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La planeación urbana local y los conflictos en su administración
Universidad de Colima
Maestría en Arquitectura
Programa: Desarrollo Urbano
LLLAAA PPPLLLAAANNNEEEAAACCCIIIÓÓÓNNN UUURRRBBBAAANNNAAA LLLOOOCCCAAALLL YYY LLLOOOSSS CCCOOONNNFFFLLLIIICCCTTTOOOSSS EEENNN
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Tesis que para obtener el grado de
MAESTRO EN ARQUITECTURA
Presenta:
Santiago Ramos Herrera
Asesor:
M.C. Ing. Fco. Xavier Oldenbourg Ceballos
Coquimatlán, Col., junio de 2005
La planeación urbana local y los conflictos en su administración
LA PLANEACION URBANA LOCAL Y LOS CONFLICTOS EN SU
ADMINISTRACION
(CASO COLIMA)
CONTENIDO Pág.
INTRODUCCIÓN……………………………………………………………………………………………............1
1. MARCO CONCEPTUAL
1.1. Definición del Derecho………………………………………………………………………………7
1.2. El Derecho Administrativo………………………………………………………………………..12
1.3. Significado de lo Urbano en la Ciencia del Derecho…………………………………….15
1.3.1. Terminología…………………………………………………………………………..20
1.3.2. Autonomía………………………………………………………………………………25
1.3.3. Sistematización……………………………………………………………………….27
2. ANTECEDENTES DE LA PLANEACION EN MEXICO
2.1. Época precolombina………………………………………………………………………………..41
2.2. Época del virreinato………………………………………………………………………………..45
2.3. Época independiente……………………………………………………………………………….46
2.4. Época Postrevolucionaria…………………………………………………………………………48
3. LA PLANEACION URBANA EN MEXICO
3.1. Surgimiento de la Planeación Urbana en México………………………………………..53
3.2. Marco legal y Planeación Nacional del Territorio…………………………………………61
3.2.1. Objetivos de la Ley general de Asentamientos Humanos……………..61
3.2.2. Implicaciones Políticas……………………………………………………………..62
3.3. Implicaciones Jurídicas de la Planeación Urbana en México…………………………65
3.3.1. La planeación urbana y la propiedad el suelo……………………………..65
3.3.2. La distribución de competencias entre los niveles de gobierno…....69
La planeación urbana local y los conflictos en su administración
3.3.3. Las reformas municipales en la legislación local………………………….72
3.3.4. Alcances Jurídicos de la planeación en México……………………………77
3.4. Situación actual………………………………………………………………………………………81
4. LA PLANEACION URBANA EN EL ESTADO DE COLIMA
4.1. Antecedentes………………………………………………………………………………………..93
4.1.1. Apunte Histórico…………………………………………………………………….93
4.2. Situación actual……………………………………………………………………………………..98
5. EL ÁMBITO DE COMPETENCIAS ENTRE AUTORIDADES
5.1. El ámbito de competencias en la Legislación Federal………………………………..110
5.1.1. Atribuciones de la Federación…………………………………………………110
5.1.2. Atribuciones de los estados……………………………………………………112
5.1.3. Atribuciones de los municipios……………………………………………….113
5.1.4. Atribuciones de las comisiones de participación social………………115
5.2. El ámbito de competencias en la Legislación Local…………………………………..117
5.2.1. La participación del Estado a través del Congreso del Estado…….118
5.2.2. La participación del Estado a través del Ejecutivo Estatal………….119
5.2.3. La participación del Estado a través de la Secretaría de
Desarrollo Urbano………………………………………………………………….121
5.2.4. La participación de los municipios……………………………………………125
5.2.5. El papel de las comisiones de participación social……………………..129
5.2.5.1. La Comisión Estatal de Desarrollo Urbano…………..130
5.2.5.2. Las comisiones Municipales de desarrollo urbano..131
6. CONFLICTOS EN LA ADMINISTRACION DEL DESARROLLO URBANO LOCAL
6.1. Legislación Urbana y Legislación agraria………………………………………………….137
6.1.1. Los asentamientos humanos irregulares…………………………………..142
6.2. Legislación Urbana y Legislación ambiental………………………………………...…..157
6.3. Desarrollo Urbano y ordenamiento territorial…………………………………………….161
6.3.1. Propósitos…………………………………………………………………………….162
6.3.2. Enfoques………………………………………………………………………………163
La planeación urbana local y los conflictos en su administración
6.3.3. Objetivos generales……………………………………………………………….163
6.3.4. Objetivos específicos……………………………………………………………..164
6.4. Problemática interna del sector desarrollo urbano…………………………………….166
7. ALTERNATIVAS PARA UNA MEJOR ADMINISTRACION URBANA……………………………173
8. CONCLUSIONES……………………………………………………………………………………………….185
ANEXOS 1
Flujogramas
Siglas utilizadas……………………………………………………………………………………………………..189
Definiciones del derecho urbanístico…………………………………………………………………………190
Bibliografía…………………………………………………………………………………………………………….192
La planeación urbana local y los conflictos en su administración
INTRODUCCIÓN La distribución de la población y las actividades en el territorio nacional son producto de un
proceso dinámico que influye en el desarrollo de la sociedad. La racionalidad de la ocupación
del territorio favorece la disminución de costos para el país en la provisión de bienes y
servicios, al tiempo que propicia las condiciones para el desarrollo social y económico.
Desde hace varias décadas, el desarrollo urbano ha sido una preocupación fundamental de
los estudiosos de esta disciplina y de la sociedad en general, que ven con preocupación
cómo día a día siguen creciendo nuestras ciudades sin los mecanismos de control adecuados
que nos permitan ejercer una eficiente administración del espacio urbano que habitamos.
El patrón de crecimiento actual de nuestras ciudades se manifiesta por la proliferación
incontrolada de asentamientos irregulares que se alojan de manera ilegal en propiedades
públicas o privadas, en zonas inadecuadas de alto riesgo, de preservación ecológica, de
potencial agropecuario o estratégico, o de valor patrimonial y no como resultado de la
planeación. Resulta evidente la falta de planes o la observancia de los mismos, la ausencia
de reservas territoriales adecuadas para el crecimiento de los centros de población, las
limitaciones o carencia de infraestructura urbana y la insuficiencia presupuestal con su
inmediata repercusión, además escaso control administrativo de la planeación urbana por
parte de la autoridad municipal.
Hace más de 25 años, desde la promulgación de la Ley general de asentamientos
humanos en mayo de 1976, y después de la Conferencia Mundial del Hábitat en Vancouver,
Canadá, en julio de ese mismo año, nuestro país tuvo la gran oportunidad de iniciar la
planeación del desarrollo urbano en sus tres niveles de gobierno, con el apoyo de una
infraestructura jurídica que anteriormente no existía, como la propia Ley general de
asentamientos humanos y las 32 Leyes que se derivaron de ella, correspondientes al mismo
número de entidades federativas.
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La planeación urbana local y los conflictos en su administración
El Estado de Colima no ha sido la excepción, y pese a que se ha contado con diversas
legislaciones en este ámbito, como la Ley de planificación, urbanismo y obras públicas de
1967, la Ley de fraccionamientos de 1981, hasta la Ley de asentamientos humanos del
Estado de Colima de 1994 y su correspondiente Reglamento de zonificación en 1997, la
problemática en la administración del desarrollo urbano persiste, poniendo en grave riesgo el
desarrollo de las ciudades con todo lo que ello implica para sus habitantes.
Desde el punto de vista de la sustentabilidad, las ciudades no sólo deben crecer, sino
procurar una adecuada interacción entre el espacio urbanizado y el medio ambiente que lo
rodea, lo cual exige determinado grado de control sobre el aprovechamiento urbano del
suelo, que aunado a la leyes en materia ecológica nos lleven a habitar ciudades más
humanas; es decir, ciudades diseñadas para el hombre, en donde los usos del suelo sean
acordes a la potencialidad de los mismos, y se respeten las áreas protegidas, así como los
cauces de arroyos y cuerpos de agua, las zonas de riesgo y las zonas de valor histórico
patrimonial; al fin y al cabo, si somos respetuosos de nuestras ciudades, estaremos siendo
respetuosos del derecho que tienen las generaciones futuras de habitar los mismos espacios
que nosotros habitamos sin detrimento de su calidad de vida.
Por todo lo anterior, es urgente detectar los conflictos en la administración de la planeación
urbana local, analizar sus causas y circunstancias para, finalmente, proponer alternativas de
solución que nos permitan ejercer un efectivo control del desarrollo urbano, en donde todas y
cada una de las autoridades de los tres niveles de gobierno atienda sus atribuciones y
cumpla con su responsabilidad de hacer cumplir las leyes y reglamentos en la materia; de
otra manera, de nada vale tener todo un “arsenal” legal a nuestro servicio si no existe la
voluntad manifiesta de ponerlo en práctica.
Para comprender mejor la función pública que el Estado debe ejercer en la planeación y
administración del desarrollo urbano, se hace necesario adentrarnos en otras materias y
disciplinas aparentemente ajenas y hasta cierto punto desconocidas por la mayoría de los
que comúnmente estamos inmersos en esta área de la administración pública, pero que no
por ello deja de ser importante entender sus bases y sus principios, ya que éstos son el
sustento para el correcto desempeño de nuestro quehacer como arquitectos, urbanistas y
2
La planeación urbana local y los conflictos en su administración
funcionarios públicos responsables de administrar eficientemente el espacio geográfico que
habitamos sin importar su rango, tamaño o categoría político-administrativa.
En las siguientes páginas abordaré temas tan extraños como interesantes para al quehacer
de un arquitecto que se desarrolla como funcionario público responsable de la administración
urbana local. Así pues, para comprender mejor los conflictos surgidos de la interpretación de
los textos legales que norman esta disciplina, en el desarrollo del marco conceptual me
adentraré en el estudio del derecho, primero en su concepción más amplia, y segundo, como
disciplina administrativa en tanto que ayuda a normar, regular y ordenar los actos de los
ciudadanos en determinadas circunstancias, es el caso del derecho urbanístico al que no se le
ha dado ni la difusión, ni la importancia que se merece para la adecuada administración del
territorio que habitamos. De igual forma, por su relación con las actividades urbanas
estableceré las definiciones del derecho ambiental y del derecho agrario.
En los siguientes capítulos abordaré los antecedentes de una de las partes fundamentales
del tema que me ocupa en este trabajo, que es la planeación urbana, iniciando con el análisis
de los primeros intentos de planeación en nuestro país, seguidos del surgimientos de la
planeación urbana como tal, para posteriormente hablar de cómo se ha gestado, desarrollado
y asimilado hasta nuestros días esta disciplina en el Estado de Colima.
Posteriormente, una vez descrita la relación entre las legislaciones urbana, ambiental y
agraria, y conocidos los antecedentes de planeación tanto a nivel nacional como estatal,
describo y analizo lo que se plantea como causa de conflictos en la administración urbana
local, que es el ámbito de competencias en materia de desarrollo urbano, la cual tiene su
fundamento legal en el principio de concurrencia establecido en la propia Constitución, para
posteriormente adentrarme en el desarrollo del tema fundamental de este trabajo y que es el
estudio de los conflictos derivados de la administración urbana en nuestra entidad;
problemas con relación a otras legislaciones como la ambiental y la agraria, con la
interpretación de la propia legislación urbana, con la falta de profesionalización de cuadros
técnicos en las áreas del desarrollo urbano local, con la falta de recursos para hacer la
planeación, con el desconocimiento del derecho urbanístico como disciplina autónoma en los
órganos jurisdiccionales para, finalmente, hacer algunas propuestas de alternativas para una
mejor administración urbana.
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La planeación urbana local y los conflictos en su administración
CAPITULO 1. MARCO CONCEPTUAL
Es importante empezar este trabajo con una definición de la propia palabra Derecho en su
acepción jurídica, pasando por los diferentes tipos de derecho que tienen alguna relación con
la materia prima de este análisis que es el derecho urbanístico, dado que la administración
del espacio urbano (planeación, regulación y ordenamiento urbano) se soporta en una
legislación específica, en este caso La legislación urbana, que atañe o involucra directamente
a la ciencia del Derecho como orden normativo.
1.1. Definición de derecho
El Derecho se caracteriza como un orden normativo,1 y algunas de las notas que
caracterizan a la norma jurídica y la distinguen de otros tipos de normas son: su carácter
formal, su exterioridad, su generalidad y su coercitividad. Es, pues, el momento oportuno de
plantearse una definición del derecho que fije el concepto formalmente y recoja sus
peculiares características como norma reguladora de la conducta humana.
El problema en sí no es sencillo, ya que implica consideraciones y reflexiones distintas
derivadas de la complejidad del fenómeno jurídico, que abarca aspectos muy variados y se
manifiesta conceptualmente como un prisma de muchas caras. No resulta tarea fácil
encontrar una fórmula conceptual lo suficientemente amplia para abarcar todas las facetas
que encierra su contenido, hasta el punto de que algunos autores se preguntan si es posible
una definición unitaria o habrá que dar tantas como sentidos tiene la palabra.
En cualquier caso, las definiciones actuales de derecho tienden a evitar el criterio de
adoptar como punto de partida para la definición la idea exclusiva de norma o proposición
jurídica. Esta idea ofrece el inconveniente de que no abarca el derecho en general, pues
ignora otros tipos de derecho. Por otro lado, el mismo derecho objetivo (es decir, el conjunto
de normas que lo integran) se manifiesta no sólo por medio de normas o prescripciones,
1 Enciclopedia temática multimedia Grijalbo, México, D.F.
1
La planeación urbana local y los conflictos en su administración
sino, además, por medio de las decisiones y los actos realizados para la declaración y
ejecución de esas normas por los órganos del Estado o por los propios ciudadanos. Por
consiguiente, la consideración exclusiva de la norma como criterio conceptual en la definición
del derecho es claramente insuficiente.
Una de las definiciones comúnmente aceptadas es la que nos dice que “el drecho es la
ordenación moral, imperativa, de la vida social humana, orientada a la realización de la
justicia”, o en fórmula mucho más prolija, “la ordenación de las relaciones sociales mediante
un sistema de normas obligatorias fundadas en principios éticos y efectivamente impuestas y
garantizadas, o susceptibles de serlo, por la voluntad imperante en una comunidad
organizada (incluso, en sus formas positivas más perfectas, mediante el ejercicio de la
coacción, en cuanto sea posible y necesario) que, a través de las decisiones y de los hechos
diversos en que tales normas se traducen, regulan la organización de la sociedad, las
relaciones de los individuos y agrupaciones que viven dentro de ella, para asegurar el
cumplimiento armónico de los fines individuales y colectivo”.
Ambas definiciones incluyen un conjunto de elementos comunes:
♦ Un elemento objetivo que atañe al contenido del derecho: la idea moral de lo justo,
formulada de acuerdo con las pautas valorativas de la cultura de que se trate.
♦ Dos elementos formales ineludibles: en primer término, el imperativo categórico, que
se traduce en la concepción del derecho como un sistema de normas obligatorias, y
en segundo término, la idea de coerción externa, como garantía del cumplimiento del
sistema normativo.
De las notas que definen estas formulaciones del derecho pueden extraerse los caracteres
esenciales del mismo:2
1. La bilateralidad: es una consecuencia de la exterioridad del derecho. El derecho regula
siempre la conducta de un sujeto con respecto a otro, en sus manifestaciones exteriores. La
norma ética no crea sino deberes, la norma jurídica, y de ahí su “alteridad”, crea, frente a
2 Enciclopedia temática multimedia Grijalbo, México, D.F. op. Cit.
2
La planeación urbana local y los conflictos en su administración
cada deber, un derecho correlativo.
2. La imperatividad: es una consecuencia del objetivo del derecho de imponer una
determinada idea, histórica y cultural, de lo justo en las relaciones sociales efectivas de una
determinada sociedad. Para ello necesita ser eficaz y, por ende, obligatorio. Por consiguiente,
toda norma jurídica contiene un mandato que impone a los sometidos a ella una determinada
conducta, bajo la amenaza de una sanción impuesta por el aparato estatal.
3. La autarquía: el carácter obligatorio del derecho le otorga una naturaleza autárquica; la
norma jurídica rige con independencia de la voluntad de los sometidos a ella. Esto no
significa que esté rigurosamente desligada de la voluntad social, sea emanación de una
minoría, como en las dictaduras, sea una manifestación del querer de las mayorías, como en
las democracias; la norma jurídica expresa siempre una voluntad social formalizada. Pero
autarquía deriva del hecho de que, en todos los casos, una vez promulgada, sus
destinatarios, cualesquiera que éstos sean, quedan sometidos a ella como a un imperativo
exterior a ellos mismos, a su propia voluntad personal.
4. La coercitividad: consiste en la propiedad de la norma jurídica de poder ser exigido su
cumplimiento por medio de una coacción de carácter físico. Esta característica ha sido puesta
en duda por algunos autores con base en dos objeciones: que en el desarrollo normal de la
vida jurídica no interviene la coacción, ya que, en circunstancias normales, la norma jurídica
se cumple espontáneamente y, en segundo término, que hay normas jurídicas no
susceptibles de coacción externa, como ocurre con muchas del derecho de familia y con las
que integran el derecho internacional. Sin embargo, al primer argumento puede replicarse
que el normal cumplimiento de la norma no excluye la posibilidad de su violación y la
necesidad de disponer, para estos casos, de un aparato coercitivo que restablezca el
equilibrio normativo, y el segundo, que incluso en las normas en las que parece
aparentemente excluida la coacción, ésta siempre está presente como posibilidad real. Por
consiguiente, si no la coacción en sí misma, sí está siempre presente la posibilidad de una
coacción eventual en el Derecho positivo.
5. La generalidad: esta nota, que atribuye al derecho la característica de generalidad o
universalidad es, según muchos autores, una exigencia derivada de la naturaleza misma de la
3
La planeación urbana local y los conflictos en su administración
norma jurídica. Una norma que no regula una relación por vía general y abstracta difícilmente
puede considerarse como norma jurídica. Ahora bien, esta nota no excluye la existencia de
derechos de aplicación particular a determinados grupos humanos: la universalidad del
derecho debe rectamente entenderse en el sentido de que “dándose los requisitos y
supuestos exigidos por la norma, ésta se aplica a todas las relaciones que en ella entran,
siendo cuestión indiferente el mayor o menor número de personas y de relaciones que por
ella son regidos”. Por tanto, la universalidad del derecho no significa que una determinada
norma jurídica sea de aplicación necesaria a la totalidad de los ciudadanos de una nación por
igual, sino que, en el caso de que se trate de una norma especial, sólo aplicable a quienes se
encuentran en determinada situación, definida por la propia norma, ésta se aplica por igual,
de modo uniforme, a todos los individuos y grupos que reúnan los requisitos y supuestos que
la determinan. Cualesquiera que sean las particularidades que el derecho admita, muestra
una fuerte tendencia a constituirse en norma general, procediendo por abstracción, por
fijación de tipos. Por otra parte, el derecho, en su desarrollo histórico, ha tendido a adoptar
fórmulas cada vez más generales, eliminando los derechos particulares o privilegios. Hasta el
punto de que en los ordenamientos jurídicos modernos, el derecho se manifiesta en forma de
reglas de naturaleza general y abstracta, habiéndose reducido al mínimo las de tipo concreto
y particular, o privilegios.
a) El derecho como orden normativo
El derecho expresa un orden normativo que obra sobre la voluntad regulando la conducta
humana. Sin embargo, esta idea, aun siendo formalmente exacta, es insuficiente para
delimitar el concepto de derecho. Existen, sin duda, otros sistemas de normas (como las
religiosas, la moral social, o los usos populares) que coadyuvan en la tarea del derecho de
regir y orientar la conducta de los hombres hacia la obtención de los fines perseguidos por el
sistema social. Se hace necesario por consiguiente, establecer un criterio diferencial que sirva
para distinguir la norma jurídica de los demás órdenes normativos.
b) Sentido etimológico
Etimológicamente la palabra derecho deriva del sustantivo latino directus, derivación; a su
vez, de directum, participio pasivo del verbo dirigere, dirigir, que es, en último análisis, un
4
La planeación urbana local y los conflictos en su administración
compuesto de regere, que significa “lo que es conforme a la regla, lo que rige o dirige a un
fin”. Esta misma idea de dirección, gobierno y rectitud es recogida en todas las
denominaciones que recibe el derecho en la generalidad de las lenguas europeas modernas:
el francés droit, el italiano diritto, el alemán Recht, el inglés right, etcétera. Todas estas
expresiones provienen, según diversos investigadores, de la raíz sánscrita R G U, que
significa recto, derecho tanto en un sentido físico, como en un sentido moral: lo que no se
desvía de la línea recta, en una significación puramente física; lo que es conforme a la ley
moral, en un sentido normativo. Por consiguiente, la raíz etimológica del vocablo derecho
confiere a éste un carácter metafórico que alude a la idea de línea recta en el
comportamiento humano.
c) La palabra derecho
Popularmente la palabra derecho incluye significados que se refieren, de modo inmediato, a
las ideas de rectitud y de justicia. Y esto ocurre de una doble manera: la palabra derecho es
usada tanto como sujeto como en calidad de predicado. Se dice “el Derecho exige el respeto
a la vida y a la integridad física”, tanto como “exijo esto porque es mi derecho”. Cuando
hacemos mención de un derecho, en el hablar común, significamos la facultad que una
persona posee de realizar un acto determinado sin que los demás puedan impedirlo, pues
ese acto está reconocido y positivamente sancionado por la comunidad social que lo rodea.
Por otra parte, cuando nos referimos al “derecho” aludimos a la norma o al sistema
normativo social que regula las relaciones humanas, tutelando el obrar de unos y
prescribiendo, frente a él, la conducta correlativa de los demás. Por consiguiente, en su
significado más extenso, el Derecho aparece aludido, bien como una prerrogativa o facultad
de las personas, inspirada y reconocida por una norma social, bien como la norma social
misma que, en el sistema de relaciones humanas, establece las facultades o prerrogativas de
un sujeto frente a la organización social en general.
1.2. El derecho administrativo
a) La administración pública
5
La planeación urbana local y los conflictos en su administración
Para entender la relación entre administración urbana y administración pública es necesario
reconocer que ésta última es el objetivo de la regulación jurídica del derecho administrativo.
Ahora bien, ¿qué se encierra detrás de la expresión “administración pública”? ¿Cuál es su
concepto?
Desde un punto de vista objetivo, la administración puede concebirse, de una manera
simplemente genérica, como actividad orientada a la obtención práctica de unos fines; o bien
como actividad subordinada a la obtención de unos fines que no son los propios, sino los de
otra actividad, fundamentalmente política, que es la que los determina; o, por último, como
una “actividad específica” no solamente subordinada a otra, sino, incluso, instalada dentro de
la primera como una más entre otras muchas con diversos objetivos o fines.
Sin embargo, esta acepción alude a una actividad o a una organización orientada a un fin
sin más especificaciones acerca de las actividades o del fin propuesto. Pero es preciso
subrayar que, en nuestro caso, la administración tiene el carácter de pública, y este segundo
concepto precisa ser aclarado. Dicho calificativo implica que la Administración Pública debe
entenderse como una organización (o una actividad) al servicio de la comunidad política, es
decir, de la comunidad dentro de la estructura del Estado. Ahora bien, esta estructura estatal
sigue estando dominada por la distinción constitucional de tres funciones o poderes;
ejecutivo, legislativo y judicial. Surge entonces el problema de determinar en cuál de estos
poderes encuentra la ubicación de lo que llamamos administración pública.
Para comprender lo anterior, convendría señalar brevemente cada una de las tres funciones
encomendadas al aparato del Estado.
El Poder Legislativo tiene como función el establecimiento, por vía general y obligatoria, de
normas jurídicas destinadas a regir la conducta de los miembros de la comunidad, así como,
en su caso, proveer a la organización misma de esa comunidad (normas constitucionales); se
trata, pues, de elaborar y dictar las leyes u otras normas de rango inferior con carácter
general y obligatorio para todos los miembros de la comunidad política.
El Poder Judicial o jurisdiccional tiene como función la aplicación de las leyes y normas,
emanadas del Legislativo, a las cosas concretas en que esa normativa sea cuestionada o
violada; el juez, por consiguiente, no es, genéricamente, el creador de la norma, sino que, en
6
La planeación urbana local y los conflictos en su administración
cada caso concreto que se le presenta, enjuicia o declara la adecuación de los hechos a la
normativa vigente, la licitud o ilicitud de la conducta juzgada observándola a la luz de la
norma.
El Poder Ejecutivo, por su parte, ni establece el derecho, ni lo declara adecuándolo a los
casos concretos, sino que su función es actuar, por medio de procedimientos jurídicos o
materiales, para obtener determinados fines, satisfaciendo las necesidades públicas con
arreglo a los criterios que, en un momento histórico dado determinan el bien común; la
creación o la actualización del derecho no constituye, por tanto, el fin de sus funciones, sino
el marco en el que éstas se desarrollan: la acción ejecutiva se somete al derecho, como
cuerpo normativo que establece sus funciones, ordena sus actividades y se constituye en
límite de su legitimidad. Un Poder Ejecutivo no sometido al imperio del derecho sería, sin
duda, un poder de hecho, pero no podría aspirar a ser considerado un Estado de derecho,
careciendo, por tanto, de legitimidad jurídica.
Una pregunta interesante sería: ¿en cuál de los tres Poderes o funciones puede incluirse la
actividad de la administración pública?; en otras palabras, si ésta se identifica con alguna de
las tres funciones o si constituye una función independiente. La mayoría de los autores
convienen en que la administración, en sentido objetivo, es decir, como actividad, se
identifica con la función ejecutiva.
Por consiguiente, la administración pública tiende a identificarse, en principio, con el Poder
Ejecutivo: es, por tanto, una parte de ese Poder. Sin embargo, el Poder Ejecutivo no ostenta
la función de administración pública de un modo monopólico. Algunos actos de otros Poderes
tienen también carácter administrativo: ciertos actos de una Cámara Legislativa, como la
autorización para procesar a sus miembros, la reglamentación de sus funcionarios, etcétera,
son actos de carácter indudablemente administrativo; lo mismo puede afirmarse de una parte
de las actividades del Poder Judicial. Por tanto, aunque el Poder Ejecutivo tienda a acaparar
las funciones de administración pública, éstas desbordan, con frecuencia, su ámbito, y las
actividades administrativas son desarrolladas también de modo accesorio por los demás
Poderes.
7
La planeación urbana local y los conflictos en su administración
La administración pública, de acuerdo con esta definición, queda caracterizada como un
aparato cuya finalidad es la satisfacción de las necesidades colectivas. Anteriormente la
administración tenía como finalidad única el mantenimiento de un orden público en el que
pudiera desenvolverse sin trabas la libre iniciativa individual. Actualmente, sin embargo, la
tendencia prevaleciente atribuye a la administración la función de procurar que la sociedad se
configure con arreglo a unos criterios de justicia, para lo cual los poderes públicos se ven
obligados a intervenir de modo directo modificando las condiciones del libre desenvolvimiento
de la iniciativa privada y cumpliendo, por sí mismos, gran número de los fines propios de
toda sociedad.
b) Concepto del derecho administrativo
El concepto de derecho administrativo puede ser concebido como aquel que regula al
sujeto administración pública.
Resumiendo enfoques y tendencias doctrinales a este respecto, podríamos terminar
diciendo que el derecho administrativo es la rama del derecho público que regula:
1. La organización de la empresa administración pública y las diversas personas
administrativas que la encarnan.
2. Los poderes y derechos que poseen estas personas para realizar los servicios
públicos.
3. El ejercicio de estos poderes y derechos por medio de prerrogativas.
c) Naturaleza jurídica
La doctrina está unánimemente de acuerdo en reconocer al derecho administrativo el
carácter de derecho público, derivada de la existencia en las relaciones jurídicas reguladas
por él de un sujeto, la administración, que hace efectivo, por sí misma, un ordenamiento
jurídico imperativo.
8
La planeación urbana local y los conflictos en su administración
Por lo demás, puede decirse que se trata de un derecho de carácter general y no particular;
común y no especial. También se trata de un derecho de carácter normal y no excepcional,
puesto que los principios que lo inspiran tienen valor de organización general.
1.3. Significado de lo urbano en la ciencia del derecho
A continuación trataré de relacionar los conceptos anteriormente vistos con lo urbano, para
lo cual resulta importante distinguir, desde un punto de vista general, los conceptos de
urbano, urbanismo y urbanización.
El vocablo urbano deriva de las raíces latinas Urbs, Urbis, Urbanus, que significan la ciudad
y, por extensión perteneciente a la ciudad. Históricamente el vocablo toma su origen con
relación a la ciudad de Ur, de la civilización sumeria, de la baja Mesopotamia, que llegó a
tener alrededor de 250,000 habitantes en el año 2500 antes de Cristo.
Por su parte, el Diccionario de la Real Academia Española, a partir de 1956, dice que el
Urbanismo es el conjunto de conocimientos que se refieren al estudio de la creación,
desarrollo, reforma y progreso de los poblados en orden a las necesidades materiales de la
vida humana.
“El término urbanismo aparece utilizado por primera vez en el congreso de expertos de la
planificación, celebrado en Londres en 1910. En ese mismo año Paul Clerget lo emplea
igualmente en el boletín de la Sociedad Geográfica de Nufchatel, Suiza. Anteriormente se
hablaba de poblamiento, construcción, edificación, ensanchamiento, estética o urbanización
de las ciudades”.3
A raíz de la Primera Conferencia de las Naciones Unidas sobre los Asentamientos Humanos,
celebrada en Vancouver, Canadá, en mayo de 1976, que promovió a nivel internacional el
establecimiento de políticas nacionales en la materia, se replanteó la normatividad urbanística
en el mundo.
3 López Velarde, Óscar. Nociones básicas de derecho urbanístico Mexicano. Comisión para la Regularización de la Tenencia de la Tierra. Serie desarrollo urbano, México, 1998, p. 4.
9
La planeación urbana local y los conflictos en su administración
Posteriormente, la Agenda Hábitat, derivada de la Segunda Conferencia de las Naciones
Unidas sobre los Asentamientos Humanos, celebrada en Estambul, Turquía, en junio de 1996,
significó una reafirmación de principios y compromisos para lograr el desarrollo sustentable
de los asentamientos humanos, así como una vivienda adecuada para todos en un mundo en
proceso de urbanización.
Derivado de la necesidad de implementar muchas de estas medidas a nivel nacional, la
Agenda Hábitat II determinó fomentar la capacidad y desarrollo de las instituciones en los
propios países, fortalecer a las autoridades locales, facilitar la amplia participación de la
población (participación social), definir la responsabilidad de los gobiernos, así como regular
jurídicamente a los asentamientos humanos, entre otras.
Paralelamente a la Conferencia Hábitat II, se llevó a cabo el Foro Mundial de
Parlamentarios para el Hábitat, en la ciudad de Estambul, en Turquía, en cuya declaración de
principios se asumen compromisos en el campo legislativo y político en materia de
asentamientos humanos, desarrollo urbano y vivienda, tanto para los parlamentarios como
para las autoridades, abogados e investigadores jurídicos.
En consecuencia, uno de los retos más importantes será el de seguir impulsando el proceso
de institucionalización de las recomendaciones en materia de desarrollo urbano de la
Declaración de Principios y del Plan de Acción Mundial adoptadas en la Conferencia Hábitat
II, con pleno respeto a la soberanía de cada país, expidiendo o actualizando los
ordenamientos jurídicos que regulen específicamente a los asentamientos humanos;
definiendo o adecuando las políticas públicas urbanas y de vivienda, y estableciendo o
reestructurando las instituciones gubernamentales, ante todo las locales, dotándolas de la
capacidad necesaria para normar, controlar y alentar el proceso del desarrollo urbano.
Por otro lado, el proceso de urbanización se refiere a la transformación de los
asentamientos humanos rurales a urbanos, ya sea mediante una mayor concentración de
población en un espacio territorial determinado o a la introducción de servicios básicos en un
terreno. Cuando dicho proceso de urbanización se da en una forma ordenada, regulada y
planeada se transforma de simple crecimiento (que en la mayoría de los casos es natural y
anárquico) en un desarrollo urbano racional e inducido, que debe propiciar la dotación
10
La planeación urbana local y los conflictos en su administración
suficiente y adecuada de vivienda, infraestructura, equipamiento y servicios urbanos, así
como la protección del ambiente (desarrollo sustentable).
Actualmente los criterios para distinguir los asentamientos humanos rurales y urbanos son
muy variados y diferentes a nivel internacional. Desde un punto de vista demográfico, se
utiliza generalmente el de 15,000 habitantes para considerar un centro de población como
urbano. En México, por las características en la distribución de población en el territorio
nacional y por las aproximadamente 156,000 localidades existentes que establecen una
enorme dispersión “urbana”, se considera como urbano a los centros de población con más
de 2,500 habitantes, independientemente de su categoría político-administrativa de
conformidad con la legislación respectiva (ciudad, pueblo, villa, comunidad o ranchería).
Asimismo, el proceso de urbanización implica la apropiación, transformación y
aprovechamiento del espacio territorial que sirve de asiento al hombre, su familia y su
comunidad, para realizar sus funciones vitales y las actividades económicas que le permitan
subsistir en el menor tiempo y costo.
Históricamente, y desde el momento en que el hombre abandona su vida nómada y se
convierte en sedentario, se desenvuelve en un espacio geográfico donde surgen múltiples
relaciones sociales, urbanas, económicas, políticas y culturales, las cuales deben ser
reguladas por el derecho. Ese vínculo entre el hombre y el espacio territorial que habita o
suelo, y las diversas relaciones y problemas que se derivan del asentamiento humano urbano
y rural, dan origen al derecho urbanístico.
En este sentido, es necesario recordar las Ordenanzas de Poblaciones del rey de España
Felipe II4 (comúnmente conocidas como Cédula de Felipe II) de 1567, incluidas en las Leyes
de Indias para aplicarse en la colonización de América, al considerar el concepto de fundo
legal o casco urbano y establecer asimismo, las dimensiones ideales de la plaza principal en
600 pies de largo por 400 de ancho; representan uno de los más importantes antecedentes
del derecho urbanístico en la Nueva España.
De lo anteriormente expuesto, podemos concluir que lo urbanístico no significa
exclusivamente lo urbano, ya que comprende tanto el asentamiento humano urbano como el 4 García Ramos, Domingo. Iniciación al urbanismo. México, D.F. 1983 pp. 78-79
11
La planeación urbana local y los conflictos en su administración
rural; ni el urbanismo se circunscribe a la estructuración interna de los centros de población
al considerar el ordenamiento del territorio. Por su parte, el acelerado proceso de
urbanización que caracteriza a este siglo ha ocasionado que la ciencia del derecho ponga
especial atención en regular dicho proceso.
Para ilustrar lo anterior, baste señalar que en 1900 la República Mexicana tenía 13.6
millones de habitantes, de los cuales el 80% se asentaban en comunidades rurales y la
ciudad de México tenía aproximadamente 400,000 pobladores. Actualmente el país cuenta
con casi 100 millones de habitantes y la zona metropolitana de la Ciudad de México es de las
más pobladas del mundo, con alrededor de 20 millones. Se estima que a finales del siglo que
acaba de concluir, habíamos revertido, en sólo cien años, en virtud del acelerado proceso de
urbanización y de crecimiento demográfico, el asentamiento de la población nacional en un
80% en localidades urbanas y el 20% en rurales.
José Luis de los Mozos, citado por el tratadista español Alberto Martín Gomero,5 ha
señalado que “el derecho ha de servir tanto de impulso como de freno a la urbanización.
Cuando se habla que el urbanismo se ha convertido en una función social y pública, se quiere
decir con ello, que su desarrollo deja de ser una mera técnica para realizarse en y por el
derecho”.
Es justamente esa necesidad de normar y controlar la ocupación del territorio la que da
importancia y sustento al estudio y aplicación del derecho urbanístico, por lo siguientes
motivos:
♦ La grave problemática urbana y sus efectos socioeconómicos y políticos obligan al
derecho a regular y dar solución al crecimiento simple para convertirlo en
desarrollo urbano.
♦ El presupuesto básico del urbanismo es el que en las ciudades el hombre viva y
conviva en comunidad.
♦ El gran incremento en los conflictos de intereses públicos y privados que se
derivan del proceso de urbanización demanda una solución jurídica decisiva y a
5 Enciclopedia temática multimedia Grijalbo, México, D.F. op. Cit.
12
La planeación urbana local y los conflictos en su administración
fondo de dichos conflictos, lo que implica la intervención de abogados y
autoridades legislativas, administrativas y judiciales.
♦ La ordenación y regulación del desarrollo urbano es ante todo, de orden público e
interés social, por lo que la intervención del Estado en dicho proceso, en la
actualidad, es una facultad ineludible e imperativa de éste, subordinando el
interés privado al público (principio constitucional).
♦ El control y regulación del desarrollo urbano y de los asentamientos humanos es
una de las más importantes y complejas responsabilidades del Estado moderno,
que debe anticiparse a las exigencias del nuevo siglo.
♦ La problemática urbana demanda un replanteamiento en la intervención que el
Estado ha tenido hasta la fecha en el desarrollo urbano, la cual, por su indiferencia
y falta de efectividad en el control urbano, ha fomentado la especulación
inmobiliaria, el caos urbano y serios conflictos políticos y sociales.
♦ Por los múltiples factores que intervienen en el proceso de urbanización, se debe
propiciar la unificación y sistematización del derecho urbanístico.
1.3.1. Terminología
En la incipiente doctrina nacional e internacional, el derecho urbanístico ha recibido
diversos términos para identificar esta nueva rama de la ciencia del derecho, como son:
derecho del urbanismo, urbano, de la planificación territorial, de la planeación urbana de las
ciudades, de la edificación, de la ordenación del suelo urbano, del ordenamiento del
territorio, de la construcción, inmobiliario y de los asentamientos humanos.
No obstante, el término generalmente utilizado por la doctrina internacional es el de
derecho urbanístico; además de que se considera el más amplio y adecuado, toda vez que se
ajusta a la tendencia actual del objetivo y la finalidad de regulación de las normas jurídico-
urbanísticas, que comprenden tanto a los asentamientos humanos urbanos como los rurales,
así como el ordenamiento del territorio.
a) Conceptos de derecho urbanístico
13
La planeación urbana local y los conflictos en su administración
El derecho urbanístico es una rama jurídica que tiene el objetivo de establecer los
lineamientos fundamentales de la adecuada ordenación y planeación de las ciudades.
A continuación se establecen la denominación, objeto, contenido y fin del derecho
urbanístico; se analiza su origen y desarrollo, se destaca su importancia actual, se investigan
sus relaciones con otras ciencias del derecho, con la sociedad y con la naturaleza, y se
estudian sus fuentes.
b) La definición del derecho urbanístico.
Para referir la rama de la ciencia jurídica que regula la ordenación y planeación de las
ciudades se han empleado diversas denominaciones, como veremos a continuación.
“En Venezuela los textos legales referentes a la ordenación territorial y planeación de los
procesos de urbanización, industrialización, poblamiento y desconcentración económica, se
agrupan bajo el título de derecho del ambiente.” En México, Lucio Cabrera, tras establecer los
criterios básicos para definir la materia que regula el derecho ambiental, afirma que
“comprende las normas relativas a los asentamientos humanos y diversos planes como el
Nacional de Desarrollo Urbano, el de Desconcentración Industrial y numerosos reglamentos
sobre tránsito, urbanismo, etcétera”.6
Otros autores integran las normas jurídicas relativas a ordenación y planificación de las
ciudades, en las relativas al desarrollo económico y social, agrupándolas bajo la
denominación derecho económico o social.
Estas denominaciones no son aceptables. Si bien el fenómeno urbano se da en el medio
natural y guarda una estrecha relación con la ecología, no podemos incluir el estudio y
regulación de la ordenación de las ciudades como parte de la legislación protectora del medio
ambiente y el hábitat. En este punto, la evolución del derecho generó como rama de la
ciencia jurídica el derecho ecológico con un contenido propio, dirigido a regular las
actividades humanas en función de su impacto ambiental.
6 Ibarra, Gabriel. El Derecho urbanístico de México. Mandato y compromiso de la administración pública en la modernización nacional. Trabajo de tesis, Universidad de Sonora.
14
La planeación urbana local y los conflictos en su administración
Lo mismo ocurre con la segunda denominación propuesta. No obstante que se reconoce la
importancia de la planeación del desarrollo económico y social en la ordenación de los
sistemas urbanos, esto no implica una identificación o confusión de los objetivos y contenidos
del derecho económico o social con el derecho urbanístico.
