View
3
Download
0
Category
Preview:
Citation preview
UNIVERZA V LJUBLJANI
FAKULTETA ZA DRUŽBENE VEDE
FILOZOFSKA FAKULTETA
Nataša Pavkov
Razvoj sistema javnih uslužbencev na Kitajskem
Diplomsko delo
Ljubljana, 2012
UNIVERZA V LJUBLJANI
FAKULTETA ZA DRUŽBENE VEDE
FILOZOFSKA FAKULTETA
Nataša Pavkov
Mentor: izr. prof. dr. Mitja Saje Somentor: izr. prof. dr. Miro Haček
Razvoj sistema javnih uslužbencev na Kitajskem
Diplomsko delo
Ljubljana, 2012
Diplomsko delo z naslovom Razvoj sistema javnih uslužbencev na
Kitajskem, je izdelano s soglasjem obeh fakultet in urejeno po
pravilniku matične fakultete.
Razvoj sistema javnih uslužbencev na Kitajskem Diplomsko delo obravnava postopen razvoj sistema javnih uslužbencev na Kitajskem. Sistem, ki je zabeležil zametek prvih oblik državnega administrativnega aparata, je bil sistem uradništva. Skozi čas se je uradništvo razvijalo v bolj profesionalno obliko s posebnim načinom izbiranja uradnikov ter njihovega delovanja. Po padcu dinastij je Mao Zedong reformiral uradniški sistem v sistem kadrov. Sedanji sistem združuje tako sistem uradništva kot sistem kadrov, ob tem ponuja tudi modernejše smernice. Lahko rečemo, da se je sistem javnih uslužbencev začel bolj sistematično izgrajevati po letu 1978. Takrat je nastal reformni paket za nastanek kompleksnega, a preglednega sistema javnih uslužbencev. Skozi dinastije, so bili cesarji tisti, ki so po želji spreminjali sistem uradništva. V novejši zgodovini je Mao Zedong postavil sistem kadrov na svojevrsten način. Danes poznajo na Kitajskem uslužbenski sistem, ki ga je zasnoval Deng Xiaoping. Dobili so prvi zakon o javnih uslužbencih, implementacija le tega še poteka. Cilj diplomskega dela je analiza razvoja uslužbenskega sistema od začetkov do današnje oblike uslužbenskega sistema. Ključne besede: Ljudska Republika Kitajska, javni uslužbenec, Ministrstvo za kadrovske zadeve, patronažni/strokovni uslužbenski sistem.
Development of the Chinese civil service system
Diploma thesis describes the gradual development of the Chinese civil service system. The first form of the state administrative apparatus was called the bureaucracy system. Over time, the bureaucracy system developed into a more professional form with a special way of recruiting officiers and greater efficiency of workers. After the fall of the last Chinese dynasty Mao Tsedong reformed the bureaucracy system into the system of cadres. The present system combines the system of bureaucracy and the system of cadres, it also includes elements of the the contemporary time. We could say that the system of civil servants started to develope more systematically after 1978. After that year the reform package was introduced, ideas of a complex, but transparent civil service system. During the time of dynasties, emperors lead the system of bureaucracy as it suited them. Mao Tsedong, as a president of People's Republic of China, created the system of cadres in the way he thought is best. The present system of civil service in China is based on Deng Xiaoping's ideas. Implementation of the first law on public servants is still in progress. The main goal of diploma thesis is to analyze the development of civil servants' system from its beginnings to the present time. Key words: People's Republic of China,civil servant, Ministry of Personnel,spoil/merit system.
5
Kazalo
1 UVOD ..................................................................................................................................................................... 8
2 METODOLOŠKI NAČRT DELA ....................................................................................................................... 9
2.1 CILJI IN NAMEN RAZISKOVANJA ........................................................................................................ 9
2.2 HIPOTEZE ......................................................................................................................................... 9
2.3 UPORABLJENE METODE .................................................................................................................. 10
2.4 STRUKTURA ANALIZE ..................................................................................................................... 11
3 OPREDELITEV TEMELJNIH POJMOV....................................................................................................... 12
3.1 LJUDSKA REPUBLIKA KITAJSKA - LRK ........................................................................................... 12
3.1.1 Javni uslužbenec ...................................................................................................................... 12
3.1.2 Ministrstvo za kadrovske zadeve ............................................................................................. 13
3.1.3 Patronažni in strokovni uslužbenski sistem ............................................................................. 13
4 ZGODOVINSKO OZADJE ............................................................................................................................... 15
4.1 RAZVOJ URADNIŠKEGA SISTEMA ......................................................................................... 17
4.1.1 Antika ...................................................................................................................................... 17
4.2 OBDOBJE CESARSKIH DINASTIJ ............................................................................................ 19
5 SISTEM KADROV OD LETA 1905 NAPREJ ................................................................................................. 41
5.1 POVZETEK DOGODKOV DO LETA 1949 ............................................................................................. 41
5.2 SPREMEMBE NAZIVOV JAVNIH USLUŽBENCEV ................................................................................. 44
5.3 DRŽAVNI IZPITNI SISTEM YUAN 元 .................................................................................................. 46
5.4 KRATEK PREGLED DOGAJANJ PO LETU 1949 ................................................................................... 50
6 SODOBNI SISTEM JAVNIH USLUŽBENCEV PO LETU 1990 .................................................................. 54
6.1 SESTAVNI DELI ADMINISTRATIVNEGA APARATA ............................................................................... 54
6.2 OBDOBJE REFORM NA PODROČJU JAVNIH USLUŽBENCEV ................................................................ 57
6.3 SISTEM JAVNIH USLUŽBENCEV DANES ............................................................................................ 63
7 PRVI ZAKON JAVNIH USLUŽBENCEV (中华人民共和国公务员法) - 1.1.2006 .................................... 72
7.1 MNENJA O DELOVANJU PRVEGA ZAKONA JAVNIH USLUŽBENCEV ............................ 82
8 IZOBRAŽEVANJE JAVNIH USLUŽBENCEV .............................................................................................. 84
8.1 DRŽAVNA UPRAVNA ŠOLA ............................................................................................................... 85
8.2 PARTIJSKE UPRAVNE ŠOLE (PRIMER: SHANGHAI) ............................................................................ 86
8.3 MPA PROGRAM (MASTER OF PUBLIC ADMINISTRATON) ................................................................... 89
9 STATISTIČNA PREDSTAVITEV JAVNIH USLUŽBENCEV ...................................................................... 90
6
10 KORUPCIJA V USLUŽBENSKEM SISTEMU .............................................................................................. 96
11 SKLEP ............................................................................................................................................................... 101
12 LITERATURA .................................................................................................................................................. 106
7
SEZNAM KRATIC:
LLRRKK – LLJJUUDDSSKKAA RREEPPUUBBLLIIKKAA KKIITTAAJJSSKKAA PPRRCC – PPEEOOPPLLEE''SS RREEPPUUBBLLIICC OOFF CCHHIINNAA KKKKPP – KKIITTAAJJSSKKAA KKOOMMUUNNIISSTTIIČČNNAA PPAARRTTIIJJAA VVLLKK – VVSSEEDDRRŽŽAAVVNNII LLJJUUDDSSKKII KKOONNGGRREESS
KAZALO SLIK:
SLIKA 4.1: HIERARHIČNA DRUŽBENA UREDITEV .............................................................................. 18
SLIKA 4.2: URADNIKI IZ DINASTIJE SONG 送 ..................................................................................... 24
SLIKA 4.3: SESTAVNI DELI DRŽAVNE UPRAVE .................................................................................... 25
SLIKA 4.4: PROSTORI, V KATERIH SO SE KANDIDATI PRIPRAVLJALI NA URADNIŠKE IZPITE .... 29
SLIKA 4.5: ZBIRANJE KANDIDATOV NA MESTU, KJER SO OBJAVILI REZULTATE URADNIŠKIH
IZPITOV ............................................................................................................................................... 31
SLIKA 4.6: KABINE, KJER SO KANDIDATI OPRAVLJALI IZPITE ........................................................ 31
SLIKA 4.7: SESTAVNI DELI OSREDNJE VLADE ..................................................................................... 34
SLIKA 4.8: PRIMEREK IZPITNIH VPRAŠANJ V CESARJEVI PALAČI IZ LETA 1894 ........................... 37
SLIKA 5.1: YUAN SHIKAI ......................................................................................................................... 42
SLIKA 5.2: SISTEM YUAN ......................................................................................................................... 48
SLIKA 5.3: STOPNJE JAVNIH USLUŽBENCEV ...................................................................................... 49
SLIKA 6.1: CENTRALNI UPRAVNI SISTEM JAVNIH USLUŽBENCEV .................................................. 56
SLIKA 6.2: VLADNA STRUKTURA ........................................................................................................... 57
SLIKA 6.3: JAVNI USLUŽBENCI PO RANGIH. ....................................................................................... 66
SLIKA 6.4: PRIKAZ JAVNIH USLUŽBENCEV PO RANGIH. .................................................................. 67
SLIKA 7.1: ZAKON O JAVNIH USLUŽBENCIH ....................................................................................... 72
SLIKA 9.1: NARAŠČANJE ŠTEVILA JAVNIH USLUŽBENCEV ............................................................... 91
SLIKA 9.2: ŠTEVILO JAVNIH USLUŽBENCEV PO DRŽAVNIH RAVNEH ............................................. 92
SLIKA 9.3: UDELEŽENCI URADNIŠKIH IZPITOV ................................................................................. 92
SLIKA 9.4: RAZMERJE MED ŠTEVILOM PROSILCEV IN ŠTEVILOM PROSTIH DELOVNIH MEST . 93
SLIKA 9.5: ŠTEVILO JAVNIH USLUŽBENCEV PO SPOLU .................................................................... 94
8
1 UVOD
Kitajska je ena izmed pomembnejših držav na gospodarskem, političnem in kulturnem
področju. Njena zgodovina in tradicija sta prisotni na vseh področjih. Današnji sistem
javnih uslužbencev še vedno kaže globoko zakoreninjene zgodovinske zapuščine.
Pojav uradništva je prispeval k standardizaciji pisave, ki je služila uradnikom za
opravljanje njihovega dela. S tem je bila vzpostavljena tudi prva oblika birokratskega
aparata. Cesarska Kitajska je prva na svetu ustvarila izobraženo birokracijo. Ljudje, ki
so bili zaposleni v birokraciji, so bili izbrani v večini primerov na podlagi znanja (Burns
1998). Nekateri viri pravijo, da je izbor kandidatov večinoma slonel bodisi na zvezah in
poznanstvih, bodisi na razredni ali politični pripadnosti (Wikipedia 2000a). Število
javnih uslužbencev je skozi čas naraščalo, saj je bil izobražen uradnik, ki je dobil
položaj v državni administraciji, deležen moči, bogastva ter prestiža (Wagner 2009).
Imeli so določene ugodnosti, dobili so lahko kos zemlje ter mnoge druge privilegije.
Vendar naziva ni bilo mogoče z lahkoto pridobiti, zato je bilo včasih potrebno zbiranje
finančnih sredstev celotne vasi, da je nekdo lahko pristopil k izpitom za uradnike in s
tem prispeval ugodnosti celotni vasi. Skoraj vsak od kandidatov je moral prestati
uradniške izpite, razdeljene po stopnjah, ki so sicer enaki za vse. Od rezultata izpita je
bila odvisna nadaljnja usoda kandidata. Nekateri so celo večkrat neuspešno opravili
izpite. Posledice neuspešno opravljenih uradniških izpitov so se kazale tudi v
samomorih, mnogokrat se osramočeni kandidati niso nikoli več vrnili domov.
Danes označuje naziv javni uslužbenec dobro ime, prestiž in življenjsko preskrbljenost.
Skozi čas so razvili steber nazivov ter stopenj javnih uslužbencev po katerih poteka
točno določen hierarhičen sistem. S prvim zakonom o javnih uslužbencih so zapečatili
omenjeni sistem in ga približali evropskemu delovanju sistema javnih uslužbencev.
9
2 METODOLOŠKI NAČRT DELA
2.1 Cilji in namen raziskovanja
V diplomski nalogi bom predstavila razvoj sistema javnih uslužbencev na Kitajskem.
Moj namen je raziskati in analizirati sistem javnih uslužbencev na transparenten način.
Z opisom zgodovinskega ozadja bom pripomogla k lažjemu razumevanju, zakaj je
današnji sistem takšen kot je. Tradicija je še vedno prisotna na vseh področjih.
Spremembe v razvoju sistema javnih uslužbencev so bile narejene z upoštevanjem
kitajske tradicije. Zgodovinski del je namenjen izključno predstavitvi administrativnega
aparata skozi dinastije, ki so pomembno prispevale k razvoju državnega aparata od
prvotne oblike do bolj kompleksne sestave upravnega sistema. Težnje po spremembah
in izboljšavah v državni upravi, so bile ves čas prisotne. Novi zakon prinaša normativne
ureditve in obenem opredeljuje hierarhične linije, s pomočjo katerih bo opazna razlika v
napredku od sistema, veljavnega do leta 1990. Raziskovala bom mnenja javnih
uslužbencev po vseh reformah, ki jih je sistem doživel. Skozi diplomsko nalogo bo
prikazan vpliv prevladujoče partije na sistem, po padcu vladavine dinastij. S tem se
povezuje tudi področje korupcije, ki je zelo težko odpravljiva. Že v davni zgodovini so
bili znani primeri korupcije, prenašali so se skozi stoletja, vendar kakovostnega sistema
za odpravo korupcije še niso uspeli uveljaviti.
