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CURSO DE PÓS-GRADUAÇÃO LATO SENSU
NÚCLEO DE PÓS-GRADUAÇÃO E EXTENSÃO - FAVENI
POLÍTICAS EDUCACIONAIS DO ENSINO FUNDAMENTAL E ENSINO
MÉDIO
ESPÍRITO SANTO
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O QUE SÃO POLÍTICAS PÚBLICAS?
“Políticas públicas” são diretrizes, princípios norteadores de ação do poder
público; regras e procedimentos para as relações entre poder público e sociedade,
mediações entre atores da sociedade e do Estado. São, nesse caso, políticas
explicitadas, sistematizadas ou formuladas em documentos (leis, programas, linhas
de financiamentos) que orientam ações que normalmente envolvem aplicações de.
recursos públicos. Nem sempre, porém, há compatibilidade entre as intervenções e
declarações de vontade e as ações desenvolvidas. Devem ser consideradas
também as “não ações”, as omissões, como formas de manifestação de políticas,
pois representam opções e orientações dos que ocupam cargos.
As políticas públicas traduzem, no seu processo de elaboração e implantação
e, sobretudo, em seus resultados, formas de exercício do poder político, envolvendo
a distribuição e redistribuição de poder, o papel do conflito social nos processos de
decisão, a repartição de custos e benefícios sociais.
Como o poder é uma relação social que envolve vários atores com projetos e
interesses diferenciados e até contraditórios, há necessidade de mediações sociais
e institucionais, para que se possa obter um mínimo de consenso e, assim, as
políticas públicas possam ser legitimadas e obter eficácia.
Elaborar uma política pública significa definir quem decide o quê, quando,
com que consequências e para quem. São definições relacionadas com a natureza
do regime político em que se vive, com o grau de organização da sociedade civil e
com a cultura política vigente. Nesse sentido, cabe distinguir “Políticas Públicas” de
“Políticas Governamentais”. Nem sempre “políticas governamentais” são públicas,
embora sejam estatais. Para serem “públicas”, é preciso considerar a quem se
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destinam os resultados ou benefícios, e se o seu processo de elaboração é
submetido ao debate público.
A presença cada vez mais ativa da sociedade civil nas questões de interesse
geral, torna a publicização fundamental. As políticas públicas tratam de recursos
públicos diretamente ou através de renúncia fiscal (isenções), ou de regular relações
que envolvem interesses públicos. Elas se realizam num campo extremamente
contraditório onde se entrecruzam interesses e visões de mundo conflitantes e onde
os limites entre público e privado são de difícil demarcação. Daí a necessidade do
debate público, da transparência, da sua elaboração em espaços públicos e não nos
gabinetes governamentais.
OBJETIVOS DAS POLÍTICAS PÚBLICAS
As políticas públicas visam responder a demandas, principalmente dos
setores marginalizados da sociedade, considerados como vulneráveis. Essas
demandas são interpretadas por aqueles que ocupam o poder, mas influenciadas
por uma agenda que se cria na sociedade civil através da pressão e mobilização
social.
Visam ampliar e efetivar direitos de cidadania, também gestados nas lutas
sociais e que passam a ser reconhecidos institucionalmente. Outras políticas
objetivam promover o desenvolvimento, criando alternativas de geração de emprego
e renda como forma compensatória dos ajustes criados por outras políticas de cunho
mais estratégico (econômicas).
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Ainda outras são necessárias para regular conflitos entre os diversos atores
sociais que, mesmo hegemônicos, têm contradições de interesses que não se
resolvem por si mesmas ou pelo mercado e necessitam de mediação.
Os objetivos das políticas têm uma referência valorativa e exprimem as
opções e visões de mundo daqueles que controlam o poder, mesmo que, para sua
legitimação, necessitem contemplar certos interesses de segmentos sociais
dominados, dependendo assim da sua capacidade de organização e negociação.
LEGISLAÇÃO E EDUCAÇÃO
A palavra educação vem de educare, e quer dizer, ação de amamentar. Pode
também ter origem na raiz latina educere, que pode ser explicada como a ação de
orientar o educando. Hoje em dia, as tendências pedagógicas abrigam esta
etimologia.
