Resumo de direito administrativo descomplicado marcelo alexandrino
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publicam nas reas cientfica, tecmci'l e profissional: Essas
empresas, respeitadas no mercado editorIal. construram catlogos
lmgualvels. com obras que tm sido decIsIvas na formao acadmIca e no
aperfeuroamento de vans geraes de profissIOnais e de estudantes de
AdmInistrao. Direito, Enfermagem. EngenharIa. Fislolernpla,
Medicina, Odontologia c muitas outras cincias. tendo se tornado
smntmo de scncdade e respeito. Nossa mJsso prover o melhor contedo
clentfico c distribui~lo de manelril flexivcl c conve~ nlente, a
preos lustos, gerando benefcIos e servindo a autores.
docentes.livretros, funclonanos. colaboradores e aCIOnistas. Nosso
comportamento tico IncondicIOnal e nossa responsabilidade social e
ambiental so refor~ ados pela natureza educacional de nossa
atividade, sem comprometer o crescImento continuo e a rentabilidade
do grupo. MARCELO ALEXANDRINO VICENTE PAULO RESUMO DE DIREITO
ADMINISTRATIVO DESCOMPLICADO ~e ED)TOfA METODO 4' edio revista e
atualizada ~rVicr.nte Marcelo
- 2. EDITORA METODO Uma editora integrante do GEN I Grupo
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melodo@grupogen.com.br Capa: Marcelo S. Brando Foto da Capa: Ali
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FONTE SINDICATO NACIONAL DOS EDITORES DE LIVROS, RJ. Alexandrino,
Marcelo Resumo de direito adminIstrativo descomplicado I Marcelo
Alexandnno. Vicente Paulo. - 4. ed. Rio de Janeiro Forense, So
Paulo METODO, 2011. InclUI bibliografia ISBN 9788530935788 1.
Direito admInistrativo - Brasil. 1. Titulo. 083442. CDU: 342.9(81)
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permisso por escrito do autor e do editor. Impresso no Brasil
Pnn(ed In Brazil 2011 SUMRIO CAPTULO I NOES
INTRODUTORlAS..............................................................
1. Funes estatais
...........................................................................
2. Conceito e objeto do direito admmistratlvo
.............................. 3. Codificao e fontes do dirello
admlnlslraltvo ......................... 4. Sistemas
admmlslral!vos: sistema mgls e sistema francs ..... 5. O regime
Jurdico-administrativo CAPTULO li PRINcPIOS DA ADMINISTRAO
PBLICA............................ 2 4 6 6 9 j. Pnncipio da
supremacia do mteresse pblico ............................ 9 2.
PrinCIpio da indisponibilidade do mteresse
pblico................... !O 3. Princpio da
legalidade.................................................................
11 4. PnnciplO da Impessoalidade
....................................................... 12 5.
Prmcipio da moralidade
......................,....................................... 14
6. PrmcplO da publicidade
............................................................. j 5
7. PrmCplo da eficincia
................................................................ j
6 8. PrincpiOS da razoabilidade e proporCIOnalidade
...................... 18 9. PrincipiO da autotutela
................................................................ 20
10. Princfpio da continuidade dos servIos pblicos
.................... 21 CAPTULO III ADMINISTRAO
PBLlCA............................................................
23 L Administrao pblica em sentido amplo e em sentido estrIto .....
23
- 3. VI RESUMO DE DIREITO ADMINISTRATIVO DESCOMPLICADO. Vicente
Paulo & Marcelo Alexsndtino 2. Centralizao, descentralizao e
desconcentrao ................... 24 3. AdminIstrao em sentido
materIal e em sentido formal........ 26 4. ConceIto de administrao
direta, admInistrao indireta e en- tidades paraestataIs
......................................................................
28 5. Criao de entidades da admimstrao indireta
........................ 29 6. CrIao de subsidirias e particIpao no
capItal de empresas pnvadas
........................................................................................
31 7. Caractersticas comuns s entidades da administrao
indireta...... 32 8. Entidades em especie
..................................................................
33 8.1.
AutarqUIas.............................................................................
33 8.1.1. AutarquIas sob regime especIal, autarquias funda- cionais
e aSSOCIaes pblicas ................................ 36 8.1.2.
Agncias executivas e agncias reguladoras ......... 38 8.2. Fundaes
pblicas
............................................................. 8.3.
Empresas pblicas e SOCIedades de economia mista ....... 8.3.1.
Distines entre empresa pblica e SOCIedade de economia mista
........................................................ 8.4.
Consrcios pblicos
............................................................
CAPTULO IV RGOS E AGENTES PBLICOS
................................................. I. rgos pblicos
...........................................................................
2. Agentes pblicos
.........................................................................
CAPTULO V 43 46 56 58 63 63 65 REFORMA ADMINISTRATIVA E TERCEIRO
SETOR .............. 69 l. Reforma do estado e admimstrao
gerencial.......................... 69 2. Contratos de gesto
.....................................................................
71 3. TerceIro setor (entidades paraestatais)
....................................... 73 3.1. Servios SOCIais
autnomos ............................................... 73 3.2.
Organizaes SOCIaIS (OS)
................................................. 74 3.3.
Organizaes da sociedade CIvil de mteresse pblico (OSCIPl
...............................................................................
76 SUMARIO VII CAPTULO VI SERVIDORES PBLICOS (DISPOSIES
CONSTITUCIO- NAIS)
......................................................................................................
79 1. Introduo
....................................................................................
79 2. Acesso a funes, cargos e empregos pblicos
........................ 81 3. DireIto de aSSOCIao smdical e
direIto de greve ..................... 92 4. Regras constituCIOnais
pertmentes remunerao dos agentes pblicos
........................................................................................
93 4.1. Fixao da remunerao e reviso geral anual................ 94
4.2. Lumtes de remunerao dos servidores pblicos ............. 95
4.3. Irredutibilidade dos venCImentos e subsdios
................... 99 5. Vedao acumulao de cargos, empregos e
funes pbli- cos
................................................................................................
100 6. DispOSIes constItucionaIS relativas aos servidores em
exerccIO de mandatos eletivos
...................................................................
101 7. AdmInIstrao tributrIa
.............................................................. 102
8. DispOSIes constituCIonais especficas relativas aos servidores
pblicos estatutrios
....................................................................
103 8.1. O regime jurdico iinico e a extin,o de sua obngatorie-
dade pela EC 19/1998
........................................................ 103 8.2.
Planos de carreira e SIstema remuneratrio dos servidores pblicos
...............................................................................
106 8.3. Direitos trabalhIstas atribuidos pela ConstituIo aos ser-
vidores pblicos
..................................................................
108 8.4. Establidade
.........................................................................
109 8.5. Regime de previdncia dos servidores pblicos
................ 111 CAPiTULO VII ATOS ADMINISTRATIVOS
................................................................
119 l. ConceIto de ato adminIstratIVO e outras definies relevantes
119 2. Classificaes
...............................................................................
121 2.1. Atos Vinculados e discriCionrIOS
...................................... 121 2.2. Atos gerais e
individuais ................................................... 123
2.3. Atos internos e externos
.................................................... 124 2.4. Ato
simples, complexo e composto ..................................
125
- 4. VIIi RESUMO DE DIREITO ADMINISTRATIVO DESCOMPLICADO' Vicente
Paulo & Marcefo Alexandrino 2.5. Ato vlido. alo perfeitO, ato
eficaz e definies cOITelatas ... 126 3. ReqUIsitos ou elementos dos
atos administrativos .................... 127 3.1. CompetncIa
........................................................................
127 3.2. Finalidade
............................................................................
130 3.3. Forma
..................................................................................
131 3.4. Motivo
.................................................................................
132 3.4.1. MotIvao
................................................................
133 3.4.2. Teona dos motivos determmantes
.......................... 134 3.5. Objeto
..................................................................................
135 3.5.1. Mrito admllllstrattvo
.............................................. 135 4. Atributos dos
atos adnllfllstrativos
............................................. 136 4.1. Presuno de
legItImidade ................................................. 137
4.2. Imperatlvidade
.....................................................................
137 4.3. Autoexecutonedade
............................................................. 138
4.4. Tipicidade
............................................................................
139 5. Extmo dos atos adlmmstrattvos
.............................................. 5.1. Anulao
.............................................................................
5.2. Revogao
...........................................................................
5.3. Cassao
..............................................................................
5.4. Outras formas de extino do ato adnllnistratIvo ............ 6.
Convalidao de atos administratIVOS
........................................ CAPTULO VIII PODERES
ADMINISTRATIVOS 139 139 140 142 142 143 147 1. Introduo
....................................................................................
147 2. Poder VInculado e poder discriclOnno
..................................... 147 3. Poder hlerarqUlco
........................................................................
149 4. Poder disciplinar
.........................................................................
ISO 5. Poder regulamentar
.....................................................................
151 6. Poder de polcia
..........................................................................
153 6.1. Introduo e competncIa para o exercCIO
...................... 153 6.2. Distmo entre atIvidade de polcia
admInistratIva e outras atividades estatais
............................................................... 154
6.3. Modalidades de exerciclO
.................................................. 155 6.4. Sanes
aplicaveis e limites ..............................................
156 SUMARIO IX 6.5. Fases da atIvidade de poliCia (CIcio de polCIa)
............... J58 6.6. Poder de polCIa ongInno e poder de polCIa
delegado. ExerccIO de attvidades de polCia adl1llnIstratIva por
pes- soas Jurdicas de direito pnvado
....................................... J59 6.7. Atributos do poder
de policia ............................................ [61 6.8.
Prescno
............................................................................
163 7. Abuso de poder
...........................................................................
J64 CAPTULO IX LICITAES
PBLICAS....................................................................
J67 I. Introduo
....................................................................................
167 2. Pnncpios orientadores das liCItaes pblicas
......................... 170 2.1. Publicidade dos atos
........................................................... J70
2.2. Igualdade entre os licltanles
.............................................. 171 2.2.1.
Favorecimento a produtos e servIos naCIonais: critnos de desempate.
"margens de preferncia"J liCItaes com participao restnta
........................ 173 2.2.2. Preferncia de contratao para
mIcroempresas e empresas de pequeno porte
.................................... J76 2.3. Sigilo na apresentao
das propostas ................................ 177 2.4. Vinculao ao
Instrumento convocatno .......................... 178 2.5.
Julgamento obJettvo
............................................................ 178
2.6. Adjudicao obrigatria ao vencedor
................................ 179 2.7. Compettivdade
..................................................................
180 3. Fases do procedimento licltatno
.............................................. 180 4. Modalidades
de licItao
............................................................ 187
4.1. ConcorrncIa
.......................................................................
187 4.2. Tomada de preos
............................................................... 188
4.3. Convite
................................................................................
189 4.4. Concurso
.............................................................................
189 4.5. Leilo
...................................................................................
190 4.6. Prego
..................................................................................
190 4.7. Consulta
...............................................................................
196 5. Tipos de licitao
........................................................................
196 6. Alienao de bens pela administrao pblica
......................... 198
- 5. X RESUMO DE DIREITO ADMINISTRATIVO DESCOMPllCADO Vicente
Paulo & MorceloAfexandrino 7. Inexigibilidade e dispensa de
licItao ...................................... 199 7.1.
