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UNIVERSIDADE FEDERAL DO RIO GRANDE DO NORTE
CENTRO DE CIÊNCIAS SOCIAIS APLICADAS
DEPARTAMENTO DE CIÊNCIAS CONTÁBEIS
CURSO DE CIÊNCIAS CONTÁBEIS
CARINA OLIVEIRA RIBEIRO
RECEITAS ORÇAMENTÁRIAS E CICLOS POLÍTICOS: EVIDÊNCIAS
NOS ESTADOS BRASILEIROS
Natal/RN
2018
CARINA OLIVEIRA RIBEIRO
RECEITAS ORÇAMENTÁRIAS E CICLOS POLÍTICOS: EVIDÊNCIAS
NOS ESTADOS BRASILEIROS
Monografia apresentada à Coordenação do
Curso de Ciências Contábeis da Universidade
Federal do Rio Grande do Norte como requisito
para obtenção do título de Bacharel em
Ciências Contábeis.
Orientador: Prof. MSc. Luis Manuel Esteves
da Rocha Vieira.
Natal/RN
2018
Universidade Federal do Rio Grande do Norte - UFRN
Sistema de Bibliotecas - SISBI
Catalogação de Publicação na Fonte. UFRN - Biblioteca Setorial do Centro Ciências Sociais Aplicadas - CCSA
Ribeiro, Carina Oliveira.
Receitas orçamentárias e ciclos políticos: evidências nos estados brasileiros / Carina Oliveira Ribeiro. - 2018.
46f.: il.
Monografia (Graduação em Ciências Contábeis) - Universidade
Federal do Rio Grande do Norte, Centro de Ciência Sociais
Aplicadas, Departamento de Ciências Contábeis.Natal, RN, 2018. Orientador: Prof. Me. Luis Manuel Esteves da Rocha Vieira.
1. Ciclos políticos - Monografia. 2. Receitas orçamentárias - Monografia. 3. Primeiro mandato eleitoral - Monografia. 4.
Estados brasileiros - - Monografia. 5. Orçamento público - Monografia. I. Vieira, Luis Manuel Esteves da Rocha. II.
Universidade Federal do Rio Grande do Norte. III. Título.
RN/UF/Biblioteca Setorial do CCSA CDU 336.14:657
Elaborado por Eliane Leal Duarte - CRB-15/355
CARINA OLIVEIRA RIBEIRO
RECEITAS ORÇAMENTÁRIAS E CICLOS POLÍTICOS: EVIDÊNCIAS
NOS ESTADOS BRASILEIROS
Monografia apresentada à Coordenação do Curso
de Ciências Contábeis da Universidade Federal do
Rio Grande do Norte como requisito para obtenção
do título de Bacharel em Ciências Contábeis.
Apresentado em: _____/_____/________.
BANCA EXAMINADORA
___________________________________________
Prof. MSc. Luis Manuel Esteves da Rocha Vieira
Orientador
___________________________________________
Prof. MSc. Yuri Gomes Paiva Azevedo
Examinador
___________________________________________
Prof. MSc. Roberto José Vieira de Sousa Lima
Examinador
Natal/RN
2018
DEDICATÓRIA
Dedico este trabalho ao meu pai, João Nelson (in
memoriam) e à minha mãe, Quitéria.
AGRADECIMENTOS
À minha mãe, Quitéria, por tudo que abdicou por mim, por apoiar minhas decisões e me
aconselhar sempre. Obrigada por acreditar em mim. Obrigada pela força, pela dedicação e
amor.
Ao meu pai, João Nelson, por todas a vezes que não tirou minhas dúvidas sem antes me
pedir para consultar o Aurélio ou pesquisar um pouco mais. Agradeço pelo incentivo e me
orgulho de ter convivido com o grande intelectual que foi. Me sinto feliz por saber que agora
está bem.
Ao meu namorado, Andriewer, por ser um companheiro presente, por me transmitir paz
e segurança, além da paciência sem igual.
Aos meus tios, Jeovani e Rosa, por sempre me incentivarem nos estudos e representarem
um exemplo de família para mim. Agradeço também a Jeovana, Jéssica e Rochester, meus
irmãos do coração, que torcem por mim em todos os aspectos da vida e estão presentes nas
minhas melhores memórias. Obrigada!
À Jeovana e Jalerson, agradeço pela disponibilidade em tirar minhas dúvidas via
chamada de vídeo, mesmo estando do outro lado do mundo. Sou grata por serem especiais em
tantos sutis gestos, sempre.
Às minhas amigas de infância, Hayanne e Flávia, espero tê-las por perto em todas as
conquistas da vida.
Agradeço a todos os professores do curso de Ciências Contábeis, e cito com admiração
Josué Lins, Edzana Lucena, Danielle Rocha e João Maria. Em especial, agradeço ao meu
orientador, Luis Manuel Esteves da Rocha Vieira, pela atenção desde o início da orientação.
“Ninguém vale pelo que sabe, mas pelo que faz com aquilo que sabe.”
Leonardo Boff
RESUMO
A partir da década de 1990, os Estados brasileiros passaram a desempenhar suas funções mais
claramente, impulsionando a realização de pesquisas sobre os ciclos políticos orçamentários, a
partir da execução orçamentária federal e sua relação com o período eleitoral dos Estados,
municípios, União e Distrito Federal. Com base em diversas pesquisas que buscam por
evidências de ciclos políticos, esta objetivou analisar se fatores como o político estar em seu
primeiro mandato eleitoral, a combinação de ser primeiro mandato e ano eleitoral e a
recondução do mesmo partido político, influenciam as receitas públicas orçamentárias. Para
avaliar esta relação, foram coletados os dados referentes às receitas orçamentárias dos Estados
brasileiros, após a instauração da Lei de Responsabilidade Fiscal, correspondentes aos anos de
2002 a 2014. Para esta análise foram utilizados dados em painel, por se tratar de uma análise
longitudinal. Observou-se que os fatores expostos exerceram influência significativa sobre
algumas classes das receitas orçamentárias brasileiras. Destacam-se as receitas correntes de
contribuição, em que o fato do político estar em seu primeiro mandato, bem como a recondução
do mesmo partido político ao governo, impactam negativamente estas receitas.
Palavras-Chave: Ciclos políticos; Receitas orçamentárias; Primeiro mandato eleitoral; Estados
brasileiros.
ABSTRACT
From the 1990s, the Brazilian states started to perform their functions more clearly, impelling
research on the budgetary political cycles, starting from the federal budgetary execution and its
relation with the electoral period. Based on researches that search for evidences of budgetary
political cycles, this research aimed to analyze the electoral mandates of the 26 States of the
Brazilian federation, through dummies that identify the four years of the first electoral mandate
and also only the electoral year of the governors that exercise the first term, moreover the
dummy that identifies if the reappointment of the political party causes influence in the classes
of budget revenues. In order to evaluate this relationship, the data referring to the budgetary
revenues of the Brazilian States to the years from 2002 to 2014 were collected, considering the
introduction of the Fiscal Responsibility Law. The Federal District was excluded from the data
collection because of its fiscal and management peculiarities. Panel data were used because
since it is a longitudinal analysis. The research observed that the dummies used exert significant
influence on some classes of Brazilian budget revenues.
Keywords: Political cycles; Budgetary revenues; First electoral mandate; Brazilian states.