Namen diplomskega dela je torej raziskati delovanje kitajskega sistema javnih
uslužbencev, potrditi ali zavrniti postavljene hipoteze ter s tem tudi prikazati svojevrsten
razvoj uslužbenskega sistema.
2.2 Hipoteze
Prvo obliko uradniškega sistema so tvorili uradniki, ki niso imeli ustrezne izobrazbe,
posledično so bili zaradi tega tudi neučinkoviti. Izbor uradnikov je slonel na tako
10
imenovanem patronažnem 1 uslužbenskem sistemu. Zametki prve državne
administracije so bili v dinastiji Shang 商(1600–1046 p.n.št.), tovrstna oblika sistema je
veljala vse do dinastije Han 汉(206 p.n.št.–220), kjer se je delovanje patronažnega
uslužbenskega sistema za nekaj časa prekinilo. Sprva je bilo pomembno iz kakšne
družine kandidat prihaja, kasneje so začeli izbirati kandidate v državno upravo na
podlagi preverjanja znanja. Kandidat, ki se je na preverjanju znanja uspešno izkazal, je
dobil priložnost delati v administraciji. Časi, ko je izbor kandidatov slonel samo na
patronažnem uslužbenskem sistemu ali na strokovnem uslužbenskem sistemu oziroma
na kombinaciji obeh, so trajali do razpada cesarstva.
Po ustanovitvi Ljudske Republike Kitajske, leta 1949, se je razvoj uradništva gibal v
smeri sistema kadrov, ki je izzval veliko nezadovoljstvo. Po letu 1978 so se pričele
pobude in ideje za postavitev formalnega ter zakonsko urejenega sistema. Sodobni
sistem sloni na kombinaciji zahodnih praks ter kitajske tradicionalne miselnosti.
Ustvarili so sistem, ki opredeljuje naziv javnega uslužbenca ter postavlja regulacije.
Prva hipoteza je poskus potrditve nastalih sprememb v razvoju sistema, od primitivnega
do bolj kompleksnega oziroma profesionalnega.
H1: Prvi javni uslužbenci so bili izbrani na patronažnem uslužbenskem sistemu, kasneje
se je uveljavil strokovni uslužbenski sistem. Današnji sistem deluje na kombinaciji obeh.
H2: Ljudska Republika Kitajska je po letu 1978 sistematično pristopila k izgradnji
uslužbenskega sistema, ki bi v večji meri temeljil na načelu strokovnosti.
2.3 Uporabljene metode
V diplomskem delu bom uporabila več metodoloških pristopov.
Z deskriptivno metodo bom obravnavala obstoječo tujo in domačo literaturo.
Uporabila bom analizo zgodovinskih virov, za lažje razumevanje razvoja sistema.
Zgodovinski viri bodo sloneli na učbenikih sinološkega oddelka ter virih, ki se nahajajo
na spletu.
Diplomska naloga bo vključevala analizo spletnih strani. Spremljala bom novice v tujih
1 Patronažni sistem obravnava javnega uslužbenca glede na politični kriterij. Glej poglavje 3.1.3 »Opredelitev temeljnih pojmov«.
11
in kitajskih dnevnih časopisih, ki so dostopni na spletnih straneh.
Poslužila se bom metode študija primera, ker celotno diplomsko delo govori o
kitajskem uslužbenskem sistemu in njegovi genezi.
Uporabila bom tudi nekaj statističnih prikazov v številkah pri predstavitvi javnega
sektorja na Kitajskem in prikaz struktur javnih uslužbencev (po spolu, številu javnih
uslužbencev, struktura izobrazbe in podobno) za lažjo in preglednejšo predstavo.
2.4 Struktura analize
Diplomsko delo je sistematično strukturirano. Po uvodu sledi metodološki okvir dela,
zastavljene hipoteze in opredelitev ključnih pojmov, ki sem jih uporabljala skozi celotno
delo. Temu sledi zgodovinsko ozadje, ki predstavlja prvi del diplomskega dela.
Omenjen je vpliv konfucijanstva na birokratski sistem ter njegov odnos do države in
temu posledično strukturiranost državne administracije. V to poglavje spadajo nazivi
javnih uslužbencev, ki so se tekom časa spreminjali in do danes niso dobili
pripadajočega naziva za javnega uslužbenca v kitajskem jeziku. Po zgodovinskem
sklopu sledi drugi del diplome, ki opisuje obdobje moderne Kitajske, hierarhično
strukturo države, ter predstavi najpomembnejše institucije, ki so povezane s področjem
javnih uslužbencev. Razloži vzroke za radikalne reforme, kdo jih je vodil in kaj so bile
ključne ideje reform. Potem sledi kratek opis strukture plačnega sistema, postopek
rekrutacije ter predstavitev klasifikacije uradniških položajev po razredih in nazivih.
Naredila sem tudi kratek povzetek kitajskega Zakona o javnih uslužbencih. Gre samo za
oris posameznih poglavij, da lahko bralec dobi občutek, kako je zgrajen zakon in za
kakšno vsebino gre.
Za tem naslovom sledi poglavje izobraževalnega sistema za javne uslužbence, kjer sem
se osredotočila na modernejšo dobo in omenila reforme, ki so bile namenjene področju
izobraževanja javnih uslužbencev in vpliv zahodnih idej na sistem izobraževanja ter
delovanja v javni upravi. Za lažjo predstavo v naslednjem poglavju sem naredila nekaj
grafičnih prikazov stanja strukture uslužbencev po spolu, po številu prijav na državne
uslužbenske izpite, struktura zaposlenih po državnih ravneh in podobno. Na koncu sem
12
pozornost namenila še korupciji, ki je stalnica od prvih oblik birokracije, omenjene pa
so tudi ideje in rešitve, ki so nastale z namenom zmanjšanja korupcije.
3 OPREDELITEV TEMELJNIH POJMOV
Sledeči pojmi so izbrani na podlagi uporabljenih pojmov v diplomski nalogi.
Predstavila jih bom zaradi lažjega razumevanja vsebine.
3.1 Ljudska Republika Kitajska - LRK2
Kitajska je kulturno in geografsko območje ene najstarejših civilizacij ter naroda
Kitajcev. Območje se je po zadnji kitajski državljanski vojni razdelilo na Ljudsko
republiko, ki obsega celinski del, Hong Kong in Macao, ter tradicionalno Kitajsko, ki
obsega otok Tajvan in druge otoke3. Kitajska ima 23 provinc (Tajvan je 23. provinca) in
5 avtonomnih regij (People's Republic of China 2006).
3.1.1 Javni uslužbenec4
Javni uslužbenec je prevod, ki je standardiziran. Za pravilno razumevanje pomena
besede je potrebno pojasniti kitajsko pojmovanje javnega uslužbenca. Na evropskih tleh
se pojavi težava pri prevodu besed iz kitajskega v angleški jezik. Angleščina uporablja
dva prevoda, ki sta si popolnoma enakovredna. V prevedeni angleški literaturi se
uporablja beseda civil servant, v novem zakonu je uporabljena beseda public servant,
vendar se izraza ne razlikujeta, saj izražata isti pomen.
V kitajskem jeziku, je beseda javni uslužbenec sestavljena iz treh pismenk, kjer ima
vsaka svoj pomen. Ko se pomeni pismenk združijo, dobimo predstavo, kaj pomeni javni
uslužbenec. 公 (gong) pomeni vse kar je povezano z javnim, 务 (wu) storitev, zadeva
in zadnja je 员 (yuan) kar pomeni uslužbenec, član (Wenlin 1997-2002). Iz tega je
razvidno, da je to uslužbenec, ki opravlja storitve za javno dobro v imenu države. Za
lažjo predstavo bom izpostavila obstoječo definicijo iz zakona. » Javni uslužbenci so
2 V nadaljevanju LRK. 3 Deluje na principu “ Ena država, dva sistema” (Wikipedia 2005). 4 Gongwuyuan 公务员.
13
zaposleni, ki izvajajo uradne naloge v skladu z zakonom in so člani upravnih kadrov
države. Njihovi prejemki in socialne ugodnosti so plačane s strani države«5 (Zhōnghuá
rénmín gònghéguó gōngwùyuán fǎ, 2005, 1. poglavje, 2. člen).
3.1.2 Ministrstvo za kadrovske zadeve6
Ministrstvo za kadrovske zadeve je pod okriljem Državnega sveta. Državni svet ali
Centralna vlada, je izvršni organ najvišjega organa državne moči in najvišji organ
državne administracije (Zhongqing 2004, 72).
Državni svet je sestavljen iz 28 ministrstev7. Ministrstvo za kadrovske zadeve spada v
najširše območje in sicer področje šolstva, znanosti, tehnologije, kulture in družbene
varnosti. Splošne funkcije Ministrstva za kadrovske zadeve so formiranje kadrovskega
sistema. Skrbi za potrebne reforme ter predpiše smernice le teh; skrbi za postavitev
kadrovske politike in ustreznih predpisov za posamezno področje dela uslužbencev v
državnih institucijah. V njegovi domeni je tudi plačni sistem uslužbencev, ki so
zaposleni v državnih institucijah ter institucijah v javnem sektorju. Opravlja veliko
funkcij s področja kadrovskega sistema ter izboljšuje sistem javnih uslužbencev.
Predpisuje ustrezno normativno ureditev za opravljanje javnih storitev, vodi in
koordinira različne regije ter ministrstva za lažje izpopolnjevanje sistema javnih
uslužbencev (Functions of the Ministry of Personnel 2005).
3.1.3 Patronažni in strokovni uslužbenski sistem
Sistem zaposlovanja javnih uslužbencev vsebuje v svojem procesu postopek rekrutacije
kandidatov. Rekrutacijski postopek ureja predpise, ki bi jih morali upoštevati pri izbiri
kandidatov. Za prosto delovno mesto je potrebno narediti javno objavo o prostem
delovnem mestu, nato sledi preverjanje znanja ter izobraževanje kandidata za konkretno
delovno mesto (izobraževanje je odvisno od narave delovnega mesta). Na podlagi 5 “本法所称公务员,是指依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员“ (中华人民共和国公务
员法, 2005, 第一章, 第二条). 6 Zhonghua renmin gongheguo renshibu 中华人民共和国人事部. 7 4 ministrstva za makroekonomsko ureditev, 7 ministrstev namenjenih za specifična ekonomska področja, 8 za področje šolstva, znanosti, tehnologije, kulture, družbene varnosti in kadrovskega upravljanja, 9 ministrstev za državne in politične zadeve (Functions of the Minisitry of Personnel 2005).
14
navedenega se naredi ožji izbor potencialnih kandidatov in se nato odloča o najbolj
ustreznem kandidatu (Haček 2001, 77).
V sodobnih upravnih sistemih obstajata dva sistema izbire javnih uslužbencev in sicer
patronažni uslužbenski sistem ter sistem, ki sloni na strokovnosti. Razlikujeta se v
načinu izbora kandidatov. Patronažni sistem obravnava javnega uslužbenca glede na
politični kriterij. Strokovni sistem je tisti, ki opredeljuje kandidata po strokovni
usposobljenosti (prav tam, 78).
Patronažni uslužbenski sistem deluje v smeri povečevanja politične podpore vladajoče
politične opcije in s tem ustvarja politično tekmovanje. Nekoliko slabi uspešno
delovanje birokratskega aparata, ker deluje v smeri sistema nagrajevanja družinskih
članov ter prijateljev javnih uslužbencev.
Strokovni uslužbenski sistem omogoča egalitarnost pri opravljanju strokovnih izpitov,
deluje na politični nevtralnosti. Celoten sistem izhaja iz uslužbenčeve sposobnosti in ne
iz političnih ambicij. Gre za pošten in učinkovit sistem delovanja administrativnega
aparata, ki ob politični nevtralnosti ter egalitarnosti ponuja zaščito zaposlenih v
birokratskem aparatu. Odpuščanje brez utemeljenega razloga ni dovoljeno. Nadzor nad
zaposlenimi opravljajo osebe, ki so politično nevtralne. Delovna mesta in dodeljene
funkcije so razvrščene centralizirano, rangi so določeni po hierarhični lestvici. Plače in
pokojnine so določene glede na delovno mesto oziroma funkcijo. Najbolj pomembno je,
da so vsa pravila delovanja strokovnega sistema, zapisana v zakonih in ustavi. Vendar v
praksi obstajajo določena odstopanja. Shepherd meni, da je birokratski aparat v
razvijajočih se državah oziroma državah v tranziciji, prevelik in spolitiziran (Shepherd
2003). Storitve so nekvalitetne in nezadostne, ob tem je močna prisotnost korupcije.