En este sentido, resultan más aceptables como denominaciones para el estudio jurídico de
la ordenación y planeación de las ciudades, las de derecho urbano y derecho urbanístico,
utilizadas en las definiciones transcritas a continuación.
José Alfonso Da Silva utiliza la denominación derecho urbanístico y considera como su
objetivo la regulación de la actividad urbanística, “que es una función del poder público y que
se realiza por medio de procedimientos y normas que importan para transformar la realidad
urbana, conformándola al interés de la colectividad”.
El derecho urbano representa el universo normativo que se refiere a todos los aspectos de
la vida en la ciudad. Derecho urbano es el conjunto de normas coactivas que abarca los
problemas de las ciudades, en función de la ordenación del territorio. “Existe una legislación
de la ciudad (derecho urbano) y una disciplina que se ocupa de reflexionar de ella
(urbanismo urbanístico).”7
El derecho urbanístico es un conjunto de normas, es decir, una serie de normas que
aunque no necesariamente se encuentren comprendidas dentro de un texto legal único,
como lo pudiera ser un código o una serie de leyes determinadas, sí contemplan toda esa
serie de normas, unificadas o esparcidas en diversos ordenamientos, un mismo objetivo de
normatividad, en nuestro caso, la ciudad y su entorno.8
7 Ibarra, Gabriel. op. Cit. p. 20. 8 Alarcón Segovia, Andrés. Análisis comparado de soluciones jurídicas para el uso del suelo, ponencia
presentada en el Seminario Regional sobre Políticas de Desarrollo Urbano y Usos del Suelo Urbano, O.E.A. y
DDF, México,1972.
15
La planeación urbana local y los conflictos en su administración
El derecho urbanístico es el conjunto de normas, instituciones y principios relativos a la
racionalización, ordenación y conducción de la ciudad y a la solución de sus problemas.9
Por su parte Óscar López Velarde, quien fuera legislador y presidente de la Comisión de
Asentamientos Humanos del Congreso de la Unión, nos regala las siguientes definiciones en
su tratado de Nociones básicas de derecho urbanístico mexicano.
9 Ruiz Massieu, José Francisco. Introducción al derecho mexicano. derecho urbanístico, Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM, 1ª ed., México, 1981.
16
La planeación urbana local y los conflictos en su administración
El derecho urbanístico es el conjunto de normas preponderantemente de derecho público,
que regulan el proceso de desarrollo urbano y la ordenación del suelo en los centros de
población (concepto doctrinario completo).
El derecho urbanístico es el conjunto de normas preponderantemente de derecho público,
que regulan la planeación urbana y la ordenación del suelo en los centros de población
(concepto doctrinario simple).
El derecho urbanístico es el conjunto de normas preponderantemente de derecho público,
que regulan la fundación, conservación, mejoramiento y crecimiento de los centros de
población (concepto de derecho positivo).
c) Objeto, sujetos y finalidad del derecho urbanístico
Así como el objeto de estudio de la ciencia del derecho es la norma jurídica; en el derecho
urbanístico, considerándolo como una rama autónoma de dicha ciencia, lo es el estudio de la
norma jurídico-urbanística, que nos permita regular los actos, las conductas de los sujetos
que afectan la estructura física, socioeconómica y cultural de la ciudad, al concurrir en el
proceso de urbanización y planeación de la sociedad moderna.
Los sujetos del derecho urbanístico son: el Estado (representado por las entidades públicas
de los tres niveles de gobierno: federal, estatal y municipal), las personas morales del
derecho privado (sociedades y empresas privadas), las personas morales del derecho social
(cooperativas, sindicatos, etcétera) y los individuos.
El derecho urbanístico tiene dos finalidades:
♦ Regular el proceso de desarrollo urbano, y
♦ Regular la ordenación del suelo en los centros de población.
De lo antes señalado, podemos afirmar que en el derecho urbanístico se agrupan y
sistematizan todas aquellas normas jurídicas que regulan el proceso del desarrollo urbano
desde un punto de vista administrativo integral, es decir, en todas las fases del proceso de
administración del desarrollo urbano, que son la planeación, organización, ejecución, control
17
La planeación urbana local y los conflictos en su administración
y evaluación, a efecto de que en el menor tiempo y costo, y con la mayor eficacia y
eficiencia, los asentamientos humanos se desarrollen y no simplemente crezcan.
Además, las normas jurídico urbanísticas regulan el ordenamiento del territorio a fin de
propiciar la distribución racional y sustentable de la población y de las actividades económicas
en un territorio determinado, ya sea éste nacional, regional, estatal o municipal; así como
estructurar los centros de población en sus aspectos inter e intra-urbanos.
Si bien en el uso común las denominaciones derecho urbano y derecho urbanístico se
utilizan como equivalentes, el mismo Ovilla Mandujano, en la segunda definición, nos
recuerda que el término urbano es más amplio, y así comprende por derecho urbano a una
“legislación de la ciudad”. En cambio, el término urbanístico tiene un contenido más
restringido, a la ordenación y planeación de los asentamientos humanos.
De acuerdo al Diccionario de la Real Academia de la Lengua Española, urbano es un
adjetivo que significa “relativo o perteneciente a la ciudad”; en cambio lo urbanístico; no es
sinónimo de urbano, sino un adjetivo que significa “relativo o perteneciente al urbanismo” y
urbanismo es “el conjunto de conocimientos referentes a la creación, desarrollo, progreso y
reforma de una población, en orden a sus necesidades materiales de la vida humana”.
Dicho en otras palabras, el derecho urbanístico podría entenderse como aquél que se
encarga de planear, normar y regular la creación, desarrollo, progreso y reforma de una
población, acorde a las necesidades de las personas que la habitan.
Dada la diferencia entre urbano y urbanístico, consideramos más propia la denominación
derecho urbanístico, en atención al objeto, contenido y fin de esta rama jurídica.
1.3.2. Autonomía
El tema de la autonomía del derecho urbanístico como una nueva rama de la ciencia del
derecho es materia de controversia en la doctrina nacional e internacional. Considerando que
las discusiones sobre las diversas ramas de la ciencia del derecho público y privado han
quedado superadas y se consideran innecesarias, ya que la concepción del Estado moderno y
su intervención en la economía, así como la necesidad de evolucionar el derecho para que
18
La planeación urbana local y los conflictos en su administración
regule las diversas relaciones socioeconómicas y políticas que se dan en el mundo actual, nos
llevan a afirmar que el derecho es unitario y que la norma jurídica en general es el objeto de
conocimiento de la ciencia de derecho.
Sin embargo, para efectos didácticos, nos permitimos señalar que algunos tratadistas o
conservadores niegan la autonomía del derecho urbanístico, en virtud de que éste no está
consolidado ni suficientemente elaborado; e inclusive, algunos lo ubican como un apartado
del derecho civil e inmobiliario y para la mayoría de los opositores es básicamente un
apartado especial del derecho administrativo.
Al respecto, se considera que para que una rama de la ciencia de derecho tenga
independencia, debe poseer tres clases de autonomía:
♦ DIDÁCTICA: Que se imparta como asignatura independiente en las
universidades, como en la Autónoma de Aguascalientes, Iberoamericana, La Salle,
la Autónoma Metropolitana y otras tantas instituciones de educación superior
nacionales y sobre todo extranjeras, que si bien han incluido recientemente a esta
nueva rama de la ciencia del derecho dentro de los programas de estudio, en la
actualidad se ha hecho evidente su justificación didáctica.
♦ JURÍDICA: Que tenga su propio cuerpo de leyes y disposiciones jurídicas,
doctrina nacional o extranjera, principios generales del derecho y jurisprudencia.
La autonomía jurídica del derecho urbanístico quedó perfectamente comprobada en nuestro
país a partir de 1976, cuando se modificaron los artículos 27, 73 y 115 de la Constitución
Federal, se expidió la primera Ley general de asentamientos humanos y se promulgaron las
Leyes estatales de desarrollo urbano; legislación local que desde 1993, con la expedición de
la segunda Ley general, se encuentra en proceso de actualización y adecuación. Las
disposiciones de referencia fundamentan la estructura básica de las normas jurídico-
urbanísticas en México, por consiguiente otorgan un contenido particular y específico de
regulación a dichas normas.
Es importante señalar que si bien es cierto que las normas jurídicas que integran el derecho
urbanístico mexicano se encuentran dispersas en la legislación federal, estatal y municipal y
19
La planeación urbana local y los conflictos en su administración
en constante evolución, como es el caso de los Estados de Aguascalientes (que expidió un
Código urbano en 1993) y Colima (que expidió La Ley de asentamientos humanos estatal y
un Reglamento estatal de zonificación, la doctrina nacional es incipiente y sus principios
generales del derecho y la jurisprudencia se están gestando; también lo es que por la grave
problemática urbana por la que atraviesa el país (baste recordar que contamos con tres
zonas metropolitanas, una de ellas de las más grandes y conflictiva del mundo) que en
México no se duda de la importancia y necesidad de esta nueva rama de la ciencia del
Derecho, la cual es el principal instrumento de ordenación y regulación del desarrollo urbano
y de los asentamientos humanos
Por las características del derecho urbanístico, algunos tratadistas sostienen que se trata de
un derecho especial que, participando de normas de derecho privado y público, ofrece cierta
peculiaridad que le distingue de estos. Asimismo, se le ha considerado como una rama
jurídica interdisciplinaria y social, que formaliza jurídicamente al urbanismo e integra un
conjunto de normas jurídicas de naturaleza distinta, que tienen un objeto de regulación
común.
♦ CIENTÍFICA: Que tenga su propio método y principios técnicos, y se apoye en
una ciencia auxiliar.
La autonomía científica del derecho urbanístico se funda en los procesos de investigación
que permiten conocer e identificar de una manera objetiva y sistematizada a las normas
jurídico-urbanísticas.
El método, desde un punto de vista general, es el camino a seguir para llegar a un
determinado fin o para conocer la verdad científica. El método jurídico es una serie ordenada
de los medios por los cuales se llega al conocimiento profundo del contenido de las normas
jurídicas.
El derecho urbanístico, como lo hemos señalado anteriormente, se apoya y fundamenta en
los principios técnicos que se derivan de su ciencia auxiliar, que es principalmente el
urbanismo, principios y criterios técnicos que los formaliza jurídicamente.
20
La planeación urbana local y los conflictos en su administración
1.3.3. Sistematización:
La sistematización del derecho urbanístico, como un método que justifica su autonomía
científica, permite que las normas jurídico-urbanísticas se relacionen entre sí en lo individual
y en su conjunto, lo que da lugar a una mejor comprensión, identificación, unidad,
coherencia y congruencia en el estudio e investigación de dichas normas.
Las normas jurídico-urbanísticas tienen como principales finalidades de regulación las
siguientes: a) El proceso de administración del desarrollo urbano, que comprende sus fases
de planeación, organización, ejecución, control y evaluación, y b) La ordenación del suelo en
los centros de población, que implica la apropiación, transformación y el aprovechamiento del
suelo y la ordenación del territorio.
Como se dijo anteriormente, el derecho urbanístico se encuentra integrado por múltiples
disposiciones jurídicas de carácter federal, estatal y municipal de una manera dispersa,
desactualizada e incongruente, contenidos en diversas leyes, reglamentos, bandos, decretos,
acuerdos y otros ordenamientos jurídicos, lo que ha ocasionado graves conflictos de normas,
interpretación y competencia; haciendo impostergable la unificación o codificación de dichas
normas, respetando la concurrencia y competencia en la materia establecida por la propia
legislación federal.
Ante esta situación es urgente que se llegue a una sistematización de todas ellas, que
aporte unidad a las normas jurídico-urbanísticas y permita su actualización y congruencia,
facilitando su estudio, elaboración y aplicación.
El conjunto de normas que integran el derecho urbanístico, se sistematiza en ocho tipos de
normas: de planeación urbana, de ordenación del suelo, de control, de fomento, de
organización, fiscales y crediticias, procesales y de impugnación, y técnicas. A continuación
se describe el papel y contenido de cada una de ellas:
I. Normas de planeación urbana
Dan fundamento jurídico al sistema de planeación del desarrollo urbano, permitiendo que
los planes o programas se institucionalicen, dejando de ser meros documentos técnicos, para
convertirse en normas jurídicas obligatorias; las principales normas de planeación son:
21
La planeación urbana local y los conflictos en su administración
♦ Normas que establecen la facultad del Estado para planear el desarrollo urbano.
♦ Normas que regulan el sistema de planeación del desarrollo urbano, señalando los
tipos, estructura y contenido de los diversos planes o programas de desarrollo
urbano.
♦ Normas que regulan el procedimiento de administración del desarrollo urbano.
♦ Normas que regulan los procedimientos y criterios para la formulación,
aprobación, publicación, difusión, registro, revisión, evaluación, actualización,
modificación y cancelación de los planes y programas de desarrollo urbano.
♦ Normas que señalan la obligatoriedad y los ámbitos de validez de los planes y
programas de desarrollo urbano.
II. Normas de ordenación del suelo
Son las que regulan la propiedad urbana, en cuanto a la apropiación, transformación,
aprovechamiento y transmisión de inmuebles y de los derechos derivados de éstos en los
centros de población; las principales normas de ordenamiento del suelo son:
♦ Normas que determinan la función social del derecho de la propiedad
inmobiliaria.
♦ Normas que establecen las limitaciones y modalidades del derecho de propiedad
inmobiliaria.
♦ Normas que regulan el régimen legal de la propiedad inmueble pública, social y
privada.
♦ Normas que establecen los derechos reales sobre los bienes inmuebles ubicados
en los centros de población (posesión, propiedad, copropiedad, condominio, uso
y habitación, usufructo y servidumbre).
♦ Normas que regulan y limitan los atributos del derecho de propiedad de
inmuebles en los centros de población (uso, disfrute y disposición de un bien).
♦ Normas sobre zonificación que regulan el aprovechamiento del suelo en los
centros de población.
22
La planeación urbana local y los conflictos en su administración
♦ Normas que regulan la fundación, conservación, mejoramiento y crecimiento de
los centros de población.
♦ Normas que regulan las provisiones, reservas, usos y destinos de tierras, aguas
♦ eso de fundación de los centros de población.
♦ inmuebles
rechos, ocupación y accesión o aluvión).
tinción del
etropolización.
♦ e regulan las expropiaciones urbanísticas.
ulan la constitución de reservas territoriales y solares urbanos
iten la aplicación estricta y el cumplimiento de las normas jurídico-urbanísticas, con
base en o
son:
permanente respecto de un derecho preexistente del solicitante, tales
y bosques en los centros de población.
Normas que regulan el proc
♦ Normas que regulan la delimitación de los centros de población y los elementos
que integran los mismos.
Normas que regulan la transmisión de la propiedad o posesión de
urbanos (compra-venta, donación, prescripción, permuta, comodato, herencia,
expropiación, cesión de de
♦ Normas que regulan el fraccionamiento, lotificación, subdivisión y fusión de
áreas y predios urbanos.
♦ Normas que regulan la constitución, administración, modificación y ex
régimen de propiedad en condominio.
♦ Normas que regulan el fenómeno de conurbación y m
♦ Normas de regularización de la tenencia de la tierra urbana.
Normas qu
♦ Normas que reg
ejidales.
III. Normas de control
Perm
la bligatoriedad y coercitividad de las mismas; las principales normas de control
♦ Autorizaciones. Es el acto de autoridad urbana que otorga una acción de hacer
de carácter
como: fraccionamiento, relotificación, condominio, subdivisión o fusión de áreas y
predios.
23
La planeación urbana local y los conflictos en su administración
♦ Concesiones. Acto de autoridad que permite aprovechar temporalmente un bien
público o la prestación de un servicio público, tales como: operación del servicio
público de transporte de carga y pasajeros o el establecimiento de estacionamientos
públicos.
♦ Constancias administrativas. La autoridad urbana hace constar o certifica las
omo: constancia de alineamiento y compatibilidad
lecimiento mercantil, sanitaria o de uso especial del suelo.
no
r la infracción a una
ica, pudiendo ser de varios tipos: multas, suspensiones o
limitaciones, características o restricciones que tiene un inmueble conforme a la
legislación urbana, tales c
urbanística, de apeo y deslinde, de uso del suelo, de afectaciones por obra pública o
de ocupación y aprovechamiento de un inmueble urbano.
♦ Inspecciones. Permiten a la autoridad urbana verificar el cumplimiento de las
normas jurídico urbanísticas.
♦ Licencias. Permiten realizar un acto concreto y de manera transitoria al solicitante
respecto de un derecho preexistente que le reconoce y otorga la autorizada urbana,
tales como: edificación, ampliación o demolición de una construcción, de
funcionamiento de un estab
♦ Medidas de seguridad. Son prevenciones que toma la autoridad urbana mientras
resuelve o califica una infracción para evitar daños o que se agraven los ocasionados,
tales como: suspensión o clausura de obras y advertencia pública por fraccionar
terrenos sin autorización.
♦ Permisos. La autoridad urbana concede una acción de hacer de carácter temporal,
creándole un derecho al solicitante y levantando una prohibición de carácter general
tales como: instalar un circo, derribar un árbol, llevar serenata o aprovechar la vía
pública para un tianguis o comercio ambulante.
♦ Prohibiciones expresas. Imponen obligaciones de no hacer, tales como:
construir en área libre según el tipo de fraccionamiento, ubicación de
fraccionamientos suburbanos dentro de los 10 kilómetros de las cabeceras
municipales, de contaminación del ambiente, de no afectar el patrimonio cultural, de
no enajenar o arrendar una vivienda de interés social por un tiempo determinado.
♦ Sanciones. Son los efectos y responsabilidades derivadas po
norma jurídico-urbaníst
24
La planeación urbana local y los conflictos en su administración
clausuras de obra, intervenciones administrativas, la no utilización de maquinaria y
eco cial).
IV. N
Promuev ción de la legislación urbana, entre otras son:
es, saneamiento y agua potable.
pamiento
♦ la vivienda de interés
♦
♦ o (fiscales,
uctura y equipamiento y tarifarios).
bras por
V. Norm
Son la
organiz
ización administrativa de las autoridades urbanas.
a organización para la participación de la comunidad,
VI. Norm
equipo o penales (fraude por fraccionar un terreno sin autorización o delitos contra la
nomía pública por especular con vivienda de interés so
ormas de fomento
en o inducen la aplica
♦ Normas que regulan la prestación de los servicios públicos urbanos, tales como:
mercados, panteon
♦ Normas que rigen la construcción y dotación de la infraestructura, equi
urbano y vivienda.
Normas que regulan la construcción o financiamiento de
social y popular.
Normas que fomentan la desconcentración económica y administrativa.
Normas que establecen estímulos para inducir el desarrollo urban
crediticios, de infraestr
♦ Normas que regulan la participación de la comunidad y la comunicación y difusión
de las acciones en materia de desarrollo urbano, tales como o
cooperación, seminarios, cursos de capacitación y adiestramiento.
as de organización
aquellas que otorgan la competencia a las autoridades urbanas y establecen
ación de éstas y de los sectores social y privado, entre otras las siguientes:
♦ Normas que señalan las atribuciones de las autoridades y órganos de planeación
urbana de los gobiernos federal, estatales y municipales.
♦ Normas que señalan la organ
♦ Normas que regulan la concurrencia y coordinación de las autoridades urbanas.
♦ Normas que establecen l
tales como juntas de vecinos, comités de manzana y de obras.
as fiscales y crediticias
25
La planeación urbana local y los conflictos en su administración
Perm
desarrollo tre otras son:
l para los ingresos públicos, tales como:
tema de crédito externo e interno para el desarrollo
VII. r
Estab e administrativos, así como los recursos
de impugnación que tiene el particular o las autoridades solicitantes frente a la
administración urbana, comprenden:
♦ Procedimientos judiciales en materia civil.
♦ Procedimientos judiciales en materia mercantil.
♦ Procedimientos judiciales en materia penal.
♦ Procedimientos administrativos.
♦
rativos (reconsideración, inconformidad, revocación y revisión).
tivas en materia urbana, como manuales e
anuales de organización y de procedimientos,
equisitos de solicitudes, contratos o trámites.
VIII. r
Regu
derivadas d
Cara r
El derecho urbanístico es:
♦ Autónomo, porque es una rama especial de la ciencia del Derecho.
iten a las autoridades urbanas financiar acciones, obras y servicios en materia de
urbano, en
♦ Normas que establecen el sistema fisca
impuestos, derechos, productos, aprovechamientos, participaciones, subsidios y
contribuciones.
♦ Normas que regulan el sis
urbano.
No mas procesales y de impugnación
lec n o regulan los procedimientos judiciales o
El amparo directo e indirecto.
♦ Recursos administ
♦ Recursos judiciales (de revisión judicial).
♦ Procedimientos y normas administra
instructivos para realizar trámites, m
modelos o formatos y r
No mas técnicas
lan las disposiciones y especificaciones técnicas del desarrollo urbano, como las
e los reglamentos de construcción.
cte ísticas del derecho urbanístico
26
La planeación urbana local y los conflictos en su administración
♦ Preponderantemente público, porque las normas jurídico-urbanísticas son
principalmente de derecho público.
♦ Nacional, porque su ámbito de validez territorial es nacional y no internacional.
Social, porqu♦ e busca la justicia social urbana.
ón.
iva.
♦ De previsión y planeación, ya que pretende regular el desarrollo urbano por la vía
d
♦ De subordinación o intervención, ya que las normas jurídico-urbanísticas son
preponderantemente de derecho público y subordinan el interés privado al
público.
♦ constitucional, Porque da el fundamento al derecho urbanístico, además
de que éste es preponderantemente público (artículos 27, 73 y 115 de la
Relaciones con las demás ramas del derecho ♦ competencia y organización de la autoridad
urbana.
♦ Dinámico, no es rígido, porque el fenómeno urbano, que es su objeto de
regulación, está en constante cambio y evoluci
♦ Técnico, porque formaliza jurídicamente principios y técnicas derivadas del
urbanismo.
♦ Concurrente, toda vez que el desarrollo urbano es facultad concurrente a los tres
órdenes de gobierno del sistema federal.
♦ Flexible, porque las normas jurídico urbanísticas permiten la interpretación y en su
caso la integración normat
♦ Coercitivo, en virtud de que la infracción de las normas jurídico-urbanísticas
ocasiona la aplicación de sanciones y responsabilidades conforme a derecho.
♦ Disperso, porque las normas jurídico-urbanísticas se encuentran en múltiples
ordenamientos jurídicos.
♦ Nuevo, ya que es impulsado a partir de 1976, con la Conferencia de las Naciones
Unidad sobre los Asentamientos Humanos, celebrada en Vancouver, Canadá.
e la ordenación planeada para evitar el caos urbano.
Derecho
Constitución Federal).
Derecho administrativo. Regula la
27
La planeación urbana local y los conflictos en su administración
♦ Derecho fiscal. Trata sobre el sistema de financiamiento del desarrollo urbano.
Derecho civil. Contiene materias como la propiedad inmueble, posesión y derechos
reales en los centros de población.
♦
♦ Derecho agrario. Algunos de sus temas están relacionados con el derecho
urbanístico, como los terrenos ejidales y comunales que requiere el desarrollo
u
nuevos centros de población ejidal.
♦ Derecho mercantil. Las transmisiones inmobiliarias son actos de comercio. Las
c
te las
o
♦
estinados a ese fin.
la economía
p
♦
formaciones de dominio.
ción del desarrollo integral.
♦ Derecho am a
h
rbano por vía de expropiación o incorporación de reservas territoriales, la
delimitación de zonas de urbanización ejidal, la regularización de la tenencia de la
tierra y la creación de
♦ Derecho internacional público. Conferencias internacionales como la de
Vancouver, Canadá, en 1976 y la de Estambul, Turquía, en 1996, han tratado la
materia urbanística.
ompañías inmobiliarias normalmente se organizan como sociedades mercantiles.
Para el desarrollo urbano se constituyen fideicomisos y regularmen
peraciones inmobiliarias se garantizan con títulos de crédito.
Derecho laboral. En este derecho se contempla la obligación patronal de dotar de
vivienda a los trabajadores por medio de organismos d
♦ Derecho penal. Algunas infracciones a la legislación urbana constituyen delitos,
como el fraude por fraccionar sin autorización o el delito contra
ública por especular con vivienda de interés social.
Derecho procesal. Abarca juicios civiles, mercantiles, administrativos, fiscales y de
amparo, como los de apeo y deslinde o in
♦ Derecho económico. La planeación del desarrollo urbano debe ser congruente con
la planeación del desarrollo socioeconómico, ya que ambas son partes sectoriales
de la planea
biental. Trata de resolver problemas urbanos como el de l
contaminación del ambiente y el desarrollo sustentable de los asentamientos
umanos.
28
La planeación urbana local y los conflictos en su administración
Relaciones con otras disciplinas auxiliares El urbanismo. El derecho u♦ rbanístico se nutre del urbanismo y al mismo tiempo
l
as de las
ciudades.
♦ La sociología urbana. Estudia las características e influencias de las relaciones
u
♦ La administración urbana. Permite administrar las ciudades.
♦ La ecología urbana. Estudia la relación entre la ciudad y su ambiente.
♦ La arquitectura y la ingeniería. Son ciencias que permiten construir y preservar
D
Se i
hombre ervación, preservación, explotación y uso de los recursos naturales.
Ent guientes:
umanos: se establecen previsiones de
carácter programático.
5. Las evaluaciones de impacto ambiental: se aplica a determinadas obras y actividades
y son de carácter preventivo.
6. Las Normas Oficiales Mexicanas: que son de observancia técnica obligatoria.
7. La autorregulación y auditorias ambientales, y
o formaliza jurídicamente.
♦ La economía urbana. Estudia las características y necesidades económic
rbanas en las ciudades.
♦ La demografía urbana. Estudia la población en relación a las ciudades.
las ciudades.
erecho ambiental
def ne al derecho ambiental como el conjunto de normas que regulan la conducta del
en torno a la cons
re los instrumentos de la política ambiental se establecen los si
1. Planeación ambiental: implica la realización de programas tanto globales como
sectoriales.
2. El ordenamiento ecológico del territorio: puede ser general (nacional), regionales,
locales o marinos.
3. Instrumentos económicos: los incentivos y los impuestos.
4. La regulación ambiental de los asentamientos h
29
La planeación urbana local y los conflictos en su administración
8. La investigación y educación ecológica.
dencia que se refieren a la propiedad rústica y a las explotaciones de
i ordial de obtener el bien de
nos otros aprovechamientos colaterales y la
mejor forma de llevarlos a cabo”.12
Derecho agrario
El derecho agrario “es el conjunto de normas, leyes, reglamentos y disposiciones en general,
doctrina y jurispru
carácter agrícola”.10
El derecho agrario, “es el conjunto de normas jurídicas que regulan la actividad en el campo,
derivada de la tenencia y explotación de la tierra, con el fin pr m
la comunidad en general y en especial de la comunidad rural”.11
El “derecho agrario es parte del sistema jurídico que regula la organización territorial rústica,
todo lo relacionado con las explotaciones y aprovechamientos que este sistema considera
como agrícolas, ganaderos y forestales y algu
10 Mendieta y Nuñez, Lucio, citado por Isaías Rivera Rodríguez, El nuevo derecho agrario en México, México 1998, 2ª ed. 11 Ruz Massieu, Mario. op. cit. . 12 Chávez Padrón, Martha, El derecho agrario en México. México, 1999, 15ª ed.
30
La planeación urbana local y los conflictos en su administración
CAPÍTULO 2. ANTECEDENTES DE LA PLANEACIÓN EN MÉXICO
Resultaría difícil entender y comprender los aspectos esenciales de la planeación urbana
actual en nuestro país, sin tomar en cuenta los factores que han determinado la localización,
el crecimiento y desarrollo, así como la estructura de cada una de las ciudades y sin
referirnos a las bases o antecedentes históricos en que se ha sustentado cada elemento del
desarrollo urbano.
Atendiendo a esta necesidad, el presente capítulo inicia con una semblanza general acerca
del proceso de urbanización que se dio en nuestro país en distintas épocas, así como los
hechos y circunstancias que influyeron en dicho proceso y que dieron origen a la
preocupación del Estado acerca de los aspectos del desarrollo urbano y posteriormente a la
planeación urbana como hecho consecuente. Se pretende con esta exposición retrospectiva
de hechos y situaciones, establecer un marco de referencia que ayude al mejor
entendimiento de los problemas en la materia.
2.1. Época precolombina
Como primer escenario tenemos el territorio mexicano anterior a la llegada de los
españoles, que se vio caracterizado en este ámbito como un sistema organizado de ciudades
que conformaban una red de planificación urbana equilibrada y que se pierde a raíz de la
invasión y el mestizaje.13
En este sentido, las culturas precolombinas aplicaron distintos principios de planificación
urbana como respuesta a los problemas derivados de sus ciudades, en permanente
crecimiento y con complejas interrelaciones funcionales, así como en la búsqueda por
enfatizar y proveer un escenario adecuado para sus monumentos religiosos y políticos, cuyo
rol fue fundamental en el desarrollo a lo largo del tiempo de sus centros ceremoniales.
13 Unikel, Luis. “El desarrollo urbano en México, diagnóstico e implicaciones futuras”. El Colegio de México, México 1978, 2ª. ed., pp. 17-24
31
La planeación urbana local y los conflictos en su administración
En México tenemos inmejorables testimonios de esos principios de planificación
mesoamericanos cuyas ciudades “eran abiertas y sin límites físicos que definieran su
extensión”.14 Tal es el caso de Teotihuacan, e incluso la misma Tenochtitlán, que no obstante
su particular emplazamiento rodeado de agua, pudo crecer en todo su perímetro gracias al
sistema de chinampas. El espacio urbano estaba dividido en cuatro cuadrantes o regiones
limitadas en dos de sus lados por ejes ortogonales que se abrían en abanico, extendiéndose
hacia el horizonte.
Carlos Chanfon Mural de la Isla de México-Tenochtitlan Museo Nacional de Antropología e Historia Foto: A. Villalobos
Esquema urbano de Tenochtitlán
14 Chanfón Olmos, Carlos. “Historia de la arquitectura y el urbanismo mexicanos” Fondo de Cultura Económica. México, 1997, 1ª ed.
32
La planeación urbana local y los conflictos en su administración
El sistema vial era un tejido de forma ortogonal en donde los ejes rectores del trazo eran
las grandes calzadas de acceso que podían prolongarse por varios kilómetros fuera de los
asentamientos humanos. Esta situación se debió tal vez a que la mayoría de las grandes
urbes mesoamericanas eran centros de peregrinación que recibían una gran cantidad de
visitantes durante las celebraciones religiosas.
Las grandes ciudades de la América precolombina eran pocas, sin embargo todas ellas
mostraron un manifiesto centralismo, tanto en su diseño como en su organización y
administración. La mayoría de los centros urbanos menores creció espontáneamente a través
del tiempo. Sin embargo, en muchos casos, especialmente en las capitales regionales, “se
imponían criterios preconcebidos para lograr claridad funcional, efectos estéticos, o un
sistema de circulación de mayor racionalidad”.15
Si bien se podría calificar como una “ciudad planificada” a toda aquella ciudad que
presentara una trama regular, es claro que en culturas primitivas cuya economía se basaba
en un sistema de irrigación elemental, las tramas regulares se desarrollaban como resultado
del sistema de la subdivisión de la tierra. Más que a diseño o a planificación; esto
corresponde a formas primitivas de organización solidaria y son comunes en otras zonas del
mundo.
La organización sociopolítica que había en el valle de Teotihuacán durante el periodo de las
grandes construcciones era esencialmente teocrática. Los constructores de las pirámides, de
la ciudadela y de los palacios realizaron estas construcciones sin contar con bestias de carga
y desconociendo la rueda y el hierro. Es aquí donde se manifiesta una jerarquía social y del
trabajo claro y eficiente, pues resultaría difícil creer que obras de tal refinamiento y magnitud
se llevaran a cabo sin algún tipo de administración centralizada y sin una división laboral que
involucrara la acción de artesanos y especialistas altamente calificados.
El diseño urbano no fue utilizado hasta que grupos de poder bien consolidados ejercieron
un nivel de control total o parcial sobre la situación económica, política y social, como fue el
caso de los mayas. Estos grupos no eran, necesariamente, parte de un Estado con una
adecuada jerarquía al tomar decisiones ni con los poderes, recursos y organización para
15 Hardoy, Jorge. citado por Gustavo Munizaga Vigil, Las ciudades y su historia Alfaomega, México, 1999, 2ª. ed.
33
La planeación urbana local y los conflictos en su administración
implementarlas. Los Estados o imperios de fuerte control centralizado sobre amplios
territorios, se formarían muchos siglos después de la construcción de los primeros centros
ceremoniales planificados.
Por lo general, los grandes centros ceremoniales precolombinos fueron construidos sobre
territorios ocupados o cercanos a ellos. Esto nos demuestra el hecho de que la planificación
en estas ciudades no nació junto a su gestación, sino que más bien fue un vehículo de
reordenación y crecimiento posterior, dirigido por el primer escalón de la jerarquía de poder o
del Estado. Por el contrario, el fenómeno es notorio en los mayores centros ceremoniales
como Uxmal, Tikal, Monte Albán, Teotihuacán y Tenochtitlán, donde fue común la
promoción, por parte del Estado, de las grandes construcciones planificadas de grupos de
edificios monumentales, que se incorporaban o agregaban a ciudades ya existentes.
Al respecto, y como casos relevantes de planificación y diseño, se pueden tomar algunos
ejemplos como Uaxactún y Teotihuacán. En ésta última, se encuentra un concepto básico de
planificación precolombina. Las cuatro direcciones que dividen la tierra y el cosmos en cuatro
partes, las que convergen en un eje que une el subsuelo con el cielo pasando por la tierra,
donde se forma el centro místico, con el templo piramidal enunciando este concepto
abstracto. Nos encontramos entonces frente a una composición espacial según ciertas
medidas “divinas”, o de leyes reveladas por los dioses. En los templos o edificios mayores de
estas ciudades, el espacio interno arquitectónico no era vivido ni por la edificación ni por el
hombre, ya que su interés se concentraba en el conjunto, en el exterior y en el espacio
residual que envuelve a las partes del complejo.
Carlos Chanfón Olmos Calzada de Los Muertos. Teotihuacán Foto: Michel Calderwood
34
La planeación urbana local y los conflictos en su administración
2.2. Época del virreinato
Con la llegada de los españoles, la trama urbana es organizada en función de la explotación
y saqueo de los recursos nacionales, y se define por la ubicación de centros urbanos a lo
largo de las vías principales de comunicación. Destaca, especialmente, la comprendida entre
la Ciudad de México y el puerto de Veracruz, sobresaliendo este último como principal puerto
de comercio con España y Europa central.
En la última fase del desarrollo del virreinato se observan tres tendencias:
♦ Ciudades que logran un dominio regional en zonas sin ciudades secundarias, como
Guadalajara, Oaxaca, Puebla y Ciudad de México, apuntando hacia un patrón en
donde ninguna destaca notoriamente.
♦ Desarrollo de ciudades de importancia similar dentro de una misma región como
Orizaba y Córdoba.
♦ Desarrollo regional de ciudades de gran influencia, rodeadas de centros urbanos
de tamaño mediano y pequeño, ejemplo de equilibrio regional como lo era el
Bajío.
Al final de este periodo, en el que el comercio exterior dominaba la economía de la Nueva
España, se destaca el siguiente contexto:
♦ México y Veracruz, y las ciudades intermedias entre ellas: Puebla, Orizaba y
Córdoba.
♦ Ciudades del Bajío y del Norte con destacada actividad de exportación.
♦ Ciudades de tipo administrativo, cultural y religioso, aisladas del resto, como
Guadalajara, Oaxaca y Mérida.
El sistema urbano se caracteriza por relaciones de dominio y dependencia. La Urbanización
del espacio se efectúa en función de los requerimientos de la metrópoli, carente de visión
integradora.
45
La planeación urbana local y los conflictos en su administración
2.3. Época independiente
Debido a una infinidad de hechos y circunstancias, el sistema colonial (implantado con el
virreinato) entra en decadencia hasta que sobreviene la Guerra de Independencia. Con este
suceso, la hegemonía de la Ciudad de México y el eje México-Veracruz sufren alteraciones
significativas. Se rompe el equilibrio urbano de la prosperidad minera y agrícola del Bajío,
debido a que gran volumen de población se incorpora a las fuerzas armadas y se disminuye
la mano de obra de la agricultura y la minería en unos cuantos meses. La configuración
urbana que se había consolidado a lo largo de la Colonia, desaparece al ser interrumpidas las
rutas tradicionales de comercio. La inseguridad del tránsito originó la aparición de rutas
alternas, así como el desarrollo de nuevos centros urbanos. Para citar un ejemplo,
mencionaremos el desarrollo de los puertos de Tampico, Tuxpan y Alvarado, en el Golfo de
México, y de San Blas en el Pacífico; al igual que las ciudades como San Luis Potosí,
Guadalajara y Querétaro, que crecieron notablemente en ese periodo. La Ciudad de México
presentó un estancamiento debido, principalmente, a la transitoria pérdida del poder político
y económico.
Posteriores a la independencia se pueden mencionar algunos acontecimientos que
repercuten en el proceso de consolidación del país, como son:16
a) El Tratado de Guadalupe Hidalgo, en 1848, con el cual México perdió
definitivamente, a favor de Estados Unidos, los territorios de Texas, Nuevo México
y la Alta California, así como porciones de los Estados de Tamaulipas, Sonora y del
Territorio de Baja California.
b) La Guerra Civil norteamericana, durante la cual los Estados Confederados del Sur
de E.U. necesitaban sacar sus productos (principalmente algodón) e introducir
armas, lo que impulsó el desarrollo de líneas de tráfico terrestres y marítimas en
México, particularmente en las ciudades de Piedras Negras, Monterrey,
Matamoros, Tampico, etcétera.
16 Salas, María Eugenia. El desarrollo urbano en México revista editada por la Asociación de Ingenieros y Arquitectos de México A.C. con motivo de la entrega del 2º. Premio Nacional de Arquitectura, 1983, al Arq. Augusto H. Álvarez, junio de 1984.
46
La planeación urbana local y los conflictos en su administración
c) Las industrias algodonera, que se vieron favorecidas por este acontecimiento, con
la disponibilidad de algodón a precios bajos, originando también la creación de
nuevas industrias relacionadas con este producto, en las ciudades cercanas a la
frontera.
d) Introducción de la red ferroviaria, que durante el Porfiriato contribuyó a estrechar
las relaciones con Estados Unidos, reforzando también a la Ciudad de México
como centro concentrador de la actividad económica y política nacional. Los
ferrocarriles favorecieron el transporte de productos de exportación a larga
distancia y afectaron negativamente la circulación de productos regionales,
aumentando la desigualdad entre regiones exportadoras y sus periferias rurales.
Las ciudades favorecidas con este sistema ferroviario fueron: Puebla, Guadalajara,
San Luis Potosí, Monterrey y la Ciudad de México.
Estos acontecimientos modificaron significativamente la estructura colonial (implantada con
el virreinato) y sentaron las bases para un nuevo sistema de ciudades. Se vislumbran, desde
entonces, algunas de las tendencias que originan el acelerado proceso de urbanización
posterior.
1. Alta supremacía de la Ciudad de México.
2. Dependencia política y económica con el exterior, especialmente con Estados
Unidos de Norteamérica.
3. Veracruz como principal centro comercial con el exterior.
4. Aislamiento de los puertos de occidente.
5. Sistema plurifuncional de ciudades en el Bajío.
Hacia 1900 la población de la capital casi cuadruplica a las de las ciudades de Guadalajara y
Puebla, y observamos que el sistema urbano presenta dos tendencias durante el periodo de
1750 a 1900:
47
La planeación urbana local y los conflictos en su administración
♦ De 1752 a 1850. Índice de primacía de dos ciudades que va de 2.02 a 2.36 y que
señala una jerarquía urbana encaminada a una distribución rango-tamaño.
♦ De 1850 a 1900. Tendencia clara hacia la conformación de un sistema urbano de
tipo preeminente.
2.4. Época postrevolucionaria
La etapa pre-revolucionaria (1900-1910) se caracterizó por el aislamiento de la población
rural debido a la nula o escasa comunicación existente en los centros urbanos. Esto originó,
en gran parte, que el único centro urbano que creció en forma considerable fuera la Ciudad
de México.
