó recursos para obras de infraestructura que
permitan una mayor "competitividad e integración regional". No obstante, añade
Zunino (2010), que el BID fue señalado por incumplir en su ejercicio de
transparencia e información sobre el financiamiento y endeudamiento desde el
PPP.
Asimismo, la percepción de financiamiento para los proyectos del PM se
clasificaron en: 1) presupuesto de los gobiernos (proyectos y programas de
inversión pública, principalmente en infraestructura), con recursos propios o
créditos internacionales (BID, BCIE, CAF y México a través del Acuerdo de San
José); 2) cooperaciones técnicas no reembolsables (estudios de pre factibilidad,
programas gubernamentales elegibles a donaciones de organismos
internacionales); y 3) Inversión privada o mixta vía esquemas de Asociación
Público-Privada (APP’s).
La Política Exterior de México hacia Centroamérica: Del Conflicto de la Década de los Setenta al Proyecto Mesoamérica
172
También, los proyectos propuestos del Plan Mesoamérica se simplificaron, ya que
los más de cien proyectos económicos con los que contaba en un principio el PPP
se redujeron en casi 95%, quedando el resto para áreas como energía,
electricidad, salud, telecomunicaciones, biocombustibles, carreteras vivienda y
medio ambiente “en este caso no existen proyectos en materia de educación”.
Según el informe dictado por la Unidad de Seguimiento de Proyectos de la
Dirección Ejecutiva (DE) del PM, el estado de la cartera de proyectos en
porcentajes a junio de 2009, tuvo un total de veintiocho proyectos equivalentes al
65% en proyectos de ejecución; siete proyectos equivalentes al 16% en proyectos
en diseño; seis proyectos equivalentes al 14% en proyectos en gestión de
financiamiento; y dos proyectos equivalentes al 5% de los proyectos concluidos.
En síntesis, el financiamiento obtenido por eje (en porcentaje) a junio de 2009 fue
del 98.3% en el Eje de Integración Productiva y Competitividad, y el 1.7% en el Eje
de Desarrollo Humano y su Entorno. Considerado además, que entre los nuevos
proyectos que se consideraron para las áreas temáticas dentro del PM y sobre los
cuales se han dado los primeros pasos para su incorporación a la cartera de
proyectos se destacan: el desarrollo de otros modos de transporte como el
marítimo de corta distancia (cabotaje) y el ferroviario (en fase de diseño);
programas para compartir experiencias en la producción de biocombustibles (en
fase piloto) y el desarrollo de cuencas forestales.
En seguida, se explicará cada área temática (eje económico y eje social) del PM y
algunos de sus proyectos con datos obtenidos del Informe Ejecutivo del Proyecto
Mesoamérica 2009-2010 presentado por la Comisión Ejecutiva del PM (2011), y
complementada con información de Mariela Zunino (2010).
La Política Exterior de México hacia Centroamérica: Del Conflicto de la Década de los Setenta al Proyecto Mesoamérica
173
5.7.1 Eje económico
También denominado Eje de Integración Productiva y Competitividad. Está
orientado hacia proyectos de: 1) transporte, 2) energía, 3) telecomunicaciones, y
4) facilitación comercial y competitividad. A continuación, se detallan algunos
aspectos sobre cada uno de ellos.
La primera área es de Transporte, está compuesta principalmente por la Red
Internacional de Carreteras Mesoamericanas (RICAM), el cual pretenderá reducir
los tiempos y reducción de costos en logística. La RICAM, ha representado un
avance del 64.3% concluidos o en ejecución, y un 37.7% se concluyeron en 2010.
El financiamiento, al 2011, consistió en $7,192 mdd (millones de dólares), de los
cuales un 70% fueron del sector público y 30%fueron del sector privado; y $2,101
mdd están por financiarse.
El objetivo principal del PM para los proyectos de la RICAM, desde el Plan Puebla-
Panamá, es la construcción de carreteras a lo largo de México y Centroamérica,
siendo este el que ha tenido más avances en los últimos años como en
construcción, rehabilitación y mejoramiento de corredores viales para crear un
sistema de transporte multimodal. Ésta red comprende unos 13,149 km de
carreteras, distribuidas en cinco corredores: dos troncales (Pacífico y Atlántico), el
Corredor Turístico del Caribe, los Corredores Interoceánicos, y los Ramales y
Conexiones Complementarias.
Otro objetivo de la RICAM –que algunas carreteras ya existen, otras están siendo
modernizadas y otras serán construidas–, es crear un “corredor expreso” que
La Política Exterior de México hacia Centroamérica: Del Conflicto de la Década de los Setenta al Proyecto Mesoamérica
174
recorra Colombia, Centroamérica y México con destino a Estados Unidos en un
tiempo promedio de quince a veinte días. También, la RICAM facilitará la conexión
entre las zonas urbanas, zonas productivas y los principales puntos de distribución
y embarque de mercancías, con el fin de estimular la integración de importación y
exportación de comercio, reducción en costo-tiempo vía terrestre, ferroviaria y
marítima para mercados emergentes y desarrollados. Por ello, la RICAM juega un
importante papel, porque abarca desde las costas del Océano Pacífico y del
Atlántico, permitiéndole una comunicación e intercambio de bienes y servicios con
América del Norte y del Sur, Asia y Europa.
En julio de 2010, Honduras y el BCIE firmaron un convenio para financiar la
construcción de un tramo del Corredor Logístico Interoceánico El Salvador-
Honduras, o Canal Seco. El 27 de noviembre de 2010, se registró la apertura del
Puente de “La Amistad” en la frontera “El Amatillo” entre El Salvador y Honduras.
El BCIE aprobó un total de $10.7 mdd a Belice para el mejoramiento y
rehabilitación de la infraestructura del Paso Fronterizo Corozal, ubicado en Santa
Elena, frontera de Belice con México, y la Carretera Sur de Belice, tramo Dump-
Jalacté, que conecta muy cerca de la frontera con Guatemala, con una longitud de
34 km y que será ampliada para contar con dos carriles de 3.65 metros de ancho
cada uno.
En conclusión, el área de transporte (RICAM) será literalmente “las venas” del PM
con el fin de dar flujo carretero a otros puntos geográficos. Respecto a eso se
explicarán con más profundidad más adelante.
Corredor del Pacífico (CP): Es uno de los proyectos emblemáticos del PM. El BID
aprobó una suma inicial de $2.6 mdd en 2009 para este corredor. Es el proyecto
de integración carretero más grande, con alrededor de 3,244 km de largo, cruza
La Política Exterior de México hacia Centroamérica: Del Conflicto de la Década de los Setenta al Proyecto Mesoamérica
175
con seis fronteras y siete países, iniciando en Puebla (México) hasta Panamá.
Pretende ser el principal corredor logístico, con capacidad de transportar el 95%
de las mercancías de la región. Se prevé que sea un corredor de carga comercial
y que sea una ruta alterna a la Panamericana. Sus tramos son El Zarco-Puente
Popoya (Guatemala); Nejapa-Nandaime-Frontera Peñas Blancas (Nicaragua);
Frontera Peñas Blancas-Barranca (Costa Rica).
Para 2010, se formaron tres cooperaciones técnicas por un monto total de $4.1
mdd financiadas por el BID con el objetivo de seguir modernizando las carreteras
que integran al Corredor Pacífico. No obstante, su objetivo es terminar la
infraestructura para el año 2018.
Corredor del Atlántico: Con un largo de 2,906 km, es destinado para el transporte
comercial y turístico. Comprende del Libramiento Villa Hermosa (México),
Taulabe- Valle Comayagua (Honduras), Acoyapa-Las Tablillas (Nicaragua), Bajos
de Chilamate-Vuelta Kooper (Costa Rica).
Corredor Turístico: Con un largo de 1,446 km, pretende unir varias localidades con
el fin de desarrollar al máximo el potencial turístico de la costa caribeña y la selva
maya. Sus tramos son del Caribe: Lagunillas-Santa Elena (Guatemala), La
Pólvora- Paxcaman (Guatemala), El Progreso-Tela-La Ceiba-Trujillo (Honduras).
En octubre de 2009 fue inaugurada la Carretera “El Ceibo”, en Tabasco (México) -
Lagunitas, Petén (Guatemala), la cual pretende integrar destinos de gran atracción
turística como Palenque en Chiapas y Tikal en Guatemala, además, de unir al
estado de Tabasco y abrir una nueva ruta comercial entre México y
Centroamérica.
La Política Exterior de México hacia Centroamérica: Del Conflicto de la Década de los Setenta al Proyecto Mesoamérica
176
Corredores Interoceánicos: Su longitud es de 1,374 km. Su fin es la carga
comercial y servicios logísticos. Se trata de corredores que atraviesan los
diferentes países de una costa a la otra a modo de "canales secos". Comprende
de Quebrachal- Guascorán (Interoceánico Honduras- El Salvador: Cortes- La
Unión), Guachipelín- Barreal-San Miguel de Santo Domingo (Interoceánico Costa
Rica)
Otros programas complementarios (en piloto) de la RICAM es la logística para
cargas en la región mesoamericana ($1.5 mdd) y el transporte sostenible ($1
mdd), su fin es crear “una concepción sostenible del transporte en la región” todo
con financiamiento del BID. También está el Transporte Marítimo de Corta
Distancia (TMCD) ($1 mdd).
En este argumento, facilitar la infraestructura para la mayor y mejor circulación de
las mercancías –antes dicho–, sigue siendo el objetivo primordial del PM. Para
mediados de 2008, la RICAM presentó un avance físico del 50% en sus obras de
construcción y modernización. Para mediados de 2009, los proyectos en
transporte estaban en un 77,3% en ejecución, con un 4.5% concluidos, y el resto
en diseño o buscando financiamiento. A su vez, el Consejo Técnico de
Infraestructura de la Región Sur-Sureste de México, integrado por los estados de
Chiapas, Guerrero, Oaxaca, Tabasco Quintana Roo, Puebla, Veracruz, Yucatán y
Campeche afirmó que en 2009, se alcanzó un 70% en la modernización de la red
federal de carreteras. En 2010, se realizaron más obras como la autopista de
Champotón a Cancún o la carretera de Ciudad del Carmen a Tulum.
