View
222
Download
0
Category
Preview:
DESCRIPTION
Andrzej Antoszewski
Citation preview
1
2
3
Przejście ku demokracji w Polsce Andrzej Antoszewski
1. Cechy przejścia od komunizmu do demokracji w Polsce
Pod pojęciem przejścia ku demokracji (transition towards democracy) rozumiemy
kierunkowy proces ustanawiania podstaw demokratycznego ładu politycznego,
odzwierciedlający wyłącznie polityczny aspekt przemian. Charakteryzuje się on dwiema
cechami: współistnieniem instytucjonalnych elementów autorytaryzmu i demokracji oraz
niepewnością rezultatu1. W okresie przejścia od komunizmu do demokracji utrzymuje się
dwuwładza elit politycznych, reprezentujących środowisko komunistyczne i opozycyjne,
uwarunkowana tym, że nie znajdują jeszcze zastosowania wszystkie demokratyczne reguły
gry, a odziedziczone z przeszłości instytucje i procedury polityczne współistnieją z normami
charakterystycznymi dla rozwiniętych demokracji2. Zapoczątkowaniem okresu przejściowego
jest decyzja kierownictwa partii komunistycznej o przeprowadzeniu rywalizacyjnych
wyborów, zamknięciem natomiast – same wybory, niezależnie od ich rezultatu.
Charakterystycznym wyrazem wspomnianej dwuwładzy jest przede wszystkim to, że
większość parlamentarną tworzą reprezentanci partii komunistycznej. W tym czasie
dokonywany jest stopniowo – przy udziale przedstawicieli opozycji - demontaż tych instytucji
i procedur, które są dysfunkcjonalne wobec demokracji. Oznacza to przede wszystkim
uchylanie regulacji prawnych stanowiących podporę komunistycznego systemu politycznego
oraz ustanawianie w ich miejsce normy umożliwiające swobodną rywalizację polityczną,
ochronę obywateli przed nadużyciami władz państwowych oraz egzekwowanie
odpowiedzialności politycznej rządzących. Najistotniejszą cechą okresu przejściowego jest
niepewność, co do efektów podejmowanych działań politycznych. Nie wiadomo bowiem, czy
władza dotrzyma złożonych obietnic lub podpisanych paktów; czy zorganizuje wybory, czy
będą one uczciwe, czy uzna ich wyniki. Nie wiadomo też, jak zachowa się opozycja, a
zwłaszcza jej radykalne odłamy. Rywalizacyjne wybory są tu wydarzeniem decydującym, w
tym sensie, że zanegowanie ich rezultatu wymaga na ogół użycia nadzwyczajnych środków,
nie wyłączając przemocy. Dlatego też, wraz z ich zorganizowaniem i uznaniem ich rezultatu,
1 Zob. L. Morlino, Democracy and Change: How Research Tails Reality, West European Politics, 2008, Nr 1-2, s. 47 i n. 2 Zob. szerzej T. Krawczyk, Stosunki między rządem i opozycją w wybranych państwach Europy, Wydawnictwo Adam Marszałek, Toruń 2005, s. 248 i n.
4
poziom niepewności zaczyna stopniowo maleć i rozpoczyna się – skądinąd także
nacechowany niepewnością – proces konsolidacji demokracji.
Analiza tego przejścia od komunizmu do demokracji obejmuje dwa elementy. Z jednej
strony, należy uchwycić kontekst polityczny rzutujący na sposób zapoczątkowania procesu.
Element drugi to rekonstrukcja wydarzeń wyznaczających dynamikę procesu – tempo i
zakres przemian oraz ich systemowe konsekwencje.
Pierwszą cechą charakterystyczną dla kontekstu tranzycji w Polsce jest fakt, że – na
długo przed podjęciem rozmów prowadzących do zawarcia paktu politycznego -
antykomunistyczna opozycja osiągnęła wysoki stopień zorganizowania, a zarazem
wewnętrznego zróżnicowania (podobnie jak na Węgrzech, a odmiennie niż w NRD,
Czechosłowacji i ZSRR, z wyjątkiem krajów nadbałtyckich). Od 1980 r. przybrała ona postać
związku zawodowego (NSZZ „Solidarność”), który – aczkolwiek zdelegalizowany i
spacyfikowany wprowadzeniem stanu wojennego w 1981 r.) potrafił zachować zdolność
mobilizacji różnych środowisk społecznych do zbiorowego manifestowania sprzeciwu wobec
komunizmu oraz zdolność do ukonstytuowania się jako zinstytucjonalizowana opozycja, w
warunkach braku rywalizacyjnego systemu partyjnego. Z drugiej strony, zwłaszcza pod
koniec lat osiemdziesiątych doszło do polaryzacji postaw wewnątrz związku i ukształtowania
dwóch obozów – umiarkowanego, dopuszczającego możność dialogu z władzą i radykalnego,
który scenariusz taki zdecydowanie odrzucał3. Jak już wspomniano, podobne rozwarstwienie
zaobserwować można w obozie władzy, czego najbardziej widocznym przejawem było X
Plenum Komitetu Centralnego Polskiej Zjednoczonej Partii Robotniczej (PZPR) – odbyte w
dwóch turach, w grudniu 1988 r. i styczniu 1989 r., na którym opowiadające się za
umiarkowanymi reformami kierownictwo partii komunistycznej zażądało i uzyskało od
delegatów wotum zaufania4. Fakt, że przy „okrągłym stole” zabrakło reprezentantów
radykalnych frakcji obozu rządzącego i opozycji, ułatwiał prowadzenie rozmów, ale nie
zapobiegł ani eskalacji konfliktów, ani impasom w negocjacjach. Warto więc podkreślić
aktywne uczestnictwo przedstawicieli Kościoła w rozmowach między rządzącymi a opozycją,
którzy w wielu momentach przejmowali rolę mediatorów w sporach dotyczących kierunku
reform. W żadnym innym kraju udział ten nie był tak znaczący. W ten sposób wytworzyła się
sytuacja, w której w dwóch, wewnętrznie podzielonych stronach konfliktu przewagę
3 Zob. szerzej, J. Holzer, K. Leski, Solidarność w podziemiu, Wydawnictwo Łódzkie, Łódź 1990. 4 O podziałach wewnątrz PZPR zob. A. Dudek, Reglamentowana rewolucja. Rozkład dyktatury komunistycznej w Polsce 1988 -1989, Wydawnictwo Arcana, Kraków 2004, ss. 40-272.
5
osiągnęły skrzydła umiarkowane, dążące do osiągnięcia porozumienia. Otworzyło to drogę
do zawarcia formalnego paktu politycznego, jakim stała się ugoda podpisana przy „okrągłym
stole”.
Kolejną, charakterystyczną cechą zapoczątkowania przejścia ku demokracji w Polsce
jest to, że pakt polityczny, zawarty przy „okrągłym stole” był pierwszym tego typu
rozwiązaniem w krajach komunistycznego imperium, co oznacza konieczność potraktowania
podpisanych uzgodnień, jako decyzji podejmowanej w sytuacji niepewności. Zarówno
zwolennicy, jak i przeciwnicy „okrągłego stołu” zgodni są w ocenie, że żadna z
uczestniczących w rozmowach stron nie miała jasno sprecyzowanej wizji samego
porozumienia, jak i jego konsekwencji, tak w wymiarze wewnętrznym, jak i zewnętrznym.
Wszystkie późniejsze pakty polityczne zawierane w innych państwach Europy Środkowej i
Wschodniej odbywały się w warunkach, w których przynajmniej jeden czynnik – brak
przeciwdziałania ze strony Moskwy – nie budził już wątpliwości. Negocjacje przy „okrągłym
stole” w Polsce nie toczyły się zgodnie z wytyczonym przez kogokolwiek scenariuszem –
miały swoje wzloty i upadki i obfitowały w wiele impasów i zwrotnych punktów, zwłaszcza
jeśli idzie o rozwiązania ustrojowo-polityczne5. Zmiany uzgodnione przy „okrągłym stole”,
chociaż nie przesądzały ostatecznego efektu politycznego, wpisywały się jednak w taki
kierunek ewolucji politycznej, którego istotę stanowiło odchodzenie od dotychczasowych,
powszechnie obowiązujących dogmatów politycznych. Sprzyjał im również stan otoczenia
zewnętrznego – poparcie dla procesów demokratyzacyjnych wyrażane przez Zachód oraz
pierestrojka w ZSRR6.