Prehod iz patronažnega uslužbenskega sistema v strokovni, mora biti postopen. V prvi
vrsti je potrebno postaviti v sožitje politiko ter strokovni uslužbenski sistem (Glover
2008).
Če pogledamo primer Kitajske, so vse od dinastije Han 汉 (206 pr. n. št.–220) naprej,
delno izbirali kandidate po strokovnem sistemu, pred tem pa le po patronažnem
15
uslužbenskem sistemu. Preko izpitnega sistema, namenjenega uradnikom so izbirali
tiste, ki so uspešno opravili izpite. Dedni sistem in korupcija sta rušila teorijo obstoja
strokovnega uslužbenskega sistema ter s tem dala prednost tistim, ki so bili premožni ali
vsaj na pravi strani politične opcije (History World 2004).
4 ZGODOVINSKO OZADJE
V zgodovinskem delu bom opisala razvoj uradniškega sistema skozi določene dinastije,
ki so bile pomembne za razvoj cesarskega uradniškega sistema vse do pojava kadrov ter
nastanka sistema javnih uslužbencev.
V kitajski zgodovini se je zvrstilo kar nekaj dinastij8. Ene so bile bolj močne in
preudarne, druge so bile šibkejše ter praktično neopazne. Trajanje dinastije se meri od
uradnega začetka dinastije pa vse do konca oziroma do uradnega propada (Saje 2002,
25).
Uradniški sistem ima korenine že v poznem neolitskem obdobju, za časa kulture
Longshan. Ta je ustvarila civilizacijsko urejeno družbo ter postavila temelje za vodenje
obredov. Obredi so v družbo prinesli razslojevanje družbe, ker so običajno pripadniki
višjih slojev opravljali čaščenje prednikov in si s tem krepili moč kraljevih rodbin.
Kasneje razslojevanje družbe pelje v nastajanje klanov in rodov. Ko so se rodovne
skupnosti utrdile, je nastala višje organizirana družba. Velike družine, ki so deloma
postale nekaj več kot običajne družine navadnega ljudstva, so tvorile plemstvo.
Plemstvo je postavilo hierarhično piramido sorodstvenih odnosov, temu je posledično
nastala dinastična oblast in krvno nasledstvo. Dokončnih dokazov o nastanku tega ni
(prav tam, 41).
Pri poteku obreda so nastajali zapisi, ki so bili najdeni na zmajevih kosteh. Zapisi so
odkrili pomembne dogodke v posamezni dinastiji. Najdemo lahko podatke o obredih in
žrtvovanjih ter kakšne so bile službe, ki so jih opravljali kraljevi uradniki (prav tam, 8 Med seboj so se razlikovale glede na čas trajanja dinastije, moč in vpliv.
16
67).
Uradniki so potrebovali pisavo pri opravljanju svojega dela, saj so morali pisati
dokumente, ki so imeli formalno veljavo. Ustno izročilo ni več zadoščalo. V ta namen
so pisavo standardizirali in jo tudi nadgrajevali do razvoja zadostnega števila pismenk
za osnovno pisno komuniciranje.
Vsi podatki, ki sežejo v daljno zgodovino, so bili zapisani. Vsak cesar je namreč imel
uradnike, ki so zapisovali dogodke iz posamezne dinastije in jih shranjevali (Balazs
1979, 129).
Zgodovinski pregled dinastij, pomembnih za razvoj uradniškega sistema:
ANTIKA :
dinastija Shang 商(1600–1046 pr. n. št.) dinastija Zhou 周(1122–256 pr. n. št.) obdobje Chunqiu 春秋(770–481 pr. n. št)
OBDOBJE CESARSKIH DINASTIJ: dinastija Qin 秦(221-206 pr .n. št.) dinastija Han 汉(206 pr. n. št.-220) dinastija Jin 晋(265-420) dinastija Sui 隋(581-619) dinastija Tang 唐(618-907) dinastija Song 宋(960-1279): dinastija Yuan 元(1271-1368) dinastija Ming 明(1368-1644) dinastija Qing 清(1644-1911)
MODERNA DOBA:
Republika Kitajska 中华民过(1912-1949) Ljudska Republika Kitajska 中华人民共和国(1949 - )
17
4.1 RAZVOJ URADNIŠKEGA SISTEMA
4.1.1 Antika
Vsaka država zaradi lažjega vodenja potrebuje državno upravo. V preteklosti je bil kralj
ikona, vendar ni mogel vladati brez pomoči drugih. V ta namen je imenoval svetovalce
in ministre, da bi bilo vladanje lažje in bolj učinkovito. Način izbire kraljevih
sodelavcev v birokratskem aparatu se je lahko konstituiral na podlagi patronažnega
uslužbenskega sistema, kjer je uradnik dobil delovno mesto preko priporočil,
sorodstvenih vezi ali s pomočjo strokovnega uslužbenskega sistema, kjer se je
preverjalo znanje. Državna uprava dokazuje, da si nobena država ne more privoščiti
vodenja brez birokratskega aparata.
Prvi zametki uradniškega sistema na Kitajskem segajo v dinastijo Shang 商(1600–1046
pr. n. št.). Jedro družbe je predstavljal kralj s svojim sorodstvom. Ob sebi je imel dva
ministra, potreboval je še uradnike. Tako se je začela delitev funkcij na posamezne
uradnike, kar velja za zametek kasnejše birokracije (Saje 2002, 75).
Cesarska Kitajska je od dinastije Qin 秦(221–206 pr .n. št.) dalje do leta 1911, prestala
tri družbene prevoje. Zadnja faza je bilo tradicionalno obdobje, ki je bilo na Kitajskem
prisotno dolgo časa, približno 2100 let9. Nič ni omajalo prisotnosti tradicionalizma,
kljub burnim zgodovinskim obdobjem, ki so jih pretresale vojne, nemiri in okupacije
kitajskega ozemlja (Zhongguo gaige 2002).
Ena izmed predstavnic klasične vladavine je bila dinastija Zhou 周(1122–256 pr. n. št.),
ki je širila svojo moč preko plemstva in jo je še povečevala s podeljevanjem zemlje ter
nudenjem zaščite regionalnim lastnikom posestev. Ti so jim v zahvalo nudili vojaško
pomoč.
9 Nekateri zgodovinarji so označili ta sistem kot fevdalni, nekateri so le z besedo fevdalizem želeli posplošiti način vladavine ter s tem približati fevdalno obdobje Evropi. Ta centralizacija se je v naslednjih obdobjih razpršila.
18
Nastajale so stroge hierarhične družbene ureditve:
Slika 4.1: Hierarhična družbena ureditev
Vir: Saje (2002, 93).
Dinastija Zhou 周 (1122–256 pr. n. št.) je tudi zaznamovala nastanek klasičnih
književnih del, ki so bili podlaga kasnejšemu izobraževalnemu sistemu za uradnike.
Postavili so orise državne ureditve, načela vladanja ter nastanek ključnih idej, ki so bile
pomembne za kasnejše oblikovanje kitajske civilizacije (Saje 2002, 87).
Obdobje Chunqiu 春秋 (770–481 pr. n. št) je predstavljalo drugačen pogled na državno
ureditev. Kralj je imel oslabljeno vlogo, podpirala ga je le peščica vazalov10. Ustanovili
so upravna okrožja xiang 乡 ter xian 县. S pojavom okrožij se je začelo oblikovanje
10 Vazali so se do takrat politično osamosvojili.
19
lokalne državne uprave, kar je izpodrinilo oblast lokalnih fevdalnih gospodarjev (prav
tam, 119).
V družbeni strukturi, ki je ostala skoraj ista, je prišlo do sprememb le pri nižjem
plemstvu, tako imenovanem sloju shi 士. Zaradi vedno večjega števila le teh, so
izgubljali na veljavi. Ker so bili izobraženi, so se lahko potegovali za službe svetovalcev
ali upraviteljev11. Nekateri so postali upravitelji novih ozemelj, nekateri uspešni ministri
vladarjev in podobno. Tisti, ki si nikakor niso mogli zagotoviti položaja v državni
upravi, so se umaknili ter nadgrajevali svoje znanje v smislu razvijanja filozofskih idej
ter tako vplivali na kasnejši nastanek filozofskih šol12 (prav tam, 122).
Po združitvi v imperij, se je namesto naziva kralj, uvedel naziv cesar. Sprememba
vladarjevega naziva se je med drugim odrazila tudi v birokratskem aparatu. Ni
prevladovala tradicionalna vladavina, temveč je nastopila vladavina birokracije.
Določili so birokratske postopke v strogo centraliziranem upravnem aparatu. Izbor
uradnikov ni slonel samo na patronažnem uslužbenskem sistemu temveč tudi na
strokovnem (Glover 2008).
4.2 OBDOBJE CESARSKIH DINASTIJ
Kot bomo lahko videli, je v obdobju cesarskih dinastij, vsaka dinastija vsaj malenkost
prispevala k razvoju sistema uradništva. Vsako obdobje se je soočalo s svojevrstnimi
težavami, a kljub temu doprineslo k spremembam ali pa k nadgradnji upravno
birokratskega aparata.
Dinastija Han 汉 (206 pr. n. št.–220) je nadaljevala birokratsko pot. Imeli so
centralizirano državno upravo z uradniki na čelu. Izbor uradnikov je slonel predvsem na
priporočilih oziroma na poznanstvih. Imenovanje uradnikov je opravil cesar (Saje 2003,
10). 11 Od posameznika je bilo odvisno, na kakšen način bo izkoristil svojo prednost izobrazbe. 12 Filozofi so bili tisti, ki so posvečali pozornost praktični politiki ter se ukvarjali z iskanjem najboljšega modela vladanja. Iskali so službe v državni upravi ter opravljali delo svetovalca vladarju glede vodenja cesarstva. To je sloj, ki je bil vedno zvest ter spoštljiv do svojega vladarja (Saje 2002, 144).
20
Pomembna je bila oživitev konfucijanstva13, čeprav so bila prisotna tudi legalistična
načela14. Konfucijanstvo ni več moglo samostojno delovati, moralo se je prilagoditi
legalizmu15. Vpliv legalizma jim je uspelo ublažiti in ga združiti s konfucianstvom.
Veljal je koncept enotne, centralizirane ter upravno razdeljene države s hierarhičnim
birokratskim aparatom. Konfucianizem je postal družbeni sistem ter državna ideologija
in ne več zgolj filozofija (prav tam, 19).
Potreba po uradniških izpitih se je razvila iz zahteve po visoko izobraženih kadrih v
državnem administrativnem aparatu. V teoriji so ti izpiti omogočili doseči uradniški
položaj tudi pripadnikom nižjih slojev. Vsak moški, ne ozirajoč se na starost in družbeni
položaj, je imel možnost sodelovati na uradniških izpitih. Toda praksa je pokazala
drugače. Težave so se pojavile, ko so si sprva priprave na izpite lahko privoščili le
premožnejši sloji ter s tem onemogočili udeležbo splošni moški populaciji (Philips in
ostali 2009). Pristop k zaposlitvi v državni upravni aparat je bil tako omejen na status.
Ravno to je vodilo v nepotizem, posledično temu je nastajala vse večja korupcija
(Mongabay 1987). Nekoliko kasneje je nastopilo pravilo, ki je dopuščalo možnost
sodelovanja na uradniških izpitih, tudi pripadnikom nižjih slojev, tem pa je uspešno
opravljen izpit močno povečal ugled celotne družine.
Uradniški izpitni sistem iz dinastije Han 汉(206 pr. n. št.–220) se je postopoma prenesel
13 »Konfucijanstvo se je razvilo iz Konfucijevih naukov in temelji na vrsti kitajskih klasičnih besedil. Od časov dinastije Han 汉 (206 pr. n. št.–220) naprej je bilo glavna ideologija Kitajske in sveta pod njenim vplivom ter utegne biti še vedno glavni gradnik kulture Daljnega vzhoda. Razumemo ga lahko kot družbeni nravnostni in humanistični sistem, ki se osredotoča na ljudi in razmerja med njimi. Konfucijanstvo poudarja formalne obrede v vsakem življenjskem položaju, od kvazi-verskih ceremonij do stroge vljudnosti in podrejenosti svojim starejšim, posebej svojim staršem in državi v obliki cesarja. Pripadniki konfucijanstva čutijo dolžnost tudi do mrtvih prednikov, ki jih zato temu primerno častijo« (Wikipedia 2000b). Konfucianstvo označuje sistem mišljenja, ki je kar nekaj stoletij pomenil temelj socialne in politične etike, državne doktrine in sistema vrednot tradicionalne Kitajske (Rošker 2006, 56). Ne glede na to, da nekateri konfuciantsvu pripisujejo religiozen element, pa le ta vendarle ostaja temeljna socialna in politična ideologija tradicionalne Kitajske družbe, zlasti kot nauk o nravnosti in politični etiki (Rošker 2006, 58). 14 Legalistična šola je nasprotovala konfucijanstvu in daoizmu. Legalizem verjame v to, da so zakoni za družbo nujno potrebni ter s tem ustvarimo red v družbi (Invest Beijing 2007). V dinastiji Han 汉(206 pr. n. št.–220) je konfucianstvo ponovno doživelo razcvet, vendar tokrat v bistveno strožji obliki, ki je prevzela vse politično relevantne elemente legalizma (Rošker 2006, 59). 15 Legalizem zapoveduje strogo upoštevanje zakonodaje. Morala ni bila pomembna, ampak je bilo vodilo upoštevanje črke zakona. Uradniki, ki so presegali pričakovanja so bili tudi zaslužni kazni kot tisti, ki so delali pod zahtevano ravnijo, saj se oboji niso striktno držali svojih obveznosti. Legalizem je bil prvotna filozofska podlaga kitajske dinastije Qin 秦 (221-206 pr.n.št.). Konfucijanske učenjake so med vladavino legalizma preganjali (Wikipedia 2012a).