Asimismo, una consecuencia producto de la construcción de carreteras para los
proyectos del PM, son los propios daños ambientales como en La Selva Maya,
región de unos 100 mil km2 que comprende los estados de Campeche, Quintana
La Política Exterior de México hacia Centroamérica: Del Conflicto de la Década de los Setenta al Proyecto Mesoamérica
177
Roo, la selva del Peten en Guatemala y gran parte de Belice. Estudios señalan
que de llevarse a cabo todos los proyectos carreteros en la región, unas 311.170
hectáreas de selva podrían ser deforestadas en los próximos 30 años.
La segunda área es de Energía. Esta área pretenderá crear políticas y proyectos
que garanticen la estabilidad energética regional. Es también un componente
estratégico para conectar a toda Centroamérica por medio de proyectos como la
conexión eléctrica de México hasta Colombia a través de más de 2.500 km de
cableados.
Por su parte, el PM utilizará una política de restructuración energética territorial,
con una inversión mixta (privada-pública), y también buscará crear fuentes
alternativas como presas hidroeléctricas, sistemas eólicos, solares y geotérmicos.
En este sentido, la política energética “tentativamente” asegurará al abasto seguro
y barato de energía eléctrica destinada al sector empresarial e industrial, la
construcción y el funcionamiento de carreteras, puertos, industria minera, centros
turísticos, maquiladoras o agroindustrias.
A partir del 2010, el PM contempló una integración energética creando el Mercado
Eléctrico Regional (MER), con los siguientes sistemas de conexión:
a) El Sistema de Interconexión Eléctrica para Centroamérica (SIEPAC);
b) La interconexión eléctrica México-Guatemala;
c) La interconexión eléctrica Panamá-Colombia;
La Política Exterior de México hacia Centroamérica: Del Conflicto de la Década de los Setenta al Proyecto Mesoamérica
178
d) Presas Hidroeléctricas;
e) El Programa Mesoamericano de Biocombustibles (PMB).
a) El proyecto principal de infraestructura llamado Sistema de Interconexión
Eléctrica para Centroamérica (SIEPAC) consiste en el diseño, ingeniería y
construcción de una línea de transmisión de 1,790 km de 230 kilo volts. En total
dispondrá de una capacidad de transporte de energía de hasta 300 mega watts.
Se estima que el costo total del proyecto ascenderá a $494 mdd, de los cuales el
BID ha aportado el 48%, es decir, $240 mdd, lo cual representa la mayor inversión
en dinero del BID. Participan además tres socios extra regionales (ENDESA de
España, ISA de Colombia y CFE de México) a través de financiamiento del BID,
BCIE, BANCOMEXT y CAF. Los responsables de la infraestructura son la Unidad
Ejecutora del SIEPAC, la Comisión Regional de Interconexión Eléctrica (CRIE), la
Empresa Propietaria de la Red (EPR), el Ente Operador Regional (EOR), el
Consejo de Electrificación de América Central (CEAC) y el Grupo Director del
Proyecto SIEPAC (GD-SIEPAC).
En 2007, se realizó la primera base de una de las torres del SIEPAC en el tramo
Cañas-Parrita en Puntarenas, Costa Rica. A principios de 2009, se tuvo un avance
entre seis países del 58.3%. El 25 de octubre de 2010, se energizó el primer tramo
de la red eléctrica del (SIEPAC), entre Costa Rica y Panamá. Dicho tramo está
ubicado entre las subestaciones de Río Claro, en la provincia de Puntarenas,
Costa Rica y Veladero, en la provincia de Chiriquí, Panamá. Teniendo una longitud
de 178 kilómetros, soportados por medio de 455 torres.
La Política Exterior de México hacia Centroamérica: Del Conflicto de la Década de los Setenta al Proyecto Mesoamérica
179
b) El Proyecto de Interconexión México -Guatemala permitirá conectar al sistema
eléctrico de México con el SIEPAC con un financiamiento de casi $56 mdd. En
2009, se inauguraron las obras de interconexión eléctrica entre México y
Guatemala. Su ejecución estuvo a cargo de la Comisión Federal de Electricidad
(CFE), de México y el Instituto Nacional de Electrificación (INDE) de Guatemala.
La conexión consistió en una línea de transmisión de 32 km en México y 71 km en
Guatemala de 400 kv, así como la expansión de dos subestaciones eléctricas
ubicadas en Tapachula, México y “Los Brillantes” en Retalhuleu, Guatemala. El 15
de septiembre de 2010, se suscribió el “Acuerdo de condiciones de operación de
la interconexión eléctrica México-Guatemala”, entre el Centro Nacional de Control
de Energía (CENACE) de México y el Administrador del Mercado Mayorista (AMM)
de Guatemala, con lo que finalizó el período de pruebas de la interconexión entre
ambos países y entró en vigor el contrato de compraventa, mediante el cual, la
CFE exporta energía eléctrica a Guatemala, iniciando de esta forma, la integración
del mercado eléctrico mexicano con el centroamericano.
c) El proyecto de Interconexión Panamá-Colombia pretende conectar a América
Central con América del Sur. Su ejecución está a cargo de la Empresa de
Transmisión Eléctrica S.A. (ETESA) de Panamá y la Interconexión Eléctrica S.A.
E.S.P. (ISA) de Colombia. La ISA cuenta con redes de transmisión eléctrica en
Colombia, Perú, Brasil y Centroamérica, y de fibra óptica en la región andina.
En marzo de 2009, los gobiernos de Panamá y Colombia firmaron un acuerdo
para iniciar obras en 2010 y finalizar en 2017. La obra abarcaría 614 km, incluido
un tramo marítimo de 55 km el "tapón de Darién", uno de los ecosistemas más
ricos en biodiversidad en el mundo con cientos de hectáreas vírgenes. Además, el
trazado también atravesará el departamento del Chocó, en Colombia, región
también conocida por sus abundantes riquezas naturales y el “sistemático saqueo
de sus recursos” (Zunino, 2010).
La Política Exterior de México hacia Centroamérica: Del Conflicto de la Década de los Setenta al Proyecto Mesoamérica
180
d) Para la infraestructura de Presas Hidroeléctricas, existen planes para construir
381 hidroeléctricas a lo largo de Centroamérica y el sur de México. En 2008, se
inició la construcción de la presa hidroeléctrica de “El Chaparral” en el noreste de
El Salvador, por la constructora italiana Astaldi S.P.A., pero las consecuencias de
la construcción de la presa “El Chaparral” serán que más de 8.5 km2 de tierras
quedarán sumergidas, incluidos sitios paleontológicos precolombinos de la cultura
lenca. También, el manejo del cauce del río Torola implicará grandes daños
ambientales por lo que ha implicado un rechazo por parte de cinco comunidades
afectadas. Mismas que han realizado bloqueos y protestas en San Salvador en
contra de estos proyectos por los daños que ocasionarán, manifestando que “(Q)
la electricidad será destinada a un mercado regional y no a la demanda interna”, y
que ello sólo beneficiara en bajas tarifas a los parques industriales, mientras las
urbes agrarias pagarán altas tarifas por energía eléctrica. Por su parte, Mariela
Zunino (2010) expone que “el proyecto viola el convenio 169 de la OIT
[Organización Internacional del Trabajo] ya que no se realizó ninguna consulta con
las comunidades locales”.
En el mismo país (El Salvador), se pretende agrandar la Central Hidroeléctrica
“Cerrón Grande”, el cual, ha causado daños ambientales y reordenamiento
territorial. En Guatemala, el grupo empresarial Terra proyecta construir la presa
Hidro Xacbal, en el departamento de Quiché, la cual será la presa más grande de
Centroamérica. El Grupo Terra es de origen hondureño y su presidente es Fredy
Nasser Selman quien es un empresario de Honduras y pertenece a la familia de
Miguel Facussé Barjum, uno de diez empresarios hondureños culpados de haber
financiado y apoyado el golpe de Estado en ese país en junio 2009.
La Política Exterior de México hacia Centroamérica: Del Conflicto de la Década de los Setenta al Proyecto Mesoamérica
181
Para México, sólo en Chiapas, el PM contempla la construcción de más de diez
presas hidroeléctricas. En Guerrero, pese a la determinante oposición del Consejo
de Ejidos y Comunidades Opositores a la presa “La Parota” (CECOP), el gobierno
federal insiste en dar impulso a la hidroeléctrica “La Parota”.
e) El Programa Mesoamericano de Biocombustibles (PMB), es un proyecto para la
producción de “energías verdes”. En complemento para su estudio se creó la Red
Mesoamericana de Investigación y Desarrollo en Biocombustibles (RMIDB).
El PMB contempla reactivar a las economías estatales o departamentales
mediante la instalación de plantas piloto para distintos tipos de agro-combustibles,
principalmente con tecnología y asesoramiento colombiano. El detalle, es que en
Colombia, el negocio del agro-combustible a deforestado grandes territorios
convirtiéndolos en desiertos verdes –considerados por presentar una disminuida
biodiversidad en zonas de gran vegetación–.
En México, en agosto de 2009, se inauguró una planta de biodiesel en Puerto
Chiapas, el cual, producirá más de doce mil litros de biodiesel por día a partir del
piñón y la palma aceitera. La planta de biodiesel fue construida con asesoramiento
y tecnología colombiana. Asimismo, en Chiapas (México), se instaló el “Centro de
Investigación y Tecnología en Producción de Biodiesel”, proyecto compuesto por
cuatro fases (al 2012, aún se encuentran en las primeras dos, que son de carácter
experimental y de producción a pequeña escala), además, se instalarán módulos
productores de biodiesel de diversas tecnologías, incluyendo el desarrollo de un
módulo con tecnología producida entre México y Colombia.
También, en agosto de 2009, se llevó a cabo la primera reunión de la Red
Mesoamericana de Investigación y Desarrollo en Biocombustibles (RMIDB) en
La Política Exterior de México hacia Centroamérica: Del Conflicto de la Década de los Setenta al Proyecto Mesoamérica
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Chiapas (México), en la que participaron más de 75 representantes de los diez
Estados- receptor del PM, estableciendo a México y Colombia como
Coordinadores Regionales de la RMIDB, quienes en materia de biocombustibles,
elaboraron un plan de trabajo regional. Ante este plan de trabajo, en marzo de
2010, se llevó a cabo una reunión denominada “Grupo de Trabajo de Jatropha”149,
en Chiapas (México), donde se elaboró una propuesta regional para el
mejoramiento genético de la Jatropha. El 26 de noviembre del mismo año, se
inauguró la tercera planta de biocombustibles.