Con relación a la estructura urbana, las dos principales respuestas que se registran en este
periodo son, por un lado, la densificación del uso del suelo y de la vivienda en los antiguos
centros urbanos y el crecimiento a base de fraccionamientos y conjuntos en las periferias de
las principales capitales, especialmente de la Ciudad de México. De manera paralela se
presenta un incremento sustancial en la infraestructura urbana, particularmente de los
sistemas viales y de transporte colectivo, tanto en la ciudad de México como en varias otras
urbes como Puebla, Veracruz y San Luis Potosí.
Al iniciarse el siglo XX nuestro país tenía una población de 13.6 millones de habitantes, de
los cuales sólo el 28.6% radicaba en zonas urbanas; es decir, en localidades de 2,500 y más
habitantes. La extrema dispersión de los asentamientos se manifestaba en el alto número de
localidades; 52,749 en todo el país, de las cuales 52,570, es decir, el 99%, tenían menos de
1,000 habitantes; situación de dispersión que prevalece en nuestros días.
El movimiento revolucionario marca un hito en la historia de México, ya que significa una
modificación total de la estructura territorial, derivada de la movilización de grandes masas
de población hacia las ciudades, por motivos de la seguridad que éstas representaban para
los pobladores rurales, durante el conflicto armado. Con estos movimientos migratorios
crecen considerablemente las ciudades de Tampico, Torreón, Mérida y, por supuesto, la
Ciudad de México. También aumentan de tamaño, pero en menor escala, las ciudades de
Veracruz, Orizaba, Jalapa, Durango y Guadalajara, consideradas importantes, y de menor
48
La planeación urbana local y los conflictos en su administración
importancia, pero con igual ritmo de crecimiento que estas últimas están: Nuevo Laredo,
Ciudad Victoria, Matamoros, Culiacán, Mazatlán, los Mochis, Piedras Negras y Monclova. Esto
refuerza la expansión del norte, reduciéndose la importancia del centro del país, con la
disminución de las ciudades de León, Guanajuato, Morelia, Cuernavaca, Querétaro,
Zacatecas, San Luis Potosí, Tepic y Oaxaca.
49
La planeación urbana local y los conflictos en su administración
CAPÍTULO 3. LA PLANEACIÓN URBANA EN MÉXICO
3.1. Surgimiento de la planeación urbana en México
El surgimiento de la Planeación Urbana en México sólo puede entenderse como el resultado
de un conjunto de acontecimientos, hechos y circunstancias que poco a poco fueron
exigiendo algún grado de control sobre el espacio geográfico que habitamos. Entre tales
circunstancias destacan: los acontecimientos políticos, económicos y sociales; el aumento
desmedido de la población que trae, a su vez, aparejado el aumento en el grado de
urbanización del país (proporción de población total que habita en localidades consideradas
como urbanas), etcétera.
La disciplina que hoy conocemos como planeación urbana nace, pues, como consecuencia
de éstos y otros tantos hechos que tienen repercusiones en la vida de las ciudades, sin
importar su tamaño.
Para llegar a establecer, en este apartado, las condiciones y características con las que se
inicia la planeación en México y que han de llevarnos a la planeación urbana, tomaremos
como base la división que presenta Francisco Covarrubias Gaytán,17 quien al igual que otros
investigadores reconoce dos grandes etapas en el proceso de urbanización.
1. De 1910 a 1940, periodo de urbanización lenta.
2. De 1940 a la actualidad, periodo de urbanización rápida.
A su vez este último periodo puede dividirse en tres etapas:
2.1. De 1940 a 1970, periodo de urbanización acelerado y rápido crecimiento
demográfico.
2.2. De 1970 a 1976, periodo de integración de políticas urbano-regionales en la
estrategia económica nacional.
17 Covarrubias Gaytán, Francisco. El desarrollo urbano en México, 1910-1985. En desarrollo social.
50
La planeación urbana local y los conflictos en su administración
2.3. De 1976 a 1985, periodo en que se institucionaliza la planeación del
desarrollo urbano.
De 1910 a 1940 el proceso de urbanización estuvo determinado por hechos de muy diversa
índole demográfica, socioeconómica y política. En 1910 la Ciudad de México representaba el
3.10% de la población; es decir, 471,066 habitantes de un total de 15’160,000. Las
corrientes migratorias hacia las ciudades eran limitadas, particularmente se dirigían hacia la
Ciudad de México; los centros urbanos no eran un factor de atracción para la población
rural.
La Revolución Mexicana, como un gran movimiento social, trajo consigo un intenso
movimiento de la población sobre el territorio nacional; constituyó una fuerza social que
originó una redistribución de la población. Los hombres del sur y del norte se desplazaron
hacia el centro. Las ciudades mayores crecieron con la inmigración proveniente de las
ciudades menores; la población de la clase media y alta buscó la seguridad que les otorgaba
la capital del país.
Las pérdidas humanas y territoriales que sufrió el país en el siglo XIX influyeron en las ideas
prevalecientes durante la dictadura de Porfirio Díaz, a propósito del pensamiento demográfico
con un intento sostenido de poblar el país; estos propósitos se mantuvieron en los inicios del
proceso revolucionario.
Una de las consecuencias demográficas más significativas de la lucha armada fue la
disminución de la población, que pasó de 15.2 millones en 1910, a 14.8 millones de
habitantes en 1921, casi medio millón de personas menos.
Por su parte, Luis Unikel18 estima que en el año de 1940 se da un punto de inflexión en el
proceso de urbanización del país, dejando de ser predominantemente rural, para pasar a ser
predominantemente urbano. Determina que el índice de urbanización aumenta en forma
ininterrumpida de 7.1% en 1900 a 40.4% en 1970.
18 Unikel, Luis. et. al. El Desarrollo Urbano en México, Diagnóstico e implicaciones futuras. El Colegio de México, México, 1978.
51
La planeación urbana local y los conflictos en su administración
De lo anterior podemos concluir que el periodo de urbanización lenta se caracteriza por
una falta de control absoluto sobre los hechos urbanos, así como la no previsión de lo que
las circunstancias mundiales y nacionales habrían de provocar en la estructura interna del
país. La planeación urbana apenas se intenta en forma esporádica y deficiente, debido quizá
a la inexistencia de los serios y apremiantes problemas urbanos de los años posteriores.
Por el contrario, el periodo de urbanización rápida se caracteriza por darse de forma
inesperada, favoreciendo la expansión desordenada de la capital de país y, por ende, el
centralismo, que tanto ha sido motivo de preocupación gubernamental, constituyéndose, la
descentralización, hasta la fecha, en objetivo fundamental de la planeación urbana. A partir
de 1940 el acelerado ritmo de urbanización coincidió con un crecimiento sostenido de la
actividad económica. La política de sustitución de importaciones para impulsar el desarrollo
industrial del país llevó a dotar de infraestructura, equipamiento y servicios a aquellos centros
industrializados que tenían un mercado con un potencial de desarrollo importante, que fueron
el marco de nuevas luchas y demandas populares y de diversas respuestas del Estado para
asegurar sus proyectos de desarrollo.
A continuación, y de manera sinóptica, se hace una exposición de los principales hechos
que caracterizaron estos periodos.
1. Periodo de urbanización lenta y de la no existencia de planeación, de 1910 a 1940.
♦ A raíz de la Revolución Mexicana, la población rural y la urbana mantienen más o
menos constante su crecimiento. Factor determinante en esto fue la lucha armada
que mermó muchas vidas, en especial en zonas rurales, provocando un descenso
en la cantidad de población del país.
♦ Prácticamente se vivía sin problemas urbanos, puesto que sólo eran consideradas
como grandes concentraciones la Ciudad de México, con el 36% de población total
del país, ya que las comunicaciones que convergen en ella propician ese acelerado
crecimiento demográfico. Le siguen, con menores porcentajes, Guadalajara y
Monterrey, surgiendo además otras ciudades fronterizas (Ciudad Juárez y
Tamaulipas) debido al comercio exterior con Estados Unidos.
52
La planeación urbana local y los conflictos en su administración
♦ Durante el decenio de los años treinta, el país se ve afectado por la gran
depresión mundial y la población urbana sufre una desaceleración en su
crecimiento. Las nuevas ciudades no crecen y Guadalajara y Monterrey reafirman
su posición como centros regionales.
♦ En el ámbito de la planeación, se vislumbran los primeros intentos de estructurar
un plan, basados éstos en la Ley sobre planeación general de la república de
1930. Hasta 1933 surge el primer plan sexenal, denominado Primer Plan Básico de
Gobierno, efectuado durante la campaña de Lázaro Cárdenas. Este plan estableció
la educación socialista, o laica, e impulsó el ejido colectivo; y en suma, se
constituyó en la expresión política más consistente de la época.
♦ Durante el periodo de Lázaro Cárdenas (1934-1940) se da un proceso de
migración interna paulatina, en donde la afluencia hacia las ciudades es
progresiva, pero lenta. Mucho influyen en este retraso el reparto agrario y la
expropiación petrolera de 1938. Asimismo, se produce una mayor participación del
Estado en la economía nacional, instituyéndose el Sistema Bancario para la
Industria y el Campo.
♦ El Estado centró su intervención en acciones orientadas a crear la infraestructura
del país. La actividad de planeación se inicia con un inventario de los recursos
naturales y humanos disponibles. Más tarde, la planeación se orienta al
cumplimiento de los objetivos de transformación, creados por la Revolución
Mexicana.
♦ Posteriormente, hacia 1940, comienza a presentarse una disminución más
apresurada de la población rural y una aceleración de la concentración de
población en las ciudades. Con respecto a la planeación urbana, se implementa el
Segundo Plan Sexenal de 1940, cuya ejecución fue impedida por los
acontecimientos de la segunda Guerra Mundial. Sin embargo, este mismo hecho
bélico, ha de propiciar una expansión industrial en el territorio nacional, durante el
período de urbanización rápida.
2. De 1940 a la actualidad, periodo de urbanización rápida.
53
La planeación urbana local y los conflictos en su administración
2.1. De 1940 a 1970 periodo de urbanización acelerado y rápido crecimiento demográfico.
A nivel demográfico, como consecuencia del crecimiento de la actividad económica, esta
etapa se caracterizó por tres rasgos fundamentales; en primer lugar, un rápido ritmo de
urbanización (el decenio 1940-1950 fue de tal magnitud que es prácticamente imposible que
vuelva a registrarse); en segundo término, un incremento continuo y acelerado en la tasa de
crecimiento total de la población, de 2.7% anual de 1940 a 1950, a 3.1% anual de 1950 a
1960, que se debió al incremento de la población urbana, a la migración del campo a la
ciudad y al crecimiento natural. El tercer rasgo destacado de estos treinta años de
urbanización fue la disminución del predominio poblacional del área urbana de la ciudad de
México con respecto a las siguientes ocho ciudades más grandes del país, a partir de 1950.
♦ La 2ª Guerra Mundial estimula el desarrollo industrial del país. Industrialización y
Urbanización van a la par dentro de las transformaciones que se viven entonces.
El responsable directo del fenómeno de la urbanización lo constituye el
crecimiento social, que se origina debido a la migración de población rural hacia
las ciudades. El área urbana de la Ciudad de México crece en forma inesperada,
igualmente crecen las ciudades del norte, aunque a tasas más bajas, a causa del
auge de la agricultura y la ganadería de la zona y de la expansión de grandes
industrias fronterizas.
Las características de la urbanización durante esos años se concretan específicamente a:
a) La centralización de la Ciudad de México y, en segundo plano, Guadalajara y
Monterrey, como centros regionales. El resto del país se observa rezagado en ese
sentido, presentándose entonces las grandes desigualdades regionales.
b) La cercanía con Estados Unidos y el poder que éste ejerce en todos los ámbitos
del territorio, desde entonces hasta ahora.
c) Un incipiente sistema de ciudades dominado por la concentración-centralización
del Distrito Federal.
54
La planeación urbana local y los conflictos en su administración
♦ En el terreno de la planeación poco se avanza. Se crean numerosas comisiones u
organismos encaminados a enriquecer el desarrollo económico y social del país,
como la Comisión Nacional de Inversiones, en 1954, que destaca por su eficiencia
operativa o la Comisión Intersecretarial, en 1962, conformada por representantes
de la Secretaría de la Presidencia y de Hacienda y Crédito Público. A este respecto,
en 1962, se elabora el Plan de Acción Inmediata 1962-1964, el cual tuvo como
objetivo señalar la naturaleza y el monto de un plan de inversiones públicas y
privadas con el fin de acelerar el desarrollo económico del país, que había dejado
de crecer al ritmo de antes. Igualmente, en 1965, durante el periodo de Díaz
Ordaz, se integra el Plan de Desarrollo Económico y Social 1966-1970, que fue
cumplido satisfactoriamente.
♦ Durante estos mismos años, se dedica especial interés a la carencia de vivienda y
de suelo urbano que pudiera satisfacer la demanda de ésta, para ello se crean en
1960 los sistemas financieros para la vivienda FOVI-FOGA, así como los
instrumentos operativos de las dependencias, denominados INDECO, CORETT,
INFONAVIT Y FOVISSSTE, que en 1970 ya estaban en funciones.
♦ A partir de 1960 se empieza a estructurar un sistema de ciudades,
estableciéndose como área de estudio al conjunto de ciudades. Éste representó el
83% de la población urbana del país y se constituyó por 38 ciudades. El sistema
urbano se conformó por tres Subsistemas, clasificados de acuerdo a los flujos de
bienes y servicios que se realizaban entre las ciudades y que se miden por el
tráfico de vehículos de transporte de carga y de personas. En función de esto, los
subsistemas resultantes fueron: a) el subsistema de la Ciudad de México; b) los
subsistemas de alta integración interna y c) las ciudades aisladas que, en
conjunto, conformaban un subsistema.
Todo lo anterior constituye solamente parte de los aspectos principales que servirán como
elementos de base para el interés, que en el desarrollo del territorio, ha de manifestarse en
el posterior e inmediato periodo presidencial, sexenio que se caracterizó por la
implementación de las primeras políticas para el desarrollo urbano del país.
55
La planeación urbana local y los conflictos en su administración
Además de los periodos ya establecidos, se menciona la existencia de un tercer periodo
importante, que se caracteriza por establecer los mecanismos necesarios para dar fuerza a
las actividades de planeación en nuestro país.
2.2. Periodo 1970-1976. primeros pasos en la consolidación de la planeación urbana en
México.
Este periodo se caracteriza por una multiplicación de las medidas urbano-regionales y un
marcado interés del Estado mexicano por sentar las bases jurídicas para su intervención en el
ámbito territorial.
Las modificaciones legales y administrativas propiciaron un incremento notable en la
producción y oferta pública de vivienda, fortaleciendo los organismos existentes y creando
otros. Se transformó el Instituto Nacional de la Vivienda (INV) para convertirse en 1971 en el
Instituto Nacional para el Desarrollo de la Comunidad y de la Vivienda Popular (INDECO); se
creo como organismo público la Comisión para Regularización de la Tenencia de la Tierra
(CORETT), se instrumentaron programas de erradicación y regularización de los
asentamientos humanos y viviendas precarias y se crearon diversos fideicomisos en la
materia. Durante este periodo existen algunos aspectos a destacar, como lo son:
♦ Primeramente, la participación de organismos multinacionales, atrás del
movimiento para la integración del territorio y que determina las nuevas políticas
urbanas, con carácter ideológico.
♦ En segundo término, la creación de nuevos y numerosos organismos
gubernamentales, en lugar de reforzar los ya existentes, lo que ubica a las nuevas
políticas fuera de la realidad. A este respecto, se crea en 1975, la Comisión
Nacional de Desarrollo Regional y se incursiona en la elaboración de los primeros
planes regionales.
♦ Por último, el paso progresivo hacia una dimensión urbana. Se avanza en el
planteamiento de la mecánica de programación y en la elaboración de los
primeros planes sectoriales. El Estado entra nuevamente en la economía, se crean
56
La planeación urbana local y los conflictos en su administración
los Comités Promotores del Desarrollo de los Estados y se muestra mayor interés
en las cuestiones urbanas.
Durante la campaña de Luis Echeverría se formuló un análisis para el periodo 1970-1976,
que reconocía a las regiones como ámbito donde se identifican problemas fundamentales,
recursos y disparidades, y se planteó a través del esfuerzo en que concurren el sector
privado, el sector público y el sector social, acciones integrales. La visión del problema
regional, refleja una visión integral que incluye, tanto al aspecto agrícola rural, como el
urbano industrial.
De las disposiciones más relevantes con referencia al desarrollo urbano, se pueden
mencionar la elaboración, en 1975, del Plan Básico de Gobierno 1976-1982, a cargo del
Partido Revolucionario Institucional y que sienta las bases para la política sexenal del nuevo
gobierno.
En 1973, el Estado mexicano reconoce la magnitud del problema demográfico y promulga
una nueva Ley general de población en donde se conciben los temas del crecimiento natural
y social de la población, en el contexto de los problemas de desarrollo general de país.
En 1976, poco antes del término de su mandato, Luis Echeverría expide la Ley general de
asentamientos humanos, que viene a ser el primer instrumento legal, en el cual se
establecen claramente las atribuciones de la Federación, de los estados y de los municipios,
con relación a la ordenación y regulación de los asentamientos humanos dentro del territorio
nacional, así como se fijan las normas y se definen los principios conforme a los cuales el
Estado ejercerá sus atribuciones. Para cumplir estas funciones, fue creada la Secretaría de
Obras Públicas (SOP) a manera de delegaciones estatales.
Básicamente, esta ley vino a legalizar la participación del Estado en la materia y a reforzar
el interés, antes manifiesto, en el plano de los asentamientos humanos, ya plagados de
problemas.
En ese mismo año, se expide la Ley de desarrollo urbano, la cual estipula que el proceso de
planeación deberá contener tres grandes apartados, siendo éstos: diagnósticos, objetivos y
estrategias. Esta ley acompaña al plan general de desarrollo urbano del D.F., que contenía
57
La planeación urbana local y los conflictos en su administración
los datos de la zonificación primaria, los conceptos de patrimonio, vivienda y ecología, y los
aspectos de participación de los sectores sociales. Así mismo, se implementa el reglamento
de zonificación para el D.F. y se actualiza el reglamento de construcciones que venía rigiendo
desde 1940.
En términos globales, las primeras acciones definidas en el desarrollo de los asentamientos
humanos se enfocan directamente a la solución de los problemas que, se prevé, tendría la
Ciudad de México en los años posteriores, no pudiendo entonces imaginar la dimensión que
dichos problemas habrían de tomar, en tan solo unos cuantos años. De la misma forma, todo
lo anteriormente expuesto representa, en conjunto, los elementos básicos para la
implementación de acciones posteriores.
3.2. Marco legal y planeación nacional del territorio
3.2.1. Ley general de asentamientos humanos
Actualmente son varias las disposiciones en materia de control y administración del
desarrollo urbano y sus intenciones variadas. Es necesario, por tanto, precisar, en ese
conjunto, cuáles son el carácter y la finalidad específicos de la Ley general de asentamientos
humanos.
Sobre su carácter debe aclararse, entre otros aspectos, su vinculación con leyes no
urbanas, su jerarquía respecto a leyes urbanas particulares y las vertientes a través de las
cuales es posible su aplicación.
En 1976, cuando fue aprobada la Ley, existían otras leyes sectoriales, con las cuales (por la
materia que la Ley general de asentamientos humanos regulaba) ésta debía articularse. El
texto aprobado aludía a la Ley general de población (artículo 7 de la Ley general de
asentamientos humanos) a cuyos lineamientos en el campo de la política demográfica la Ley
general de asentamientos humanos debe subordinarse para la ordenación de los
asentamientos humanos, y a la Ley de la reforma agraria con relación a la expropiación de
tierra ejidal y comunal. Posteriormente, con las reformas y adiciones de 1983, se especifica
su subordinación a:
58
La planeación urbana local y los conflictos en su administración
a) La Ley de planeación (aprobada en enero de 1983), ya que ésta es la instancia
mayor que norma todo lo relativo al campo de la planeación pública del desarrollo
económico y social.
b) La Ley federal de bienes nacionales, para tramitar los requerimientos inmobiliarios
de las entidades y dependencias de la administración pública federal (artículo 53).
c) El Sistema Nacional de Planeación Democrática, emanado de la Ley de planeación, y
al que se supeditan los diferentes programas sectoriales.
d) El Plan Nacional de Desarrollo, en cuanto instrumento operativo del Sistema
Nacional de Planeación Democrática.
e) La Ley orgánica de la administración pública en los aspectos que requieren la
coordinación entre la secretaría responsable del sector asentamientos humanos
(SEDUE) y otras dependencias de la administración pública.
Con relación a su jerarquía, se puede decir que el rango de la Ley general de
asentamientos humanos respecto de otras leyes y disposiciones urbanas particulares viene
dado por su propio título, ya que constituye una ley generatriz, o norma estructurante sobre
los problemas urbanos del país. Lo anterior no quiere decir que antes de su promulgación no
existieran en México leyes de planificación, de fraccionamientos, de zonificación y desarrollo
urbano, así como planes (directores, reguladores, etcétera) o reglamentos, normas y bandos
específicos en este campo, la diferencia fundamental en este caso radica en que a partir de
su instrumentación se tiene un marco legal común de referencia.
3.2.2. Implicaciones políticas
Una pregunta interesante que surge respecto a la Ley general de asentamientos humanos
es en qué medida se han aplicado los postulados establecidos en ella. Si bien, como postula
la teoría jurídica, toda la ley debe ser “general respecto a los destinatarios, abstracta
respecto a la acción prevista, e impuesta con un acto de voluntad deliberada por el poder
dominante”,19 el más elemental realismo recuerda que los destinatarios no son
19 N. Bobbio. “Derecho”, en diccionario de política, Siglo XXI, México, 1979, p. 511.
59
La planeación urbana local y los conflictos en su administración
necesariamente iguales, que la variedad de circunstancias y situaciones pueden pesar
diferencialmente en su aplicación y que, a causa de razones muy distintas, el poder
administrativo-político puede optar por aplicarla en diferentes grados e incluso por no
imponerla. Obviamente, en estos casos, antes que evidenciar los pocos resultados concretos
de una ley, habría que analizar los grupos sociales que se opusieron a su aplicación o, por el
contrario, que se beneficiaron particularmente con ellos, así como las coyunturas que
intervinieron en su desigual materialización o los conflictos que condujeron al poder a
concretarlos en distintos grados.
Para visualizar, así sea esquemáticamente, las implicaciones políticas de la Ley general de
asentamientos humanos, habría que recordar la distinción entre lo político, es decir, la
superestructura jurídico-político del Estado, y la política o prácticas políticas y lucha política
de clases.20
Con base en esta distinción, se enuncian, a nivel de hipótesis, los principales efectos que la
Ley ha tenido para el aparato del Estado.
I) La promulgación de la Ley general de asentamientos humanos significa, a nivel de
estructura del gobierno central, el afianzamiento del control político y administrativo en
el terreno urbano. De hecho, la ley es la base en que se apoya la estrategia actual del
Estado en este campo. Debemos ser concientes de que la vinculación entre la ley y la
práctica no es mecánica. Pero oficialmente en la formulación de programas, proyectos,
etcétera, urbanos, cada vez más numerosos en el país, el gobierno recurre, para
fundamentarlos, a esta disposición jurídica. Una cosa queda clara con su
instrumentación: que de la tolerancia se pasa a la regulación y a la previsión en materia
urbana.
II) Frente a los múltiples y complejos retos que la problemática urbana representa para
el sistema, la existencia de esta ley y de sus derivaciones permite al Estado afianzarse,
por la vía jurídica, en este espacio de la lucha social y política. Esto es así por el carácter
de medio de legitimación, que le permite contar con un margen de maniobra y, en esa
20 N. Poulantzas. Poder político y clase sociales en el Estado capitalista. Siglo XXI, México, 1976, p. 33.
60
La planeación urbana local y los conflictos en su administración
medida, frenar, descalificar, etcétera, las demandas urbanas de acuerdo a la
normatividad que en ella se plantea.
III) La homogeneización de la legislación urbana con base en la Ley general de
asentamientos humanos significa, en principio, una disposición centralista y limitativa de
las atribuciones legislativas de las entidades. Sin embargo, la mayoría de los estados
optaron por seguir dichos lineamientos. No obstante lo anterior, la promulgación de
leyes estatales de asentamientos humanos que repetían casi ritualmente las
disposiciones de la ley general, implicó el olvido y abandono total de las experiencias
acumuladas en este terreno por algunas entidades (Jalisco, Nuevo León, Estado de
México, etcétera) antes de que se promulgara la Ley general de asentamientos humanos
y, en el caso de quienes carecían de estas experiencias previas, la incorporación casi
mecánica de planteamientos federales carentes de visión local, en vez del impulso a
enfoques regionales o estatales.
En la planeación y administración de zonas conurbadas se repite el esquema
centralista. En las restantes disposiciones sobre la concurrencia y coordinación entre
niveles de gobierno se salvaguarda el federalismo en las diferentes intervenciones
gubernamentales sobre lo urbano. Los conflictos que pueden surgir por este motivo
encuentran una salida en las comisiones de conurbación y en los convenios, pactos,
etcétera, en que participan los tres niveles de la administración.
IV) Para el caso particular del ayuntamiento, las reformas constitucionales, tanto las de
1983 como las de 1999 (algunas de ellas incluidas en la última versión de esta Ley en
1993) le han permitido ir recuperando facultades y espacios de acción, así sean
limitados, en la gestión de las ciudades.
VI) La Ley general de asentamientos humanos ha sido un factor decisivo del
incremento de las instancias gubernamentales de planeación física y de generación de
empleo para el sector de la burocracia que opera en este ramo. Así, la administración de
lo urbano está adquiriendo un rango y peso político de importancia en la estructura de
poder.
61
La planeación urbana local y los conflictos en su administración
3.3. Implicaciones jurídicas de la planeación urbana en México
3.3.1. La planeación urbana y la propiedad del suelo
La iniciativa de instrumentación de la Ley general de asentamientos humanos, generó
grandes confusiones, debates y discusiones en torno a su contenido; los dueños del capital
privado, conscientes de lo que sucedía con la legislación agraria, creían ver en este
instrumento un “agrarismo urbano” al que obviamente rechazaban, pero que finalmente y
tras duras negociaciones y concertaciones lograron convencerse del espíritu regulador de la
Ley.
Por su parte, en 1978, los planificadores no estaban ocupados en la defensa político-
ideológica de los principios de la Ley, sino en la tarea de montar un sistema nacional de
planeación urbana. Para algunos la Ley representaba el fundamento de una importante
transformación de la gestión urbana del Estado, para otros, el texto definitivo de la Ley se
había modificado como resultado de las presiones empresariales de 1976 con lo cual el
idealismo presidencial había perdido su brío inicial.
Esta nueva herramienta de control del Estado había sido en 1976 meramente ideológico
que no consideraba seriamente el contenido normativo de la Ley. Entre 1977 y 1978, cuando
se decidió ponerla a funcionar, se encontró que su alcance sobre la propiedad urbana era
mucho menor de lo que se había creído. La Ley sistematizó algunas facultades públicas de
regulación del uso del suelo que ya existían y estableció otras nuevas, pero entre estas
últimas ninguna representó un cambio fundamental en los derechos de los propietarios
privados.
Los problemas jurídicos que durante la década posterior comenzaron a aparecer como
relevantes respecto de la propiedad no fueron, como se esperaba al principio, los derivados
de los derechos de los propietarios privados frente a la acción del Estado. El derecho de
propiedad no fue un obstáculo para la planeación, ya que ningún órgano del Estado trató de
llevar a cabo una transformación de las relaciones de propiedad en las ciudades, ni dentro de
la planeación ni fuera de ella. El hecho más claro de ello es que apenas se empieza a ejercer
62
La planeación urbana local y los conflictos en su administración
el derecho de preferencia21 que otorga la Ley general de asentamientos humanos a los
gobiernos estatales y municipales para adquirir predios en zonas de crecimiento urbano como
mecanismo para la creación de reservas territoriales. En cambio, se presentaron en torno a la
planeación algunos conflictos que involucran a la propiedad de un modo distinto. Entre ellos
vale la pena señalar los conflictos sociales por el uso del suelo y los límites jurídicos que
impone el régimen agrario a la planeación urbana.
Los conflictos sociales que enfrentan al mercado inmobiliario con organizaciones sociales
que defienden el valor del uso del espacio urbano son un rasgo típico de la ciudad capitalista
actual.22 En nuestro país este tipo de movilizaciones presentan dos características
interesantes. Por un lado, se trata en muchos casos de organizaciones que se resisten a ser
incorporadas a los mecanismos corporativizados del partido oficial. Es decir, sus dirigentes
están cada vez menos dispuesto a aceptar las reglas de la política mexicana. Por otra parte,
sus reivindicaciones incluyen de un modo cada vez más enfático la innovación de las normas
contenidas en los planes de Desarrollo Urbano como la fuente del derecho para exigir (no
sólo pedir) el respeto a los usos del suelo determinados por el plan. Este derecho se
estableció en forma explícita en las reformas y adiciones a la Ley general de asentamientos
humanos de 1983.23 Resulta interesante que en estos casos la restricción a la propiedad no
proviene directamente de un acto de autoridad, sino de la de un grupo social que presiona a
la autoridad para que restrinja el campo de acción del propietario. La participación de
organizaciones sociales de los más diversos estratos socioeconómicos hace que se produzcan
situaciones sociales mucho más complejas que las de la relación autoridad-propietario, y en
ellas se reflejan claras manifestaciones de lo que se ha dado en llamar la democracia
emergente en nuestro país, que tiene en la participación social una de sus más claras
representaciones.
Pero no debe pensarse que se trata siempre de los intereses de la comunidad contra los de
un propietario individual. El derecho a conservar un determinado esquema de usos del suelo
21 Esta importante facultad gubernamental fue incorporada al texto de la ley (en el artículo 41) en las reformas de 1983 y ratificada en el artículo 47 de las reformas de 1993. A la fecha sólo algunos estados (entre ellos Colima) la han reglamentado en sus respectivas legislaciones locales. 22 Para un análisis de este tipo de conflictos en el caso norteamericano, véase Plotkin (1987). 23 Para un análisis de la emergencia de las asociaciones de colonos en la escena política del Estado de México véase Tarrés (1987).
63
La planeación urbana local y los conflictos en su administración
bien puede significar el mantenimiento del carácter exclusivo de un área e impedir a grupos
menos privilegiados el acceso a equipamientos y servicios urbanos, con lo que de alguna
forma se rompe la finalidad y el espíritu legislativo de planear para la ciudad.
Ahora bien, más que la propiedad privada, fue la propiedad ejidal y comunal la que ha
resultado un obstáculo jurídico para la planeación urbana. El crecimiento acelerado de
muchas ciudades mexicanas implica la ocupación de terrenos pertenecientes a núcleos
agrarios, principalmente a través de la formación de colonias populares. Se trata de uno de
los procesos de mayor envergadura en la etapa actual de la urbanización en nuestro país, no
solamente por la gran cantidad de gente que involucra, sino por las consecuencias sociales
que genera la irregularidad de la tenencia de la tierra (inseguridad en la posesión,
manipulación política de los colonos, dificultades para acceder al crédito oficial para el
mejoramiento de la vivienda, encarecimiento del costo de la infraestructura, ocupación de
terrenos no aptos para vivienda, etcétera).
En estos casos, el control de la ocupación de las tierras para usos urbanos está, casi por no
decir totalmente, fuera del alcance de los órganos de planeación urbana, dado que,
jurídicamente son las autoridades agrarias y comúnmente, las organizaciones corporativas del
“sector agrario”, las que tienen en sus manos la venta y urbanización de las tierras ejidales.
Ciertamente, los redactores de la Ley general de asentamientos humanos trataron de evitar
que los ejidos y las comunidades quedasen fuera del ámbito de aplicación de la planeación
urbana, y por ello incorporaron al texto una disposición que establece lo siguiente: Las áreas
y predios de un centro de población, cualquiera que sea su régimen jurídico, están sujetas a
las disposiciones que en materia de ordenación urbana dicten las autoridades conforma a la
ley y demás disposiciones jurídicas aplicables (artículo 28)
Sin embargo, esta disposición resultó insuficiente, ya que en la práctica el régimen agrario
no se transforma, y su normatividad impide un cambio en la propiedad de las tierras ejidales
que no sea procesado a través de la burocracia agraria, la cual ha tolerado la venta ilegal de
las tierras ejidales por parte de los comisariados ejidales, a veces coludidos con funcionarios
del sector agrario y con la anuencia y/o participación de los propios ejidatarios.
64
La planeación urbana local y los conflictos en su administración
El paternalismo que prevalece en las relaciones entre el gobierno y las comunidades
agrarias, junto con la seguridad de que la regularización de la tenencia de la tierra llegará
tarde o temprano, son factores que liberan de toda responsabilidad a los campesinos. Los
cuerpos especializados encargados de aplicar el orden normativo no parecen estar muy
dispuestos a imponer las sanciones a los responsables.
Un claro ejemplo local de tales aseveraciones lo tenemos en la denominada “zona oriente”
de la ciudad capital, en donde alrededor de 28 colonias (más las que se siguen acumulando)
surgieron de esta relación simbiótica entre las autoridades tanto estatales como municipales
y los ejidatarios de tres núcleos agrarios de la periferia: Francisco I. Madero, La Estancia y El
Diezmo, asentadas en una superficie aproximada de 254-23-03 hectáreas, albergan
alrededor de 8,081 lotes. En la mayoría de estos asentamientos ya ha sido “regularizada” la
tenencia de la tierra; no obstante a casi 25 años de su aparición, la autoridad municipal
continúa destinando recursos a las obras de urbanización de esta zona con las consecuencias
económicas que esto significa para el erario capitalino.
La urbanización de los ejidos es un claro ejemplo de la crisis actual del corporativismo
mexicano, que se caracteriza por una desproporción entre la población que ha recibido
beneficios del Estado y la creciente población que no los ha recibido y que además tiene que
subsidiar a los primeros. En las colonias populares formadas en ejidos y comunidades, los
colonos que han tenido que pagar por un pedazo de tierra y cuya posesión no esta protegida
ni jurídica ni convencionalmente, superan en número a los dueños de esa tierra (los
ejidatarios), muchos de los cuales ni siquiera reciben los beneficios de la venta de sus tierras.
Quienes controlan la tierra y a los campesinos, siguen suministrando el apoyo de este sector
al sistema político, a cambio de la impunidad por la venta de las tierras de cultivo. Un
sentimiento general de culpa por el fracaso de la reforma agraria ayuda a hacer posible esta
impunidad.
Es así como la práctica de la planeación urbana queda al margen de lo que ocurre en la
urbanización de los ejidos y comunidades. En estas áreas, que representan hoy en día la
mayor parte del crecimiento urbano del país, el régimen jurídico de la planeación carece de
significado. El sentido normativo de las prácticas sociales está dado por los órdenes (jurídico
y convencional) aún vigentes de la reforma agraria.
65
La planeación urbana local y los conflictos en su administración
3.3.2. La distribución de competencias entre los niveles de gobierno
Un tema no menos importante que el de la propiedad urbana es el de la distribución de
competencias entre niveles de gobierno para el ejercicio de la planeación (generalmente
enmarcado en el principio de concurrencia establecido en la propia Ley general
asentamientos humanos). La cuestión de la descentralización política, cuya relevancia es hoy
evidente, se expresa jurídicamente como un problema del régimen de competencias entre
órganos del Estado. A este respecto, en los últimos años el régimen legal de la planeación
urbana ha oscilado entre dos tendencias. Por un lado, algunas normas han definido las
competencias que corresponden en forma excluyente a uno u otro nivel de gobierno. Por
otro lado, se han establecido diversos mecanismos de coordinación entre niveles, que
contrarrestan en el ejercicio administrativo la tendencia anterior. A continuación revisaremos
brevemente algunos de los rasgos más sobresalientes de esa evolución.
En 1978, dentro del marco jurídico de la planeación, destacaban las reformas
constitucionales de 1976, que introdujeron tres cambios importantes en el régimen de
competencias en materia de asentamientos humanos. Primero, se estableció (adicionó) el
principio de la concurrencia (artículo 73, fracción XXXIX-C), que consiste fundamentalmente
en proclamar la necesidad de una coordinación entre niveles de gobierno y la obligatoriedad
de los planes de cada uno de dichos niveles sobre las acciones de los otros niveles.
Segundo, se dispuso que la legislación local en la materia debía estar de acuerdo con la ley
federal, es decir la Ley general de asentamientos humanos (artículo 115, fracción IV), con lo
cual se restringía la capacidad legislativa de las entidades federativas. Tercero, se estableció
un régimen especial en materia de áreas metropolitanas ubicadas en dos o más entidades
federativas, en el cual los tres niveles de gobierno están obligados a planear y ordenar de
manera conjunta y coordinada el desarrollo urbano de dichas áreas (artículo 115, fracción
V). La segunda de estas tres reformas bien puede calificarse de centralista; en cambio, la
tercera de ellas, no obstante que significa una restricción a la competencia de las
autoridades locales (pues deben compartir la función y ordenación con las entidades vecinas
y el gobierno federal), claramente establece que ninguno de los tres niveles de gobierno
debe ser excluido de la planeación de las áreas metropolitanas.
66
La planeación urbana local y los conflictos en su administración
La concurrencia entre los niveles de gobierno ha sido la excepción más que la norma. Los
organismos federales que llevan a cabo proyectos en las ciudades han sido los primeros en
desacatar las disposiciones de los planes de desarrollo urbano aprobados por los gobiernos
estatales y/o municipales (García Coll, 1988). En cambio, en el terreno de la programación
del gasto público, los mecanismos de coordinación promovidos por el gobierno federal (los
Coplades, entre otros) han llegado a tener un alto grado de consolidación.
En lo que se refiere a la delimitación de la capacidad legislativa de los estados por la ley
federal, no parece que haya significado una restricción efectiva de las soberanías locales.
Ningún congreso estatal en los últimos años se propuso ir en su labor legislativa más allá de
los lineamientos de la Ley general de asentamientos humanos. Es decir, no se produjo una
acción desde el nivel local que se hubiese visto limitada por las normas de la Ley general de
asentamientos humanos. Ocurrió que la normativa constitucional permitió al gobierno
federal en 1976 la generalización de su doctrina de planeación, y en ello no encontró
oposición alguna. Al contrario, todos los gobiernos estatales aceptaron sin reparo el modelo
de la Ley general de asentamientos humanos, que fue llevado a los equipos locales a través
de la asesoría de la entonces Secretaría de la Presidencia para la redacción de sus leyes
locales de desarrollo urbano. La disposición constitucional que imponía la superioridad
jerárquica de la ley federal sobre las locales en materia de asentamientos humanos fue
retirada del texto constitucional en la reforma de 1983.
El esquema de planeación conjunta por los tres niveles en las áreas metropolitanas
interestatales resulta demasiado ambicioso y no ha tenido ninguna aplicación efectiva. Su
puesta en práctica supone el que los equipos gobernantes en cada estado estén dispuestos
a compartir la planeación y regulación (que es una parte importante del gobierno) de sus
ciudades, con el o los gobiernos vecinos, con las autoridades municipales y con el gobierno
federal.
En 1983 aparece en el panorama un nuevo elemento. El sistema Nacional de Planeación
Democrática (SNPD), establecido a través de la expedición de la Ley de planeación (LP).
Desde entonces coexisten dos regímenes legales aplicables a la planeación urbana que, si
bien no presentan mayores contradicciones, han gozado de diferentes niveles de prestigio
en la comunidad política nacional.
67
La planeación urbana local y los conflictos en su administración
Desde el punto de vista jurídico, el SNPD no sustituyo al sistema de planeación de los
asentamientos humanos creado por la Ley general de asentamientos humanos, sólo lo
absorbió en forma parcial, por lo que se refiere al nivel federal.24 De hecho, tampoco trajo
consigo un cambio en el régimen de competencias entre los tres niveles de gobierno.
Solamente ocurrió que, en la práctica de la planeación, la doctrina de la Ley general de
asentamientos humanos fue opacada por la de la LP. Más que ninguna otra, la Ley de
planeación expresa el modelo de gestión pública que Miguel de la Madrid proclamó a lo largo
de su mandato. Así como a finales de los años setenta los conceptos de la Ley general de
asentamientos humanos proveyeron a los equipos locales de planeación de una doctrina
común, la LP se convirtió en los últimos años en un referente obligado para conceptualizar y
organizar la práctica de la planeación. En este contexto, no es extraño que hasta antes de su
última actualización en 1993, la Ley general de asentamientos humanos haya perdido el
prestigio y fuerza legal que tuvo en sus inicios para el establecimiento de un sistema de
planeación. La Ley general de asentamientos humanos fue vista entonces por muchos como
portadora de un sistema de planeación ya superado. Afortunadamente esa tendencia
empieza a revertirse a partir de la última reforma de 1993, en donde se innovan, entre otras
cosas, el reconocimiento a la autonomía municipal en materia de planeación del desarrollo
urbano.