Inexigibilidade de licitao
................................................ 200 7.2. Dispensa
de licitao
.......................................................... 201 7.2.
L LIcitao dispensvel..............................................
202 7.2.2. Licitao dispensada
................................................ 206 8. nulao e
revogao da licitao 207 CAPTULO X CONTRATOS ADMINISTRATIVOS 209 1.
Introduo
....................................................................................
209 2. Conceito de contrato administrattvo e de contrato da
admlllis- trao
............................................................................................
210 3. Caractersticas gerais dos contratos admimstrativos
................. 2I2 4. Prazo de durao dos contratos
admmistrativos ....................... 215 5. Prerrogativas da
administrao nos contratos admImstrativos: as "clusulas exorbtantes"
......................................................... 2I6 5.1.
Exigncia de garantta
......................................................... 217 5.2.
Poder de alterao unilateral do contrato .........................
218 5.3. Fiscalizao da execuo do contrato
............................... 220 5.4. Aplicao direta de sanes
.............................................. 220 5.5. Ocupao
temporna ..........................................................
221 5.6. Exigncia de medidas de compensao
............................. 222 5.7. Restnes oposio da exceo do
contrato no cumprido (exceplio nolZ adimplell cantraclus)
.................................. 224 5.8. Possibilidade de
resciso unilateral do contrato ............... 225 6. Extino dos
contratos administrativos ..................................... 226
6.1. Anulao
.............................................................................
227 6.2. Resciso
...............................................................................
228 7. Convmos admmIstrallvos 232 CAPTULO XI SERVIOS PBLICOS
........................................................................
237 I. Noes m(rodulnas
...................................................................
237 SUMARIO XI 2. Conceito de servio pblico
..................................................... 240 2.1.
Conceitos amplos e conceitos restritos de servio pblico ... 240
2.2. Cntrios propostos para identificao de uma atiVidade como
servio pblico
........................................................ 241 2.2.1.
Essencialistas versus legalistas ...............................
242 2.3. Defimes propostas pela doutrina ptna. Conceito ado- tado
nesta obra
..................................................................
244 3. Classificaes
...............................................................................
246 4. Fonnas de prestao dos servios pblicos
.............................. 248 5. Concesso e pennlsso de servio
pblico ............................... 250 5.1. Definies legal~ e
aspectos gerais ................................... 250 5.2.
Licitao prv13 celebrao dos contratos ..................... 253 5.3.
Contratao com terceiros, subconcesso, transferncia da concesso e
transferncia de controle societrio .............. 256 5.4. DireIlos
e obrigaes do usurio ....................................... 258
5.s. Obngaes da concesslOnaria (ou pennisslOnna) ........... 259
5.5.1. Servio adequado
.................................................... 260 5.6.
Prerrogativas do poder concedente
.................................... 262 5.7. Extino da concesso
(ou pennisso) ............................. 266 6. Parcenas
pblico-privadas
.......................................................... 270 6.1.
Licitao prvia contratao de parcenas pblico- -privadas
..........................................................................
274 7. Autonzao de servio pblico
.................................................. 277 CAPTULO XII
RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO
................................... 279 I. Conceito
.......................................................................................
2. Evoluo
......................................................................................
3. Responsabilidade objetiva decorrente de atuao administrativa:
279 280 o art. 37, 6., da Constituio
Federal................................... 282 4. Responsabilidade
decorrente de omIsso da administrao p- blica
..............................................................................................
285
- 6. XII RESUMO DE DIREITO ADMINISTRATIVO DESCOMPLICADO' Vcenle
Paulo & MarceJoAlexJtldrino 5. A ao de reparao do dano com base
no art. 37, 6.", da ConstitUio Federal
...................................................................
287 6. A ao regressiva contra o agente causador do dano
.............. 288 7. As responsabilidades admmistratlva. civil e
penal do agente pblico
.........................................................................................
290 8. Responsabilidade civil por atos legislativos e atos
Jurisdicio- nais
...............................................................................................
293 CAPTULO XIII CONTROLE DA ADMINISTRAO PBLICA
............................ 295 1. Introduo
....................................................................................
295 2. Noo de controle e classificaes doutnmirias
....................... 296 3. Recurso hienirqUlco e recurso
luerrqulco imprpno .............. 304 4. Controle leglslativo
.....................................................................
305 4.1. Hipteses constitucionais de controle parlamentar direto...
307 4.1.1. Controles exercidos pelo Congresso Nacional...... 307
4.1.2. Controles especficos exercidos pelo Senado Fe- deral
...................................................................
310 4.1.3. Controle exercdo por meio de comisses ............ 310
4.2. Fiscalizao contbil. financeira e oramentria .............. 311
4.2.1. Controle exercido pelos tribunais de contas ......... 313 5.
Controle judicial
..........................................................................
321 6. Improbidade admimstrativa (Lei 8.429/1992)
........................... 323 6.1. Aspectos gerais
...................................................................
323 6. LI. Base constitucIOnal e regulamentao legal.......... 323
6.1.2. Sujeltos passlvos
...................................................... 324 6.1.3.
Sujeitos ativos
.......................................................... 324
6.1.4. Natureza das sanes commadas ........................... 326
6.2. DeSCrio legal dos atos de Improbidade admmistrativa e sanes
aplicveiS
............................................................... 326
6.3. Procedimentos administrativos e aes judiciais ..............
329 6.4. Juzo competente
................................................................
331 6.5. Prescrio
............................................................................
332 SUMARIO XIII CAPTULO XIV O PROCESSO ADMINISTRATIVO NO MBITO DA
ADMINIS- TRAO FEDERAL {LEI
9.784/1999).............................................. 335 I.
Introduo
....................................................................................
335 2. Abrangncia e aplicao
............................................................. 335
3. Pnncip'os 336 4. Direitos e devcres dos administrados
........................................ 338 4.1. Diretto a regime
de tramitao pnontna ........................ 339 5. Inicio do
processo e legltlmados a SUa Instaurao ................. 340 6.
Impedimento e suspeio
........................................................... 341 7.
Fonna, tempo e lugar dos atos do processo
............................. 342 8. Intimao do Interessado
............................................................ 343 9.
Instruo e deciso
.....................................................................
344 10. DeSistnCia e extino do processo
......................................... 347 11. Recurso
admmistrahvo
............................................................. 348
12. Contagem de prazos 351 CAPTULO XV BENS PBLICOS
..................................................................................
353 1. Conceito
.......................................................................................
353 2. Classificao
................................................................................
355 3. Caracteristicas
..............................................................................
357 4. Uso privativo de bens pblicos por partJCulares mediante
auto- rizao. pennisso e concesso
.................................................. 359 CAPiTULO XVI
INTERVENO NA PROPRIEDADE PRIVADA ........................... 365 I.
Introduo 2. Servido administrativa
............................................................... 3.
ReqUisio
....................................................................................
365 366 367 4. Ocupao temporria
..................................................................
368 5. Llmitaes admmistrativas
.......................................................... 369
- 7. XIV RESUMO DE DIREITO ADMINISTRATIVO DESCOMPLICADO Vicente
Paulo & Marcelo Alexandrino 6. Tombamento
....,.,,,..,,.,,'..",,.,,..,,.,,.,.,,,,.,,..,....,,.,,,,,,,,,,.,,...,,......,,,
369 7. Desapropriao
...""."..,........'...............................................",,,..
371 7.1. Pressupostos
........................................................................
372 7.2. Autorizao
constitucional................................................. 372
7.3. Bens desapropriveis
.......................................................... 374 7.4.
Competncia
......"..'".,.........,...............................................
376 7,5. Indenizao
.................".,.........,.."..,.....'.............................
377 7.6. Desapropriao indireta
...................................................... 377 7.7.
DireIto de extenso
.....,............'......................................... 378
7.8. Tredestinao
..............."....,,,.,,.,..........,..............................
379 7.9. Retrocesso 379 BIBLIOGRAFIA
..............................',..,.....,..................,........,...,...""
.., 381 Nota da Edtora: o Acordo Ortogrfico fo aplicado
Integralmente nesta obra. - , NOOESINTRODUTORIAS 1. FUNES ESTATAIS
O Estado brasileIro li uma federao (CF. art. L. capul, e art. 18).
Sig- nifica ISSO que, no lerntno naclOnal, coexIstem diversos
entes, isonmicos entre si, com autonomia poltica (denominados entes
federados ou pessoas polticas): Unio, estados, Distnto Federal e
municipios. Simplificadamente, pode-se dizer que a autonomia
poltica traduzida pela capacidade de auto-organizao (elaborao das
prprias consttuies ou leIs orgnicas) e pela possibilidade de
legIslar, mais precIsamente, de editar leIS com fimdamento em
competncias prpnas, diretamente atribuidas pela Constituio da
Repblica. De outra parte, a Constituio de 1988, em seu art. 2.,
estabelece que so Poderes da Repblica, mdependentes e harmnicos
entre si, o LegIslativo, o Executivo e o Judicirio. EnunCia esse
dispOSItivo o princpio da separao dos Poderes, No obstante a
expresso seja consagrada, o que eXIste uma diVIso no rgida, entre
rgos no subordinados um ao outro (ditos "Poderes"), das funes
estataIs de legislar, de exercer a administrao pblica e de julgar.
Cada uma dessas e atribuida como funo principal (ou funo tpica) a
cada um dos Poderes. A funo tpica do Poder Executivo o exercicio da
administrao pblica em sentido amplo, li dar cumprimento s leis,
aplicando o direito aos casos concretos no litigiosos. A funo
prinCIpal do Poder Judicirio dizer o direito aplicvel aos casos
concretos litigiosos (exercer a jurisdio).