Finalmente, en marzo de 2009, el presidente de Colombia, Álvaro Uribe, inauguró
la planta piloto de producción de biodiesel con tecnología colombiana en
Honduras, en el municipio de Tocoa, departamento de Colón, donde se producirá
combustible a partir de palma de aceite, piñón e higuerilla con la capacidad para
producir hasta diez mil litros de agrocombustibles por día. También en marzo de
2009, se inauguró otra planta piloto en El Salvador, en el municipio de San
Andrés, departamento de La Libertad, donada por Colombia. El Gobierno de
Colombia continúa la coordinación con el BID y autoridades locales para la
implementación de nuevas plantas en Panamá y República Dominicana.
La tercera área es de Telecomunicaciones, está formada principalmente por la
Autopista Mesoamericana de la Información (AMI). La AMI es una infraestructura
de telecomunicaciones de banda ancha (fibra óptica) que brindará digitalización a
los territorios de los países miembros del PM. Con sede en Nicaragua, la AMI
aumentará la capacidad en el uso de tecnologías informáticas de manera
sincronizada, reduciendo el atraso tecnológico e integrándose a la cultura
globalizada. Esta operará mediante la empresa Red Centroamericana de Fibras 149 Jat ropha (arbusto oleáceo) es un género de aproximadamente 175 suculentas, arbustos y árboles (algunos son de hojas caducas, como Jat ropha curcas L.), de la familia de las Euforbiáceas. Las plantas de este género crecen de forma nativa en África, Norteamérica, y el Caribe. El fabricante aeronáutico europeo Airbus efectuó en México un vuelo de demost ración con biocombustible producido en el estado de Chiapas a base de aceite de jatropha en 2011. (FUENTE: www.redmesobiocombust ibles.chiapas.gob.mx).
La Política Exterior de México hacia Centroamérica: Del Conflicto de la Década de los Setenta al Proyecto Mesoamérica
183
Ópticas (REDCA), subsidiaria de la EPR (Empresa Propietaria de la Red) y
financiada por la Corporación Andina de Fomento (CAF). La infraestructura de la
AMI sigue los mismos tiempos y previsiones que la construcción de la red eléctrica
del SIEPAC, con un avance de más del 92% hasta agosto del 2010 en su
construcción.
De forma complementaria la REDCA realizó un estudio de mercado del sector de
telecomunicaciones como insumo clave para la definición de su plan de negocios;
mismo que dio inicio a la ejecución de una cooperación técnica para identificar la
demanda de conectividad por un monto de $75 mdd aportados por la CEPAL.
Por otro lado, en virtud de avanzar con la interconexión regional, México y
Guatemala plantearon interconectar las redes de telecomunicaciones REDCA y
CFE, y establecer un punto de presencia “POP” (conocidos como “hoteles” de
telecomunicaciones), que requiere un tendido de cable de fibra óptica en un tramo
de 180 km, que va desde la subestación “Los Brillantes” en Retalhuleu a la Ciudad
de Guatemala. Este proyecto, de terminarse, permitiría ofrecer acceso neutral a la
red de fibra óptica de la REDCA hacia operadores tipo monopolistas de
telecomunicaciones.
Además, esta interconexión es un factor estratégico, porque representa una
alternativa a la interconexión con cableados submarinos y contribuiría a una
reducción de tarifas digitales o de alta definición. Estos ajustes buscarán
armonizar los marcos regulatorios en materia de interconexión de internet, con sus
correspondientes instrumentos regulatorios por medio de la Comisión Técnica
Regional de Telecomunicaciones (COMTELCA) y con el apoyo financiero del BID
por $320 mdd (millones de dólares). La COMTELCA también definirá el enfoque
de trabajo para la reducción de tarifas de larga distancia internacional (roaming)
La Política Exterior de México hacia Centroamérica: Del Conflicto de la Década de los Setenta al Proyecto Mesoamérica
184
entre los distintos operadores de la región mesoamericana, con el supuesto
beneficio directo para los usuarios.
La cuarta área se llama Facilitación Comercial y Competitividad. Esta área
facilitará el comercio, las inversiones y una circulación económica mediante el uso
de sistemas informáticos y procedimientos aduaneros estandarizados con el fin de
optimizar y agilizar los trámites migratorios y fronterizos. Un ejemplo, aún en fase
piloto (al 2011), es la modernización del Puerto Fronterizo Río Hondo (entre
México y Belice) y “El Ceibo” (México-Guatemala).
Esta área, en complemento, creó una instancia denominada Procedimiento
Mesoamericano para el Tránsito Internacional de Mercancías (TIM), el cual,
procurará la agilización de trámites y reducción de costos en el transporte de las
mercancías al tránsito terrestre y su posible extensión al tránsito marítimo y aéreo.
En 2008, se puso en marcha un programa piloto del TIM, en los pasos fronterizos
“El Amatillo” (El Salvador–Honduras) y Pedro de Alvarado La Hachadura
(Guatemala–El Salvador), que lograron reducir el tiempo promedio de cruce de las
mercancías de más de una hora a un promedio de ocho minutos. En esta fase, la
infraestructura estuvo a cargo del SIECA; y el financiamiento estuvo a cargo del
BID y el BCIE con $3 mdd procedentes de cooperaciones técnicas no
reembolsables.
En julio de 2010, iniciaron las pruebas en el puerto fronterizo Cd. Hidalgo (México)
-Tecún Umán (Guatemala), Puente Ing. Luis Cabrera (Suchiate II); donde se
realizaron 960 operaciones utilizando el TIM, por lo que el 70%, fueron de México
hacia El Salvador, y el resto, hacia Honduras y Nicaragua. Con esta acción, se dio
inicio a la facilitación comercial en todas las fronteras del Corredor Pacífico.
La Política Exterior de México hacia Centroamérica: Del Conflicto de la Década de los Setenta al Proyecto Mesoamérica
185
En otro tema, los objetivos de esta área también fomentarán la cooperación
regional tomando en cuenta las demandas sociales y económicas como a través
de la promoción de oportunidades comerciales como las pymes, el registro de
solicitudes de patentes, entre otros. Un ejemplo, es la iniciativa “LAC FLAVORS”,
que inició en el año 2009, con el objetivo de apoyar a las pymes exportadoras de
la industria agroalimentaria, para expandir sus redes comerciales, acceder a
nuevos mercados internacionales, y fortalecer el intercambio comercial de la
región.
El informe ejecutivo 2009-2010 de la Comisión Ejecutiva (CE) del PM exhibió la
primera realización de la feria “LAC FLAVORS” realizada en 2009, en Cancún
(México); que contribuyó, según el informe, a realizar negocios con 872 citas entre
84 pymes centroamericanas, 10 agencias exportadoras y 23 empresas
importadoras del sector de alimentos de Estados Unidos y Canadá, por un monto
aproximado a $9.2 mdd (millones de dólares) y transacciones a concretar a futuro
por $17 mdd. La segunda realización de la feria “LAC FLAVORS” fue en
Cartagena (Colombia), en 2010, donde participaron 91 pymes centroamericanas,
de las cuales, se ofrecieron productos naturales y orgánicos. Se realizaron,
además, negocios con 1130 citas valoradas en $8.1 mdd y transacciones a
concretar a futuro por $17.3 mdd. Participaron, también, 29 compradores de
Estados Unidos, Canadá, e Italia. Asimismo, participó Haití en calidad de país
invitado.
Otro programa fue el denominado “Proyecto Mesoamericano de Fruticultura
(PROMEFRUT)” ejecutado por la Dirección Ejecutiva (DE) y BID, en constitución
por la llamada “Política Regional de Desarrollo de la Fruticultura (POR-FRUTAS)”.
Su objetivo del PROMEFRUT (2011) es generar mercados para el intercambio de
conocimiento en sanidad y calidad para los productores de fruta.
La Política Exterior de México hacia Centroamérica: Del Conflicto de la Década de los Setenta al Proyecto Mesoamérica
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Finalmente, el 12 de marzo de 2009, se suscribió entre el BID y el PM, un
convenio para la implementación del proyecto “Marco de Cooperación Regional
para Fomentar la Competitividad de la Fruticultura en América Central” con folio
(ATN/OC-11333-RG), con el propósito de recrear al llamado “Estado de bienestar”
en favor del campo que incluye como beneficiarios a Belice, Costa Rica, El
Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua, Panamá y República Dominicana;
con el apoyo de instancias técnicas como el Instituto Interamericano de
Cooperación para la Agricultura (IICA), la Secretaria del Consejo Agropecuario
Centroamericano (SECAC), el Organismo Internacional Regional de Sanidad
Agropecuaria (OIRSA) y la Organización de Información de Mercados de las
Américas (OIMA). Este proyecto tendrá una duración de tres años a partir del 2009
y un presupuesto de $1,234 mdd.
5.7.2 Eje social
Denominado también Eje de Desarrollo Humano y su Entorno. Este eje es el
principal motivo por el cual el Plan Puebla-Panamá se reestructuró aun sin generar
un progreso importante en materia de desarrollo humano.
Otra área del Sistema Mesoamericano es la Salud Pública (SMSP), conformada
por instituciones académicas de investigación y desarrollo en materia de salud
pública –sin explicar que instituciones participan–. Esta área buscará dar una
respuesta de manera rápida a las condiciones de salud en la región con campañas
e intervenciones mediante un trabajo sustentable de salud en las siguientes áreas:
nutrición y alimentación, salud materna infantil, vigilancia epidemiológica, control
del dengue y malaria, vacunación universal, entre otros. En complemento, en
2009, se formalizó el Instituto Mesoamericano de Salud Pública (IMSP). Además,
La Política Exterior de México hacia Centroamérica: Del Conflicto de la Década de los Setenta al Proyecto Mesoamérica
187
en junio de 2010, se anunció la Iniciativa Salud Mesoamérica 2015 (SM 2015), por
un monto de $150 mdd (millones de dólares) financiados a través de la Fundación
Bill & Melinda Gates, el Instituto Carlos Slim de la Salud, y la Agencia Española de
Cooperación Internacional para el Desarrollo (AECID). Los recursos para la
SM2015 son administrados por el BID, instancia que a su vez se coordina con el
PM y el Consejo de Ministros de Salud de Centroamérica (COMISCA) para apoyar
la instrumentación de los Planes Maestros Regionales.