Legislação é o ato de constituir leis por meio do poder legislativo. A
legislação em âmbito educacional, refere-se à instrução ou aos procedimentos de
formação que se dão não apenas nas instituições de ensino, mas ocorrem também
em outras instâncias culturais como a família, a igreja, a associação, os grupos
comunitários entre outros. Decorre do latim legislatio, e quer dizer, exatamente, ação
de legislar, direito de fazer, ordenar ou determinar leis. A legislação é, então, o ato
de constituir leis por meio do poder legislativo. Legislação educacional traduz um
conjunto de preceitos legais sobre o tema educacional.
Ao usarmos a expressão legislação educacional ou legislação da educação
estaremos aludindo à legislação que trata da educação escolar em seus níveis e
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modalidades em contorno abrangente, à educação básica (educação infantil, ensino
fundamental e ensino médio) e à educação superior.
A educação elevou-se à hierarquia de direito público subjetivo a partir da
regulamentação legal do país, instaurada em 1988. Esse ordenamento jurídico
conceitua o direito na educação ou, mais atualmente chamado, o Direito
Educacional.
Ao ressaltar que a
educação é direito público
subjetivo (direito social ao
acesso ao ensino
fundamental) , dizemos
que todos têm direito à
educação e que é na
origem da fonte de direito, na Constituição Federal, Estadual ou Municipal, que
habita esse direito.
Os preceitos e ordenamentos jurídicos são influentes no sistema escolar
brasileiro e são responsáveis pela organização e funcionamento do sistema escolar
brasileiro. Isso, quer dizer que o sucesso ou fracasso da instituição escolar é
dependente dos regulamentos jurídicos da sociedade. Por isso é essencial à tarefa
do professor, como cientista educacional da educação brasileira, pois a sua vivência
e experiência educacional são fontes fundamentais no campo do Direito Educacional
e na Legislação da Educação.
Daí, a necessidade do professor ser ator e autor do processo educacional,
para colaborar como parceiro na sistematização, enfatizando o Direito educacional,
contribuindo para a significação das capacidades constitucionais da Educação na
medida em que vai decidindo os atores-parceiros e cooperadores dos processos
educativos , consolidando com seu auxílio e sua interferência o êxito na regulação e
ordenamento da legislação do ensino.
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ORIGEM DO SISTEMA EDUCACIONAL BRASILEIRO
Na época do descobrimento, em 1500, os jesuítas implantaram o primeiro
sistema educacional brasileiro (BROCK.; SCHWARTZMAN, 2005), pois precisavam
não somente catequizar os índios, mas também ensinar os filhos dos gentios e
cristãos. As escolas dos jesuítas eram destinadas ao ensino religioso, a leitura, ao
canto e a escrita.
A primeira fase de investimento no ensino técnico e superior aconteceu com a
vinda da Corte Portuguesa em 1808. Isso ocorreu com a criação da Academia da
Marinha e da Academia Militar. O ensino superior estava nas mãos do poder central.
Assim, após a independência em 1822, foi criado um sistema paralelo de ensino, a
partir daí surgi à preocupação com o ensino básico. O Ensino superior beneficiava
uma pequena parcela da população, conhecida como elite, deixando para a
república o problema de criar um ensino técnico agrícola e industrial, tão precário e
tão necessário num país como o Brasil daquela época. O legado desse sistema é
visto até hoje na sociedade, onde o ensino acadêmico é voltado para a elite e o
ensino técnico dedicado para as classes mais pobres (SABLICH, 2007).
No ano de 1850 o ensino na Corte e a instrução superior no Império foi
reformulada.
Em 1859 novas disciplinas foram incorporadas à grade curricular
(BROCK.;SCHWARTZMAN, 2005), como: desenho, música, canto, caligrafia,
geometria e história do Brasil.
Segundo Sabicha (2007) em 1909 um decreto federal determinou a criação
de escolas de aprendizes artífices que tinha como principal objetivo ministrar o
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ensino profissional primário em cada capital do Estado. Os professores eram
controlados de forma rigorosa, foram criadas associações pedindo melhorias na
educação e autonomia para os professores. O Estado controlador combateu essas
associações.
A universidade surgiu em 1920 no Rio de Janeiro, somente cem anos depois
da constituição se referir a ela. Em 1925 uma reforma do ensino foi organizada por
João Luis Alves. As mudanças feitas resumem-se na obrigatoriedade de distribuir os
alunos em série e para obter a promoção ao ano seguinte é necessário ter a
aprovação nas matérias, acabando com os exames preparatórios. O Plano de
Educação surgiu entre os anos de 1920 e 1930, no qual se tentou criar linhas de
diretrizes curriculares. A necessidade de aumentar a quantidade de escolas públicas
surgiu com a criação da Associação Brasileira de Educação (ABE) em 1924
(SABLICH, 2007).