LISTA DE QUADROS
Quadro 1 – Codificação das receitas orçamentárias...................................................................21
Quadro 2 – Classificação dos modelos de ciclos políticos.........................................................23
Quadro 3 – Pilares das melhores práticas de transparência da OCDE........................................28
Quadro 4 – Principais demonstrações contábeis e informações possivelmente relevantes para a
caracterização dos ciclos políticos.............................................................................................31
LISTA DE TABELAS
Tabela 1 – Descrição das Variáveis Dependentes......................................................................35
Tabela 2 – Descrição das Variáveis Independentes....................................................................35
Tabela 3 – Descrição das variáveis de Controle.........................................................................36
Tabela 4 – Análise das classes das receitas orçamentárias – Parte 1..........................................38
Tabela 5 – Análise das classes das receitas orçamentárias – Parte 2..........................................39
Tabela 6 – Análise das classes das receitas orçamentárias – Parte 3........................................40
LISTA DE FIGURAS
Figura 1 – Ciclos político-econômico segundo Nordhaus (1975)..............................................23
Figura 2 – Ciclo político-econômico segundo Alesina (1987)...................................................26
Figura 3 – Anos do ciclo eleitoral segundo Galli e Rossi (2002).............................................27
LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS
CF Constituição Federal
LRF Lei de Responsabilidade Fiscal
PPA Plano Plurianual
LDO Lei de Diretrizes Orçamentárias
LOA Lei Orçamentária Anual
MCASP Manual de Contabilidade Aplicada ao Setor Público
SOF Secretaria de Orçamento Federal
STN Secretaria do Tesouro Nacional
OCDE Organização para Cooperação e Desenvolvimento Econômico
IBGE Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística
TSE Tribunal Superior Eleitoral
Siconfi Sistema de Informações Contábeis e Fiscais do Setor Público Brasileiro
SUMÁRIO
1 INTRODUÇÃO.................................................................................................................14
1.1 CONTEXTUALIZAÇÃO E PROBLEMA.........................................................................14
1.2 OBJETIVOS DA PESQUISA.............................................................................................16
1.2.1 Objetivo Geral...............................................................................................................16
1.2.2 Objetivo Específico.......................................................................................................16
1.3 JUSTIFICATIVA................................................................................................................17
2 FUNDAMENTAÇÃO TEÓRICA...................................................................................19
2.1 CLASSIFICAÇÃO DAS RECEITAS ORÇAMENTÁRIAS.............................................19
2.2 A TEORIA DOS CICLOS POLÍTICO-ECONÔMICOS....................................................22
2.2.1 Ciclos Políticos Oportunistas com Expectativas Adaptativas........................................23
2.2.2 Ciclos Políticos Oportunistas com Expectativas Racionais...........................................24
2.2.3 Ciclos Políticos Partidários com Expectativas Adaptativas...........................................25
2.2.4 Ciclos Políticos Partidários com Expectativas Racionais..............................................25
2.3 TRANSPARÊNCIA E OS CICLOS POLÍTICOS..............................................................26
2.4 EVIDÊNCIAS DE CICLOS POLÍTICOS ORÇAMENTÁRIOS NO BRASIL..................30
3 PROCEDIMENTOS METODOLÓGICOS...................................................................33
3.1 TIPOLOGIA DA PESQUISA.............................................................................................33
3.2 POPULAÇÃO E AMOSTRA.............................................................................................33
3.3 COLETA DE DADOS........................................................................................................34
3.4 DEFINIÇÃO DAS VARIÁVEIS........................................................................................34
3.4.1 Variáveis Dependentes.....................................................................................................34
3.4.2 Variáveis Independentes...................................................................................................35
3.4.3 Variáveis Independentes de Controle...............................................................................36
3.5 PROCESSAMENTO DOS DADOS...................................................................................36
4 ANÁLISE DOS RESULTADOS......................................................................................38
5 CONSIDERAÇÕES FINAIS...........................................................................................42
REFERÊNCIAS................................................................................................................43
14
1 INTRODUÇÃO
1.1 CONTEXTUALIZAÇÃO E PROBLEMA
A abordagem político-econômica e político-eleitoral teve início em 1957, com o
trabalho de Downs (1957), que afirmou que devem ser considerados os benefícios eleitorais
provenientes da realização das políticas públicas, tais como prestígio e poder.
Nordhaus (1975) identificou o Political Business Cycle, caracterizado por uma
economia manipulada às vésperas das eleições a fim de reduzir o índice de desemprego e
manipular informações para a redução de efeito inflacionário, no período pré-eleitoral e pós-
eleitoral, respectivamente. Nas décadas de 1970 e 1980, o crescente endividamento econômico
de vários países caracterizou o desequilíbrio fiscal, marcando o surgimento e força de partidos
políticos que representam as chamadas classes trabalhadoras.
Seguindo uma ideologia de esquerda, estes partidos priorizam o combate à inflação,
enquanto os partidos de ideologia de direita, deram foco ao combate ao desemprego. Estes
interesses partidários tiveram seus estudos introduzidos por Hibbs (1977), que utilizando dados
no longo prazo analisou a relação desemprego versus inflação, conhecido como trade-off,
característicos da chamada curva de Phillips.
No Brasil, os anos 1980 ficaram conhecidos como “a década perdida” na esfera
econômica, mas a partir do fim da ditadura, em 1985, foi instaurado o multipartidarismo, a
democracia e promulgada a Constituição Federal de 1988 (CF), marcando a aproximação de
governos, a organização das políticas públicas e a delegação de funções aos estados e
municípios. A Constituição de 1988 também foi responsável por impor discursões entre os
governos para elaboração do Plano Plurianual (PPA), da Lei de Diretrizes Orçamentárias
(LDO) e da Lei Orçamentária Anual (LOA), exigindo melhor planejamento e transparência do
orçamento público.
Com o grande endividamento do Brasil na década de 1980 e, consequentemente, sua
incapacidade em cumprir suas obrigações, temos efetivamente os estados e municípios
desempenhando mais claramente suas funções a partir da década de 1990, quando ocorre a
desconcentração de poderes, passando a administração indireta e os serviços de utilidade
pública a terem um maior enfoque. Tais acontecimentos impulsionaram Rogoff (1990) a iniciar
pesquisas sobre os ciclos político-orçamentários, sendo considerados a execução orçamentária
federal e sua relação com o período eleitoral dos Estados, municípios, União e Distrito Federal.
15
Em 4 de maio de 2000, a Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) – ou art. 167, inciso III,
da Constituição Federal – é instaurada e determina, entre outras coisas, o limite de receitas,
objeto deste estudo, que a administração pública é responsável por gerir, levando em
consideração o equilíbrio entre receitas e despesas orçamentárias. Com base no decreto lei nº
1.939, de 20 de maio de 1982, que alterou a classificação das receitas, a Secretaria de
Orçamento Federal (SOF), em seu Ementário de Classificação das Receitas Orçamentárias,
define as classes das receitas correntes e das receitas de capital, que terão suas classificações
econômicas observadas a fim de possibilitar aos mais diversos usuários da informação um
melhor entendimento sobre como se comportam no decorrer de um mandato eleitoral, se há
modificações e quais sofrem maiores modificações. Além disso, será considerado se o
governador pode ou não pode ser reeleito.
Uma interpretação equivocada do art. 11 do decreto lei nº 1.939, de 20 de maio de 1982
– que classifica as receitas públicas em receitas correntes e receitas de capital – faz com que
muitos usuários da informação entendam que as receitas correntes têm como finalidade atender
às despesas correntes, enquanto as receitas de capital atendem apenas às despesas de capital.
Contudo, a Regra de Ouro visa limitar o endividamento ao total das despesas de capital.
Operações de crédito podem financiar despesas correntes, desde que as operações de crédito
não excedam o valor das despesas de capital em sua totalidade.
Como fator positivo no auxílio da elaboração e execução do orçamento, foi criado o
Manual de Contabilidade Aplicada ao Setor Público (MCASP), em 2009, substituindo o
Manual de Receita Nacional e o Manual de Despesa Nacional de 2008. Atualmente o MCASP
encontra-se em sua 7ª edição.
Acerca do sistema eleitoral brasileiro, é um sistema fundamentado na democracia,
determinado pela escolha da população através do voto direto e secreto, onde são considerados
com validade os votos nominais (majoritários) e também nas legendas (proporcionais), sendo
descartados os votos nulos e brancos. Segundo o Tribunal Superior Eleitoral (TSE), os
mandatos para presidente, vice-presidente, deputado federal, deputado estadual e distrital,
governador, vice-governador, prefeito, vice-prefeito e vereador corresponde ao período de
quatro anos, enquanto senadores possuem mandato de oito anos.
Os partidos políticos, no contexto histórico, são abordados a partir da extinção dos
partidos monarquistas em 1889, com a Proclamação da República. No período da República
Velha (1889-1930), houve a criação de um partido republicano para cada Estado brasileiro, com
exceção do Rio Grande do Sul, culminando na Revolução de 1930 (1930-1937) onde tiveram
16
início os partidos que representariam as frentes populares, como Aliança Nacional Libertadora
(ANL) e Ação Integralista Brasileira (AIB). Com a Ditadura do Estado Novo, no período de
1937 a 1945, foi instaurada a extinção dos partidos, sendo o período posterior marcado pelo
pluripartidarismo e conhecido como República Nova (1946-1964). Entre os anos de 1964 e
1985, com a Ditadura Militar, ocorreu novamente a extinção dos partidos políticos através do
Ato Institucional número 1, sendo o Ato Institucional número 2, em 1966, responsável por
autorizar o bipartidarismo. Com a instauração da democracia, foi instaurado o
pluripartidarismo, presente até os dias atuais, estabelecido pela Emenda Constitucional nº 25,
de 1985. De acordo com o TSE, atualmente há 35 partidos políticos no Brasil.