Sin poner en duda las conveniencias técnicas de la coordinación o principio de concurrencia
y competencias, creemos que la celebración de convenios bien puede ser una forma a través
de la cual el contenido mismo de las competencias sea objeto de negociación política. En
otros sistemas políticos, este tipo de convenios se enmarcan en lo que se ha dado en llamar
el “federalismo cooperativo”, que entre otras cosas: “(tendería a romper los estancamientos
entre el estado federal, los estados federados y los entes locales, para establecer un sistema
multidireccional de relaciones entre los distintos poderes públicos autónomos, tendencia ésta
que ya se da con fuerza en Alemania Federal, Estados Unidos, entre los estados federales, y
en Italia, entre los regionales)”.25 (Pero debemos hacer la aclaración, en esos países los
actores que ocupan las posiciones regionales y locales no están sujetos a una dependencia
24 En las reformas de 1983 a la Ley general de asentamientos humanos se transformó el Plan Nacional de Desarrollo Urbano en el Programa Nacional de Desarrollo y se incorporó así al SNPD. Los demás planes de desarrollo urbano, por no ser federales, caen fuera el ámbito de aplicación de la Ley de planeación. 25Garza, Gustavo. Una década de planeación urbano-regional. México, 1983.
68
La planeación urbana local y los conflictos en su administración
política frente a las autoridades centrales, y en muchos casos representan fuerzas sociales
más o menos autónomas frente a las organizaciones políticas nacionales, de modo que la
negociación no se da en condiciones de desigualdad). En nuestro país, hasta ahora, el poder
que ejercen las autoridades locales es más un poder delegado del centro que emanado de las
fuerzas sociales de la ciudad o la región respectiva. Así, las reglas convencionales a las que
están sujetos los actores locales, tienen un significado mucho mayor que la que les otorga el
orden jurídico. Si la práctica de la planeación está sujeta a una negociación política, su
contenido está determinado por quienes disponen el poder sobre el presupuesto. Llevada al
extremo, esta especie de libertad de contratación no haría sino consolidar los desequilibrios
entre las partes.
3.3.3. Las reformas municipales en la legislación local
Un tema igualmente importante que incumbe tanto al régimen de la propiedad urbana
como al de la distribución de competencias entre niveles de gobierno, es una cuestión tan
simple como ¿a que órganos competen las actividades de planeación que tienen efectos
normativos sobre la propiedad inmobiliaria en los centros urbanos? La respuesta, sin
embargo, no es sencilla, por lo que sólo se señalará lo más relevante del tema, para
demostrar las contradicciones que ocurren entre lo establecido por la legislación (norma
jurídica) y la práctica en los distintos niveles de gobierno (orden convencional). En pocas
palabras, la mayoría de los gobernadores de los estados se han resistido, no solo en la
gestión cotidiana, sino también a través del control que ejercen sobre los procesos
legislativos, a aceptar las consecuencias de la reforma municipal tal como ésta se ha
expresado en la legislación federal.
Las reformas al artículo 115 constitucional de febrero de 1983 y posteriormente las de junio
de 1999, definieron nuevas atribuciones en favor de los ayuntamientos en materia tributaria
y de planeación urbana. Éstas últimas son, según la opinión de algunos estudiosos, las más
importantes, ya que constituyen una función pública de carácter normativo a través de la
cual se procesan conflictos urbanos que involucran cada vez más fuertes intereses
económicos y sociales. La nueva fracción V del citado artículo dispone que los municipios, en
los términos de las leyes federales y estatales relativas, estarán facultados para:
69
La planeación urbana local y los conflictos en su administración
a) Formular, aprobar y administrar la zonificación y planes de desarrollo urbano municipal.
b) Participar en la creación y administración de sus reservas territoriales.
c) Participar en la formulación de planes de desarrollo regional, los cuales deberán estar en
concordancia con los planes generales en la materia. Cuando la Federación o los estados
elaboren proyectos de desarrollo regional deberán asegurar la participación de lo
municipios;
d) Autorizar, controlar y vigilar la utilización del suelo en el ámbito de su competencia, en
sus jurisdicciones territoriales.
e) Intervenir en la regularización de la tenencia de la tierra urbana.
f) Otorgar licencias y permisos para construcciones.
g) Participar en la creación y administración de zonas de reserva ecológicas y en la
elaboración y aplicación de programas de ordenamiento en esta materia.
h) Intervenir en la formulación y aplicación de programas de transporte público de pasajeros
cuando aquellos afecten su ámbito territoriales.
i) Celebrar convenios para la administración y custodia de zonas federales.
“Hay que hacer notar dos aspectos importantes de estas reformas. Por una parte, ésta es la
primera vez que la Constitución norma la división de las competencias entre los poderes
estatales y los municipales en materia de desarrollo urbano. Anteriormente esta división era
una atribución de las legislaturas de los estados, las cuales, habían venido depositando las
funciones de la planeación urbana en los gobiernos estatales. Con el nuevo texto
constitucional, estos últimos parecen haberse quedado sin funciones normativas directas
sobre los centros urbanos. Nótese que la reforma no descentralizó a los municipios funciones
federales, sino estatales”.26
26 Garza, Gustavo. op. cit. p. 65
70
La planeación urbana local y los conflictos en su administración
Por otra parte, si se compara la nueva fracción con aquella a la cual sustituyó, se podrá
apreciar que hay un cambio fundamental en la relación entre las leyes locales y las federales.
La reforma de 1976 dispuso la superioridad jerárquica de la ley federal de la materia (la Ley
general de asentamientos humanos) sobre las leyes estatales. En el nuevo texto esta relación
jerárquica desaparece y puede entonces interpretarse, en principio, que ambos
ordenamientos tienen la misma jerarquía normativa.
Un elemento digno de análisis aparece ahora con las últimas reformas al artículo 115
constitucional, mediante las cuales, como se ha venido repitiendo, se otorga un mayor grado
de autonomía al municipio en materia de planeación del desarrollo urbano. Esto implica que
el marco normativo general, la Ley general de asentamientos humanos debe sufrir una nueva
reforma para adecuarse a las disposiciones del nuevo marco constitucional. Es preciso aclarar
que las facultades otorgadas a los municipios pueden agruparse en dos categorías: las de
planeación propiamente dichas (normas de planeación), que consisten en la aprobación de
planes y expedición de declaratorias de usos, destinos y reservas, y las de control del
desarrollo urbano (normas de control), que consisten en la expedición de licencias de
construcciones, fraccionamientos, etcétera Las primeras constituyen normas obligatorias
sobre el aprovechamiento del suelo en los centros de población, mientras que las segundas
suponen actos también obligatorios, pero referidos a predios en lo individual.
Para los gobernadores de los estados y sus equipos de planeación urbana, la transferencia
de estas facultades significó aparentemente perder toda capacidad normativa y de control
sobre el crecimiento y la transformación de las ciudades; en este sentido, no debemos olvidar
que en algunas legislaciones locales, tal es el caso del estado de Colima, el gobierno del
estado mantiene cierto control en la planeación al participar por disposición legal en los
consejos o comisiones de desarrollo urbano y porque sólo el ejecutivo estatal tiene la facultad
de autorizar la publicación de los programas de desarrollo urbano de centros de población,
para lo cual su área técnica deber verificar que éste sea congruente con la política estatal. No
obstante, la adecuación legislativa a nivel local que exigen las nuevas circunstancias deberá
buscar no contradecir las normas de la citada legislación federal, como se ha visto en el
pasado, en que no se derogaron las disposiciones que imponían limitaciones a los estados, no
obstante que en los foros políticos nacionales todos aceptaron la reforma municipal. En casi
todas las constituciones estatales y leyes orgánicas municipales se incorporó el nuevo texto
71
La planeación urbana local y los conflictos en su administración
del artículo 115 de la general, lo cual creó la impresión de que la reforma municipal se había
incorporado a los órdenes jurídicos estatales y que sólo faltaban los reglamentos de los
propios ayuntamientos para iniciar la nueva gestión. Pero en lo relativo a las atribuciones en
materia urbana, la mayoría no ha respondido a las exigencias de esta modificación, lo cual
sigue reflejándose en algunas leyes locales.
En este sentido, vale decir que la adopción de las normas federales en los ordenamientos
locales presenta una gran variedad de situaciones. Se trata no de una sola facultad sino de
muchas de ellas. Así, no en todos los estados se reafirmaron, restringieron o anularon las
mismas atribuciones. De hecho, algunos estados incorporaron de manera sistemática el
esquema de la Ley general de asentamientos humanos, pero en la mayoría de ellos no se ha
seguido su esquema. En algunos casos, con posterioridad a las reformas del 115, se han
expedido nuevas leyes que depositan las atribuciones de planeación y/o control del desarrollo
urbano en órganos distintos de los ayuntamientos, o bien crean procedimientos en los cuales
la participación de éstos no es suficiente para que las normas de planeación sean obligatorias
para los particulares; en otros casos, se han otorgado o reconocido las atribuciones de
planeación, pero no las de control. En casi todos los casos se han incorporado las
atribuciones en la ley orgánica municipal respectiva, pero no se han modificado los
procedimientos administrativos de las leyes del desarrollo urbano. Si tratáramos de establecer
una tendencia predominante en las legislaciones locales que no han seguido el esquema de
la Ley general de asentamientos humanos, podríamos decir que en general las funciones de
control directo que se refieren a proyectos de urbanización (sobre todo las licencias de
fraccionamientos que son el medio de controlar las grandes promociones inmobiliarias) han
sido retenidas por los gobiernos estatales; mientras que las funciones de aprobación de
planes han sido otorgadas a los ayuntamientos o bien en forma parcial (es decir, sin incluir la
facultad de expedir las declaratorias de aprovechamiento del suelo) o bien en forma no
exclusiva (es decir teniendo los ayuntamientos que compartir dichas funciones con el
gobierno o con la legislatura del estado). En resumen, a la interpretación que del 115 han
hecho los autores de la nueva versión de la Ley general de asentamientos humanos, se han
opuesto otras interpretaciones por parte de los legisladores locales.
No debemos olvidar en todo caso, entre tanta confusión, que esta interpretación de las
facultades de cada uno de los niveles de gobierno se produce precisamente en las
72
La planeación urbana local y los conflictos en su administración
disposiciones de la Ley general de asentamientos humanos, al establecer el principio de
concurrencia, y que pareciera ser una llave o una puerta abierta para la intervención de los
otros órdenes de gobierno. Aunado a lo anterior, y revisando el inciso d) de la fracción V del
artículo 115, encontramos que el texto nos remite ineludiblemente al principio de
concurrencia ya mencionado, al establecer claramente la facultad del ayuntamiento en el
ámbito de su competencia.
Ahora bien, aunque hay casos en que sin lugar a dudas la legislación local contradice el
artículo 115, consideremos solamente aquellos en los que sólo se contradice a las normas de
la Ley general de asentamientos humanos. ¿Cuál de los dos ordenamientos debe prevalecer
entonces? La respuesta depende de la manera en que se resuelva el problema referente a si
existe una relación jerárquica entre ambos tipos de ordenamientos. Si se considera que la
Ley general de asentamientos humanos es jerárquicamente superior a las leyes locales,
podría interpretarse que los ayuntamientos están facultados para ignorar estas últimas y
ejercer sus atribuciones sin interferencias por parte de los poderes estatales. Pero la
superioridad jerárquica de la Ley general de asentamientos humanos (que se había definido
con claridad en las reformas de 1976) fue retirada del texto constitucional en las reformas de
1983, en las cuales no se aclara cuál de los ordenamientos (el local o el federal) prevalece en
caso de contradicción.
Baste lo anterior para dar cuenta de lo difícil que es, hoy por hoy, determinar a qué órgano
competen las acciones de planeación que tienen efectos sobre la planeación urbana, debido a
que existen contradicciones dentro del orden jurídico. Pero esto también da cuenta de que
existen contradicciones en el orden convencional que rige las relaciones entre los actores
públicos. A menos que uno piense que los actores ubicados en el nivel central no han tenido
un interés real de que las leyes locales se adapten a la federal, se tiene que reconocer que
en este caso las exigencias del centralismo mexicano no tuvieron la suficiente fuerza
normativa sobre los actores ubicados al nivel de los estados, con el resultado de que la
reforma municipal ha tenido un muy débil impacto sobre el régimen local de desarrollo
urbano en un número importante de entidades federativas.
Ciertamente, las contradicciones que han sido descritas eran difícilmente imaginables en
1976, cuando la mayoría de los gobernadores promovieron en sus estados leyes de desarrollo
73
La planeación urbana local y los conflictos en su administración
urbano a imagen y semejanza de la Ley general de asentamientos humanos. Sin embargo,
no debemos exagerar la importancia de este contraste. Hay por lo menos dos elementos que
debemos mencionar. Uno es que en 1976 existía un cuestionamiento a la figura presidencial
desde fuera del sistema; es decir, la campaña empresarial en contra del proyecto de Ley
general de asentamientos humanos, y por lo tanto un imperativo extraordinario por defender
ésa que era la pieza central del sistema. Otro es que la reforma municipal de 1983, y
posteriormente las reformas de 1999, significan una importante reducción del ámbito de
competencia de los gobernadores en materia urbana, lo que no ocurría con la Ley general de
asentamientos humanos.
3.3.4. Alcances jurídicos de la planeación urbana en México
En ese universo que se conoce como sociedad civil creemos, como hemos visto al principio
de este trabajo, que el significado jurídico de la planeación urbana ha adquirido una creciente
importancia en las últimas décadas. Dentro de las acciones colectivas a través de las cuales
los ciudadanos se presentan ante las autoridades locales haciendo valer sus muy variados (y
a veces contradictorios) intereses sobre los procesos urbanos, la invocación de los planes
como un referente obligatorio para las autoridades es cada vez más frecuente. Dichos planes
han pasado a ocupar un lugar central en la defensa del uso residencial de las colonias por
parte de las asociaciones de vecinos, o de las zonas de conservación ecológica por parte de
los grupos defensores del medio ambiente, o del arraigo por parte de las organizaciones
sociales amenazadas por la expulsión. De lo anterior, se deduce que el elemento crucial de
esta evolución ha sido la emergencia de un gran número de organizaciones sociales a raíz del
impulso a la participación social, pero la existencia de planes publicados que asumen la forma
de normas obligatorias es un factor importante en la acotación y legitimación de las
demandas de esas organizaciones.
Hay que recordar, sin embargo, que no todos los actores sociales que participan en la
producción y apropiación del medio urbano legitiman sus prácticas en la planeación. La
urbanización de los ejidos y comunidades, que aporta la mayor parte del crecimiento de
nuestras ciudades, está regida por las reglas del corporativismo del sistema político en mucho
mayor medida que por el sistema de planeación legalmente establecido. Para quienes
controlan la formación de colonias populares en tierras pertenecientes a núcleos agrarios, la
74
La planeación urbana local y los conflictos en su administración
planeación no significa una norma obligatoria, sino una ofensiva tecnocrática (que además
les arruina el negocio). Este predominio del sector agrario está incluso apoyado por la propia
legislación en la materia y que más adelante analizaremos con detenimiento: el régimen de la
propiedad campesina (el ejido y la comunidad) representa un obstáculo importante al
régimen de la planeación urbana. Pero la práctica común en el sector agrario también llega a
impedir la aplicación de la legislación urbanística. La manifestación más clara de esto es la
impunidad de quienes venden ilegalmente tierras ejidales o comunales para fines urbanos.
Los que están facultados legalmente para sancionarlos se ven impedidos por la influencia del
sector agrario en el sistema político, y aquí vale la pena señalar el alcance de la sanción del
incumplimiento a la práctica común. El funcionario del sector urbano que se propone aplicar
la ley a quienes trafican con la tierra ejidal, es sancionado con una “reprobación”, consistente
en estigmatizar a dicho funcionario como “enemigo del ejido y de los avances sociales de la
Revolución”, sanción que puede conducir a la pena máxima de la política, que es la exclusión.
Es importante destacar que en este conflicto el sector agrario incluye tanto a funcionarios
públicos como a sujetos de la sociedad (ejidatarios y “promotores” de la urbanización ejidal),
mientras que del lado del sector urbano son sólo funcionarios los que tratan de imponer la
lógica de la planeación. Aún no aparece un reclamo social políticamente articulado para
suplantar al orden agrario de la urbanización ejidal; más adelante veremos el caso del
Programa de Incorporación de Suelo Social PISO, coordinado por el sector agrario.
Dejando a un lado el tema del ejido, en lo que se refiere a los planificadores mismos, el
significado jurídico de la planeación ha sido sumamente variable según el nivel de gobierno
de que se trate. A nivel local (sobre todo en los gobiernos de los estados) se ha consolidado
el modelo de la Ley general de asentamientos humanos (1976) como el que se considera
obligatorio en los procesos de planeación urbana. En cambio, a nivel federal, y con excepción
de algunas dependencias del sector desarrollo urbano y ecología, el modelo de la Ley de
planeación (1983) ha ganado tanto terreno que para muchos aquél deja de ser un referente
obligatorio, aun cuando formalmente se encuentre en vigor.
75
La planeación urbana local y los conflictos en su administración
Un ejemplo claro, relevante y muy discutible de lo anterior, es que al desmantelar las
comisiones de conurbación (independientemente de la conveniencia técnica de este acto) se
está privando a los ayuntamientos metropolitanos de su facultad constitucional de participar
en las aglomeraciones urbanas de las cuales forman parte. Lo notable del asunto es que todo
esto ha pasado inadvertido, lo cual se debe a que la disposición constitucional que otorga a
los ayuntamientos esa facultad proviene de la Ley general de asentamientos humanos y es
considerada superada por el Sistema Nacional de Planeación Democrática implantado en la
administración de De la Madrid; esto al menos hasta antes de la última reforma a la Ley
general de asentamientos humanos de 1993. En este sentido valdría la pena reconsiderar el
esquema de la conurbación en aquellas zonas intermunicipales que forman o tiendan a
formar una continuidad física demográfica y que por su relación e interdependencia
socioeconómica requieren de un esquema de planeación conjunto. Éste es el caso de la
conurbación Manzanillo-Barra de Navidad, en donde no obstante que no presenta una
continuidad físico-demográfica, todos entendemos la interrelación socioeconómica que mueve
a esta región y que ha provocado en los últimos años una fuerte presión inmobiliaria sobre
las áreas, anteriormente de cultivo, que rodean la zona costera y sus vías de comunicación.
Lámina 1: Área de aplicación del decreto de conurbación Manzanillo-Barra
En este plano se muestra el Sistema de Ciudades establecido en uno de los múltiples estudios generados por la Comisión de Conurbación Manzanillo-Barra de Navidad.
Fuente: COCOMABA.
76
La planeación urbana local y los conflictos en su administración
Mientras tanto, a nivel local, la planeación urbana que se considera obligatoria es la del
esquema de la Ley general de asentamientos humanos,27 al grado de que algunos gobiernos
de los estados han impedido la reglamentación de la iniciativa de reforma municipal
promovida por el presidente de la República. Éste es el evento más importante de la última
veintena en el régimen de planeación: una reforma a la Constitución y a la Ley general de
asentamientos humanos que otorga a los ayuntamientos las funciones más decisivas de la
planeación de los centros urbanos, pero que en la mayoría de los casos no ha sido secundada
por las legislaciones locales. Desde el punto de vista legal esto significa la existencia de
graves contradicciones en un aspecto fundamental del régimen de la planeación urbana. Si
uno se pregunta hoy cuales son las autoridades competentes en materia de planeación
urbana en México, la respuesta depende de cuál legislación se consulte, si la federal o la
local. La legislación urbanística mexicana nunca mostró un estado de desarreglo comparable
a éste. En el caso de Colima hay que recalcar el hecho de que la Ley estatal de
asentamientos humanos, vigente desde agosto de 1994, reconoce al municipio muchas de las
facultades que más tarde habría de darle las reformas de 1999 al 115 constitucional, aunque
insisto, respetando el principio de concurrencia establecido desde la misma legislación
federal.
Una crítica a esta reformas es el hecho de que como hemos visto, cada día le son
conferidas mayores atribuciones a los municipios, pero por desgracia, no existe
obligatoriedad para llevar a cabo tareas tan importantes como la planeación de los
asentamientos humanos, esto por un lado, pero por otro lado, no se les asignan los recursos
presupuestales necesarios para llevarla a cabo ni para preparar cuadros técnicos capacitados
en la materia o equipos de especialistas en esta importante área de la administración urbana
municipal. Ante esta situación, es entendible pues, que algunos gobernantes se resistan a
dejar en manos de la autoridad local semejante tarea. Para citar un ejemplo, en el Estado de
Colima, de los diez municipio que lo conforman, solamente cuatro cuentan con una dirección
de área específicamente responsable del desarrollo urbano, en los restantes ésta se da como
un apéndice de la obra pública.
27 Esto se debe principalmente a que en la Ley General de Asentamientos Humanos las facultades más importantes corresponden a los gobernadores de los estados, quienes han controlado el funcionamiento de los poderes legislativos locales.
77
La planeación urbana local y los conflictos en su administración
3.4. Situación actual
Como se habrá observado, son muchos los avances que en teoría se han logrado en materia
de planeación del desarrollo urbano; así lo muestra, al menos, la voluntad política, al
reformar en fechas recientes tanto la Ley general de asentamientos humanos en 1993, como
el 115 constitucional en 1999. Más allá de estas significativas acciones, la planeación del
territorio nacional se ha limitado a los planes y programas sexenales que la administración
pública federal debe elaborar y presentar por mandato de la Ley de planeación al principio
de sus respectivos periodos gubernamentales.
78
La planeación urbana local y los conflictos en su administración
En este sentido, al inició de la presente administración federal se presentó el Plan
Nacional de Desarrollo 2001-2006, y unos meses más tarde el Programa Nacional de
Desarrollo Urbano, el cual contiene, de manera particular, los objetivos, lineamientos y
estrategias que en esta materia se habrían de seguir en ese periodo.
Esquema 1: Modelo de interacción del Programa Nacional de Desarrollo Urbano y Ordenamiento del Territorio.
Fuente: Programa Nacional de Desarrollo Urbano y Ordenamiento del Territorio 2001-2006
No obstante lo anterior, a partir del año 2000 se ha iniciado en todo el país un esfuerzo
sin precedentes, a excepción claro está del realizado en 1978, para planear el territorio
nacional a través de los programas estatales de ordenamiento territorial, que han sido
impulsados de manera conjunta por las Secretarías de Desarrollo Social (SEDESOL), del
Medio Ambiente y Recursos Naturales (SEMARNAT), el Consejo Nacional de Población
(CONAPO) y el Instituto Nacional de Geografía e Informática (INEGI), quienes han suscrito
convenios con las entidades federativas para la aportación de recursos, tanto financieros,
en el caso de SEDESOL, como de información y asesoría técnica en las demás.
Esquema 2: De los actores en la elaboración del Programa Estatal de
Ordenamiento Territorial
2
La planeación urbana local y los conflictos en su administración
Fuente: Guía Metodológica para la elaboración del PEOT.
Este programa propone la participación de todos los actores que conforman la sociedad
mexicana como única vía de validación social, que nos permita acoger sus lineamientos y
directrices en materia ordenación del territorio estatal. Su premisa se basa en lograr un
desarrollo que reúna las siguientes condiciones: económicamente viable, socialmente
equitativo y ecológicamente equilibrado.
3
La planeación urbana local y los conflictos en su administración
Un aspecto cuestionable a este esfuerzo de organización del territorio nacional ha sido la
carencia de un marco legal de referencia, ya que al no existir en el Sistema Nacional de
Planeación Democrática, ni en alguna de las leyes federales, ya sea la de asentamientos
humanos o la del equilibrio ecológico, la figura del Programa Nacional de Ordenamiento
Territorial, éstos quedan en un vacío legal que habrá de resolverse de manera inmediata.
Además se corre el riesgo de que al no haber una directriz general, cada estado elabore
su propio programa con resultados incompatibles entre estados vecinos: es decir, estados
que comparten determinadas características en el uso potencial del suelo, podrían en un
momento aplicar diferentes modelos de ocupación del territorio provocando un “divorcio”
del uso del suelo con sus posibles consecuencias para el desarrollo de la región.
Siguiendo esta tendencia estructuradora, la misma Secretaría de Desarrollo Social
(SEDESOL) ha elaborado recientemente un estudio denominado “México 2020: un enfoque
territorial del desarrollo. Vertiente urbana”, que contempla aspectos que fijan los
objetivos, metas, políticas y estrategias para propiciar el desarrollo social, económico y
urbano sostenido, así como los escenarios que pudieran presentarse en el futuro y las
acciones para alcanzar las metas que se proponen.
El Sistema Urbano Nacional propone la estrategia y los instrumentos que habrán de
promoverse en el largo plazo, para alcanzar una sociedad urbana participativa y con
mejores condiciones de vida, a partir de un mayor uso de los recursos económicos y del
aprovechamiento de las potencialidades regionales.
El Sistema Urbano Nacional (SUN) se caracteriza como el conjunto de ciudades que
funciona de una manera jerarquizada, estructurada y dinámica en diferentes escalas. Las
ciudades cuentan con una jerarquía de acuerdo a la magnitud de variables
socioeconómicas, demográficas, de infraestructura y servicios; éstas son nodos
estructuradores de las regiones y su funcionamiento se expresa a través de las
interrelaciones que se generan entre ellas y sus territorios de influencia por los vínculos en
forma de flujos de personas, bienes, información, comunicación y otros indicadores que
reflejan los atributos dinámicos del sistema.
El Sistema Urbano Nacional (SUN)
4
La planeación urbana local y los conflictos en su administración
Se integra con 347 localidades de 15 mil y más habitantes ubicadas en 544 municipios,
de los cuales 253 pertenecen a 37 zonas metropolitanas. A su vez, el SUN se divide en dos
subsistemas:
♦ Subsistema Urbano Principal (SUP)
Conformado con 118 localidades de más de 50 mil habitantes, de las cuales 37 son zonas
metropolitanas que abarcan 252 municipios y 81 son ciudades ubicadas en igual número
de municipios.
♦ Subsistema Urbano Complementario (SUC)
Integrado por 229 localidades en 21 municipios de este subsistema. De las cuales 13
localidades se ubican en algún otro municipio que cuenta con localidades de mayor
tamaño. Este subsistema contiene a las ciudades de 15 mil a 50 mil habitantes.
En cuanto a su función regional y la jerarquía de las ciudades del SUN, se definieron con
base en el tamaño de la población, los niveles de marginación y las actividades
económicas.
Por lo que se refiere a la jerarquía de los lugares centrales, el SUN considera cinco
rangos de jerarquía, de acuerdo con la magnitud combinada de tres variables
representativas: económica, demográfica y de interacción funcional. Los rangos se definen
así:
Rango 1: Elevada concentración de población, actividades económicas, infraestructura y
servicios. En este rango se ubica la zona metropolitana del valle de México.
Rango 2: Ciudades que establecen una mayor interacción con el resto de las ciudades
del país, después de la Ciudad de México. Aquí están ubicadas las zonas metropolitanas de
Guadalajara, Monterrey y Puebla.
Rango 3: Ciudades entre 500 mil y un millón de habitantes, con gran capacidad de
articulación sobre las localidades próximas, por lo regular de su propio estado.
5
La planeación urbana local y los conflictos en su administración
Rango 4: Ciudades con menor influencia en términos de distancia y generalmente se
vinculan con localidades de sus propios estados. Este tipo de localidades se encuentran
ubicadas en todo el territorio nacional.
Rango 5: Centros urbanos de nivel micro-regional. Establecen su principal vínculo con
localidades de rangos superiores, dentro de su propio estado.
Lámina 2: Sistema Urbano Principal y grandes regiones de México
Rango jerárquico1 2 3 4 5
Noroeste Norte-centro Noreste Centro occidente Centro Sur Sureste
Regiones
Fuente: SEDESOL, México 2020: un enfoque territorial. Vertiente urbana
Colima se encuentra inmerso en la región centro occidente, ocupando un rango con
jerarquía cuatro; es decir, es considerada una ciudad con influencia entre localidades del
mismo estado, aunque en este caso, es de todos nosotros conocida su influencia en
poblaciones vecinas de los estados de Jalisco y Michoacán.
6
La planeación urbana local y los conflictos en su administración
Lámina 3: Estrategia de integración regional del país.
Fuente: Programa Nacional de Desarrollo Urbano 2001-2006.
Con respecto a la estrategia de integración regional de país, el Estado de Colima ocupa
un papel preponderante, ya que se ubica en la puerta de entrada del corredor Manzanillo-
Tampico, también llamado el corredor del TLC, catalogado como uno de los ejes
articuladores más importantes. Asimismo, participa en otro importante eje de vinculación
considerado de segundo orden y que es el denominado corredor costero, que a nivel
regional opera de las ciudades de Puerto Vallarta hasta Lázaro Cárdenas, Michoacán, lo
que ubica a la entidad en una situación estratégica que debe ser explotada en términos de
mejoramiento económico y de la infraestructura de servicios existente.
7
La planeación urbana local y los conflictos en su administración
Lámina 4: Colima en el contexto de la región centro occidente.
olima, junto con los estados de Aguascalientes, Guanajuato, Jalisco, Michoacán,
Nayarit, Querétaro, San Luis Potosí y Zacatecas, conforman la Región Centro Occidente, y
en u
Fuente: Programa de Ordenamiento Territorial de la región centro occidente
C
n esfuerzo sin precedentes han elaborado el Programa de Ordenamiento Territorial de
la región, que representa la suma de visiones y voluntades hacia la consolidación de una
de las economías más sólidas del país, ya que aporta el 18.6% del Producto Interno Bruto
nacional. En este contexto, las ciudades de Colima y Manzanillo muestran una tendencia
8
La planeación urbana local y los conflictos en su administración
de crecimiento que sobresale al promedio de la región. Por su parte, el puerto de
Manzanillo con su alta capacidad de desplazamiento de carga contenerizada fortalece la
capacidad portuaria y se ubica como la puerta de entrada a uno de los corredores más
importantes en ese sector.
Lámina 5: Estrategia de integración regional del estado.
Independientemente de su posición privilegiada en la cuenca del Pacífico, el Estado de
C
Fuente: Programa de Ordenamiento Territorial de la región centro occidente
A Tampico
olima comparte otros importantes polos de desarrollo con los estado vecinos de Jalisco,
Michoacán y Guerrero; tal es el caso de los corredores turísticos Manzanillo-Costa Alegre y
el de Tecomán-Lázaro Cárdenas-Zihuatanejo.
De Puerto Vallarta
MANZANILLO
COLIMA
TECOMÁN
A Lázaro Cárdenas
9
La planeación urbana local y los conflictos en su administración
Diagrama 1: Sistema Nacional de Planeación Urbana.
PLANES INTEGRALES
PROGRAMA NACIONAL DE
VIVIENDA
PROGRAMA NACIONAL DE DESARROLLO
URBANO
PROGRAMA ESTATAL DE
VIVIENDA
PROGRAMA DE ORDENAMIENTO
ECOLÓGICO LOCAL
PLAN DE DESARROLLO URBANO DE CENTRO DE POBLACIÓN
PLAN PARCIAL DE URBANIZACIÓN
PLAN PARCIAL DE DESARROLLO URBANO
PROGRAMAS DE ORDENAMIENTO
DE ZONA CONURBADA
INTERESTATAL
FEDERAL
ESTATAL
MUNICIPAL
PLAN NACIONAL DE DESARROLLO
PLAN ESTATAL DE DESARROLLO
PLAN REGIONAL DE DESARROLLO
URBANO
PROGRAMA DE ORDENAMIENTO
ECOLÓGICO REGIONAL
PLANES Y PROGRAMAS DE COORDINACIÓN
PLANES Y PROGRAMAS DERIVADOS
PLAN PARCIAL DE URBANIZACIÓN
INTERMUNICIPAL
SISTEMA DE PLANEACIÓN URBANA
PROGRAMA MUNICIPAL DE DESARROLLO
URBANO
PARTICULAR
PLANES Y PROGRAMAS BÁSICOS SECTORIALES
PLAN MUNICIPAL DE DESARROLLO
PROGRAMA ESTATAL DE DESARROLLO URBANO
PROGRAMA DE ORDENAMIENTO
DE ZONA CONURBADA
INTERMUNICIPAL
Fuente: Secretaría de Desarrollo Urbano. El diagrama nos muestra los diferentes niveles de planeación, así como las atribuciones de cada uno de los actores en la materia, desde órdenes de gobierno hasta los particulares.
10
La planeación urbana local y los conflictos en su administración
Diagrama 2: Sistema Nacional de Planeación y su relación con la legislación urbana.
11
La planeación urbana local y los conflictos en su administración
CAPITULO 4. LA PLANEACIÓN URBANA EN COLIMA
4.1. Antecedentes
En el Estado de Colima, como en la mayoría de los estados de la República Mexicana, la
Planeación urbana es relativamente reciente. Se observa claramente cómo su desarrollo
ha ido dándose en forma creciente, pero hasta cierto punto desordenada, lo que ha
derivado en un rezago que en este sentido no deja de ser preocupante. A últimas fechas,
tanto el gobierno estatal como los ayuntamientos que lo conforman, han manifestado
sumo interés en solventar ese rezago y una buena disposición para resolver la
problemática que de ello se ha derivado, observándose resultados favorables, en la
mayoría de los casos.
El Plan Estatal de Desarrollo Urbano, elaborado en 1979 y vigente desde 1981,
representó un gran avance para el Estado de Colima, desde el ámbito de la Planeación
urbana, e igualmente, dio la pauta para el surgimiento de los diversos planes municipales.
Con estas acciones, se estableció lo que, en la materia, habría de ser para Colima el inicio
de un verdadero sistema de control para el crecimiento de las ciudades y que,
posteriormente, derivará en una planeación urbana más eficiente y acorde a las nuevas
circunstancias.
4.1.1. Apunte histórico
Anterior a la elaboración del Plan Estatal de Desarrollo Urbano en 1979, que obedeció al
fuerte impulso que a nivel nacional se dio a la planeación urbana por la Secretaría de
Asentamientos Humanos y Obras Públicas, bajo la dirección de Pedro Ramírez Vázquez
durante el periodo presidencial de José López Portillo, se puede hablar de una ausencia de
Planeación urbana en el Estado de Colima, o en dado caso, ésta era muy incipiente.
Anterior a estas fechas observamos que en las décadas de los años treintas y cuarentas,
el Estado de Colima, al igual que el resto o la mayoría de las entidades federativas,
mantiene una dependencia tanto económica como política con el centro de la República,
ésta era la constante durante el periodo inmediato a la Revolución, periodo en el cual las
decisiones importantes se tomaban fuera, estableciéndose ya sea por mandato o por
12
La planeación urbana local y los conflictos en su administración
decreto. Esta situación provocó que la gran mayoría de ellos mantuvieran una producción
rudimentaria y, las más de las veces, limitada a lo que podían aportar por la falta de una
adecuada tecnología.
“Las cuestiones económico-políticas absorbían la atención de los gobiernos y se dejaban
de lado aspectos como la imagen de las ciudades o los problemas de vialidad, no tanto por
carecer de importancia, sino por no ser éstos considerados como problemas de
planeación. Su solución quedaba en manos de los gobernantes locales en turno, quienes
aplicaban su propio criterio a las propuestas que aunque a veces acertadas, carecían de
continuidad y sobre todo de previsión a futuro. Así se moldearon las ciudades, entre ellas,
Colima, mientras no existió una problemática urbana como la que ahora se vive, y, por
ende, un interés creciente en las cuestiones de este tipo”.28
Para ilustrar lo anterior, mencionaré los siguientes ejemplos: a principio de los años 50’s
se dispuso que se ensancharan las calles como medida de prevención a los problemas de
vialidad que desde entonces se vislumbraba tendría a futuro la ciudad. En 1970 se
proyectó la creación de un anillo de circunvalación que rodeara a la zona centro y
permitiera el desahogo vehicular en forma más fluida. Este tipo de obras, tan importantes,
se llevaban a cabo sin los elementos de planeación que permitieran prever sus impactos a
mediano o largo plazo en el conglomerado urbano. No existían en aquel entonces planes o
estudios urbanos de carácter global en donde se pudiera elaborar un diagnóstico de la
problemática y en función de ello emprender las acciones urbanísticas encaminadas a
resolver tales situaciones. Como caso característico de esta situación mencionaremos el
caso de los dos primeros anillos de circunvalación, que aunque cumplieron su cometido en
su tiempo, no se previó el desarrollo comercial que éstos tendrían a futuro y que ha
provocado la expulsión de sus habitantes hacía áreas más aptas para la vivienda.
En 1969 se instrumenta la Ley de planeación y urbanización del Estado de Colima, hecho
significativo si tomamos en cuenta que surgió mucho antes de que se gestara a nivel
nacional la Ley general de asentamientos humanos de 1976. Por estas mismas fechas y
empujada por la inercia de la corriente que, en este sentido, se dio a nivel nacional,
Colima entra al terreno de la planeación.
28 Abdalá Vázquez, Gabriela. op. cit.
13
La planeación urbana local y los conflictos en su administración
En 1974 se elabora para Manzanillo, dada su importancia estratégica en la vida
económica del país, un Plan Director de Desarrollo Metropolitano, elaborado por la
Secretaría del Patrimonio Nacional en 1974, efectuándose además algunos estudios de
gran visión buscando la consolidación del puerto comercial en plena gestación.
Posteriormente, en 1979, basándose en los modelos de planeación de todo el país, surge
el Plan Estatal de Desarrollo Urbano, que al igual que en muchos otros estados del país
fue elaborado por la recientemente instaurada Secretaría de Asentamientos Humanos y
Obras Públicas (SAHOP), creada con el objetivo de regular el desarrollo urbano nacional.
Se vivía entonces, como se ha hecho hincapié, en una dependencia total con el centro del
país. En este proceso participaron conjuntamente la Delegación Estatal y la iniciativa
privada en menor porcentaje.
Otro aspecto no menos importante a mencionar es el hecho que por estas mismas
fechas, Colima se enfrenta, al igual que el resto del país, debido a lo incipiente de esta
disciplina, a la insuficiencia de profesionales en la materia y, por consecuencia, a la
inexistencia de equipos de planeación o departamentos específicos en los gobiernos
locales para esta área de la administración. La necesidad de elaborar estudios y planes
urbanos era cada vez más apremiante y la carencia de personal preparado en esas
cuestiones se añadió a esto como un problema más que solventar, situación que tuvo que
paliarse recurriendo a profesionistas capacitados que vinieran en su mayoría del centro a
elaborar los estudios requeridos o a capacitar a personal de la región. Éste constituyó un
hecho importante para la planeación del desarrollo urbano en Colima, ya que gran parte
de esos equipos venidos de fuera del estado se quedaron a residir de forma permanente,
colocando a la entidad en una situación favorable en esta materia.
Puede decirse que de 1979 a 1983, (y aún hasta 1992) todos los documentos relativos a
la Planeación urbana en el Estado de Colima son elaborados por la Federación a través de
la Secretaría de Asentamientos Humanos y Obras Públicas (SAHOP) primero, y
posteriormente por conducto de la Secretaría de Desarrollo Urbano y Ecología (SEDUE). A
su vez, la legislación tiene ese centralismo del que se hablaba, ya que proviene
directamente de la Ley general de asentamientos humanos (promulgada en mayo de
1976), en la cual debía basarse el Plan Estatal, dado que las leyes y reglamentos en la
14
La planeación urbana local y los conflictos en su administración
materia en Colima eran muy pobres y localistas y en donde el municipio no tenía ninguna
fuerza legal.
Del Plan Estatal de Desarrollo Urbano instrumentado en 1981 emanaron los Planes
Municipales de Desarrollo Urbano, conformando así un paquete básico en materia de
planeación del desarrollo urbano; éste fue elaborado por la Secretaría de Asentamientos
Humanos y Obras Públicas, posteriormente en 1982 se estructuraron los Planes Directores
de Centros de Población para la zona conurbada Colima-Villa de Alvarez, Tecomán,
Manzanillo y Armería, también a cargo de la misma Secretaría. Para 1984 se implementan
los denominados esquemas urbanos, que se implementan en localidades de 20,000
habitantes o menos y que son aplicados exclusivamente por el municipio, haciendo las
veces de un plan director. Debo hace mención de la carencia de bases legales de estos
esquemas urbanos, ya que no estaban contenidos en ningún sistema de planeación
establecido, no obstante que en algunos casos fueron aprobados por los cabildos. Aún así
debemos reconocerse su existencia como un esfuerzo de planeación urbana, aunque con
un margen muy pequeño de operatividad. A este esfuerzo de planeación conjunta se le
conoce históricamente como Plan Colima, y de él se han derivado importantes obras
urbanas sin las cuales no entenderíamos el Colima de hoy.