- 8. 2 RESUMO DE DIREITO ADMINISTRATIVO DESCOMPLICADO' Vicente
P
- 9. 4 RESUMO DE DIREITO ADMINISTRATIVO DESCOMPLICADO. Vicente
Paulo & Marcelo Alexandrino do direito adminIstrativo, pela
mesma razo aCima apontada - sUjeIo a pnncpIOs como a
Indisponibilidade do interesse pblico. Amda, so objeto do direito
admInistrativo atividades de administrao pblica em sentido material
9ue, embora exercidas por particulares, o so sob regime de direito
pblico. E o que ocorre com as delegatnas de servios pblicos,
pessoas pnvadas, no mtegrantes da administrao pblica, mas que, na
prestao dos servios pblicos delegados, esto sUjeitos a regras de
direito pblico, pertmentes ao direito admmistratlvo. El11 sintese,
o objeto do direito administrativo abrange todas as relaes mtemas
administrao pblica - entre os rgos e entidades admmistrati- vas,
uns com os outros, e entre a admmlstrao e seus agentes, estatutriOS
e celetIstas -, todas as relaes entre a administrao e os
administrados, regidas predominantemente pelo direIto pblico ou
pelo direito prvado, bem como atividades de adminIstrao pblica em
sentido material exercidas por partIculares sob regime de direito
pblico, a exemplo da prestao de servios pblicos mediante contratos
de concesso ou de permIsso. Por ltImo, cumpre registrar que no
eXiste uniformidade nos conceitos a~resentados pela doutrIna para o
direIto administratIvo, espeCIalmente porque sao dIstintOS os
crItrios adotados pelos diversos autores para a demarcao do alcance
desse ramo do direito. A pmtlr das definIes propostas por alguns de
nossos maIS importantes admllllstratlVlstas, conceituamos o direito
admimstratlvo como O conjunto de regras e princpios aplicveis
estruturao e ao funcionamento das pessoas e rgos integrantes da
administrao pblica, s relaes entre esta e seus agentes, ao exerccio
da funo administrativa, especalmente s relaes com os administrados,
e gesto dos bens pblicos, tendo em conta a finalidade geral de bem
atender ao interesse pblico. 3. CODIFICAO E FONTES DO DIREITO
ADMINISTRATIVO O direito administrativo no Brasil no se encontra
codificado, IStO , os textos admlllistratvos no esto reunidos em um
s corpo de leI, como ocorre com outros ramos do nosso direito
(Cdigo Penal, Cdigo Civil). As regras admIOIstrattvas esto
consubstanciadas no texto da Constituio e numa IIlfimdade de leiS
esparsas, o que dificulta o conhecimento e a formao de uma VIso
SIStemtica, orgmca, desse Importante ramo do direito. . So exempl~s
de leis admlOlstrallvas relevantes: LeI 8. !I2/1 990 - regIme
jUndICO dos servrdores pblicos federais estatutrios; Lei 8.666/1993
- normas gerais sobre licitaes e contratos admimstrativos; Lei
8.987/1995 - leI geral das concesses e permisses de servios
pblicos; LeI 9.784/1999 _ normas Capo I NOES INTRODUTRIAS 5 gerais
aplicveis aos processos admlIlIstrativos federaiS; Lei 11.079/2004
- leI geral das parcerias pblico-privadas; Lei 11.107/2005 - nOlmas
geraIs de contratao de consrCIOS pblicos. O direIto admimstratIvo
tem sua formao norteada por quatro fontes prmcipais: a leI, a
Junsprudncia, a doutrina e os costumes. A lei a fonte primordial do
direIto adminIstrativo brasileIrO, em ra- zo da ngidez que nosso
ordenamento empresta ao princpIO da legalidade nesse ramo juridico.
Embora o vocbulo "lei" abranja, como fonte principal do direito
admInIstrativo, a ConstitUIo - sobretudo as regras e princpios
admInistrativos nela vazados - e os atos normativos primnos (leis
comple- mentares, ordinrias, delegadas, medidas provisrias), devem
ser includos, secundariamente, tambm os atos normatIVOS
infralegals, expedidos pela administrao pblica, nos termos e
limites das leIS, os quais so de obser- vnCIa obngatna pela prpria
administrao. A junsprudncla, representada pelas reIteradas decises
JudicIaiS em um mesmo sentido, e fonte secundria do direIto
administrativo, influenciando marcadamente a construo e a
consolidao desse ramo do direito. Cumpre observar que as decises
proferidas pelo Supremo Tribunal Federal no mbito do controle
abstrato das nOlmas, por serem vmculantes para toda a adminis- trao
pblica direta e indireta, nas esferas federal, estadual c
municIpal, bem como, pelo mesmo motivo, as smulas vinculantes
expedidas .nos termos do art. 103-A da ConstItuio da Repblica, no
podem ser conSIderadas meras fontes secundrias, e sim fontes
prinCIpais, uma vez que alteram diretamente nosso ordenamento
jurdico positivo. . A doutrina, entendida como o conjunto de teses,
construes tericas e formulaes descritivas acerca do direito
positivo, produzidas pelos estudiosos do direito, constItui fonte
secundrIa do direrto admimstratIvo, influenciando no s a elaborao
de novas lers, como tambm o Julgamento das lides de cunho
administrativo. Os costumes sociais - conjunto de regras no
escntas, porm obser- vadas de modo uniforme pelo grupo SOCIal, que
as considera obrigat- rias - s tm importncia como fonte do direito
admmistratlvo quando de alguma forma mfluenciam a produo
legIslativa ou a jurspnldncia, ou seja, menos que uma fonte
secundna, so, quando mUIto, uma fonte mdireta. Um pouco diferente a
situao dos costumes admmlstrativos (praxe administrativa), isto ,
as pnil!cas reiteradamente observadas pelos agentes admimstratrvos
diante de determinada Situao. A praxe admmis- tratlva, nos casos de
lacuna normatIva, funciona efetivamente como fonte secundna de
direito admInIstratIvo, podendo mesmo gerar direitos para os
admmistrados, em razo dos prmcipIOs da lealdade, da boa-f e da
moralidade admiOlstrativa.
- 10. 6 RESUMO DE DIREITO ADMINISTRATiVO DESCOMPLICADO. Vicente
Paulo & Marcelo Alexandrino 4. SISTEMAS ADMINISTRATIVOS:
SISTEMA INGLS E SISTEMA FRANCS Sistema admmlstratlvo vem a ser o
regime adotado pelo Estado para o controle dos atos admmlstratlvos
ilegaiS ou ilegtimos praticados pelo poder pblico nas diversas
esferas e em todos os Poderes. So dois os sistemas eXistentes:
sistema IIlg1s e sistema francs. O sistema ingls, ou de unicidade
de jurisdio, aquele em que todos os litgIOS - administrativos ou
que envolvam interesses exclUSiva- mente privados - podem ser
levados ao Poder Judicirio, nico que dispe de competncia para dizer
o direito aplicvel aos casos lillglOsos, de fonna defimtlva, com
fora da chamada coisa julgada. Diz-se que somente o Poder Judicino
tem JUflsdio, em sentido prprio. O sistema francs, ou de dualidade
de jurisdio, ti aquele em que se veda o conheCimento pelo Poder
Iudicino de atos da administrao pblica, ficando estes sujeitos
chamada Junsdio espeCial do contencioso admmlstrativo, fonnada por
tribunaiS de indole administrativa. Nesse sistema h, portanto, a
jurisdio admmistrativa (formada pelos tribunais de natureza
admmistrallva, Com plenajuflsdio em matna admmistratlva) e a
jurisdio COmum (fonnada pelos orgos do Poder Iudicino. com a
competncia de resolver os demais litgIOS). O Brasi! adotou o
sistema de Jurisdio umca, consagrado no denomi- nado pflncpio da
mafastabilidade de Jurisdio, que se encontra expresso como garanta
individual, ostentando status de clusula ptrea conshtuCIQ- nal, no
inciso XXXV do art. 5. da Carta Poltica de 1988. Por fora desse
dispositivo, "a lei no excluir da apreCiao do Poder Judicirio leso
ou ameaa a direito", ASSim, embora no Brasil seja frequente haver
litgIOS Instaurados e solu- Cionados em mbito admmistratlvo, o
admimstrado sempre poder recorrer ao Poder judicino, at mesmo
depOIS de haver percorrido todas as instnCias eXistentes na Via
administrativa. O Judicirio, uma vez provocado, poder confirmar a
declso proferida no processo admmlstrativo, ou modific-Ja, caso
entenda que a deCiso admimstratlva fOI contrria lei ou a princpIOS
Juridicos. Somente a deciso judiCial que no mais comporte recurso
defi- OItIVa, imodificvel, fazendo COisa julgada matenal e fonnal.
5, O REGIME JURIDICO-ADMINISTRATlVO O denommado "regime
jurdco-admmlstratlvo" um regime de direito pblico, aplicvel aos
rgos e entidades que compem a administrao pu- Capo I NOES
lNTRODUTOR1AS 7 blica e atuao dos agentes administrativos em geral.
Baseia-se na Idew de eXistncia de poderes especiaiS passivels de
ser exercidos pela admillls- trao pblica, contrabalanados pela
InlpOSIo de restnes especiais atuao dessa mesma administrao. no
eXistentes - nem os podcres nem as restnes - nas relaes lplcas do
direito pnvado. Essas prerrogativas e Iimitaes traduzem-se,
respectivamente, nos pnncplos da suprelnllcia do interesse pblico e
da indisponibilidade do interesse pblico. E Importante registrar
que o pnnciplo da supremacia do interesse pbli- co s est presente.
como fundamento direto, nos alas de imperio do poder pblico, na
atuao que decorra do denommado poder extroverso, quando a
administrao pblica unilateralmente cria obngaes para o
administrado, ou Impe restries e condicionamentos prtica de
atividades pnvadas ou ao exerCcIo de direitos pelos particulares.
De modo diverso, o pnnciplo da indisponibilidade do mteresse pblico
manifesta-se Integralmente em toda e qualquer atuao da administrao
pblica, tanto no desempenho de suas atividades-fim quanto no de
suas atividades-meIO, tanto quando atua visando ao interesse pblico
pnmano (diretamente voltado para O povo) como quando visa ao
interesse pblico secundrio (voltado s atividades-meio da
administrao, na qualidade de titular de direitos propnos, apenas
mediata ou mdiretamente voltados para o povol, tanto quando atua
sob regime de direito pblico como quando atua sob regime
predominante de direito privado (a exemplo da atuao do Estado como
agente econmico). Estudaremos esses e outros pnncplos norteadores
da atuao e or- ganizao da administrao pblica no prximo captulo.
Nada obstante, convem desde logo ter em conta que os demaiS
postulados administrativos usualmente enumerados e analisados pela
doutrina - tanto os expressos no texto constitUCIOnal quanto os
ImplCitos - representam, em varivel medi- da, desdobramentos dos
pnncplos da supremacia do interesse pblico e da mdisponibilidade do
mteresse pblico, por isso mesmo consagrados como os pilares
fundamentais do "regime jurdico-admmistrativo"
- 11. PRINCPIOS DA ADMINISTRAO PBLICA 1. PRINCPIO DA SUPREMACIA
DO INTERESSE PBLICO o princpIO da supremacIa do mteresse pblico um
prIncipio Implcito. Embora no se encontre enuncIado no texto
constitucIOnal, ele decorrncia das mstltuies adotadas no Brasil.
Com efeito, por fora do regIme demo- crtIco e do sIstema
representatIvo, presume-se que toda atuao do Estado seja pautada
pelo mteresse pblico, cUJa deterrmnao deve ser extrada da
ConstttUlo e das leis, manifestaes da "vontade geral". Assim sendo,
lgico que a atuao do Estado subordine os mteresses prIvados. Por
outras palavras, O Estado, atualmente, tem obrIgao de atingir uma
srie de finalidades, que a ConstituIo e as leis lhe indicam. Para
atmglr esses objetIvos, mUitas vezes enecessrio que o Estado
disponha de poderes no cogitados para os particulares em geral, no
existentes no direito privado. As prerrogativas que o ordenamento
Jurdico confere ao Estado, ento, que so tpicas do direito pblico.