Sablich (2007) mostra que com a revolução
de 1930 a sociedade virou uma sociedade urbano-
industrial. Porém a política educacional não se
adaptou a nova sociedade gerando altos índices de
evasão e repetência. Em 1931 foi criado o Conselho
Nacional de Educação para promover a reforma
educacional. Nessa reforma foi estabelecida a frequência obrigatória, ampliação do
curso para sete anos, divisão do mesmo em duas etapas e o currículo seriado.
Segundo Sablich (2007) os ciclos de estudos foram mudados em 1942 com a
Reforma Capanema, onde foi estabelecida a duração de quatro anos para o ensino
ginasial e três anos para o ensino colegial. O ensino colegial passou a ser oferecido
de duas formas: o científico e o clássico, assim qualquer aluno poderia ingressar no
curso superior.
Em 1961 foi criada a Lei de Diretrizes e Bases que estimularam a organização
de currículos e a autonomia das escolas. Somente em 1996 que a Lei de Diretrizes e
Bases da Educação Nacional foi aprovada, enfatizando a importância da liberdade
para que as instituições educacionais montassem seu próprio conteúdo
programático (SABLICH,2007).
Sablich (2007) afirma que para reduzir as diferenças regionais foi
estabelecido um piso para os gastos estaduais e municipais para o ensino
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fundamental, criado pelo Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino
Fundamental e de Valorização do Magistério (Fundef) instituído entre 1995 e 2002.
As estatísticas da educação ficaram sob-responsabilidade do INEP. Esse para
atingir seus objetivos, tais como melhorar a qualidade do sistema, criou avaliações
de ensino (MEC, 2008): Saeb (Sistema de Avaliação para o Ensino Básico) e
Provinha Brasil; ENEM (Exame Nacional do Ensino Médio); e o Processo de
Avaliação Integrada do Desenvolvimento Educacional e da Inovação da Área –
ENADE é a avaliação dos cursos de graduação, controlado pelo Sistema Nacional
de Avaliação da Educação Superior - SINAES).
A ESTRUTURA DO SISTEMA EDUCACIONAL
A atual estrutura e funcionamento da educação brasileira decorre da
aprovação da Lei de Diretrizes e Bases da Educação (Lei n.º 9.394/96), que, por sua
vez, vincula-se às diretrizes gerais da Constituição Federal de 1988, bem como às
respectivas Emendas Constitucionais em vigor.
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O diagrama 1, apresenta a estrutura geral do sistema educacional. Porém, no
decorrer da exposição de cada um dos níveis e modalidades de ensino, será
possível observar o caráter flexível da legislação educacional vigente, levando-se
em conta a autonomia conferida aos sistemas de ensino e às suas respectivas
redes. Ressalta-se ainda o momento de adaptação e adequação dos sistemas à
legislação educacional recente, o que se caracteriza pelas reformas e normatizações
em implantação.
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CARACTERÍSTICAS GERAIS DO SISTEMA EDUCACIONAL
Níveis e modalidades de ensino
De acordo com o art. 21 da Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional
(Lei n.º 9.394/96), a educação escolar compõe-se de:
I. Educação básica, formada pela educação infantil, ensino fundamental e ensino
médio;
II. Educação superior.
A educação básica «tem por finalidade desenvolver o educando, assegurar-
lhe a formação comum indispensável para o exercício da cidadania e fornecer-lhe
meios para progredir no trabalho e em estudos posteriores» (art. 22). Ela pode ser
oferecida no ensino regular e nas modalidades de educação de jovens e adultos,
educação especial e educação profissional, sendo que esta última pode ser também
uma modalidade da educação superior.
«A educação infantil, primeira etapa da educação básica, tem como finalidade
o desenvolvimento integral da criança até seis anos de idade, em seus aspectos
físico, psicológico, intelectual e social, complementando a ação da família e da
comunidade» (art. 29). A educação infantil é oferecida em creches, para crianças de
zero a três anos de idade, e pré-escolas, para crianças de quatro a seis anos.