Además de los planes y esquemas ya mencionados, hay que añadir en el esquema legal
la puesta en vigor en 1981 de la Ley de fraccionamientos que estuvo vigente hasta 1994 y
que constituyó por mucho tiempo el único elemento legal de control del desarrollo urbano
en la entidad. En la misma fecha salió publicado en el periódico oficial El Estado de Colima
la Ley de condominios, vigente hasta nuestros días, que no obstante ser una ley
reglamentaria del Código civil del estado, no deja de ser un instrumento de control en la
ocupación del suelo urbano; tanto así que, valiéndose de la misma, se llegaron a construir
verdaderos fraccionamientos disfrazados de condominios.
Dentro del ámbito de la planeación del desarrollo urbano, hemos de señalar que
destacan dos localidades en el estado, siendo éstas Manzanillo y la zona conurbada
Colima-Villa de Alvarez, posteriormente se les incorporaría Tecomán.
Para Manzanillo, la situación se presenta un tanto especial dada su importancia, no sólo
a nivel estatal, sino también dentro del Sistema Nacional de Ciudades. En 1978 se
15
La planeación urbana local y los conflictos en su administración
instituye la Comisión de Conurbación Manzanillo-Barra de Navidad (COCOMABA), la cual
surge de una política sexenal, durante el periodo de José López Portillo, y tiene a su cargo
la elaboración del Plan de Ordenación de la zona conurbada Manzanillo-Barra de Navidad,
que comprendía los municipios de Armería, Manzanillo y Minatitlán en el Estado de Colima,
y Casimiro Castillo, Cihuatlán, Cuautitlán y la Huerta en el Estado de Jalisco. La zona
abarcaba una superficie de 6,300 Kilómetros cuadrados. La inversión en esta comisión,
tanto técnica como financiera, fue muy alta y arrojó amplios estudios especializados de la
zona. Por su mismo carácter interestatal, y la gran extensión que abarcaron los estudios,
no pudo aterrizarse en algo concreto. Se enfocó el problema como una conurbación físico-
demográfica la cual, aún en nuestros días no ha llegado a darse. Sin embargo, los
resultados obtenidos de ello han sido favorables, pues de 1982 a 1984 esta comisión llevo
a cabo ambiciosos y cuantiosos estudios y proyectos para la zona decretada en la
conurbación, muchos de ellos en apoyo a la política para el puerto de Manzanillo, que
pretende desde entonces ubicarlo como el más moderno y completo en materia de
servicios de México. Hoy en día tales estudios se emplean exclusivamente como un
elemento de consulta, la temprana y sorpresiva desaparición de la COCOMABA,29 decisión
tomada desde el centro, no permitió que se llevara esta planeación a las dependencias
ejecutoras de obras, impidiendo su aplicación práctica.
Para la zona conurbada Colima-Villa de Álvarez, la planeación urbana comienza con la
realización del Plan Director en 1982 y que, en correspondencia con el Plan Estatal de
Desarrollo Urbano de 1979, establece los primeros lineamientos para el control del
crecimiento de la ciudad. No es, sino hasta la actualización del Plan Director de 1989, que
se efectúan cambios sustanciales en las propuestas, convirtiéndose en elemento
fundamental del desarrollo urbano de la ciudad. Desafortunadamente, el elemento
negativo en esta situación lo representa la falta de capacidad técnica de las autoridades
locales responsables de dar seguimiento al cumplimiento de tales instrumentos de
planeación. Por otro lado, hay que resaltar el hecho de que todas las cabeceras
municipales restantes contaron con un instrumento rector del desarrollo, como lo son los
Planes Directores, desde en 1982, ó esquemas urbanos, desde 1984.
29 El 2 de diciembre de 1997 se publicó en el diario oficial de la federación el decreto que desaparecía la zona conurbada Manzanillo-Barra de Navidad.
16
La planeación urbana local y los conflictos en su administración
4.2. Situación actual
En lo que se refiere al estado actual que la planeación urbana mantiene a nivel estatal,
la reglamentación establece que, dentro del año siguiente al inicio de la administración,
deberá ser elaborado un Plan Estatal de Desarrollo, contándose actualmente con dicho
instrumento que regirá durante el periodo de 2004-2009. En lo referente al Programa
Estatal de Desarrollo Urbano, al ser éste un instrumento derivado del Plan Estatal de
Desarrollo, su actualización deberá darse con base en una revisión periódica que,
generalmente, se establece en función del periodo gubernamental. En este caso, el
Programa Estatal de Desarrollo Urbano vigente en la entidad sufre de un severo rezago,
puesto que fuera del primer documento de 1981, no se ha realizado ninguna actualización
al mismo; a la fecha, se trabaja en la elaboración de dicho documento previéndose su
terminación para el mes de junio del 2005.
Los planes municipales de desarrollo urbano, en todos los casos, presentan la misma
circunstancia, contándose exclusivamente con los planes elaborados en 1980. Esto implica
que los Programas de Desarrollo Urbano de centros de población, que debieran ser el
resultado de lo establecido en el Programa Estatal y en los Programas Municipales de
Desarrollo Urbano, no cuentan con dichos lineamientos, estructurándose en forma
independiente o, en su defecto, basando sus políticas y estrategias en los ordenamientos
del Plan Estatal y los Planes Municipales de Desarrollo. La carencia de estos instrumentos
de planeación ha propiciado que muchas de las obras y acciones emprendidas en el
ámbito del desarrollo urbano se lleven a cabo sin la debida fundamentación y, en el peor
de los casos, sin los estudios urbanísticos suficientes para su emplazamiento.
En cuanto a la planeación del desarrollo urbano en la entidad, la Ley de asentamientos
humanos del Estado de Colima establece que se llevará a cabo a través de un sistema
estatal, el cual estará integrado por los siguientes programas:
I. Básicos
a) El programa Estatal de Desarrollo Urbano.
b) Los programas municipales de desarrollo urbano.
17
La planeación urbana local y los conflictos en su administración
c) Los programas de ordenación de zonas conurbadas interestatales e intermunicipales, al
interior del estado.
d).- Los Programas de Desarrollo Urbano de los centros de población.
II. Derivados:
a) Los programas parciales de desarrollo urbano.
b) Los programas sectoriales de desarrollo urbano.
c) Los programas regionales de ordenamiento territorial.
Entendiéndose para tal efecto lo siguiente: los programas básicos de desarrollo urbano
son aquellos que se consideran como indispensables para la planeación urbana local. Los
programas derivados son aquellos que se desprenden de los básicos y tienen como
finalidad regular un área o componente del desarrollo urbano con un mayor detalle físico o
técnico. Los programas derivados de desarrollo urbano son emanados de los Planes
Estatal y Municipales de Desarrollo, según corresponda en cada caso, y atienden a la
ejecución de sus políticas y estrategias.
Lámina 6: Mapa del Estado de Colima con sus límites municipales.
OCÉANO PACÍFICO
JALISCO
MICHOACÁN
COLIMACOQUIMATLÁN
TECOMÁN
MANZANILLO
ARMERÍAIXTLAHUACÁN
VILLA DE ÁLVAREZ
MINATITLÁNCOMALA CUAUHTÉMOC
Lím. EstatalLím. MunicipalCuerpos de AguaPoblados
FronterasEstados de Jalisco y MichoacanOceano Pacifico
Lím. Mich_Jal.
N
EW
S
LÍMITES MUNICIPALES
Fuente: Programa Estatal de Ordenamiento Territorial.
18
La planeación urbana local y los conflictos en su administración
Programa Estatalde Desarrollo Urbano
Programas Municipales de Desarrollo Urbano
Programas de Ordenaciónde Zonas Conurbadas Interestatales
e Intermunicipales
Programas de DesarrolloUrbano de Centro de Población
Programas Parciales
de Desarrollo
Urbano
ProgramasSectoriales
de Desarrollo
Urbano
Diagrama 3: Sistema de Planeación del Desarrollo Urbano en el Estado de Colim
Fuente: Ley de asentamientos humanos del Estado de Colima.
19
La planeación urbana local y los conflictos en su administración
Contrariamente a esta situación, recientemente se ha trabajado en la revisión y
actualización de los Programas de Desarrollo Urbano de centros de población,
anteriormente llamados Planes Directores, desarrollándose tales actualizaciones para la
ciudad de Tecomán en 1995, Minatitlán en 1997, Comala en 1998, las localidades de
Suchitlán y juluapan en 1998, y los de Armería, Cuauhtémoc, Quesería, Alcaraces, El
Trapiche, Manzanillo y Colima en el año 2000, y el más reciente de todos, el Programa de
Desarrollo Urbano para la ciudad de Villa de Alvarez en el año 2001. Un aspecto a resaltar
en este renglón es que sólo dos de las diez cabeceras municipales no cuentan con su
respectivo Programa de Desarrollo Urbano, siendo éstas Coquimatlán e Ixtlahuacán,
aunque, vale la pena decirlo, en ambos casos se cuenta con un instrumento ya elaborado
por instituciones académicas, quienes lo han donado al ayuntamiento correspondiente,
faltando únicamente la voluntad política para su instrumentación.
Cuadro 1: Programas de Desarrollo Urbano vigentes en el estado.
LOCALIDAD FECHA DE PUBLICACIÓN
Villa de Álvarez 29 de junio de 2001 Tecomán 27 de mayo de 1995 Minatitlán 30 de agosto de 1997 Comala 18 de julio de 1998 Suchitlán 18 de noviembre de 1998 Juluapan 3 de febrero de 2000 Armería 16 de septiembre de 2000 Cuauhtémoc 14 de octubre de 2000 Quesería 14 de octubre de 2000 Alcaraces 14 de octubre de 2000 El Trapiche 14 de octubre de 2000 Manzanillo 4 de noviembre de 2000 Colima 16 de diciembre del 2000
Fuente: Secretaría de Desarrollo Urbano.
Uno de los aspectos más relevantes de la implementación de estos programas es el
hecho de que, por primera vez, se ha dado plena autonomía a los municipios, siendo éstos
los encargados de la revisión y elaboración de las actualizaciones respectivas con el apoyo,
obviamente, de los otros niveles de gobierno; estatal, mediante la Dirección de Regulación
y Ordenamiento Urbano, dependiente de la Secretaría de Desarrollo Urbano (SEDUR), y
20
La planeación urbana local y los conflictos en su administración
federal, a través de la Delegación de la Secretaría de Desarrollo Social (SEDESOL) en el
estado.
Con respecto a los Planes Parciales, que se aplican a zonas con problemática al interior
del área conformada dentro del límite de un centro de población, se carece de este tipo de
estudios, tanto los relativos al crecimiento, al control, o de mejoramiento y conservación.
Los más urgentes son los de vialidad y equipamiento para las principales localidades. Éstos
también entran dentro de las líneas de acción inmediata. Cabe mencionar que aun cuando
se realizó un estudio de vialidad y transporte para la ciudad conurbada Colima-Villa de
Alvarez, éste nunca se instrumentó legalmente, por lo que su contenido ha pasado
inadvertido para la gran mayoría de autoridades urbanas, tanto estatales como
municipales; ¿la razón?, sencillamente fue un instrumento pagado por la Federación y por
ende al gusto de quienes lo pagaron, en donde las autoridades municipales tuvieron poca
o nula participación, de ahí su desinterés.
Por otro lado, cabe decir que con la puesta en vigor de la Ley de asentamientos
humanos del Estado de Colima en 1994, aunado a la expedición del Reglamento de
zonificación para el Estado de Colima en 1997, que complementan el marco legal y
normativo, puede decirse que se vive una situación favorable en cuanto a legislación y
planeación del desarrollo urbano se refiere, y que Colima ha venido siendo, en este
sentido, desde hace algunos años, una entidad vanguardista y que, en comparación con
otros estados de la República Mexicana, ha llegado a cubrir buena parte de los
requerimientos en la materia (debido quizá a su pequeña extensión territorial). Sin
embargo, no es sino hasta la última década que el municipio empieza a cobrar mayor
presencia, tanto legal como de participación técnica con relación a la planeación del
desarrollo urbano.
21
La planeación urbana local y los conflictos en su administración
CAPÍTULO 5: EL ÁMBITO DE COMPETENCIAS ENTRE AUTORIDADES Y ORGANÍSMOS AUXILIARES
a) Antecedentes
En el año 2001 se cumplieron veinticinco años de vigencia la Ley general de
asentamientos humanos, ordenamiento que se aprobó y promulgó el 20 de mayo y se
publicó en el Diario Oficial de la Federación el 26 de mayo de 1976.
Sin embargo, tras casi seis lustros de práctica jurídica y administrativa en la planeación
del desarrollo urbano, la gran mayoría de los estados de la república no cuentan con una
legislación local expedida conforme los principios de los artículos 26, 27 y 115 de la
Constitución federal. Para ilustrar la anterior, baste decir que sólo 14 de las 32 entidades
federativas han expedido sus legislaciones urbanas en fecha posterior a la reforma de
1993 de la Ley general de asentamientos humanos, pero ninguno de ellos con
posterioridad a las últimas reformas del 115 constitucional, tal como se muestra en el
siguiente cuadro.
Cuadro 2: Entidades federativas que han expedido su ley con posterioridad a la Ley general de asentamientos humanos del 21 de julio de 1993.
Entidad Federativa Denominación de la Ley Fecha de Publicación
Aguas Calientes
Código urbano para el Estado de Aguascalientes 29 de mayo de 1994
Baja California Ley de desarrollo urbano para el Estado de baja California 24 de junio de 1994
Baja California Sur Ley de desarrollo urbano para el Estado de baja California Sur 22 de julio de 1994
Campeche Ley de asentamientos humanos del Estado de Campeche 22 de diciembre de 1993
Coahuila Ley de asentamientos humanos y desarrollo urbano del Estado de Coahuila de Zaragoza
26 de julio de 1994
Colima Ley de asentamientos humanos del Estado de Colima 7 de mayo de 1994
Chihuahua Ley de desarrollo urbano del Estado de Chihuahua 18 de noviembre de 1995
Distrito Federal Ley de desarrollo urbano del Distrito Federal 29 de enero de 1996
Durango Código de desarrollo urbano para el Estado de Durango 17 de julio de 1994
Guanajuato Ley de desarrollo urbano del Estado de Guanajuato 1 de agosto de 1997
Michoacán Ley de desarrollo urbano del Estado de Michoacán de Ocampo 15 de junio de 1995
Tlaxcala Ley de asentamientos humanos del Estado de Tlaxcala 18 de octubre de 1995
Yucatán Ley de asentamientos humanos del Estado de Yucatán 30 de junio de 1995
Zacatecas Código urbano del Estado de Zacatecas 11 de septiembre de 1996
22
Fuente: Nociones básicas de derecho urbanístico Mexicano, revista editada por la Comisión para la Regularización y Tenencia de la Tierra (CORETT), enero de 1998.
La planeación urbana local y los conflictos en su administración
Debemos destacar que al otorgarse a los municipios plenas facultades para ordenar y
regular el desarrollo urbano de sus centros de población, y al definirse en la Carta magna
un sistema de facultades coordinadas y concurrentes de los tres niveles de gobierno, se
estableció como objetivo el fortalecimiento de las autoridades locales en la práctica de un
nuevo federalismo.
El fortalecimiento de la autoridad local, con plenas facultades para ordenar y regular el aprovechamiento del suelo, es condición necesaria para una planeación efectiva y eficaz de las ciudades, orientada a promover la desconcentración metropolitana y el impulso de las ciudades medias.
El gobierno de la república cumplió con las acciones legislativas y administrativas en el
marco del Sistema Nacional de Planeación Democrática. Sin embargo, aún existen graves
deficiencias en la legislación local, que impiden consolidar la gestión de las autoridades es-
tatales y municipales en la planeación de sus centros urbanos. Al respecto mencionaré que
de los 18 estados restantes, 7 cuentan con una legislación expedida entre 1990 y 1993,
pero que no contemplan las últimas reformas a la Ley general de asentamientos humanos,
los otros 11 sufren de un severo rezago en la materia, ya que sus leyes datan de hace 25
años o más.
Cuadro 3: Entidades federativas que han expedido su ley entre 1990 y antes de la Ley general de asentamientos humanos del 21 de julio de 1993.
Entidad Federativa Denominación de la Ley Fecha de Publicación
Chiapas
Ley de desarrollo urbano del Estado de Chiapas 3 de febrero de 1993
Jalisco Ley de desarrollo urbano del Estado de Jalisco 13 de julio de 1993
México Ley de asentamientos humanos del Estado de México 1 de marzo de 1993
Nuevo León Ley de desarrollo urbano del Estado de Nuevo León 8 de febrero de 1991
Oaxaca Ley de desarrollo urbano para el Estado de Oaxaca 20 de febrero de 1993
Querétaro Código urbano del Estado de Querétaro 6 de agosto de 1992
San Luis Potosí Código ecológico y urbano de San Luis Potosí 3 de julio de 1990
Fuente: Nociones básicas de derecho urbanístico Mexicano, revista editada por la Comisión para la Regularización y Tenencia de la Tierra (CORETT), enero de 1998.
NOTA: En el caso del Estado de Jalisco, su Ley ha sido objeto de diversas
23
La planeación urbana local y los conflictos en su administración
modificaciones, tal es el caso de las reformas del año 2002.
24
La planeación urbana local y los conflictos en su administración
Cuadro 4: Entidades federativas que han expedido su ley entre 1976 y
Entidad federativa Denominación de la ley Fecha de publicación
Guerrero
Ley de desarrollo urbano del Estado de Guerrero 26 de septiembre de 1976
Hidalgo Ley de asentamientos humanos y desarrollo urbano del Estado de Hidalgo
1 de febrero de 1977
Morelos Ley de desarrollo urbano del Estado de Morelos 31 de enero de 1980
Nayarit Ley de asentamientos humanos del Estado de Nayarit 27 de julio de 1985
Puebla Ley de desarrollo urbano del Estado de Puebla 18 de agosto de 1985
Quintana Roo Ley de planificación y desarrollo urbano del Estado de Quintana Roo
22 de noviembre de 1976
Sinaloa Ley de desarrollo urbano del Estado de Sinaloa 1 de febrero de 1977
Sonora Ley de desarrollo urbano para el Estado de Sonora 18 de febrero de 1985
Tabasco Ley de asentamientos humanos del Estado de Tabasco 20 de noviembre de 1976
Tamaulipas Ley de desarrollo urbano del Estado de Tamaulipas 12 de febrero de 1977
Veracruz Ley de asentamientos humanos para el Estado de Veracruz 12 de febrero de 1977
Fuente: Nociones básicas de derecho urbanístico Mexicano, revista editada por la Comisión para la Regularización y Tenencia de la Tierra (CORETT), enero de 1998.
Lámina 7: Mapa que muestra la situación de la legislación urbana en los estados del país
Fuente: Programa Nacional de Desarrollo Urbano y Ordenación del Territorio
25
La planeación urbana local y los conflictos en su administración
b) Fundamento constitucional
El 6 de febrero de 1976 se publicó en el Diario Oficial de la Federación la reforma que
establece las bases constitucionales del derecho urbanístico de México, modificando y
adicionando los textos del párrafo tercero del artículo 27, la fracción XXIX-C del artículo 73
y las fracciones IV y V del artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos.
Las disposiciones del artículo 115 de la Constitución de la república, fueron nuevamente
modificadas para ampliar y consolidar la Institución Municipal en las reformas
constitucionales de 1983 y de 1999.
Considero necesario citar nuevamente el texto vigente del artículo 115 de la Constitución
federal, donde se establecen las facultades de los ayuntamientos para regular los
asentamientos humanos, que es el siguiente:
V. Los municipios, en los términos de las leyes federales y estatales relativas, estarán
facultados para:
a) Formular, aprobar y administrar la zonificación y las reservas territoriales;
planes de desarrollo urbano municipal,
b) Participar en la creación y administración de sus reservas territoriales.
c) Participar en la formulación de planes de desarrollo regional, los cuales deberán
estar en concordancia con los planes generales de la materia. Cuando la
Federación o los estados elaboren reglamentos y proyectos de desarrollo
regional deberán asegurar la participación de los municipios,
d) Autorizar, controlar y vigilar la utilización del suelo, en el ámbito de su
competencia, en sus jurisdicciones territoriales,
e) Intervenir en la regularización de la tenencia de la tierra urbana,
f) Otorgar licencias y permisos para construcciones,
g) Participar en la creación y administración de zonas de reserva ecológicas y en
26
La planeación urbana local y los conflictos en su administración
la elaboración y ampliación de programas de ordenamiento en esta materia.
h) Participar e intervenir en la formulación y aplicación de programas de
transporte público de pasajeros cuando aquellos afecten su ámbito territorial.
i) Celebrar convenios para la administración y custodia de zonas federales.
En lo conducente y de conformidad a los fines señalados en el párrafo tercero del
artículo 27 de esta Constitución, expedirán los reglamentos y disposiciones administrativas
que fueren necesarios.
VI. Cuando dos a más centros urbanos situados en territorios municipales de dos o
más entidades federativas formen o tiendan a formar una continuidad demográfica, la
Federación, las entidades federativas y los municipios respectivos, en el ámbito de sus
competencias, planearán y regularán de manera conjunta y coordinada el desarrollo de
dichos centros con apego a la ley federal de la materia.
c) La concurrencia y coordinación de autoridades
La división de competencias entre la Federación y los estados se regula en lo general por
lo dispuesto en el artículo 124 de la Constitución federal de la república, donde se indica
que: “Las facultades que no están expresamente concedidas por esta Constitución a los
funcionarios federales, se entienden reservadas a los estados”.
En materia de asentamientos humanos, la fracción XXIX-C del artículo 73 introduce una
variante a este principio general, al establecer la concurrencia del gobierno federal, de los
estados y de los municipios en el ámbito de sus respectivas competencias.
Por ello, la norma constitucional reglamentaria en esta materia, la Ley general de
asentamientos humanos, no se limita a definir las facultades y procedimientos vigentes a
nivel federal. También establece las bases que deben observar las legislaturas de los
estados, al expedir las leyes locales para regular la actividad de la administración pública
estatal y municipal.
El sistema de concurrencia legislativa y administrativa para el gobierno federal, los
gobiernos de los estados y de los municipios, se establece también en la fracción XXIX-G
27
La planeación urbana local y los conflictos en su administración
del mismo artículo 73, en materia de protección al ambiente y de preservación y
restauración del equilibrio ecológico.
d) Atribuciones de los estados
Con respecto a las facultades de las entidades federativas, la Ley general de
asentamientos humanos establece que, las atribuciones que en materia de ordenamiento
territorial de los asentamientos humanos y de desarrollo urbano de los centros de
población, tiene el stado, serán ejercidas de manera concurrente por la Federación, las
entidades federativas y los municipios, en el ámbito de la competencia que les determina
la Constitución política de los Estados Unidos Mexicanos.
5.1. El ámbito de competencias en la legislación federal
Trataremos ahora de hacer un breve análisis comparativo de las atribuciones que otorga
a cada uno de los niveles de gobierno las legislaciones federal y estatal.
5.1.1. Atribuciones de la Federación
En este sentido, la Ley general de asentamientos humanos cita: corresponde a la
federación, a través de la Secretaría de Desarrollo Social, las siguientes atribuciones:
I. Proyectar y coordinar la planeación del desarrollo regional, con la
participación que corresponda a los gobiernos estatales y municipales.
II. Coordinar las acciones que el Ejecutivo Federal convenga con los gobiernos
locales para el desarrollo sustentable de las regiones del país.
III. Prever a nivel nacional las necesidades de reservas territoriales para el
desarrollo urbano con la intervención, en su caso, de la Secretaría de la Reforma
Agraria, considerando la disponibilidad de agua determinada por la Secretaría de
Agricultura y Recursos Hidráulicos, y regular en coordinación con los gobiernos
estatales y municipales los mecanismos para satisfacer dichas necesidades.
IV. Elaborar, apoyar y ejecutar programas para el establecimiento de
provisiones y reservas territoriales para el adecuado desarrollo de los centros de
28
La planeación urbana local y los conflictos en su administración
población en coordinación con las dependencias y entidades de la administración
pública federal correspondientes y los gobiernos estatales y municipales, y con la
participación de los sectores social y privado.
V. Promover y apoyar mecanismos de financiamiento para el desarrollo
regional y urbano, con la participación de las dependencias y entidades de la
administración pública federal correspondientes, de los gobiernos estatales y
municipales, de las instituciones de crédito y de los diversos grupos sociales.
VI. Promover la construcción de obras de infraestructura y equipamiento para
el desarrollo regional y urbano, en coordinación con los gobiernos estatales y
municipales y con la participación de los sectores social y privado.
VII. Formular y ejecutar el Programa Nacional de Desarrollo Urbano, así como
promover, controlar y evaluar su cumplimiento.
VIII. Coordinarse con las entidades federativas y los municipios, con la
participación de los sectores social y privado, en la realización de acciones e
inversiones para el ordenamiento territorial de los asentamientos humanos y el
desarrollo de los centros de población, mediante la celebración de convenios y
acuerdos.
IX. Asesorar a los gobiernos estatales y municipales que lo soliciten en la
elaboración y ejecución de sus planes o programas de desarrollo urbano y en la
capacitación técnica de su personal.
X. Proponer a las autoridades de las entidades federativas la fundación de
centros de población.
XI. Verificar en coordinación con la Secretaría de Hacienda y Crédito Público,
que las acciones de las dependencias y entidades de la administración pública
federal se ajusten, en su caso, a la legislación y planes o programas en materia de
desarrollo urbano.
XII. Vigilar las acciones y obras relacionadas con el desarrollo regional y urbano
que las dependencias y entidades de la administración pública federal ejecuten
29
La planeación urbana local y los conflictos en su administración
directamente o en coordinación o concertación con las entidades federativas y los
municipios, así como con los sectores social y privado.
XIII. Formular recomendaciones para el cumplimiento de la política nacional de
ordenamiento territorial de los asentamientos humanos y de los convenios y
acuerdos que suscriba el Ejecutivo federal con los sectores público, social y privado
en materia de desarrollo regional y urbano, así como determinar en su caso, las
medidas correctivas procedentes.
XIV. Participar en la ordenación y regulación de zonas conurbadas de centros de
población ubicados en el territorio de dos o más entidades federativas.
XV. Promover, apoyar y realizar investigaciones científicas y tecnológicas en
materia de desarrollo regional y urbano.
XVI. Las demás que le señale esta Ley y otras disposiciones jurídicas.
5.1.2. Atribuciones de los estados
De igual forma, señala que corresponden a las entidades federativas, en el ámbito de
sus respectivas jurisdicciones, las siguientes atribuciones:
I. Legislar en materia de ordenamiento territorial de los asentamientos
humanos y de desarrollo urbano de los centros de población, atendiendo a las
facultades concurrentes previstas en la Constitución política de los Estados Unidos
Mexicanos;
II. Formular, aprobar y administrar el programa estatal de desarrollo urbano,
así como evaluar y vigilar su cumplimiento.
III. Promover la participación social conforme a lo dispuesto en esta Ley.
IV. Autorizar la fundación de centros de población.
V. Participar en la planeación y regulación de las conurbaciones, en los
términos de esta Ley y de la legislación estatal de desarrollo urbano.
30
La planeación urbana local y los conflictos en su administración
VI. Coordinarse con la Federación, con otras entidades federativas y con sus
municipios, para el ordenamiento territorial de los asentamientos humanos y el
desarrollo urbano de los centros de población.
VII. Convenir con los sectores social y privado la realización de acciones e
inversiones concertadas para el desarrollo regional y urbano.
VIII. Participar, conforme a la legislación federal y local, en la constitución y
administración de reservas territoriales, la regularización de la tenencia de la tierra
urbana, la dotación de infraestructura, equipamiento y servicios urbanos, así como
en la protección del patrimonio cultural y del equilibrio ecológico de los centros de
población.
IX. Convenir con los respectivos municipios la administración conjunta de
servicios públicos municipales, en los términos de las leyes locales.
X. Apoyar a las autoridades municipales que lo soliciten, en la administración
de la planeación del desarrollo urbano.
XI. Imponer medidas de seguridad y sanciones administrativas a los infractores
de las disposiciones jurídicas y de los programas estatales de desarrollo urbano,
conforme lo prevea la legislación local.
XII. Coadyuvar con la Federación en el cumplimiento del Programa Nacional de
Desarrollo Urbano
XIII. Las demás que le señalen esta Ley y otras disposiciones jurídicas federales
y locales.
5.1.3. Atribuciones de los municipios
Asimismo, establece que corresponde a los municipios en el ámbito de sus respectivas
jurisdicciones, las siguientes atribuciones:
31
La planeación urbana local y los conflictos en su administración
I. Formular, aprobar y administrar los planes o programas municipales de
desarrollo urbano, de centros de población y los demás que de éstos deriven, así
como evaluar y vigilar su cumplimiento, de conformidad con la legislación local.
II. Regular, controlar y vigilar las reservas, usos y destinos de áreas y predios
en los centros de población.
III. Administrar la zonificación prevista en los planes o programas municipales
de desarrollo urbano, de centros de población y los demás que de éstos deriven.
IV. Promover y realizar acciones e inversiones para la conservación,
mejoramiento y crecimiento de los centros de población.
V. Proponer la fundación de centros de población.
VI. Participar en la planeación y regulación de las conurbaciones, en los
términos de esta Ley y de la legislación local.
VII. Celebrar con la Federación, la entidad federativa respectiva, con otros
municipios o con los particulares, convenios y acuerdos de coordinación y
concertación que apoyen los objetivos y prioridades previstos en los planes o
programas municipales de desarrollo urbano, de centros de población y los demás
que de éstos deriven.
VIII. Prestar los servicios públicos municipales, atendiendo a lo previsto en la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y en la Legislación local.
IX. Coordinarse y asociarse con la respectiva entidad federativa y con otros
municipios o con los particulares, para la prestación de servicios públicos
municipales, de acuerdo con lo previsto en la Legislación local.
X. Expedir las autorizaciones, licencias o permisos de uso del suelo,
construcción, fraccionamientos, subdivisiones, fusiones, relotificaciones y
condominios, de conformidad con las disposiciones jurídicas locales, planes o
programas de desarrollo urbano y reservas, usos y destinos de áreas y predios.
32
La planeación urbana local y los conflictos en su administración
XI. Intervenir en la regularización de la tenencia de la tierra urbana, en los
términos de la legislación aplicable y de conformidad con los planes o programas
de desarrollo urbano y las reservas, usos y destinos de áreas y predios.
XII. Imponer medidas de seguridad y sanciones administrativas a los infractores
de las disposiciones jurídicas, planes o programas de desarrollo urbano y reservas,
usos y destinos de áreas y predios en los términos de la legislación local.
XIII. Informar y difundir permanentemente sobre la aplicación de los planes o
programas de desarrollo urbano.
XIV. Las demás que les señale esta Ley y otras disposiciones jurídicas federales y
locales.
Los municipios ejercerán sus atribuciones en materia de desarrollo urbano a través de
los cabildos de los ayuntamientos o con el control y evaluación de éstos.
Un aspecto importante que no debemos pasar por alto en las atribuciones conferidas a
los municipios, es que tratándose de la planeación de los centros de población, sean estos
conurbados o no, deberán respetar el principio de concurrencia de competencias
establecido en la fracción XXIX-C del artículo 73 constitucional.
5.1.4. Atribuciones de las comisiones de participación social
Por lo que respecta a la participación social, la misma Ley general de asentamientos
humanos establece que la Federación, las entidades federativas y los municipios
promoverán acciones concertadas entre los sectores público, social y privado, que
propicien la participación social en la fundación, conservación mejoramiento y crecimiento
de los centros de población. Esto es de suma importancia, ya que por primera vez se
manifiesta la importancia de contar con la participación y el consenso de los actores
sociales en la toma de decisiones sobre los aspectos del crecimiento, desarrollo y progreso
de sus localidades.
En tal sentido, se establece que la participación social en materia de asentamientos
humanos comprenderá las siguientes acciones:
33
La planeación urbana local y los conflictos en su administración
I. La formulación, modificación evaluación y vigilancia del cumplimiento de los
planes o programas de desarrollo urbano, en los términos de los artículos 16 y 57
de esta Ley.
II. La determinación y control de la zonificación, usos y destinos de áreas y
predios de los centros de población.
III. La construcción y mejoramiento de vivienda de interés social y popular.
IV. El financiamiento, construcción y operación de proyectos de infraestructura,
equipamiento y prestación de servicios públicos urbanos.
V. El financiamiento y operación de proyectos estratégicos urbanos,
habitacionales, industriales, comerciales, recreativos y turísticos.
VI. La ejecución de acciones y obras urbanas para el mejoramiento y
conservación de zonas populares de los centros de población y de las comunidades
rurales e indígenas.
VII. La protección del patrimonio cultural de los centros de población.
VIII. La preservación del ambiente en los centros de población.
IX. La prevención, control y atención de riesgos y contingencias ambientales y
urbanos en los centros de población.
Para concluir este apartado, la Ley general de asentamientos humanos menciona que la
Federación, las entidades federativas y los municipios, en el ámbito de sus respectivas
competencias conforme a la legislación aplicable, promoverán la constitución de
agrupaciones comunitarias que participen en el desarrollo urbano de los centros de
población, bajo cualquier forma jurídica de organización.
Lo anterior nos muestra que al ser la ciudad una entidad viva en donde el hombre no
sólo habita sino que también se desarrolla, exige de la colaboración de todos y cada uno
de sus actores para lograr un crecimiento armónico que nos permita un desarrollo
sustentable. Esto es así, porque de otra manera no podría lograrse la comunión de
34
La planeación urbana local y los conflictos en su administración
intereses entre los habitantes de un conglomerado humano, y si la ciudad es por y para el
hombre, entonces debemos permitir su actuación y no limitarlo a ser sólo un espectador
de los procesos que en ella ocurren.
5.2. El ámbito de competencias en la legislación local
Ya vimos las atribuciones conferidas a los estados y municipios por la legislación federal, veamos ahora cómo son retomadas estas facultades por la Ley de Asentamientos Humanos del
Estado de Colima, la cual en su capítulo 1, de las autoridades y organismos auxiliares, establece lo siguiente: Para la aplicación de esta Ley, son autoridades competentes:
I. El Congreso del Estado.
II. El gobernador del Estado.
III. La Secretaría.
IV. Los ayuntamientos.
V. La dependencia municipal.
De igual forma establece que las atribuciones concurrentes que en materia de desarrollo
urbano establece esa Ley serán ejercidas de manera coordinada por las autoridades
estatales y municipales en los ámbitos de su jurisdicción y competencia.
Las dependencias y entidades de los gobiernos estatal y municipales ejercerán sus
atribuciones relativas al desarrollo urbano y a la vivienda, de manera congruente con los
objetivos y prioridades de los Planes Estatal y Municipales de Desarrollo, y de los
diferentes programas de desarrollo urbano que de éstos se deriven.
En ese orden de ideas, establece también que la coordinación y concertación que en
materia de desarrollo urbano, vivienda, infraestructura vial, patrimonio natural, urbano y
arquitectónico, se suscite por parte del gobierno del Estado y de los ayuntamientos con las
35
La planeación urbana local y los conflictos en su administración
autoridades federales, se sujetará a las disposiciones previstas en la Ley general de
asentamientos humanos y demás ordenamientos federales y estatales en materia de
planeación, equilibrio ecológico y protección del ambiente, agraria, aprovechamiento de
aguas y patrimonio cultural.
Como podremos haber observado en los párrafos anteriores, se busca siempre el
consenso a través de la concurrencia, no se trata, pues, de establecer cuál orden de
gobierno está por encima o por debajo de otro, se trata más bien de establecer los
principios y canales de coparticipación en la búsqueda conjunta de mejores soluciones y
de mejores perspectivas para el desarrollo de los pueblos.
5.2.1. La participación del Estado a través del Congreso del Estado
A continuación se enlistan de manera general cómo se dividen las atribuciones al interior
del propio gobierno estatal. En este sentido la Ley de Asentamientos Humanos del Estado
de Colima establece que son atribuciones del H. Congreso del Estado en la aplicación de
esta Ley las siguientes.
I. Decretar la fundación de centros de población previstos en el Programa
Estatal de Desarrollo Urbano.
II. Fijar los límites de los centros de población y aprobar su modificación a
propuesta del ayuntamiento correspondiente, con fundamento en el Programa
Municipal de Desarrollo Urbano.
III. Aprobar los límites de las zonas de conurbación intermunicipales con base
en el acuerdo que celebren los gobiernos municipales involucrados y el Gobierno
del Estado.
IV. Asignar las categorías político-administrativas a los centros de población
que le corresponda.
V. Ejercer las demás atribuciones que le otorguen la presente Ley y otros
ordenamientos.
36
La planeación urbana local y los conflictos en su administración
5.2.2. La participación del Estado a través del Ejecutivo estatal
Al Ejecutivo del estado le confiere las siguientes atribuciones:
I. Ordenar la elaboración, ejecución, control, revisión y evaluación de los
Programas Estatales de Desarrollo Urbano, así como de los demás que de éstos se
deriven.
II. Aprobar los programas de desarrollo urbano que sean de su competencia.
III. Proponer ante los municipios la modificación de los programas de desarrollo
urbano, a fin de ejecutar las acciones de fundación, conservación, mejoramiento y
en los programas regionales.
IV. Proponer al Congreso del Estado la fundación de centros de población.
V. Proveer lo necesario para la exacta observancia de la planeación urbana en
el estado, en los términos de esta Ley y demás disposiciones aplicables.
VI. Realizar las propuestas que estime pertinentes, conjuntamente con los
ayuntamientos, para la elaboración, ejecución y evaluación del Programa Nacional
de Desarrollo Urbano y coadyuvar con las autoridades federales en su
cumplimiento.
VII. Coordinar las acciones del Programa Estatal con las que se derivan del
Programa Nacional de Desarrollo Urbano.
VIII. Verificar la congruencia de los programas municipales entre sí y con el
Programa Estatal, los programas regionales y los de ordenación de zonas
conurbadas.
IX. Ordenar la publicación de los diferentes programas estatales y municipales
de desarrollo urbano que aprueben las autoridades competentes.
X. Verificar la congruencia de las acciones que se propongan ejecutar o
autorizar los ayuntamientos con los programas de desarrollo urbano.
37
La planeación urbana local y los conflictos en su administración
XI. Ordenar la inscripción en el Registro Público de la Propiedad y el Comercio
de los programas de desarrollo urbano y las disposiciones que conforme la
presente Ley lo ameriten.
XII. Participar con los gobiernos estatales vecinos en la elaboración y ejecución,
en su caso, de los Programas de Ordenación de las Zonas Conurbadas
Interestatales, en los términos que establezcan las leyes y los convenios
correspondientes.
XIII. Celebrar con el Ejecutivo Federal y con los Gobiernos de los Estados vecinos
y municipios, previa aprobación del Congreso Local, en su caso, convenios en
materia de acciones, obras e inversiones relativas al desarrollo urbano y vivienda
de acuerdo a las políticas que para el Estado plantean los Programas Nacionales de
Desarrollo Urbano, Vivienda y Ecología.
XIV. Convenir con los municipios, a solicitud expresa de sus ayuntamientos, que
la Secretaría asuma de manera total o parcial las funciones técnicas que les
correspondan en la aplicación de esta Ley y ejecutar obras públicas municipales
cuando carezcan de los órganos administrativos correspondientes o la complejidad
de los asuntos lo requieran.
XV. Convenir con los ayuntamientos y los particulares, a fin de promover su
participación en acciones de urbanización y edificación, cuando exista un interés
público o social en su promoción y ejecución.
XVI. Proponer en el Comité de Planeación para el Desarrollo del Estado y en los
Comités Municipales respectivos, las acciones, obras e inversiones que impulsen y
consoliden el desarrollo urbano y la vivienda en la entidad.
XVII. Proporcionar a los ayuntamientos que lo soliciten la asesoría y el apoyo
técnico para que en el ámbito municipal se cumplan los objetivos de esta Ley.