Justificam-se to somente na estrita medida em que so necessrIas
para que o Estado logre atmgir os fins que lhe so impostos por esse
mesmo ordenamento jurdico. Fnse-se que no a admi- mstrao pblica que
determina a finalidade de sua prprIa atuao, mas SIm a ConstitUIo e
as leis. A admmistrao atua estritamente subordinada lei, como
Simples gestora da coisa pblica, e possui poderes eSpeCIaIS
unicamente como meios, como Instrumentos para atingir os objetivos
que juridicamente obngada a persegUIr. O princpIO da supremacia do
Interesse pblico caractersttco do regIme de direito pblico e, como
visto anterIormente, um dos dois pilares do de-
- 12. 10 RESUMO DE DIREITO ADMINISTRATIVO DESCOMPLICADO' Vicente
Paulo & Marcelo Alexandrino Ilommado "regllne
Juridico-admlOlstrattvo>l. Ele fundamenta a eXistnCia das
prerrogativas ou dos poderes espectalS da admmlstrao pblica, dos
quais decon'e a denominada verticalidade nas relaes
admimstrao-partlcular. Toda atuao admmistralIva em que eXIsta
unperatlvidade, em que sejam Impostas, unilateralmente, obngaes
para o administrado, ou em que seja rcstrmgido ou condiCIOnado o
exerccIO de atividades ou de direItos dos particulares respaldada
pelo pnneiplo da supremacia do IOteresse pblico. Decorre desse
pnncipio que, havendo conflito entre o interesse pblico c os
mteresses de particulares, aquele deve prevalecer. Impende,
todaVia, ressalvar o respeIto aos direllos e garanltas fundamentais
e a necessidade de que a atuao da admmlstrao pblica ocorra sempre
nOs tennos e limites da lei c do direito, observado o devido
processo legal. Conforme se v, assim como ocorre com todos os
princpIOS Jurdicos, o postulado da supremacia do Interesse pblico
no tem carter absoluto. Exemplos de manifestaes do pnnciplO da
supremacia do mteresse pblico temos no exerccio do poder de polcia,
nas chamadas clusulas exorbitantes dos contratos admnllstrativos,
que possibilitam admJ!llstrao, entre outras prerrogatIvas,
modificar unilateralmente o pactuado, nas hlpteses de mterveno na
propriedade pnvada, como a desapropriao, na presun- o de
legltlmidade dos atos admmistrativos, na autoexecutonedade de atos
admlOlstraltvos etc. 2. PRINCPIO DA INDISPONIBILIDADE DO INTERESSE
PBLICO o prlOcplO da IOdisponibilidade do interesse pblico
representa a outra vIga mestra do denomInado "regime
jurdico-admtfllstratlvo", fazendo con- traponto ao postulado da
supremacia do interesse pblico. Trata-se de um princpIO ImplCIto, e
dele decorrem diretamente diversos postulados expressos que
norteIam a atividade da admmistrao pblica, como o da legalidade, o
da Impessoalidade, o da moralidade, o da eficinCIa. Ao mesmo tempo
em que tem poderes especiaIS, exorbitantes do di- reito comum, a
admiOlstrao pblica sofre restnes em sua atuao que no eXistem para
os particulares. Essas limItaes decorrem do fato de que a
adminIStrao no proprietna da cOisa pblica, no propnetria do
patnmnlo pblico, no tItular do mteresse pblico, mas sim o povo. A
dispoSIo caractersltca do direito de propnedade. Afirmar que o
interesse pblico mdisponvel expliCItar que a administrao no dona da
cOIsa pblica, e sIm mera gestora de cOIsa alheIa. Em decorrncia do
pnncpio da indisponibilidade do mteresse pblico so vedados ao
admmistrador qUaisquer atos que Impliquem renncia a direItos Capo
11. PRINCipiaS DA ADMINISTRAO PUBLICA 11 da admlDlstrao ou que
Injustificadamente onerem a sociedade (a expresso "interesse
pblico" utilizada, aqul, em sentido amplo, abrangendo todo o
patnmmo pblico e todos os direitos e mteresses do povo em geral,
mco titular da cOisa pblica). S a lel (e tambem, por bVIO, a
ConstitUio), por ser a expresso da "vontade geral", do titular da
COisa pblica (o povo), apta a estabelecer que seja de mteresse
pblico e, se for caso, dele diSpor. Assun, a admi- OIstrao somente
pode atuar quando houver lei que autonze ou dete~tne sua atuao, e
nos limites estipulados por essa le!. Ademais, .em razao da
mdisponibilidade, toda atuao da admmlStrao deve ter pos.slb~hdade
de ser controlada pelo povo, seja diretamente, seja por. mel.o de
.orgaos ~om es.sa funo de controle, exigncia relacIOnada, tambem, a
noao de cldadama, um dos fundamentos da Repblica (CF, art. l.0,
lI). Importante atentar para o fato de que o principIO da
indisponibilida~e do mteresse pblico est integralmente presente em
toda e qualquer atuaao da admmistrao pblica, diferentemente do que
ocorre com o pnncipIO da supremacla do mteresse pblico, que s est
diretamente relaclOnado aos atos de Impeno do poder pblico. So
manifestaes tpIcas do principIO da mdisponibilidade do mteresse
pblico: a necessidade de realizar concurso pblico para a~m~sso de
pessoal pelTIlanente da admimstrao (empregados e servIdores pubhcos
efetivos), a necessidade, em regra, de realizar liCItao preVia para
celebrao de contra~os admiOlstrallvos, a eXIgnCIa de motivao dos
atos admmlstrativos (tambem regra geral), as restnes alienao de
bens pblicos etc. 3, PRINCiPIO DA LEGALIDADE o capul do art. 37 da
Constluuo de 1988, pela primelfa vez na his,tna de noSSO
constItuCionalismo, expressamente enumera cmco pnnclpios aphcavels
a toda a admmlstrao pblica brasileIra: legalidade, impessoalidade,
moralida- de, publicidade e eficinCia. Evidentemente no so os mcos,
mas podemos afirmar Que se trata dos maIs geraIs princpios
admmlslralivos constJtUClOnalS expressos. Estudaremos neste Item o
princpio da legalidade administrativa. Imc!31mente, cumpre observar
que, a ngor, o prmciplo da legalidade administratIva confunde-se em
grande parte com o princpio da indispom bilidade do mteresse
pblico. Isso porque a mais Importante noo a ser ressaltada quanto
ao pnnciplO da legalidade admmlstrallva exatamente a de que a
administrao pblica somente pode agir quando houver lei que autortze
ou detelTIline sua atuao. E ISSO simplesmente decorre do fato de
que a admimstrao, no sendo tItular da cOIsa pblica, no tem
possibilidade
- 13. 12 RESUMO DE DIREITO ADMINISTRATIVO DESCOMPLICADO' Vicente
Paulo & Marcelo Alexandrino de estabelecer o que sCJa de
mteresse pblico, restando a ela interditada, portanto, a fixao dos
fins de sua prprIa atuao. Por outras palavras, para que a
adminIstrao possa atuar, no basta a mexlstncIa de proibIo legal; e
necessrIa a existncIa de determinao ou autorIzao da atuao
admInIstratIva na leI. Essa a principal diferena no alcance do
pnncpio da legalidade para os partIculares e para a admimstrao
pblica. Aqueles podem fazer tudo o que a leI no proba; esta s pode
fazer o que a lei determme ou autonze. O pnnciplo da legalidade
adminIstralIva tem, portanto, para a admmis- trao pblka, um contedo
mUlto mais restntlvo do que a legalidade geral aplicvel iI conduta
dos particulares (CF, art. 5.. lI). Por outro lado, para o
admmlstrado, o prIncipio da legalidade administratva representa uma
garantia conslItuclOnal, exatamente porque lhe assegura que a atuao
da administrao estar limItada ao que dispuser a iel. Diz-se que a
adlmmstrao pblica, alm de no poder atuar contra a leI ou alm da
lei, somente pode agir segundo a ieI (a atividade administrativa no
pode ser col1fra legem nem praeter legem~ mas apenas seczmdum
legem). Os atos evcntualmente pratICados em desobedincia a tais
parmetros so atos Invlidos e podem ter sua mvalidade decretada pela
prpria admmistrao que o haja editado (autotuteia admmistrativa) ou
pelo Poder Judicirio. Importante frisar, por fim, que a admInIstrao
est obngada, em sua atuao, observncIa no apenas do disposto nas
leis, mas tambm dos prInCpIOs jurdicos, do ordenamento Jurdico como
um todo ("atuao confonne a leI e o Direito", na feliz redao da LeI
9.784/1999). AdemaIS, a admInistrao est SUjeIta a seus prprios atos
normativos, expedidos para assegurar o fiel cumprimento das ieis,
nos tenuos do art. 84, IV, da ConstitUIo. AssIm, na prtIca de um
ato mdividual, o agente pblico est obngado a observar no s a leI e
os prmciplos jurdicos, mas tambm os decretos, as portarIas, as
Instrues normativas, os pareceres normativos, em suma, os atos
admInIstrativos geraIS que sejam pertInentes quela situao concreta
com que ele se depara. 4. PRINCIpIO DA IMPESSOALIDADE O prInCpIO da
impessoalidade est expresso no capUl do art. 37 da Cons- tItuio e
costuma ser tratado pela doutnna sob duas vertentes, a saber: a}
como detem1nante da finalidade de toda atua.o administrativa; Nessa
acepo, fala-se, tambm, em princpio da finalidade, considerado um
prIncipio Implcito, inserido no postulado expresso da
impessoalidade. Capo 11. PRINCIPIas DAADMINISTRAAO PUBLICA 13
Trata-se da faceta maIS tradiCIonalmente citada do prIncipIO da
Impessoa- lidade, traduzindo a idem de que toda atuao da admimstrao
deve VIsar ao mteresse pblico, deve ter como finalidade a satIsfao
do mteresse pblico. Qualquer ato praticado com objetivo diverso da
satisfao do Interesse pblico, decorrente explcita ou ImpliCItamente
da leI, ser nulo por desvio de finalidade. Impede o prInCipio da
Impessoalidade, portanto, que o ato admmistratlvo seja praticado a
fim de atender a interesses do agente pblico ou de terceIros,
devendo visar, to somente, "vontade" da leI, comando geral e
abstrato, logo, Impessoal. Dessarte, so obstados perseguies ou
favorecimentos e quaisquer discrImmaes, benficas ou preJudiciais,
aos administrados ou mesmo aos agentes pblicos. Conforme se
constata, analisado sob esse prisma, O princpIO da im- pessoalidade
identifica-se em larga medida com o principio da isonomia (ou
Igualdade). Desses postulados - impessoalidade e Igualdade -
derIvam diversas normas consbtucionais, a exemplo da vazada no art.