Trzecią cechą tranzycji ku demokracji w Polsce jest to, że system polityczny, będący
obiektem reform nie był „czystym” systemem komunistycznym (choć opierał się na jego
fundamentalnych założeniach) lecz zawierał w sobie, przynajmniej od pewnego czasu,
pewne dysfunkcjonalne elementy. W przeciwieństwie do większości państw Europy
Środkowej i Wschodniej proces ustanawiania instytucji charakterystycznych dla systemów
demokratycznych rozpoczął się w Polsce na długo przed politycznym przesileniem. Należy
przypomnieć, że w 1989 r. funkcjonowało w Polsce sądownictwo administracyjne, Trybunał
5 Zob. szerzej K. Trembicka, Okrągły stół w Polsce. Rzecz o porozumieniu politycznym, Wydawnictwo Uniwersytetu Marii Curie-Skłodowskiej, Lublin 2003, ss. 138-244. 6 Recepcja koncepcji M. Gorbaczowa przez elity partii komunistycznych rządzących w krajach Europy Środkowej i Wschodniej jest, moim zdaniem, ważnym, acz nie docenianym w literaturze, czynnikiem różnicującym formę przechodzenia ku demokracji w poszczególnych państwach (zwrócić w tym kontekście należy uwagę na fakt, że jej odrzucenie nastąpiło w Czechosłowacji, NRD i Rumunii, natomiast przynajmniej część elit komunistycznych zaakceptowała ją w Polsce, na Węgrzech i w Bułgarii).
6
Konstytucyjny (wydający orzeczenia także niekorzystne dla władz) oraz Rzecznik Praw
Obywatelskich. Pomijając stopień niezależności wobec władz partyjnych, instytucje te –
samym swym istnieniem – godziły w logikę systemu, którego podstawą miała być
wszechwładza aparatu partyjnego. Przede wszystkim jednak, logikę tę naruszało
wprowadzenie do systemu autonomicznego związku zawodowego, który w krótkim czasie
stał się parasolem dla wszystkich nurtów opozycji. Aczkolwiek stan wojenny gwałtownie
zakończył krótkotrwały okres pluralizmu politycznego w ramach polskiego komunizmu, to
podjęta w 1980 r. próba demokratyzacji systemu stała się jednym z czynników ułatwiających
przejście ku pluralistycznej demokracji. Zdaniem J. Steinera, doświadczenia demokratyczne z
przeszłości, geograficzna bliskość Zachodu oraz silna społecznie pozycja Kościoła tworzą w
sumie kontekst najbardziej sprzyjający procesom demokratyzacyjnym7. Wszystkie te czynniki
wystąpiły w Polsce łącznie.
Jeśli idzie o przebieg procesu przejścia ku demokracji w Polsce, to najistotniejszą
cechą jest jego ewolucyjny charakter. W przeciwieństwie do innych państw Europy
Środkowej i Wschodniej, w Polsce, która z uwagi na częstotliwość antykomunistycznych
zrywów oraz poziom zorganizowania opozycji, uznawana była za awangardę
demokratycznych przemian, reforma polityczna realizowana była stopniowo i, można rzec,
nieśmiało. W wyniku obrad „okrągłego stołu” – odmiennie niż na Węgrzech, Czechosłowacji
czy NRD – ani nie uzgodniono treści przyszłej konstytucji, ani nie podjęto decyzji o
przeprowadzeniu rywalizacyjnych wyborów. Istotą zawartej przy nim umowy była wprawdzie
zapowiedź uchwalenia demokratycznej ustawy zasadniczej w ciągu dwóch lat (do 1991 r.)
oraz odbycia demokratycznych wyborów w okresie czterech lat (do 1993 r.), ale przedtem
przewidziano wybory kontraktowe, z góry ustalonym podziałem mandatów, co de iure
przedłużało władzę partii komunistycznej (wraz z sojusznikami miała ona zagwarantowane
65% mandatów w Sejmie). Określając tę elekcję jako „początek drogi do demokracji
parlamentarnej”, strony umowy przy „okrągłym stole” zobowiązały się uczynić wszystko, by
skład następnego parlamentu był w pełni wyznaczony przez wolę wyborców8. Trudno
byłoby więc zgodzić się zarówno z opinią, że „okrągły stół” oznaczał podzielenie się władzą z
opozycją, jak i ze stwierdzeniem, że oznaczał zmianę systemu autorytarnego na system
demokratyczny. Bliższą prawdy jest natomiast konstatacja, że jego ustalenia otwierały (choć
7 J. Steiner, Demokracje europejskie, Wydawnictwo WSP, Rzeszów 1993, ss. 62-67. 8 Porozumienia okrągłego stołu, Wyd. NSZZ „Solidarność” Region Warmińsko-Mazurski, Warszawa 1989, s. 7.
7
zapewne nie w pełni intencjonalnie) drogę ku demokratycznym przemianom – przede
wszystkim poprzez zapowiedź ustanowienia reguł otwartej rywalizacji politycznej – w
późniejszym terminie. W kwietniu 1989 r., w wyniku podpisanego porozumienia, stworzono
– jak ujmuje to K. Trembicka – swoistą hybrydę polityczną, obejmującą elementy
komunizmu, w postaci utrzymanej w mocy kierowniczej roli partii, jako zasady ustrojowej,
elementy modernizacyjne (ograniczony udział opozycji w Sejmie) oraz elementy
demokratyczne (wolne wybory do Senatu)9. Zdaniem B. Dziemidok-Olszewskiej, reżim
polityczny ustanowiony w wyniku porozumień „okrągłego stołu” łączył w sobie elementy
systemu socjalistycznego, parlamentarnego i prezydenckiego10. Inna rzecz, że hybryda ta
okazała się rozwiązaniem krótkotrwałym, choć wiele wskazuje na to, że intencje strony
rządowej były odmienne. W sierpniu 1989 r. powołano w Polsce pierwszy niekomunistyczny
rząd w tej części Europy. W grudniu 1989 r. z Konstytucji usunięto przepisy, określające
Polskę jako państwo socjalistyczne, a Polską Zjednoczoną Partię Robotniczą jako sprawującą
„przewodnią rolę w społeczeństwie” i „kierowniczą rolę w państwie”. Dalsze wydarzenia
wpisały się w logikę wyznaczoną tymi zmianami.
Z uwagi na fakt, że żadna z dwóch stron paktu nie osiągnęła przewagi, a kwestia
kierowania procesami zmiany nie została przy „okrągłym stole” rozstrzygnięta, S. Huntington
zalicza Polskę do grona krajów, w których tranzycja rozpoczęła się w formie przemieszczenia
(transplacement), w przeciwieństwie do Węgier, gdzie – zdaniem badacza – doszło do
transformacji, której przewodziły elity komunistyczne oraz NRD i Rumunii, gdzie mamy do
czynienia z zastąpieniem (replacement) elit rządzących przez elity opozycyjne11. Rozróżnienie
to budzi jednak wątpliwości nie tyle teoretycznej, ile empirycznej natury. Inną propozycję
formułuje H. Kitschelt, który wyróżnia trzy formy przejścia: implozję (NRD, Czechosłowacja),
przedłużające się negocjacje (Polska, Węgry) oraz wyprzedzające, nieskuteczne reformy
władzy komunistycznej (ZSRR)12. Z kolei P. Schmitter i T. Karl zaliczają Polskę do kategorii
9 K. Trembicka, Okrągły stół w Polsce….op. cit., s. 244. 10 Zob. B. Dziemidok-Olszewska, Instytucja prezydenta w państwach Europy Środkowo-Wschodniej, Wydawnictwo Uniwersytetu Marii Curie-Skłodowskiej, ss. 24-25. Por. też R. Mojak, Instytucja prezydenta RP w okresie przekształceń ustrojowych 1989-1992, Warszawa 1994, s. 89. 11 S. Huntington, Trzecia fala demokratyzacji, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 1995, ss. 119-167. 12 H. Kitschelt, Divergent Paths of Postcommunist Democracies, w, , L. Diamond, R. Gunther, Political Parties and Democracy, The John Hopkins University Press, Baltimore 2001, ss. …s. 315. Zob. też K. Henderson, N. Robinson, Post-Communist Politics. An Introduction, Prentice Hall, London 1997, ss. 34-35.
8
przypadków mieszanych, w których zawierają się elementy paktu politycznego oraz
oddolnych reform13.