O ensino fundamental, cujo objetivo maior é a formação básica do cidadão,
tem duração de oito anos e é obrigatório e gratuito na escola pública a partir dos
sete anos de idade, com matrícula facultativa aos seis anos de idade. A oferta do
ensino fundamental deve ser gratuita também aos que a ele não tiveram acesso na
idade própria.
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O ensino médio, etapa final da educação básica, objetiva a consolidação e
aprofundamento dos objetivos adquiridos no ensino fundamental. Tem a duração
mínima de três anos, com ingresso a partir dos quinze anos de idade. Embora
atualmente a matrícula neste nível de ensino não seja obrigatória, a Constituição
Federal de 1988 determina a progressiva extensão da obrigatoriedade e gratuidade
da sua oferta.
A educação superior tem como
algumas de suas finalidades: o
estímulo à criação cultural e o
desenvolvimento do espírito científico
e do pensamento reflexivo; incentivar o
trabalho de pesquisa e investigação
científica, visando o desenvolvimento
da ciência e da tecnologia e da criação
e difusão da cultura, e, desse modo, desenvolver o entendimento do homem e do
meio em que vive. Ela abrange cursos sequenciais nos diversos campos do saber,
cursos de graduação, de pós-graduação e de extensão. O acesso à educação
superior ocorre a partir dos 18 anos, e o número de anos de estudo varia de acordo
com os cursos e sua complexidade.
No que se refere às modalidades de ensino que permeiam os níveis
anteriormente citados, tem-se:
• Educação especial: oferecida, preferencialmente, na rede regular de ensino,
para educandos portadores de necessidades especiais.
• Educação de jovens e adultos: destinada àqueles que não tiveram acesso ou
continuidade de estudos no ensino fundamental e médio na idade própria.
• Educação profissional: que, integrada às diferentes formas de educação, ao
trabalho, à ciência e à tecnologia, conduz ao permanente desenvolvimento de
aptidões para a vida produtiva. É destinada ao aluno matriculado ou egresso
do ensino fundamental, médio e superior, bem como ao trabalhador em geral,
jovem ou adulto (art. 39).
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Além dos níveis e modalidades de ensino apresentados, no Brasil, devido à
existência de comunidades indígenas em algumas regiões, há a oferta de educação
escolar bilíngue e intercultural aos povos indígenas. Esta tem por objetivos: «i –
proporcionar aos índios, suas comunidades e povos, a recuperação de suas
memórias históricas; a reafirmação de suas identidades étnicas; a valorização de
suas línguas e ciências; ii – garantir aos índios, suas comunidades e povos, o
acesso às informações, conhecimentos técnicos e científicos da sociedade nacional
e demais sociedades indígenas e não índias» (art. 78).
POLÍTICAS GERAIS
De acordo com o Plano Nacional de Educação (Lei n.º 10.172/2001), uma das
principais prioridades refere-se à garantia de acesso ao ensino fundamental
obrigatório de oito séries a todas as crianças de 7 a 14 anos. Conforme a legislação
educacional brasileira, cabe aos Estados e Municípios a responsabilidade pela oferta
do ensino fundamental. No entanto, há que ressaltar o papel da União na assistência
técnica e financeira às demais esferas governamentais, a fim de garantir a oferta da
escolaridade obrigatória.
A consecução desse objetivo tem sido associada a políticas e ações
governamentais relacionadas, entre outras, à regularização do fluxo escolar, à
formação de professores e à elaboração de diretrizes curriculares.
No que se refere à regularização do fluxo escolar, as altas taxas de
defasagem idade-série presentes nas estatísticas nacionais têm conduzido a
formulação e implementação de políticas para correção e adequação das idades dos
alunos à série escolar correspondente. Duas políticas são de grande relevância para
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a consecução desse objetivo: a) a implementação de programas de aceleração de
aprendizagem que, com o suporte de materiais didático-pedagógicos específicos, a
ênfase na elevação da autoestima do aluno e a oferta de infraestrutura adequada
aos professores, possibilita o avanço progressivo do aluno às séries e períodos
subsequentes; b) a reorganização do tempo escolar através da implantação dos
ciclos escolares, agrupando os alunos de acordo com as etapas de desenvolvimento
do indivíduo.
