Taller Subregional de los países de la CAN sobre … · de los pasos reconocen una génesis...

Proceso Sectorial

Facilitación de Pasos de Frontera

Taller Regional CAN

Lima 20 al 22 de abril de 2004

Aspectos relevantes del estudio

“Facilitación de Pasos de Frontera en Sudamérica”

Objeto del trabajo

• Analizar la operatoria del transporte internacional carretero y de los factores que afectan su fluidez y eficiencia, poniendo especial énfasis en la operatoria verificada en los pasos de frontera,

• Identificar los componentes necesarios para un tipo de paso de frontera eficiente,

• Proponer un método de intervención más apropiado para resolver las falencias existentes.

• Tambo Quemado /BO - CH• Desaguadero /BO – PE• Huaquillas /EC – Aguas Verdes /PE • Santa Elena de Uairen /VE – Pacaraima /BR (dos

visitas)• Fray Bentos /UR – Puerto Unzué /AR• Santana do Livramento /BR – Rivera/UR• Paso de los Libres /AR – Uruguayana /BR• Santo Tomé /AR – Sao Borja /BR• Posadas /AR – Encarnación /PA• Puerto Iguazú /AR – Foz do Iguazú /BR• Foz do Iguazú /BR – Ciudad del Este /PA

Pasos de Frontera visitados

Diagnóstico y principales conclusionesComercio por carretera

• El comercio carretero representa el 20% de los volúmenes y el 40% de los valores del comercio intraregional.

• En la década de los 90 los intercambios intra regionales se quintuplicaron y el comercio carretero acompañóesta evolución.

• De los once vínculos que explican el 90% de las toneladas comerciadas, sólo Brasil – Chile, se realiza en tránsito por terceros países.

• Las fronteras conservan su naturaleza funcional.

• La baja de aranceles puede tornar a los fletes pagados en barreras pararancelarias.

• La red se encuentra estructurada y no genera problemas significativos a la circulación, ya sea por su estado o capacidad.

• En el mediano plazo no habrá grandes cambios en la estructura de los flujos comerciales. y por ende, la red vial a utilizar será, básicamente la misma

• Necesidad de intervenciones puntuales para lograr homogeneidad y adecuado mantenimiento.

• Las nuevas conexiones permitirán incrementar la competitividad de las producciones regionales y la integración.

Diagnóstico y principales conclusionesInfraestructura vial regional

• La normativa regional consagra la posibilidad de realizar transporte puerta a puerta. La práctica muestra que la normativa escrita se encuentra lejos de ser respetada.

• Incumplimiento de las normas en las fronteras, generan trasbordos normativos o coactivos.

• Normativas aduaneras, de algunos países, exigen la nacionalización de la mercadería en frontera.

• Lesgislación avanzada y completa en la CAN en materia de integración física y funcional de los controles (CEBAF). Bajo nivel de aplicación por déficit institucional.

Diagnóstico y principales conclusionesTransporte carretero-Aspectos legales e institucionales

• Escasa profesionalización empresaria. Lento tránsito hacia organizaciones más estructuradas.

• Bajo umbral de requisitos para el acceso a la profesión.

• El parque no ofrece serias restricciones. Hay problemas de renovación.

• Las pautas de conducción alargan los tiempos de viaje.

• Desequilibrio en los flujos de comercio. Gran cantidad de viajes en lastre.

• El argumento de la existencia de asimetrías puede constituirse en obstáculo a la fluidez.

• Los demandantes de servicios exigen mayor calidad y confiabilidad, aunque no necesariamente menores tiempos de viaje.

Diagnóstico y principales conclusionesTransporte carretero - Empresas, parque, servicios y asimetrías

• Los 15 pasos más importantes de Sudamérica explican el 85% del comercio carretero intrarregional.

• Los cuatro pasos de mayor importancia que vinculan a los países de la CAN totalizan el 15% del comercio carretero total de Sudamérica. Cúcuta – San Antonio es el cuarto paso en importancia de la región.

• El comercio carretero entre los países de la CAN se concentra en pocos pasos en cada vínculo bilateral.

• Carencias puntuales de infraestructura vial del paso en 4 de los 15 pasos principales.

Diagnóstico y principales conclusionesPasos de frontera – Características generales

Principales Pasos de la Región

14209Paraguachón

%

(2)

Toneladas(1)

Paso

9058Huaquillas –Aguas Verdes

90383Desaguadero

95823Ipiales – Tulcán

85,81.265Cúcuta - San Antonio

(1) Toneladas anuales transportadas en miles.