W literaturze polskiej, przypadki polski i węgierski traktuje się, jako należące do tej
samej formy przemian. Zdaniem B. Góralczyka, choć Polskę i Węgry dzielą istotne różnice
(siła państwa, wpływy skrzydła reformatorskiego, poziom zorganizowania opozycji),
przesądza o tym podobna sekwencja wydarzeń i negocjacyjny charakter przejścia14. G. Ekiert
uważa, że tylko w Polsce i na Węgrzech doszło do zawarcia paktów politycznych między
komunistyczną władzą a antykomunistyczną opozycją. Oprócz nich autor wyodrębnia
radykalną mobilizację opozycji (Czechosłowacja i NRD) oraz klasyczną rewolucję
(Rumunia)15. J. Wiatr wyróżnia z kolei negocjowaną reformę, której przykładami są właśnie
Polska i Węgry, kapitulację i oddanie władzy (Czechosłowacja, NRD), rewolucję (Rumunia),
reformę bez negocjacji (Albania, Bułgaria) oraz rozpad państwa federalnego (Jugosławia i
ZSRR)16. Propozycje te należy potraktować jako swego rodzaju typy idealne; w
rzeczywistości, w poszczególnych przypadkach obserwujemy swoistą mieszankę różnych
form przejścia.
Jeśli zgodzimy się ze stwierdzeniem, że „okrągły stół” nie przyniósł bezpośrednio
zmiany systemowej, to jednak nie można nie docenić jego znaczenia dla procesu
demokratyzacji. Przede wszystkim, w wyniku porozumień zmianie uległa struktura
centralnych władz państwowych. Choć do tekstu Konstytucji nie wprowadzono jeszcze
formalnie zasady podziału władz, to dokonane zmiany były już nie tylko jej zapowiedzią, ale i
przejawem. Trzy z nich, nawiązujące skądinąd do polskiej, demokratycznej tradycji
ustrojowej, okazały się mieć charakter trwały i stały się częścią porządku politycznego,
utrwalonego w Konstytucji z 1997 r. Po pierwsze, przywrócono instytucję Prezydenta RP,
zlikwidowaną z 1952 r., kiedy to ustanowiono „kolegialną głowę państwa” w postaci Rady
Państwa. Trzeba podkreślić, że restytucja urzędu prezydenta nie miała na celu li tylko
nawiązania do ugruntowanej tradycji ustrojowej. Wszystko wskazuje bowiem na to, że była
ona pomyślana jako gwarant zachowania przez partię komunistyczną kontroli nad procesem
transformacji. Nie wynika to wprawdzie bezpośrednio z treści porozumień „okrągłego stołu”,
13 P. Schmitter, T. Karl, Concepts, Assumptions and Hypotheses about Democratisation: Reflections on “Stretching” from South to East , w, R. Riedel (ed.), Central Europe. Two Decades Afteer, Centre for Europe, University of Warsaw, 2010, s. 36. 14 Zob. szerzej B. Góralczyk, Węgry. Transformacja pokomunistyczna 1990-2003, Studio Wydawnicze FAMILIA, Warszawa 2003, ss. 243-249. 15 G. Ekiert, Democratization Process in East Central Europe: A Theoretical Reconsideration, British Journal of Political Science, 1991, vol. 21, Nr 3, s. 287. 16 J. Wiatr, Europa pokomunistyczna. Przemiany państw i społeczeństw po 1989 roku, Wydawnictwo Naukowe Scholar, Warszawa 2006, ss. 70-80.
9
ale żadna z jego stron nie żywiła wątpliwości co do tego, że stanowisko prezydenta
przypadnie reprezentantowi PZPR. Przy tym założeniu, istotne znaczenie miały kompetencje
głowy państwa w stosunku do innych ośrodków decyzyjnych – parlamentu i rządu, czyniące
zeń, przynajmniej w założeniu, podmiot kontrolujący i ingerujący w przebieg procesów
politycznych. Przede wszystkim, przyznano mu prawo rozwiązania Sejmu, w wypadku
uchwalenia ustawy lub podjęcia uchwały uniemożliwiającej prezydentowi wykonywanie jego
konstytucyjnych uprawnień, związanych z czuwaniem nad przestrzeganiem konstytucji,
staniem na straży suwerenności i bezpieczeństwa państwa, nienaruszalności i
niepodzielności jego terytorium oraz przestrzegania międzypaństwowych sojuszy
politycznych i wojskowych (wiążących Polskę wówczas z ZSRR). Prezydent wyposażony został
nadto w stosunkowo szerokie uprawnienia, z których najistotniejsze dotyczyły możliwości
wnoszenia sprzeciwu wobec ustaw uchwalonych przez Sejm (prawo weta), inicjatywy w
kwestii odwołania rządu oraz rozwiązania Sejmu przed upływem kadencji. Przyznano mu
również uprawnienia nadzorcze w stosunku do organów władzy lokalnej. Aczkolwiek
konkretne rozwiązania, składające się na model prezydentury ulegały następnie dosyć daleko
idącym modyfikacjom, to jej ustanowienie oznaczało, że od tego momentu władza
wykonawcza stała się dwuczłonowa, co stanowi charakterystyczną cechę zarówno reżimów
parlamentarnych, jak i semiprezydenckich. Wybór prezydenta przez parlament (a
konkretnie przez Zgromadzenie Narodowe, składające się z Sejmu i Senatu) sytuował polski
reżim polityczny w ramach zbliżonych do parlamentaryzmu17.
Innowacją drugą było ponowne ustanowienie wyższej izby parlamentu w postaci
Senatu. Także i w tym przypadku nie chodziło o nawiązanie do tradycji. W pierwszej fazie
rozmów „okrągłego stołu” żadna ze stron nie wysuwała zresztą takiego postulatu. Pojawił się
on jako propozycja zmierzająca do przezwyciężenia impasu, który zrodziły rozmowy o
przydziale mandatów w planowanym Sejmie „kontraktowym”. Jak pisze A. Dudek, opozycja
godziła się wprawdzie na niedemokratyczny charakter wyborów, ale dążyła do zapewnienia
sobie – podobnie zresztą, jak i druga strona – najbardziej korzystnej pozycji w owym
kontrakcie18. Propozycja powołania drugiej izby, wyłanianej w całkowicie rywalizacyjnych
wyborach, zgłoszona przez Aleksandra Kwaśniewskiego, pozwoliła na osiągnięcie
porozumienia w kwestii proporcji miejsc przysługujących stronie rządowo-koalicyjnej i
17 W. Skrzydło (red.), Polskie prawo konstytucyjne Wydawnictwo MORPOL, Lublin 1999, s. 83. 18 A. Dudek, Reglamentowana rewolucja….s. 255.
10
opozycji. W ten sposób, niejako „tylnymi drzwiami” odrodziła się w Polsce dwuizbowość
parlamentu, stając się również trwałym elementem ładu konstytucyjnego, w istotnym
stopniu rzutującym na charakter i strukturę procesu podejmowania decyzji politycznych.
Pomimo zgłaszanych później, przy różnych okazjach, postulatów likwidacji Senatu (z
inicjatywą taką wystąpiła m. in. Platforma Obywatelska, podejmując w 2004 r. uchwałę w
sprawie przeprowadzenia referendum dotyczącego zmian ustrojowych)19, druga izba
pozostała ogniwem procesu ustawodawczego i dodatkowym miejscem debaty politycznej.
Ustanowienie Senatu oznaczało kolejne wprowadzenie do polskiej rzeczywistości politycznej
pierwiastka podziału władz (został on wyposażony w prawo zgłaszania poprawek, które
mogły być odrzucane przez Sejm). Podobnie ocenić należy zmiany w sądownictwie –
wprowadzenie zasady nieusuwalności sędziów i ustanowienie samorządu sędziowskiego w
postaci Krajowej Rady Sądownictwa, co stanowiło istotny krok w ustanowieniu faktycznej
niezależności sądów i niezawisłości sędziów, aczkolwiek nie rozwiązywało problemów
związanych z jakością kadr sędziowskich20.