Estrategia Mesoamericana de Sustentabilidad Ambiental (EMSA) o desarrollo
sustentable. Su función es de apoyar, entre otros proyectos, al vigente Corredor
Biológico Mesoamericano (CBM), así como a la protección de ecosistemas
centroamericanos, basándose en tres áreas:
1) biodiversidad y bosques,
2) cambio climático, y
3) competitividad sostenible.
No obstante, el proceso del desarrollo sostenible en Centroamérica empezó casi a
la par de darse a conocer el Informe Brundtland en 1987. Sobre la base de ello, se
creó, en 1989, la Comisión Centroamericana de Ambiente y Desarrollo (CCAD).
Además, México se incorporó al sistema regional mesoamericano de asociaciones
públicas-privadas a través del Acuerdo de San José con el proyecto “Corredores
Biológicos del Sureste Mexicano”, apoyado por el Programa de las Naciones
Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA) y por el Programa de las Naciones
Unidas para el Desarrollo (PNUD).
La Política Exterior de México hacia Centroamérica: Del Conflicto de la Década de los Setenta al Proyecto Mesoamérica
188
En 1997, la CCAD propuso dar impulso a acciones de conservación para la región
centroamericana con el fin de conservar los ecosistemas mediante el
establecimiento de conectores biológicos. Pero fue hasta el año 2000, que se
aprobó la regulación del Corredor Biológico Mesoamericano (CBM) por medio de
una instancia denominada Fondo Global para el Medio Ambiente (GEF, Global
Environmental Facility). Finalmente, en 2001, el CBM se asoció a nivel oficial a los
proyectos medio ambientales del Plan Puebla-Panamá: pero de una manera
incierta hacia la realización de sus proyectos de trabajo, ya que aprobaron, dentro
de estos mismos, la intervención financiera por parte del BM, BID, Japón y EEUU.
Con respecto a las acciones que ha pretendido usar el PM con la Estrategia
Mesoamericana de Sustentabilidad Ambiental (EMSA) para el desarrollo
sustentable a nivel regional, es la de reimpulsar y reforzar la cooperación
ambiental sustentable para permitir el consumo de los recursos naturales por
medio de proyectos como el ecoturismo, la producción forestal y los agronegocios.
Pero las consecuencias a todo ello, son y serán, la explotación del territorio, la
mercantilización de la biodiversidad y la alteración de los ecosistemas. A principios
de 2010, el CBM-México admitió que en los últimos 25 años se ha perdido la mitad
de la cubierta forestal, principalmente a causa del cambio del uso del suelo y el
avance de la frontera agrícola industrial. Expone Mariana Norandi (cit. por Zunino,
2010), que las comunidades campesinas e indígenas “continúan en el mismo
grado de marginalidad que hace 20 años (Q) siendo en México, La Selva
Lacandona una de las regiones de mayor deforestación del país ".
Programa para el Desarrollo de Vivienda Social para Centroamérica. Anunciado
por el gobierno mexicano a través del Acuerdo de San José, su objetivo es
La Política Exterior de México hacia Centroamérica: Del Conflicto de la Década de los Setenta al Proyecto Mesoamérica
189
desarrollar un mercado de financiamiento para la vivienda a largo plazo que sea
sostenible y atienda el rezago habitacional y los índices negativos del desarrollo
humano. Por ello, creó un programa de viviendas de bajo costo que incluyó la
financiación de créditos hipotecarios para 50 mil viviendas, y a largo plazo, se
prevé que sean hasta 500 mil viviendas por un monto aproximado de $1,240 mdd
de financiamiento operados por el BCIE, el cual, pretende extender este modelo a
lo largo de Centroamérica.
El modelo de construcción de vivienda para el “reordenamiento territorial” en
Centroamérica es la última pieza clave del “rompecabezas” para terminar de unir
los proyectos de infraestructura en transporte, energía y telecomunicaciones; ya
que intenta concentrar comunidades dispersas en áreas rurales hacia centros
urbanos. Pero, estas mismas acciones, entre otras, han generado en su índice de
desarrollo humano secuelas para las propias comunidades rurales y su modo de
producción tradicional como migración por falta de empleo y abaratamiento de
mano de obra para los servicios terciarios.
Por otro lado, Chiapas (México), ha sido el mayor destinatario para estos
proyectos a través de dos programas: 1) producción de biodiesel y 2) construcción
de viviendas para “Ciudades Rurales Sustentables” (CRS’s). No obstante, el
Gobierno de Chiapas (2006–2012) identificó que la expansión poblacional es la
principal causa de la pobreza en el estado, por lo cual, éste propuso un modelo de
concentración urbana alternativo. Pero debido a la riqueza en recursos naturales
en Chiapas, afirma Mariela Zunino, la idea original de la construcción de ciudades
sustentables proviene del BM y del BID.
En cuanto a políticas para la construcción de “Ciudades Rurales Sustentables”
(CRS’s), se creó en 2008, un Consejo Consultivo Ciudadano conformado por
La Política Exterior de México hacia Centroamérica: Del Conflicto de la Década de los Setenta al Proyecto Mesoamérica
190
asociaciones y fundaciones civiles y gubernamentales. A continuación, se muestra
una lista de ellos obtenida del sitio web del Gobierno de Chiapas (2011).
Consejo Consultivo Ciudadano de Ciudades Rurales Sustentables está integrado
por el Presidente del Consejo Esteban Moctezuma Barragán (Fundación Azteca),
Raúl Cerón Domínguez (Fundación Telmex), Gustavo Lara Alcántara (Fundación
BBVA-Bancomer), Fernando Peón Escalante (Fomento Social Banamex),
Francesco Piazzesi Tommasi (Fundación Adobe), Guadalupe del Valle del Domit
(Fundación Kaluz, A.C), Roberto Delgado Gallart (Fundación Unidos por Ellos),
Francisco Covarrubias Gaytán (Academia Mexicana de Arquitectura), Roberto
Tapia Conyer (Instituto Carso de Salud), José Madrid Flores (Extensión e
Integración Social del IPN), Arturo Madero Garza (Organización de Empresarios
por la Educación Básica), Jaime Latapí López (Promotor de Desarrollos
Estratégicos Integrales, PRODEI), Javier de la Maza (Fundación Natura
Mexicana), Bernardo Sepúlveda Iturbe (Sistema Educativo Brain Pop), Lorena
Duarte Lagunes (CRIT), Antonio Leonardo Castañón (Farmacias del Ahorro),
Ángel René Estrada Arévalo (Rector de la Universidad Autónoma de Chiapas),
Alfonso Fong Dubón (Cámara Mexicana de la Industria de la Construcción,
delegación Chiapas), Arbey León Castillejos (Colegio de Ingenieros Civiles de
Chiapas), Manuel de Jesús Pérez Gómez (Colegio de Arquitectos Chiapanecos),
María Elena Brindis Rodríguez. (Asociación de Padres de Familia de Chiapas),
Jorge Amín Simán Estefan (CANACO), Carlos Martín Coutiño Rodríguez
(COPARMEX).
En conclusión, el programa para “Ciudades Rurales Sustentables” (CRS’s)
despejará espacios para la explotación de recursos naturales. Pero la
consecuencia a ello, explica Mariela Zunino (2010), será que varias comunidades
trabajarán en plantaciones de exportación o agrocombustibles, en las minas, en
las maquiladoras o en el sector servicio como chóferes o meseras en centros
La Política Exterior de México hacia Centroamérica: Del Conflicto de la Década de los Setenta al Proyecto Mesoamérica
191
turísticos. Y continúa Zunino, que más de dos mil personas viven en las más de
400 viviendas reunidas en la primeras Ciudades Rurales de Nuevo Juan de
Grijalva y en Santiago el Pinar, este último, es uno de los municipios más pobres
de Chiapas, y a la vez, donde persiste el levantamiento revolucionario del EZLN.
Al 2011, están en construcción las Ciudades Rurales de Jaltenango, Emiliano
Zapata e Ixhuatán, Copainalá (en estudio).
El área denominada Sistema Mesoamericano de Información Territorial para la
Reducción de Riesgos de Desastres Naturales (SMIT). Esta área se encargará, en
materia desastres naturales: desarrollar políticas para la prevención de pérdidas
humanas y económicas e integrar sistemas de protección civil.
Comúnmente, los mayores desastres naturales en Centroamérica (inundaciones,
sismos, volcanes activos, huracanes, terremotos, etc.) coinciden con las zonas de
mayor densidad demográfica y de territorios con abundante producción agrícola.
La CEPAL (2000) informó que entre el período de 1970 a 1999, los daños
materiales que ocasionaron los desastres naturales en Centroamérica fueron por
un monto total a $22,450 mdd, en donde añade, que es una cifra anual promedio
de $748 mdd. Ello equivale a cerca de 1.8% del producto interno bruto regional.
También, en el mismo período los desastres originaron la muerte o desaparición
de 55,734 personas, 119,076 heridos, y 3.2 millones de afectados directos,
equivalente casi al 10% de la población total de la región en 1998.
Aun sin tener avances concretos, en 2009, se desarrolló un informe denominado
“Diagnóstico Regional de la Oferta y la Demanda de Información Territorial” sobre
amenazas, vulnerabilidad y riesgos en los países de la región mesoamericana. En
2010, también se desarrolló un informe denominado “Estrategia de Reducción de
Brechas en la Gestión de la Información Territorial” para diseñar un programa de
La Política Exterior de México hacia Centroamérica: Del Conflicto de la Década de los Setenta al Proyecto Mesoamérica
192
fortalecimiento institucional en materia de información científica para la toma de
decisiones sobre planificación territorial con enfoque de prevención de desastres.
Para finalizar, el financiamiento para el SMIT proviene de una cooperación técnica
no reembolsable del BID (operador financiero) por unos $800 mdd que serán
complementa, por recursos de los Estados miembros del PM y del Centro del
Agua del Trópico Húmedo para América Latina y el Caribe (CATHALAC). El BID,
para esta área, ha diseñado un préstamo para emergencias por desastres
naturales (cobertura para huracanes y terremotos). En un primer caso, se financió
un préstamo contingente para Honduras por un monto de $100 mdd.
Técnicamente se encuentran otras dos operaciones de préstamo contingente para
Costa Rica y Panamá. Por otro lado, República Dominicana cuenta con un
préstamo contingente de $100 mdd desde finales de 2009 para asegurar los
eventos.