21
v naslednje dinastije. Pripomogel je pri postavitvi stabilnega birokratskega aparata, ker
je v svojem idealnem smislu, vključeval visoko izobraženo osebje. Izpitni sistem je
slonel na konfucijanskih idealih kot so spoštljivost, filialnost in pravičnost, ki lahko
vzdržuje stabilnost delovanja birokratskega sestava ter družbenega sistema. Ideali
vključujejo tudi nižje sloje. Ti so lahko opravljali uradniške izpite, kasneje pa so imeli
pravico napredovati po družbeni lestvici navzgor. Opisanemu sistemu rečemo
meritokracija oziroma sistem strokovnih uslužbencev. Strokovni uslužbenski sistem je
omogočil, da so bili uradniki ustrezno nagrajeni, sistem napredovanja po rangih je bil
odvisen od truda in zaslug oziroma od uradnikovih kompetenc in ne glede na njegov
status (Philips in ostali 2009).
V naslednji dinastiji Jin 晋(265–420) so šli korak naprej in uvedli sistem 9 rangov16,
kjer so bila opredeljena posamezna uradniška delovna mesta. Kitajsko ozemlje je bilo
takrat razdrobljeno, zato so v vsakem okrožju postavili uradnika. Določili so osebo iz
višjega družbenega sloja, ki je po svoji najboljši presoji izbrala sposobne uradnike ter
jim določila delovno mesto po posameznih rangih. Ideja je bila dobro zastavljena,
vendar se ni dolgo obdržala, ker je prišlo do nameščanj družinskih članov v državni
administrativni aparat (Kulik in ostali 2004).
Takoj po tem obdobju, v dinastiji Sui 隋(581–619), so sistem 9 rangov ukinili in uvedli
selekcijo uradnikov preko cesarske palače. V palači so organizirali tako imenovano
sodišče, ki je odločalo o propustnosti ter sposobnosti kandidatov, a je kasneje na novo
nastala uredba izpitnega sistema s predpisano literaturo, tovrstni rekrutaciji naredila
konec (Shenzhen Daily 2005).
Dinastija Tang 唐(618–907) je gradila sistem uradništva na že postavljenih temeljih iz
prejšnjih dinastij, vendar ga je postopoma spreminjala in sistematizirala predvsem na
področju izpitnega sistema. Sprva je bil uradniški izpit sestavljen iz dveh delov in sicer,
iz sloga pisanja ter študij klasičnih del. Temu so dodali še preverjanje znanja iz
matematike, prava, kaligrafije in podobno. Uvedli so novo formo izpita, dopolnjevanje
praznih polj. Običajno so izbrali en list iz klasičnih del ter s tem preverili poznavanje 16 Jiu pin zhongzheng 九品种政.
22
besedila znotraj klasičnih vsebin. Kandidati so morali dobesedno navajati posamezne
dele iz knjig, kajti citiranje klasičnih del je bilo izjemno pomembno. Na koncu
opravljenih izpitov, po seštetju točk, so dobili tri kandidate, ki so dosegli najboljši
rezultat: zhuangyuan17, bangyan18 in tanhua19. Poskušali so postaviti sistem, ki bi
pripomogel k bolj poštenemu načinu selekcije uradnikov v državni administrativni
aparat. Kljub prizadevanju je bil še vedno prisoten patronažni uslužbenski sistem, kjer
so imela priporočila avtoritarnih oseb posebno veljavo (Mongabay 1987).
V dinastiji Tang 唐 (618–907) so uvedli dodatna delovna mesta na izpitnem področju,
zaposlili so osebe, ki so prepisovale pisne izpite ter s tem omogočili anonimnost
sodelujočih kandidatov, na izpitih. V želji, da bi onemogočili favoriziranje kandidatov,
pri pregledovanju izpitov ni bilo moč ugotoviti identitete posameznega kandidata. Ko so
potekali izpiti, so bili prisotni nadzorniki, s katerimi so poskušali zmanjšati vpliv
goljufij. Z uvedenimi metodami so želeli uradniške izpite narediti bolj nepristranske
(Nieminen 2001).
Vloga žensk v sistemu je bila zapostavljena. Sodelovanje na uradniških izpitih jim je
bilo namreč celo zakonsko prepovedano, vendar so v sredini 7. in začetek 8. stoletja za
kratek čas omogočili sodelovanje tudi ženskam. Dovoljeno jim je bilo sodelovati na
najvišjem nivoju izpitov, če so dovolj dobro opravile del izpita iz poezije (Shenzhen
Daily 2005).
Na splošno so v dinastiji Tang 唐(618–907) cesarski uradniški izpiti doživeli razcvet.
Povečalo se je število uradniških delovnih mest. Selekcija kandidatov je potekala
večinoma preko organiziranih uradniških izpitov, z izjemo primerov vpliva
patronažnega uslužbenskega sistema (Nieminen 2001). Vzpostavili so centralizirano
oblast in s tem ustvarili tudi centralizirano moč. Izvršilna moč je ostala v cesarjevih
rokah. Imenovanje vseh uradnikov ni več opravljal samo cesar, temveč je imenoval le
tiste uradnike, ki so opravljali nadzorne funkcije znotraj državnega birokratskega 17 Zhuangyuan 状元 – kandidat, ki je dosegel najboljši rezultat na najvišjem uradniškem izpitu. 18 Bangyan 榜眼 – kandidat, ki je dosegel drugi najboljši rezultat na uradniškem izpitu. 19 Tanhua 探花 – kandidat, ki je dosegel tretji najboljši rezultat na uradniškem izpitu.
23
aparata.
Kljub temu, da so se trudili spremeniti in sistematizirati način izbora uradnikov v smer
meritokracije, je še vedno od dinastije Han 汉(206 pr. n. št.–220) do Tang-a 唐(618–907)
prevladoval vpliv aristokracije. Ta je imela monopol nad višjimi državnimi uradi ter
posegala v izbor uradnikov za določena delovna mesta, ki bi lahko ogrozila njihov
položaj v družbi. Aristokracija ni bila premožna, vendar je imela v lasti pomembne
položaje in preko teh je z lahkoto širila svoj vpliv. Da ne bi ogrozila svojega statusnega
položaja, si je pomagala s patronažnim uslužbenskim sistemom in nameščanjem
uradnikov, od katerih je imela korist (Mongabay 1987).
V času dinastije Tang 唐(618–907) je postopoma prišlo do enakovesja med obema
sistemoma, kasneje pa je prevladujoči delež vedno bolj pripadal meritokraciji. Vedno
večjo veljavo so pridobivali sposobni izobraženci, ki so opravljali delo uradnika.
Opravljali so državne izpite ter s pomočjo svojega znanja dosegali višje položaje. Tako
je prišlo do večje družbene mobilnosti, izkoriščanja znanja ter človekovega potenciala
(Saje 2003, 49).
Prepletanje uslužbenskih sistemov je v državno upravni aparat na prvi pogled vnašalo
zmedo, a menim, da brez tega prepletanja ne bi prišlo do kasnejših napredkov na
omenjenem področju. Ščitenje statusnih položajev je ohranjalo obstoj patronažnega
sistema, a pomanjkanje strokovnega znanja in posledično neučinkovitosti vodenja je
praktično klicalo po obstoju strokovnega uslužbenskega sistema. Ne glede na
prepletanje obeh sistemov, je dinastiji Tang 唐 (618–907) uspelo vzpostaviti trden
državni administrativni aparat.
V naslednjem obdobju, v dinastiji Song 宋(960–1279), so v uradniškem svetu uvedli še
nekaj novosti. Nadgradili so sistem cesarskih uradniških izpitov ter profesionalne
birokracije. Postavili so jasna pravila, komu je dovoljeno pristopiti k uradniškem izpitu.
Načeloma je bil enakovreden pristop sodelovanja pri izpitu za vso moško populacijo
tedanjega ozemlja, literaturo ter priprave na izpit so si lahko privoščili vsi, ne glede na
24
pripadajoči sloj. Izjeme so bili le tisti, katerih življenje je bilo zaznamovano z nečastnim
dejanjem, kot je denimo kriminalno dejanje. Trgovcem so onemogočili pristop k
izpitom, ker so bili ti izvzeti iz vseh zadev državno politične narave20. Poleg tega, so
določili časovno izvedbo uradniških izpitov. Na lokalni ravni so se običajno izvajali
jeseni. V primeru, da je bil kandidat uspešen na lokalni ravni, je spomladi opravljal izpit
na zahtevnejši ravni. V primeru neuspeha, je imel posameznik neomejeno število
možnosti ponovitev, vsakič ko so bili uradniški izpiti predvideni (Mongabay 1987).
Slika 4.2: Uradniki iz dinastije Song 送
Vir: Confucionism and the chinese sholastic system (2000).
Sporno je bilo določanje ustrezne literature. Niso se znali odločiti ali bi bili izpiti bolj
filozofske narave ali bi vsebovali bolj praktične predmete. Wang Anshi 王安石 je bil
uradnik, ki je predlagal druge pristope pri iskanju rešitev. Izhajal je iz praktičnega
iskanja rešitev. Starim konfucianskim tekstom je dodal tekste s praktičnimi vidiki
upravljanja države in pripravil nov koncept priprave kandidatov na uradniške izpite
(Saje 2003, 85).
Poleg napredka, ki so ga ustvarili na področju uradniškega izpita, so se istočasno
pojavile spremembe v samem ustroju državne uprave. Cesar je nadziral administrativna
dela na dvoru ter delo birokratskega aparata. Zanj je bilo to sila naporno delo, vendar je
bil njegov nadzor informativne narave in s tem je ostajal v stiku s tekočimi dogajanji.
20 To izhaja iz zgodovinskih časov, ko so trgovci zaradi svojega premoženjskega statusa, kupovali diplome.
25
Velja omeniti, da so v dinastiji Song 宋(960–1279), postavili uradniški plačni sistem po
hierarhični lestvici od zgoraj navzdol (Information Brochure 2006). Obenem so želeli
popolnoma odpraviti vpliv aristokracije in začeti s politiko premeščanja uradnikov. Po
določenem obdobju dela v nekem kraju so uradnike premeščali v druge kraje in s tem
poskušali zmanjšati korupcijo. Sorodniki skupaj, na istem področju, niso smeli delovati.
Izjemoma le, če je šlo za daljno sorodstvo, pa še to sta sočasno uradovala največ dva
(Nieminen 2001).
Kitajska državna uprava je večinoma vsebovala profesionalne uradnike, njihovi položaji
so bili odvisni predvsem od volje cesarja. Praviloma so na položaje prišli preko uspešno
opravljenih uradniških izpitov. Uradniki so postali člani vladajoče dinastije in ne
predstavniki pripadajoče družbene skupine. To je pomenilo, da cesar ni bil več odvisen
od aristokracije, temveč od lojalne skupine uradnikov.
V ospredju je bila civilna družba, ki je na noge postavila državno upravo. Lahko rečemo,
da je bila postavljena centralizirana uprava s specificiranimi pristojnostmi posameznega
delovnega mesta. Vojska je bila ločena od državne uprave, prepovedali so stike med
visokimi uradniki, kar je pripomoglo k lažjem nadzoru delovanja državne uprave (Saje
2003, 74).
Slika 4.3: Sestavni deli državne uprave
Vir: Saje (2003).
Državna uprava je spominjala na moderno državno upravo. Lokalne upravne enote so
26
imele prefekture zhou 州. Prefektura je bila razdeljena še na okraje xian 县. Province
dao 道 so imele nadzorno funkcijo in vsaka provinca je imela svoje davčne, sodne,
transportne ter vojaške upravnike (Saje 2003, 75).
Do tega obdobja lahko zasledimo kontinuiran napredek in pozitivne spremembe tako na
področju uradniških izpitov kot tudi v delovanju administrativnega aparata. Poudariti je
potrebno, da dinastije niso vedno imele pogojev za miren razvoj, a so se na podlagi
kulturoloških ter zgodovinskih ostankov prejšnjih dinastij, trudile razvijati sistem
delovanja državne uprave in ostati pri ohranjanju tradicionalnih vrednot. Namreč, v
naslednjem zgodovinskem obdobju Yuan 元 (1271–1368), so na Kitajsko ozemlje prišli
Mongoli21, ki so nekoliko omejili razvoj in napredek uradniškega sistema.