As políticas de regularização do fluxo escolar têm sido implementadas tanto
pelo governo federal em parceria com outras instituições como através da iniciativa
dos próprios Estados e Municípios. A reorganização do tempo escolar vem sendo
amplamente discutida nessas esferas governamentais, de modo que a sua adesão
tem sido crescente.
No que diz respeito à formação de professores, ações têm sido direcionadas
para garantir formação inicial e continuada dos professores, bem como infraestrutura
adequada para o desenvolvimento do seu trabalho, tais como remuneração
adequada, tempo para estudo, atualização e tempo de carreira. Entre essas ações,
destacam-se:
• Garantia de formação mínima, ou seja, que todos os professores tenham o
curso superior completo como formação mínima.
• Programas de formação de professores a distância, com a utilização de
recursos tecnológicos, como a TV Escola, com o objetivo de formar
professores leigos, principalmente em localidades onde o número de
professores nessa situação é maior.
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As políticas relativas à formação de professores são de responsabilidade de
todas as esferas governamentais. Esforços têm sido empreendidos a fim de que
sejam obtidas parcerias com instituições de ensino superior, organizações não
governamentais e agências de financiamento, de modo a tornar possível a formação
mínima exigida pela legislação educacional, que, a partir de dezembro de 2007, será
a licenciatura plena, obtida em cursos de nível superior.
A definição de referenciais e diretrizes curriculares para os diversos níveis e
modalidades de ensino também se encontra entre as prioridades das esferas
governamentais. Cabe à União, em colaboração com os Estados, o Distrito Federal
e os Municípios, estabelecer as «competências e diretrizes para a educação infantil,
o ensino fundamental e o ensino médio, que nortearão os currículos e seus
conteúdos mínimos, de modo a assegurar formação básica comum» (LDBEN, art.
9º, inciso IV).
A concretização de ações com esse direcionamento resultou na definição de:
a) referenciais curriculares nacionais para a educação infantil; b) referenciais
curriculares para a educação indígena; c) proposta curricular para a educação de
jovens e adultos; d) parâmetros nacionais curriculares para o ensino fundamental
(de 1ª a 4ª e de 5ª a 8ª série); e) adaptações curriculares para a educação de alunos
com necessidades educacionais especiais; f) parâmetros curriculares para o ensino
médio; e g) diretrizes curriculares para todos os níveis e modalidades de ensino.
CALENDÁRIOS E HORÁRIOS ESCOLARES,
GERAIS E POR NÍVEL
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A Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional define para a educação
básica, nos níveis fundamental e médio, a carga horária mínima anual de oitocentas
horas, distribuídas por um mínimo de duzentos dias letivos de efetivo trabalho
escolar, excluído o tempo reservado para os exames finais; para a educação
superior, o ano letivo regular tem a duração de, no mínimo, duzentos dias de efetivo
trabalho acadêmico, também excluído o tempo destinado aos exames finais.
Para o cumprimento da carga horária mínima, tanto na educação básica como
na educação superior, o ano letivo escolar inicia-se em fevereiro e termina em
dezembro, com interrupção de uma ou duas semanas nos meses de julho e
dezembro, para o recesso escolar, e durante o mês de janeiro, para as férias
escolares. Essas definições são seguidas em todo o país, com algumas
modificações condicionadas às normas de cada rede e/ou instituição escolar. No
entanto, a legislação é bastante flexível em termos de adequação do calendário
escolar às peculiaridades locais, inclusive climáticas e econômicas. Sendo assim,
algumas localidades iniciam suas atividades escolares em períodos diferenciados
dos anteriormente descritos.
Quanto aos horários escolares, a oferta do ensino é feita, geralmente, nos
três turnos: matutino, vespertino e noturno. Apesar de algumas variações em termos
de horário escolar dentro da diversidade da educação brasileira, tem-se, geralmente:
período matutino, das 7h às 12h; período vespertino, das 13h às 18h; período
noturno, das 19h às 23h.
Em algumas localidades brasileiras, onde existe a incompatibilidade entre a
demanda e a oferta de vagas no ensino público, principalmente em relação ao
ensino fundamental obrigatório, amplia-se para quatro o número de turnos escolares
existentes, criando-se um turno intermediário entre o matutino e o vespertino. No
entanto, esta é uma prática que vem sendo abolida, principalmente devido às ações
para universalização do ensino fundamental, de modo a garantir maior qualidade ao
ensino oferecido nos estabelecimentos públicos.