XVIII. Celebrar con los ayuntamientos de la entidad, convenios para la prestación
de servicios públicos, la ejecución de obras y la realización de cualquiera otra
38
La planeación urbana local y los conflictos en su administración
empresa de beneficio colectivo, según se establezcan en los programas de
desarrollo urbano.
XIX. Expedir el Reglamento estatal de zonificación.
XX. Proveer al cumplimiento de las disposiciones de esta Ley, expidiendo los
reglamentos en los aspectos que no estén expresamente encomendados a los
ayuntamientos.
XXI. Intervenir en la regularización de la tenencia de la tierra para su
incorporación al desarrollo urbano.
XXII. Ejercer el derecho de preferencia que corresponda al Gobierno del Estado
para la adquisición de predios comprendidos en las reservas urbanas.
XXIII. Participar en forma coordinada con la Federación y los municipios, a efecto
de establecer y ejecutar la política estatal de suelo urbano y reservas territoriales,
mediante la programación de las adquisiciones y oferta de tierra para el desarrollo
urbano y la vivienda.
XXIV. Promover la participación social en la elaboración, ejecución, evaluación y
revisión de los programas de desarrollo urbano, impulsando la consulta pública y la
constitución de agrupaciones comunitarias.
XXV. Promover la política de conservación y mejoramiento del patrimonio urbano
arquitectónico del estado.
XXVI. Resolver el recurso administrativo previsto en esta Ley.
XXVII. Las demás que le confieran la presente Ley y otros ordenamientos.
5.2.3. La participación del Estado a través de la Secretaría de Desarrollo
Urbano
A la Secretaría de Desarrollo Urbano, como órgano técnico del Ejecutivo estatal, le son
conferidas una serie de acciones encaminadas todas ellas a vigilar que se cumpla con la
39
La planeación urbana local y los conflictos en su administración
normativa estatal, así como la atención de aquellos asuntos relacionados al desarrollo
urbano que la propia Ley le confiere al gobernador del estado. Dichas acciones se
mencionan a continuación:
I. Coordinar la elaboración, ejecución, control, modificación, actualización y
evaluación de los Programas Estatales de Desarrollo Urbano, así como de los
demás que de éstos se deriven.
II. Asesorar y apoyar a los ayuntamientos cuando éstos lo soliciten, en la
elaboración, ejecución, control, actualización y evaluación de la planeación urbana
municipal.
III. Coordinar con los ayuntamientos la elaboración, ejecución, control y
evaluación de los programas de ordenación de zonas conurbadas, regionales y
subregionales de desarrollo urbano.
IV. Asumir de manera total o parcial las funciones técnicas que le corresponden
al Municipio en la aplicación de esta Ley y ejecutar obras municipales, conforme al
convenio que celebre el gobernador del estado y el ayuntamiento.
V. Fungir como Secretariado Técnico de la Comisión Estatal.
VI. Promover y adquirir, con base en los programas de desarrollo urbano, las
reservas territoriales por parte del gobierno del estado, en coordinación con el
Instituto de Vivienda del Estado de Colima y, en su caso, conjuntamente con los
ayuntamientos, para la ejecución de dichos programas.
VII. Participar de manera coordinada con los ayuntamientos, los gobiernos de
las entidades federativas y con la Federación, en la planeación y ordenación de los
centros de población situados en el territorio de la entidad y de otras entidades
vecinas, que constituyan o tiendan a constituir una conurbación interestatal.
VIII. Gestionar la inscripción de los programas de desarrollo urbano que expidan
las autoridades competentes en el Registro Público de la Propiedad y del Comercio.
40
La planeación urbana local y los conflictos en su administración
IX. Llevar el registro de los programas de desarrollo urbano, para su difusión,
consulta pública, control y evaluación.
X. Dictaminar sobre la congruencia de los programas de desarrollo urbano
para su publicación por el titular del Poder ejecutivo.
XI. Verificar la congruencia de los dictámenes municipales de vocación del
suelo con las disposiciones de los programas de desarrollo urbano.
XII. Dictar, en coordinación con los ayuntamientos y la Federación en su caso,
las medidas necesarias para regular, autorizar y controlar los proyectos de acciones
de aprovechamientos especiales, en predios no urbanizables o de preservación
ecológica.
XIII. Promover acciones de regularización de la tenencia de la tierra en los
asentamientos irregulares, en coordinación con el ayuntamiento y las dependencias
federales competentes, incentivando la participación y colaboración de sus
habitantes, para su aplicación y ejecución.
XIV. Vigilar el cumplimiento de la política de desarrollo urbano y vivienda en las
diversas regiones y centros de población del estado.
XV. Controlar y evaluar los programas de inversión pública, así como las
acciones y obras en materia de desarrollo urbano, vivienda y transporte que el
Gobierno del Estado ejecute en la entidad por sí o en coordinación con los
Ayuntamientos, el Instituto y la Federación, para que sean compatibles con la
legislación, el Plan Estatal de Desarrollo y los programas de desarrollo urbano
aplicables.
XVI. Participar en la ejecución de acciones de aprovechamiento urbano del suelo
mediante el sistema de cooperación a mejoras.
XVII. Vigilar el cumplimiento y aplicar las disposiciones legales en materia de
asentamientos humanos, desarrollo urbano, vivienda y vialidad, que sean de su
competencia.
41
La planeación urbana local y los conflictos en su administración
XVIII. Promover la participación de los sectores social y privado del estado, en la
formulación, ejecución, evaluación, actualización y modificación de los programas
de desarrollo urbano.
XIX. Formular, conducir y evaluar la política estatal de vivienda a través del
Instituto de conformidad con las disposiciones de esta Ley.
XX. Fomentar la constitución de reservas territoriales y la ejecución de éstas de
proyectos habitacionales populares y de interés social.
XXI. Gestionar el ejercicio del derecho de preferencia que corresponde al
Gobierno del Estado en relación con las reservas urbanas.
XXII. En coordinación con el Ayuntamiento, vigilar y controlar la ejecución de
obras de urbanización y vivienda progresiva.
XXIII. Celebrar los convenios y contratos necesarios para la ejecución de los
programas de desarrollo urbano.
XXIV. Realizar los trámites necesarios para la adquisición y asignación de
inmuebles para la ejecución de obras públicas y determinar, conjuntamente con el
ayuntamiento respectivo, las afectaciones necesarias que se requieran para la
vialidad, conforme a los programas de desarrollo urbano.
XXV. Gestionar las acciones administrativas o judiciales que procedan, en contra
de quienes promuevan o ejecuten acciones ilícitas de aprovechamiento de predios,
tales como lotificaciones no autorizadas, ocupación de destinos y terrenos no aptos
para urbanización o sujetos a riesgos.
XXVI. Asesorar y apoyar a las agrupaciones sociales que emprendan acciones
dirigidas a la conservación y mejoramiento de sitios, fincas y monumentos del
patrimonio urbano y arquitectónico.
XXVII. Calificar las infracciones e imponer las medidas de seguridad y sanciones
que establece esta Ley y que sean de su competencia.
42
La planeación urbana local y los conflictos en su administración
XXVIII. Resolver sobre los recursos administrativos que conforme a su
competencia les sean planteados y que deriven de la aplicación de esta Ley.
XXIX. Las demás que le señalen esta Ley y otras disposiciones jurídicas aplicables.
5.2.4. Atribuciones de los municipios
Un aspecto sumamente relevante, y que bien vale la pena recalcar, es el hecho de que
no obstante que esta Ley es anterior a las últimas reformas de 1999 al 115 Constitucional,
se caracteriza precisamente por ser una Ley “municipalista”, es decir, una Ley que otorga
muchas atribuciones a los municipios, reconociendo con esto la importancia que esta
célula de la administración pública tiene en los aspectos de planeación del desarrollo
urbano. Si se compara el texto constitucional recientemente reformado con las
atribuciones que la legislación local otorga a los municipios, encontraremos que realmente
son pocos los casos de aprovechamiento urbano del suelo en donde el estado tiene
injerencia, y que si bien ésta se da en algunos de ellos, siempre es de manera restringida,
limitándose a vigilar la observancia de la normativa estatal. En este sentido, la ley otorga a
los ayuntamientos las siguientes atribuciones.
I. Elaborar, aprobar, ejecutar, controlar, evaluar y revisar el Programa
Municipal, los de centros de población y los parciales de desarrollo urbano.
II. Definir y administrar la zonificación que se derive de la planeación del
desarrollo urbano y controlar los usos y destinos del suelo en su jurisdicción.
III. Expedir el reglamento municipal de zonificación con base en las normas
definidas en el reglamento estatal de zonificación.
IV. Coordinar el Programa Municipal de Desarrollo Urbano con el Programa
Estatal, los programas regionales y de ordenación de zonas conurbadas.
V. Participar en la elaboración, ejecución, control y evaluación de los
programas regionales y de ordenación de zonas conurbadas.
43
La planeación urbana local y los conflictos en su administración
VI. Promover la fundación de centros de población solicitando al gobernador se
incluyan en el Programa Estatal de Desarrollo Urbano y promueva su decreto ante
el Congreso del Estado.
VII. Solicitar al Congreso del Estado la asignación de las categorías político-
administrativas de las localidades que le corresponda.
VIII. Aprobar y controlar la ejecución de los programas parciales de urbanización
que propongan los particulares, las dependencias y organismos públicos, para el
aprovechamiento urbano del suelo.
IX. Solicitar al Ejecutivo del Estado la publicación e inscripción en el Registro
Público de la Propiedad y del Comercio de los Programas municipales de desarrollo
urbano.
X. Promover la participación social en la formulación, ejecución, evaluación y
revisión de los programas municipales de desarrollo urbano.
XI. Participar en la gestión y promoción de financiamiento para la realización de
acciones de desarrollo urbano.
XII. Intervenir en la regularización de la tenencia de la tierra.
XIII. Promover y determinar conjuntamente con el Gobierno del Estado, con
base en los programas de desarrollo urbano, la adquisición y administración de
reservas territoriales.
XIV. Controlar y evaluar sus programas de inversión pública en materia de
desarrollo urbano.
XV. Promover y ejecutar obras para que los habitantes del municipio cuenten
con una vivienda digna, equipamiento, infraestructura y servicios adecuados.
XVI. Proponer al Ejecutivo del estado la celebración de convenios con la
federación que apoyen los objetivos y finalidades propuestas en el Programa
Municipal de Desarrollo Urbano.
44
La planeación urbana local y los conflictos en su administración
XVII. Solicitar al Gobierno del Estado el apoyo y asesoría que requiera para
cumplir con los fines de esta Ley.
XVIII. Acordar la incorporación municipal que permita a los urbanizadores y
promotores inmobiliarios el inicio de actos traslativos de dominio o de prestación
de servicios respecto de lotes, fincas y departamentos que generen la ejecución de
sus proyectos aprobados.
XIX. Establecer o ratificar la nomenclatura de colonias, vialidades y sitios.
XX. Promover o ejecutar proyectos habitacionales populares o de interés social.
XXI. Expedir el reglamento para regular las construcciones.
XXII. Convenir con el gobernador del estado que la Secretaría desempeñe, de
manera total o parcial, las funciones técnicas que le corresponden en la aplicación
de esta Ley y ejecute obras públicas municipales, cuando carezca de los órganos
técnicos y administrativos correspondientes o la complejidad de los asuntos lo
requiera, por un periodo que en ningún caso debe exceder de su gestión
constitucional;
XXIII. Coordinarse y asociarse con otros municipios de la entidad para el
cumplimiento de los programas de desarrollo urbano.
XXIV. Resolver sobre los recursos administrativos que conforme a su competencia
les sean planteados.
XXV. Las demás que les señalen esta Ley y otras disposiciones jurídicas
aplicables.
Asimismo, precisa cuáles serán dentro de estas atribuciones las que ejercerá la
dependencia municipal, entendiendo a ésta como la instancia responsable de la
administración del desarrollo urbano municipal.
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La planeación urbana local y los conflictos en su administración
I. Expedir el dictamen de vocación del suelo, gestionando previamente ante la
Secretaría de Desarrollo Urbano se verifique su congruencia, en los casos previstos
en esta Ley.
II. Autorizar los proyectos ejecutivos de urbanización y controlar su ejecución.
III. Expedir las licencias o permisos de urbanización.
IV. Autorizar la publicidad que los urbanizadores y promotores inmobiliarios
utilicen, con base en el correspondiente programa parcial de urbanización
previamente autorizado.
V. Autorizar la fusión, subdivisión y relotificación.
VI. Vigilar el cumplimiento de las obligaciones a cargo de los urbanizadores y
promotores, requiriendo otorguen las garantías que establece la presente Ley.
VII. Vigilar en las urbanizaciones que no hayan sido municipalizadas, que los
urbanizadores o promotores presten adecuada y suficientemente los servicios a
que se encuentran obligados conforme a esta Ley y la autorización respectiva.
VIII. Otorgar licencias o permisos para construcción, remodelación, ampliación y
demolición de inmuebles.
IX. Expedir el certificado de habitabilidad.
X. Establecer el registro de los profesionales que actuarán como peritos y
directores responsables de obras, con quienes los urbanizadores podrán contratar
la supervisión de las obras de urbanización y edificación, mismos que actuarán en
auxilio de la dependencia municipal.
XI. Asesorar y apoyar a las agrupaciones sociales que emprendan acciones
dirigidas a la conservación y mejoramiento de sitios, fincas y monumentos del
patrimonio urbano y arquitectónico.
XII. Controlar las acciones, obras y servicios que se ejecuten en el municipio
para que sean compatibles con la legislación, programas y zonificación aplicables.
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La planeación urbana local y los conflictos en su administración
XIII. Vigilar el cumplimiento y aplicación de las disposiciones de la presente Ley,
tomando las acciones necesarias para impedir se realicen actos de
aprovechamiento de predios y fincas, no autorizados o en contravención de las
disposiciones legales aplicables.
XIV. Llevar el registro de los programas municipales de desarrollo urbano, para
su difusión, consulta pública, control y evaluación.
XV. Calificar en el ámbito de su competencia, las infracciones e imponer las
medidas de seguridad y sanciones que establece la Ley y demás disposiciones
jurídicas aplicables.
XVI. Autorizar a los urbanizadores y promotores iniciar la promoción de venta de
lotes o fincas.
XVII. Las demás atribuciones técnicas y administrativas que esta Ley le confiere
al Ayuntamiento o a la propia dependencia municipal.
5.2.5. Atribuciones de las comisiones de participación social
Como ya vimos anteriormente, es la propia Ley general de asentamientos humanos
quien sienta las bases para que la sociedad intervenga en la toma de decisiones en
materia de desarrollo urbano. En este sentido, y a fin de ser congruentes o concurrentes
con la legislación federal, la Ley de Asentamientos Humanos del Estado de Colima, en su
capítulo V fija las bases que hacen posible la participación ciudadana en materia de
planeación del desarrollo urbano, en función de la creciente importancia que este sector
ha venido adquiriendo en la toma de decisiones en esta disciplina; para tal fin, señala que
son organismos auxiliares y de participación social los siguientes:
La Comisión Estatal de Desarrollo Urbano.
Las Comisiones Municipales de Desarrollo Urbano.
El Comité de Planeación para el Desarrollo del Estado.
Los Comités Municipales para la Planeación del Desarrollo de los Municipios.
47
La planeación urbana local y los conflictos en su administración
Las Comisiones de Conurbación que se establezcan en el Estado.
Las asociaciones o patronatos que se integren para promover la conservación y
mejoramiento del patrimonio urbano y arquitectónico.
Para los fines del presente análisis, sólo mencionaremos las atribuciones de las
comisiones de participación social, entendiéndose éstas como la comisión estatal y las
comisiones municipales de desarrollo urbano, por ser las más comunes de encontrar y
porque de alguna manera son las que están debidamente normadas en esta legislación.
5.2.5.1. La Comisión Estatal de Desarrollo Urbano
Las atribuciones de esta comisión son las siguientes:
I. Opinar sobre los diversos programas de desarrollo urbano.
II. Opinar sobre la determinación de provisiones, reservas, usos y destinos de
áreas y predios.
III. Opinar sobre los proyectos de obras de infraestructura y equipamiento
urbano regional.
IV. Analizar las observaciones o proposiciones que le formule la comunidad
respecto al desarrollo urbano.
V. Opinar respecto de los programas de reservas territoriales para el desarrollo
urbano.
VI. Opinar sobre los programas de regularización de la tenencia de la tierra que
emprendan los gobiernos estatal y municipales.
VII. Opinar y proponer acciones en materia de conservación y mejoramiento de
sitios, fincas y monumentos del patrimonio urbano y arquitectónico.
VIII. Conocer y opinar sobre los programas que propongan la ejecución de obras
de infraestructura y equipamiento financiadas mediante una contribución decretada
por el Congreso del Estado.
48
La planeación urbana local y los conflictos en su administración
IX. Las demás que le señalen esta Ley y otras disposiciones jurídicas aplicables.
5.2.5.2. Las Comisiones Municipales de Desarrollo Urbano
Por lo que respecta a las Comisiones Municipales de Desarrollo Urbano, la Ley fija para
éstas los siguientes objetivos.
I. Participar y opinar en relación con los programas municipales de desarrollo
urbano.
II. Promover la participación de los particulares en las acciones para impulsar
el desarrollo urbano en sus municipios.
Para tal fin, dichas comisiones tendrán las siguientes facultades.
I. Asesorar y apoyar a los ayuntamientos en materia de desarrollo urbano, así
como opinar respecto de los programas relativos.
II. Opinar sobre los proyectos de obras de aprovechamiento urbano del suelo.
III. Formular propuestas en materia de reservas territoriales y regularización de
la tenencia de la tierra urbana.
IV. Opinar sobre la procedencia de ejecutar obras de infraestructura y
equipamiento urbano prioritario de los centros de población del municipio.
V. Representar los intereses de la comunidad del municipio, cuya colaboración
es necesaria para la ejecución de acciones, obras o servicios de desarrollo urbano.
VI. Proponer a las autoridades municipales la creación de nuevos servicios o
conservación y mejoramiento de los ya existentes, sobre bases de colaboración
particular, de acuerdo con las necesidades o solicitudes de los diversos sectores de
la población.
VII. Las demás que le señalen esta Ley y otras disposiciones jurídicas aplicables.
49
La planeación urbana local y los conflictos en su administración
Queda claro pues, que el papel de la participación social a través de las diversas
asociaciones, consejos, comisiones y comités, es una realidad en la legislación urbanística
mexicana, demostrando con esto que día con día se avanza hacia procesos más
democráticos de convivencia civil.
Por su importancia y por las implicaciones que pudiera tener en la administración del
desarrollo urbano y que más adelante abordaremos, a continuación transcribiré el
contenido del articulo 132 de la Ley de Asentamientos Humanos del Estado de Colima.
ARTICULO 132. El Gobierno del Estado, a través de la Secretaría, verificará la
congruencia de los dictámenes de vocación del suelo en los siguientes casos:
I. Para el aprovechamiento urbano del suelo que implique la transformación
del terreno rústico en urbanizado.
II. Para la subdivisión y relotificación de terrenos.
III. La modificación, demolición o ampliación de inmuebles del patrimonio
urbano arquitectónico.
IV. Para obras de vialidades primarias, secundarias y regionales.
V. De equipamiento e infraestructura primaria de los centros de población.
VI. Hospitales y centros médicos.
VII. Centrales camioneras, de carga y de abastos.
VIII. Industrias medianas y grandes.
IX. Edificios multifamiliares cuando superen las 20 unidades.
X. Proyectos de hotelería cuando superen las 30 habitaciones.
50
La planeación urbana local y los conflictos en su administración
A manera de conclusión sobre el ámbito de competencias
Como se habrá observado, al contrario de lo que pudiera darse en las legislaciones
locales de aquellas entidades federativas que no han actualizado su marco normativo en
materia de asentamientos humanos, en nuestro caso no existen contradicciones entre lo
que se establece en la Ley general de asentamientos humanos y la Ley de Asentamientos
Humanos del Estado de Colima, ya que si analizamos en primer término las atribuciones
conferidas a los estados, encontramos que la totalidad de las disposiciones contenidas en
la ley federal son retomadas por la legislación estatal, adicionando aquellas que tienen
que ver con la coordinación estado-municipios y las relacionadas con los trámites
complementarios que el estado realiza en apoyo a los gobiernos municipales. De igual
manera, si revisamos las atribuciones conferidas a los municipios por la LGAH,
encontraremos que todas son ratificadas por la LAHEC, adicionando además otras que se
relacionan con la coordinación que deberá observarse con el gobierno estatal tendente a
facilitar el trabajo de las administraciones municipales. Así, por ejemplo, vemos que
aquellas funciones que tienen que ver con la elaboración, aprobación, ejecución, control,
evaluación y revisión de los programas municipales, de centros de población y los
parciales de desarrollo urbano, le son ratificadas por ambas legislaciones. Lo mismo
sucede con aquellas relacionadas con la administración de la zonificación en las reservas
territoriales, así como las destinadas a la coordinación y asociación con la Federación y
con otros municipios para el cumplimiento de los objetivos establecidos en los programas
correspondientes. No se trata, pues, en este caso, de acotar o limitar las atribuciones y
facultades del municipio libre, en esta materia, sino por el contrario, de establecer los
mecanismos que permitan a las autoridades municipales, en el ámbito de sus
competencias y respetando el principio de concurrencia señalado en la Constitución
política de los Estados Unidos Mexicanos, establecer una eficiente administración del
desarrollo urbano local.
Al respecto, habremos de señalar que además de ratificar las disposiciones de la
legislación federal, la Ley de Asentamientos Humanos del Estado de Colima señala cuáles
de las atribuciones conferidas a cada uno de los órdenes de gobierno, serán
desempeñadas por las diferentes instancias de cada uno de ellos; como ejemplo tenemos
el caso de las atribuciones conferidas al estado, las cuales son repartidas entre el
51
La planeación urbana local y los conflictos en su administración
Congreso local, el Ejecutivo estatal y la Secretaría de Desarrollo Urbano, aunque, al igual
que en el caso de las atribuciones conferidas a los municipios, las dependencias técnicas
solamente ejecutan los actos de administración que ya son facultades de sus respectivos
gobiernos; es decir, no es que las dependencias responsables del desarrollo urbano
tengan atribuciones adicionales a las ya establecidas para el estado y los municipios,
respectivamente, sino que parte de esas atribuciones deben ser ejercidas a través de
esas dependencias.
52
La planeación urbana local y los conflictos en su administración
CAPÍTULO 6. CONFLICTOS EN LA ADMINISTRACIÓN DEL
DESARROLLO URBANO LOCAL
La mayor parte del espacio urbano sirve para albergar usos habitacionales. De hecho, las
viviendas están en constante competencia con otras utilizaciones del suelo que pueden
ocasionar conflictos por su incompatibilidad con estos usos habitacionales. Para que exista
una efectiva regulación del espacio urbano es necesario que el Estado desempeñe su
papel como proveedor de servicios públicos, entre los cuales están el orden, la justicia, la
regularización de la propiedad de bienes inmuebles y la provisión de infraestructura
pública. Los asentamientos irregulares insalubres son, a fin de cuentas, la expresión de un
Estado que funciona mal, tanto desde el punto de vista de la democracia como de la
eficiencia administrativa.
En el caso local, la problemática es tan diversa como su origen. Persisten, aunque en
mucho menor escala, los asentamientos informales; es notoria en algunos municipios, la
carencia de cuadros técnicamente preparados para asumir la tarea de conducir el
desarrollo urbano; la regularización de “lotes urbanos”, por parte del Programa de
Certificación de Derechos Ejidales (PROCEDE) afecta de manera considerable la planeación
de los centros de población; existe una manifiesta falta de coordinación entre autoridades
ambientales y las del desarrollo urbano; asimismo, la carencia de un órgano jurisdiccional
competente en la materia coloca en seria desventaja a los administradores del desarrollo
urbano local. Éstos y otros temas se abordan con mayor detenimiento en el desarrollo del
presente capítulo, estableciendo para tal fin una clasificación según el ámbito donde se
presenta.
53
La planeación urbana local y los conflictos en su administración
6.1. Legislación urbana y legislación agraria
El artículo 2 de la Ley agraria establece en su párrafo segundo: “El ejercicio de
los derechos de propiedad a que se refiere esta ley, en lo relacionado con el
aprovechamiento urbano y el equilibrio ecológico, se ajustará a lo dispuesto en
la Ley general de asentamientos humanos, la Ley del equilibrio ecológico y
protección al ambiente y demás leyes aplicables”.
En este sentido, se observa la intención de respetar la normatividad en materia de
asentamientos humanos; sin embargo, como iremos viendo más adelante, son muchos los
casos y situaciones en que este espíritu no se toma en consideración.
Uno de los casos más significativos y que ha causado serias controversias entre ambos
sectores (urbano y agrario) se ha presentado en los recientes trabajos del Programa de
Certificación de Derechos Ejidales (PROCEDE), en donde la instancia ejecutora de dichos
trabajos no se limitaba a la medición de las tierras parceladas, sino que en la mayoría de
los casos, y siguiendo las recomendaciones de los propios núcleos ejidales, que veían en
este proceso la oportunidad de transformar el estatus jurídico de sus tierras, incorporaban
en sus planos de medición los lotes ubicados en las zonas periféricas de los ejidos,
declarándolos como solares urbanos; situación que compromete a las autoridades
municipales, ya que el término “urbano” no significa solamente que este inmerso en un
asentamiento humano, sino que su connotación se refiere a aquellas áreas que cuentan
con todos los servicios e infraestructura urbana necesarias para el adecuado desarrollo
social de sus habitantes. Es decir, cuentan con redes de servicio de agua potable, drenaje,
electrificación, alumbrado público, pavimentos, machuelos, banquetas, etcétera, y que por
lo tanto cuentan con la incorporación municipal correspondiente. Cuando se habla de que
el término compromete a la autoridad municipal se quiere decir que al dotarlos de esta
categoría, los predios son susceptibles de cualquier aprovechamiento urbano (edificación,
subdivisión, fusión, relotificación) sin que el predio cuente con las obras mínimas de
urbanización, lo que posteriormente se vuelve una medida de presión que obligará al
municipio a dotarlos de las mismas, en detrimento del erario público. Peor aún resulta el
caso de predios que debido a su extensión pueden llegar a interferir u obstaculizar el paso
de vías públicas u otros destinos de equipamiento que la sociedad requiere y que, debido
54
La planeación urbana local y los conflictos en su administración
a la falta de planeación y coordinación entre ambas autoridades, puede provocar una
deficiente estructura urbana del centro de población o la necesidad de erogar grandes
sumas de dinero para su adquisición o expropiación. Estos conflictos en la administración
urbana pueden entenderse cuando leemos los siguientes artículos de la propia ley agraria:
ARTÍCULO 65. Cuando el poblado ejidal esté asentado en tierras ejidales, la asamblea
podrá resolver que se delimite la zona de urbanización en la forma que resulte más
conveniente, respetando la normatividad aplicable y los derechos parcelarios. Igualmente,
la asamblea podrá resolver que se delimite la reserva de crecimiento del poblado,
conforme a las leyes en la materia.
ARTÍCULO 66. Para la localización, deslinde y fraccionamiento de la zona de
urbanización y su reserva de crecimiento, se requerirá la intervención de las autoridades
municipales correspondientes y se observarán las normas técnicas que emita la Secretaría
de Desarrollo Urbano de Ecología (hoy SEDESOL).
ARTÍCULO 67. Cuando la asamblea constituya la zona de urbanización y su reserva de
crecimiento, separará las superficies necesarias para los servicios públicos de la
comunidad.
ARTÍCULO 68. Los solares serán propiedad plena de sus titulares. Todo ejidatario tendrá
derecho a recibir gratuitamente un solar al constituirse, cuando ello sea posible, la zona de
urbanización. La extensión del solar se determinará por la asamblea, con la participación
del municipio correspondiente, de conformidad con las leyes aplicables en materia de
fraccionamientos y atendiendo a las características, usos y costumbres de cada región
(…….).
Aquí hay que resaltar dos aspectos: primero la posible confusión que pudiera surgir en
la interpretación de las facultades de la asamblea al permitírsele delimitar la zona de
urbanización “en la forma más conveniente”. Pareciera pues que esta delimitación debe
responder a los intereses del propio ejido. Sin embargo, el siguiente párrafo que nos dice
“respetando la normatividad aplicable y los derechos parcelarios”, deja abierta la
posibilidad de que esa normatividad sea precisamente la vigente en materia de
asentamientos humanos. De igual manera, cuando se establece que “para la localización,
55
La planeación urbana local y los conflictos en su administración
deslinde y fraccionamiento de la zona de urbanización y su reserva de crecimiento se
requerirá la intervención de las autoridades municipales correspondientes”, no deja bien
claro en qué sentido debe darse esta intervención; en todo caso deducimos que es para
hacer respetar la legislación urbana vigente.
El segundo aspecto tiene que ver con el poco o nulo respeto que en materia de
asentamientos humanos tienen algunas autoridades agrarias para con las autoridades
municipales, porque si bien es cierto, como ya dijimos anteriormente, que la ley establece
la participación de los municipios, en la práctica esto es diferente, ya que en el caso de los
planos elaborados dentro del marco del PROCEDE se solicita la validación del
ayuntamiento como un mero trámite protocolario, pero sin darle la oportunidad de decidir
en aspectos tan fundamentales como el uso del suelo dentro de su jurisdicción territorial.
Lámina 8: Plano de la zona industrial de Tapeixtles regularizado por el PROCEDE.
56
La planeación urbana local y los conflictos en su administración
Otra problemática detectada en la aplicación de ambas legislaciones resulta en el llamado
“derecho de preferencia”, que para los ejidatarios y avecindados del núcleo ejidal se da
como el “derecho al tanto” y que la Ley de Asentamientos Humanos del estado de Colima
establece en su artículo 124 de la siguiente manera: “Los gobiernos de los municipios y
del estado tendrán derecho de preferencia para adquirir predios comprendidos en la zona
de reserva, cuando éstos vayan a ser objeto de enajenación a título oneroso. Igual
derecho de preferencia tendrán, en caso de remate judicial o administrativo, al precio en
que se finque el remate al mejor postor. Para tal efecto, los propietarios de los mismos
que deseen enajenarlos, los notarios públicos, los jueces y las autoridades administrativas,
deberán notificarle al Gobierno del Estado y al municipio correspondiente, dando a
conocer el monto de la operación a fin de que aquellos, en un plazo no mayor de treinta
días naturales, ejerzan el derecho de preferencia si lo consideran conveniente. Al respecto,
la Ley Agraria dice en su artículo 84 lo siguiente: En caso de la primera enajenación de
parcelas sobre las que se hubiere adoptado el dominio pleno, los familiares del
enajenante, las personas que hayan trabajado dichas parcelas por más de un año, los
ejidatarios, los avecindados y el núcleo de población ejidal, en ese orden, gozarán del
derecho al tanto, el cual deberán ejercer dentro de un término de treinta días naturales
contados a partir de la notificación, a cuyo vencimiento caducará tal derecho. Si no se
hiciere la notificación, la venta podrá ser anulada.
Asimismo, en su artículo 89 establece: En toda enajenación de terrenos ubicados en las
áreas declaradas reservadas para el crecimiento de un centro de población, de
conformidad con los planes de desarrollo urbano municipal, a favor de personas ajenas al
ejido, se deberá respetar el derecho de preferencia de los gobiernos de los estados y
municipios establecido por la Ley general de asentamientos humanos.
En este sentido, el principal problema u obstáculo que se presenta es que cuando tal
escrito de notificación llega a las entidades de gobierno, generalmente la compra-venta ya
esta efectuada con terceros, y sólo se ve al ofrecimiento como un requisito o trámite más
que hay que cumplir para poder cerrar la operación. Si a esta situación añadimos el hecho
de que para que tal ofrecimiento pueda llegar a las entidades de gobierno debe pasar
primero por el desistimiento de todas las personas señaladas en el artículo 84
anteriormente señalado, el resultado siempre será la escasa posibilidad de las autoridades
57
La planeación urbana local y los conflictos en su administración
para constituir reservas territoriales para el crecimiento del centro de población; se conoce
de casos incluso en donde para poder llevar a cabo una transacción sobre tierras de
origen ejidal, se ha llegado al absurdo de convertir en ejidatario al cliente potencial o
“viviendista” a fin de sortear este “obstáculo” legislativo. Como se dijera vulgarmente:
“Hecha la ley, hecha la trampa”.
6.1.1. Los asentamientos humanos irregulares
a) Origen y contexto
La reforma agraria se concibió para resolver el problema de la tenencia de la tierra y
acabar con los latifundios de un país eminentemente rural.
Según el IV Censo General de Población, en 1921 México tenía 14 millones 335 mil
habitantes, de los que 9.9 millones (68.8%) vivían en localidades de menos de 2 mil 500
habitantes. Esa proporción disminuyó en forma paulatina a 66.5% en 1930; 64.9% en
1940 y 57.4% en 1950; 11 puntos porcentuales en 29 años. A partir del decenio siguiente,
el índice de ruralidad descendió de manera abrupta a 49.3% en 1960, 42.2% en 1970,
33.7% en 1980, 28.7% en 1990, y 26.5% en 1995; 31 puntos porcentuales en 45 años.
Destaca que, pese a tal descenso relativo, México nunca ha tenido tantos habitantes en el
medio rural como ahora: pasaron de 9.9 millones en 1921 a 24.2 millones en 1995, es
decir, casi 2.5 veces la población rural inicial, y 69% más que la población total del país en
aquel año.
Este considerable crecimiento se dio en las áreas urbanas, que en 1921 sumaban
4’465,000 habitantes y en 1995 llegaron a 88’703,000; casi 20 veces la cantidad inicial.
Paralelamente, en el largo lapso del reparto agrario el Estado privilegió la dotación, el
reconocimiento y la restitución de tierras comunales a los pueblos. Se trataba de entregar
tierras de cultivo o agostadero para que los campesinos las explotaran directamente,
produjeran alimentos y otras materias primas, satisficieran sus necesidades y generaran
un excedente económico en beneficio propio y del país. Al mismo tiempo, con el fin de evi-
tar el retorno del latifundio y la concentración de la propiedad en pocas manos, las tierras
ejidales y comunales fueron declaradas inalienables, inembargables, y hasta antes de las
últimas reformas al artículo 27 constitucional, imprescriptibles, características las dos
58
La planeación urbana local y los conflictos en su administración
primeras que aún conservan.
El crecimiento explosivo de la población urbana, por un lado, y la protección de las
tierras de los núcleos agrarios por el Estado por el otro, dio origen a un conflicto que se
resolvió mal, por la vía de los hechos. Ante la imposibilidad legal de realizar transacciones
legales con la tierra ejidal y comunal, la presión social por obtener suelo para construir
vivienda se tradujo en la invasión, generalmente consentida, aunque en algunos casos
violenta, de las áreas ejidales y comunales que rodean las ciudades.
Asentamiento irregular en proceso de consolidación. Zona oriente de la ciudad de Colima. Se muestra uno de los fenómenos de este tipo de fraccionamientos: la especulación inmobiliaria.
Este fenómeno, marginal al principio, se manifestó con fuerza a partir de los años
sesenta, cuando la población urbana creció en un 54%. Como las ciudades no tenían
reservas territoriales decretadas, las áreas circunvecinas de ejidos y comunidades
representaron la opción más cercana y generalmente “más barata”. Se generó así un
crecimiento anárquico, en el que la ocupación de las áreas rurales y su transformación en
“suelo urbano” se realizaron en contra de lo que señalaba el Código Agrario entonces
vigente, y al margen de las reglamentaciones municipales en la materia, que por otra
parte carecían de la capacidad de previsión, planeación y presupuestación que les
permitieran satisfacer las demandas de equipamiento, infraestructura urbana y de
servicios.
59
La planeación urbana local y los conflictos en su administración
Con el objetivo de atender este panorama conflictivo, a principios de los años setenta se
creó el Programa Nacional de Regularización de Zonas Urbanas Ejidales, coordinado por el
Departamento de Asuntos Agrarios y Colonización, y el Fondo Nacional de Fomento Ejidal,
cuya misión era regularizar la tenencia de la tierra social ocupada con asentamientos
humanos. Los resultados fueron escasos debido a que los procedimientos vigentes en el
Reglamento de zonas urbanas ejidales eran restringidos y el programa carecía de medios y
de formalidad institucional.
Posteriormente, hacia 1973 se creó el Comité para la Regularización de la Tenencia de la
Tierra, integrado por los titulares del Departamento de Asuntos Agrarios y Colonización,
del Instituto Nacional para el Desarrollo de la Vivienda Popular y del Fondo Nacional de
Fomento Ejidal. Sus trabajos revelaron la magnitud del problema de los asentamientos
irregulares y la necesidad de crear una estructura con facultades para extender escrituras
de propiedad, y propuso establecer un programa y un presupuesto que le dieran viabilidad
a esta tarea.
El 8 de noviembre de 1974 se creó la Comisión para la Regularización para la Tenencia
de la Tierra (CORETT), como organismo público descentralizado de carácter técnico social,
con personalidad jurídica y patrimonio propios y con atribuciones para ejercer el único
instrumento aplicable en la regularización: el procedimiento coercitivo de la expropiación
por causa de utilidad pública.
b) El proceso de regularización
El proceso de regularización de áreas ocupadas por asentamientos irregulares
comprende dos etapas: la primera corresponde a la adquisición de los terrenos por parte
de la CORETT, que es la parte expropiatoria, y la segunda corresponde a la comercia-
lización o venta de lotes, previa inscripción en el Catastro y el Registro Público de la
Propiedad.
La CORETT tiene que llevar a cabo una serie de acciones muy complejas para promover
la expropiación. Primero analiza, verifica y valida las solicitudes de regularización
presentadas por los vecinos o colonos que ocupan la superficie a regularizar, por los
propios núcleos invadidos o por las autoridades municipales o estatales correspondientes.
60
La planeación urbana local y los conflictos en su administración
A continuación se inicia la verificación físico-documental de los predios a regularizar, para
comprobar que son de origen ejidal o comunal y para conocer si también hay terrenos
federales, nacionales, particulares, municipales o estatales invadidos por el asentamiento
irregular.
En segundo término figuran las cuestiones técnicas, para determinar si el predio es un
lugar apto para vivir. Por ejemplo, no puede estar arriba de ductos de PEMEX, en una
cascada eventualmente seca, en el cauce de un río o abajo de torres de alta tensión;
tampoco debe estar inhabilitado por restricciones federales, estatales, ni municipales.
En tercer lugar se comprueba que se cumplen las condiciones de densidad demográfica,
que el asentamiento está consolidado y que no es susceptible ni conveniente cambiarlo de
lugar.
El cuarto paso es estudiar las condiciones de viabilidad económica. En efecto, si la
CORETT expropia un predio, tiene que pagar una indemnización al ejido. Por tanto, la
condición económica de los colonos que viven ahí debe permitir recuperar la
indemnización y los gastos de operación de la regularización.
Finalmente, se recaba y analiza la información correspondiente al uso del suelo:
industrias, tiendas, talleres, tortillerías, casas habitación, etcétera, que permiten
determinar el monto de la indemnización por la expropiación y el valor de los lotes.
Toda la información se evalúa, para determinar si la solicitud de expropiación debe o no
ser presentada a la Secretaría de la Reforma Agraria. De ser positiva la respuesta, se
integra un expediente que contiene resoluciones presidenciales de dotación, nuevas adju-
dicaciones, ampliaciones y segregaciones, así como planos definitivos del área a
regularizar; también se realizan los trabajos técnico-informativos que contienen las
especificaciones de la superficie: plano de la zona a expropiar, coordenadas, curvas de
nivel, y calidad y uso del suelo.
De manera paralela se conviene con los representantes ejidales y comunales los
aspectos referentes a la anuencia para que la CORETT intervenga, y se solicita la opinión
de las autoridades locales, de los representantes ejidales o comunales y de la Secretaría
de Desarrollo Social, que verifica la información y certifica en qué condiciones puede o no
61
La planeación urbana local y los conflictos en su administración
autorizarse la regularización de un predio, en términos de riesgo, de impacto ambiental,
de reglas urbanas, de lote tipo y de superficie mínima de lote, de acuerdo con la
legislación federal, estatal y municipal aplicables.
Cuando la SRA tiene el expediente de expropiación y los avalúos de indemnización y
regularización, elabora el Proyecto de Decreto de Expropiación. De ser aprobado por el
Ejecutivo federal se publica en el Diario Oficial de la Federación. A partir de ese momento,
la CORETT y la Representación Regional de la SRA que corresponda proceden a ejecutar
el decreto.