Najistotniejszą konsekwencję porozumienia osiągniętego przy „okrągłym stole” stały
się pierwsze w Europie Środkowej i Wschodniej wybory, które zawierały w sobie pierwiastek
nieskrępowanej gry sił politycznych. W tym kontekście najczęściej mówi się o w pełni
rywalizacyjnych wyborach do Senatu, umożliwiających swobodne (aczkolwiek symboliczne)
wypowiedzenie się obywateli w kwestii oceny rządów partii komunistycznej. Wymowa tego
rozstrzygnięcia będzie jednak słabsza, gdy zważy się rolę przypisaną Senatowi w systemie
politycznym. Na uwagę zasługuje natomiast uchwalenie w dniu 7.04.1989 r. nowej ustawy o
stowarzyszeniach, umożliwiającej w praktyce tworzenie partii politycznych. Ustawa ta
zrywała z monopolem, jaki na organizowanie aktywności społecznej posiadała partia
komunistyczna, dopuszczając zakładanie organizacji urzeczywistniających prawo czynnego,
niekontrolowanego udziału w życiu publicznym wszystkim obywatelom, bez względu na ich
przekonania. Była więc wyrazem nie tyle demokratyzacji, ile liberalizacji systemu
politycznego. W ten kierunek zmian wpisywała się także decyzja uruchomienia codziennej
gazety opozycji, stanowiącej alternatywne źródło informacji w stosunku do mediów
kontrolowanych przez komunistyczną władzę. W dniu 8.05.1989 r. ukazał się pierwszy numer
19 Zob. WWW.platforma.org/pl/dokumenty/rada-krajowa/ 20 Zainicjowanie procesu transformacji władzy sadowniczej w Polsce i związane z tym problemy omawia szerzej D. Skrzypiński, Władza sądownicza w procesie transformacji polskiego systemu politycznego w Polsce. Studium politologiczne, Wydawnictwo Uniwersytetu Wrocławskiego, Wrocław 2010, ss. 127-149.
11
„Gazety Wyborczej”, dzięki któremu opozycja (głównie zaś powołany u schyłku 1988 r.
Komitet Obywatelski przy Lechu Wałęsie) zyskała możliwość bezpośredniego docierania do
wyborców i ich mobilizacji. Jak się niebawem okazało, szansa ta została w pełni
wykorzystana. W nurt liberalizacji systemu politycznego wpisuje się też ustawodawstwo
„kościelne” – przede wszystkim ustawa z 17. 05. 1989 r. o stosunku Państwa do Kościoła
Katolickiego w Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej, likwidująca władzę państwa nad
„organizowaniem kultu publicznego i jego sprawowaniem” i wprowadzająca warunki dla
rzeczywistej swobody wyznania21. W ten sposób, przynajmniej niektóre z przewidzianych w
konstytucji PRL wolności obywatelskich utraciły swój deklaratywny i formalny charakter,
stając się częścią politycznej rzeczywistości. Zmiany te oceniać należy jako krok w kierunku
demokracji liberalnej.
2. Wybory „otwierające”
Przeprowadzone w dniach 4 i 18.06.1989 r. wybory do Sejmu miały charakter
kontraktowy, co oznacza, że podział mandatów został z góry określony. Na mocy porozumień
„okrągłego stołu” stronie rządowo- koalicyjnej (którą tworzyły Polska Zjednoczona Partia
Robotnicza, Zjednoczone Stronnictwo Ludowe oraz Stronnictwo Demokratyczne)
zagwarantowano 65% mandatów, a kandydatom niezależnym - 35% mandatów. Wybory
przeprowadzono w systemie większości bezwzględnej, w wariancie dwuturowym, a
wielomandatowych okręgach wyborczych, w których z góry określono liczbę miejsc
gwarantowanych dla partii komunistycznej i jej sojuszników oraz dla kandydatów
niezależnych. W praktyce, miejsca przypadające kandydatom niezależnym obsadzili
wyłącznie przedstawiciele „Solidarności”. Wybory do Sejmu stały się przede wszystkim
plebiscytem przeciwko komunizmowi, który partia komunistyczna zdecydowanie przegrała,
mimo uzyskania (wraz z sojusznikami) 65% mandatów do Sejmu.
Jeśli porównamy wybory z czerwca 1989 r. z innymi elekcjami „otwierającymi” w
Europie Środkowej i Wschodniej, to wyraźniej określimy ich cechy szczególne (poza faktem,
że były one jedynym przypadkiem wyborów, których rezultat określono w treści paktu
politycznego). W większości państw Europy Środkowej i Wschodniej, wybory „otwierające”
były również poprzedzone paktami politycznymi zawieranymi między komunistycznymi
21 Krytyczną analizę tzw. ustaw kościelnych przeprowadza K. Janowski, Polska rok 1989. W kręgu refleksji nad zmianą polityczną, Wydawnictwo WSP, Kielce 1998, ss. 32-47.
12
władzami a antykomunistyczną opozycją, obejmującymi m. in. ustalenia co do systemu
wyborczego, regulującego zasady pierwszej, w pełni rywalizacyjnej (lub jak w ZSRR,
nierytualnej) elekcji. Uzgodnienia te nie dotyczyły jednak wyniku wyborów, który pozostawał
sprawą otwartą. Przedmiotem licznych kontrowersji przy określaniu reguł gry w wyborach
„otwierających” były przede wszystkim dwie kwestie: typ systemu wyborczego oraz termin
przeprowadzenia wyborczej konfrontacji. Badacze podkreślają, że uczestnicy negocjacji w
sprawie ordynacji wyborczej proponowali rozwiązania odpowiadające ich interesom
politycznym – tj. maksymalizacji przewidywanych zysków. K. Dawisha i D. Steet zauważają, że
tam, gdzie ordynację wyborczą pisali przedstawiciele władz, przyjmowano system większości
bezwzględnej, praktykowany w okresie komunizmu, natomiast, gdy przeważała wola
opozycji – przyjmowano jakiś wariant systemu proporcjonalnego22. przypadek polski
wyróżnia się brakiem konfliktu co do typu systemu wyborczego, jaki – przejściowo – miał
obowiązywać w wyborach „otwierających”. Obie strony porozumienia miały różne wizje
proporcji mandatów w Sejmie, ale zgadzały się co do tego, że zarówno w „kontraktowym”
segmencie wyborów (Sejm), jak i całkowicie rywalizacyjnej (Senat) znajdzie zastosowanie ten
sam, większościowy system wyborczy w wariancie większości bezwzględnej, zakładającym
odbycie dwóch tur23. Wariant proporcjonalny nie był natomiast w ogóle – w odróżnieniu do
innych państw regionu – przedmiotem dyskusji.
Przedmiotem kontrowersji w Europie Środkowej i Wschodniej był też termin
przeprowadzenia wyborów. Również i w tym przypadku można dostrzec charakterystyczną
prawidłowość. Przedstawiciele obozu władzy opowiadali się na ogół za jak najszybszym
zorganizowaniem elekcji, licząc na to, że opozycja nie zdoła się do niej dostatecznie
zorganizować i przygotować. Opozycja natomiast opowiadała się za terminami późniejszymi,
zdając sobie sprawę z przewagi zasobów, jakimi dysponowały partie komunistyczne,
kontrolujące przede wszystkim media masowe. W Polsce, gdzie władze komunistyczne
obawiały się nadto drastycznego spadku poparcia dla komunistycznego rządu, na
zorganizowanie wyborów przeznaczono jedynie dwa miesiące. Zasoby organizacyjne
„Solidarności” okazały się wystarczające dla odniesienia wyborczego sukcesu, ukazując
równocześnie słabość opozycji, funkcjonującej poza ruchem Komitetów Obywatelskich,
22 K. Dawisha, D. Steet, Political Learning in Post-Communist Elections, East European Politics and Societies, 2006, vol. 20, Nr 4, s. 695. 23 Por. R. Chruściak, System wyborczy i wybory w Polsce 1989-1998. Parlamentarne spory i dyskusje, Dom Wydawniczy Elipsa, Warszawa 1999, ss. 11-20.
13
upoważnionym przez Krajową Komisję NSZZ „Solidarność” do kierowania kampanią
wyborczą24.
Sukces ten polegał na osiągnięciu jednocześnie kilku efektów, z których większość
miała symboliczny, ale jak się wkrótce okazało, dalekosiężny charakter. Po pierwsze,
przedstawiciele opozycji obsadzili 99 spośród 100 mandatów w Senacie, w warunkach
swobodnej rywalizacji politycznej, z czego aż 82 w pierwszej turze. Po drugie, z
przysługujących opozycji 161 mandatów, 160 uzyskała ona również w pierwszej turze. Dla
kontrastu, kandydaci ze strony rządowo-koalicyjnej zdobyli w pierwszej turze tylko 3 z
przyznanych im 296 miejsc. Po trzecie, w wyborach przepadła niemal cała (z wyjątkiem
dwóch osób) lista krajowa, na której znaleźli się kandydaci popierani przez kierownictwa
partii tworzących stronę rządowo-opozycyjną. Nie uzyskali oni bowiem wymaganej,
bezwzględnej większości głosów. Spowodowało to istotne komplikacje; w drodze
kompromisu ustalono, że przeprowadzone zostanie ponowne głosowanie, ale już nad innymi
kandydatami. Wybory ukazały wyraźnie, że partie obozu rządzącego nie panują nad sytuacją,
czego przejawem było m. in. i to, że w drugiej turze przechodzili często kandydaci partyjni,
popierani przez Komitety Obywatelskie. Z drugiej strony, „Solidarność” potwierdziła swoją
dominację po stronie opozycyjnej; do Sejmu nie wszedł żaden reprezentant nie mający
rekomendacji Komitetów Obywatelskich, do Senatu natomiast dostał się tylko jeden.