Diante do exposto, considerando a relação entre eleitor e candidato, além da necessidade
de informação e transparência na execução orçamentária, neste estudo serão analisados
mandatos eleitorais, considerando a política fiscal dos Estados da federação brasileira, a
fim de analisar sua relação com as receitas públicas e possíveis flutuações do orçamento
público. No Brasil, as pesquisas de Sakurai (2005), Sakurai e Menezes (2008), Carvalho e
Oliveira (2009), Sakurai (2009), Arvate, Mendes e Rocha (2010), Klein (2010), Sakurai e
Menezes (2011), Vicente e Nascimento (2012) e Klein e Sakurai (2015) destacam-se quando
tratamos de ciclos políticos orçamentários.
Este trabalho está estruturado em quatro capítulos, além deste, denominado Introdução:
Fundamentação teórica, Procedimentos metodológicos, Análise dos resultados e Considerações
finais.
1.2 OBJETIVOS DA PESQUISA
1.2.1 Objetivo Geral
O objetivo desta pesquisa é analisar os mandatos eleitorais e sua relação com as classes
das receitas orçamentárias dos 26 Estados da federação brasileira.
1.2.2 Objetivo Específico
Para chegar ao objetivo geral estabelecido, foram elaborados os seguintes objetivos
específicos:
Identificar se o primeiro mandato causa impacto nas receitas orçamentárias;
Observar se o fato de o governador estar exercendo o primeiro mandato e tratar-se de ano
eleitoral causa alguma variação no comportamento das receitas; e
17
Analisar se a recondução de partidos políticos tem influência nas classes das receitas
orçamentárias.
1.3 JUSTIFICATIVA
O orçamento público é composto por três leis orçamentárias que devem ser elaboradas
de maneira integrada para que o planejamento dos orçamentos obedeça ao determinado na CF.
O PPA, a LDO e a LOA devem ser planejados de maneira dinâmica e contínua, através de
discussões, elaboração e execução de orçamentos para que, posteriormente, sejam avaliados e
julgados. Além disso, há os princípios do orçamento público, que também servem de alicerce
na elaboração das propostas pelo Executivo, bem como na fiscalização parlamentar acerca
destes. Estas leis auxiliam o eleitor possibilitando comparativos capazes de identificar se o
proposto e aprovado nas leis orçamentárias vem sendo realizado, bem como exigir
transparência e buscar seus direitos.
Esta pesquisa baseia-se em pesquisas (DOWNS, 1957; NORDHAUS, 1975;
LINDBECK, 1976; HIBBS, 1977; ROGOFF; SIBERT, 1988; ROGOFF, 1990;
ALESINA,1987; ALESINA; SACHS, 1988) que evidenciam que as escolhas dos eleitores são
um reflexo das benfeitorias realizadas pelo governante em um curto período, geralmente no ano
das eleições, esquecendo dos acontecimentos ruins decorrentes das escolhas em benefício
próprio feita pelos candidatos, que geralmente ocorrem durante a maior parte do mandato
eleitoral. Com isto, será realizada análise das receitas públicas dos Estados brasileiros com
intuito de identificar evidências da existência de ciclos políticos oportunistas no primeiro
mandato eleitoral.
Será considerado que os dados das receitas orçamentárias analisadas foram
demonstrados conforme a LRF em seu art. 44, que discorre sobre a Regra de Ouro. Portanto, as
receitas de operações de crédito, classificadas em receitas de capital, podem financiar as
despesas correntes, desde que três requisitos sejam preenchidos, são eles: aprovação de lei por
maioria absoluta, autorização da operação de crédito através de crédito adicional suplementar
ou especial e a finalidade precisa ser especificada.
Sabendo que o artigo da Lei de Responsabilidade Fiscal designa clareza na relação entre
despesas de capital e operações de crédito, esta pesquisa busca analisar se as receitas
orçamentárias apresentam grandes alterações em anos eleitorais e se, junto a isto, são
observados déficits ou maior arrecadação de tributos, o que pode caracterizar manipulações dos
resultados e, consequentemente, a existência de ciclos políticos. Esta análise se faz necessária
18
devido às evidências de que gastos elevados em investimentos tem grande influência na
reeleição de candidatos, podendo nos mostrar para qual setor de despesas orçamentárias as
receitas orçamentárias são destinadas em anos eleitorais, por exemplo.
Justifica-se esta pesquisa para observarmos se há ciclos políticos nos Estados da federação
brasileira, com base na análise das classes de receitas orçamentárias correntes e receitas
orçamentárias de capital.
19
2 FUNDAMENTAÇÃO TEÓRICA
2.1 CLASSIFICAÇÃO DAS RECEITAS ORÇAMENTÁRIAS
O Ementário de Classificação das Receitas Orçamentárias foi criado pela Secretaria de
Orçamento Federal (SOF), órgão do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão
(MPOG), em parceria com o Ministério da Fazenda, a fim de padronizar as receitas arrecadadas
através da definição de cada uma das classes das receitas correntes e das receitas de capital.
Para a classificação das receitas orçamentárias, temos, de acordo a lei nº 4.320, de 1964,
art. 3º, em conjunto com o art.57, e art. 35, in verbis:
Art. 3º A Lei de Orçamentos compreenderá todas as receitas, inclusive as de operações
de crédito autorizadas em lei.
Parágrafo único. Não se consideram para os fins deste artigo as operações de crédito
por antecipação da receita, as emissões de papel-moeda e outras entradas
compensatórias, no ativo e passivo financeiros. [...]
Art. 57. Ressalvado o disposto no parágrafo único do artigo 3º desta lei serão
classificadas como receita orçamentária, sob as rubricas próprias, todas as receitas
arrecadadas, inclusive as provenientes de operações de crédito, ainda que não previstas
no Orçamento.
Art. 35. Pertencem ao exercício financeiro: I - as receitas nele arrecadadas; II - as
despesas nele legalmente empenhadas.
O manual trata as receitas orçamentárias como recursos financeiros arrecadados em
determinado exercício financeiro, sendo o instrumento pelo qual há viabilização e execução de
políticas públicas, disponibilizando recursos que devem atender à sociedade. Além disso, trata
as receitas correntes como aquelas que visam finalidades públicas e que ingressam dentro do
exercício, elevando as disponibilidades financeiras e tendo efeito positivo sobre o patrimônio
líquido; enquanto as receitas orçamentárias de capital são descritas como aquelas responsáveis
por financiar programas e ações orçamentárias com finalidade pública, além de também
aumentarem as disponibilidades financeiras, mas não causam qualquer efeito sobre o
patrimônio líquido (p.42-45).
Analisando as principais classes das receitas, o Ementário de Classificação das Receitas
Orçamentárias classifica as receitas correntes conforme abaixo:
(a) Receitas tributárias: ingressos financeiros recebidos de impostos, taxas e contribuições
de melhorias;
20
(b) Receitas de contribuições: integrada por receitas provenientes de contribuições sociais,
contribuições de intervenção no domínio econômico, contribuição de interesse das
categorias profissionais ou econômicas, contribuição para custeio do serviço de
iluminação pública;
(c) Receita patrimonial: recurso proveniente de bens mobiliários ou imobiliários, ou
participações societárias;
(d) Receita agropecuária: receita oriunda de atividade agropecuárias;
(e) Receita industrial: são as receitas provenientes pelo ente público que tem origem em
atividades industriais;
(f) Receita de serviços: receitas decorrentes da prestação de serviços;
(g) Transferências correntes: são transferências recebidas e destinadas a despesas de
manutenção de finalidade específica; e
(h) Outras receitas correntes: ingressos financeiros provenientes de indenizações e
restituições, multas e juros de mora, receitas da dívida ativa e outras receitas não
enquadradas nas receitas correntes anteriormente descritas.