5.8 Proyectos en ejecución
La mayor parte de los proyectos enunciados con anterioridad continua siento de
corte económico. De hecho, son prácticamente los mismos que se originaron
durante el PPP. Algunos, como la RICAM y el SIEPAC ya fueron revisados con
anterioridad, puesto que desde que comenzó el PPP son los proyectos más
importantes. Ahora analicemos con mayor atención los de impacto ambiental, de
salud y de vivienda que son los de mayor penetración en la sociedad
Centroamericana.
La Política Exterior de México hacia Centroamérica: Del Conflicto de la Década de los Setenta al Proyecto Mesoamérica
193
5.8.1 Sector ambiental.
Estrategia Mesoamericana de Sustentabilidad Ambiental (EMSA)
La EMSA es un esquema de cooperación entre las autoridades ambientales de la
región, que se apoyan en la Comisión Centroamericana de Ambiente y Desarrollo
(CCAD), y tiene el objetivo de promover el desarrollo sustentable. Su trabajo se
integra de 2 aspectos esenciales, según el mismo portal del PM:
A) Cambio climático: reducir la vulnerabilidad, y construcción de sistemas
económicos bajos en carbono y canje de deuda por reducciones de
emisiones de gases de efecto invernadero.
B) Competitividad sostenible: producir de manera más limpia, evaluar el
impacto ambiental en proyectos de infraestructura, minería y demás
actividades económicas.
Los proyectos más importantes en este plan de acción son el fortalecimiento del
Corredor Biológico Mesoamericano, un Sistema Regional de Áreas Naturales
Protegidas, una Red de expertos en Gestión Integral de Cuencas Hidrográficas y
un Sistema Mesoamericano de valoración económica y social de ecosistemas.
5.8.2 Salud y vivienda
Sistema Mesoamericano de Salud Pública (SMSP)
La Política Exterior de México hacia Centroamérica: Del Conflicto de la Década de los Setenta al Proyecto Mesoamérica
194
El SMSP es un mecanismo de coordinación que busca una mayor colaboración
regional, basada en los Objetivos de Desarrollo del Milenio (OMD). El sistema fue
creado en 2008, y está focalizado en áreas como: vacunación, nutrición, salud
materna, enfermedades transmitidas por vectores.
De este sistema se desprende el Instituto Mesoamericano de Salud Pública
(IMSP), el cual está encargado de coordinar el desarrollo de los mecanismos de
gobernanza política, y tiene el objetivo de integrar las iniciativas regionales. Lo
conforman instituciones académicas, de investigación y desarrollo en salud
pública. El apoyo de estas instituciones consiste en el otorgamiento de becas para
cursos, diplomados, maestrías y doctorados.
Las unidades ejecutoras son los ministerios de Salud Pública, y las instituciones
que lo conforman son el Instituto Gorgas de Estudios de la Salud de Panamá, el
Centro de Investigaciones y Estudios de la Salud (CIES) de Nicaragua, el Instituto
Nacional de Salud Pública (INSP) de México, Universidad de Costa Rica, la
Facultad de Medicina de la Universidad de El Salvador, la Facultad de Ciencias
Médicas de la Universidad de San Carlos en Guatemala, y el Colegio de la
Frontera Sur (ECOSUR) en Chiapas.
Programa para el Desarrollo de Vivienda Social en Centroamérica
Se trata de un programa que pretende consolidar un mercado de financiamiento
para la demanda de vivienda a bajo costo. Tiene el objetivo de promover el
financiamiento para soluciones habitacionales mediante el otorgamiento de
La Política Exterior de México hacia Centroamérica: Del Conflicto de la Década de los Setenta al Proyecto Mesoamérica
195
créditos dirigidos, tanto para la adquisición de vivienda como para su
mantenimiento y ampliación.
Según el estatus oficial el proyecto está en etapa final de ejecución y cuenta con
una inversión de casi 33 millones de dólares, provenientes del gobierno mexicano,
el cual también ha aportado asistencia técnica a través de la Sociedad Hipotecaria
Federal, junto con el Acuerdo San José. Los encargados son el Banco
Centroamericano de Integración Económica (BCIE) con el apoyo de la Sociedad
Hipotecaria Federal (SHF) de México, y entidades nacionales del sector vivienda.
Hasta 2013 se reportaban 39 desembolsos para préstamos a través de 10
instituciones centroamericanas. Con un total de 37, 532,830 de dólares, el
programa ha cubierto 6, 033 familias de ingreso bajo en Costa Rica, Honduras, El
Salvador, Guatemala y Nicaragua.
Se ha recalcado que los avances más significativos del PPP fueron en materia de
infraestructura, y en el PM es la misma situación, concretamente en vías de
comunicación y sistema de energía eléctrica. De los dos grandes ejes de trabajo
que el PM planeaba en un comienzo, el económico ha superado en inversión y
avances concretos al eje social, y es necesario recordar que dentro de los
objetivos oficiales del megaproyecto estaba incorporar políticas sociales que el
PPP había olvidado.
Así, hasta esta fecha, el Proyecto Mesoamérica no ha cumplido el cometido de
incorporar y otorgar mayor peso a los proyectos sociales. Los dos proyectos más
importantes del PPP –RICAM y SIEPAC- continúan siendo los más relevantes, en
cuanto a captación de inversión y avances, en el PM.
La Política Exterior de México hacia Centroamérica: Del Conflicto de la Década de los Setenta al Proyecto Mesoamérica
196
Partiendo de la conclusión de que ambos megaproyectos, tuvieron y siguen
teniendo como principal fundamento la creación de infraestructura para
aprovechar las competencias regionales –biodiversidad, energéticos, fuerza de
trabajo, localización-, se intuye que el objetivo era la generación de infraestructura
a costa de lo ambiental, y sin retomar lo social como es la salud y la vivienda.
5.9 Sometimiento de la región Mesoamericana. (La deuda externa)
Existe una relación estrecha entre el total de la deuda pública y la deuda
ecológica, pero es menester de este trabajo contrastar la primera concretamente
la deuda pública. Por lo anterior es necesario reconocer las características del
vínculo entre ambas:
La economía ecológica ha sacado a la superficie el cuerpo sumergido del iceberg
de la deuda. El juego de la deuda no es una cuestión moral sujeta a un cálculo
estrictamente económico. Lo que está en juego no es la deuda financiera del
tercer mundo, sino la deuda oculta del primer y segundo mundo: el hiperconsumo
del Norte y la sobreexplotación ecológica del Sur, el pillaje, la rapiña y la
devastación de los recursos del mundo subdesarrollado que alimentó el desarrollo
industrial, vaciando sus potenciales productivos y viciando sus recursos
ambientales (Leff, 2002 pp.34).
Frente a una crisis económica, los países en vías de desarrollo se plantean la
necesidad de una renegociación de la deuda financiera existente, por lo que
generalmente solicitan créditos a la comunidad internacional –Fondo Monetario
Internacional, Banco Mundial–, ya sea para reactivar su economía o para
La Política Exterior de México hacia Centroamérica: Del Conflicto de la Década de los Setenta al Proyecto Mesoamérica
197
refinanciar la deuda. Estos préstamos se condicionan a la realización de
determinadas políticas económicas, conocidas como Programas de Ajuste
Estructural. Tales programas tienen la finalidad de contener la inflación y equilibrar
la balanza de pagos, y consisten, entre otros aspectos, en mejorar la relación de
intercambio comercial y sobreexplotar los bienes y servicios
Los préstamos están condicionados a lograr un equilibrio fiscal, lo que implica
reducir el gasto público, entre otras cuestiones:
Un endeudamiento externo crea un clima de inseguridad que perjudica
sostenidamente el comportamiento inversor debido a los efectos cambiantes y
desestabilizadores provenientes de las variaciones de los tipos de interés y de
cambio (Fritz, 2005 pp 9).
La necesidad de pagar la deuda externa implica que parte de los recursos con los
que cuenta un país sean destinados al pago de ésta, por lo que la inversión que
podría ser utilizada para educación, obra pública, salud, vivienda, o incluso para
garantizar la seguridad alimentaria, es dirigida hacia el pago de la deuda.
Ante esto, los países en vías de desarrollo procuran un ingreso monetario que
permita saldar la deuda, que en cierta medida proviene de la explotación de sus
ecosistemas y de su fuerza de trabajo:
La necesidad de pagar la deuda y el hecho de que en general los países más
endeudados reciban cada vez menos por sus productos los obliga a exportar más
y más, aumentando los recursos necesarios para acabar obteniendo los mismos
ingresos (CDEs, 2003 pp 7).
La Política Exterior de México hacia Centroamérica: Del Conflicto de la Década de los Setenta al Proyecto Mesoamérica
198
El pago de la deuda tiene un papel trascendental en las economías de los países
en vías de desarrollo, en cuanto al rumbo que se debe tomar para refinanciarla y
reducir cuando menos los intereses, y también con respecto al porcentaje del PIB
que se destinará para tal cometido. De modo que los bienes y servicios
ecosistémicos son una oportunidad para la inversión privada, nacional y
extranjera.
Los megaproyectos obedecen a estos fines, y el PPP y el PM no fueron la
excepción. 177 Existe el consenso sobre el rezago económico de la región, así
como del bajo nivel de desarrollo de los países centroamericanos y los estados del
sureste mexicano. Lo que cabe cuestionar es la forma en que se pretende
impulsar a la región, y si es la única alternativa para ello.
177 Los datos de Belice, Guatemala, Nicaragua, Panamá y República Dominicana
corresponden a deuda externa pública. Fuente: Elaboración propia con datos de
CEPAL, 2014.
La deuda externa de la que los países de la región son deudores históricamente,
pone en riesgo la autonomía de los gobiernos, y por ende, sus bienes y servicios
ecosistémicos, así como su fuerza de trabajo, quedan expuestos a la
vulnerabilidad que implica la introducción de la región a la dinámica del mercado
mundial.
La Política Exterior de México hacia Centroamérica: Del Conflicto de la Década de los Setenta al Proyecto Mesoamérica
199
CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES
Ante un mundo globalizado donde las relaciones comerciales, el intercambio
cultural y aun los movimientos sociales reivindicativos parecen ya no conocer
fronteras, resultad paradigmático lo lejano que México se encuentra de sus países
vecinos del sur, en especial de los países centroamericanos, con quienes se
comparte no solo un pasado común, sino toda una condición económica, social y
humana actual.