Wszystkie te okoliczności w pełni uzasadniają określenie czerwcowej elekcji mianem
„nokautu wyborczego”25, który zainkasował obóz rządzący.
Wybrany w czerwcu 1989 r. Sejm „kontraktowy” odznaczał się przede wszystkim
niezwykle wysokim procentem osób, nie mających doświadczeń parlamentarnych, co bez
wątpienia miało niekorzystny wpływ na jakość uchwalanych ustaw. Na ogólną liczbę 460
posłów aż 418 (90,1%) znalazło się w Sejmie po raz pierwszy26. Nie tworzyli oni jednak
zdyscyplinowanych frakcji parlamentarnych, a początkowa struktura polityczna Sejmu
(podział na kluby poselskie) uległa szybko dekompozycji. Miały na to wpływ zarówno
rozwiązanie PZPR i utworzenie dwóch nowych partii postkomunistycznych (SdRP i Polska
Unia Socjaldemokratyczna), co oznaczało rozbicie klubu poselskiego PZPR na dwie odrębne
frakcje, jak i wyodrębnianie się oddzielnych grup parlamentarnych z liczącego u początku
24 Zob. A. Dudek, Reglamentowana rewolucja…s. 280. 25 Tamże, ss. 273-333. 26 E. Nalewajko, W. Wesołowski, Five Terms of Polish Parliament, 1989-2005, The Journal of Legislative Studies, 2007, vol. 13, Nr 1, s. 69.
14
kadencji 161 posłów Obywatelskiego Klubu Parlamentarnego27. Wkrótce okazało się, że,
prócz tradycyjnych funkcji spełnianych przez organ władzy ustawodawczej, Sejm staje się –
jak ujęli to E. Nalewajko i W. Wesołowski – inkubatorem partii politycznych28. Sytuacja ta
przyczyniała się do komplikowania procesu decyzyjnego, na skutek coraz bardziej wyraźnego
zróżnicowania stanowisk politycznych i zaostrzającej się rywalizacji.
Wyniki wyborów czerwcowych były nie tylko zaskoczeniem dla wszystkich ich
uczestników, ale oznaczały też załamanie scenariuszy uzgodnionych przy okrągłym stole”.
Aczkolwiek 19 lipca 1989 r. Zgromadzenie Narodowe wybrało prezydentem RP przywódcę
komunistów, gen. Wojciecha Jaruzelskiego, wydarzenie to zostało poprzedzone propozycją
objęcia stanowiska premiera przez kandydata opozycji. Otworzyło to zupełnie nową
perspektywę polityczną. 17.08.1989 r. doszło do utworzenia koalicji „Solidarności” oraz
dwóch partii reprezentujących stronę koalicyjno - rządową (ZSL i SD). W ten sposób dobiegła
końca formuła „koalicyjnego sprawowania władzy” przez PZPR i stronnictwa sojusznicze.
Zawarcie koalicji przez wspomniane ugrupowania umożliwiło powołanie w dniu 24.08.1989
r. pierwszego w Europie Środkowej i Wschodniej rządu, kierowanego przez
niekomunistycznego premiera - Tadeusza Mazowieckiego. W gabinecie tym, będącym czymś
w rodzaju „wielkiej koalicji”, przedstawiciele partii komunistycznej otrzymali dwa tzw.
resorty siłowe (Ministerstwo Obrony Narodowej, Ministerstwo Spraw Wewnętrznych).
Ministrowie ci utracili swoje stanowiska dopiero w lipcu 1990 r. Powołanie
niekomunistycznego rządu nie wynikało z żadnych uzgodnień, ale z konkretnej sytuacji
politycznej, jaka wytworzyła się w wyniku „kontraktowych” wyborów, oznaczającej utratę
przez PZPR kontroli nad dalszym przebiegiem procesów politycznych.
Spośród dalszych wydarzeń, determinujących przebieg polskiej tranzycji ku
demokracji, nie przewidzianych scenariuszem uzgodnionym przy „okrągłym stole”, wymienić
należy rozwiązanie partii komunistycznej i rozpoczęcie procesu jej transformacji w
ugrupowanie nawiązujące do idei krzewionych przez socjaldemokracje europejskie
(Socjaldemokracja Rzeczypospolitej Polskiej, przekształcona w 1999 r. w Sojusz Lewicy
Demokratycznej). Aczkolwiek zmiana ta, w szerokim odczuciu społecznym nie została uznana
za wiarygodną, to – w świetle późniejszych doświadczeń – nie budzi wątpliwości fakt, że
SdRP nie poszła drogą wytyczoną przez partie komunistyczne Czech, NRD, Rosji czy Ukrainy,
27 Zmiany w politycznej strukturze Sejmu „kontraktowego” przedstawia szczegółowo A. Dudek, Historia polityczna Polski 1989 -2005, Wydawnictwo ARCANA, Kraków 2007, s. 88. 28 E. Nalewajko, W. Wesołowski, Five Terms…s. 76.
15
upodabniając się do partii-sukcesorek na Węgrzech i Litwie29. Zaowocowało to jej uznaniem
na arenie międzynarodowej i przyjęciem w 1996 r. do Międzynarodówki Socjalistycznej.
Mimo iż dwukrotnie zwyciężała w wyborach (1993 i 2001) nie udało się wszakże liderom
partii zbudowanie takiego jej potencjału koalicyjnego, który wykraczałby poza granice
sojuszu z wywodzącym się również z poprzedniego reżimu Polskim Stronnictwem Ludowym.
Cechą charakterystyczną polskiej lewicy było jednak znalezienie takiej formuły
organizacyjnej, która zapobiegła jej rozbiciu i umożliwiła – do 2004 r. - jedność działania,
zapewniającą efektywny udział w walce o władzę i faktyczny monopol po lewej stronie sceny
politycznej.
Najistotniejszym odstępstwem od porozumienia „okrągłego stołu” były jednak
powszechne wybory prezydenckie, do których doszło jesienią 1990 r. Również i to
wydarzenie nie wynikało ze z góry przyjętego planu, ale było, z jednej strony próbą
przyspieszenia przemian ustrojowych, czego nie gwarantował parlament zdominowany przez
przedstawicieli partii komunistycznej oraz wywodzący się z niej prezydent, z drugiej
natomiast – rozładowaniem konfliktu między wizjami reprezentowanymi przez głównych
aktorów opozycji – premiera Tadeusza Mazowieckiego, opowiadającego się za przemianami
ewolucyjnymi oraz przewodniczącego „Solidarności” – Lecha Wałęsę, dążącego do ich
przyspieszenia. Rezygnacja gen. Jaruzelskiego i zwycięstwo Lecha Wałęsy, który objął funkcję
prezydenta zmieniło całkowicie nowo tworzący się ład polityczny w Polsce. I nie chodzi tylko
o to, że powszechne wybory prezydenckie, w połączeniu z kompetencjami głowy państwa
nadały reżimowi politycznemu charakter zbliżony do semiprezydencjalizmu30. W
przeciwieństwie do innych państw Europy Środkowej i Wschodniej, wytworzyła się tu
bowiem sytuacja, w której jedynym centralnym organem państw, pochodzącym z pełni
rywalizacyjnych wyborów powszechnych stał się prezydent a nie parlament. Oznaczało to
istotną przewagę legitymizacyjną głowy państwa nad Sejmem. Powołanie prezydentury w
drodze powszechnych wyborów, przy równoczesnym utrzymaniu „kontraktowego
parlamentu” oznaczało też, że kolejny gabinet nie będzie odzwierciedlał konfiguracji
politycznej Sejmu, a będzie gabinetem fachowców i polityków, podległych przede wszystkim
prezydentowi. Podjęcie decyzji o powszechnych wyborach prezydenckich przyspieszyło też
29 Zob. szerzej A. Materska-Sosnowska, Socjaldemokracja Rzeczypospolitej Polskiej – dostosowanie syndykatu władzy do zasad demokracji parlamentarnej, Dom Wydawniczy Elipsa, Warszawa 2006. 30 Zob. J. Wiatr, J. Raciborski, J. Bartkowski, B. Frątczak-Rudnicka, J. Kilian, Demokracja polska 1989-2003, Wydawnictwo Naukowe Scholar, Warszawa 2003, s. 82.