37, lI, que impe o concurso pblico como condio para mgresso em
cargo efetIVO ou emprego pblico (oportunidades Iguais para todos),
e da nonna constante do art. 37, XXI, a qual eXIge que as licItaes
pblicas assegurem Igualdade de condies a todos os concorrentes. b)
como vedao a que o agente pblico se promova s custas das realizaes
da admInIstrao pblica (vedao promoo pessoal do admlmstrador pbUco
petos servios. obras e outras realizaes efetuadas pela adminis-
trao pblica). A segunda acepo do prIncpio da impessoalidade est
ligada idelO de vedao li pessoalizao das realizaes da adminIstrao,
vedao promoo pessoal do agente pblico pela sua atuao como
adminIstrador. Essa faceta est consagrada no 1.0 do art. 37 da
ConstJtuio de 1988, nestes InCIsivos tennos: L A publicidade dos
atos. programas, obras~ servIos e campanhas dos rgos pblicos dever
ter carter educativo. mfonnattvo ou de onentao sociaI~ dela no
podendo constar nomes, simbo1os ou Imagens que caractenzem promoo
pessoal de autoridades ou servidores pblicos, Assim, uma obra
pblica realizada, por exemplo, pelo Estado do Rio de Janeiro nunca
poder ser anunciada como realizao de Jos da Silva, Governador, ou
de Mana das Graas. Secretna Estadual de Obras, pela
- 14. 14 RESUMO DE DIREITO ADMINISTRATIVO DESCOMPLICADO' Vicente
Paulo & Marcelo Alexandrino propaganda oficIaI. Ser sempre o
"Governo do Estado do Rio de JaneIro" o realizador da obra, vedada
a aluso a qualquer caracterstica do governante, inclUSIve a smbolos
relaCIOnados a seu nome. 5. PRINCiPIO DA MORALIDADE o prmciplO da
moralidade administrativa est expresso no capul do art. 37 da
ConstitUio Federal. A denominada mora! admlOistratlva difere da
moral comum, justamente por ser jurdica e pela possibilidade de
anulao dos atos admInistrativos que a contrariem. A moral
admimstrativa liga-se idem de probidade e de boa-f. fre- quente a
assero de que o principiO da moralidade complementa o prinCipIO da
iegalidade, ou amplia matenalmente sua efetIvidade (s vezes o
pnnciplO da finalidade tambm apontado como complementar ao da
legalidade). A doutrIna enfatlza que a noo de mora! admll1lstratlva
no est vincu- lada s convices intimas do agente pblico
(subjetivas), mas sIm noo de atuao adequada e tica existente no
grupo social. Teoncamente, no Importa a concepo subjetiva de
conduta moral, tica. que o agente pblico tenha, mas sim a noo
obJetiva. embora mdetermmada, prevalente no grupo SOCial. passivel
de ser extraida do conjunto de normas sobre conduta dos agentes
pblicos eXistentes no ordenamento jurdico. Fnse-se este ponto:
afirmam os admmistratlvlstas que esse conceito objelIvo de moral
admInIstratIva pode ser extrado do ordenamento jurdico. a partIr do
conjunto de normas, de todos os nveis, que versam sobre conduta dos
agentes pblicos em geral. Assim, embora sem dvida se trate de um
conceIto mdeter- mmado. com uma zona de ll1certeza na qual as
condutas podero, ou no, ser enquadradas como contrnas moral
administrativa, o certo que nenhuma relevnCia tem a opInio do
agente que pratIcou O ato cUJa moralidade esteja sendo avaliada.
Importa unicamente o que se extraI do ordenamento jurdico acerca da
conduta pblica compatvel com a moral admInistrativa. Confomle antes
aludido, o fato de a Constituio da Repblica erigir a moral
admmlstralIva em prIncpIO Jurdico expresso permite afirmar que se
trata de um requisito de validade do ato admInIstrativo, no de
aspecto atmente ao mnto. Significa dizer, um ato contnino li moral
admmlstratlva no est sujeIto a uma anlse de oportunidade e
conveninCIa, mas a uma anlise de legItimidade. Por ISSO, O ato
contrno moral admInistrativa no deve ser revogado, mas Sim
declarado nulo. E, mais Importante, como se trata de controle de
legalidade ou legittmidade, pode ser efetuado pela admInistrao
pblca (autotutela) e tambm pelo Poder Judicino. Capo 11 PRINCIPIOS
DAADM!NISTRAO PBUCA 15 Um dos meIOS de controle judicial da moral
admlIllstratlva a merecer nota ea ao popular, remedio
constItucIOnal previsto no mClso LXXlll do art. 5. da Carta Poltica
nestes termos: LXXI!! - qualquer cidado parte legitima para propor
ao popular que vIse a anular ato lesivo ao palnmmo pblico ou de
entidade de que o Estado partICipe, :i moralidade ad- ministraHvn.
ao meIO ambIente e ao patrimnto htstrlco e cultural, ficando o
autor, salvo comprovada m~f. Isento de custas JudiclaJS e do nus da
sucumbnCIa; Como se v, um ato contrno li moral adminIstrativa nulo,
e no meramente Inoportuno ou mconvemente. 6. PRINCIpIO DA
PUBLICIDADE o prmciplo da pub!icidade est expresso, para a
admmlstrao pblica. no capul do art. 37 da ConslItulo. Esse pnncplO
geralmente tratado sob dois prismas, a saber: a) eXIgnCIa de
publicao em argo oficia! como reqUISIto de eficc13 dos atos
admmistrativos que devam prodUZIr efeItos externos e dos alos que
Impliquem nus para o patnmmo pblico; Nessa acepo. a publicidade no
est !igada validade do ato, mas sua eficcia, isto , enquanto no
publicado. o ato no est apto a produzir efeitos. A rigor, no se
pode dizer sequer que o ato j esteja mteIramente fannado (perfeIto)
enquanto no ocorre a sua publicao, nas hipteses em que esta
obrigatna, vale dizer, o ato que obngatonamente deva ser publicado
um ato Imperfeito (no concludo) enquanto a sua pUblicao no ocorre.
Cabe observar que o panigrafo nICO do art. 61 da Lei 8.666/1993
esta- belece como requiSIto mdispensvel de eficCIa dos contratos
administrativos a publicao resumida do seu mstmmento na Imprensa
oflclaL b) eXignCia de transparncia da atuao adm1n1stratlva. Essa
acepo, denvada do pnncipio da indisponibilidade do Interesse
pblico, diz respeIto eXIgnCIa de que seja possibilitado, da forma
mais ampla possivel, o controle da adnlll1lstrao pblica pelos
admmistrados.
- 15. 16 RESUMO DE DIREITO ADMINISTRATIVO DESCOMPLICADO' Vicente
Paulo & Marcelo Alexandrino Um dispoSItIvo que deIxa bem clara
essa eXIgnCia de atuao transpa- rente o mClso XXXIll do art. 5. da
Constituio: XXXIII - todos tm direIto a receber dos orgos pblicos
m- fonnaes de seu Interesse particular, ou de Interesse coletIvo ou
geral, que sero prestadas no prazo da lei, sob pena de
responsabilidade. ressalvadas aquelas CUJO sigilo seja Impres-
cmdvel segurana da socIedade e do Estado; Importante garantia
individual apta a assegurar a eXIgncia de transpa- rncia da
admimstrao pblica o direito de petio aos poderes pblicos; o mesmo
se pode dizer do direito li obteno de certides em reparties pblicas
(CF, art. 5.". XXXIV, "a" e "b", respectivamente). Decorrncia lgica
do pnncpio da transparncia a regra geral segundo a qual os atos
admmistrativos devem ser motIvados. Com efeito, a motivao (exposIo,
por escnto, dos motIvos que levaram prltca do ato) possibilita o
efetIvo controle da legItImidade do ato admlllIstrativo pelos rgos
de con- tro!e e pelo povo em geral. De forma mais ampla, a
cidadania fundamenta a exigncia de motivao, uma vez que esta e
essencial para assegurar o efetivo controle da administrao,
mcluslve o controle popular, uma das maIs evidentes manifestaes do
exerciclO da cidadania. O principIO da motIvao dos atos
admmistratlvos no e um pnncpo que esteja expresso na Constituio
para toda a admimstrao pblica. En- tretanto, especificamente para a
atuao administrativa dos tribunais do Poder Judicirio a mottvao est
expressamente eXigida no texto constitucIOnal, no art. 93, X,
transcnto abaIXO (grifou-se): x - as decises administrativas dos
tribunaJs sero motivadas e em sesso pblica, sendo as disclpHnares
tomadas pelo voto da maIOria absoluta de seus membros; 7. PRINCiPIO
DA EFICINCIA O pnncpio da eficinCIa foi mtroduzido como principio
expresso no captll do art. 37 da ConstitUIo pela EC 1911998. Ele
est vmculado noo de administrao gerencial, modelo de admimstrao
proposto pelos defensores da corrente de pensamento denommada
neoliberalismo. Embora tenham desenvolvido a assim chamada
"doutrina do Estado mimmo". os seguidores do neoliberalsmo
reconhecem que a eXIstncia de uma admmistrao pblica inevitvel nas
SOCIedades contemporneas. Capo fi. PRINCIPIOS DAAOMINISTRAO PBLICA
17 Entendem, entretanto, que os controles a que est sUjeIta a
admimstrao pblica, e os mtodos de gesto que utiliza, acarretam
morosidade, desper- dcIOS, bmxa produtividade, enfim, grande
meficincia, em comparao com a admllllstrao de empreendimentos
pnvados. Propem, dessa fonna, que a admlntstrao pblica aproxIme-se
o maIS possvel da adl111Olstrao das empresas do setor privado. Esse
modelo de admmlStrao pblica, em que se pnvilegIa a aferio de
resultados, com ampliao de autonomIa dos entes admiOlstratIvos e
reduo dos controles de atIvidades-melO, identifica-se, conforme
acima referido, com a noo de admnistrao gerencial, tendo como
postulado central, exatamente, o pnncipio da eficincIa. Exemplo
tpico de instrumento com essa finalidade - pnvilegIar a afen- o do
atmglmento de resultados, com ampliao da autonomia admlmstra- tiva
de entidades e rgos pblicos, traduzida na reduo dos controles das
atIvidades-melO - so os contratos de gesto previstos no 8." do art.
37 da Carta PoltIca, dispoSItivo tambm mcluido pela EC 1911998.