En este trámite se enfrenta un delicado proceso de negociación en el que se deben
convenir los tiempos y términos del pago de la indemnización. No debe ocultarse la
existencia de una industria de intermediación y acoso, por parte de supuestos asesores de
los campesinos, quienes con base en las necesidades y las legítimas aspiraciones
económicas de los ejidatarios y comuneros, muchas veces los inducen a pretensiones
desproporcionadas que interrumpen el proceso de regularización.
La ejecución del decreto de expropiación es condición para continuar con el
levantamiento de la cartografía urbana, en la que se registra el área expropiada en planos
generales y manzaneros lotificados, los cuales se deben inscribir en las oficinas de catastro
de la entidad federativa que corresponda. Además, se capta la información que
fundamenta los valores de venta de lotes, según los precios que existen en las oficinas de
catastro y de bienes raíces, los contratos de traspaso, las condiciones socioeconómicas de
las familias residentes, los servicios existentes, las plusvalías generadas por las vías de
comunicación y las zonas comerciales, estableciéndose dos tipos de lotes y valores:
♦ Valor social de contratación, que se aplica a lotes tipificados, con rango de
superficie promedio para usos habitacionales.
♦ Valor popular, que se asigna a lotes que exceden la superficie de lote tipo, a los
que tienen uso comercial, a los vacíos, los que están en construcción y a los
rentados.
A partir de la contratación y del establecimiento de formas y tiempos de pago, se inicia
la elaboración de escrituras, que pueden ser públicas y privadas, según lo establezca el
62
La planeación urbana local y los conflictos en su administración
Código civil de la entidad federativa correspondiente. Las escrituras públicas las elaboran
los notarios públicos que la CORETT contrata para que las inscriban en sus libros de
protocolo y en las oficinas del Registro Público de la Propiedad del estado que
corresponda. Las escrituras privadas las elabora directamente la CORETT y no necesitan
ser protocolizadas por notario.
63
La planeación urbana local y los conflictos en su administración
Cuadro 5: Regularización de asentamientos humanos por la CORETT en el periodo 1974-1997 en el país.
Años Decretos de
expropiaciónHectáreas Contratos Escrituras
Total 1,430 126,325 1’777,345 1’860,794
1974-1990 646 74,197 872,036 788,984
1991-1996 784 52,128 905,309 1’071,810
1991 110 9,332 204,595 201,087
1992 35 3,323 129,114 203,058
1993 199 15,539 123,496 206,802
1994 213 11,897 144,406 104,845
1995 5 780 100,571 118,508
1996 104 5,210 100,301 118,561
1997 118 5,773 102,826 118,849
Fuente: CORETT. La transformación agraria; origen, evolución retos, testimonios.
Esta tabla muestra la magnitud del problema por lo que a los asentamientos humanos
irregulares se refiere, evidenciando además cómo se dio su crecimiento de forma
exponencial en las últimas dos décadas; esto a pesar de los esfuerzos de los gobiernos
locales de planear, regular y ordenar el crecimiento urbano en las ciudades. En este
sentido, pareciera ser que la creación de la comisión para la Regularización de la Tenencia
de la Tierra, sin poner en duda su utilidad práctica, se convirtió en un incentivo más para
la invasión de suelos y su posterior transformación en asentamientos informales.
64
La planeación urbana local y los conflictos en su administración
Cuadro 6: Regularización de asentamientos humanos por la CORETT en el
estado.
Años Decretos de
expropiaciónHectáreas Contratos Escrituras
1974-2003 45 2,081.544 31,077 31,077
Fuente: Delegación de la CORETT en el estado.
c) Prospectiva
Las razones que dificultan la solución de la problemática urbana son múltiples. Sin
embargo, dos han sido fundamentales: el primero tiene que ver con la falta de
disponibilidad de suelo susceptible de ser desarrollado de manera racional, y la segunda
con la carencia de mecanismos de incorporación de suelo rural, ajenos a los procesos
especulativos, con respeto ambiental, transparencia operativa, coordinación, federalismo y
participación ciudadana.
Para ilustrar la magnitud del problema, baste señalar que, según el diagnóstico del
Programa Nacional de Desarrollo Urbano, el crecimiento de las cuatro zonas
metropolitanas y las 116 localidades medias incluidas en el Programa 100 Ciudades, en el
periodo 1995-2000 requirió incorporar unas 150,000 hectáreas de suelo libre, para
satisfacer necesidades de vivienda, equipamiento urbano y desarrollo regional. El reto de
la problemática se manifiesta en tres vertientes:
♦ La naturaleza jurídica de la tenencia de suelo que se demanda, pues apro-
ximadamente dos terceras partes de la tierra requerida en el territorio nacional
es ejidal o comunal.
♦ En los últimos trece años se constituyeron 30,000 hectáreas de reservas
territoriales, pero hubo necesidad de regularizar otras 90,000 que se habían
incorporado por la invasión y venta informal.
♦ Junto a la existencia de casi un millón de lotes urbanos de origen ejidal no
regularizados, está surgiendo una segunda generación de la irregularidad,
65
La planeación urbana local y los conflictos en su administración
impulsada por la especulación, estimulada por la necesidad de los oferentes y
solapada por la presión urbana.
No obstante lo anterior, el nuevo contexto jurídico y de organización brinda las
posibilidades de solución. En primer término, la existencia de un marco legal e institucional
que ofrece una visión renovada de la normatividad urbana y del potencial participativo de
la sociedad, los municipios y los gobiernos locales: la Ley agraria y sus dos reglamentos, la
Ley general de asentamientos humanos, y la modernización normativa en casi todas las
entidades federativas. Al respecto, cabe señalar que en el caso local, la Ley de
Asentamientos Humanos del Estado de Colima en su artículo 398, tipifica como fraude
especial la ocupación, transmisión de propiedad o posesión, o cualquier otro derecho
sobre terreno, vivienda, casa o local, producto del aprovechamiento urbano del suelo que
no cuenten con la aprobación de las autoridades competentes. Delito que se perseguirá de
oficio.
En segundo lugar, en los nuevos Programas Federales de Gobierno, la incorporación de
suelo tiene definición, metas y líneas de acción. También se tiene ahora la experiencia que
permite superar limitantes que en otros tiempos restringieron los programas de reservas
territoriales.
Una tercera situación favorable es la coordinación orgánica entre la SRA y la SEDESOL,
que propician el ordenamiento urbano, la revitalización del federalismo con sus esquemas
desconcentrados y descentralizados, y el cambio en la concepción de la conversión de
suelo.
Sobre esas bases, y tratando de solventar en la medida de lo posible el círculo vicioso de
Invasión-regularización, se ha diseñado un novedoso dispositivo para convertir tierra ejidal
y comunal en suelo urbano, que se denomina Programa de Incorporación de Suelo Social
(PISO), en el que participan los tres órdenes de gobierno y la sociedad, coordinado por el
binomio SRA-SEDESOL, a través de la CORETT. El propósito es inducir la incorporación ágil
y concertada de suelo de origen ejidal y comunal al desarrollo urbano mediante su venta
legal y con la aprobación y el justo beneficio de los núcleos agrarios. En el programa
también participan la Procuraduría Agraria, el Registro Agrario Nacional y el Fideicomiso
para el Fondo Nacional de Fomento Ejidal. A nivel de las entidades federativas, inter-
66
La planeación urbana local y los conflictos en su administración
vienen los gobiernos estatales, como coordinadores del programa en el estado, así como
las instituciones federales, estatales y municipales que estén relacionadas con la vivienda,
el suelo, el medio ambiente y el desarrollo urbano.
Para el gobierno federal es un programa obligatorio. La SRA, la SEDESOL y las
dependencias y entidades federales participantes deberán sujetarse al mismo, de acuerdo
con las bases de coordinación que al efecto se firmen y de conformidad con las funciones
que a cada una le son propias, con lo que se garantiza que ninguna institución rebase los
ámbitos de competencia que le han sido encomendados. Para los gobiernos estatales y
municipales se trata de una participación convenida, en un programa concurrente y
coordinado entre los tres órdenes de gobierno.
Para la sociedad, la participación es voluntaria, concertada y convenida. En particular,
los núcleos agrarios sólo pueden actuar de acuerdo con el mandato de sus asambleas;
para las organizaciones y las personas morales o físicas que deseen ingresar a las bolsas
de suelo o a las sociedades inmobiliarias ejidales o de otro corte que se formasen, su
inscripción es voluntaria y, en su caso, sujeta a los instrumentos que suscriban.
El PISO es un programa de inducción y promoción; no de compra y venta de suelo. El
propósito central__que no único__es promover que los núcleos agrarios que tengan suelo
apto puedan ofrecerlo a quienes lo necesiten, cuidando que en el proceso se respete la
normatividad agraria y urbana aplicables, se desalienten los procesos especulativos, se
procure que los núcleos agrarios participen en tiempo, cantidad y calidad de los productos
inmobiliarios, y se garanticen superficies y precios de suelo o vivienda accesibles a los
consumidores urbanos de escasos recursos.
Para la aplicación del programa se han identificado tres procedimientos o modalidades
de incorporación de suelo al desarrollo urbano: 1) la adopción del dominio pleno, 2) la
aportación de tierras a una sociedad y 3) la expropiación concertada.
1) La incorporación de tierra mediante la previa adopción del dominio pleno implica
necesariamente la desincorporación del régimen ejidal, para que sus titulares puedan
disponer de ellas libremente, en función del interés público que representa la
constitución de reservas territoriales de los municipios. Sin embargo, la falta de una
67
La planeación urbana local y los conflictos en su administración
estrategia de constitución de reservas territoriales puede propiciar que el ejidatario
enajene de inmediato su parcela en favor de terceros, sin que pueda involucrarse en
el desarrollo de dichas reservas territoriales.
2) La aportación de tierras ejidales y comunales a una sociedad mercantil, para
incorporarlas al desarrollo urbano mediante la planeación, autorización y realización
de proyectos urbanos de corto, mediano y largo plazos, resulta una alternativa muy
redituable desde la perspectiva de los núcleos, pues representa la ventaja de distri-
buir ganancias equitativas, mejor precio para la tierra y beneficios a largo plazo. Para
la autoridad es muy conveniente, porque le brinda la oportunidad de dar dirección al
desarrollo urbano, ordenar el mercado inmobiliario urbano y hacer efectivo su
derecho de preferencia. Por último, para los inversionistas privados tiene la ventaja
de evitar su descapitalización y de obtener con más facilidad los permisos necesarios,
mediante la debida coordinación con las autoridades estatales y municipales.
Se considera que en el desarrollo de proyectos inmobiliarios la CORETT debe
intervenir como asesor técnico de los núcleos agrarios y también como socio,
conjuntamente con el FIFONAFE. En términos generales, los núcleos se
comprometerían a regularizar sus tierras, a obtener la aprobación de sus respectivas
asambleas y la opinión de la Procuraduría Agraria, para posteriormente aportarlas en
definitiva a la sociedad, como elemento básico del proyecto. La CORETT se
comprometería a confirmar y obtener las constancias de las autoridades municipales
de que el proyecto a desarrollar está dentro de la normatividad de uso del suelo, así
como la cartografía derivada de dicho proyecto. Por último, el FIFONAFE podría
aportar los recursos económicos necesarios para realizar los estudios que permitan
determinar la viabilidad del proyecto de constitución de la sociedad mercantil
inmobiliaria, su presupuesto, las necesidades de inversión y la rentabilidad esperada.
3) La expropiación de tierras ejidales o comunales, teniendo como causa de utilidad
pública la constitución de reservas territoriales, se da mediante un procedimiento
tramitado ante la Secretaría de la Reforma Agraria en el cual debe justificarse
fehacientemente el causal de utilidad pública, proceso que culmina con la expedición
de un decreto presidencial que debe ser ejecutado previo pago de la indemnización
correspondiente. En el caso de la expropiación concertada, la dependencia
68
La planeación urbana local y los conflictos en su administración
promovente deberá obtener, previo a la culminación del trámite expropiatorio, el
acuerdo de asamblea para ocupar el polígono.
d) Problemática
La siguiente tabla nos muestra la enorme cantidad de asentamientos irregulares
localizados en núcleos agrarios, 6,194 de los 29,162 registrados por la Secretaría de la
Reforma Agraria, con lo que se reafirma lo que hemos venido diciendo a lo largo de este
trabajo con relación al papel que el sector agrario ha desempeñado en los procesos de
urbanización.
Cuadro 6: Asentamientos irregulares en núcleos agrarios en el país.
Concepto Número %
Con asentamientos irregulares 6194 100
No se ha iniciado regularización 4457 72
Solicitud de regularización 631 10.2
Con decreto expropiatorio 180 2.9
Con ejecución de decreto 117 1.9
Trabajando la institución reguladora 809 13
Fuente: CORETT. La transformación agraria; origen, evolución retos, testimonios.
Para el Estado de Colima la situación no se presenta sustancialmente diferente, no
obstante que se ha reducido de manera significativa la proliferación de estos
asentamientos. El paternalismo agrario, la inadecuada legislación urbana y la falta de un
control efectivo forjaron una historia de invasiones, algunas de las cuales han sido
regularizadas y están en proceso de consolidación.
69
La planeación urbana local y los conflictos en su administración
Cuadro 7: Asentamientos irregulares en núcleos agrarios en el Estado de
Colima.
Concepto Número %
Con asentamientos irregulares 55 100
No se ha iniciado regularización 4 0.7
Solicitud de regularización 0 0
Con decreto expropiatorio 7 1.3
Con ejecución de decreto 5 0.9
Trabajando la institución reguladora 39 7.1
Fuente: delegación de la CORETT en Colima
Asentamiento irregular en la zona oriente de Colima, capital.
Hasta aquí hemos enunciado las formas en que puede darse la incorporación de suelo
social al desarrollo urbano. Ahora nos referiremos a la problemática que se presenta en
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La planeación urbana local y los conflictos en su administración
cada uno de estos casos, mencionando en primer lugar la adopción del domino pleno
como una opción de incorporación de suelo social al desarrollo urbano, que significa la
separación del régimen ejidal de esa tierra y debe por lo tanto cancelarse su inscripción en
el Registro Agrario Nacional y darse de alta en el Registro Público de la Propiedad. Para
estos casos, tanto la Ley general de asentamientos humanos como la Ley de
asentamientos humanos del Estado de Colima y la propia Ley agraria establecen que a fin
de que el Estado pueda garantizar la constitución de reservas territoriales para el
adecuado crecimiento de los centros de población, deberá respetarse el derecho de
preferencia, mismo que se observará cuando se deseen enajenar terrenos ejidales
ubicados en áreas declaradas reservas para el crecimiento de dicho centro de población,
de conformidad con los planes de desarrollo urbano vigentes, a favor de personas ajenas
al ejido.
En este sentido hay que recalcar el hecho de que este “derecho” sólo procede cuando se
quiera enajenar en favor de personas ajenas al núcleo ejidal, por lo que es muy fácil llevar
a cabo la compra-venta anticipada y una vez con los derechos que la compra genera se
solicita a la asamblea la aceptación del comprador como miembro del ejido, con lo que
salvado este obstáculo la trampa está hecha y se procede a la legalización del acto. Por
otro lado, la Ley de asentamientos humanos del Estado de Colima establece que para tal
efecto los propietarios de los mismos que deseen enajenarlos, los notarios públicos, los
jueces y las autoridades administrativas, deberán notificar al Gobierno del Estado y al
municipio correspondiente, dando a conocer el monto de la operación a fin de que
aquellos, en un plazo no mayor de treinta días naturales, ejerzan el derecho de
preferencia si lo consideran conveniente.
Aun cuando la legislación urbana establece que deberá de notificarse el monto de la
operación, o lo que es lo mismo el precio de venta de la tierra, no existe un mecanismo
claro que obligue a los ejidatarios-vendedores a respetar el precio notificado, por lo que
otra vez la capacidad del Estado para adquirir estos bienes en aras de la constitución de
reservas territoriales se ve seriamente mermada, ya que es muy simple ofrecer a un
precio bastante elevado a las autoridades para que éstas se desistan y posteriormente
efectuar la transacción con los desarrolladores a un precio muy inferior al ofrecido en el
derecho de preferencia. Como se ve, son muchas las formas en que pueden “saltarse” las
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La planeación urbana local y los conflictos en su administración
disposiciones legislativas en este sentido, por lo que se deben buscar formas y
mecanismos que aseguren un marco de igualdad de circunstancias y de respeto a las leyes
vigentes en la materia.
Ahora mencionaremos cómo han enfrentado los ejidatarios la propuesta de constituir las
Sociedades inmobiliarias ejidales, que desde el punto de vista teórico ofrece muchas
ventajas a los núcleos dueños de la tierra, ya que les brinda la oportunidad de participar
integralmente en el aprovechamiento urbano de las mismas, erigiéndose en empresarios y
promotores del desarrollo urbano de los centros de población.
No obstante lo anterior, hasta el día de hoy en el país sólo se tienen unas pocas
sociedades mercantiles de este tipo, y ante tal situación vale preguntarse el porqué de esa
falta de interés a la propuesta. En este sentido la respuesta habría que buscarla en los
largos años de paternalismo gubernamental que hicieron del agro mexicano, y
particularmente de los ejidatarios, personas conformistas con poco o nulo sentido
empresarial y que ante la “incertidumbre” o “riesgo” que genera toda inversión, prefieren
optar por la vía más rápida y segura de obtener un beneficio económico de sus tierras,
que es precisamente la adopción del dominio pleno y venta posterior a terceros
desarrolladores que, como vimos anteriormente en muchos casos entorpecen la actividad
del Estado en la creación de reservas territoriales.
La siguiente modalidad, que es la expropiación concertada, presenta algunas ventajas
operativas en la adquisición de este tipo de suelo, ya que brinda a ambas partes la
posibilidad de “negociar” el precio del suelo sujeto a este proceso, en donde como
siempre, la parte más difícil es llegar a conciliar intereses, porque si bien es cierto que
generalmente este procedimiento se lleva a cabo en áreas en donde el asentamiento
humano presenta un padrón de ocupación muy alto y en donde sus habitantes han creado
un “derecho” a través de los años de ocupación, también es cierto que los ejidatarios no
renuncian jamás a los beneficios económicos que puede darles la “regularización” de esas
tierras. Aquí debemos observar que el proceso de regularización al que nos referimos no
corresponde al señalado en el artículo 165 de la Ley de asentamientos humanos del
Estado de Colima, que establece que la regularización de los asentamientos humanos
significa la legitimación de la posesión del suelo a las personas asentadas irregularmente,
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La planeación urbana local y los conflictos en su administración
así como la incorporación de tal asentamiento humano a los programas de desarrollo
urbano, como una acción de mejoramiento de los centros de población.
Por su parte, el artículo 173 de esta misma Ley establece que la regularización de la
tenencia de la tierra como una acción de mejoramiento urbano deberá considerar la
ejecución de las obras de infraestructura, equipamiento o servicios urbanos que requiera
el asentamiento humano, mediante los sistemas de acción por colaboración o mejoras.
Este es otro de los puntos que requieren de mucha atención, ya que generalmente, y al
igual que en el programa de certificación de derechos ejidales (PROCEDE), para el caso de
los solares urbanos, el resultado deriva siempre en una carga más para el municipio, que
deberá introducir la infraestructura urbana y servicios necesarios que se requieran, puesto
que los programas de regularización que lleva a cabo la CORETT se limitan única y
exclusivamente a la legitimación del derecho de posesión del suelo, corresponderá
entonces al municipio realizar las obras de mejoramiento urbano para dar cumplimiento a
este artículo. En otras palabras, y desde el punto de vista de la legislación urbana, la
regularización de asentamientos humanos no debe entenderse solamente como la
legitimación de la propiedad, sino que la irregularidad también consiste en permanecer al
margen de los servicios urbanos, equipamientos e infraestructura del centro de población,
lo que impide el sano desarrollo de sus habitantes; en este sentido, toda acción orientada
a la legitimación de la posesión del suelo deberá invariablemente considerar las obras de
mejoramiento urbano, así como los mecanismos de colaboración para tal fin.
En este mismo contexto, nos enfrentamos a otro grave problema que surge cuando se
quiere iniciar el proceso de regularización vía CORETT, y es que para iniciar dicho proceso
este organismo debe solicitar a la Secretaría de Desarrollo Social (SEDESOL) el dictamen
técnico correspondiente. Por su parte, la SEDESOL, para poder emitir dicho dictamen,
requiere de dos condiciones esenciales: la primera es que debe sujetarse a lo señalado en
los programas de desarrollo urbano establecidos en el centro de población de que se trate,
y al no existir en muchos casos este documento se vuelve un obstáculo difícil de superar,
ya que antes de dar o no procedencia a una acción de este tipo, es necesario saber y
conocer cuáles son las condicionantes naturales del terreno y qué restricciones nos
pueden imponer en el caso, por ejemplo, de zonas inundables, de suelos frágiles o con
poca consistencia, etcétera. De igual forma deben conocerse las condicionantes artificiales
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La planeación urbana local y los conflictos en su administración
impuestas por el hombre, tales como restricciones por paso de infraestructuras
hidráulicas, de comunicación, de transporte, etcétera, con el objetivo de no escriturar lotes
ubicados en este tipo de zonas y que después pudieran sufrir algún tipo de siniestro. De
tal forma que al no ser la planeación del desarrollo urbano una obligación sino sólo una
atribución de los municipios, se presenta una incongruencia operativa que es necesario
replantear; en segundo lugar se requiere que el asentamiento presente un padrón de
ocupación superior al 80%, lo cual es muy difícil de cumplir, ya que por otro lado las
autoridades urbanas no permiten la construcción de vivienda hasta que se esté
regularizado el asentamiento, convirtiéndose en un círculo vicioso que es necesario
romper.
6.2. Legislación urbana y legislación ambiental.
En materia de legislación ambiental, los mayores conflictos con la administración urbana
surgen del desconocimiento recíproco de sus respectivas normatividades y de una política
clara de la autoridad ambiental en materia de desarrollo urbano. Asimismo, y debo hacer
hincapié en lo siguiente, vuelve a surgir la inadecuada interpretación de las leyes por parte
de los funcionarios responsables de hacerlas cumplir; como ejemplo mencionaré la
exigencia de algunas autoridades urbanas de presentar la manifestación de impacto
ambiental como requisito para la aprobación de programas parciales de urbanización que
más adelante abordaremos con mayor detenimiento. Por otro lado, se percibe un cierto
distanciamiento entre ambas disciplinas, tanto a nivel legislativo como a nivel de
autoridades, ya que cada quien tiene su propia idea del otro, lo que provoca una escasa o
nula coordinación y/o colaboración entre ambas; así, por ejemplo es muy común escuchar
que los “ambientalistas” o “ecologistas” se dedican a bloquear u obstruir cualquier intento
de aprovechamiento del suelo, ya sea éste en el medio rural o, sobre todo, en el medio
urbano.
En este sentido, valdría la pena cuestionarnos si no han sido las propias autoridades
ambientales las responsables de tal grado de desconocimiento sobre su función y
actividades, en cuyo caso el problema se vislumbra como una falta de difusión, o si por el
contrario, en un desmesurado afán de estar presentes en “todo” han provocado el rechazo
de su contraparte urbana, que se siente limitada y vigilada en el cumplimiento de sus
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La planeación urbana local y los conflictos en su administración
funciones y que bien pudieran interpretar como una intromisión; en tal caso, el problema
se plantea como ya se dijo al principio, como una extralimitación de sus funciones, que es
necesario delimitar en aras de un mejor entendimiento entre ambas disciplinas.
Para tratar de ilustrar tal problemática, empezaremos por analizar la Ley de
asentamientos humanos del Estado de Colima, que es el cuerpo de leyes rectoras del
desarrollo urbano en el estado y con sorpresa encontramos que en su título octavo,
denominado “del aprovechamiento urbano del suelo”, no hay un solo artículo que haga
referencia a una relación directa con la legislación ambiental. En otras palabras, en este
apartado de la Ley no se dice en qué momento del proceso del aprovechamiento urbano
del suelo se debe de solicitar la validación o intervención de las autoridades en materia de
ecología; visto de otra manera, la legislación urbana no sólo no incorpora criterios
“ecológicos” o de “sustentabilidad” para la realización de las actividades que está
normando, sino que ni siquiera da margen a que dichas autoridades intervengan en este
proceso.
Por otra parte, si analizamos la Ley de preservación ambiental del Estado de Colima,
encontramos una serie de “pistas” sobre las actividades en las que debe ser considerado
el ordenamiento ecológico, aunque más bien pareciera una lista de buenas intenciones, ya
que en ningún momento establece las formas y procedimientos en que deberán llevarse a
cabo dichas intervenciones. Para citar un ejemplo de lo anterior mencionaré el inciso III
del artículo 19 donde se establece que en lo referente a los asentamientos humanos, el
ordenamiento ecológico será considerado en los siguientes casos:
a) La fundación de nuevos centros de población.
b) La creación de reservas territoriales y la determinación de los usos provisionales
y destinos del suelo urbano.
c) La ordenación urbana del territorio y los programas del gobierno estatal para
infraestructura, equipamiento urbano y vivienda.
Asimismo, en sus artículos del 20 al 30 de la citada Ley, que hablan de los
asentamientos humanos y su planeación ecológica los seis primeros, y de la evaluación del
impacto ambiental los restantes, establecen una serie de disposiciones y criterios
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La planeación urbana local y los conflictos en su administración
generales que deberán observarse en algunas acciones de planeación y del
aprovechamiento urbano del suelo, aunque reitero, parece más una lista de buenos
deseos que el contenido de una legislación que ordene o conduzca el equilibrio ambiental
en el estado. Tal afirmación se desprende del hecho de que no existe una conexión clara y
explícita de las leyes de asentamientos humanos y de preservación ambiental del Estado
de Colima que señale las formas, pero sobre todo los momentos en que habrán de
coordinarse ambas autoridades para la aprobación de los casos señalados.
En el mismo orden de ideas, se advierte por ejemplo que la propia ley de preservación
ambiental del estado, señala en su artículo 24 que en los Programas de Desarrollo Urbano
y Vivienda que se realicen en el estado y los municipios, deberán ser considerados los
criterios específicos de regulación ecológica de los asentamientos humanos, haciendo
hincapié en la incorporación de elementos ecológicos y ambientales, como la proporción
que debe existir entre las áreas verdes y las edificaciones destinadas a la habitación y los
servicios en general. Asimismo, señala en su artículo 28 que corresponderá a la Dirección
de Ecología, evaluar el impacto ambiental, tratándose particularmente de fraccionamientos
y unidades habitacionales.
Al respecto es importante señalar que una de las confusiones más comunes que se ha
podido detectar en materia de impacto ambiental, relacionado al aprovechamiento urbano
del suelo, surge cuando se piensa que un simple dictamen de vocación de suelo, e incluso
que el propio programa parcial de urbanización, deben requerir de la manifestación de
impacto ambiental, cosa mas errónea ya que ninguno de los dos constituye autorización
para realizar obras de ninguna naturaleza y, por lo tanto, al no haber obra no hay impacto
posible. No obstante, comprendo muy bien y estoy de acuerdo en que previo a la
autorización de la licencia de urbanización correspondiente se deba presentar dicho
dictamen, el cual deberá haberse tramitado conjuntamente con el proyecto ejecutivo de
urbanización, entendiendo que es este documento el que autoriza la ejecución de obras y
que al llegar hasta esta fase del procedimiento es cuando se conocen los pormenores del
desarrollo en cuestión; es decir, se conocen los volúmenes de tierra que serán removidos,
la cantidad y tipo de maquinaria a utilizar, número de obreros requeridos, tipo de
pavimentos a emplear, datos que en el programa parcial no es posible conocer, y que son
precisamente los que causarán los posibles impactos y con base en los cuales surgirán las
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La planeación urbana local y los conflictos en su administración
recomendaciones pertinentes a cada caso en particular. En resumen, no se discute su
importancia como tal, más bien es una cuestión de orden en los procesos que nos permita
una adecuada evaluación y consecuentemente una mejor dictaminación.
En este sentido, vale la pena recordar que la misma Ley de preservación ambiental y
equilibrio ecológico del Estado de Colima establece que los criterios de ordenamiento
ecológico deberán ser considerados en la elaboración de los programas de desarrollo
urbano que se elaboren en el estado, lo cual nos quiere decir que cuando se autoriza un
Programa de Desarrollo Urbano de Centro de Población contiene necesariamente estos
criterios ambientales en su estrategia de ocupación de la reserva urbana. Por lo que
resulta improcedente que la autoridad urbana deba pedir o exigir la validación del
dictamen de vocación del suelo por parte de las autoridades ambientales; dicho dictamen
de vocación de suelo autoriza, condiciona o niega la utilización urbana del suelo, y esto es
responsabilidad exclusiva de las autoridades urbanas.
Otro de los grandes males que persisten en la relación entre ambas autoridades lo
constituye la creencia, por parte de los ambientalistas de que los urbanistas no tienen ni la
menor idea de lo que el respeto al medio ambiente significa, con lo que se cae
nuevamente en un craso error, ya que si bien es cierto que el urbanista no es un
“experto” en materia ecológica, normalmente sabe buscar la información y asesoría
necesaria para poder hacer sus planteamientos, de tal suerte que cuando se discuten
propuestas para la utilización del suelo y su inclusión en la reserva urbana, así como el
establecimiento de áreas de prevención ecológica y áreas de protección a cauces y
cuerpos de agua, se da como un hecho que se están considerando ciertos criterios
ambientales en la propuesta, de otro modo no se explicaría el porqué en la zonificación
primaria de los centros de población se establezca esta nomenclatura, que de alguna
manera norma y limita el aprovechamiento intensivo del suelo.
Un aspecto más que hay que recalcar en este análisis es el hecho de que pareciera ser
que el impacto ambiental de cualquier actividad, urbana o no, queda como una
apreciación discrecional del “juez calificador”, en este caso la autoridad ambiental, porque,
reitero; no existe una definición clara de cuáles son los elementos a considerar, o más
bien a evaluar, por parte de esta autoridad, por lo que la autorización de dichas
actividades queda a juicio de una persona y no del cumplimiento de una normatividad
77
La planeación urbana local y los conflictos en su administración
clara y específica. Para ejemplificar este caso veamos una manifestación de impacto
ambiental modalidad uno, en donde se llena un cuestionario con datos referentes a la
actividad u obra a ejecutar, con este antecedente se realiza una verificación de campo y
se decide si la actividad altera o no el equilibrio ecológico, y posteriormente se emiten las
recomendaciones para paliar esos efectos negativos. Al respecto, la crítica señala dos
aspectos, el primero de ellos tiene que ver con lo que ya se ha mencionado con
anterioridad en el sentido de que no es posible evaluar la magnitud del impacto ambiental
si no se conocen con precisión los alcances de la obra, los cuales son arrojados por el
proyecto ejecutivo de urbanización, y el segundo es el de no difundir con claridad, en todo
caso, cuáles son los aspectos a tomar en cuenta para cuidar de no provocar impactos
negativos al medio ambiente; pareciera ser, pues, que la autoridad siempre tiene un “as”
bajo la manga para hacerlo valer cuando y a quien le parezca.
Un caso que ilustra las contradicciones en la materia es el de los fraccionamientos de
interés social en los cuales no se solicita el estudio de manifestación de impacto ambiental
en alguna de sus modalidades, pidiéndose en su lugar un informe de impacto ambiental;
entendiendo que esta medida obedezca al espíritu de desregulación a fin de contribuir al
abatimiento de vivienda en estos niveles de la población, surge la interrogante de si tal
cantidad de nuevos pobladores en la zona, generalmente las más densamente habitadas,
no traerá consigo un impacto al medio ambiente que la rodea, y si la respuesta es positiva
entonces habría que solicitar igualmente la manifestación de impacto ambiental y buscar
otras vías de coadyuvar con el abatimiento de costos en este tipo de vivienda. En todo
caso revisar detenidamente en que momento del proceso deba ser requerido, a fin de no
desmotivar la inversión en el sector.
Un problema muy común entre ambas disciplinas surge con la explotación de bancos de
material pétreo y que a últimas fechas son muy solicitados, sobre todo en los municipios
de Manzanillo y Villa de Álvarez. Este tipo de aprovechamientos por lo general se
encuentran, según los programas de desarrollo urbano, en zonas agropecuarias, en donde
su uso es compatible, por lo que visto desde este punto de vista, las autoridades urbanas
estarían obligadas a otorgar siempre el vocacionamiento de uso del suelo positivo para
tales actividades, que dicho sea de paso sí es exigido por las autoridades ambientales; sin
embargo, es precisamente en estos casos en donde dichas actividades deberían estar
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La planeación urbana local y los conflictos en su administración
condicionadas al cumplimiento de determinados criterios ecológicos que hasta la fecha no
han quedado claros, ya que, insisto, es aquí en donde un simple vocacionamiento de uso
del suelo no es suficiente para el desarrollo de esta actividad, que a todas luces resulta un
desequilibrio ecológico del ambiente que las rodea. En tal caso el problema consiste en la
falta de coordinación de ambos al momento de establecer la zonificación primaria en los
programas de desarrollo urbano de los centros de población.
6.3. Desarrollo urbano y ordenamiento territorial
En el presente apartado, más que establecer una problemática propiamente dicha, se
trata de adentrarnos un poco en esta nueva “modalidad” de planeación del territorio, y es
que parece ser que a la vista de algunas experiencias extranjeras, sobre todo en Francia,
el ordenamiento territorial se vislumbra como una manera eficiente de planear y regular
todas las actividades dentro de un espacio geográfico determinado; así que a la luz de
este preámbulo veamos en qué consiste esta modalidad de planeación.
El ordenamiento territorial supone la organización del territorio estatal en microregiones,
es decir áreas geográficas determinadas que por sus características propias puedan ser
tratadas bajo este enfoque, así como el establecimiento de una jerarquización de los
centros de población y un sistema de enlaces interurbanos, todo esto con la finalidad de
encausar las diversas actividades productivas hacia polos de desarrollo que permitan un
mejor aprovechamiento de los recursos tanto humanos como naturales.
6.3.1. Propósitos del ordenamiento territorial
El propósito central de este instrumento es el de presentar un proyecto de ordenamiento
integral del territorio estatal. Debe verse como un conjunto de políticas generales de gran
visión para coordinar la organización territorial de las actividades económicas y de la
población.
Simultáneamente se busca enfrentar las graves desigualdades sociales y regionales, y
aprovechar los grandes recursos todavía improductivos.
Con ello se define un marco integral para las decisiones gubernamentales y para la
promoción de las actividades de los sectores privado y social. La racionalización de los
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La planeación urbana local y los conflictos en su administración
recursos públicos a través del Comité de Planeación para el Desarrollo del Estado
(COPLADE) es fundamental ante las circunstancias económicas y el peso de las
inversiones públicas relacionadas con la urbanización y el equipamiento del territorio.
Pero resulta igualmente importante que los particulares encuentren en este programa un
marco orientador y en estímulo para inversiones rentables y con sentido social. El
desarrollo urbano y el ordenamiento regional son palancas básicas para la recuperación
económica y la sustentabilidad del desarrollo estatal.
El programa debe ser, en fin, un esquema de referencia que sustente la planeación
regional y municipal que como tareas fundamentales se deberán desarrollar
subsecuentemente.
6.3.2. Enfoques del ordenamiento territorial
Con los propósitos anteriormente descritos, el programa se realiza a partir de los
siguientes enfoques:
a) Integración intersectorial e interdisciplinaria. Se parte de una visión integral
del ordenamiento territorial, incorporando no sólo los factores urbano-regionales, sino
también la estructura económica, social, geográfica y político-administrativa que
determinan la organización territorial.
b) Transformación productiva con equidad. Esta premisa parte de la mayor
atención a la estrecha relación entre el ordenamiento territorial y el desarrollo económico,
considerando la difusión del progreso técnico como el factor fundamental para que las
regiones desarrollen una creciente competitividad y con ello eleven progresivamente su
productividad, base del desarrollo económico, incorporando también al proceso a aquellas
regiones menos favorecidas.
c) Enfoque promotor. Es el cambio de acento de la actividad gubernamental en el
desarrollo urbano y regional, transitando de una actitud centrada en la regulación hacia la
promoción de las iniciativas particulares.
80
La planeación urbana local y los conflictos en su administración
d) Orientación hacia el desarrollo sustentable. Es aquella que responde a las
necesidades del presente sin comprometer las capacidades de las generaciones futuras
para responder a sus propias demandas, haciendo compatibles las transformaciones
productivas con la conservación del medio ambiente.
En síntesis, el ordenamiento territorial conjuga la voluntad, la estrategia y la prospectiva
en la acción territorial para orientar el desarrollo sustentable.
6.3.3. Objetivos generales del ordenamiento territorial
♦ Prevenir, controlar, corregir y, en su caso, revertir los desequilibrios que se
observan en el desarrollo del país.
♦ Consolidar aquellas formas de ocupación y aprovechamiento compatibles con
las características del territorio.
♦ Propiciar patrones de distribución de la población y de las actividades
productivas consistentes con la habitabilidad y potencialidad del territorio.
A través de estos tres objetivos básicos, se buscan la planeación adecuada del uso de la
tierra, la distribución espacial equilibrada de los proyectos de inversión, la eficiente
organización funcional del territorio, y la promoción de actividades productivas, así como
mecanismos eficientes para la provisión de servicios, tanto para contribuir efectivamente
al mejoramiento constante de la calidad de vida de la población, como para asegurar la
integridad y la funcionalidad de los ecosistemas, a mediano y largo plazos.
6.3.4. Objetivos específicos
♦ Lograr el equilibrio poblacional en la entidad, conforme a la capacidad de cada
región.
♦ Estructurar la interrelación entre los centros de población.
♦ Desalentar el crecimiento de las áreas urbanas de crecimiento poblacional
excesivo
♦ Promover el asentamiento de la población dispersa
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La planeación urbana local y los conflictos en su administración
♦ Promover los estudios y proyectos estratégicos tendientes a orientar la
inversión pública, a fin de promover un adecuado desarrollo urbano.
♦ Distribuir equitativamente los beneficios y cargas que genera el proceso de
urbanización.
♦ Salvaguardar los recursos naturales y mantener el equilibrio ecológico.
♦ Promover las inversiones públicas, tanto federal, como estatal y municipales.
No obstante lo anterior, esta labor enfrenta un grave problema de tipo legal, y es que
como ya vimos, el ordenamiento territorial conjuga tanto el ordenamiento ecológico, como
el ordenamiento urbano del territorio y no existe hasta la fecha un marco de planeación
que sustente un programa o instrumento que conjugue ambas disciplinas. Es decir, existe
el marco de planeación para la elaboración del Programa de Ordenamiento Ecológico que
es el Programa Nacional de Ordenamiento Ecológico, y existe el marco de planeación para
la elaboración de determinados programas de desarrollo urbano, empezando por el
Programa Nacional de Desarrollo Urbano, pero no existe un marco de planeación que
sustente un programa con estas características; en otras palabras, esté decretado un
Programa Nacional de Ordenamiento Ecológico que marca las directrices generales, pero
no existe un Programa Nacional de Ordenamiento Territorial, por lo que se carece de las
bases necesarias a nivel general que nos permitan marcar políticas congruentes a nivel
regional, mucho menos local.
Pero más allá de estos obstáculos, el programa y su implementación deberán enfrentar
problemas de operación y hasta de oposición hacia sus políticas. En este sentido, y
atendiendo a uno de los objetivos del programa de promover los asentamientos dispersos,
recordemos que en nuestro estado existe una gran cantidad de localidades rurales que se
encuentran dispersas, alrededor de 900, de las cuales el 84 % no llega a los cien
habitantes, lo cual nos da una idea de la magnitud del problema en cuanto a la
administración del territorio estatal; así que tratar de integrar a esta población dispersa a
localidades mayores en donde tengan mejores servicios “urbanos” requerirá de políticas
acertadas en cuanto a generación de empleos y a la dotación de servicios, así como de
infraestructura de comunicaciones y transporte suficiente.
82
La planeación urbana local y los conflictos en su administración
Otro aspecto que deberemos tomar en cuenta en la organización del territorio estatal es
el de la “sustentabilidad del desarrollo”; es decir, hasta qué punto y en qué dirección
debemos procurar el crecimiento económico sin que impacte negativamente en el medio
ambiente y sus recursos, Esto tiene que ver desde luego con los medios y las formas
tradicionales de hacer las cosas, pues si bien es cierto que el uso de la tecnología nos ha
abierto la posibilidad de obtener mayores “ganancias”, referidas éstas al logro de mayor
cantidad de productos, también es cierto que esta mayor productividad requiere de
mayores consumos de agua, pesticidas, plaguicidas, herbicidas y fertilizantes, que
indudablemente tendrán un impacto en el medio ambiente. Nos toca decidir, pues, si
queremos crecimiento económico a cualquier costo, o si por el contrario, buscamos un
desarrollo económico que cuide y contemple todos los aspectos inherentes al ser humano.