16
proces dekompozycji „solidarnościowej” opozycji, w której wyodrębniły się organizacyjnie
dwa rywalizujące ze sobą nurty: popierający Lecha Wałęsę w wyborach prezydenckich
(Porozumienie Centrum) oraz skupiony wokół rządu i premiera Tadeusza Mazowieckiego
(Ruch Obywatelski Akcja Demokratyczna). W ten sposób zaczęły się kształtować zręby
polskiego systemu partyjnego.
O ile wybory do Sejmu „kontraktowego stanowiły odpowiedź na pytanie o ocenę
komunizmu, a ich podstawowym efektem stało się rozstrzygnięcie dylematu: komunizm czy
demokracja, o tyle w wyborach prezydenckich ujawnił się nowy konflikt polityczny. Nie miały
one przynieść odpowiedzi na pytanie, czy odchodzić od komunizmu, ale jak to uczynić.
Istotnym elementem rywalizacji wyborczej było też to, w jakim kierunku zmierzać ma
reforma instytucji politycznych. W ten sposób dokonało się to, co czescy politolodzy nazwali
rewitalizacją sporu o charakter reżimu politycznego31. W wyborach prezydenckich
zaprezentowano różne koncepcje zakresu i tempa przejścia od komunizmu ku demokracji
oraz zarysowano odmienne wizje ustrojowe, skłaniające się bądź ku parlamentaryzmowi
bądź ku silnej władzy prezydenckiej. Spór ten przybierać będzie na sile i zostanie ostatecznie,
choć nie do końca konsekwentnie, rozstrzygnięty w Konstytucji z 1997 r. Z całą mocą ujawnił
się też spór dotyczący rozliczenia przeszłości.
Aczkolwiek Sejm „kontraktowy” traktowany był przez część elit politycznych jako
niereprezentatywny i pozbawiony legitymacji do uchwalenia nowej konstytucji, nie oznacza
to, że nie odegrał istotnej roli w kształtowaniu nowego porządku gospodarczego i
politycznego przyszłej III Rzeczypospolitej. Przede wszystkim stał się on miejscem debaty
politycznej, umożliwiającej ujawnienie różnorodności stanowisk i, co ważniejsze, krytykę
poczynań rządu, upodobniając się tym samym do demokratycznych parlamentów. Z dnia na
dzień zniknęła praktyka jednomyślności głosowania. Podjęto również wiele istotnych
inicjatyw legislacyjnych, umożliwiających demokratyzację życia politycznego w jego różnych
wymiarach i obszarach. Jak już wspomniano, w grudniu 1989 r. dokonano zmiany konstytucji,
usuwając z niej wszystkie przepisy, które poświadczały socjalistyczny charakter państwa i
gospodarki i stwarzając tym samym prawne ramy procesu demokratyzacji oraz transformacji
ekonomicznej. Jeszcze wcześniej, bo w listopadzie zlikwidowano Urząd do spraw Wyznań,
stanowiący element systemu nadzoru państwa nad Kościołem. W marcu 1990 r. uchwalono
31 V. Hloušek, L. Kopeček, Cleavages In the Contemporary Czech and Slovak Politics. Between Persistence and Change, East European Politics and Societies, 2008, vol. 22, nr 3, s. 521 i n.
17
nowoczesną, wzorowaną na Europejskiej Karcie Samorządu Terytorialnego ustawę o
samorządzie gminnym oraz ordynację wyborczą, zapewniającą warunki dla swobodnej
rywalizacji (pierwsze, całkowicie demokratyczne wybory do rad gmin, będące równocześnie
pierwszą konfrontacją polityczną tego rodzaju w powojennej Polsce, odbyły się w maju 1990
r.). Tym samym dokonano restytucji samorządu lokalnego, który w czasach komunistycznych
był samorządem tylko z nazwy, i to dopiero od 1973 r. W kwietniu 1990 r. dokonano
zasadniczej przebudowy instytucji działających w ramach resortu spraw wewnętrznych,
likwidując Służbę Bezpieczeństwa (w to miejsce powstał Urząd Ochrony Państwa) oraz
Milicję Obywatelską (zastąpioną Policją). Biorąc pod uwagę fakt, że wcześniej
przeprowadzono weryfikację funkcjonariuszy SB, można przyjąć, że aparat represji,
podporządkowany partii komunistycznej i stanowiący jej „zbrojne ramię”, został w
znaczącym stopniu zdemontowany, chociaż podjęte w tym zakresie działania nie zadowoliły
bardziej radykalnych zwolenników zerwania z przeszłością. Również w kwietniu zniesiono
kolejną z podstaw komunistycznego systemu politycznego, jaką była cenzura, likwidując
Główny Urząd Kontroli Prasy, Publikacji i Widowisk. W maju 1990 r. uchwalona została
ustawa o partiach politycznych, gwarantująca swobodę ich zakładania oraz precyzująca
zasady ich działania. W lipcu 1990 r. uchwalono ustawę o prywatyzacji przedsiębiorstw,
otwierającą drogę ku reformie gospodarczej. We wrześniu 1990 r. zdecydowano o
powszechnych wyborach prezydenckich, określając zasady oraz termin ich przeprowadzenia.
Podjęto również – choć nie zakończono – prace nad nową konstytucją. I chociaż Sejm nie
spełnił wyznaczonej mu porozumieniami „okrągłego stołu” funkcji konstytuanty, spotykając
się przede wszystkim z zarzutem braku społecznej legitymacji, to bez wątpienia przyczynił się
on do demontażu komunistycznego systemu politycznego i położył pod dalsze zmiany
polityczne, prowadzące do konsolidacji demokracji w Polsce32.
W wyniku nierównowagi legitymizacyjnej parlamentu i prezydenta istotnego
znaczenia nabrało przyspieszenie rywalizacyjnych wyborów do Sejmu (przypomnijmy, że
scenariusz uzgodniony przy „okrągłym stole” przewidywał, ze odbędą się one w 1993 r.).
Aczkolwiek termin ten uległ przesunięciu, to i tak pierwsze parlamentarne wybory w Polsce,
w wyniku których uformowano partyjne zaplecze dla rządu, odbyły się później niż w Bułgarii,
Rumunii, Czechosłowacji, NRD czy na Węgrzech. Miało to o tyle istotne znaczenie, że
32 Zob. szerzej M. Chmaj, Sejm „kontraktowy” w transformacji systemu politycznego Rzeczypospolitej Polskiej, Wydawnictwo Uniwersytetu Marii Curie-Skłodowskiej, Lublin 1996.
18
dokonały się one w warunkach znacznego rozdrobnienia sceny politycznej,
odzwierciedlającego przede wszystkim defragmentaryzację antykomunistycznej opozycji,
do konfrontacji z którą przystąpiła, transformująca się programowo i organizacyjnie, ale nie
ciesząca się społecznym poparciem, partia postkomunistyczna. Okres, jak upłynął od
„okrągłego stołu”, zaowocował drastycznym, żywiołowym przyrostem partii politycznych,
słabo powiązanych z elektoratem. Tworzyły się one, jak już wspomniano, głównie w Sejmie,
co spowodowało, że – w atmosferze gwałtownych sporów – przyjęto ordynację wyjątkowo
korzystną dla słabych ugrupowań, a więc takich, które tworzyły parlamentarną większość.
Ordynacja z 1991 r. należała do grona skrajnie proporcjonalnych, przewidując duże okręgi
wyborcze, brak progów zaporowych oraz formułę najwyższych średnich w wersji Hare-
Niemeyera. Jej kształt był efektem politycznego rozczłonkowania „kontraktowego” Sejmu,
ale równocześnie stał się przyczyną jego pogłębienia. W pierwszych rywalizacyjnych
wyborach dostali się do Sejmu przedstawiciele 29 komitetów wyborczych (7 z nich uzyskało
po jednym mandacie). Poziom rozczłonkowania parlamentu był najwyższy w Europie;
efektywna liczba partii, mierzona na poziomie wyborczym wyniosła blisko 14%, a na
poziomie parlamentarnym niecałe 10%. Najsilniejsze ugrupowanie uzyskało nieco ponad
12% głosów, a dwa najsilniejsze łącznie – nieco ponad 24%. Liczba partii dysponujących
łącznie ponad połową mandatów wyniosła 5. Nic też dziwnego, że utworzenie
większościowej koalicji okazało się niemożliwe, a dwa mniejszościowe gabinety powołane w
latach 1991-1993 okazały się niezdolne do utrzymania poparcia parlamentu przez dłuższy
okres. W rezultacie, po uchwaleniu wotum nieufności dla drugiego z nich, prezydent skrócił
kadencję Sejmu i zarządził kolejne przedterminowe wybory, które odbyły się jesienią 1993 r.