Z vzponom Džingis Kana22 je celotno lokalno ureditev nadomestila vojska. Vesoljni
vladar je vzpostavil decimalni sistem vojske. Naredil je specializirane oddelke v katerih
je uvedel strogo disciplino. Okoli sebe je zbral osebno stražo23, ki je prevzela številne
gospodarske in upravne naloge. Pooblastil je glavnega sodnika, ki je vse sodne primere
zapisoval, med drugim je opravljal tudi funkcijo imenovanja uradnikov na položaje
(Saje 1997, 14).
Mongoli niso imeli druge možnosti kot vključitev tujih ljudstev v krog svojih
svetovalcev, zaradi lažjega vodenja države24. Enako je bilo pri osvajanju kitajskega
ozemlja. Kitajcem so dali na izbiro, da prostovoljno prestopijo, oziroma se jim predajo
nato so jih postavili v krog svetovalcev. Ko je bilo cesarstvo dokončno osvojeno so bili
ti nameščeni za upravnike okrajev ali prefektur (prav tam, 17).
Prvi vladar mongolske dinastije Yuan 元 (1271–1368) je ukinil uradniške državne izpite,
21 Mongoli so prišli pozno v stik s kitajsko civilizacijo. Bili so nomadi, ki so živeli na vzhodnem delu Azije in so imeli posebno družbeno ureditev. Razdeljeni so bili na rodove, s skupnim prednikom. Plemstvo so zastopali najstarejši rodovi, navadno ljudstvo pa so zastopali mlajši rodovi. Poglavar plemen, ki je bil izbran v skupščini, je imel ob sebi svetovalce. Ti so bili izbrani iz vseh slojev in so bili z opravljanjem te funkcije dobro preskrbljeni. Svetovalci so predstavljali bodočo upravno strukturo (Saje 1997, 13). 22 Vesoljni vladar. 23 Tako imenovani »Kesig«. 24 Mongoli so imeli poseben način življenja, njihova največja težava je bila privaditi se življenja na osvojenem ozemlju. Pri osvajanju tujih ozemelj so bili izjemno uspešni. Podredili so si Tangute, kasneje tudi Ujgure. Ujguri so Mongolom pomagali pri izobraževanju kadrov za vodenje vse večje države (Saje 1997, 15).
27
pravico imenovanja uradnikov je pridržal zase. Konfucianski vpliv na državno upravo ni
bil več tako močan. V družbeni hierarhiji je postavil Mongole na vrh družbene lestvice,
takoj za njimi so bila ljudstva iz srednje in zahodne Azije25, sledili so jim prebivalci
severne Kitajske26, na zadnjem mestu so bili prebivalci južne Kitajske27(prav tam, 23).
Najbolj prizadet je bil sloj zemljeposestnikov. V tem sloju so bili tako izobraženci kot
tudi uradniki. Nekateri so se celo prebili do bolj pomembnih funkcij, nekateri so se
razočarani umaknili v samoto in svoje razočaranje izražali v umetniških oblikah (prav
tam, 26).
Proti koncu obdobja Yuan 元(1271–1368) je bil čas, vse večjih naravnih nesreč. Leta
1313 so obnovili uradniške izpite in v tej obliki so ostali do leta 1905. Preobsežen
birokratski aparat, ki je bil dolgo časa neprofesionalno voden, je pokazal svoje posledice
v povečani korupciji. Oblast v provinci so prevzeli lokalni mogotci, osrednja vlada pa
tega ni bila sposobna nadzirati, saj je bila preobsežna (prav tam, 35).
Za tem nastopi še eno zanimivo obdobje razvoja uradniškega sistema. Tu govorimo o
dinastiji Ming 明(1368–1644). To je bil čas, ko so se Kitajci poglobili vase in v iskanje
lastne tradicije. Ta dinastija, po nekaterih mnenjih, velja za najdaljšo in najstabilnejšo v
kitajski zgodovini (prav tam, 95).
Začetek dinastije Ming 明(1368–1644) je zaznamoval cesar, ki je z absolutističnim
vladanjem prevzel nadzor nad celotnim birokratskim aparatom. Nazivi uradnikov so bili
najpogosteje pridobljeni na podlagi uspešno opravljenih uradniških izpitov. Bili so
uradno odprti, kar pomeni, da je lahko vsak moški dobil možnost za zaposlitev v
državni administraciji. Splošno pravilo, ki se v praksi ni vedno dosledno izvajalo.
Kazalci sistema delovanja administracije so se kazali kot neučinkoviti, zato so se
pojavila vprašanja, če sistem favorizira le premožne in vplivne naslednike in jim daje
vse pogoje za uspešno opravljene izpite ter onemogoča dostop vsem ostalim 25 Semuren 色目人. 26 Hanren 汉人. 27 Nanren 南人.
28
pripadnikom moške populacije (Historic China 2004).
V poznem cesarskem obdobju, kamor spada tudi dinastija Ming 明(1368–1644), so
imeli prednost sinovi tistih družin, ki so obvladovali kitajski jezik ter klasična dela.
Izobraževanje za uradniški izpit je prišlo v domeno staršev, njihova odgovornost in cilj
sta bila ustvariti uradniško družino (Elman 2007). Sodobni raziskovalci temu
nasprotujejo in pravijo, da je prav v tej dinastiji, državna uprava nenehoma pridobivala
»novo kri«. Vplivne družine naj ne bi imele monopolnega položaja, tudi na kakršen koli
način niso vplivale na državno administracijo (prav tam).
Na začetku dinastije je državna uprava vsebovala zadostno število ljudi, ki so bili lojalni.
Veliko jih je prišlo na svoje položaje preko priporočil, uspelo jim je pridobiti velik ugled.
Po letu 1400, uradniki nameščeni preko priporočil, niso imeli več možnosti ustvariti
uspešne kariere, razen v primeru, če so se le izkazali pri svojem delu (prav tam).
Zanesljivost, ustaljenost in ravnovesje delovanja državne uprave, so bili ustvarjeni s tem,
da so večino uradnikov pridobili preko uradniških izpitov. Država je finančno podpirala
lokalne državne šole, kjer so učence pripravljali na državna uradniška preverjanja. Za
talente, oziroma za bolj napredne učence, je obstajal program naprednega učenja,
omogočili so jim tudi poskusno dobo na državni univerzi v prestolnici (prav tam).
Poglejmo si, kako je izgledala kompleksna izvedba uradniških izpitov.
Uradniški izpiti so bili organizirani na vsaka 3 leta. V primeru, velikega števila prijav,
so jih organizirali dvakrat letno. Prva raven je bila raven prefekture. Slednja je bila
razdeljena na tri stopnje izpitov. Najprej so opravljali neke vrste sprejemni izpit na
lokalni ravni. Kandidati so ga opravili na državni šoli in si s tem pridobili status sheng
yuan 生员28, to pa je odprlo pot za izpit na ravni prefekture. Naslednja stopnja je bil
tako imenovani kvalifikacijski izpit. Zadnji izpit na ravni prefekture je prevzel
provincijski ravnatelj študijev. Le tega je imenoval cesar, kateremu je bil tudi
neposredno odgovoren. Njegovo delo je bilo predvsem določanje datuma
kvalifikacijskega izpita ter nadziranje dela guvernerjev. Vsako prefekturo v določeni 28 Status študenta, uspešno opravljen izpit na lokalni ravni.
29
provinci je moral obiskati dvakrat v triletnem obdobju. Prispel je dan pred izpitom in bil
nastanjen v bližini izpitne dvorane. Pred izpitom je imel vzpodbudni govor za vse
kandidate kvalifikacijskega izpita (Miyazaki 2000).
Slika 4.4: Prostori, v katerih so se kandidati pripravljali na uradniške izpite
Vir: Confucionism and the chinese sholastic system (2000).
Naziv diplome na tej stopnji je bil xiucai 秀才, kjer je šlo za osnovno preverjanje
znanja iz klasičnih tekstov. Uspešnost opravljenih izpitov je bila med 1 in 10%29(Saje
1997, 61).
Naslednja stopnja je bila na ravni province. Datum izpitov je bil določen na vsaka tri
leta in sicer po kitajskem horoskopu v letu podgane, zajca, konja in petelina. Izpiti so
bili v jesenskem času, v mesecu septembru običajno teden dni pred polno luno
(Miyazaki 2000). Naziv diplome na drugi stopnji uradniških izpitov je bil juren 举人
(Saje 1997, 61). Ob posebnih priložnostih na dvoru, ko je cesar slavil, je bila uradnikom
omogočena priložnost tako imenovanega predčasnega ponovnega opravljanja
provincijskega izpita. Datum izpita ni bil določen, vendar je moral biti vsaj 6 mesecev
po prvem poizkusu (Miyazaki 2000).
Tretja stopnja uradniških izpitov je bila na ravni prestolnice. Datum je bil zakonsko
določen in sicer tretji mesec v letu krave, zmaja, ovce in psa (Miyazaki 2000).
Šesti dan, tretjega meseca v letu, so se zbrali vsi imenovani člani iz nadzornega odbora.
29 Primer: leta 1400 je bilo 30.000 kandidatov s statusom shengyuan od 65 milijonov celotne populacije (Elman 2007).
30
Tvorili so skupino, ki je ostala v isti sestavi vse do konca izvajanja uradniškega
izpitnega obdobja. Vodja komisije30 je prejel ključe od škatle, kjer so se nahajale izpitne
pole. Kandidati so se začeli zbirati osmi dan tretjega meseca, takrat so običajno prispele
tudi izpitne pole. Prvi del izpita, je bil deveti dan tretjega meseca. Tu so kandidati
reševali vprašanja, ki naj bi jih zastavil cesar ob pomoči svojih svetovalcev. Drugi del je
bil dvanajsti dan ter zadnji petnajsti dan tretjega meseca v letu (prav tam).
Uradniške izpite na ravni prestolnice je sponzorirala vlada. Poleg poznavanja starih
tekstov je bilo vključeno še samostojno razmišljanje o v naprej določeni temi. Na tej
stopnji je bila uspešnost kandidatov do 10%; podeljen jim je bil naziv jinshi 进士 (Saje
1997, 61).
Sledila je zadnja raven uradniških izpitov, kjer je uradnik dobil najvišji naziv in je lahko
začel ustvarjati uradniško kariero.Uradniški izpit v palači je bil namenjen vsem, ki so
uspešno opravili vse ravni predhodnih uradniških izpitov. Sestavljen je bil iz štirih
zaporednih delov in sicer, prvi del je bil preverjanje fizične sposobnosti in primernosti
kandidata. Sledila sta mu jezikovni del in del preverjanje osebnosti kandidata. Naslednji
korak je bil test kaligrafije, zaključili so s poznavanjem legitimnih postopkov pri
razreševanju določenih problematik. Imenovanje uradnikov oziroma razglasitev
rezultatov izpita je opravil odbor za kadrovske zadeve, navzoč je bil tudi cesar, ki je
potrdil odločitev odbora. V tej fazi so uradniki postali del uslužbenskega sistema
(Miyazaki 2000).
30 Imel je funkcijo Ministra za šolstvo.
31
Slika 4.5: Zbiranje kandidatov na mestu, kjer so objavili rezultate uradniških izpitov
Vir: Li (1998).
Za učno gradivo je veljalo Pet klasikov in Štiri knjige wujing sishu 五经四书 .
Omenjena literatura je predstavljala doktrino izobraževalnega sistema dinastije Ming 明
(1368–1644) in naslednje dinastije Qing 清(1644–1911). Na izpitu so morali napisati
osemdelni esej baguwen 八股文. Svobodne interpretacije niso bile dovoljene, poudarek
je bil na interpretaciji tekstov. Pomembni sta bili oblika in stil pisanja (Saje 1997, 62).
Ko se je preverjanje končalo, je trajalo nekaj časa, da so izpite prepisali ter pregledali. V
času razglasitve rezultatov so se kandidati postavili ob zid ter s strahom pričakovali
oceno izpita. Proglasitev je občasno terjala kakšno življenje, ker je bila uspešnost na
izpitih majhna. Veliko ljudi je ostalo brez svojih sanj (Confucionism and the chinese
sholastic system 2000).
Slika 4.6: Kabine, kjer so kandidati opravljali izpite
Vir: Wikipedia (2007).
32
Zrelost fantov se je merila po številu preštudiranih knjig, predpisanih za uradniški izpit.
Posameznik je lahko kandidiral za sprejemne izpite že pri petnajstih letih, a je stežka
uspel. Običajno in realno je bilo, da so moški po 21 letu starosti uspeli opraviti
sprejemne izpite za prvi nivo uradniških izpitov (Elman 2007).
Tudi v tej dinastiji ni šlo brez nakupov nazivov, vendar jim je uspelo nakupe nekoliko
omejiti. Možnost nakupa diplome in s tem naziva je bila možna zgolj na I. in II. stopnji.