Las relaciones internacionales se han vuelto tan vastas y complejas, que han
obligado a buscar novedosos enfoques para su estudio, y como extensión, al
campo de la política exterior.
Los grandes paradigmas ideológicos son insuficientes para interpretar los
fenómenos de cambio de un mundo y un continente en transformación. Hay que
desestructurar el pasado para observarlo con una óptica diferente a lo que
únicamente significó.
De ahí que la diplomacia mexicana se involucró, sin saberlo, en una dinámica de
cambio mundial y que ahora la interpreta como parte de la modernidad que aún se
da en los países en desarrollo.
El Estado mexicano supo acoplar su política externa, a la larga tradición
diplomática que había sustentado durante todo el siglo XX. La defensa de la
soberanía de los estados, la autodeterminación de los pueblos, la cooperación
para el desarrollo y la solidaridad entre naciones, se pusieron en marcha con
mayor vigor como no había sucedido en otras circunstancias
La Política Exterior de México hacia Centroamérica: Del Conflicto de la Década de los Setenta al Proyecto Mesoamérica
200
Desde la óptica de la interdependencia era necesario desplegar una política
exterior hacia la región que promoviera la firma de los acuerdos de paz y la
estabilidad vía la cooperación para el desarrollo. En consecuencia, México jugó un
papel central en la firma de los acuerdos de paz que cerraron los largos conflictos
de la región, al tiempo que mantuvo su perspectiva de liderazgo subregional en
aras de promover la estabilidad y desarrollo de la zona, para garantizar de esta
manera la paz.
Por ello, la lógica de las Cumbres del Mecanismo de Tuxtla se enmarca en la
estrategia mexicana de promover la consolidación de la paz, la democracia y la
estabilidad de la región, mediante la creación de condiciones de desarrollo para
abatir la pobreza y el fortalecimiento de los sistemas de integración a base de
tratados comerciales. La cooperación con Centroamérica, fundada en cuestiones
económicas, podría cumplir con otros dos objetivos básicos: promover la imagen
de México como el modelo de desarrollo económico a seguir, permitiendo la
implementación de las políticas de ajuste estructural promovidas por el Fondo
Monetario Internacional en la zona y garantizar el propio desarrollo económico de
México mediante la estabilidad regional.
Ello nos hace ver que la denominada nueva política exterior de esos años se
ajustó a las condiciones que se presentaban, en ese momento, en los territorios
vecinos del sur, bajo los principios tradicionales jurídicamente aceptados en el
mundo y a la conformación de un nuevo orden internacional. Pero no hubo una
aplicación rígida de esos principios, sino que se adecuaron a las condiciones que
se atravesaban. De ahí que el concepto de nueva dio la pauta para un análisis de
la política exterior a la luz del enfoque de la modernidad, como sinónimo de
cambio y transformación.
La Política Exterior de México hacia Centroamérica: Del Conflicto de la Década de los Setenta al Proyecto Mesoamérica
201
Al aplicarse dicha política, se enfatizaba que la continuidad de los principios,
independientemente de los matices sexenales, respondían a la gran tradición
moderna de la Revolución mexicana que supo inspirarlos. De esa forma, México
asumía su propia soberanía e independencia lo que le permitió ir transformando su
quehacer internacional.
La modernidad de la política exterior trajo consigo nuevos caminos de ejercer en la
diplomacia como la creación del Grupo Contadora para empujar la paz, contribuir
a la solución negociada de la crisis centroamericana y prevenir los riesgos de un
conflicto militar generalizado en la región, así como sus consecuencias en la
estabilidad y el desarrollo nacional.
Gracias al mecanismo de concertación de Contadora y el apoyo a los Acuerdos de
Esquipulas, México pudo insertarse en una nueva dinámica de participación
regional e internacional que le valieron un reconocimiento y un liderazgo mundial.
Y es aquí también cuando se engarza de forma clara y definitiva el elemento de
desarrollo interno del sur-sureste mexicano con el de Centroamérica. Claramente,
nuestra política exterior asume abiertamente su papel de gestora del desarrollo
económico de México.
De esta manera, el PPP aparece como una estrategia de política exterior de
México que, además de cristalizar la perspectiva de cooperación hacia
Centroamérica, incorpora un elemento fundamental: el reconocimiento de la
necesidad de impulsar el desarrollo del sureste del país. El gobierno mexicano ha
reconocido que la lógica de desarrollo capitalista requiere una región que ofrezca
La Política Exterior de México hacia Centroamérica: Del Conflicto de la Década de los Setenta al Proyecto Mesoamérica
202
ventajas reales al capital internacional: estabilidad social, mano de obra
capacitada, infraestructura adecuada y recursos naturales.
No obstante su vocación por promover el desarrollo integral de la región, al
parecer en el caso mexicano los recursos orientados a la creación de
infraestructura carretera en el marco del PPP supera por mucho los destinados a
la promoción del desarrollo humano. Por ello, la gran prueba del PPP será su
desarrollo desde una perspectiva social y no meramente monetaria, esto es, que
se dirija al verdadero desarrollo de las comunidades del sur de nuestro país y de
las sociedades centroamericanas y no únicamente siente condiciones perfectas
para el desarrollo de empresas transnacionales que no beneficien en nada al país.
Ante esto, en 2007, surgió una propuesta de reestructuración para el Plan Puebla-
Panamá, lo que generó que para 2008, nuevamente a través de la Cumbre de
Tuxtla, se le diera un segundo impulso, con una nueva etapa denominada
“Proyecto de Integración y Desarrollo de Mesoamérica” o “Proyecto Mesoamérica”,
que además incluyó la admisión de Colombia como miembro oficial.
Esta reconfiguración, del Plan Puebla-Panamá al Proyecto Mesoamérica, consistió
prácticamente en refinanciar, simplificar y dividir los programas del eje económico
y del eje social; fortalecer diplomáticamente la Iniciativa Mérida como proyecto de
seguridad regional entre Estados Unidos, México, Centroamérica y Colombia; y
reestructurar su organización, que incluyó, además de las instancias ya
establecidas (Cumbre de Presidentes, CE, GTI, DE, CTR), en la creación de la
Comisión de Promoción y Financiamiento (CPF), Oficinas Nacionales (ON’s).
Hay que mencionar, que el Proyecto Mesoamérica, desde su inicio, se evaluó para
poder aumentar estas capacidades entre sus miembros, pero, en realidad, este
La Política Exterior de México hacia Centroamérica: Del Conflicto de la Década de los Setenta al Proyecto Mesoamérica
203
modelo solo ha servido para lograr explotar los recursos energéticos y la mano de
obra barata de la región por parte de capitales externos.
Cabe considerar, como se analizó, que el rasgo característico desde el Plan
Puebla- Panamá hasta el Proyecto Mesoamérica, como lo dedujo Mariela Zunino
(2010), es que siempre se ha enfocado en un objetivo común “inversión y
comercio”, aunque solo con diferentes orientaciones estratégicas en diferentes
etapas. Por lo que al construir carreteras, redes de interconexión eléctrica, presas
hidroeléctricas, plantas de biocombustible, provocarán un impacto en la
biodiversidad, además de conflictos sociales y una distorsión cultural en la región.
Asimismo, el Proyecto Mesoamérica no se adhiere del todo a la organización y
articulación de las ideologías sociales y económicas de sus países miembro, pues,
son estas mismas relaciones estructurales las que construyen el rumbo del
progreso, por lo que a consecuencia, además de otros factores determinantes,
este modelo de cooperación puede acelerar aún más la descomposición y la
desintegración social.
Por tanto, las reglas del Proyecto Mesoamérica no han asegurado que los
proyectos en infraestructura reflejen un elemento positivo para elevar la calidad de
vida de sus habitantes, ya que siguen existiendo asimetrías; diferencias
socioeconómicas; y dificultades transfronterizas como migración, pobreza, crimen
organizado, deterioro ambiental, etc., y no han incluido, del todo, a las sociedades
locales (grupos étnicos y campesinos), pues sólo las han considerado para un
“reordenamiento territorial”; redefinir sus divisiones fronterizas; y crear
articulaciones con otros mecanismos de integración. Por ejemplo: La
reorganización social que existe en Chiapas, donde se argumenta que es para
erradicar el conflicto zapatista y la pobreza de la zona, sin embargo, es un motivo
La Política Exterior de México hacia Centroamérica: Del Conflicto de la Década de los Setenta al Proyecto Mesoamérica
204
para despejar y poder explotar sus tierras, y tener mano de obra con bajos
salarios.
Como resultado, se puede decir, que a través del Proyecto Mesoamérica no existe
una contribución definida para el beneficio de los países, más bien, el beneficio es
para terminar de completar el rompecabezas del capitalismo que absorbe al
sistema mundial y abrir las puertas a otros actores internacionales que trabajan de
acuerdo a sus intereses, pues, este mecanismo, no ha logrado generar un
verdadero proceso para el desarrollo, al contrario, siguen existiendo brechas
sociales, asimetrías económicas, dudas sobre este modelo de cooperación;
críticas y desorientaciones en la forma de generar sus proyectos, y sobre todo, sin
querer lograr el desarrollo de los pueblos, quedando evidenciado, que los
proyectos de eje social siguen transitando en segundo plano.
En este sentido, consideramos necesario que para que exista un progreso en
beneficio de México y Centroamérica, se proponen las siguientes acciones
específicas:
1) Proponer un proyecto de integración regional a las naciones
centroamericanas que incluya acciones comunes en materia del
desarrollo de infraestructura, educación, cultural, y aun de
coaliciones y alianzas políticas para defender intereses comunes
en organismos internacionales, este acuerdo marco debe
establecer metas comunes de desarrollo humano y cuidado al
medio ambiente, a la vez que permita potencializar las capacidades
productivas de la región y sus recursos naturales. Su herramienta
principal será un consejo integrado tanto por los jefes de gobierno
de la región y con mecanismos directos de representación de los
La Política Exterior de México hacia Centroamérica: Del Conflicto de la Década de los Setenta al Proyecto Mesoamérica
205
sectores nacionales. Generar las estrategias necesarias para
garantizar los requerimientos básicos de salud, educación y
sanidad para las comunidades del sureste del país.