Para a Prof Mana Sylvia Di Pietra o principIo da eficinCIa
apresenta dOIS aspectos: a} relatIvamente forma de atuao do agente
pblico, espera~se o melhor desempenho possvel de suas atribUIes, a
fim de obter os melhores re- sultados; b) quanto ao modo de
orgamzar, estruturar e disciplinar a admimstrao pbli- ca, eXIge-se
que este seja o mais racional possiveI, no mtUlto de alcanar
melhores resultados na prestao dos servios pblicos. A idela de
eficinCia aproxIma-se da de economicidade, prmcipio expresso no
art. 70, capul, da Constituio, referente ao controle financeiro da
adml- mstrao pblica. Visa-se a atingIr objetivos traduzidos por boa
prestao de servios, do modo maIS SImples, maIS rpido e mais
econmICO, melhorando a relao custo/beneficio da atIvidade da
admmistrao pblica. O admmistra- dor deve sempre procurar a soluo
que melhor atenda ao interesse pblico, levando em conta o tImo
aproveItamento dos recursos pblicos, conforme essa anlise de custos
e beneficIOS correspondentes. Eimportante observar que a atuao da
administrao pblica, quanto a sua eficinCIa, est sujeIta, ao menos
em tese, a controle judicial. Assim porque o prmcpio da eficincia
um prmciplO admlntstratlvo expresso, logo, a verificao de sua
observnCia integra o controle de legitImidade, e no de mrIto
admmlstratlvo. Dessa forma, um ato admmistrativo meficiente
ilegtImo, o que poder ensejar a sua anulao - pela prpria
administra- o pblica ou pelo Poder Judicirio - ou a responsabilizao
de quem o
- 16. ia RESUMO DE DIREITO ADMINISTRATIVO DESCOMPLICADO Vicente
Pauto & Marc:efoAlexandrino praticoU, sc constatado que da
anulao resultana prejuizo amda maIOr ao mteresse pblico. 8,
PRINCPIOS DA RAZOABILIDADE E PROPORCIONALIDADE Os pnnciplos da
razoabilidade e da proporCIOnalidade .no se encontram expressos no
texto constitucional. So eles, na verdade, prIncipias gerais de
direito, aplicaveis a praticamente todos os ramos da cinCia
jurdica. Embora sejam nnplCltos, o Supremo Tribunal Federal, em
diversos julga- dos, tem apontado como sede material expressa
desses prmcplos o postulado do devido processo legal (CF, art. 5.0
, LlV), em sua acepo substantiva (slIbSlal1l1ve dl/e process of
law). frequente os autores, e mesmo a JUrisprudnCia, sobretudo no
m- bito do direito constItucional, tratarem razoabilidade e
proporCIOnalidade como um nico e mesmo princpIO jurdico, empregando
esses termos como smmmos, no mais das vezes dando prefernCia ao uso
da expresso "princpio da proporCIonalidade" Na seara do direito
admmlstratlvo, pensa- mos ser maIS usual a refernCIa a ~'pnncplO da
razoabilidade" como um gnero. constituindo a noo de
proporclOnalidade uma de suas vertentes, comumente relaCionada a
situaes que envolvam atos admInistratIvos sanCiOnatnos. Seja como
for, certo que, no mbito do direito admmlstralIvo, os prmcipios da
razoabilidade e da proporcionalidade encontram aplicao
espeCialmente no controle de atos discricionrios que impliquem
restno ou condicionamento a direitos dos admmlstrados ou imposio de
sanes admmistralIvas. Deve ser esclareCido desde logo que se trata
de controle de legalidade ou legltlmidade, e no de controle de
menta, vale dizer, no se avaliam conveninCIa e oportunidade
admiOlstratlvas do ato - o que Impli- cana, se fosse O caso, a sua
revogao -, mas sim a sua validade. Sendo o ato ofenSIVO aos
principiaS da razoabilidade ou da proporcionalidade, ser declarada
sua nulidade; O ato sera anulado, e no revogado. O pnnciplo da
razoabilidade costuma ser desdobrado nas anlises de adequao e de
necessidade do ato ou da atuao da administrao pblica. E necessrIO
que os meIOS empregados pela admmistrao sejam adequados consecuo do
fim almejado e que sua utilizao, espeCialmente quando se trale de
medidas restritivas ou punitivas, seja realmente necessna. Em
resumo, o pnnClplO da razoabilidade tem por escopo aferir a compa-
tibilidade entre os meIOs empregados e os fins VIsados na prtica de
um ato admInIstratiVo, de modo a evitar restnes aos admlOlStrados
madequadas, desnecessrias, arbitninas ou abusivas por parte da
admmlstrao pblica, Cap.U- PRINClplOS OAADMINISTRAAo PBLICA 19 o
pnncplO da proporcionalidade (citado por alguns autores como
"pnncplO da proibio de excesso"), segundo a concepo a nosso ver
maJontrIa na doutrma adl11imstrattvlsta, representa. em verdade,
uma das vertentes do pnnciplO da razoabilidade. Isso porque a
razoabilidade eXige, entre outros aspectos, que haja
proporcIOnalidade entre os meiOS utilizados peio admlOlstrador
pblico e os fins que ele pretende alcanar. Se o ato ad-
m!l1istrativo no guarda uma proporo adequada entre os meios
empregados e o fim almejado, ser um ato desproporcIOnal, excessIvo
em relao a essa finalidade Visada. O postulado da proporcIOnalidade
Importante, sobretudo, no controle dos atos sancionatrios,
especialmente nos atos de polcia administrativa, Com efeito, a
intensidade e a extenso do ato sancionatrio devem corresponder,
devem guardar relao de proporCIOnalidade com a leslvidade e
gravidade da conduta que se tenciona repnmir ou prevenir. A noo
intuitIva: uma infrao leve deve receber uma sano branda; a uma
falta grave deve cor- responder uma sano severa, E oportuno
observar que, na Lei 9.7841l999, razoabilidade e proporciona-
lidade so pnnciplOs expressos (art. 2.", capul). Alm disso, a lei
expliclta o contedo desses prmcplos, ao determinar que dever ser
observada, nos processos admmistrativos, "adequao entre meIOS e
fins~ vedada a ImpOSio de obrigaes, restnes e sanes em medida
superior quelas estritamente necessrias ao atendimento do mteresse
pblico" (art. 2.0 , pa- rgrafo ntCO, VI). sempre Importante frisar
que, embora razoabilidade e proporCionalidade sejam prIncpiOS
utilizados para controlar a discriclOnariedade admInistrativa, no
se trata de controle de mrilo admInistrativo. Vale dizer, o ato que
fira a razoabilidade ou proporcIOnalidade um ato ilegtimo (no e
meramente Incon- veniente ou Inoportuno), e deve ser anulado (no
cabvel cogitar revogao sob o fundamento de que o ato seja
desarrazoado ou desproporcional). O controle da discriclOnanedade
pelos pnnciplOs da razoabilidade e proporCIOnalidade deve ser
entendido desta forma: quando a admInistrao pblica prattca um ato
discnCiOnrIo alm dos limItes legtImos de discricio- nariedade que a
lei lhe confenu, esse ato ilegal, e um dos meios efetivos de
verificar sua ilegalidade a afeno de razoabilidade e
proporcionalidade. Amda que a admmlstrao alegue que agIU dentro do
menta adminIstrativo, pode o controle de razoabilidade e
proporCIonalidade demonstrar que, na verdade, a adminIstrao
extrapolou os limites legais do merito administral!- vo,
praticando, por ISSO, um ato passvel de anulao (controle de
legalidade ou legltllnidade), e no um ato passivel de revogao
(controle de mrito, de oportunidade e convenincia admmistrativas,
que sempre exclUSIVO da prpria adminIstrao pblica).
- 17. 20 RESUMO DE DIREITO ADMINISTRATIVO DESCOMPLICADO' Vicente
Paulo & Marcelo Afexandrno 9. PRINCPIO DA AUTOTUTElA o princpIO
da aulolutela, tambm refendo como poder de autotutela
admlO1strallva. pode ser, dependendo do caso. uma verdadeira
prerrogattva ou um poder-dever da admInistrao pblica. Como sabemos,
no Brasil vigora o prIncipio da inafastabilidade de Junsdi- o, ou
sistema de Jtlrlsdio nica, segundo o qual a tel no excluir da apre-
ciao do Poder Judicino leso ou ameaa a direito (CF, art. 5.. XXXV).
Ao lado dessa possibilidade incontornvel de o Poder Judicirio,
quan- do provocado, apreCIar a legalidade de atos que possam
Implicar leso ou ameaa a direito, eXiste o poder adnunislrativo de
aulotutela. O poder de autotulela possibilita admilllstrao pblica
controlar seus prprIos atos, apreciando-os quanto ao mrito e quanto
legalidade. um princpio Im- plcito, que decorre da natureza da
allvidade adrmmstratlva e de prrnciplOs expressos que a onentam,
especialmente o prrncipio da legalidade. O controle de legalidade
efetuado pela admll11strao sobre seus prpnos atos, eviden- temente,
no exclui a possibilidade de apreciao da legalidade destes pelo
Poder Judiciano. Diz-se que o prmcipio da autotu!ela autoriza o
controle, pela admims- trao, dos atos por ela praticados. sob dOIS
aspectos: a) de legalidade, em que a adrmmstrao pode, de afielO ou
quando provocada, anular os seus atos ilegais; b) de mrito, em que
examma a convenincIa e oportunidade de manter ou des- fazer um ato
legtimo, nesse ltimo caso mediante a denommada revogao. Importante
frisar que no e so em relao a atos ilegaiS que a admi- I11strao
pblica exerce o poder-dever de autotutela, anulando-os. Os atos
vlidos, sem qualquer vcro, que, no entender da admmistrao, se
tomarem mconvenrentes ao mtcresse pblico tambem podem ser retirados
do mundo Juridico no uso da autotutela. Nessa l"ptese, de revogao
de um ato vlido que se tomou Inconveniente - verdadeiro poder da
administrao pblica, exercido com suporte, tambm, no poder
discncronrio -, somente a prpna admrmstrao que editou o ato tem a
possibilidade de controle. Vale dizer, o Poder Judicirio no pode
retirar do mundo Jurdico atos vlidos editados por outro Poder. O
prmcipro da autotutela admmistratlva est consagrado na Smula 473 do
STF, nestes termos: 473 - A AdminIstrao pode anular seus prprios
atos quando eIvados de vicios que os tomem ilegms. porque deles no
se Cap.U" PRiNclplOS DAADMINISTRAAo PBLICA ongmam direltos~ ou
revoga-los, por motivo de conveninCia ou oportunidade, respeitados
os direitos adqUIridos. e ressalvada, em todos os casos, a apreCiao
JudiCial. 21 Por fim, alertamos que no se deve confundir poder de
autotutela com tutela admInistrativa, expresso empregada como smmmo
de controle finalstico, ou superviso, que a admllllstrao direta
exerce, nos termos c limites da leI, sobre as entidades da
admllllstrao rndireta. 10. PRINCil'lO DA CONTINUIDADE DOS SERViOS
PBLICOS O prrncplO da contmuidade dos servros pblicos um pnncpio
Impl- Cito, decorrente do regime de direrto pblico a que des esto
sljeitos. rmportante observar que a expresso "servios pblicos",
aqUI, ti em- pregada em sentido amplo, como sinmmo de "atrvidade de
administrao pblica em sentido matenal" Alcana, portanto, todas as
atividades propria- mente admimstrativas executadas sob regime
Jurdico de direito pblico. Abrange, assim, a prestao de servios
pblicos em sentido estnto - prestaes que representem, em SI mesmas,
utilidades materrms fruvels diretamente pela populao em geral,
efetuadas diretamente ou por mero de delegatnos -, o exercicio do
poder de polCia, as atrvidades de fomento e a interveno. Ficam
excluidas, por outro lado, a atuao do Estado como agente econmico
em sentido estrito ("Estado-empresrio"), a atividade po- ltiCa de
governo (formulao de poltrcas pblicas), a atrvidade legislativa e a
atrvidade JunsdicionaL Os servios pblicos, como seu nome mdica, so
prestados no interesse da coletividade, sob regime de direito
pblico. Por esse motivo, sua presta- o deve ser adequada, no
podendo sofrer mlemlpes. A rnterrupo de um servio pblico prejudica
toda a coletrvidade, que dele depende para satrsfao de seus
interesses e necessidades. A aplicao desse pnncipro Implica restrIo
a determrnados direitos dos prestadores de servios pblicos e dos
agentes envolvidos em sua prestao. Urna peculiaridade do pnncipro
da continuidade dos servios pblicos ti que sua observnCia obngatna
no so para toda a admimstrao pblica, mas tambm para os particulares
que sejam Incumbidos da prestao de servios pblicos sob regIme de
delegao (concesslOnrras. permlssronnas e auto- rizadas de servios
pblicosl. DecorrnCia relevante do princpio da contmuidade dos
servios pblicos o fato de o texto constituCIOnal tratar a greve dos
servidores pblicos no como um direito autoexercitvel, de forma
plena, independente de regula-
- 18. 22 RESUMO DE DIREITO ADMINISTRATIVO DESCOMPLICADO' Vicente
Paulo & Marcelo Alexandrino mcnlao legal, mas SJ111 como um
direito cUJo exerciclo deve observar os tennos e limites a serem
definidos em leI especfica. Outro exemplo de restno decorrente do
pnnciplo da continuidade dos servIos pblicos a Impossibilidade de o
partIcular prestador de ser- VIO pblico por delcgao Interromper sua
prestao, mcsmo que o poder concedente descumpra os tennos do
contrato que tenha celebrado com ele. Essa restno a denommada
Inoponibilidade da "exceo do contrato no cumprido" (exceplIQ 1/01/
adimpleli c01/lrocllIs). No caso da prestao de servIos pblicos, o
particular delcgatno prejudicado pela admll1lstrao pblica
concedente s poder rescmdir o contrato mediante sentena JudiCIal
transitada em julgado (Lei 8.987/1995, art. 39, panigrafo nico). A
obngao de que os servIos pblicos prestados populao sejam adequados
est expressa no art. 175, pargrafo nico, IV, da Constituio Federal.