Enquanto as receitas de capital classificam-se da seguinte maneira:
(a) Operações de crédito: decorrentes da contratação de empréstimos e financiamentos;
(b) Alienação de bens: recursos decorrentes da alienação de bens móveis ou imóveis e de
alienação de direitos;
(c) Amortização de empréstimos: decorrente de amortização de empréstimos ou
financiamentos;
(d) Transferências de capital: são as receitas provenientes de outras pessoas de direito
público ou privado, atendendo as despesas com investimentos ou inversões financeiras
– classificados nas despesas de capital; e
(e) Outras receitas de capital: são as receitas não enquadradas nas receitas de capital
anteriormente descritas.
A classificação das receitas orçamentárias identifica quais origens dos ingressos de
recursos responsáveis por financiar gastos públicos, podendo ainda serem classificadas como
receitas orçamentárias ou receitas extraorçamentárias, quando indicam disponibilidade de
recursos para o erário ou indicando apenas entrada compensatória, respectivamente.
No âmbito federal, o código de classificação da receita, por natureza, é normatizado pela
portaria do SOF, enquanto para os estados e municípios acontece através de portaria
21
interministerial (SOF e STN). De acordo com o Ementário de Natureza de Receita, na Portaria
nº 388, de 14 de junho de 2018, que trata do desdobramento da classificação por natureza das
receitas orçamentárias e sua aplicação na esfera estadual, Distrito Federal e municipal, com
base no artigo nº 51 da Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000, LRF, que considera o
órgão central de contabilidade da união como responsável pela edição de normas gerais
referentes à consolidação das contas públicas e considera a necessidade de utilização de critério
padrão ao reconhecer e apropriar receitas orçamentárias em qualquer esfera do governo; e, com
base no inciso I, artigo 17, da lei nº 10.180, de 6 de fevereiro de 2001, e no inciso I, artigo 6º,
do decreto nº 6.976, de 7 de outubro de 2009, que trata a Secretaria do Tesouro Nacional do
Ministério da Fazenda como órgão central do Sistema de Contabilidade Federal; é estabelecido
a classificação das receitas públicas, considerando suas particularidades e sua natureza (ou
tipo).
Com isso, conforme o § 1º do art. 8º da Lei nº 4.320/1964, que define a identificação
das receitas através de números, fica determinado na Portaria nº 388, de 14 de junho de 2018,
que através do oitavo dígito do código de identificação das receitas, é possível identificar se sua
natureza não é valorizável (término em 0) – de acordo com a alínea “a” do inciso V do § 4º do
art. 2º da Portaria Interministerial STN/SOF nº 163/2001 – ou trata-se de receitas de natureza
valorizável (término com dígitos de 1 a 8) – alíneas “b” a “i” do inciso V do § 4º do art. 2º da
Portaria Interministerial STN/SOF nº 163/2001.
De acordo com o MCASP (20, a associação da receita principal àquelas dela originadas
fica mais clara através dessa nova codificação, passando a serem atribuídos os seguintes
significados às posições ordinais, conforme abaixo.
Por apresentar a classificação das receitas de maneira mais detalhada, a análise
econômica e financeira pode ser feita mais rapidamente. O intuito da nova codificação é a
extração imediata de informações, visando acelerar, e simplificar o processo de gestão das
receitas orçamentárias, além de torna-lo mais transparente.
22
De acordo com o art. 22 nº 4.536, de 28 de janeiro de 1922, do Decreto Legislativo,
responsável por organizar o Código de Contabilidade da União, existem três estágios que a
receita orçamentária percorre:
Previsão: responsável por estimar o que se espera arrecadar no exercício financeiro e
discutir a alocação dos recursos;
Arrecadação: caracterizada pelo recebimento da receita por agentes autorizados para
posterior liquidação das obrigações com o ente público; e
Recolhimento: ocorre de fato a entrada das receitas arrecadadas nos cofres públicos.
Apenas após percorridos estes três estágios há efetivamente o ingresso financeiro nos
cofres públicos.
2.2 A TEORIA DOS CICLOS POLÍTICO-ECONÔMICOS
Ao longo dos anos, estudos buscam identificar a relação entre candidatos, eleitores e
políticas econômicas. O cidadão brasileiro como eleitor deve ser analisado para que estudos
acerca da existência de ciclos eleitorais na política fiscal de Estados e municípios identifiquem
se os eleitores são capazes de compreender as informações político-econômicas e se há
oportunismo político. Segundo Downs (1957), os eleitores analisam as ações do partido que se
encontra no poder, fazendo com que o governante busque a promoção de sua imagem a fim de
aumentar suas chances de ser reeleito. Sendo a situação econômica fator determinante para a
eleição do candidato, e não características da personalidade do candidato, temos que os partidos
formulam políticas a fim de ganhar eleições, e não ganham eleições a fim de formular políticas”.
O governante eleito procura ser reeleito e a oposição almeja a eleição. (DOWNS, 1999, p. 50).
Nordhaus (1975) e Hibbs (1977) consideram o resultado das eleições um erro
sistemático, proveniente de expectativas criadas pelos eleitores. Para Rogoff e Sibert (1988) e
Rogoff (1990), os eleitores entendem o cenário político-econômico e fazem escolhas racionais.
Hibbs (1977) evidencia os interesses partidários, justificando a relação inflação versus
desemprego, trade-off. Temos, então, a busca por explicações entre a relação econômica e
política acerca das flutuações orçamentárias. Para Drazen (2001), os ciclos políticos com
expectativas racionais teriam mais credibilidade do ponto de vista teórico. Snowdon e Vane
(1999) e Frey e Benz (2002) classificam tal abordagem em vertentes conhecidas como modelo
ideológico e modelo de ciclos eleitorais, conforme o Quadro 2.
23
2.2.1 Ciclos Políticos Oportunistas com Expectativas Adaptativas
Nordhaus (1975), influenciado por Kalecki (1943), Akermam (1947), Downs (1957) e
Kramer (1971), foi pioneiro em pesquisas sobre ciclos políticos de maneira mais formalizada.
Para Nordhaus (1975), o ciclo político oportunista é caracterizado pelo estímulo à produção e
surgimento de empregos no período pré-eleitoral. Conforme Figura 1, onde o autor considera o
mandato de 4 anos e mostra que às vésperas das eleições o governante adota medidas
expansionistas, assim estaria mais próximo da reeleição, com resultados positivos diante dos
eleitores.
Kalecki (1943) e Akermam (1947) observaram que na Inglaterra e na Alemanha os
eleitores buscaram por substituições no poder em períodos de crise econômica. Para Kramer
(1971), os governantes e partido no poder podem ser beneficiados a partir de oscilações na
economia de curto prazo.
24
Nordhaus (1975), Lindbeck (1976) e Mac Rae (1977), identificaram que os ciclos
políticos predominam em sociedades democráticas, onde a economia influencia diretamente na
escolha de qual candidato será votado, enquanto estes investem em políticas que interferem no
cenário econômico com intuito de ludibriar os eleitores e conquistarem a vitória nas urnas,
ocorrendo o payoff caracterizado por eventos em que os eleitores justificam suas escolhas com
base em acontecimentos econômicos recentes, no período pré-eleitoral. Nas ideologias
oportunistas, o autor destaca que os partidos políticos não influenciam na tomada de decisão,
sendo as atitudes norteadas apenas com intuito de permanência no poder, sendo o
comportamento mais responsável no início do mandato.
2.2.2 Ciclos Políticos Oportunistas com Expectativas Racionais
O ciclo político pode ser oportunista quando as receitas orçamentárias são usadas em
benefício próprio por parte do candidato para que o eleitor seja ludibriado – caracterizando a
teoria da agência, onde o agente gera custos ao principal para que os conflitos de interesses
sejam minimizados (JENSEN; MAECKLING, 1976).
Rogoff (1990) ampliou as pesquisas acerca dos ciclos políticos após identificar que
variáveis fiscais eram manipuladas em anos eleitorais e introduziu o Political Budget Cycle,
possibilitando testes com as variáveis fiscais e ampliando as análises para os Estados e
municípios. Para Rogoff e Sibert (1988) e Rogoff (1990), os eleitores entendem o cenário
político-econômico e fazem escolhas racionais.
Nos ciclos políticos oportunistas com expectativas racionais defende-se a ideia de que
o agente estaria à frente do estabelecido pelo governo, focando ao máximo no estabelecido
quando do planejamento a fim de cumprir seu dever com a sociedade, a qual estaria ciente dos
fatos econômicos. Ainda assim, caso o eleitor observe manobras governamentais propícias à
criação de ciclos políticos em períodos pré-eleitorais, o governante seria punido através da
eleição do partido da oposição, quebrando, assim, a possibilidade de extensão de ciclos
políticos. A longo prazo, candidatos passariam a pensar no benefício da sociedade como um
todo, e não apenas em si próprios.