A LDBEN define que, para o ensino fundamental, seja cumprida a jornada
escolar de, pelo menos, quatro horas de trabalho efetivo em sala de aula (art. 34);
além disso, ela prevê a progressiva ampliação do período de permanência do aluno
na escola, à medida que se concretize a universalização desse nível de ensino, e
determina que este seja, progressivamente, ministrado em tempo integral. Apesar de
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existirem escolas que já adotem esta modalidade de jornada escolar, o seu número
ainda é bastante reduzido.
FINANCIAMENTO PÚBLICO DA EDUCAÇÃO BÁSICA NO
BRASIL
A educação pública, de acordo com as normas legais vigentes, deve ser
realizada pela União, pelos estados, pelo Distrito Federal e pelos municípios, que
têm a responsabilidade e competência pela manutenção e expansão de três
sistemas de ensino. Para viabilizar os gastos com esses sistemas, foi estabelecida
uma estrutura de financiamento correspondente.
Neste sentido, a União deve aplicar recursos na execução de alguns
programas/ações próprios, além de poder transferir recursos para os sistemas
estaduais e municipais. Na composição de suas receitas, os estados somam os
recursos recebidos da União aos provenientes de suas fontes, os quais são
utilizados na manutenção e expansão de seus sistemas de ensino.
Por sua vez, na composição dos recursos destinados à manutenção e
expansão de suas redes de ensino, os municípios recebem recursos da União e dos
estados, os quais são somados a seus recursos próprios. Ou seja, se seguido o
estabelecido pela norma legal, o regime de financiamento entre os entes federados
deve se pautar pela colaboração, além do que a ação supletiva e redistributiva da
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União e dos estados está condicionada à plena capacidade de atendimento e ao
esforço fiscal de estados, do Distrito Federal e dos municípios.
A estrutura de financiamento da educação é fortemente baseada em
impostos, que são recursos gerais tomados à sociedade. Isso significa que parcela
expressiva dos recursos, principalmente de estados, Distrito Federal e municípios, é
proveniente da arrecadação tributária, sobretudo em razão da vinculação de
impostos. Essa forma de financiamento para a educação – reserva de determinado
porcentual do valor arrecadado mediante impostos – tem sido uma das medidas
políticas mais importantes para garantir a disponibilidade de recursos para o
cumprimento do vasto rol de responsabilidades do Poder Público nessa área. Neste
sentido, a área de educação historicamente conviveu com um preceito constitucional
com este teor, tanto que a Constituição Federal (CF) de 1988 aprovou alguns artigos
em defesa dos recursos reservados à educação pública.
Nesta mesma tendência, a Emenda Constitucional que criou o Fundo de
Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do
Magistério (FUNDEF) reafirmou a necessidade dos estados, do DF e dos municípios
de cumprirem os dispositivos da Constituição de 1988 relativos à vinculação de 25%
de suas receitas de impostos, e daqueles recursos que lhes forem transferidos
automaticamente, para a manutenção e o desenvolvimento do ensino, além de
obrigar esses entes federados, a partir de 1998, a alocarem 60% desses recursos no
ensino fundamental, ao estabelecer a subvinculação de 15% daquelas receitas para
esse nível de ensino.
Outra fonte de fundamental importância é o salário-educação, criado em 1964
e diretamente destinado ao ensino fundamental, que foi reafirmado pela CF de 1988.
Assim, o seu parágrafo 5º, do art. 212, estabelece que “o ensino fundamental público
terá como fonte adicional de financiamento a contribuição social do salário-
educação, recolhida, na forma da lei, pelas empresas que dela poderão deduzir a
aplicação realizada no ensino fundamental de seus empregados e dependentes”.
No caso do financiamento das ações
do Ministério da Educação (MEC), uma parte
dos recursos também pode provir das
contribuições sociais, principalmente das
contribuições originalmente destinadas ao
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financiamento da seguridade social. Esses recursos são as fontes de financiamento
dos programas como a merenda escolar. A partir de 2002, uma parcela de recursos
também passou a ser alocada pelo Fundo de Combate e Erradicação da Pobreza.
Uma outra parte provém de operações de crédito com agências internacionais e,
também, de outras fontes das quais entram desde aplicações financeiras do Fundo
Nacional de Desenvolvimento da Educação (FNDE) até recursos diretamente
arrecadados pelas instituições vinculadas.