(2) Porcentaje del comercio bilateral del paso en el comercio bilateral carretero

Principales Pasos CAN – Mercosur + Chile

88185Puerto Suárez –Corumbá

10098Arica – La Concordia

%

(2)

Toneladas(1)

Paso

10072Santa Elena – Boa Vista

54334Salvador Mazza –Yacuíba

96955Tambo Quemado -Arica

(1) Toneladas anuales transportadas en miles.

(2) Porcentaje del comercio bilateral del paso en el comercio bilateral carretero

Los problemas inherentes al Sector Público en el ámbito de los pasos reconocen una génesis institucional y, en menor medida, de inversión.

• Dotación, perfil y actitud del personal.• Falta de homogeneidad en los horarios.• Ausencia de normas de procedimientos y control de

gestión.• Falta de colaboración y complementación entre

organismos.• Ausencia de interconexión de sistemas informáticos.• Existencia de organismos con culturas y objetivos propios.• Ausencia de capacidad gerencial institucionalizada.

La Infraestructura y equipamiento presentan carencias; se verifica correlación positiva entre participación privada y calidad de la infraestructura

Diagnóstico y principales conclusionesPasos de frontera – Problemas observados

• El tiempo de permanencia de los camiones en frontera es muy superior al que demandan los controles.

• Los controles públicos, en los pasos que no presentan restricciones a la libre circulación, insumen horas y no días.

• Los excesos de permanencia de los camiones son también atribuibles a prácticas privadas.

• Problemas de falta y/o correcto llenado de la documentación y pago oportuno de los derechos.

Diagnóstico y principales conclusionesPasos de frontera – Demoras de los vehículos

El “paso deseable”

• Es posible y necesario incrementar en forma sustantiva la eficiencia pública. Pero ésta por sísola no revierte los problemas de fluidez en el paso.

• Generar un círculo virtuoso donde la mayor eficiencia pública resultante traccione a una mayor eficiencia y compromiso por parte de los agentes privados.

Diagnóstico y principales conclusionesCómo revertir las restricciones en los pasos

• La adecuada provisión de infraestructura es condición necesaria pero no suficiente para una mayor eficiencia.

• Restricciones en materia de inversión pública.

• En un contexto de carencias, los pasos con mejor dotación presentan participación privada.

• La participación privada en forma total o parcial resulta viable en los principales pasos de frontera sustentada por:

• Volumen comerciado en los principales pasos

• Capacidad de pago

• Aprovechamiento de infraestructura existente

Elevar la eficiencia en los pasos de fronteraInfraestructura y equipamiento

• Las características del paso deseable no surgen como elaboración teórica sino como producto de las mejores prácticas observadas en las visitas a los pasos y del análisis de la normativa regional comunitaria aplicable.

• En la mayoría de los casos las ideas y conceptos vertidos se tratan de implementar, con resultados dispares, en forma inorgánica y generalmente sin apoyo, por los propios funcionarios de los pasos.

Diagnóstico y principales conclusionesEl paso deseable y posible para la región

• Integración física y funcional de los controles de manera que el vehículo y su carga transportada sean vistos “una sola vez”, disminuyendo los tiempos totales de control.

• Visión del paso como un emprendimiento único binacional que, centrado en la figura de una gerencia coordinadora de los recursos e instituciones que operan en el mismo, utilice las herramientas de control de gestión a fin de producir los cambios necesarios para elevar el grado de eficiencia operativa de los agentes públicos y privados allí actuantes.

• Aprovechamiento integral de la infraestructura apta para funcionar como centro de control integrado

Diagnóstico y principales conclusionesAspectos centrales de los pasos deseables

• Centros binacionales de control integrado

• Integración funcional de los controles

• Interconexión de sistemas informáticos

• Infraestructura apta para todas las modalidades aduaneras y voluntad política para permitirlas

• Normas de procedimiento, dotaciones adecuadas y sistema de control de gestión

• Capacidad gerencial institucionalizada. Consejo Consultivo

• Existencia de agentes privados comprometidos con la eficiencia y capacitados en forma permanente

• Participación privada en la infraestructura

Diagnóstico y principales conclusionesEl paso deseable - Componentes

• En el ámbito de la CAN no requiere modificaciones de las normas pero sí compromiso político y capacidad ejecutiva.

• Demanda continuidad en el proceso de transformaciones, supervisión y evaluación permanentes.

• La integración en cada paso debe ser abordada como un proceso de fusión empresaria.