Več od tega ni bilo možno31 (Saje 1997, 63).
Kandidati so morali prestati kar nekaj izpitnih ravni, da so lahko postali del tako
imenovane elitne družbene veje oblasti. Ko so to že postali, so se morali soočati tudi z
drugimi izzivi znotraj delitve vej oblasti.
V sodobnem svetu poznamo ločitev oblasti na tri neodvisne dele (izvršno, sodno,
zakonodajno), ki se med seboj nadzirajo in dopolnjujejo. Nekoliko drugačno ureditev
oblasti so imeli na Kitajskem. Družbena lestvica moči je bila razdeljena med cesarja,
evnuhe32 in uradnike. Formalno je cesar poosebljal tri veje oblasti. Izvršilna in sodna
oblast nista bili ločeni.
Cesar običajno ni imel zaupanja v uradnike, zato so ti v prizadevanju za napredovanje
večkrat poskušali laskati in podkupovati vodjo evnuhov. Predvsem mlajši uradniki so
imeli željo, da bi bili posvojeni ter na tak način postali sin ali pa vnuk vplivnega evnuha.
Podkupovanje je bila praksa. Uradništvo je prinašalo premoženje, moč in vpliv, to
pojasnjuje tudi vzroke za njihova sramotna dejanja in pohlepnost. Absolutna moč je
pripeljala do absolutne korupcije. Zaradi močne birokracije je cesar dobil občutek, da
politične situacije nima pod nadzorom. V ta namen je imel evnuhe, njihova naloga je
31 Kljub temu so si lahko s tem, v privilegiranem razredu, privoščili nakup zemlje in ob tem bili oproščeni davkov. 32 Evnuhi so v tem obdobju prišli na svoj račun, bili so pohlepni in nezmožni voditi svojo vejo oblasti. Znani so bili po tem, da so želeli dominirati nad cesarjem in si s tem pridobiti velik vpliv in moč. Pogosto evnuhi niso mogli doseči tolikšne moči, da bi z njo lahko nadomeščali cesarja. Bili so kot cesarjevi sužnji na dvoru, na njegovo zahtevo ali voljo je evnuh lahko umrl. Lahko so nastopili v vlogi mentorja cesarju, če je bil v rosnih letih postavljen na prestol. Na ta način so se z mladim cesarjem igrali, poskušali so se mu prikupiti in si s tem pridobiti njegovo naklonjenost. V politični areni so evnuhi nastopili kot predstavniki cesarjevih privržencev ter njegovi zaščitniki.
33
bila nadzirati birokracijo ter njihovo delo (Blog163 2008). Cesarjeva in birokratska
oblast sta bili neodvisni in celo tekmovalni. Cesar je potreboval poslušen uradniški
sestav33, katerega naloga je bila vladati v cesarjevem imenu (Saje 1997, 76).
Niti ena, tako imenovana veja oblasti, ni bila odvečna. Vsaka je prispevala svoj delež in
ne glede na prisotne težave, so ustvarili stabilen administrativni aparat.
V dinastiji Ming 明(1368–1644) so prevzeli večino institucij iz dinastije Song 宋
(960–1279). Sledili so tudi neokonfucianski doktrini34, za katero je bil osnovni princip
človekova narava li 理35 (Rošker 2006, 8).
Posameznikova narava je v osnovi dobra, iz tega se razvije 5 stalnih vrlin wucheng 五
常36. Vrline skrbijo za nemoteno potekanje medsebojnih odnosov. Za javne uslužbence
je bila predvsem pomembna etika, ker so bili moralno odgovorni. Zasebni interesi niso
smeli biti v ospredju (Saje 1997, 60). To je prispevalo k temu, da je bil sistem odporen
na družbene pretrese.
Birokratski sistem je zajemal: »Politično in civilno oblast, upravljal javne službe, javna
dela in večino obrtne proizvodnje ter preko programa krčenja novih zemljišč, vodnih del,
oddaje zemljišč v najem in davčne politike, odločilno krojil kmetijsko politiko« (prav
tam, 69).
Imeli so petstopenjsko upravno strukturo, ki je obsegala centralno upravo, 15 provinc
sheng 省, 159 prefektur fu 府, 208 podprefektur zhou 州 in 1144 okrajev xian 县
(prav tam, 70). Vrh centralne uprave je predstavljal sekretariat, ki je imel funkcijo
usklajevanja dela osrednje vlade. Osrednjo vlado je predstavljalo 6 ministrstev.
33 Želeli so imeti simboličnega vladarja, zato so cesarjevo neomejeno moč vladanja poskusili omejevati. 34 Zhu Xi 朱熹. 35 Naravno, racionalno ustrojena zakonitost. 36 Ren 仁 dobrohotnost ali ljubezen, yi 义 pravičnost, li 礼 pravilno obnašanje, zhi 智 preudarnost ali modrost, xin 信 zaupanje.
34
Slika 4.7: Sestavni deli osrednje vlade
Vir: Saje (1997, 7).
Cenzorat je predstavljal posebno vejo osrednje oblasti. Imel je funkcijo glavnega
nadzornega urada. Cenzorji so, v skladu s širokimi pooblastili, imeli osrednjo nalogo
nadzorovanja dela celotnega upravnega aparata. Po okrajih so preverjali delo uradnikov,
po potrebi so jih tudi degradirali. Pooblaščeni so bili tudi za kaznovanje nižjih
uradnikov v primeru, da njihovo delo ni bilo v skladu z navodili. Preverjali so življenje
državljanov. Bili so dovolj močni, da so se lahko zoperstavili cesarju in njegovim
odločitvam (Saje 1997, 71).
35
Pri teritorialni upravi je v manjši meri deloval tudi fevdalni sistem, ki je omogočal
cesarju osebne vezi s svojimi podložniki. Cesar je s podeljevanjem fevdov ustvaril
številčno plemstvo, kar je za državo predstavljalo velik strošek. Vojaški sistem37, kot
tretji sistem, je bil neodvisen (prav tam, 68) .
Provincijska uprava sheng 省, je imela tri deljene ter medsebojno neodvisne si oblasti,
to so provincijska uprava, regionalno vojaško poslanstvo ter provincijski nadzorni urad.
Politična moč posamezne province se je kazala v razvitosti. Glavna institucija lokalne
uprave je bil magistrat38. Na čelu magistrata je bil uslužbenec, katerega so izvolili
uradniki, potrdila pa ga je vlada. Po pridobljenem uradnem nazivu je lahko postavljal
uradnike v administrativni aparat39(prav tam, 72).
Ker magistrat ni imel dovolj finančnih sredstev za ustrezno vodenje, so sredstva
pridobivali tudi s pomočjo korupcije. Lokalni uradniki so na ta način polnili lokalni
proračun. Tovrstno korupcijo so poimenovali »običajna korupcija« in je bila celo
dobrodošla. Višina podkupnine pri posameznem uradniku je bila splošno znana. Na
začetku so bile to skromne vsote, kasneje je šla korupcija predaleč in je dobila večje
razsežnosti (prav tam, 74).
Pri nameščanju javnih uslužbencev, na določena delovna mesta, so bili pazljivi, da
uslužbenec ni dobil pomembne funkcije v domačem kraju. Razmeščali so jih v sosednje
okraje ali province40. Po določenem obdobju dela v istem kraju, so jih čez nekaj časa
ponovno premestili, ker je obstajala nevarnost, da bi lahko zastopal lokalne in osebne
interese (prav tam,72).
V domeni osrednje vlade je bilo izdajanje ukazov, naloga lokalne vlade je bila izvajanje
odločitev svojih nadrejenih. Praviloma je lokalna vlada predstavljala podaljšek osrednje
vlade (prav tam, 74). 37 Weisuo 卫所. 38 Yamen 衙门. 39 Običajno je izbiral osebje med lokalnimi izobraženci. 40 Na Kitajskem je problem glede razmeščanja, ker obstaja veliko narečij. Uradnik je lahko delal v tistem kraju, kjer mu je bilo narečje blizu.
36
Po padcu dinastije Ming 明(1368–1644) je sledila nova dinastija Qing 清(1644–1911), ki
je bila tudi zadnja. Kitajsko ozemlje so prevzeli Mandžurci, ki so bili precej bolj
sinizirani od Mongolov. Praktično so samo prevzeli oblast ter nadaljevali enako ureditev
kot predhodna dinastija.
Mandžurci so s svojo močno vojsko ter s pridobljenimi kitajskimi uradniki uspeli
postaviti dvojno nacionalno strukturo. Državni aparat so prevzeli v celoti. Cesar je bil
osrednja figura oblasti. Vladal je v dobrobit ljudstva in zastopal nebeštvo41 na zemlji.
Cesarstvo je bilo centralizirano, vse je bilo podrejeno osrednji oblasti. Večina institucij
je ostala enakih, tudi neokonfucianska etična načela. Veljal je ideal uradništva, državni
uradniški izpiti so obdržali svojo veljavo. Uradniki so bili izobraženi v klasičnem slogu.
Državo so morali voditi, kot da je javna blaginja nad njihovimi osebnimi interesi (Saje
1994, 12).
Centralna vlada, ki jo je sestavljalo 6 ministrstev, je takrat štela 40.000 uradnikov.
Država je imela 18 provinc, ki so se naprej delila na okrožja in okraje. Zanimivo je bilo,
da so se uradniška mesta podvajala. V državni upravi je bila polovica kitajskih
uradnikov42 in polovica mandžurskih, na nižjih položajih pa so prevladovali Kitajci . V
veljavi je bilo še vedno 9 uradniških rangov43, z možnostjo napredovanja, če si bil
učinkovit ter ambiciozen (prav tam, 18).
Tudi v tem obdobju so nadaljevali s tradicijo državnih uradniških izpitov in izboljšali
uslužbenski sistem. Princip izpitnega sistema se je nadaljeval v istem slogu. Opravljali
so izpite na lokalni, prefekturni in provincijski ravni, najvišji izpit je bil v cesarski
palači. Običajno je bil na izpitih prisoten cesar, če ni utegnil, je poslal nekoga, ki ga je
zastopal (Cohen 2007). Uradniki so uporabljali klasično kitajščino, kar jih je ločilo od
preprostega ljudstva.
41 Pojem neba (tian 天) je eden osrednjih konfucijanskih konceptov. Kultu neba je Konfucij pripisoval zelo velik pomen: nebo kot najvišji vladar mu je pomenilo najvišji izraz vseh moralnoetičnih in naravnih zakonitosti kozmičnega obstoja (Rošker 2006, 58). 42 Nameščeni so bili v nižje range. 43 Naprej so se delili na višje (shang 上) in nižje (xia 下) uradnike.
37
Slika 4.8: Primerek izpitnih vprašanj v cesarjevi palači iz leta 1894
Vir: New world encyclopedia (2007).
Rezultati izpita so bili objavljeni na Zlatem seznamu. Ime izhaja iz rumenega lista, kjer
je bil zapisan seznam kandidatov, ki so uspešno opravili izpit. Obstajala sta dva zlata
seznama, manjši je bil predložen cesarju, večji je bil obešen na vratih Chang An v
Prepovedanem mestu, s tem so podatki postali javni. Seznam je bil napisan tako za
Mandžurce kot tudi za Kitajce. Mandžurci so pisali z leve proti desni, Kitajci z desne
proti levi, pisavi obeh sta se srečali na sredini in sta bili ločeni z datumom. Zlati
seznam44 je bil ožigosan z velikim cesarjevim pečatom (Memory of the world 2005).
Obstajali so naslednji tipi nazivov glede na stopnjo izobrazbe: shengyuan 生员 ali
xiucai 秀才 je uradnik, ki je opravil izpit na okrožni ravni in dobil državno diplomo.
Anshou 俺手 ali shengyuan 生员 je uradnik, ki je dosegel rang višje. V tej skupini
nazivov je obstajal najvišji naziv, tako imenovani gongsheng 贡 生 ali višji
diplomiranec. Na višji stopnji tako imenovani juren 举人, so bili vsi tisti, ki so opravili
uradniški izpit na provincijski ravni. Jieyuan 解元 je uradnik, ki je dosegel višji nivo
znotraj naziva juren 举人. Najvišji naziv jinshi 进士 se je delil na naslednje stopnje:
jinshi jidi 进士及第 uradniki, ki so dosegli najboljše rezultate na uradniških izpitih
prvega razreda. Trije najboljši so dobili nazive po sledečih stopnjah: zhuangyuan 状元,
44 Ohranjenih je nekaj več kot 200 krajših in daljših listov. Gre za pomembne in posebne listine, ki imajo obenem tudi dokumentarno vrednost kitajskega tradicionalnega cesarskega izpitnega sistema.
38
najvišji naziv prvega razreda, sledita mu bangyan 榜眼 in tanhua 探花 na drugem in
tretjem mestu.
Politična moč je bila hierarhično organizirana. Vsi tisti, ki so bili del administrativne
strukture, niso bili izbrani na podlagi sorodstvenih vezi, temveč na podlagi doseženega
uspeha na uradniških izpitih. S pomočjo izpopolnjenega izpitnega sistema, se je
uveljavila meritokracija (Zelin 2005).