Essa estrutura de financiamento em suas características, principalmente após
o FUNDEF, acaba por beneficiar sobremaneira as ações voltadas ao ensino
fundamental – não há como se esquecer de que esse nível de ensino foi escolhido
como objeto central da política de governo no período de 1995 a 2002. Em
contrapartida, para a educação infantil e o ensino médio a atual estrutura de
financiamento restringe bastante o poder de dispêndio e, consequentemente, as
possibilidades de ampliação do acesso e de maior abrangência e qualidade. A
primeira restrição e de maior peso diz respeito ao FUNDEF, que não incluiu entre os
seus beneficiários os alunos desses níveis de educação, voltando-se
exclusivamente ao financiamento do ensino fundamental, considerado prioritário
pelo governo federal na segunda metade da década de 1990.
A segunda restrição e de mais
longa data diz respeito ao salário-
educação, que é destinado de forma
explícita e exclusiva ao ensino
fundamental. Além disso, o governo
federal tem sido criticado por estar
contribuindo cada vez menos na composição dos recursos do FUNDEF. Se, em
1998, a complementação da União correspondia a 3,2% dos recursos desse Fundo;
em 2002, esse índice havia sido reduzido a 2,3% do total.
Esse declínio na participação da União tem sido atribuído ao baixo
ajustamento do gasto mínimo per capita que, desde a sua implantação, não só
deixou de cumprir o que estabelecia a própria legislação de regulamentação do
Fundo como também não acompanhou o crescimento da arrecadação de estados e
municípios. A redução relativa da participação do governo federal na composição do
FUNDEF configurou, para alguns, uma forma de desobrigação do Ministério para
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com o ensino fundamental. Em razão disso, estima-se a necessidade de uma
correção expressiva do valor mínimo, o que implicará um aporte significativo de
recursos por parte do MEC.
Diante desses problemas, a instituição de um Fundo de Manutenção e
Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da
Educação (FUNDEB) constitui-se em uma reivindicação de parte dos atores sociais
ligados à área de educação, principalmente daqueles segmentos vinculados à
educação infantil e ao ensino médio.
Essa proposta foi parcialmente encampada pelo MEC, que excluiu as
creches. Um dos principais óbices à concretização da ideia de incorporação da
educação básica completa (educação infantil – incluindo as creches, ensino
fundamental e ensino médio) encontra-se na disponibilidade de recursos financeiros
necessários à sua implementação. Algumas simulações realizadas indicam que o
financiamento do Fundo completo dependerá dos cenários que venham a ser
configurados com relação ao gasto aluno/ano mínimo que se adote. Por exemplo,
em um cenário de manutenção das estruturas de gasto atuais – gasto aluno/ano
esperado para o FUNDEF –, estimou-se que o FUNDEB deveria contar com cerca
de 3,4% do PIB, em 2003, com a complementação da União chegando a 0,09% do
PIB, que é igual ao valor já aplicado.
Porém, sob um cenário de amplas
melhorias, os recursos do Fundo deveriam ser
de 5,09% do PIB e a complementação, de
1,73% do PIB, porcentuais esses maiores que
o orçamento atual do Ministério (Castro, 2004,
p. 7). Em contrapartida, os resultados das
estimativas mostram que o FUNDEB, assim
como o FUNDEF, pode representar no interior
de cada estado uma minirreforma tributária,
capaz de gerar impasses e forçar negociações entre dirigentes dos executivos
estaduais mais atingidos e dirigentes do MEC, visando à cobertura das perdas de
recursos estaduais mediante a alocação de recursos federais. No conjunto, observa-
se que em todas as regiões devem ocorrer movimentos nas duas direções,
predominando, entretanto, o processo de descentralização de recursos dos estados
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para os municípios, não ocorrendo assim processo de centralização. Além disso, a
instituição do FUNDEB demandará grande quantidade de recursos para fazer face à
complementação da União, o que favorece a consolidação de um volume razoável
de recursos para a educação básica.
Portanto, um dos requisitos para que não haja solução de continuidade no
processo de universalização da educação básica com qualidade se refere ao
equacionamento da questão do financiamento, principalmente a constituição do
fundo amplo para a educação básica (incluindo as creches), e a consequente
ampliação dos recursos públicos para a área; o cumprimento do valor mínimo por
aluno, a ser estabelecido para o FUNDEB e a definição do custo aluno/qualidade.
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