Pierwsze rywalizacyjne wybory w Polsce odbywały się zatem w innych warunkach niż
w większości państw Europy Środkowej i Wschodniej. Procesy demokratyzacyjne były już
znacznie zaawansowane. Scena partyjna została zabudowana przez znaczną ilość partii
politycznych, prezentujących szerokie spektrum orientacji politycznych. Partie wywodzące
się ze starego reżimu dokonały reorganizacji. W systemie politycznym istniały już instytucje
pochodzące z wolnych wyborów – Senat, prezydent, rady gminne. Podjęto zakrojoną na
szeroką skalę reformę gospodarki, wybierając – w przeciwieństwie do Czech, Słowacji,
Węgier, Litwy, Bułgarii czy Rumunii – wariant terapii szokowej, której społeczne, często
bolesne, skutki ujawniły się w 1991 r. w całej pełni. W rywalizacji politycznej ujawnił się nie
tylko konflikt wokół oceny komunizmu (partia postkomunistyczna była jedną z wielu, które
19
ubiegały się o miejsca w Sejmie i je uzyskały), ale także i podział na tle stosunku do podjętych
reform gospodarczych, zwłaszcza zaś – ich tempa i zakresu. Rywalizacja ta miała charakter
wielobiegunowy, a partia postkomunistyczna nie stała się jedną z głównych stron konfliktu
politycznego. Ta odmienność warunków, połączona ze skrajnie proporcjonalnym, nie
zawierającym progów systemem wyborczym, spowodowała, że wyniki pierwszej
rywalizacyjnej konfrontacji w Polsce odbiegały zasadniczo od rezultatów wcześniejszych
elekcji „otwierających” w innych krajach, tak pod względem koncentracji systemu partyjnego
(procentu głosów i mandatów zdobytych przez zwycięzców wyborów oraz dwie najsilniejsze
partie, który był zdecydowanie najniższy), jak z uwagi na niezwykle wysoką wartość
efektywnej liczby partii, zarówno na poziomie wyborczym, jak i – zwłaszcza - na
parlamentarnym. Efektem tego rozdrobnienia stała się nietypowa sytuacja, w której dla
zbudowania minimalnie zwycięskiej koalicji, trzeba było co najmniej pięciu partii.
Nie podważa to w niczym doniosłości faktu, że wybory z 1991 r. były pierwszą,
całkowicie rywalizacyjną konfrontacją. Istotne znaczenie ma jednak to, że przyniosły one
sukces ugrupowaniom antykomunistycznym, działającym wszakże w znacznym rozproszeniu.
Żadne z nich nie zdołało wypracować sobie przewagi nad swymi rywalami, a układ sił, jaki
ukształtował się w parlamencie charakteryzował się nie tylko rozdrobnieniem, ale także i
wysokim poziomem zrównoważenia (aż siedem partii uzyskało poparcie w granicach 7-12%).
Na tle sfragmentaryzowanej prawicy, wynik uzyskany przez formację postkomunistyczną
(11,99% głosów) był drugim z kolei, co nie przekreśla tego, że SdRP stała się ugrupowaniem
izolowanym, pozbawionym możliwości udziału w jakimkolwiek koalicyjnym rządzie. Wybory
z 1991 r. były więc przede wszystkim wewnętrzną rywalizacją obozu postsolidarnościowego,
a nie bardziej lub mniej równorzędną walką środowiska postkomunistycznego z
antykomunistycznym (jak działo się to w tej fazie rozwoju politycznego w Czechach, Słowenii,
Bułgarii, Rumunii czy na Litwie). Niezależnie jednak od rozstrzygnięcia, wybory z 1991 r.
doprowadziły do zakończenia procesu nadawania organom władzy publicznej charakteru
przedstawicielskiego, doprowadzając do powstania rządu wyłonionego w następstwie
demokratycznych wyborów. Jak się jednak wkrótce okazało, nie okazał się on zdolny do
zaproponowania polityki, która zyskałaby aprobatę większości parlamentarnej. Zarówno
gabinet Jana Olszewskiego, jak i Hanny Suchockiej były wielopartyjnymi koalicjami
mniejszościowymi, uwikłanymi w konflikt z prezydentem oraz z trudem zdobywającymi
poparcie Sejmu dla swoich inicjatyw. Nie zmienia to faktu, że były one pierwszymi
20
gabinetami stanowiącymi emanację woli elektoratu. Nie da się też zaprzeczyć, że działały one
na własny rachunek, ponosząc za swoje poczynania pełną odpowiedzialność. Choć pierwszy
rząd pochodzący z wyborów i mający poparcie stabilnej większości parlamentarnej,
umożliwiające zaproponowanie własnej wizji polityki wewnętrznej i zagranicznej utworzony
został dopiero po wyborach z 1993 r., to właśnie rok 1991 można uznać za zakończenie
procesu przejścia ku demokracji. Data ta – umownie - początkuje fazę konsolidacji
demokracji w Polsce.
3. Polskie przejście ku demokracji w świetle teorii
Rozprzestrzenienie się fali demokratyzacji na kraje należące do bloku
komunistycznego, wywołane jego rozpadem wywołało kolejną fazę debat naukowych
poświęconych teorii przechodzenia od autorytaryzmu ku demokracji. W debacie tej,
podstawowym pytaniem staje się to, na ile doświadczenia państw, które weszły na drogę
przemian politycznych w ramach tzw. „trzeciej fali” demokratyzacji – zapoczątkowanej
zdaniem S. Huntingtona wydarzeniami w Portugalii w 1974 r. – mogą stanowić podstawę
teoretycznych uogólnień dla procesów zachodzących w Europie Środkowej i Wschodniej po
1989 roku. Jedną z zasadniczych wątpliwości, jakie zrodziły się po upadku komunizmu było
to, czy przemiany zachodzące w państwach należących do bloku komunistycznego można
potraktować tak samo, jak te, które dokonały się wcześniej w Europie Południowej czy
innych regionach świata, czy też stanowią one odrębną falę demokratyzacji,
charakteryzującą się nie występującymi wcześniej cechami.
Jednym z argumentów na rzecz wyodrębnienia kolejnej fali demokratyzacji było
wskazanie na odrębność zadań, jakie stanęły przed architektami zmiany politycznej w
państwach pokomunistycznych. W ramach „trzeciej fali” przejście od autorytaryzmu ku
demokracji oznaczało konieczność modernizacji instytucji i procedur politycznych.
Modernizacja ta odbywała się w ustabilizowanych i nie ulegających przebudowie warunkach
ekonomicznych (gospodarka rynkowa) oraz w ramach ukształtowanych wspólnot
politycznych (istnienie państw narodowych o określonych granicach). Upadek komunizmu
wiązał się natomiast z koniecznością demontażu gospodarki centralnie sterowanej i
zastąpienia jej gospodarką rynkową oraz – przynajmniej w niektórych przypadkach – z
koniecznością utworzenia efektywnie funkcjonującego państwa narodowego (jak np. w
Słowacji) bądź stworzenia narodowej wspólnoty politycznej (jak np. na Ukrainie).
21
Okoliczności, w jakich odbywa się przejście od komunizmu ku pokomunistycznej demokracji
skłoniły badaczy do stwierdzenia, że w państwach Europy Środkowej i Wschodniej mamy do
czynienia z „potrójną” (triple)33, lub nawet „poczwórną” (quadruple)34 tranzycją, która
uzasadnia wyodrębnienie „czwartej” – a w przypadku państw b. ZSRR – „piątej” fali
demokratyzacji35.
Trzeba jednak wyraźnie podkreślić, że przypadek polski potwierdza niektóre tylko
argumenty rzeczników wyróżnienia „czwartej” fali. Najistotniejszym z nich jest konieczność
równoległego przeprowadzenia transformacji politycznej i gospodarczej. Zmiany w obu
obszarach zainicjowane zostały jednak jeszcze przed podjęciem decyzji o wejściu na ścieżkę
demokratyzacji. Reforma gospodarcza, zwana w języku publicystyki „terapią szokową”, była
– z uwagi na jej zasięg oraz szybkość wdrożenia – jednym z najbardziej radykalnych posunięć
pierwszego niekomunistycznego rządu, który rozpoczął swoją działalność już jesienią 1989 r.,
a więc najwcześniej w regionie. Kontrastuje to wyraźnie z sytuacją w takich państwach, jak
Węgry, Czechy, Słowacja czy Słowenia, nie mówiąc o Bułgarii czy Rumunii, gdzie reformy
gospodarcze starano się odwlec w czasie. Społeczne koszty „terapii szokowej”, kojarzonej z
nazwiskiem Leszka Balcerowicza, mogą być czynnikiem wyjaśniającym stosunkowo szybki
powrót do władzy przedstawicieli starego reżimu (partia postkomunistyczna wystąpiła w
wyborach 1993 r., jako obrońca interesów grup pokrzywdzonych transformacją
ekonomiczną, utrzymując się w tej roli do 2005 r.). Nie przypomina to doświadczeń państw,
które weszły na drogę demokratyzacji w latach siedemdziesiątych i osiemdziesiątych XX
stulecia.