Izobrazba in administrativni aparat sta ustvarila krog ljudi, ki jih je kot vzornike
ljudstvu, vezal določen kodeks obnašanja. Uradniški sestav je obsegal izobražene osebe,
ki so si to delovno mesto zaslužili. Vpliv aristokracije in posledica starega režima je bilo
moč še čutiti, predvsem pri Mandžurcih, vendar v manjši meri (prav tam).
Še vedno je bilo v veljavi premeščanje uradnikov po nekaj letih uradnikovanja v enem
kraju. Običajno so jih na vsaka tri leta premeščali in s tem poskušali zmanjšati vpliv
uradnika v določenem kraju.
Ideje o rekrutaciji uradništva, ki je slonelo na meritokraciji in družbeni odgovornosti, so
bile v sredini 18. stoletja privlačne za Evropo in na začetku 19. stoletja tudi za Ameriko
(New world encyclopedia 2007).
Od 1860 do 1870 je potekalo obdobje restavracije tongzhi 同志. Šlo je za prenovo
tradicionalnih vrednot oziroma za reforme in postopek modernizacije. Restavracija
tongzhi 同志 je bila uspešna samo v začetni fazi, nato je izgubila svojo pravo smer.
Prišlo je do sporov pri imenovanju državnih uradnikov in do pomanjkanja politične
orientacije (Saje 1994, 39).
Potrebe po komunikaciji s tujci so povzročile nastanek neke vrste zunanjega
ministrstva45 zongli yamen 总理衙门. Začeli so tudi z izmenjavo študentov. Znanje, ki
so ga pridobili od tujcev, so s pridom uporabljali in tudi s tem pridobili nove ideje glede
modernizacije države. Vendar so konzervativci v tem videli težavo. Prva podjetja, 45 Zongli yamen 总理衙门.
39
nastala na kitajskih tleh, je prevzela državna uprava. Ta podjetja so vodili na rigiden
način, tako kot je deloval birokratski aparat. Kasneje, ko so se pojavila mešana, torej
državno trgovska podjetja, so trgovci prevzeli riziko za dobiček ali izgubo. Vendar je
državna uprava kar s pridom ovirala uspešno delovanje podjetja (prav tam, 38).
Med uspešnimi in ambicioznimi izobraženci, je konec 19.stoletja, še posebej izstopal
klasično izobraženi Kang Youwei 康有为, ki je znan po svojih radikalnih idejah in
simpatijah do zahoda. Svoje reformne ideje je najprej predstavil in širil v krogu
uradnikov, ki so se borili za izboljšanje uradniškega položaja. Njegova kariera se je
začela, ko je opravljal uradniški izpit na III. stopnji. Zavedal se je, da bo po opravljenem
izpitu bližje cesarju in bo lahko svoje reformne ideje posredoval pravemu človeku.
Njegov program je moral sloneti na tradicionalni miselnosti, h kateri je dodal moderne
ideje. Napisal je delo, kjer razlaga Konfucijev odnos do vseh sprememb (prav tam, 47).
Predlagal je povsem moderno vlado, ki bi imela 12 ministrstev. Delovna mesta v
državni upravi bi dobili izobraženi ljudje oziroma strokovnjaki. Poleg tega je želel
ustavo, parlament, lokalne urade in podobno. Njegove ideje so sicer dospele do cesarja,
vendar jih niso vsi podprli46. Nasprotniki so ustvarili konzervativni krog, ki ga je
podprla tudi cesarica Cixi. Ta je namreč potrebovala ljudi, ki bi ji stali ob strani in bi se
z njihovo podporo obrnila proti reformistom. Uspelo ji je pridobiti poveljnika Yuan
Shikai-a, ki je obračunal z valom reformistov. Cesarja so zaprli, ker je bil na strani
reformistov, Kang Youwei 康有为 je zbežal na Japonsko in se od tam boril za
uresničitev svojih zamisli (prav tam, 49).
Obnova s Kang Youweijevimi 康有为 idejami je trajala le 100 dni, s čimer so Kitajci
pokazali, da niso pripravljeni na spremembe.
Po letu 1905 je šolstvo47 doživelo spremembe in sicer so vpeljali zahodne ideje v učne
načrte. Ponovno so omogočili študij v tujini in počasi opuščali konfucianska načela ter
46 Še posebej so bili proti tisti uradniki, ki niso bili strokovnjaki in za njih ni bilo prostora v administrativnem aparatu. 47 Za šolski sistem jim je bila za vzor Japonska. Ustanovili so prve privatne šole, kjer je bil uveden splošni japonski izobraževalni sistem.
40
dotedanji sistem državnih izpitov. Veliko kitajskih študentov je šlo na študij v tujino,
kjer se je ustvarila nova nacionalistična zavest (prav tam, 51).
Po nekaterih virih, so bili Kitajci prvi, ki so razvili učinkovit državni birokratski sistem.
Birokracija je cesarju olajšala upravljanje države in je preko nje izvajal centralno
avtoriteto (Grasso in ostali 1997, 5).
Razvidno je, da se je od obdobja antike in vse do konca zadnje dinastije, sistem
uradništva skoraj neprekinjeno razvijal. Glavni razlog za nenehno uveljavljanje
strokovnega uslužbenskega sistema so bile nepravilnosti in izkoriščanja položajev v
administraciji s čimer so želeli odpraviti goljufije ter nepošten način izbire uradnikov, ki
so vodili administrativni aparat. Izpiti so se proti koncu imperialnega obdobja
izpopolnili (Miyazaki 2000). Sprva so bili ti namenjeni vsej moški populaciji, ki je bila
zmožna branja Konfucijevih del, nekaj stoletij kasneje so se le ti razvili v iskanje
nadarjenosti (Kulik in ostali 2004). S tem so državni izpiti keju 科举 ustvarili novo
vrednoto v uradniškem sistemu.
Vsi elementi tradicionalnega cesarskega sistema uradništva so povzročali nekatere
dobre in nekatere slabe rezultate. Osrednja pomanjkljivost je bila nepotizem in
posledično povečana korupcija. Glavna naloga izpitne komisije je bila, postaviti
kriterije objektivnosti v izboru kandidatov za uradnike48.
Pozitivna posledica uradniških izpitov je bil izbor sposobnih kandidatov in ob tem
ustvarjanje razreda, ki je rušil temelje aristokracije ter manjšal njeno moč. Vladarji so se
bali premoči aristokracije. S sprejemom konfucianske ideologije so ustvarili sistem, kjer
so lahko vzgojili skupino sposobnih uradnikov, lojalnih cesarstvu. Klasična izobrazba
ter opravljeni izpiti sta pomenila potrdilo družbenega položaja. V zadnji dinastiji Qing
清(1644–1911) je uradniško spričevalo postalo družbena potreba. Cesarji so potrebovali
zveste ljudi, ki so vodili državni aparat.
Kitajski uradniški sistem sta v sredini 18. stoletja pričele opazovati Velika Britanija in
Francija. Prevzele sta nekatere elemente za vzpostavitev stabilnega birokratskega 48 Primer poskusa objektivnosti pri izbiri kandidatov, leta 669, cesarica Wu ZeTian武则天 je morala naključno izbrati imena kandidatov, ki so se prijavili na uradniška delovna mesta. Ni bila obveščena kdo je posamezni kandidat. Kljub poskusu, objektivnost še ni bila docela realizirana.
41
aparata (Confucionism and the chinese sholastic system 2000).
5 SISTEM KADROV OD LETA 1905 NAPREJ
5.1 Povzetek dogodkov do leta 1949
Iz zgodovinskega dela je razvidno, da Kitajska predstavlja svojevrstne dimenzije v
razvoju sistema uradništva in ob tem tudi razvoja državnih institucij. Po propadu
cesarstva se je vnel boj o odločitvi ali vpeljati demokratično obliko vladavine ali preko
vojaškega režima ponovno ustvariti novo cesarstvo.
Cesarska vlada je do leta 1905 izvajala površinske reforme, med drugim so ukinili
številne nekoristne službe, odpravili so prodajo državnih služb, zamenjali nekatere stare
institucije z novimi, ter ustanovili 4 nova ministrstva49. Leta 1905 so opustili sistem
zastarelih konfucianskih državnih izpitov. Pošiljali so študente v tujino na študij, kjer so
se medsebojno povezovali in s tem je naraščal novi kitajski nacionalizem (Saje 1994,
51).
Izoblikovali sta se dve struji in sicer konzervativci ter na drugi strani revolucionarji.
Konzervativci so ves čas nasprotovali modernizaciji. To je bil nov način izražanja
političnih zahtev, ker je bilo pod mandžursko dinastijo, nosilcem državnih diplom,
prepovedano privatno izražanje političnih mnenj, niti se niso smeli združevati v
interesne skupine ali društva (prav tam, 47).
Na drugi strani so bili tisti, ki so bili razočarani nad vodstvom Mandžurcev in so videli
izhod v revoluciji. Revolucija bi lahko zadušila stari sistem in odprla možnosti za nov
sistem ter sveže ideje (The Republican revolution of 1911, 1987). Vodja revolucionarnih
idej je bil Sun Yatsen50, ki je med drugim razmišljal o nasilni zrušitvi mandžurske
49 Na področju zunanjih zadev, policije, trgovine in izobraževanja. 50 Njegovo pravo ime je Sun Yixian 孙逸仙. Sun Yatsen je sprva deloval na območju Hong Konga, Makaa in Kantona. V Kantonu je upor doživel neuspeh, zato je pobegnil na Japonsko, ki je počasi postajala center gibanj za preobrazbo Kitajske. Sun Yatsen je pisal spise in knjige ter jih pošiljal v notranjost države. V svojih delih je zastopal
42
oblasti. Možnosti za revolucijo so se povečale, ko je prestol zasedel triletni naslednik ter
na ta način še bolj oslabil institucijo monarhije (prav tam, 52).
Oktobra leta 1911, je v glavnem mestu province Hubei, med vojaki izbruhnila
revolucija. Revolucionarji so bili zelo odločni, upor so širili v sosednje province in tako
proti koncu novembra istega leta razglasili v petnajstih od štiriindvajsetih provinc,
neodvisnost. Vodja Sun Yatsen je s pridom širil svoje ideje in pridobival simpatizerje in
1. januarja 1912, je bil imenovan za začasnega predsednika nove Kitajske Republike.
Vendar je moč v Pekingu že pripadala vodji cesarske vojske, Yuan Shikai-u, ki je bil
najmočnejši pokrajinski vodja tistega časa (Worden in ostali 1987).
Slika 5.1: Yuan Shikai
Vir: Wikipedia (2012c) .
Yuan Shikai je imel ideje, ki so med drugim, zagotavljale enotnost Kitajske. Za dosego
lastnih ambicij je izigral tedanjo začasno ustavo in dogovore z revolucionarji. Povezal
se je s starimi nosilci oblasti in ob tem krepil svojo osebno oblast. Na jugu so
revolucionarji vodili svojo bitko in leta 1913, v sedmih južnih provincah razglasili
neodvisnost. Yuan Shikai je zadušil njihovo delovanje in njegovi generali so prevzeli
nadzor v tem delu Kitajske kot provincijski diktatorji (Saje 1994, 54).
tri stališča in sicer nacionalizem minzuzhuyi 民族主义, demokracijo oz. pravico ljudstva minquanzhuyi 民权主义
in ljudsko blagostanje minshengzhuyi 民生主义. Na splošno je veliko potoval, zbiral študente in z njihovo pomočjo poskušal svojemu gibanju zagotoviti ideološko zasnovo (Saje 1994, 53-54).
43
Po tem porazu se je Sun Yatsen zopet vrnil na Japonsko in leta 1914 svojo stranko
organiziral v strožje urejeno kitajsko revolucionarno stranko51.
Yuan Shikai je v svoji zmagi videl možnost za ustanovitev enotnega cesarstva, kjer bi
sam postal cesar. Ideje je ustavila njegova nenadna smrt. S svojim izigravanjem ustave,
nelegalnim manipuliranjem parlamenta, podkupovanji, izsiljevanji ter umori je naredil
nepopravljivo škodo demokratičnim prizadevanjem. Ustvaril je podlago za brezpravje in
nered v naslednjem desetletju. Po njegovi smrti, so se njegovi poveljniki medsebojno
bojevali za oblast (Saje 1994, 54-55).
V Kantonu je Sun Yatsen ustanovil vojaško vlado in sprožil gibanje za varstvo ustave.
Leta 1919 je reformiral kitajsko revolucionarno stranko in jo preimenoval v kitajsko
narodno stranko Guomindang 国民党, leta 1921 je bila ustanovljena republikanska
vlada pod vodstvom Sun Yatsena.. Po zmagi Guomindang 国民党 in ponovni združitvi
Kitajske leta 1927 je Guomindang 国民党 dobil novega rivala v novo nastali
Komunistični partiji. Obdobje republike je ponovno povzročilo tragedije in brezpravje.