3.) Establecer un Parlamento Mesoamericano con representación de
los estados y comunidades que conforman la región, con el interés
de establecer un mecanismo de armonización de las distintas
legislaciones, así como un mecanismo eficiente de respuesta a los
conflictos y divergencias en términos programáticos y de
proyectos de desarrollo pudieran surgir entre los agentes
productivos y gobiernos locales de la región. Este organismo sería
el encargado de gestionar las inquietudes y demandas de las
comunidades del sureste mexicano para recoger sus
preocupaciones y propuestas respecto a la implementación del
Proyecto Mesoamérica.
Este organismo sería el responsable de garantizar que el Proyecto
Mesoamérica esté dirigido al desarrollo integral de las sociedades
del sureste del país, así como las de los países centroamericanos.
Al respecto, cada gobierno está obligado a generar estrictos
marcos regulatorios a los capitales nacionales y extranjeros, a fin
de garantizar que los beneficios del Proyecto lleguen a la
sociedad.
Crear mecanismos que garanticen los derechos humanos y
laborales, como educacional en miras de sentar una base que
impulse el desarrollo económico de la región.
La Política Exterior de México hacia Centroamérica: Del Conflicto de la Década de los Setenta al Proyecto Mesoamérica
206
3. La creación de la Universidad Intercultural de las Naciones
Centroamericanas, orientada al análisis y la integración de
soluciones multinacionales, a la preparación de recursos humanos
altamente capacitados a la investigación y la enseñanza que
cuenten con una perspectiva centroamericana, así como a la
promoción y difusión de las manifestaciones culturales de la
región, propiciando su estudio, enseñanza y preservación.
Como puede observarse, este estudio nos permitió un acercamiento preciso a la
política exterior de México hacia Centroamérica bajo una perspectiva que
consideramos los aspectos de seguridad comercial como prioritarios y que, como
quedó demostrado, desde la década de los setenta constituyen la base
fundamental para la formulación de la política exterior de México hacia la zona.
Asimismo, esta investigación muestra la clara relación entre la política exterior y la
política interna de cualquier país.
Por lo mismo, una nueva etapa de las relaciones entre México y Centroamérica se
abrió al paso de las exigencias de democratización de los pueblos y la modernidad
que ha caracterizado a las grandes revoluciones de la época, a pesar de que los
conflictos que originó la modernidad, no se han solucionado; esto es, la
modernidad inconclusa.
La Política Exterior de México hacia Centroamérica: Del Conflicto de la Década de los Setenta al Proyecto Mesoamérica
207
ANEXO I
PRINCIPALES INDICADORES ECONÓMICOS DE LOS PAÍSES
PARTICIPANTES EN EL PPP
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208
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214
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215
Fuente: Centro de Investigaciones Económicas y Políticas Acción Comunitaria
(CIEPAC). Disponibles en Internet en: http://www.ciepac.org/
ANEXO II
MAPAS DE LOS PROYECTOS DEL PPP
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216
Fuente: Centro de Investigaciones Económicas y Políticas Acción Comunitaria
(CIEPAC). Disponibles en Internet en: http://www.ciepac.org/
La Política Exterior de México hacia Centroamérica: Del Conflicto de la Década de los Setenta al Proyecto Mesoamérica
217
Fuente: Centro de Investigaciones Económicas y Políticas Acción Comunitaria
(CIEPAC). Disponibles en Internet en: http://www.ciepac.org/
La Política Exterior de México hacia Centroamérica: Del Conflicto de la Década de los Setenta al Proyecto Mesoamérica
218
ANEXO III
INFORME DE AVANCE DEL PPP
BANCO INTERAMERICANO DE DESARROLLO
JULIO 2004
PLAN PUEBLA-PANAMA
INFORME DE AVANCE
1 DE JULIO 2004 *
I) REUNIONES DE COMISIONADOS, GRUPO TÉCNICO INTERINSTITUCIONAL
y COMISIÓN AD HOC
3 de mayo, Ciudad de Guatemala: Se reunió la Comisión Ejecutiva con el GTI para
abordar los siguientes temas: a) institucionalidad del PPP; b) asuntos de
comunicación del PPP; c) asuntos de seguimiento de la Cumbre de Managua.
Resultados: I) Se aprobó el “Documento Guía para la Conformación de la
Dirección Ejecutiva de Apoyo para la Comisión Ejecutiva del PPP. II) Presidencia
Pro Témpore hará contactos con CC SICA para poder organizar y conformar el
Consejo Consultivo del PPP. III) Se decidió reemplazar la integración de la CTR
del programa de ICP por expertos en comunicación social de cada país. IV)
* El presente informe contiene las actividades llevadas a cabo en el segundo trimestre de 2004.
La Política Exterior de México hacia Centroamérica: Del Conflicto de la Década de los Setenta al Proyecto Mesoamérica
219
Presidencia Pro Témpore enviará una matriz de plan de trabajo respecto de los
compromisos de Managua, para el seguimiento respectivo.
Reunión de la Comisión Ad Hoc: La Comisión se reunió el 4 de mayo en
Guatemala y posteriormente por video conferencia el 24 de mayo y el 7 de junio
para dialogar sobre el proceso de constitución de la Dirección Ejecutiva del PPP.
Asimismo, se reunió el 16 de junio en Veracruz. Como resultado de estas
reuniones, se definió como se hará el proceso de selección del Director Ejecutivo.
Se hicieron las publicaciones de llamado a interesados. Se recibieron los
currículums, y durante el mes de julio se hará la pre-clasificación para entrevistar a
10 candidatos el 22 y 23 de julio en El Salvador.
17 de junio, Veracruz: Se reunió la Comisión Ejecutiva en Veracruz, México. Se
abordaron los siguientes temas: a) Informe de la Comisión Ad-Hoc sobre
institucionalidad del PPP; b) Aspectos Legales de la Dirección Ejecutiva; c) Marco
jurídico del PPP: reglamento del PPP, Consejo Consultivo del PPP; d) Matriz de
Avances y Compromisos; e) Estrategia de Comunicación y Consulta con la
Sociedad Civil. e) se suscribió el acuerdo de recomendación de los Gobiernos
relativa a la Participación de Colombia como observador del PPP; f) Se suscribió
el Acuerdo de Cooperación Funcional SG-SICA – CE
La próxima reunión de la Comisión Ejecutiva se realizará el 22 y 23 de julio en El
Salvador para entrevistar a los postulantes al cargo de Director Ejecutivo del PPP.
II) AVANCES POR INICIATIVA.
1) INICIATIVA ENERGÉTICA
La Política Exterior de México hacia Centroamérica: Del Conflicto de la Década de los Setenta al Proyecto Mesoamérica
220
Proyecto SIEPAC:
• Taller Final del Diseño Básico de la línea SIEPAC: Se realizó el 22 y 23 de abril
en San José, Costa Rica. Temas tratados: a) Conductor y cables de guarda; b)
Estudio de aislamiento; c) Familia de estructuras; d) Torres especiales de 4
circuitos; e) Estructuras compactas de acero; f) Estructuras compactas de
concreto; g) Hipótesis de carga.
• Reunión CRIE-BID: Se celebró en Ciudad de Guatemala el 6 y 7 de mayo.
Temas abordados: a) Organización de la CRIE, b) Cronograma Aprobación del
MER; c) Condiciones Previas al primer desembolso de los préstamos para la línea.
• Reunión de la Junta Directiva de la EPR: Se llevó a cabo en Nicaragua el 20 de
mayo 2004. Temas abordados: a) Servidumbres en Nicaragua y Costa Rica; b)
Contratación de Supervisores de Geología y Geotecnia; c) Contratación de
Supervisor de servidumbres en Guatemala; d) Obtención del permiso, autorización
o concesión. e) Estado de desembolsos y pago de comisiones de créditos del BID.
• XIX Reunión del Comité de Programación y Evaluación (CPE): Se realizó en
Managua el 20 de mayo de 2004. Temas abordados: a) Constitución de
Servidumbres de la Línea; b) Sostenibilidad financiera del EOR y CRIE; c) Acordar
y aprobar el Segundo Protocolo al Tratado Macro; d) Adquisición de SCADA/EMS
Inicial del EOR; e) Estudio de refuerzos nacionales.
• XX Reunión del Grupo Director: Se realizó el 21 de mayo de 2004. Temas
abordados: a) Constitución de Servidumbres de la Línea; b) Sostenibilidad
La Política Exterior de México hacia Centroamérica: Del Conflicto de la Década de los Setenta al Proyecto Mesoamérica
221
financiera del EOR y CRIE; c) Acordar y aprobar el Segundo Protocolo al Tratado
Macro; d) Adquisición de SCADA/EMS Inicial del EOR; e) Estudio de refuerzos
nacionales.
• Reunión Ministros Energía Centroamérica: Se realizó en Guatemala el 25 y 26
de mayo de 2004 con el objetivo de discutir y aprobar un plan de trabajo de la
Iniciativa Energética.
• Convocatoria de Audiencias públicas para presentación y discusión de los
Estudios de Impacto Ambiental y Social del Programa SIEPAC: La convocatoria se
realizó entre el 9 y 12 de junio en San José, la Esparza y Palmar Sur, Costa Rica.
La ayuda memoria que ha sido elaborada por la EPR contiene información sobre
logística, costos y copia de las actas de las audiencias, las cuales fueron
elaboradas por la Secretaría Técnica Nacional Ambiental (SETENA) de Costa
Rica.
• Quinta Reunión del Grupo Asesor, de la junta Directiva de la EOR y de la
CRIE: Se llevarán a cabo del 5 al 10 de julio en San Salvador.
2) INICIATIVA DE TRANSPORTE
• Reunión del Grupo Técnico Interinstitucional: Se realizó el 4 de junio en
Tegucigalpa con el objetivo de tratar asuntos relacionados con la definición de
estrategias que mejoren la concepción e identificación de la RICAM en los
Proyectos del Corredor Atlántico y de Ramales y Conexiones Regionales
Complementarios.
La Política Exterior de México hacia Centroamérica: Del Conflicto de la Década de los Setenta al Proyecto Mesoamérica
222
• Octava Reunión de la Comisión Técnica de la Iniciativa: Se prevé su
realización para el 26 y 27 de Julio en Costa Rica.