Para Rogoff e Sibert (1988), a falta de simetria acerca das informações orçamentárias e
a falta de relacionamento entre candidato e eleitor são fatores culminantes para a existência de
ciclos políticos. Como os candidatos teriam acesso a indicadores de desempenho antes dos
25
eleitores, isso favorece o fato de o período pré-eleitoral ser visto como um reflexo do que a
sociedade pode esperar após as eleições.
Segundo Olters (2004) esta hipótese é controversa a partir do momento em que políticos
ineficientes buscariam resultados ótimos, enquanto os políticos considerados eficientes teriam
resultado abaixo do esperado, abaixo do considerado ótimo.
2.2.3 Ciclos Políticos Partidários Com expectativas Adaptativas
Partindo da premissa de que países, estados ou municípios que tem líderes filiados a
partidos políticos com ideologia de esquerda possuem menores índices de desemprego e
maiores taxa inflacionárias, enquanto os que tem líderes filiados a partidos de ideologia de
direita teriam maiores índices de desemprego e menores taxas de inflação, Hibbs (1977) avaliou
12 países da América do Norte e da Europa Ocidental, estando a análise dos dados de
desemprego versus inflação de acordo com esta concepção. Para o Estados Unidos e Grã-
Bretanha, Hibbs (1977) sugere que os partidos utilizariam essa relação de acordo com os
princípios partidários.
Considerando os resultados obtidos, o alicerce do governo se dá graças aos resultados
temporários, podendo apenas a administração do partido e as classes que o apoiam definir seu
obtivo político (BECK, 1982).
2.2.4 Ciclos Políticos Partidários com Expectativas Racionais
Diferentemente de Nordhaus (1975), Alesina (1987) propõe um modelo baseado em
comportamento racionais, sendo próximo à ideia de Hibbs (1977) por acreditar que os objetivos
e incentivos dos partidos são distintos e que todos se preocupem com as consequências de suas
políticas. O modelo propunha observar a conduta de dois partidos com distintas funções
econômicas e sociais, bem como observar o que propunham acerca de inflação e desemprego,
considerando um ambiente racional, conforme Figura 2.
26
Onde Alesina (1987) considera que as eleições são as únicas razões para a existência
dos ciclos políticos, tendo (π) representando a redução da inflação com a vitória de partidos de
ideologia de direita; e (µ) a hipótese de redução do desemprego com a vitória de partidos
esquerdistas. A partir disso, Alesina (1988), propõe a elaboração de acordos políticos a fim de
minimizar as incertezas econômicas em anos eleitorais, garantindo que a sociedade não fosse
surpreendida com as alterações do produto e do desemprego.
Alesina et al. (1992), sugerem que os ciclos políticos caracterizam-se primeiro no
período pré-eleitoral, com a suposta diminuição do índice de desemprego – expectativa
irracional; e tem sua segunda etapa iniciada no período pós-eleitoral, quando a inflação volta a
ser superior ao desejável graças às medidas expansionistas adotadas anteriormente, tornando-
se um custo a mais para a sociedade.
2.3 TRANSPARÊNCIA E OS CICLOS POLÍTICOS
Após décadas discutindo a existência de ciclos políticos econômicos de caráter
oportunista e com a intensificação de debates sobre o tema nos anos 1990, foi impulsionada a
instauração de leis que passaram a regulamentar o uso da verba pública através da imposição
de limites para o endividamento público. Além disso, através da instauração das leis, foi
possível que a sociedade tivesse mais acesso à destinação das receitas públicas. Essas leis,
conhecidas como Lei Complementar nº. 101 de 2000, ou LRF, e Lei de Acesso a Informação
(Lei nº 12.527, de 2011), visam mudar a conduta dos governantes e aumentar a participação
27
dos eleitores, que passam a cumprir sua função democrática e social. Em 2009, foi aprovada a
Lei da Transparência (Lei Complementar nº 131/2009), designando que Estados e municípios
com população superior a 100 mil habitantes utilizassem e atualizassem os portais de
transparência até maio de 2010, estabelecendo um prazo maior para os locais com população
inferior a 100 mil habitantes.
Para Arvate, Avelino e Lucinda (2008), a LRF foi responsável pela apresentação, por
parte dos partidos de ideologia esquerdista, de resultados fiscais em conformidade com o
esperado para os estados brasileiros.
Segundo Blais e Nadeau (1996), em anos eleitorais as despesas orçamentárias são
destinadas a setores mais visíveis para os eleitores, aumentando o déficit fiscal – e não através
do aumento das receitas tributárias. Seguindo a mesma ideia, Galli e Rossi (2002) classificam
o período eleitoral em quatro etapas, as quais utilizam como variáveis: o ano eleitoral (t0), o
ano pós-eleições (t1), o ano intermediário (t2) e o ano pré-eleitoral (t3), conforme temos na
Figura 1.
Para Galli e Rossi (2002) os déficits orçamentários beneficiam as chances de
recondução do partido político e utilizam essas variáveis a fim de ressaltar que os governantes
são beneficiados pela assimetria informacional (ROGOFF; SIBERT, 1988).
Segundo Akhmedov e Zhuravskaya (2003), a assimetria informacional, o nível de
escolaridade e urbanização do eleitor e o nível da democracia em que este vive, influenciam na
avaliação dos ciclos políticos. Para Brender e Drazen (2005), as consideradas novas
democracias estão mais propícias às hipóteses oportunistas, relacionando este fator com a
assimetria informacional, pois a inexperiência e possível restrição à informação característicos
dos países em desenvolvimento, ocasionam na visão míope em relação às práticas e intenções
dos políticos.
28
Em 2001, os editores da Organisation for Economic Cooperation and Development
(OECD), publicaram quais seriam as práticas mais adequadas de transparência (Best Practices
for Budget Transparency). Divulgaram quais seriam as medidas adotadas na elaboração dos
orçamentos públicos, os documentos utilizados e quais procedimentos podem ser aplicados com
o intuito de garantir a integridade das informações, conforme o Quadro 2 a seguir.
A transparência é vista como a “abertura sobre as intenções, formulação e
implementação de políticas” e transparência fiscal foi interpretada como “a evidenciação total
de todas as informações fiscais relevantes de maneira sistemática e tempestiva” (OECD, 2001,
p. 7).
Alt et al. (2002) classificaram como pontos importantes para a transparência fiscal a
possível mitigação independente, o acesso a um maior número de informações através de uma
29
quantidade menor de documentos e a utilização de linguagem não arbitrária, além de destacar
que seus efeitos variam de acordo com o enfoque em questão.
Segundo Brender (2002), fatores adversos da política fiscal, como a mídia, por exemplo,
também podem influenciar na reeleição de governantes. Para Dahl (2002), o pluripartidarismo
brasileiro, embora seja um fator positivo na democracia, aumenta a contestação política. Há
também a incoerência nas coligações políticas nos níveis de governo, onde não necessariamente
são aliadas nas esferas municipais, estaduais e federal (KRAUSE, DANTAS, MIGUEL, 2010).
Heine e Mause (2004) acreditam que a mídia, assim como o marketing, pode influenciar
na decisão dos eleitores. Para Vergne (2009), a mídia tende a diminuir a assimetria das
informações repassadas aos eleitores, garantindo veracidade dos fatos políticos expostos.
Conforme Prado, Ribeiro e Diniz (2012), a necessidade da transparência e estreitamento
da relação entre agente e principal se dá, principalmente, pelo avanço tecnológico e pela
expansão e facilidade de acesso à internet. Além disso os autores destacam que a utilização de
plataformas online no registro de dados no setor público, através das Tecnologias da Informação
e Comunicação (TIC), intensificam a preocupação dos governantes com a fidedignidade das
informações.
Para Shi e Svensson (2006), Alt et al. (2006), Besley (2007), Caamaño-Alegre, Lago-
Peñas, Reyes-Santias e Santiago-Boubeta (2013), a transparência fiscal aumenta graças à
redução do endividamento e à possibilidade de aparecimento de ciclos políticos orçamentários.