A LeI 8.987/1995, que regula a prestao de servIos pblicos sob
regime de concesso e de permisso, define servIo adequado como
aquele que alenda aos requiSItos nela expressos, dentre os quais se
encontra o da contllluidade. 1. ADMINISTRAO PBLICA ADMINISTRAO
PBLICA EM SENTIDO AMPLO E EM SENTIDO ESTRITO Admll11strao pblica em
sentido amplo abrange os rgos de governo, que exercem funo poltica,
e tambm os rgos e pessoas Juridicas que desempenham funo meramente
administrativa. Deve-se entender por funo poltIca, neste contexto,
o estabelecImento das diretrizes e programas de ao govemamental,
dos planos de atuao do govemo, a fixao das denommadas polticas
pblicas. De outra parte, funo meramente admlllls- tratlva resume-se
execuo das polticas pblicas fomlllladas no exercCIO da referida
atIvidade polltca. Cumpre enfatIzar que elaborar poltIcas pblicas
ou planos de governo no significa atuar ao arrepio da leI. Deveras,
a admmistrao pblica, mesmo tomada em sentido amplo, tem toda a sua
atuao subordinada lei (isto , Constituio, s leiS propriamente ditas
e a outros atos de natureza legls- laliva, enfim, ao direito como
um todo). Entretanto, no que toca aos fins do Estado, o ordenamento
jurdico estabelece nonnas genricas, amplas, mUltas vezes traduzidas
em nonllas programticas, indicando objetIVOs geraIs a se- rem
perseguidos pelo poder pblico. O "como fazer", o estabelecImento
das pfloridades na execuo, o detalhamento dos programas de ao, tudo
ISSO atividade admlmstratIva em sentido amplo, vale dizer,
atividade poltica, para o exerccIO da qual o poder pblico, embora
subordinado leI e ao direIto, dispe de ampla discricionanedade.
Admimstrao pblica em sentido estrito s inclui os rgos e pessoas
Jurdicas que exercem funo meramente administrativa, de execuo
dos
- 19. 24 RE:;SUMO DE DIREITO ADMINISTRATIVO DESCOMPLICADO'
Vicente Paulo & Marcelo Alexandrino programas de governo. Ficam
exciudos os rgos polticos e as funes polt[cas, de elaborao das
polticas pblicas. Neste trabalho, a expresso "admll1[strao pblica"
ser empregada no seu sentido estfllo~ prpno, limitado as funes
meramente administratIvas e aos rgos e entidades que as
desempenham. 2. CENTRALIZAO, DESCENTRALIZAO E DESCONCENTRAO o
Estado exerce a funo adm[nlstrativa por mero de rgos. pcssoas
Juridicas e seus respectIvos agentes. Para o desempenho de suas
atribuIes, o Estado adota duas formas bsicas de orgal1lzao e atuao
admimstrat[vas: centralizao e descentralizao. Ocorre a chamada
centralizao admm[strativa quando o Estado exe- cuta suas tarefas
diretamente, por meio dos rgos e agentes integrantes da denommada
administrao direta. Nesse caso. os servIos so prestados diretamente
pelos rgos do Estado, despersonalizados, mtegrantes de uma mesma
pessoa poltIca (Unio, Distnto Federal. estados ou mUl1lcpios).
Ocorre a chamada descentralizao admmlslrahva quando o Estado de~
sempenha algumas de suas atribuies por meIO de outras pessoas, e no
pela sua adm[lllstrao direta. A descentralizao pressupe duas
pessoas distrntas: o Estado (a Unio, o Distrito Federal, um estado
ou um municpio) e a pessoa que executar o servIo, por ter recebido
do Estado essa atribuio. A descentralizao pode ocorrer por outorga
(tambm denommada des- centralizao por servIos, ou delegao legal) ou
por delegao (tambm chamada descentralizao por colaborao, ou delegao
negociaI). A descentralizao ser efetIvada por outorga quando o
Estado cria uma entidade (pessoa Jurdica) e a ela transfere
determmado servio pblico. A outorga pressupe obngatoriamente a edio
de uma lei que IOstrtua a entidade, ou autOrIze a sua cnao, e
nOrInalmente seu prazo indetermrnado. o que ocorre na cnao das
entidades da administrao indireta: o Estado descentraliza a prestao
dos servIos, outorgando-os a outras pes- soas Jurdicas (autarqUIas,
empresas pblicas, SOCIedades de economia mista e fundaes pblicas).
Como as competncias da entidade so estabelecidas em lei, a
descentralizao por servIos [mplica a transferncIa entidade da
tItularidade e da execuo do servIo descentralizado. A
descentralizao efetivada por delegao quando o poder pblico
transfere, por contrato (concesso ou permIsso de servIos pblicos)
ou ato unilateral (autorizao de servios pblicos), uuicamente a
execuo do servIo, para que a pessoa delegatria o preste populao, em
seu prprio Cap. 111 ADMINISTRAO PBLICA 2S nome e por sua conta e
risco, sob fiscalizao do Estado. Note-se que no ha transferncl3 de
atribmes operada mediante le[, como lui na descentralizao por
serVIos. Sendo meros contratos ou atos adminIstrativos os
lIlstrumentos da descentralizao por colaborao, a pessoa delegatrra
Iim[ta-se fi execuo do serVIo, permanecendo a tItularidade deste
com o poder pblico. A delegao por contrato sempre efellvada por
prazo detem1mado. Na delegao por ato administratIvo (autorrzao de
servIos pblicos), como regra, no h prazo certo, por causa da
precarIedade tpica da autorIzao (possibilidade de revogao a
qualquer tempo. em regra sem Indemzao). A concesso s possivel para
pessoas Jurdicas, ao passo que pode haver permIsso e autorIzao de
servIos pblicos tanto para pessoas jnrdicas quanto para pessoas
fsicas. Alertamos, a fim de evitar confuso termmolg[ca, que mUlto
frequente o uso das expresses "outorga de concesso" e Houtorga de
perrlllsso~', sem que ISSO Implique qualquer relao com o termo
doutrinaria "descentralizao por outorga" Concesso e pen11lsso de
servIos pblicos so sempre formas de "descentralizao por delegao'"
Quando se usa a expresso "outorga de concesso" ou "outorga de
permisso~~ (ou mesmo "outorga de autOrIzao"), a palavra ~~outorgan
est sendo empregada em sentido vulgar~ ordinrino, leigo,
sIgnificando "dar". "atribUlr", e no no sentido tcl1lco-Jurdico de
"descen- tralizao por outorga". Em nenhuma forma de descentralizao
h hierarquia. Na relao entre a admm[strao direta e a mdireta,
diz-se que h vincu- lao (e no subordinao). A pnme[ra exerce sobre a
segunda o denommado controle finalstco ou tutela administrativa ou
superviso. Para o exerCCIO do controle finalistlco eexigida
expressa preVIso legal, que determinar os limites e os instrumentos
de controle (atos de tutela). O controle exercido pelo poder
delegante mUlto maIS amplo do que o exercido nos casos de outorga
(por exemplo, possibilidade de alterao unilateral das condies de
prestao do servIo, interveno, decretao de caducidade, aplicao
direta de sanes e ate mesmo encampao). Contu- do, tampouco nesse
caso h h[erarqUla entre o poder pblico delegante e a delegatna do
servIo pblico. Tem-se controle rgido, poderes especIais atribudos
ao concedente, mas no !lIerarquia. Diferentemente da
descentralizao, que envolve sempre maIs de uma pessoa, a
desconcentrao ocorre exclUSIvamente dentro da estrutura de uma
mesma pessoa jurdica. Trata-se, a dcsconcentrao, de mera tcl1lca
admI- nistrativa de distribUIo rotema de competncias de uma pessoa
Juridica. Ocorre desconcentrao admmistrativa quando uma pessoa
poltica ou uma entidade da admm[strao indireta distribtll
competncl3s no mbIto de
- 20. 26 RESUMO DE DIREITO ADMINISTRATIVO DESCOMPLICADO' Vicente
Paulo & Marcelo Alexandrino sua prpna estrutura a fim de tornar
mais gil e eficiente a prestao dos servios. Vale repetir,
desconcentrao envolve, obngatoriamente, uma s pessoa jurdica.