6.4. Problemática interna del sector desarrollo urbano
Al margen de los problemas presentados en estos tres grandes apartados, existen otros,
que tienen que ver con la procuración de justicia en el ámbito urbano y que a últimas
fechas se han venido presentando como una situación preocupante, ya que se han dado
fallos judiciales que el Tribunal de lo Contencioso Administrativo (TCA) ha resuelto en
favor de particulares, en reclamos relacionados con la administración y control del uso del
suelo urbano en contra de la autoridad local. Recientemente se dio el caso en donde el
magistrado del TCA ordenó a uno de los ayuntamientos del estado otorgar la subdivisión
de un predio rústico sin pasar por el procedimiento de transformación de rústico a urbano
exigido por la legislación urbana vigente. La razón no queda del todo clara, ya que el
artículo 357 de la Ley de asentamientos humanos del Estado de Colima establece lo
siguiente: La superficie mínima que garantiza la sustentabilidad de la actividad
agropecuaria es de cinco hectáreas, por lo que todas aquellas subdivisiones y
relotificaciones de predios donde los productos de la operación sean mayores a esa
superficie, seguirán siendo rústicos y no requerirán autorización en los términos de la
presente ley.
Toda subdivisión o relotificación de predios rústicos que implique fracciones
menores a cinco hectáreas, o que tienda a aplicar nuevos usos, deberá sujetarse a lo
dispuesto por el título octavo de esta ley referente al aprovechamiento urbano del suelo.
83
La planeación urbana local y los conflictos en su administración
No obstante, el argumento del magistrado fue que el predio que se pretendía subdividir
no estaba cambiando de uso, por lo que no debía sujetarse a lo dispuesto en el párrafo
inmediato anterior; es decir, no se sujetaría a lo dispuesto por la legislación en lo
referente al aprovechamiento urbano del suelo. Aquí vale la pena hacer un paréntesis, y
sin el ánimo de constituirnos en jueces, analizar brevemente dicha resolución; si la Ley
dice claramente que cuando la subdivisión de predios rústicos implique fraccione menores
a cinco hectáreas o tienda a aplicar nuevos usos, se sujetará a las disposiciones en
materia de aprovechamiento urbano del suelo. Quiere decir que tendrá que elaborarse su
correspondiente programa parcial de urbanización. El elemento clave aquí es la frase “o
tienda a aplicar nuevos usos”; es decir, basta que no se cumpla una de las dos
condiciones para que la subdivisión, como tal, hubiera sido rechazada.
Ante situaciones tan evidentes como la anterior, debemos reflexionar sobre la
conveniencia de contar con órganos judiciales más preparados en esta materia. Al
principio de este trabajo establecimos todo un apartado sobre el derecho como disciplina y
su relación con el desarrollo urbano, disciplina incipiente en nuestro país y que se ha
llamado derecho urbanístico en razón de su importancia en la administración y control del
suelo urbano. Sin embargo, no parece importar a estos órganos de justicia que exista toda
una legislación en la materia, tanto federal como estatal, y que por lo tanto antes de
emitir una sentencia de este tipo deberían profundizar en el análisis y estudio de dicha
legislación.
Para terminar esta breve reflexión que, insisto, representa uno de las casos más
comunes y sencillos de controversia, expongo a continuación lo que establece el artículo
357 de la misma Ley, y que parece haber pasado inadvertido en la sentencia ya
mencionada: Sólo se autorizarán subdivisiones y relotificaciones si:
I. El o los predios se encuentran incorporados al sistema municipal.
II. Cuentan con todos los servicios urbanos.
III. No requieren el trazo de vías públicas.
84
La planeación urbana local y los conflictos en su administración
IV. Tratándose de subdivisiones, la superficie del predio no exceda los diez mil metros,
o no se formen más de cinco lotes, o los que determine el correspondiente Programa
Parcial de Urbanización para los casos previstos en el artículo 299 de esta Ley.
Quiero hacer hincapié en que el caso presentado es uno de los que en mi concepto
presenta menos confusión en su interpretación; no obstante ya vimos el resultado
obtenido. En este sentido, y a lo largo de mi desempeño como servidor público, me ha
tocado conocer y atender infinidad de casos en los que la problemática se presenta
distinta, ya sea por la confusión en la interpretación de la ley, o bien por la concurrencia
de las distintas autoridades en un mismo acto. Otro ejemplo concreto de incumplimiento a
la legislación urbana ha sucedido en varias ocasiones con el emplazamiento de las
denominadas estaciones de servicio, comúnmente llamadas gasolineras, para las cuales el
Reglamento de zonificación para el Estado de Colima establece que en las zonas urbanas
deberán ubicarse a una distancia mínima de 800 metros una de otra; al respecto, las
resoluciones del TCA, siempre favorables a los particulares, han argumentado que esta
medida es violatoria de las leyes y reglamentos, pero sobre todo del derecho
constitucional de libre competencia entre los ciudadanos, sin discutir a fondo el asunto, La
pregunta que surge es: ¿fueron evaluadas las consideraciones de riesgo potencial, así
como los trastornos viales presentes en la gran mayoría de estos establecimientos?
Invariablemente la respuesta es no. Ante esta situación, es claro que la autoridad
municipal está en total desventaja para administrar eficientemente el espacio que nos
rodea.
El panorama, en todo caso, se presenta desalentador para las autoridades urbanas
responsables de la administración del territorio, ya que si en situaciones tan simples como
las presentadas líneas arriba el fallo les fue adverso, qué podrá esperarse ante casos de
mayor confusión en donde se involucren no sólo autoridades locales sino también
estatales, insisto, en el ámbito de sus respectivas competencias. Y valdría la pena
preguntarnos ¿se comprenderá el principio de concurrencia y la distribución de
competencias?
Un problema que se ha venido presentando cada vez con mayor frecuencia en los
diferentes municipios, son las continuas modificaciones “parciales” a los Programas de
Desarrollo Urbano de los centros de población. El asunto no es sencillo, pues por un lado
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La planeación urbana local y los conflictos en su administración
tenemos la reticencia de la autoridad política de invertir en la actualización de dichos
instrumentos y, por el otro, la presión de los inversionistas inmobiliarios para cambiar los
usos y destinos del suelo, las intensidades de aprovechamiento, así como la incorporación
de nuevas tierras a la reserva urbana.
Ante tal situación, los ayuntamientos han respondido de la manera más rápida y
económica posible, aunque igualmente ilegal, que es la aprobación de los cambios
solicitados en una sesión de cabildo, en la mayoría de los casos sin la aprobación de las
comisiones de participación social correspondientes y sin apegarse al procedimiento
establecido por la legislación urbana para tales casos; es decir, la Ley de asentamientos
humanos del Estado de Colima en su título tercero, denominado “del desarrollo urbano”
donde establece en su artículo 56 que los Programas de Desarrollo Urbano de Centros de
Población serán elaborados, aprobados, ejecutados, controlados y evaluados por los
ayuntamientos correspondientes, observando la coordinación del Gobierno del Estado ,y
en su caso, la Federación. Hasta aquí es correcta la interpretación en el sentido de que es
atribución municipal su aprobación, más adelante en el artículo 66 señala la obligatoriedad
de promover la participación social de conformidad con los mecanismos ahí descritos.
Asimismo, en el artículo 76 precisa que los programas de desarrollo urbano podrán ser
modificados o cancelados cuando: I) Exista una variación sustancial de las condiciones o
circunstancias que le dieron origen. II) Se produzcan cambios en el aspecto financiero que
los hagan irrealizables e incosteables. III) Surjan técnicas diferentes que permitan una
realización más eficiente. IV) No se inicien en la fecha señalada o dejen de cumplirse en
las etapas de realización, salvo caso fortuito o fuerza mayor. V) Sobrevenga otra causa de
interés público que los afecte. Observando además que en ningún caso se deberá cancelar
un programa de desarrollo urbano, sin que se apruebe y publique uno nuevo.
De igual forma, en el artículo 77 establece que la modificación o cancelación podrá ser
solicitada ante la autoridad correspondiente, entre otras instancias, por los ciudadanos del
estado. Este último es el argumento esgrimido por parte de los promoventes para solicitar
las modificaciones a que nos hemos venido refiriendo anteriormente, y el contenido del
artículo anterior, utilizado para argumentar la posibilidad de “modificar” los programas de
desarrollo urbano. En otras palabras, esos ayuntamientos argumentan que el contenido de
estos dos últimos artículos les faculta para atender las solicitudes y aprobar dichas
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La planeación urbana local y los conflictos en su administración
modificaciones. La pregunta que nos haríamos en tales circunstancias es: ¿qué sentido
tiene hacer planeación, si como se ha venido diciendo, se va a estar modificando acorde a
los intereses de los particulares? ¿No es verdad que el párrafo tercero del artículo 27
constitucional supedita los intereses particulares a los intereses de la colectividad? La
confusión como podrá haberse observado, surge del hecho de que la ley no establece con
precisión qué debe considerarse como modificación, si se refiere a cambios parciales o,
como lo entiendo yo, se refiere a la actualización completa del instrumento de planeación.
Sin pretender ponerles una camisa de fuerza a estos instrumentos de planeación, que
entiendo son elementos vivos que deben evolucionar conforme las circunstancias de los
centros de población lo vayan exigiendo, sí considero que debe haber mayor
responsabilidad en su uso y aplicación, de manera tal que sin dejar de ser documentos
versátiles y adaptables a las nuevas circunstancias, mantengan la condición de rectores
del desarrollo urbano; es decir, deberá buscarse la manera para que puedan ser
modificados atendiendo a las disposiciones que al efecto establezca la legislación aplicable.
Sin duda, uno de los problemas más comunes en la administración urbana local reside en
la carencia de instrumentos de control del desarrollo urbano, desde el instrumento rector
o programa de centro de población, hasta los reglamentos de control de la edificación.
Esto se debe. en buena medida, a la falta de obligatoriedad del municipio de elaborar tales
documentos, ya que como se ha mencionado, el artículo 115 le confiere esta facultad,
pero no conozco disposición alguna que los obligue a su implementación; ahora bien, esto
puede entenderse si observamos que buena parte de los recursos que recibe el municipio
vienen “etiquetados”; es decir, ya se les está diciendo cómo y en qué deben ejercer esos
recursos, y no hay un ramo o programa que se ocupe de destinar recursos a la planeación
del desarrollo urbano, que por otra parte se vislumbra como una tarea eminentemente
local y a la que nuestras autoridades no han querido darle el peso ni la importancia que
requieren.
Por último y para cerrar este capitulo, mencionare las confusiones surgidas al interior de
las administraciones locales derivadas, otra vez, de una errónea interpretación de la
legislación en cuanto a las atribuciones de los ayuntamientos. Se han presentado casos en
que los cabildos pretenden expedir las licencias y dictámenes de uso del suelo o
constituirse en cuerpo técnico y autorizar los proyectos ejecutivos de urbanización, cuando
87
La planeación urbana local y los conflictos en su administración
es claro que estas atribuciones, según la Ley de asentamientos humanos del Estado de
Colima, le competen sí al ayuntamiento, pero por conducto de la dependencia municipal;
entendiéndose ésta como la entidad de la administración pública municipal competente en
materia de desarrollo urbano, es decir la Dirección de Desarrollo Urbano Municipal, o su
equivalente, que en muchos casos se queda en una dirección de obras públicas
municipales. En esta última instancia, se revela la poca importancia que a este sector se
ha conferido en las administraciones municipales, y que por sí mismo representa ya un
problema en la administración urbana. Cómo le podemos pedir o exigir un adecuado
control del desarrollo urbano a un funcionario que debe entenderse no sólo con esta
actividad sino también con la obra pública municipal, y en muchas ocasiones con los
servicios públicos municipales; es decir, funcionarios “todólogos” que apenas disponen del
tiempo necesario para andar tapando baches y remendando tuberías rotas y que
difícilmente tendrán espacio para adentrarse en materia de planeación urbana y en la
legislación necesaria para su aplicación.
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La planeación urbana local y los conflictos en su administración
CAPÍTULO 7. ALTERNATIVAS PARA UNA MEJOR ADMINISTRACIÓN URBANA
Derivado del análisis hasta aquí presentado, surge la necesidad de buscar nuevas formas
y/o mecanismos que nos permitan una administración del suelo más expedita y eficiente,
en donde converjan tanto los intereses de la ciudadanía como los de las diferentes
instancias y niveles de gobierno.
Uno de los puntos críticos, pero que sin duda reviste mucha importancia, es el de la
participación social, que no obstante que la propia Ley de asentamientos humanos del
Estado de Colima establece claramente su función en los procesos de planeación y de
toma de decisiones, es notoria la confusión que al respecto existe en la mayoría de los
ayuntamientos que cuentan con este importante órgano de consulta ciudadana, por lo que
para evitar en lo posible que dicha función se desvirtúe, se proponen las siguientes
acciones:
Dado que uno de los mayores problemas lo constituye la ausencia en las comisiones o
Consejos Consultivos de Desarrollo Urbano de los presidentes municipales que por ley
deberían presidir las reuniones, se propone que en estos casos su lugar sea ocupado por
el síndico municipal a fin de darle su debida importancia; se busca, pues, que en toda
reunión esté representada la autoridad del ayuntamiento y que bajo ningún motivo se
deje esto en manos de las autoridades técnicas únicamente, ya que esto puede
interpretarse como falta de seriedad o de interés por hacer bien las cosas, y en el último
de los casos, como una ilegalidad.
En el mismo orden de ideas, se propone que además de los integrantes que señala el
artículo 30 de la misma ley, se incorpore a estas comisiones al regidor responsable de la
comisión de Asentamientos Humanos y Vivienda ó su similar; esto es importante porque
además del reporte escrito que el secretario técnico le hace llegar al cabildo, uno de sus
integrantes de viva voz llevará la opinión de la comisión municipal al seno del mismo para
su discusión y análisis.
Por último, y a fin de no dejar lugar a dudas sobre el papel de las comisiones
municipales de desarrollo urbano, se propone reformar el artículo 31 de la citada ley para
quedar como sigue: Las decisiones de las Comisiones Municipales se tomarán por mayoría
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La planeación urbana local y los conflictos en su administración
de votos y cada uno de sus integrantes tendrá voz y voto. El presidente municipal tendrá
voto de calidad en caso de empate; dicha opinión será comunicada al cabildo, quien
decidirá finalmente sobre el particular e informará por conducto del Secretario Técnico a
los integrantes de la Comisión de la resolución final. En caso de que la resolución fuera
contraria a la recomendación formulada por la Comisión, en su informe el cabildo asentará
la motivación de tal determinación.
Al respecto no debemos olvidar que la misma Ley de asentamientos humanos del Estado
de Colima establece la obligatoriedad de contar con la opinión de la Comisión Municipal de
Desarrollo Urbano, pero no exige que esta opinión deba ser necesariamente favorable al
proyecto de aprovechamiento urbano del suelo analizado, entendiendo que esto es así
porque de otra manera se coartaría el papel de la autoridad. Y por otro lado la opinión de
dicha comisión es de carácter meramente técnico, ya que los cabildos carecen en muchas
ocasiones de esta capacidad, pero no siempre la factibilidad de un proyecto debe estar en
función de cuestiones técnicas, ya que aquí se involucran otra serie de factores como los
socioeconómicos con la generación de empleos, impuestos arancelarios, mejoramiento de
la infraestructura existente, etcétera. No obstante, como se planteó en la propuesta de
modificación señalada líneas arriba, la decisión del cabildo deberá ser comunicada al pleno
de la Comisión Municipal de Desarrollo Urbano, explicando cuáles fueron las
consideraciones que dieron pie a tal resolución. Este acto de reciprocidad y atención hacia
el trabajo desinteresado de los ciudadanos, evitaría su deserción, como ya ha ocurrido en
varias ocasiones en que sus opiniones han sido ignoradas.
En cuanto a la elaboración de los Programas de Desarrollo Urbano de los centros de
población, se propone la adopción de un esquema de participación horizontal,
contrariamente al esquema vertical que se ha venido manejando tradicionalmente, en
donde las decisiones importantes, las que tienen mayor peso específico, son tomadas por
la autoridad, reduciendo el papel de la participación social a meros validadores. En este
sentido, el cambio sustancial que se propone es que dicha participación social se dé desde
los momentos mismos de iniciar el proceso de planeación, convocando a foros de
discusión en donde se planteen y analicen las diversas alternativas de ocupación del
territorio. Esto me parece de mucha importancia porque, independientemente de que
evitaría los conflictos legales derivados de su aplicación, como ya ha sucedido en diversas
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La planeación urbana local y los conflictos en su administración
ocasiones, permitiría que la sociedad sienta y haga suyos estos instrumentos de
planeación, asegurando con ello su irrestricta observancia.
Para garantizar la existencia de los Programas Municipales de Desarrollo Urbano y de los
Programas de Desarrollo Urbano de centros de población, como requisito indispensable
para proveer las condiciones necesarias para el mejor desarrollo de su territorio__
recordemos que no hay norma urbanística sin plan, y que la convivencia, en este caso en
el espacio urbano en donde se desenvuelven los grupos humanos, requiere de normas,__
propongo realizar las reformas necesarias para que los ayuntamientos no solamente
tengan la atribución, sino la obligación de elaborar los instrumentos de planeación
señalados, tanto en la Ley de planeación del Estado de Colima, como en la misma
legislación estatal de la materia. Esto se podría lograr modificando primero la Ley del
municipio libre y, segundo, la propia Ley de asentamientos humanos del Estado de Colima,
particularmente la fracción I del artículo 21, que quedaría de la siguiente manera:
ARTICULO 21. Los Ayuntamientos tendrán las siguientes atribuciones en los términos del presente ordenamiento:
I.- Elaborar, aprobar, ejecutar, controlar, evaluar y revisar el Programa Municipal, los de
centros de población y los parciales de desarrollo urbano. En estos casos, su elaboración
será obligatoria.
En cuanto a la escasez de reservas territoriales y a fin de garantizar el papel del Estado
como “regulador” en el mercado de suelo para vivienda de interés social, los gobiernos
locales, tanto estatales como municipales, deberán promover la adquisición de reservas
territoriales suficientes. Ahora bien, como el precio de la tierra se eleva considerablemente
desde el momento en que es considerado reserva territorial por los Programas de
Desarrollo Urbano decretados, la adquisición deberá realizarse durante la fase de
elaboración de dichos instrumentos, previo a su difusión e instrumentación. De esta forma
se podrá acceder a suelo relativamente barato para no caer en los errores del pasado
como han sido el emplazamiento de fraccionamientos alejados de los centros de
población; en la ciudad conurbada tenemos los casos de Villa Izcalli, Solidaridad y Rancho
Blanco, que por muchos años permanecieron aislados del resto de la zona urbana.
91
La planeación urbana local y los conflictos en su administración
Por lo que respecta a los problemas detectados en la dictaminación de los usos del
suelo, así como en la aprobación de los Programas Parciales de Urbanización que
fundamentalmente se deben al nulo o escaso conocimiento de las leyes y normas que
rigen y regulan el desarrollo urbano en nuestro estado, se propone lo siguiente:
1. Que los ayuntamientos cuenten con cuadros técnicamente preparados en materia
de desarrollo urbano; es decir, que los directores de obras públicas dejen de ser
“todólogos” y que canalicen esta importante actividad hacia profesionistas
capacitados y especializados en la materia.
2. Que se le dé al desarrollo urbano la misma importancia que a otras áreas de la
administración pública, tales como los servicios públicos y las obras públicas, con
las cuales debe trabajar de manera coordinada. Esto implica la creación de
direcciones autónomas que no dependan de otras direcciones, así como una
asignación presupuestal suficiente para las actividades de planeación y
capacitación de cuadros técnicos.
3. Para lograr mayores recursos económicos en las administraciones locales, y que
estas pueda destinar cantidades importantes al sector Desarrollo Urbano, es
necesario cambiar los mecanismos de asignación presupuestal que actualmente
mantiene la Federación y buscar el fortalecimiento municipal; es decir, se debe
luchar porque esos recursos no lleguen “etiquetados” o con un destino o fin
específico, impuesto por personas ajenas al desarrollo municipal y que por lo
tanto desconocen su problemática. De esta forma se dejaría plena autonomía
para que sean sus autoridades, que son finalmente quienes conocen la situación
que prevalece en el territorio municipal, los que decidan cómo y en qué ejercerlo
en función a esas necesidades.
4. Mayor coordinación entre autoridades estatales y municipales en materia de
planeación y administración del desarrollo urbano; esto es, respetar el principio
de “concurrencia” establecido tanto en la Ley general de asentamientos
humanos, como en la Ley de asentamientos humanos del Estado de Colima. Esto
implicaría entre otras cosas:
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La planeación urbana local y los conflictos en su administración
♦ La realización de cursos, talleres y seminarios de capacitación a funcionarios
municipales por parte de la Secretaría de Desarrollo Urbano del Gobierno del
Estado.
♦ La instalación y operación permanente de la Comisión Estatal de Desarrollo
Urbano, reconociéndole las atribuciones que la propia ley le confiere,
fundamentalmente en su papel de arbitraje en las controversias entre
autoridades locales (municipales) y los particulares.
♦ La implementación, en todos los casos, de los consejos consultivos o
comisiones municipales de desarrollo urbano, en los que por ley intervienen los
tres niveles de gobierno.
♦ En los casos en que ya se tienen, el respeto irrestricto a los Programas de
Desarrollo Urbano aprobados y con plena vigencia.
En cuanto al proceso de aprobación de los Programas Parciales de Urbanización, uno de
los mayores obstáculos que se han presentado para hacerlo más expedito, es la falta de
capacidad de los “consultores” o responsables de su elaboración. Esto es muy delicado
porque aun cuando no se había mencionado hasta ahora, rompe con el espíritu de la
multicitada ley de hacer verdadera planeación en cada uno de los desarrollos, y de que
sean especialistas técnicamente capaces los responsables de tal actividad. Además, esto
implica un retraso en el mismo proceso de aprobación, ya que a fuerza de estarlos
corrigiendo una y otra vez, prácticamente son las autoridades conjuntamente con las
comisiones municipales quienes terminan realizando el trabajo por el que “alguien” cobró
como conocedor de la materia, lo cual es a todas luces injusto y falto de ética.
Para solucionar esta situación se sugiere lo siguiente:
♦ Que todos los ayuntamientos establezcan el registro de peritos en materia de
desarrollo urbano, atendiendo a las disposiciones del Reglamento de
zonificación para el Estado de Colima.
♦ Que no se acepte ningún programa parcial si éste no esta avalado por un perito
reconocido en la materia.
93
La planeación urbana local y los conflictos en su administración
♦ Que se establezca un control del peritaje a fin de desterrar la práctica del
“firmón”; es decir, que quien aparezca como responsable de un proyecto
urbanístico sea realmente el que lo elaboró.
♦ Que aun cuando la opinión de la Comisión Municipal no sea favorable al
proyecto de aprovechamiento presentado, éste se turne para su análisis al
cabildo acompañado de las observaciones hechas por la propia Comisión
Municipal.
Considero que con estas sencillas pero significativas acciones podrían subsanarse
muchas de las anomalías que actualmente se presentan en la expedición de los
dictámenes de uso del suelo y la aprobación de los Programas Parciales de Urbanización,
porque como ya se ha mencionado anteriormente, el problema de fondo consiste en la
falta de recursos económicos para el fortalecimiento de las áreas responsables del
desarrollo urbano municipal.
Por lo que respecta a los conflictos surgidos entre las áreas de ecología (impacto
ambiental) y desarrollo urbano (vocación del suelo), propongo una adecuación a la
legislación ambiental que delimite y acote perfectamente las atribuciones de esta área con
respecto a los procesos de aprovechamiento urbano del suelo; es decir, en qué momento
del trámite de autorización de un programa parcial de urbanización y en qué sentido
deben intervenir las autoridades ambientales. En tanto estas reformas no se den,
propongo en cuanto al procedimiento lo siguiente:
1. Que en todo proceso de elaboración de Programas de Desarrollo Urbano de
Centros de Población se expida un dictamen por parte de las autoridades
ambientales, en el sentido de que los usos y aprovechamientos del suelo
previstos en el mismo son congruentes con las políticas de aprovechamiento,
conservación y restauración de los recursos contempladas en los instrumentos
de ordenamiento ecológico del territorio estatal.
2. Que cada vez que se emita un dictamen de vocación del suelo para la
transformación de predios rústicos a urbanos, invariablemente se gire copia al
94
La planeación urbana local y los conflictos en su administración
área de ecología que corresponda a fin de que lleven un seguimiento del
proceso.
3. Que no se exija la presentación de la manifestación de impacto ambiental para
la aprobación del programa parcial de urbanización puesto que éste no implica
la realización de obra, y que sí se exija en cambio en la solicitud de aprobación
del proyecto ejecutivo, que es el que implica la autorización para la realización
de una obra. Esto es importante, porque de esta manera se evitaría ese
aparente divorcio entre ambas disciplinas y que en muchas ocasiones, reitero,
parece poner en evidencia la capacidad de las autoridades en materia de
desarrollo urbano.
En cuanto al sector agrario, su legislación y sus programas, es necesario, antes que
nada, un cambio de actitud de las autoridades responsables de este sector con respecto a
sus implicaciones en el desarrollo urbano, y que este cambio de actitud se refleje al
cumplir y hacer cumplir lo que dictan ambas legislaciones. Esto implicaría las siguientes
acciones:
1. Que en los ejidos en donde aún está pendiente el programa de certificación de
derechos ejidales, se tome en cuenta a la autoridad en materia de desarrollo urbano
antes de expedir la cartografía definitiva y de catalogar a la propiedad como parcelas
o solares urbanos. De esta manera se podrá validar y verificar el ancho de las
vialidades, su emplazamiento, la existencia de infraestructura y servicios urbanos,
etcétera.
2. Que en los programas de regularización de tenencia de la tierra que lleva a cabo
CORETT, se atiendan las disposiciones en materia de desarrollo urbano, pues es
práctica común que se regulariza la posesión legal del suelo en la situación en que se
encuentre, haciendo caso omiso a las exigencias de la Ley de asentamientos
humanos del Estado de Colima y del Reglamento de zonificación para el Estado de
Colima; es decir, no se respetan anchos mínimos de lotes, superficies mínimas,
accesos independientes a la vía pública, etcétera, con lo que se echan por la borda
los esfuerzos de planeación de los centros de población. Aun cuando lo planteado
por la teoría es difícil de llevar a cabo en la práctica, es imperativo que se tomen
95
La planeación urbana local y los conflictos en su administración
medidas al respecto, o de lo contrario se estará premiando a la ilegalidad al
escriturarles los predios en las condiciones que lo exigen. No han sido pocos los
casos en que ha sido necesario segregar de los polígonos, fracciones de terreno que
se encontraban en zonas de alto riesgo, ya sea por inundación o por la fragilidad del
suelo, ante lo cual deben excluirse del proceso de legitimación de la propiedad, so
pena de convertirse en cómplices de los desastres que pudieran presentarse.
3. De igual manera, en la regularización deben excluirse aquellas superficies de terreno
que se encuentran sobre el alineamiento u obstruyendo la continuidad de las
vialidades existentes; esto es, que se escrituren sólo aquellas superficies que no
representen obstáculos al futuro crecimiento y desarrollo del centro de población, a
fin de que la autoridad pueda eventualmente llevar a cabo las obras de
mejoramiento sin tener que pagar costosas indemnizaciones.
4. Para garantizar el pleno respeto al “derecho de preferencia” establecido en la
legislación vigente, se propone que al momento de dar respuesta al ejidatario por
parte de la autoridad, se envíen copias al Registro Agrario Nacional, al Registro
Público de la Propiedad y del Comercio y a las oficinas de Catastro que corresponda
a fin de que, de ser del interés de las autoridades la adquisición de la parcela, no
permitan que se inscriba o registre acto alguno sobre la misma sin el consentimiento
expreso de dichas autoridades. Asimismo, en el caso de rechazarse el “derecho”, el
escrito deberá mencionar el costo ofrecido de la tierra a fin de que se haga respetar
el mismo precio para todos los demandantes.
5. Derivado de lo anterior, las oficinas de Catastro y del Registro Público de la
Propiedad deberán constituirse en garante de la legislación urbana vigente, por lo
que es urgente que estos funcionarios se actualicen y conozcan el papel que la
propia ley les otorga. En este sentido, no deberán inscribir actos que contravengan la
legislación urbana, por lo cual los notarios, conjuntamente con los funcionarios
anteriormente señalados, deberán coordinarse con las autoridades involucradas en la
administración urbana a fin de establecer los criterios de interpretación
correspondientes.
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La planeación urbana local y los conflictos en su administración
Por otro lado, y con respecto a la procuración de justicia en el ámbito urbano, y con el fin
de resolver satisfactoriamente los alegatos, reclamos y demandas en materia de control
del aprovechamiento urbano del suelo, se propone la creación de un Tribunal Urbano,
figura que ha venido operando con cierto éxito en estados como Jalisco, en donde los
magistrados de este órgano judicial son profesionistas preparados y capaces en materia
de legislación urbana, y que todas estas controversias sean canalizadas a este tribunal y
no al contencioso administrativo, que carece de los elementos suficientes en este sector
para emitir sus fallos, y lo que es más grave, con esas resoluciones afectan el beneficio
colectivo violando así el precepto establecido en el párrafo tercero del artículo 27
constitucional. ¿Acaso la atención de las ciudades y su problemática no merece igual o
mejor atención que los problemas del campo, en donde existe una Procuraduría Agraria?
En el apartado de anexos se presentan dos diagramas de flujo que nos muestran los
pasos y tiempos requeridos actualmente por la legislación urbana vigente para la
aprobación de un aprovechamiento urbano del suelo; asimismo, se presentan las
propuestas de modificación a este procedimiento, buscando reducir sustancialmente
ambas cosas: número de pasos y tiempo de tramitación.
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La planeación urbana local y los conflictos en su administración
CAPITULO 8. CONCLUSIONES
Para lograr una mejor administración del desarrollo urbano, que permita el mejor
aprovechamiento del uso del suelo y trámites más expeditos en todas sus modalidades, se
proponen algunos cambios y adecuaciones tanto en las legislaciones involucradas como en
los mecanismos de coordinación que se siguen actualmente entre los diferentes niveles de
gobierno y la propia participación social. Como se ha venido mencionando a lo largo de
este trabajo, la participación de la sociedad y su involucramiento en todo aquello que
atañe a su ciudad es muy necesaria y saludable, pero sin olvidar que la propia Ley general
de asentamientos humanos le otorga un papel de tipo “consultivo”; es decir, como
órganos de consulta y participación ciudadana, por lo tanto su función es la de apoyar a
las autoridades locales en la toma de decisiones y no la de constituirse en una autoridad
alterna que obstaculice el proceso de desarrollo.
En este sentido, y a fin de no frenar las acciones de inversión y desarrollo de los centros
de población, la autoridad responsable deberá, en el reglamento que para tal fin elabore,
delimitar perfectamente las atribuciones de estos órganos de consulta, recordando en todo
caso que son ellos mismos la única autoridad, y que si bien es cierto que es importante
escuchar la voz de la ciudadanía, también es verdad que la autoridad debe ser ejercida;
en otras palabras, dado lo difícil que resulta conciliar intereses en materia de
aprovechamiento urbano del suelo, la opinión de los órganos de participación social no
siempre responderá a los intereses de la autoridad, que representa a la comunidad en su
conjunto, por lo que aún cuando la opinión de la comisión sea desfavorable, ésta deberá
turnarse a la autoridad para su análisis y validación, y no detenerse en manos de estos
órganos como actualmente sucede en muchos casos.
Por otra parte, es sumamente importante una mayor participación y coordinación entre
autoridades, tanto en el sentido vertical como en el horizontal, pues es inadmisible que a
estas alturas del desarrollo de las ciudades encontremos funcionarios municipales que
desconocen la legislación que se supone deberían hacer cumplir, o en el peor de los casos
fingen desconocer con tal de no crearse problemas con la ciudadanía y con la autoridad
que los ha contratado, descargando toda la responsabilidad en la Secretaría de Desarrollo
Urbano del Gobierno del Estado, que si bien es cierto tiene la atribución de vigilar el
cumplimiento de la normatividad estatal a través de la verificación de congruencia con los
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La planeación urbana local y los conflictos en su administración
programas respectivos, son los propios ayuntamientos la única autoridad responsable de
administrar el uso del suelo en el ámbito de sus respectivas jurisdicciones.
No menos importante resulta eliminar de una vez por todas el papel que el sector
agrario ha venido desempeñando como agente promotor del desorden urbano, para lo
cual los cambios propuestos a los procesos de incorporación de suelo social al desarrollo
urbano habrán de ayudar a resolver en definitiva estos problemas que hemos venido
padeciendo por largos años, originados sin duda por el corporativismo mexicano que por
tanto tiempo nos ha caracterizado.
Así mismo, el fortalecimiento de las autoridades locales en materia de planeación del
desarrollo urbano, conjuntamente con la creación de órganos judiciales competentes en la
materia, entiéndase capaces, deberán coadyuvar para lograr que tengamos ciudades
dignas y bien planeadas, en las que todos disfrutemos de sus beneficios.
Al inicio de este trabajo establecí la importancia que para el desarrollo urbano y
territorial tiene la legislación en la materia y señalé que si bien es cierto que esta disciplina
es incipiente en nuestro país, también es cierto que existen muchos y reconocidos
especialistas en derecho urbanístico, como se ha llamado a esta rama de la ciencia del
derecho. Así mismo, cuando hablé de la sistematización del derecho urbanístico, mencioné
su relación con las actividades de la planeación urbana (normas de planeación) y con el
ordenamiento territorial (normas de ordenación del suelo). Con esto pretendí sustentar mi
propuesta para la creación de una Procuraduría Urbana que contando con especialistas en
este campo, garantice una mejor y más eficiente administración del desarrollo urbano.
Por otra parte, al hablar del principio de concurrencia y del ámbito de competencias,
establecidos el primero en la propia Constitución política de los Estados Unidos Mexicanos,
y el segundo en las legislaciones sobre asentamientos humanos, tanto la federal como la
estatal, quise poner de manifiesto la necesidad de coordinación entre los distintos órdenes
de gobierno en las áreas que convergen en el desarrollo urbano, pues ha sido notoria la
separación de la autoridad local con respecto a las autoridades estatales a raíz de las
últimas reformas al artículo 115 constitucional, situación que incide directamente en la
problemática relatada, y que deberá reconsiderarse a fin de poner en práctica algunas de
las alternativas de solución planteadas anteriormente.
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La planeación urbana local y los conflictos en su administración
Para finalizar, después de haber relatado la gran variedad de conflictos en la
administración del desarrollo urbano local, incluida su planeación, concluyo que todos ellos
obedecen a igual variedad de circunstancias, como el desconocimiento de la legislación
aplicable, la incorrecta interpretación de la misma, la falta de coordinación entre
autoridades, la ausencia de un órgano jurisdiccional en la materia, con magistrados
suficientemente preparados para emitir sentencias con apego al derecho urbanístico y no
al derecho civil, penal o mercantil; pero sobre todo, a la carencia en algunos
ayuntamientos de técnicos especialistas en las distintas disciplinas que conforman y
confluyen en el desarrollo urbano. En este sentido, considero que es muy importante
contar con una legislación y una normatividad en materia de planeación del desarrollo
urbano, pero resulta más interesante lograr que los responsables de su aplicación se
comprometan en su observancia y aplicación, convencidos de que sólo de esta manera
lograremos que nuestras ciudades se desarrollen y no simplemente crezcan.
100
La planeación urbana local y los conflictos en su administración
SIGLAS UTILIZADAS.
CORETT: Comisión para la Regularización de la Tenencia de la Tierra
COPLADE: Comité de Planeación para el Desarrollo del Estado
FIFONAFE: Fideicomiso del Fondo Nacional de Fomento Ejidal
FOVI: Fondo de Fomento a la Vivienda
FOVISSTE: Fondo de la Vivienda Social al Servicio de los Trabajadores del Estado
INDA: Instituto Nacional del Desarrollo Agrario (desaparecido)
INFONAVIT: Instituto del Fondo Nacional para la Vivienda de los Trabajadores
INDECO: Instituto Nacional para el Desarrollo de la Comunidad y de la Vivienda Popular
(desaparecido)
LGAH: Ley general de asentamientos humanos
LAHEC: Ley de asentamientos humanos del Estado de Colima
PA: Procuraduría Agraria
PISO: Programa de Incorporación de Suelo Social
PROCEDE: Programa de Certificación de Derechos Ejidales
RAN: Registro Agrario Nacional
SNPD: Sistema Nacional de Planeación Democrática
SEDUE: Secretaría de Desarrollo Urbano y Ecología (hoy SEDESOL)
SEDESOL: Secretaría de Desarrollo Social
SRA: Secretaría de la Reforma Agraria
101
La planeación urbana local y los conflictos en su administración
TCA: Tribunal de lo Contencioso Administrativo
102
La planeación urbana local y los conflictos en su administración
DEFINICIONES DE DERECHO URBANÍSTICO
♦ Louis Jacquignon, Le droit del urbanisme, Editorial Eyrolles, París, 5ª ed.,
1969.
El derecho urbanístico es el conjunto de reglas a través de las cuales la colectividad, a
nombre de la utilidad pública y los titulares de derechos de propiedad, a nombre de la
defensa de los intereses privados, deben coordinar su posición y acción respectivas con
vistas al ordenamiento de la ciudad.
♦ Miguel Ángel Núñez Ruiz, derecho urbanístico español, Editorial Montecorvo, 1ª
ed., Madrid, 1967.
El derecho urbanístico es aquel ordenamiento jurídico que regula el planteamiento de la
ciudad, conforme a sus exigencias funcionales y su ejecución, según ciertos principios que
integran la valoración político-legislativa de la propiedad inmueble, con el fin de lograr el
bienestar público.
♦ Antonio Azuela de la Cueva, Proceso de urbanización y derecho urbanístico,
tesis profesional, Universidad Iberoamericana, México, D.F., 1974.
El derecho urbanístico es aquel conjunto de normas jurídicas, preponderantemente de
derecho público, que regulan las relaciones entre los individuos y entre éstos y el Estado
en función del aprovechamiento del espacio social.
♦ Diccionario enciclopédico, UTHEA, tomo X.
El derecho urbanístico, es el conjunto de normas de derecho público referentes al
planteamiento, o sea a la delimitación jurídica de cómo se planea el suelo, a la
urbanización, a la edificación y a la organización social y administrativa de la ciudad, de su
región y en general del territorio, afectos al fenómeno urbano.
♦ Andrés Alarcón Segovia, Análisis de la legislación urbanística actual, memoria
del II Simposio Nacional de Planificación Urbana Municipal, Guanajuato, 1972.
103
La planeación urbana local y los conflictos en su administración
El derecho urbanístico es un conjunto de normas que se refieren a la conformación y
equipamiento del espacio urbano.
♦ Ernesto Martínez Orozco, Principios jurídicos para una legislación urbanística
aplicada en México, Centro de Investigaciones Urbanísticas, Universidad
Autónoma de Nuevo León, 1976.
El derecho urbanístico es el conjunto de normas relativas al ordenamiento del espacio
urbano.
♦ Federico Spantigati, Manual de derecho urbanístico, Editorial Montecorvo, 1ª
ed., Madrid, 1973.
El derecho urbanístico es el conjunto de normas que regulan el desarrollo y la
sistematización de la ciudad y del territorio.
♦ Antonio Carceller Fernández, Instituciones de derecho urbanístico, Editorial
Montecorvo, 1ª ed., Madrid, 1979.
El derecho urbanístico es el conjunto de normas jurídicas que estructuran una rama de
la administración pública y, por sí mismas o a través del planteamiento que regulan,
definen el contenido de la propiedad según su calificación urbanística y disciplinan la
actividad administrativa encaminada a la urbanización y la edificación.
♦ Claude Blumann, Droit del urbanisme, Dalloz, 1ª ed., París, 1979.
El derecho del urbanismo es el destinatario a aportar una cierta racionalidad en el
desarrollo de las hasta ahora incontroladas ciudades.
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