Para Alt et al. (2006), após pesquisarem quatro estados norte-americanos, há menor
transparência fiscal quando as eleições ocorrem entre apenas dois partidos políticos.
Zuccolotto e Paiva (2009) indicam que menores índice de endividamento e
desenvolvimento humano são responsáveis pelo aumento da transparência fiscal. Teixeira e
Zuccolotto (2014) comprovaram pesquisas internacionais após analisarem Estados brasileiros
e observarem evidências de que fatores sociais e econômicos interferem no nível de
transparências dispostas pelos Estados, além de observarem evidências de que variáveis
políticas não influenciam nas políticas fiscais estaduais.
Teixeira e Zuccolotto (2014) analisaram os 26 Estados brasileiros e o Distrito Federal,
no ano de 2010, confirmando as hipóteses de que “condições ficais dos Estados influenciam o
índice de transparência” e “Estados com melhores condições socio-econômicas (maiores
índices de desenvolvimento em saúde, educação, emprego e renda) influenciam e apresentam
maior índice de transparência fiscal”, a partir do resultado significante se tratando de parâmetros
estatísticos e econômicos das variáveis, fator fiscal e fator socio-econômico. Para as variáveis
30
políticas, os autores consideraram as hipóteses de que “Estados com maior competição política
apresentam maior índice de transparência fiscal” e “partidos políticos não influenciam o nível
de transparência fiscal”, sendo a primeira hipótese negada e a segunda aceita. Com isto, os
resultados encontrados evidenciam que a implantação de políticas públicas efetivas e eficientes
tem influência na disponibilização e transparência das informações político-econômicas dos
Estados do Brasil. Além disso, os autores afirmam que, embora haja limitação da pesquisar por
analisar apenas o ano de 2010, o estudo mostra que os Estados com melhores indicadores de
desenvolvimento socio-econômicos tem mais êxito na organização de sistemas informacionais
para a sociedade. Teixeira e Zuccolotto (2014) comprovaram pesquisas internacionais não só
neste ponto, mas também ao constatarem que as variáveis políticas não influenciam nas
políticas fiscais estaduais. A partir disto, segundo a pesquisa, é de fundamental importância a
participação dos eleitores nas políticas públicas buscando estreitamento da relação com intuito
de maior monitoramento e responsabilização do governo.
2.4 EVIDÊNCIAS DE CICLOS POLÍTICOS ORÇAMENTÁRIOS NO BRASIL
Através do modelo de Petterson-Lidbom (2001), Sakurai (2005) observou que são
reeleitos candidatos que tem gastos médios superiores em anos eleitorais, em comparação com
os anos anteriores do mandato, nos municípios do estado de São Paulo entre 1989 e 2001. Ainda
com base nos municípios paulistas e no mesmo período, Sakurai e Gremaud (2007) constataram
que impulsos em variadas classes de despesas municipais em anos pré-eleitorais não são
encontrados em todas as classes das despesas, embora sejam significantes nas despesas onde há
impulsos.
A maioria dos estudos voltado às evidências de ciclos políticos são voltados à análise
das despesas públicas orçamentárias. Pesquisas baseadas em municípios brasileiros em diversos
períodos eleitorais buscam evidências da existência de ciclos políticos. Com uma amostra de
2.235 municípios brasileiros, Sakurai e Menezes-Filho (2008) analisaram o período de 1988 a
2003. Não foram observadas evidências de que despesas correntes de investimentos são geridas
de acordo com as eleições, sendo a eleição do ano 2000 a exceção encontrada; porém, nas
demais despesas correntes há evidências da existência de ciclos políticos eleitorais, embora não
tenham sido identificadas em todos os anos de eleições. Sakurai (2009) baseou-se no período
de 1990 a 2005, encontrando ciclos políticos bem definidos para as despesas públicas de
saneamento, habitação e urbanismo, saúde, transporte, assistência e previdência. Sakurai e
31
Menezes-Filho (2011), através de dados de 1989 a 2005, observaram que a ideologia do partido
eleito afeta a utilização do orçamento, além de identificarem que em anos eleitorais as despesas
orçamentárias correntes e despesas totais crescem e os tributos caem, causando aumento no
déficit nos municípios.
Botelho (2002) e Nakaguma e Bender (2010), além de constatarem que houve aumento
de déficits públicos nos Estados em anos eleitorais entre 1986 e 2000, constataram que houve
moderação fiscal no ano que antecede as eleições a fim de aumentar a execução orçamentária
no ano eleitoral. Botelho (2002) e Nakaguma e Bender (2010), atestaram a existência de ciclos
eleitorais entre os anos de 1986 e 2004, ao identificarem a existência de ciclos na execução
orçamentária das receitas e despesas, com aumento considerável em anos eleitorais e queda
significativa após as eleições. Também identificaram evidências de ciclos políticos econômicos
nas classes das receitas corretes, tributárias, transferências correntes e nas receitas de capital; e
nas despesas correntes de custeio e de capital.
Tanto Sakurai e Menezes-Filho (2008), como Nakaguma e Bender (2010), mesmo com
pesquisas com amostras de esferas distintas, relacionaram a diminuição de ciclos políticos no
decorrer do período analisado com as mudanças ocorridas na esfera política brasileira, como a
início da democracia brasileira, a possível candidatura à reeleição e instauração da LRF.
Para Vicente e Nascimento (2012) distorções nas demonstrações contábeis seriam
indicadores da existência de ciclos políticos. Os autores analisaram uma amostra de 3.404
municípios brasileiros e os mandatos finalizados em 2000, 2004 e 2008, com enfoque nos
demonstrativos contábeis – no Quadro 2 temos os principais demonstrativos contábeis e as
informações disponibilizadas que podem caracterizar a existência dos ciclos políticos.
32
Serão destacados os resultados encontrados que sejam relevantes para esta pesquisa.
Portanto, temos que, segundo Vicente e Nascimento (2012), a pesquisa evidenciou que
resultados orçamentários elevados em anos eleitorais diminuem as chances de recondução de
um mesmo partido. Ainda de acordo com Vicente e Nascimento (2012), e ressaltando o exposto
por Brender e Drazen (2008) e Klein (2010), os déficits nas despesas aumentam as chances de
reeleição ou recondução do partido. Para a análise da variável receita orçamentária corrente, foi
encontrada a mesma relação de caráter negativo no que diz respeito à reeleição ou recondução
do partido.
Nakaguma e Bender (2006), Sakurai e Gremaud (2007), Oliveira e Carvalho (2009),
Sakurai e Menezes-Filho (2010) e Nakaguma e Bender (2010) constataram que as despesas
correntes se elevam em anos de eleições e, consequentemente, reduzem as receitas
orçamentárias e as receitas orçamentárias correntes, explicando os resultados obtidos nas
análises de Vicente e Nascimento (2012), além de evidenciar a existência de oportunismo
político visto que a destinação de recursos para as despesas correntes são aprovadas pelos
eleitores (SCHUKNECHT, 1998; SAKURAI; MENEZES-FILHO, 2008) aumentando a
probabilidade de reeleição.
33
3 PROCEDIMENTOS METODOLÓGICOS
3.1 TIPOLOGIA DA PESQUISA
Baptista e Campos (2016) agrupam os trabalhos científicos considerando a natureza das
estratégias de investigação e a maneira como os dados são coletados. Os autores consideram
que a natureza das estratégias de investigação baseia-se em pesquisas experimentais ou
laboratoriais, em pesquisas observacionais descritivas ou analíticas, ou em pesquisas de
levantamento documentais e bibliográficas. Para Baptista e Campos (2016) a maneira como os
dados são coletados e a análise dos dados podem ser classificadas em quantitativa ou
qualitativa.
Este estudo é considerado uma pesquisa bibliográfica e documental, por ter como base
a investigação prévia do assunto através da literatura empírica (livros, artigos, revistas, teses).
Também se classifica como uma pesquisa observacional descritiva, pois as variáveis serão
relacionadas tornando possível a quantificação dos dados, através do emprego de instrumentos
estatísticos no processamento dos dados.
3.2 POPULAÇÃO E AMOSTRA
Devido aos poucos estudos voltados às receitas públicas, esta pesquisa busca a análise
destas receitas no âmbito estadual.
Segundo o Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE), com dados atualizados
até o ano de 2017, o Brasil é composto por 26 Estados, 5.570 municípios e o Distrito Federal.