Exemplificando, ocorre desconcentrao no mbIto da admimstrao direta
federal quando a Unio distribUI competncIas entre diversos rgos de
sua prpna estrutura, tais quais os mllllstnos (mllllstno da educao,
mmlstno dos transpOltes etc.); ou quando uma autarquia, por
exemplo, uma unIversidade pblica, estabelece uma divlSo mtema de
funes, cnando, na sua prpria estrutura, diversos departamentos
(departamento de graduao, departamento de ps-graduao, departamento
de dirello, departamento de filosofia, departamento de economia
etc.). Como.resultado da desconcenlrao temos o surgimento dos
denommados rgos pblicos. Um rgo pblico uma sunples abstrao, o nome
que sc d a um determmado conjunto de competnCIaS, localizado na
estrutura mtema de uma pessoa Juridica, seja ela da administrao
direta, seja da admm.strao indireta. Em suma, sempre que na
estrutura de uma pessoa admmlstrattva houver orgalllzao de
competncias, atribUIes pblicas reunidas em unidades de atuao
(rgos), ter ocorrido a tcmca de organizao do servio pblico
denommada desconcentrao admimstrattva. Porque a desconcentrao
ocorre no mbito de uma mesma pessoa ju- rdica, surge relao de
hierarquia, de subordinao, entre os rgos dela resultantes. No mbJlo
mtemo das entidades desconcentradas temos controle hierrquico, o
qual compreende os poderes de comando, fiscalizao, reviso, punio,
soluo de conflitos de competnCIa, delegao e avocao. Finalizando,
vale notar que um servio pode ser prestado cen!ralizada- mente
mediante desconcentrao, se o for por um rgo da admmistrao direta,
ou pode ser prestado descentralizadamente mediante desconcentrao,
se o for por uma unidade - supeflntendncIa, div.so, departamento,
seo ctc. - integrante da estrutura de uma mesma pessoa Jurdica da
admmistra- o mdireta (autarqUIa, fimdao pblica, empresa pblica ou
SOCIedade de econom.a mIsta). 3, ADMINISTRAO EM SENTIDO MATERIAL E
EM SENTIDO FORMAL AdmlOlstrao pblica em sentido material, objetivo
ou funcional re- presenta o conjunto de allvidades que costumam ser
consideradas prprias da funO admmlstrailva. O conceIto adota como
refernc.a a atividade (o que realizado), no obngatoTlamente quem a
exerce. Capo 111 ADMINISTRAO PBUCA 27 So usualmcnte apontadas como
prprias da admlOlstrao pblica em sentido matenal as segumtes
altvidades: u) servio pblico (prestaes concretas que representem,
em SI mesmas, di- retamente~ utilidades ou comodidades matenaIS
para a populao em geral, oferecidas peja adlmmstrao pblica fomlai
ou por partIculares delegatnos, sob regime juddico de direllO
pblico); b) polica administrativa (restnes ou condjcIOnamentos
Impostos ao cxerw ciCIO de atIvidades pnvadas em beneficlO do
interesse pblico; exempJo tpICO so as atIvidades de fiscalizao); c)
fomento (incentivo a tntClatlva pnvada de utilidade pblica, por
exemplo, mediante a concesso de benefiCIOS ou mcentlvoS fiScalS);
d) interveno (abrangendo toda mterveno do Estado no setor privado,
exceto a sua atuao direta como agente econmICO; esto mcluidas a
interveno na propncdade pnvada, a exemplo da desapropnao e do
tombamento, e a mterveno no dornnro econmico como agente normativo
e regulador, por exemplo~ mediante a atuao das agnclas reguladoras.
a adoo de meddas de represso a prttcas tendentes i elimmao da
concorrnCIa, a fonnao de estoques reguladores elc.}. ASSIm,
SOCIedades de economIa mista que exercem allvidade econmica em
sentido estnto, como o Banco do Brasil S.A., ou a PETROBRAS S.A.,
no so consideradas administrao pblica em sentido materiaL Por outro
lado, as delegatnas de servIos pblicos - pessoas pnvadas que
prestam servIos pblicos por delegao do poder pblico, como as
concesslonnas e pemus- slOnanas - so consideradas admwlstrao pblica
em sentido materiaL Admm.strao pblica em sentido formal, subjetivo
ou orgnico o conjunto de rgos, pessoas Jurdicas e agentes que o
nosso ordenamento Jurdico identifica como admmlstrao pblica, no
importa a atividade que exeram (como regra. evidentemente, esses
rgos, entidades e agentes de- sempenham funo admllllstrativa). O
Brasil adota o critrio fonual de adnllmstrao pblica. Portanto,
somente admmistrao pblica, Juridicamente, aquilo que nosso dire.to
assm1 considera, no lluporta a atividade que exera. A admmistrao p-
blica, segundo nosso ordenamento jurdico, composta exclUSivamente:
(a) pelos orgos mtegrantes da denommada administrao direta (so os
rgos que, dento da estrutura de uma determmada pessoa polllca,
exercem funo admimstratlva); e (b) pelas entidades da admm.strao
indireta. Somente so entidades da administrao mdireta estas, e
nenhuma outra, no Importa a attvidade que exeram: (a) autarquias;
(b) fundaes pblicas (FP); (c) empresas pblicas (EP); (d) sociedades
de economIa mista (SEM).
- 21. 28 RESUMO DE DIREITO ADMINISTRATIVO DESCOMPLICADO' Vicente
Paulo & Mnrce/oAlex.mdrino Dessarte, temos entidades
formalmente mtegrantes da admllllstrao pu- blica brasileira que no
desempenham funo admll1!straliva, e Sim ahvidade econmIca. como
ocorre com a maIona das empresas pbticas e sociedades de economia
mista (CF, alt. 173). Por outro lado, h entidades pnvadas, no
integrantes da admmlstrao pblica fonnal, que exercem atividades
identificadas como prprias da funo administrativa, a exemplo das
concessionnas de servios pblicos (que atuam por delegao j e das
orgamzaes socims (que exercem atividades de utilida- de pblica,
previstas em contrato de gesto celebrado com o poder pblico), mas
que no so fonnalmente administrao pblica; no obstante a atividade
exercida, essas entidades pnvadas, cabe repetir, no integram a
admimstrao pblica brasileira, justamente porque no Brasil eadotado
o cntno formal. Por fim, cabe lembrar que temos admulIstrao pblica
formal em to- dos os entes federados e em todos os Poderes do
Estado. Embora a quase totalidade da admimstrao pblica esteja
concentrada no Poder Executivo, os Poderes Legislativo e JudiciriO
contm, em sua estmtura, rgos admi- nIstratIvos. AdemalS~ posslve[,
ao menos em tese, eXlstIrem entidades da admil11strao mdireta
Vinculadas aos Poderes Legislativo e Judicirio. 4. CONCEITO DE
ADMINISTRAO DIRETA, ADMINISTRAO INDIRETA E ENTIDADES PARAESTATAIS
Administrao direta ti o conjunto de rgos que Integram as pessoas
polticas do Estado (Unio, estados, Distrito Federal e municpios),
aos quais fOI atribuda a competncia para o exerccio, de forma
centralizada, de atIvidades administrativas. Administrao indireta o
conjunto de pessoas jurdicas (desprovidas de autonomm poltica) que,
vinculadas admInistrao direta, tm a competncia para o exerccIO, de
fonna descentralizada, de atividades admlnlstrattvas. No Brasil, o
Decreto-lei 200/J967, em seu art. 4., estabelece a orgam- zao da
administrao pblica federal, confonne abaiXO transcnto: Art. 4, A
Administrao Federal compreende: I A AdminIstrao Direta. que se
constitUi dos servios inte~ grados na estrutura adm1n1strativa da
PresidnCIa da Repblica e dos Minlstnos. II - A AdmInistrao
Jndireta, que compreende as segumtes categorias de entidades,
dotadas de personalidade jurdica pr~ pna: a) AutarquIas~ Cap. 111
ADMINISTRAO PBLICA b) Empresas Pblicas; c) SOCiedades de Economia
Mista; d) Fundaes Pblicas. Pargrafo nico. As entidades
compreendidas na AdminIstrao Indireta VInculam-se ao Mimstrio em
cUJa rea de competnCia estiver enquadrada sua prmclpal atividade.'
29 E Importante observar que, embora o Decreto-lei ZOO/! 967 all1da
seja frequentemente citado como referncia em matna de organizao
estrutural da administrao pblica brasileira, suas dispOSies
restnngem-se ao Poder Executivo federal. Ora, confonne antes
exposto, h adnllntstrao pblica em todos os entes federados, e todos
os Poderes da Repblica tm rgos adlm- nistrattvos. Alm disso, nada
impede que eXistam entidades da admllllstrao indireta vlllculadas a
rgos dos Poderes LegislatiVO e JudiciriO. explCito quanto a esses
pontos o capul do art. 37 da Carta de 1988. Em sintese, devemos ter
em conta que o art. 4." do Decreto-leI 200/l967, conquanto ainda
vigente, eincompleto, refere-se to s ao Poder Execulivo federal. No
Brasil, existe admInistrao pblica em todos os entes federa- dos, e
todos os Poderes da Repblica tm rgos admmistratlvos. AdemaIS, a
admmstrao indireta - eXistente em todos os entes federados - pode
ser integrada por entidades Vinculadas a qualquer dos trs Poderes.
Essa organtzao obngatria para a Unio, os estados, o Distrito
Federal e os muntciplos, tendo em vIsta o tratamento dado matria -
estmtura da admInistrao pblica brasilClfa - pela Constituio de
1988. Ao lado desta estmtura, posltlvada pelo direito brasileiro,
so objeto de estudo do direito adml11lstratlvo detennmados entes
pnvados que, sem integrarem a administrao direta ou a administrao
mdireta, colaboram com o Estado no desempenho de atIvidades ele
interesse pblico, de natureza no lucratIVa. So as chamadas
entidades paraestatais, que compreendem: os servios SOCIais
autnomos (SESI, SESC, SENAI etc.), as organizaes sociats, as
organizaes da sociedade CIvil de interesse pblico (OSCIP) e as
denommadas "entidades de apOio". Entidades paraestatais so,
portanto, pessoas jurdicas privadas que, sem integrarem a estrutura
da administrao pblica, colaboram com o Estado no desempenho de
atividades no lucraltvas e s quais o poder pblico dispensa especial
proteo. Sero estudadas frente, em tpico especfico. 5. CRIAO DE
ENTIDADES DA ADMINISTRAO INDIRETA A criao das entidades da
admimstrao mdireta est disciplinada no art. 37, XIX, da ConstitUIo.
a segUInte sua redao, dada pela EC 19/]998:
- 22. 30 RESUMO DE DIREITO ADMINISTRATIVO DESCOMPLICADO' Vicl;mie
Paulo & Marcelo Alexanddno XIX - somente por jeJ especfica
poder ser criada autarquia e autorizada a UlstltUlo de empresa
pblica. de sociedade de economia mista e de fundao) cabendo leI
complementar, neste ltimo caso, defimr as reas de sua atuao;
Conforme se constata, h duas sIstemticas distmtas para a criao das
entidades da admllllstrao indireta, a saber: a) no caso das
nutarquias: criao pela leI especifica, diretamcnte~ b) para as
demais entidades: mera autorizao para sua crIao, dado em tel
especfica. A primeIra forma de criao a slstemtlca adotada para
confem a uma entidade personalidade Juridica de direito pblico.
HOJe, efa est prevista na ConstitUIo, de fOrlna literal, unicamente
para as autarqUlas. O ente federado s precisa editar uma lei
ordinna cujo contedo especfico seja a criao da autarqUia Ca lei
eespecfica quanto matna); com o miclO da vigncia da lei, a
autarqUia adqUire personalidade Juridica, est instltuida. Na
segunda hiptese, a criao da entidade, ou seja, a aqUIsio da per-
sonalidade jurdica, efetivamente OCOrre quando o Poder Executivo
elabora os atos constItutivos e providencia sua IOscrio no registro
pblico competente (os atos cons!itullvos usualmente so
corporificados em um decreto, mas no c a publicao do decret