3) INICIATIVA DE TELECOMUNICACIONES
• Reunión de Coordinación COMTELCA-EPR: Se realizó en San José, el 29 de
abril de 2004. Los objetivos de la reunión fueron: a) Presentación sobre el
proyecto de Fibras Ópticas; b) Coordinación EPR-COMTELCA.
• Reunión Técnica de la Iniciativa: Se celebró el 30 de abril en Alajuela, Costa
Rica, con el objeto de abordar la siguiente agenda: 1) Seguimiento FOMIN AMI; 2)
Organización del Segundo Foro de Telecomunicaciones; 3) Telecentros; 4)
Informe de propuesta del Proyecto “Soluciones Digitales para Comunidades
Indígenas”.
• Segunda Reunión EPR- Grupo de Trabajo de Telecomunicaciones: Se llevó a
cabo el 30 de abril en San José, Costa Rica para abordar la temática de Fibra
Óptica.
4) INICIATIVA DE FACILITACIÓN DEL INTERCAMBIO COMERCIAL Y
COMPETITIVIDAD
• Primera reunión del Consejo Mesoamericano para la Competitividad: la primera
reunión del Consejo se realizó el pasado 4 de Mayo en Guatemala. El objetivo del
CMC, será mejorar la competitividad de la región a través de: 1) impulsar una
dinámica regional complementaria que contribuya al desarrollo de las Agendas
La Política Exterior de México hacia Centroamérica: Del Conflicto de la Década de los Setenta al Proyecto Mesoamérica
223
Nacionales de Competitividad; 2) conformar la Agenda Regional de Competitividad
y 3) dar seguimiento permanente a dicha Agenda Regional.
• Videoconferencia del GTI relativa a la próxia reunión del Consejo
Mesoamericano para la Competitividad: Se realizó el 23 de junio con participación
del GTI. Se trataron los siguientes temas: a) Organización del CMC, b) Areas de
trabajo del CMC (Armonización de los tratados de libre comercio, Integración del
Foro Mesoamericano de Empresarios, Unificación aduanera en los países
participantes).
• Reunión del GTI preparatoria de la Segunda Reunión del Consejo
Mesoamericano para la Competitividad. El GTI se reunirá en Costa Rica, el 15 y
16 de Julio con el objetivo de abordar los siguientes temas: a) Armonización de los
Tratados de Libre Comercio; b) Integración del Foro Mesoamericano de
Empresarios; c) Unificación Aduanera; d) Medición de la Competitividad.
• Segunda reunión del Consejo Mesoamericano para la Competitividad: Se
realizará en Tegucigalpa el próximo 28 de julio.
• Proyecto Modernización de Aduanas: El BID realizó una visita a Ciudad de
Guatemala entre el 30 de junio y 2 de julio para a) Revisión técnica el estado de
ejecución del Proyecto; b) Evaluación de la solicitud de la SIECA para reformular
dos componentes del proyecto.
• Cooperación Financiera: Entre el 7 y 10 de julio funcionarios del BID visitarán
San Pedro Sula a los efectos de dialogar sobre asuntos vinculados a la
cooperación financiera en el PPP.
La Política Exterior de México hacia Centroamérica: Del Conflicto de la Década de los Setenta al Proyecto Mesoamérica
224
5) INICIATIVA DE PREVENCIÓN Y MITIGACIÓN DE DESASTRES NATURALES
• Reunión de la Comisión Técnica Regional: Se realizó el 23 y 24 de junio en
Ciudad de Panamá, a fin de discutir el borrador del Plan de Acción Regional.
Como resultado de la misma, la Comisión Técnica elaboró una versión
consensuada del Plan de Acción, que deberá ser ratificada por la Comisión
Ejecutiva y por las máximas autoridades competentes en el tema.
6) INICIATIVA DE DESARROLLO HUMANO
Cultura
• Memorando de Entendimiento de Cultura: El Memorando de Entendimiento se
suscribirá en Ciudad de México el 24 y 25 de agosto en el Marco de la próxima
reunión de Ministros de Cultura.
Salud
• Programa mesoamericano de VIH/SIDA en poblaciones móviles: El proyecto
fue aprobado el 30 de junio en la sesión del Directorio del Fondo Global de Lucha
contra el SIDA. Este programa fue preparado con recursos de FOE regional bajo
la coordinación del Instituto Nacional de Salud Pública de México y constituye el
primer programa de Salud en obtener financiamiento en el marco de las
prioridades establecidas en el Memorando de Entendimiento de Salud firmado en
Septiembre de 2003.
La Política Exterior de México hacia Centroamérica: Del Conflicto de la Década de los Setenta al Proyecto Mesoamérica
225
Educación
• Comisión de Promoción y Acreditación de Proyectos Educativos (CAPP):
Desde el 05 de enero del 2004, entró a funcionar la Secretaría Ejecutiva (SE) de la
CAPP, en el seno de la Secretaría General de la CECC, como fue dispuesto en el
Memorando de Entendimiento y en el Manual de Operaciones de la CAPP. A la
fecha, se han recibido los siguientes proyectos: “Consolidación de las acciones de
mejoramiento de la formación inicial de docentes de la Educación Primaria
Básica”, “Creación y puesta en marcha del Instituto Mesoamericano de
Investigación y Evaluación Educativa”, Creación de Mecanismos para la
homologación de las competencias laborales”.
7) INICIATIVA DE DESARROLLO SOSTENIBLE
• Taller de la IMDS: Revisión del Plan de Acción: Se realizó este taller en
Washington el 13 y 14 de abril, con el objetivo de revisar prioridades del Plan de
Acción, identificar acciones y responsabilidades inmediatas del Plan, acordar
próximos pasos, discutir y trabajar sobre la estructura de perfiles concretos de
proyectos financiables los cuales serán puestos a consideración de los países, la
CCAD, y la comunidad de donantes, y analizar opciones para impulsar la agenda
rural dentro de la IMDS.
• Reunión Técnica de la IMDS: Se realizó en San Salvador el 24 de mayo de
2004. Conclusiones: a) Acuerdo de que el PPP se regirá por una política de
salvaguardas ambientales que definirá los principios y el marco regulador
ambiental que se deberá respetar, independiente de la fuente de financiamiento.
La Política Exterior de México hacia Centroamérica: Del Conflicto de la Década de los Setenta al Proyecto Mesoamérica
226
Se destacó que el EIA es uno de los instrumentos dentro de este marco, pero que
lo que se debe desarrollar es un abanico de instrumentos que facilite las
inversiones del PPP, incluyendo: EIA, SEIAs, guías, listas taxativas, TDR modelos,
etc.; b) Acuerdo de que se va a impulsar la Transversalidad del Tema ambiental
en otras Iniciativas, a partir de una posición positiva y de valor agregado,
proyectando el tema ambiental no cómo un obstáculo o simple salvaguarda, pero
como algo que da más valor; c) Se acordó que en adición a los dos puntos
anteriores, la IMDS/PPP tendrá un paquete de proyectos concretos para fortalecer
instrumentos de gestión y capacidades institucionales (incluyendo vínculos a las
necesidades de CAFTA), proyectos en áreas multinacionales y proyectos que
fortalezcan la Iniciativa del Corredor Biológico Mesoamericano.
• Consulta Técnica Regional sobre el Componente Agropecuario y Rural: El
pasado 17 de junio se realizó una consulta del Plan de Acción del Componente de
Desarrollo Agropecuario y Rural. La consulta se condujo desde el campus del
INCAE, con participación de los enlaces en los Ministerios de Agricultura de los
países miembros del PPP y de los representantes de los Organismos de la
Subcomisión Técnica (BCIE, BID, CEPAL, FAO, IICA e INCAE). Se preparará una
nueva versión del documento que será distribuida para lograr el consenso de la
Comisión Técnica y posteriormente de la Comisión Ejecutiva.
8) TURISMO
• Reunión Técnica de la CRIMAT: Se realizó el 17 y 18 de mayo en Ciudad de
México. Se discutió sobre la definición de los planes de acción para los perfiles de
los proyectos de la iniciativa.
La Política Exterior de México hacia Centroamérica: Del Conflicto de la Década de los Setenta al Proyecto Mesoamérica
227
• Reunión de Ministros de Turismo MX-CA: El pasado 24 y 25 de junio, se llevó a
cabo en Cancún, México, una reunión con los Ministros de Turismo de México y
Centroamérica, en la que se abordaron, entre otros temas, la importancia de
promover en la agenda del PPP la conectividad aérea regional para facilitar el flujo
de personas y dinamizar el desarrollo de circuitos turísticos. Se resaltó la
necesidad de un esfuerzo de coordinación entre las autoridades del turismo y las
autoridades responsables del transporte, para la identificación de alternativas para
la solución de la problemática que limita y restringe el flujo, tanto de personas,
como de mercancías. En este sentido, los Ministros acordaron promover, en el
corto plazo, una reunión del más alto nivel, entre los Ministros y Autoridades
Nacionales de Turismo y Transporte de los 8 países, para analizar opciones
diversas a la situación actual, considerando la situación reglamentaria en cada
país y las posibilidades de acuerdos –regionales o bilaterales- que ofrezcan
soluciones alternativas a las que se han venido planteando.
9) PROGRAMA DE INFORMACIÓN, CONSULTA Y PARTICIPACIÓN
• Próximos Talleres: Se prevé la realización de talleres de consulta en El
Salvador, Honduras, Panamá y Guatemala, durante el segundo semestre de 2004.
• Próximos Pasos: a) Concluir los programas de consulta en Costa Rica y Belice
y aprobar las Cooperaciones Técnicas en preparación para Honduras, Nicaragua,
Guatemala y El Salvador, enfocadas a la implementación de la estrategia de ICP.
10) COMPONENTE INDÍGENA
La Política Exterior de México hacia Centroamérica: Del Conflicto de la Década de los Setenta al Proyecto Mesoamérica
228
• Reunión del GAPIE: La reunión se realizó en Oaxaca, México, el 8 de Julio de
2004 con representantes gubernamentales ante el GAPIE (Grupo Asesor para la
Participación Indígena y Étnica) para discutir: a) Proyectos de apoyo a pueblos
Indígenas, b) Consulta a los Pueblos Indígenas. C) Reuniones BID-GAPIE-
Comunidades.
La Política Exterior de México hacia Centroamérica: Del Conflicto de la Década de los Setenta al Proyecto Mesoamérica
229
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