O Distrito Federal foi excluído da pesquisa por apresentar algumas peculiaridades no que diz
respeito à sua gestão e perfil legislativo, podendo ser análogo aos estados e também aos
municípios.
Serão utilizados neste estudo as receitas orçamentárias dos 26 Estados brasileiros, no
período de 2002 a 2014, que compreendem os anos posteriores à instauração da LRF e que são
anos eleitores encerrados até o presente momento. O período de 2015 a 2018 foram excluídos
desta pesquisa, haja vista que encerramos o levantamento de dados em meados de 2018.
34
3.3 COLETA DE DADOS
A coleta dos dados foi realizada no período de fevereiro de 2018 a junho de 2018,
utilizando apenas fontes oficiais através da Internet. As informações acerca das receitas
orçamentárias estaduais do período de 2002 a 2012 foram coletadas no portal da Secretaria do
Tesouro Nacional (STN), através do banco de dados Finanças Brasil (Finbra), que disponibiliza
as receitas orçamentárias de acordo com cada Estado brasileiro. Para os anos de 2013 e 2014,
coletamos os dados também através do sítio do STN, utilizando o banco de dados Finbra, mas
por meio do Sistema de Informações Contábeis e Fiscais do Setor Público Brasileiro (Siconfi).
Em relação quantidade de habitantes por Estado, os dados coletados baseiam-se nos
informativos dispostos no portal do IBGE. Quanto a coleta dos dados eleitorais, os dados foram
extraídos sítio do Tribunal Superior Eleitoral (TSE).
3.4 DEFINIÇÃO DAS VARIÁVEIS
As variáveis desta pesquisa classificam-se em variáveis dependentes, variáveis
independentes e variáveis de controle, conforme explanado a seguir.
3.4.1 Variáveis Dependentes
Para analisar se o primeiro mandato eleitoral, a recondução de partidos ou o fato de ser
ano eleitoral do primeiro mandato do governador caracterizam a existência de ciclos políticos,
as variáveis dependentes definidas nesta pesquisa são as receitas orçamentárias. Conforme a
Tabela 1.
35
As variáveis dependentes foram utilizadas proporcionalmente à receita orçamentária
total, nos respectivos estados e anos. Na tabela acima, temos o percentual médio total de cada
classe das receitas orçamentárias apenas como informativo de distribuição destas ao longo do
período analisado, não influenciando nos resultados.
3.4.2 Variáveis Independentes
As variáveis independentes estão evidenciadas na Tabela 2 a seguir.
Buscando analisar efeitos sazonais, utilizamos as variáveis PRIMMAND e PMAELEIT
para observar se estas impactam as receitas orçamentárias. Enquanto a variável
36
RECONDUÇÃO busca identificar se os possíveis impactos no orçamento são consequências
do fato de o partido político eleito estar sendo reconduzido ao poder.
3.4.3 Variáveis de Controle
A variável de controle é exposta na Tabela 3, sendo atribuído o logaritmo populacional,
haja vista que as receitas são distribuídas de acordo com o número de habitantes por estado. Os
dados anuais estão atualizados de acordo com o portal do IBGE, para todo os anos observados.
A variável LOGPOPUL representa o efeito populacional sobre as receitas
orçamentárias.
3.5 PROCESSAMENTO DOS DADOS
Foi utilizado o método OLS para elaborar uma regressão múltipla e verificar a
hipótese da pesquisa. Para Cameron e Trivedi (2009), o passo inicial para a aplicação de um
modelo com dados em painel é a aplicação de um modelo POLS (pooled ordinary least
squares), que pode ser realizado por meio de OLS e, portanto, da equação abaixo.
𝑅𝑒𝑐𝑖 = β0 LOGPOPUL + β1 PRIMMAND it + β2PMAELEITi + β3 RECONDUÇÃO i + εit
Foram utilizadas treze variáveis dependentes, de acordo com a Tabela 1. A fim englobar
todas as variáveis dependentes na equação utilizada, criamos a variável REC que indica as
classes das receitas públicas. Para identificar fatores que possam ter influenciado a utilização
das receitas e caracterizado a existência de ciclos políticos eleitorais, utilizamos as variáveis
PRIMMAND, PMAELEIT e RECONDUÇÃO.
Para variável de controle utilizou-se LOGPOPUL, explicitada anteriormente. Para
representar o termo do erro, temos εit.
No processamento dos dados desta pesquisa, para avaliar qual tipo de painel seria mais
apropriado para cada uma das variáveis dependentes (Tabela 1), foi gerado um painel de feitos
37
aleatórios, através da aplicação do Breusch and Pagan Lagrangian multiplier test for random
effects, onde analisamos se o painel de efeitos aleatórios se sobrepõe ao pooled. Com objetivo
de avaliar se a utilização do painel de efeitos fixos é mais indicada do que o painel de efeitos
aleatórios, foi realizado o Hausman Fixed-effects onde, se Prob > chi2 apresentasse valor
inferior a 0,05, indicaria que o modelo de efeitos fixos é mais apropriado, além de indicar
correlação entre o termo do erro e as variáveis independentes. Esta metodologia foi aplicada de
acordo com os resultados obtidos a cada etapa realizada, o que caracteriza a existência de
painéis de modelo OLS, aleatório ou fixos, como pode ser observado nas tabelas a seguir.
Finalmente, foi testada a existência de heterocedasticidade nos dados, através do Modified Wald
test for groupwise heteroskedasticity in fixed effect regression model e, quando rejeitada a
hipótese nula (Prob>chi2 inferior a 0,05) é sinalizado que há heterocedasticidade, fazendo-se
necessário tornar os dados robustos para o painel.
Para a elaboração da Tabela 4, Tabela 5 e Tabela 6 abaixo, foram testadas a hipóteses
de que cada coeficiente é diferente de zero. Para rejeitar essa hipótese, o p-value < α. Portanto,
o valor de p deve ser menor do que 0,10, sendo considerado que a variável tem influência
significativa na sua variável dependente, que são as classes das receitas orçamentárias. Os
coeficientes que apresentaram significância estatística estão dispostos com asterisco (*, **,
***) que representam seus níveis de significância (1%, 5% ou 10%, respectivamente).
A Prob>F deve ser menor do que 0,05, para indicar que o modelo está em conformidade,
com todos os coeficientes diferentes de zero.
De acordo com Fávero (2013), nos dados em painel, a variável dependente e os
regressores podem variar simultaneamente no decorrer do tempo e entre indivíduos, situação
identificada como within variance, enquanto a variação apenas entre indivíduos é conhecida
como between variance.
38
4 ANÁLISE DOS RESULTADOS
O processamento dos por meio do software Stata apresentou os resultados expostos na
Tabela 4, Tabela 5 e Tabela 6, abaixo. Temos que, apenas para as variáveis dependentes (4),
(9) e (13) o logaritmo da população não exerce influência significativa.
Segue abaixo o resultado do processamento dos dados referentes a cada uma das classes das
receitas públicas orçamentárias.
Tabela 4
Análise das classes das receitas orçamentárias – Parte 1
Variáveis
(1)
RecTrib
(%)
(2)
RecContrib
(%)
(3)
RecPat
(%)
(4)
RecInd
(%)
(5)
RecAgro
(%)
Const. -.4710763***
-.0375488***
(.0103249)
-.0075716
(.0109954)
.0012903
(.0011243)
.0118156***
(.0028192)
(.1128881)
LOGPOPUL .1008006***
(.0189015)
.0108053***
(.0015839)
.004013**
(.0016868)
-.0001126
(.0001415)
-.0020476***
(.0004315)
PRIMMAND
PMAELEIT
-.0068988
(.0096348)
-.0053145**
(.0023822)
-.0003703
(.0025369)
-.0000308
(.0000268)
.0023322***
(.0005756)
-.020996
(.0198889)
.0026616
(.0035377)
.0034268
(.0037675)
-.000821
(.0007814)
-0000923
(.0005184)***
RECONDUÇÃO
-.0153452
(.0126126)
-.0086856***
(.0019401)
-.0005559
(.0020661)
-.0000606
(.0000468)
.0031044***
(.0028192)
N°. Obs. 337 337 337 337 337
Prob>F 0.0000 0.0177 0.0000 0.0000 0.3355
Prob>chi2 0.0000 0.0000 0.0000 0.0000 0.0000
Breusch and
Pagan 0.0000 0.0266 0.0000 0.0000
1.0000
Hausman 0.0000 0.1335 0.1068 0.0140 0.0742
Painel Fixo Aleat. Aleat. Fixo. POLS
Fonte: Elaborado pelo autor. Nota: 1) Entre parênteses encontram-se as estatísticas t; 2) níveis de
significância: ***: significativo a 1%; **: significativo a 5%; *significativo a 10%.