• Es posible replicar esta tipología de paso en aquéllos que presentan restricciones a la libre circulación.

• Las carencias actuales deben verse como una restricción y una oportunidad.

Diagnóstico y principales conclusionesTransformación de los pasos en “deseables”

• Mantener la planificación y gestión de la red con criterio bi o multinacional (Ejes de Integración y Desarrollo).

• Desarrollo de los proyectos IIRSA. • Acuerdos y previsión de los gobiernos para

mantenimiento y mejora de la red vial regional.• Vertebrar nuevas alternativas de conexión física

necesarias para el aumento de la competitividad regional.

• Proyectos viales IIRSA deben incorporar a los pasos de frontera asociados al corredor.

• Desarrollar procesos de concesiones binacionales

RecomendacionesInfraestructura Vial

• Programa para transformar los principales pasos de la región en pasos “deseables” (aspectos endógenos) y encarar un conjunto de acciones destinadas a mejorar la eficiencia del comercio carretero internacional (aspectos exógenos).

• Los proyectos destinados a lograr una mayor eficiencia en los pasos de frontera, en muchos casos, pueden considerase como proyectos “ancla” de los Ejes de Integración y Desarrollo.

Recomendaciones

• Disminuir los tiempos que demandan los controles en frontera sinresentir, o incluso incrementando, la intensidad de los mismos.

• Contribuir a un genuino proceso de generación de ventajas competitivas sistémicas en los países de la región. Incrementar la rentabilidad de las inversiones viales en los Ejes de Integración y Desarrollo.

• Aislar la incidencia de cada una de las causas que explican los tiempos de permanencia en la frontera y actuar sobre ellos para su reversión.

• Evaluar el desempeño de las condiciones que definen al “paso deseable” y adoptar en forma permanente aquéllas que resulten satisfactorias.

• Extender los resultados obtenidos a los restantes pasos de la vinculación bilateral.

• Contribuir al proceso de integración y plasmar la voluntad política de los gobiernos en este sentido.

Programa de Proyectos Piloto (eficiencia endógena)Objeto

• Centros binacionales de control integrado bajo cualquiera de lasmodalidades físicas existentes.

• Integración funcional de los controles e interconexión de sistemas informáticos.

• Infraestructura apta para todas las modalidades aduaneras y voluntad política para permitirlas.

• Normas de procedimiento, dotaciones adecuadas y capacitadas y sistema de control de gestión.

• Capacidad gerencial institucionalizada.

• Participación de los agentes privados ligados al CI - Consejo Consultivo.

• Aprovechamiento de la infraestructura apta existente.

• Participación privada en la infraestructura.

• Existencia de agentes privados comprometidos con la eficiencia ycapacitados en forma permanente.

Programa de Proyectos Piloto (eficiencia endógena)Alcance

Voluntad política de los gobiernos para:

• Plasmar en acciones concretas la normativa comunitaria aplicable. Implantar la integración binacional, física y funcional de los controles y procesos.

• Crear grupos de trabajo (GT) específicos nacionales, de alto nivel, integrarlos en comisiones binacionales, flexibilizar posiciones y buscar soluciones y consenso.

Programa de Proyectos Piloto (eficiencia endógena)Condiciones mínimas para su desarrollo

Voluntad política de los gobiernos para:

• Flexibilizar el marco operativo vigente durante el período del proyecto.

• Adoptar en forma definitiva aquellas acciones o soluciones que hubieren mostrado su bondad en la prueba piloto.

• Evaluar la factibilidad de utilización de infraestructura apta existente, pública o privada, para funcionar como áreas de control integrado.

• Contribuir a la divulgación de los resultados obtenidos en distintos pasos de frontera de la región y, eventualmente, a la capacitación en distintos aspectos de la operatoria.

Programa de Proyectos Piloto (eficiencia endógena)Condiciones mínimas para su desarrollo

Propuesta de programa de intervención en los pasos de frontera

Proyectos Piloto

Etapas Proyectos Piloto

Etapa preliminar

Etapa Preproyecto

Etapa Proyecto

Nov. – Dic. 2003 Ene. – Jun. 2004 Mayo 2004 en adelante

Etapa Preliminar - ejecutada

Reunión deCoordinadores

NacionalesCDE

• Exposición y debate de los principales aspectos contenidos en el programa

• Selección de los primeros proyectos del programa

• Propuestas de los países

• Criterios IIRSA

• Fases del programa y cronograma de ejecución

• Documento de los acuerdos para elevar al CDE

• Exposición y debate de los principales aspectos contenidos en el programa

• Selección de los primeros proyectos del programa

• Propuestas de los países

• Criterios IIRSA

• Fases del programa y cronograma de ejecución

• Documento de los acuerdos para elevar al CDE

Buenos Aires 19-11-03 Buenos Aires 19-11-03

• Aprobación del programa (pasos incluidos, cronograma, alcances y financiamiento) de proyectos piloto a desarrollar durante 2004.