Innym argumentem na rzecz wyodrębnienia „czwartej” bądź „piątej” fali
demokratyzacji jest konieczność uformowania nie istniejącej wcześniej wspólnoty
politycznej. 36 Należy tu jednak wyraźnie podkreślić, że Polska nie musiała budować państwa
narodowego (state-building) - jak np. Słowacja - ani tworzyć na nowo wspólnoty narodowej
(nation-building) – jak Ukraina czy Bośnia-Hercegowina. Władze polskie nie wysuwały
roszczeń terytorialnych pod czyimkolwiek adresem, ani też nie były adresatem takich
roszczeń (najbardziej drażliwa kwestia granicy polsko-niemieckiej została rozwiązana
33 Zob. C. Offe, Drogi transformacji. Doświadczenia wschodnioeuropejskie i wschodnioniemieckie, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 1999, ss. 42-56. 34 T. Kuzio, Transition in Post-Communist States: Triple or Quadruple”? Politics, 2001, vol. 21, Nr 3, ss. 168-177. 35 Tak A. Ágh, Globalization and Central-East European Countries’ Democratization: The Fourth Wave, w, R. Markowski, E. Wnuk-Lipiński (eds), Transformative Paths in Central and Eastern Europe, Institute of Political Studies Polish Academy of Sciences, Warsaw 2001, s. 94. 36 D. Rustow, Transitions Towards Democracy, Transition to Democracy. Toward a Dynamic Model, Comparative Politics, 1970, vol. 2, Nr 3, ss. 350-352.
22
podpisaniem porozumienia w Warszawie, półtora miesiąca po zjednoczeniu Niemiec)37. Nie
musiała się też borykać z problemem znaczącej mniejszości narodowej w swoich granicach
(jak np. Estonia, Łotwa, Słowacja, Bułgaria czy Rumunia). Upodabnia to tranzycję polską do
tej, jaka dokonała się w ramach „trzeciej fali” w Europie Południowej czy Ameryce Łacińskiej.
Jakie czynniki mają najistotniejsze znaczenie dla pomyślnego i w miarę szybkiego
zamknięcia okresu przejściowego? Jednym z nich jest charakter przejścia od autorytaryzmu
ku demokracji. Charakteryzuje się ono dominacją elit (i kontrelit) politycznych oraz
stosunkowo niskim poziomem mobilizacji politycznej mas. W przeciwieństwie do
Czechosłowacji, NRD, republik nadbałtyckich czy Rumunii, ustępstwa władzy, otwierające de
facto drogę do demokratycznych przemian, nie były bezpośrednim rezultatem zbiorowych
demonstracji, jak działo się to w 1980 r. Wprawdzie wiosną i latem 1988 r. przez kraj
przetoczyła się fala strajków, ale były one raczej katalizatorem decyzji o przystąpieniu do
rozmów, niż próbą wywarcia nacisku na ich efekt (obradom „okrągłego stołu” nie
towarzyszyły protesty uliczne). Nie zmienia to faktu, że „okrągły stół” był widomym
dowodem i rezultatem niepowodzenia reform inicjowanych przez władze w latach
osiemdziesiątych pod presją społecznych protestów. Tym, co wyróżnia Polskę na tle innych
krajów regionu, jest przede wszystkim wspomniany już wysoki poziom konsolidacji opozycji,
która przystępowała do rozmów jako zorganizowana siła polityczna, dysponująca nie tylko
poparciem społecznym, ale także innymi niezbędnymi zasobami, zwłaszcza kadrami i
strukturami terenowymi. Z drugiej strony, fakt, że w podjęciu tej decyzji wzięła wyłącznie
część elity i kontrelity politycznej, uzgadniając scenariusz przyszłych działań, wcale nie
zapobiegł napięciom i konfliktom, widocznym w pierwszej fazie przejścia, ani też nie
zapewnił hiszpańskiej drogi ku demokracji, która dla zwolenników ewolucyjnej reformy
wydawała się wówczas najbardziej odpowiednia. Analiza doświadczeń polskich potwierdza
to, że „czysty” pakt polityczny, rozumiany jako ugoda równoprawnych partnerów nie jest
jedyną formą prowadzącą do ustanowienia stabilnej demokracji, ale też i to, że elementy
„paktowania” nie oznaczają uznania zawartej ugody za wiążącą wszystkich uczestników gry
politycznej.
37 Zob. A. Dudek, Historia polityczna Polski….ss. 61-64.
23
Przypadek polski nie potwierdza nadto automatycznego związku między formą
przejścia a postacią, jaka się z niego wyłania, przewidywanego przez niektórych badaczy.
Efektem procesu przejścia w Polsce jest demokracja łącząca cechy elitystycznej (wysoki
poziom rywalizacji elit o władzę) i wyborczej (niski poziom zaangażowania społeczeństwa w
procesy polityczne, powiązany ze zdecydowanie słabą frekwencją wyborczą). Pakt polityczny
nie doprowadził do ukształtowania się polityki opartej na uzgodnieniu i kompromisie. Jej
konfrontacyjny charakter – czego dowodzą przede wszystkim relacje między rządzącymi a
opozycją – utrzymuje się po dziś dzień.
Wedle powszechnej opinii Polska należy do grupy krajów, w których okres
przejściowy zakończył się sukcesem, a konsolidacja demokracji postępuje bez istotniejszych
przeszkód. Demokratyzacja objęła wszystkie trzy fazy wyszczególniane w literaturze:
rozciągniętą w czasie liberalizację reżimu komunistycznego (na którą składają się
wymuszone reformy w 1980 r., podejmowane w obliczu grożącej rewolucji oraz nieudane
narzucenie reform podtrzymujących przy życiu system komunistyczny w drugiej połowie lat
osiemdziesiątych), przejście (tranzycję), obejmującą zawarcie paktu politycznego, odbycie
wyborów „otwierających” i ustanowienie zrębu rozwiązań instytucjonalnych oraz
umacnianie (konsolidację) demokratycznych reguł gry. Mimo eskalacji konfliktów
politycznych widocznej w niektórych momentach (lata 1993-1995 oraz 2005-2010), reguły te
nie zostały przez nikogo podważone. Wprawdzie partycypacja polityczna jest w Polsce płytka
(co wyraża się przede wszystkim w nikłej frekwencji oraz niskim poziomie zaangażowania w
działalności organizacji pozarządowych), wybory parlamentarne, prezydenckie czy
samorządowe spełniają swoją legitymizującą funkcję, a ich wyniki nie są kwestionowane. Ani
kondycja gospodarcza w końcu lat osiemdziesiątych, ani dziedzictwo polityczne (demokrację
w II Rzeczypospolitej zakończył przewrót majowy w 1926 r.) nie były czynnikami
sprzyjającymi udanemu przejściu ku demokracji, w rozumieniu paradygmatu funkcjonalnego.
Przed Polakami nie stanęły też – jak była już o tym mowa – problemy związane z
budową (odbudową) państwowości czy z tożsamością narodową. Na trudności napotkało
natomiast - głównie z uwagi na ostrość konfliktów związanych z oceną przeszłości -
ukształtowanie demokratycznej, obywatelskiej wspólnoty politycznej, odrzucającej
ekskluzję polityczną, legitymującej wszystkich uczestników rywalizacji politycznej oraz
24
funkcjonującej w oparciu o standardy prodemokratycznej kultury politycznej. Analiza
wydarzeń i procesów politycznych, zachodzących po 1989 roku na arenie wyborczej,
parlamentarnej i gabinetowej polskiego systemu politycznego wskazuje na fakt, że jest to
główne wyzwanie, jakie pojawiło się na polskiej drodze ku demokracji.
Prof. dr hab. Andrzej Antoszewski, politolog, profesor Uniwersytetu Wrocławskiego
(Instytut Politologii), członek Centralnej Komisji do spraw Stopni Naukowych i Tytułu
Naukowego. Zajmuje się teorią demokracji, procesami przemian politycznych w Europie
Środkowej i Wschodniej oraz partiami i systemami partyjnymi.
25
Recommended