39
Tabela 5
Análise das classes das receitas orçamentárias – Parte 2
Variáveis
(6)
RecServ
(%)
(7)
TransfCor
(%)
(8)
OutRecCor
(%)
(9)
OpCred
(%)
(10)
AlienBens
(%)
Const.
-.0742796***
(.011098)
1.635382***
(.0960841)
-.0758324***
(.0155598)
.005814
(.0147495)
-.0122405***
(.0038709)
LOGPOPUL .0134525***
(.0017113)
-.1392968***
(.0155464)
.0162733***
(.0024877)
.0008513
(.0023855)
.0019245***
(.0005938)
PRIMMAND
PMAELEIT
.0012725
(.0024547)
.0057321
(.0132241)
-.0017504
.(0032071)
-.0007337
(.0012729)
.0002523
(.0008931)
.0007779
(.0063033)
.0055033
(.0137199)
.0010016
(.0021742)
-.0001354
(.0012232)
.0019047
(.0013263)
RECONDUÇÃO
-.0005726
(.0024757)
.0105227
(.0166209)
-.0012676
(.0033537)
.0022074
(.0021031)
.0016134**
(.0007274)
N°. Obs. 337 337 337 337 337
Prob>F 0.0119 0.0000 0.0171 0.0016 0.8193
Prob>chi2 0.0003 0.0039 0.0000 0.0000 0.0000
Breusch and
Pagan
1.0000 0.0000 1.0000 0.0000 1.0000
Hausman 0.0001 0.0001 0.0004 0.0003 0.2595
Painel Fixo Fixo Fixo Fixo POLS
Fonte: Elaborado pelo autor. Nota: 1) Entre parênteses encontram-se as estatísticas t; 2) níveis de
significância: ***: significativo a 1%; **: significativo a 5%; *significativo a 10%.
40
Tabela 6
Análise das classes das receitas orçamentárias – Parte 3
Variáveis
(11)
AmortEmp
(%)
(12)
TransfCap
(%)
(13)
OutRecCap
(%)
Const.
-.0039646***
(.0006782)
.1971535***
(.037632)
-.0011379
(.0028243)
LOGPOPUL
.0006629***
(.0001038)
-.025***
(.0059445)
.0002897
(.0004323)
PRIMMAND
-5.24e-10
(.0001385)
.0014282
(.0040776)
.0003522
(.0005767)
PMAELEIT .0001045
(0001235)
.0032092
(.0044965)
.0007333
(.0005142)
RECONDUÇÃO
-.0000846
(.0001247)
.0022745
(.0023181)
.0003084
(.0005193)
N°. Obs. 337 337 337
Prob>F 0.7198 0.0105 0.2286
Prob>chi2 0.5062 0.0000 0.0000
Breusch and
Pagan 1.0000
0.0000 1.0000
Hausman 0.1625 0.0030 0.6677
Painel POLS Fixo POLS
Fonte: Elaborado pelo autor. Nota: 1) Entre parênteses encontram-se as estatísticas t; 2) níveis
de significância: ***: significativo a 1%; **: significativo a 5%; *significativo a 10%.
Conforme Vicente e Nascimento (2012), e ressaltando o exposto por Brender e Drazen
(2008) e Klein (2010), déficits nas despesas e nas receitas correntes aumentam as chances de
recondução dos partidos. Nesta pesquisa foram encontradas evidências de que o fato de o
governador estar exercendo primeiro mandato e o partido ao qual é filiado ser reconduzido ao
poder culminam em déficit na classe das receitas correntes de contribuições. Enquanto nas
receitas agropecuárias houve o aumento quando há recondução do partido e o candidato exerce
o primeiro mandato eleitoral. Considerando apenas o fato de o partido político ser reconduzido
ao poder, foi observado significância no aumento das receitas de capital de alienação de bens.
Para as receitas de contribuição os resultados foram significantes confirmando
evidências de ciclos políticos quando o governador exerce o primeiro mandato e quando o
partido ao qual é filiado é reconduzido ao poder.
41
As receitas correntes de contribuições e agropecuárias, além das receitas de capital de
alienação de bens, apresentaram resultado significante no que tange à recondução do partido
político ao poder.
Botelho (2002) e Nakaguma e Bender (2010), identificaram evidências de ciclos
políticos econômicos nas classes das receitas correntes, tributárias, transferências correntes e
nas receitas de capital; e nas despesas correntes de custeio e de capital. Considerando o contexto
do presente trabalho, com base nas variáveis utilizadas, não foram observadas evidências de
ciclos políticos nas receitas tributárias e transferências correntes, especificamente; e dentre as
receitas que compõe as receitas de capital, as receitas de alienação de bens se mostraram
significantes.
Esperava-se que as receitas de operações de crédito apresentassem resultado significante
negativo por apresentarem resultados inferiores em anos eleitorais por diminuírem as chances
de recondução do partido e por serem destinadas às outras despesas correntes.
Esperava-se significância nas receitas correntes tributárias e transferências correntes,
por representarem grande parte do percentual da receitas orçamentárias. Porém, com a análise
das variáveis dependentes, Tabela 1, não encontramos evidências significativas na esfera
estadual que corroborem com a diminuição dos tributos identificada por Sakurai e Menezes-
Filho (2011), que observaram que a ideologia partidária afeta a utilização do orçamento e que
os tributos e despesas totais caem. O que caracteriza um resultado condizente com o de Brender
e Drazen (2002), podendo ser relacionado com o desenvolvimento fiscal e democrático
brasileiro. Ou ainda, conforme Dhal (2012), no pluripartidarismo, o fato de as coligações
partidárias não serem as mesmas nas esferas políticas brasileiras culminam na impossibilidade
de avaliar as classes das receitas orçamentárias com base nos partidos.
42
5 CONSIDERAÇÕES FINAIS
Esta pesquisa teve como objetivo verificar, através de um estudo longitudinal, as classes
das receitas do orçamento público e identificar evidências de ciclos políticos no decorrer dos
anos. Para isto, foi analisado o período de 2002 a 2014, através de dummies que identificaram
o “primeiro mandato (correspondente aos quatro anos do mandato eleitoral)”, o “ano eleitoral
(identificando apenas anos eleitorais, no caso, 2002, 2006, 2010 e 2014)”, a “recondução do
partido ao poder” e a dummy PMAELEIT que visava identificar se “o candidato exercia o
primeiro mandato e era ano eleitoral”. Verifica-se que o objetivo geral foi atingido, pois
demonstrou que as receitas orçamentárias correntes tendem a diminuir em anos eleitorais.
Sabendo que as despesas correntes são elevadas em anos eleitorais e, como
consequência, há a diminuição das receitas orçamentárias e das receitas orçamentárias correntes
(NAKAGUMA; BENDER, 2006; SAKURAI; GREMAUD, 2007; OLIVEIRA; CARVALHO,
2009; SAKURAI; MENEZES-FILHO, 2010; NAKAGUMA; BENDER, 2010), na análise
individual das classes das receitas públicas foi possível a identificação destes fatores para as
receitas correntes de contribuição e agropecuárias.
Para as classes das receitas de capital, as receitas de alienação de bens se mostraram
significantes, estado em conformidade as pesquisas de Botelho (2002) e Nakaguma e Bender
(2010).
Embora nem todas as variáveis em análise tenham mostrado exercer influência nas
classes das receitas orçamentárias, as variáveis significativas apresentaram resultados
condizentes com a literatura da fundamentação teórica.
Para futuras pesquisas, recomenda-se a utilização de outras variáveis independentes,
além das escolhidas nesta pesquisa, capazes de sinalizar evidências de ciclos políticos
orçamentários sobre as principais classes das receitas públicas. Para isto, recomenda-se a
divisão do mandato eleitoral em períodos que indiquem cada um dos quatro anos que o
governador encontra-se no exercício de sua função, conforme Galli e Rossi (2002), a fim de
analisá-los individualmente. Com este procedimento, pode-se aumentar as explicações acerca
da relação dos ciclos políticos com as principais classes das receitas orçamentárias.
43
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