• Aprobación del programa (pasos incluidos, cronograma, alcances y financiamiento) de proyectos piloto a desarrollar durante 2004.

Santiago 4 y 5 -12-03Santiago 4 y 5 -12-03

Etapas Proyectos Piloto

Etapa preliminar

Etapa Preproyecto

Etapa Proyecto

Nov. – Dic. 2003 Ene. – Jun. 2004 Mayo 2004 en adelante

Etapa Preproyecto

Taller CAN

Taller Mercosur

Tareas Previas

Taller binacional

Preparación Plan de Trabajo

Formaliza-ción

Tareas requeridas para cada paso piloto

Preparación del anteproyecto de plan de trabajo, con indicación de cronograma de ejecución, recursos necesarios y criterios de éxito.

Preparación del anteproyecto de plan de trabajo, con indicación de cronograma de ejecución, recursos necesarios y criterios de éxito.

Objeto

• Talleres regionales de coordinadores nacionales y expertos, funcionarios de las cancillerías y de las agencias nacionales involucradas en la administración, gestión, operación y control de los pasos de fronteras.

• Discusión los mecanismos de implementación y evaluación de los proyectos piloto, en particular los referidos a la integración física y funcional de los controles y los aspectos institucionales y operativos referidos a la administración y gestión de los pasos de frontera.

Objeto

• Talleres regionales de coordinadores nacionales y expertos, funcionarios de las cancillerías y de las agencias nacionales involucradas en la administración, gestión, operación y control de los pasos de fronteras.

• Discusión los mecanismos de implementación y evaluación de los proyectos piloto, en particular los referidos a la integración física y funcional de los controles y los aspectos institucionales y operativos referidos a la administración y gestión de los pasos de frontera.

Cronograma tentativo y países involucrados

• Abril 2004 – CAN

• Mayo 2004 - MERCOSUR + CHILE

Cronograma tentativo y países involucrados

• Abril 2004 – CAN

• Mayo 2004 - MERCOSUR + CHILE

Formalización de los acuerdos y compromisos de los países para el cumplimiento de los objetivos previstos para el proyecto piloto.

Formalización de los acuerdos y compromisos de los países para el cumplimiento de los objetivos previstos para el proyecto piloto.

Talleres binacionales con la participación los GT, funcionarios del paso, agentes privados usuarios habituales del paso.

Talleres binacionales con la participación los GT, funcionarios del paso, agentes privados usuarios habituales del paso.

Relevamiento de las particularidades operativas del paso, recursos disponibles, infraestructura y equipamiento, aspectos normativos nacionales y bilaterales singulares, etc

Relevamiento de las particularidades operativas del paso, recursos disponibles, infraestructura y equipamiento, aspectos normativos nacionales y bilaterales singulares, etc

Etapas Proyectos Piloto

Etapa preliminar

Etapa Preproyecto

Etapa Proyecto

Nov. – Dic. 2003 Ene. – Jun. 2004 Mayo 2004 en adelante

Etapa Proyecto

EJECUCIÓN

SEGUIMIENTO Y EVALUACION

CONSULTORIA

DIFUSIÓN

TAREAS

IIRSA

• Adopción del proyecto de Tránsito Electrónico• Estudio – prueba piloto de modalidades de

conducción alternativas.• Estudio – prueba piloto de impacto de atención 24

horas.• Fortalecimiento institucional de los organismos de

transporte nacionales.• Desarrollo de los programas de capacitación,

divulgación e incentivos para los agentes privados.

• Estudio de asimetrías en la región.• Desarrollo de un “data room” para IIRSA.

Otras tareas orientadas a mejorar la fluidez del comercio carretero (eficiencia exógena)

APOYO IIRSA

Apoyo técnico a la tarea de los Grupos de Trabajo Nacionales y Binacionales durante las

distintas fases del programa.

Programa de Proyectos Piloto (eficiencia endógena)

Financiamiento de los proyectos para:

• Formulación

• Ejecución y Evaluación

• Equipamiento e infraestructura

• Infraestructura existente

• Participación privada para mejorar la infraestructura existente en los pasos

• Desarrollos

Programa de Proyectos Piloto (eficiencia endógena)

Método de selección

Voluntad política de los gobiernos para:

• Plasmar en acciones concretas la normativa comunitaria aplicable.

• Implantar la integración binacional, física y funcional de los controles y procesos.

• Crear grupos de trabajo (GT) específicos nacionales, de alto nivel, integrarlos en comisiones binacionales, flexibilizar posiciones y buscar soluciones y consenso.

Método de selecciónCondiciones mínimas para su desarrollo

Voluntad política de los gobiernos para:

• Flexibilizar el marco operativo vigente durante el período del proyecto.

• Adoptar en forma definitiva aquellas acciones o soluciones que hubieren mostrado su bondad en la prueba piloto.

• Evaluar la factibilidad de utilización de infraestructura apta existente, pública o privada, para funcionar como áreas de control integrado.

• Contribuir a la divulgación de los resultados obtenidos en distintos pasos de frontera de la región y, eventualmente, a la capacitación en distintos aspectos de la operatoria.

Método de selecciónCondiciones mínimas para su desarrollo

Método de selecciónCriterios propuestos

Criterios propuestos Ptos.

Importancia relativa del paso de frontera 30

•Importancia relativa del paso en el vínculo bilateral carretero

•Cantidad de pasos en el vínculo bilateral

•Cantidad de camiones pasantes/día hábil

Método de selecciónCriterios propuestos

Criterios propuestos Ptos.

Aspectos referidos a infraestructura e integración 50

•Existencia de planes o proyectos referidos a la integación física de los contoles en el paso•Existencia de operadores privados en la oferta y mantenimiento de la infraestructura para los controles•Existencia de CENAF en ambos lados de la frontera

•Localización de todos los organismos de control en torno al ámbito fronterizo

Método de selecciónCriterios propuestos

Criterios propuestos Ptos.

Aspectos referidos a infraestructura e integración 50

•Monto de la inversión necesaria para la integración de los controles bajo cualquiera de las modalidades consagradas en la normativa regional •Existencia de planes o proyectos referidos a la infraestructura de las instalaciones de control

Método de selecciónCriterios propuestos

Criterios propuestos Ptos.

Aspectos referidos al comercio 20

•Tipo de cargas transportadas en el paso

•Problemas originados en la existencia de localidades ubicadas en torno a la actual disposición del paso.

•Posibilidad de realizar todas las operatorias aduaneras consagradas en la legislación regional aplicable. Existencia de condiciones para la libre circulación de los vehículos de cargas y pasajeros.

•Existencia de comercio internacional artesanal

Criterios de seguimiento y control y de evaluación de desempeño

• Definición de un plan de trabajo (tiempos –recursos – presupuesto) para el proyecto piloto durante la reunión binacional.

• Controles de avance bimestrales del plan de trabajo previsto durante todo el proyecto.

• Ajustes y correcciones del plan de trabajo.

Criterios de seguimiento y evaluación de resultadosControl de avance de tareas del Proyecto Piloto

• Administrador en funciones• Rutinas administrativas integradas• Sistema de control de gestión

implantado• Sistemas informáticos de los países

integrados• Comité Consultivo operativo• Cursos de capacitación impartidos

Criterios de seguimiento y evaluación de resultadosCriterios que definen el éxito del Proyecto Piloto

• Indicadores cuantitativos– Tiempo medio de permanencia en frontera

por tipo de carga y tipo de trámite – Reducción de trámites con problemas de

documentación

• Indicadores cualitativos– Grado de de satisfacción de los actores

asociados al paso

Criterios de seguimiento y evaluación de resultadosIndicadores de Resultados del “paso deseable”

• Indicadores cuantitativos1. Mediciones previas al comienzo del proyecto2. Mediciones al finalizar el proyecto3. Informe de comparación de resultados

• Indicadores cualitativos1. Encuestas de calidad previas al comienzo del

proyecto2. Encuestas de calidad al finalizar el proyecto3. Informe de comparación de resultados

Criterios de seguimiento y evaluación de resultadosIndicadores de Resultados - Metodología de calificación

• El programa de proyectos piloto se enmarca plenamente en los proyectos regionales y en la normativa aplicable en la CAN.

• El empuje institucional (CAN + IIRSA) permitirá desarrollar en forma práctica y en menor lapso la totalidad de los aspectos que debe reunir, en su estadio final, un CEBAF.

Programa de Proyectos PilotoCompatibilización de programas