Šlo je za kaotično situacijo, ki se pojavlja tekom zgodovine po padcu vsake dinastije
(prav tam, 55).
Državni aparat se je oslabil in postal neprofesionalen, nedovzeten ter nihajoč. Ena
izmed Sun Yatsenovih zamisli je bila postaviti dober sistem javnih uslužbencev, ker je v
tem videl rešitev za boljše vodenje države (Strauss 1990).
Vendar se ni vse izteklo po zamislih voditeljev Guomindang 国民党. Na strani opozicije
je začela delovati Komunistična partija, ki je na svojih ozemljih začela uvajati drugačen
sistem administrativnega aparata, poimenovali so ga kadrovski sistem. Vsi, ki so delali
v državnem administrativnem aparatu, so bili kadri.
51 Zhongguo Geming Dang 中国革命党.
44
Kasneje je invazija Japoncev, okoli leta 1937, povzročila nered v sistemu kadrov, ker je
prišlo do politizacije le-teh. Nacionalna vlada je prevzela nad kadri popolni nadzor.
Pomembna je bila lojalnost, tendenca partije pa je bila poenotenje miselnosti in vrednot,
posebej med tistimi, ki so delali v državni upravi. Opravljanje uradniškega izpita niso
ukinili. Kdor ga je uspešno opravil, je lahko nadaljeval izobraževalni tečaj, ki je trajal
od 6 do 9 mesecev, vodila ga je nacionalna partijska šola (Burns 1998).
Današnji komentarji strokovnjakov glede tedanjega obstoječega kadrovskega sistema so
precej negativni, in ravno v tem naj bi bil razlog za to, da se je moral spreminjati. Bing52
meni, da je bil kadrovski sistem rigiden, preveč centraliziran in neučinkovit. Po
njegovem je sistem kadrov trpel zaradi nezadržne korupcije. Chow meni, da sistem
kadrov ni znal reagirati, ni dovoljeval inovacij in je bil neučinkovit. Burns je izdelal
seznam težav, ki je pestil sistem kadrov. Na seznamu so se pojavili rutina, elitizem,
izogibanje odgovornosti, goljufije, lenoba, pomanjkanje talenta, formalizem, nepotizem,
iskanje privilegijev, neučinkovit sistem in podobno (Koutsai 1997).
5.2 Spremembe nazivov javnih uslužbencev
V zgodovinskem delu sem opisala postopen razvoj uradniškega sistema, ki se je ne
glede na vse pretekle dogodke še naprej ohranjal in razvijal. Postajal je bolj
profesionalen, tako v svojem delovanju kot v postavljanju nazivov zaposlenih v državni
administraciji. Ker je teh nazivov kar nekaj, se bom osredotočila zgolj na krovne nazive.
V obdobju dinastij so bili javni uslužbenci imenovani guan 官53, občasno so uporabljali
nazive li 里54 oziroma ci 次55. Vse tri besede imajo isti pomen, to je uradništvo
oziroma uradnik. Guan 官 je bil koren besede, h kateri so dodajali pripone. Wenguan
文官56 je poosebljal civilnega uradnika. Kdor je imel čast pridobiti omenjeni naziv, je
imel velik družbeni ugled. Poleg njih so obstajali še vojaški uradniki wuguan武官,ki so
52 Eden izmed strokovnjakov, ki je sodeloval v izdelavi ocene razvoja sistema javnih uslužbencev. 53 Državni uradnik. 54 Državni urad. 55 Hiearchy/residence of functionaries (The contemporary chinese dictionary). 56 Civil servant (po Strauss 1990). Civil official po » Wenlin«. Civil official po »The contemporary chinese dictionary«.
45
se priključili področju javnih uslužbencev. Najprej so bili na dnu družbene lestvice, z
nastajajočimi reformami, so pridobivali na moči in ugledu.
Sun Yatsen je bil pobudnik za spremembe v administrativnem aparatu. Želel je postaviti
bolj profesionalno vodstvo, ker je menil, da je le-ta steber vodenja države. Želel je
spremeniti naziv guan 官 v yuan 员57. V slovenščini bi ta beseda pomenila uslužbenec.
Beseda yuan 员 tako kot guan 官 je bila uporabljena v večini primerov kot koren
besede58 (Li 1997).
Nasproti Sun Yatsenu in njegovim stališčem je bila na drugi strani kot protiutež, Kitajska
komunistična partija59, ki je želela nazive postaviti nekoliko drugače. Leta 1930 so
uvedli naziv ganbu 干部60. V komunističnem leksikonu beseda označuje hrbtenico
oziroma jedro partije. Kitajci so se kar nekaj časa ukvarjali s prevodom. V želji, da
opredelijo jasen naziv, je ta prinesel neorientiranost in zmedo, saj je zajemal zelo širok
spekter zaposlenih v javnem sektorju. Prvotni pomen ganbu 干部 je vseboval vodilne
v partiji, člane partije ter vojake. Kasneje so tem dodali še državniške funkcije. Med
člane administrativnega aparata so spadali tudi državni funkcionarji61.
Mao Zedong 毛泽东 je hotel še večje, izrazite in bolj radikalne reforme uradništva.
Kitajsko je videl kot državo, ki bi morala biti cenjena. Želel je zgraditi družbeno in
ekonomsko enakost (Li 1997). Birokracijo je na splošno videl kot nujno zlo. Kljub temu
je hotel ustvariti kadre, ki bi vodili množico ljudi za katere je imel posebno vizijo62.
Konfucijanska literatura, predvidena za uradnike, se mu je zdela zastarela. Izbira učnega
gradiva je po njegovem mnenju naredila birokracijo togo in nefleksibilno63. Želel je
imeti usposobljene kadre, ki bi imeli politično znanje in bi bili seznanjeni z
marksizmom. Prepovedoval je sebičnost, arogantnost ter pasivnost. Ena izmed zahtev,
57 Renyuan 人员 – član, osebje. 58 Primeri: zhiyuan 职员 (tisti, ki ima čin; povezan z vojsko), xingzheng renyuan 行政人员 (zaposleni v administraciji), renyuan 人钻 (osebje), gongwuyuan 公务员 (javni uslužbenec). 59 V nadaljevanju KKP. 60 Pomeni besede ganbu 干部: Kader, funkcionar; uradniki v državnih institucijah, vojska. 61 Po »Law on the Appointment of Public servants«, ta je sicer tudi predvideval, da naj bi bili uslužbenci nevtralni in politično očiščeni, vendar v praksi to ni delovalo (Burns 1998). 62 Tako se je obdržal naziv za vse tiste, ki so bili del državne uprave ter člane Komunistične partije. 63 Kitajska je bila v tistem času na udaru reform, okoliščine so se spreminjale in birokracija je obstala, ker se ni znala odzvati na nove okoliščine.
46
ki so jo kadri morali upoštevati je, da delajo v prid ljudstva in ta zahteva je pomembna
tudi danes (prav tam).
Sun Yatsen in njegova partija Guomindang 国民党, so se sprijaznili z nazivi, ki so jih
postavili v KKP. Njihova ideja naziva javnega uslužbenca gongwuyuan 公务员 se je
uveljavila samo na ministrstvih. Na lokalni ravni ter na ravni provinc so začeli
uporabljati naziv ganbu 干部. Na koncu se je izkazalo, da gongwuyuan 公务员
predstavlja široko področje nazivov vseh uslužbencev, ki je znotraj sebe zajemal izraz
ganbu 干部 . Vse do leta 1948 so se glede nazivov ter reform za vzpostavitev
profesionalnega sistema javnih uslužbencev dogovarjali, ker sta obe stranki imeli svoji
viziji. Dogovarjanje je potekalo, vse dokler ni KKP prevzela vodenje države ter na tak
način začela sama voditi svojo politiko. Mao Zedong 毛泽东 je sicer imel svoje vizije
glede administrativnega aparata, vendar za časa svoje vladavine niti ni potreboval
kvalitetnega uradniškega sistema, ker je s tem lažje nadzoroval stanje v državi (Strauss
1990).
Za ustvarjanje kompetentnega administrativnega aparata je Guomindang 国民党
uveljavil izobraževanje tako imenovanega treniranja in urjenja xunlian 训练 javnih
uslužbencev za točno določeno delovno mesto. Izobraževanje je vsebovalo spoznavanje
partijske indoktrinacije, urjenje vojaških spretnosti ter izboljšanje psihičnih sposobnosti.
Gre za podobnost Webrovemu modelu delovanja birokratskega aparata64(prav tam).
5.3 Državni izpitni sistem Yuan 元
Naloga vsake državne uprave je, da zaposli sposobnega uslužbenca na ustrezno delovno
mesto. Na Kitajskem so o tem začeli razmišljati že v cesarskem obdobju. V ta namen so
uvedli uradniške izpite, da bi lahko pridobili sposoben kader za vodenje države.
Pridobivanje ustreznega kadra v državni sestav, preko javno razpisanih uradniških
izpitov, je bilo pomembno za novo nastalo republiko. Pojavilo se je le vprašanje, kako
postaviti izpitni sistem, ki bi prispeval k bolj nadzorovanemu in poštenemu izboru 64 Najbolj pomembna točka Webrovega modela je vsekakor ločitev administrativnega dela od partijskih organizacij; vendar na Kitajskem ta točka ni uspela, ker je KKP imela vpliv na vseh področjih.
47
uradnikov.
Rešitev za zgoraj omenjeno težavo je bila ustanovitev intitucije Pet Yuan-ov65, ki jo je
osnoval Sun Yatsen. Vsebovala je elemente tradicionalnega kitajskega in zahodnega
demokratičnega političnega sistema, z izvedbo izpitov ter opravljanjem nadzora nad
tremi vejami državne oblasti. Leta 1928 so pripravili osnutek ustave Republike Kitajske,
kjer so bile opredeljene dolžnosti petih oblasti v obliki petih Yuan-ov. Leta 1930 je
izpitni Yuan pričel s svojim delovanjem, z izvedbo uradniških izpitov in s tem tudi z
ustrezno rekrutacijo novih državnih uslužbencev, kot tudi z upravljanjem kadrovskih
zadev. Delovanje izpitnega Yuan-a je med letom 1937 in 1947 ovirala vojna, v svoji
polni funkciji je pričel normalno delovati, ko so leta 1947 uradno sprejeli ustavo. Leta
1950 so izpitni sistem prevzeli tudi na Taiwanu, kjer se je sočasno s Kitajskim izgrajeval
v profesionalno institucijo, ki je pripomogla k izboru ustreznih uslužbencev na določene
funkcije, v javni upravi. Izpitni Yuan ni osamljen, v zadnjih osemdesetih letih je v
svojem delovanju sodeloval še s preostalimi vejami, ki skupaj tvorijo upravno strukturo
Pet Yuanov, poleg izpitnega so še izvršni, zakonodajni, sodni ter nadzorni Yuan (The
Examination Yuan of R.O.C 2009).
Pristojnosti delovanja Yuan-a so bile zapisane v ustavi Republike Kitajske, čeprav so v
letih med 1991 in 2005, delali na spremembah členov v ustavi, vendar so pristojnosti
ostale enake. Člen pravi, da je izpitni Yuan najvišje državno telo uradniških izpitov in je
odgovoren za naslednja področja: redno organiziranje in izvajanje izpitov, preverjanje
sposobnosti posameznega kandidata za določeno delovno mesto, omogočanje pravic
javnih uslužbencev, skrb za pokojninski sistem, urejanje pravnih zadev vezanih na
zaposlitev, odpust javnih uslužbencev, merjenje učinkovitosti pri opravljanju dela le teh,
urejanje rangov plačnega sistema, določanje sistema napredovanja, premeščanja in
nagrajevanja. Izpitni Yuan se je tekom razvoja spreminjal. Vse spremembe so delovale v
smeri zadovoljevanja potreb širše javnosti v javni upravi in izgrajevanju modernega in
tekmovalnega sistema javnih uslužbencev, ki bi ljudstvu bili prijazni in delali v njihovo
prid (prav tam). 65 Five-power constitution.
48
Od leta 2002 je organizacija Yuan izjemno kompleksna. Glede na sestavo in
organiziranost velja za institucijo.
Slika 5.2: Sistem Yuan
Vir: The examanation Yuan (2000).
V centru Yuan sestavljajo izpitna vprašanja, o katerih odločajo člani sveta. Izpiti slonijo
na splošnem preverjanju poznavanja javne uprave, ki zajema pisni del. Gre za osnovna
vprašanja iz področja javne uprave ter praktični del, kjer se preverjajo sposobnosti
posameznega kandidata. Institucija Yuan ne predstavlja samo izpitni center, izoblikoval
se je namreč sistem, ki predvideva pokojninski sistem javnega uslužbenca, vse pravne
ureditve v zvezi z zaposlovanjem uslužbencev, postavlja plačne razrede, predvideva
sistem napredovanja, nagrajevanja ter ocenjevanja. Torej na splošno govorimo o sistemu,
ki velja za vse javne uslužbence ne glede na rang ali način izbora za zaposlitev v javni
administraciji. Državni izpit se izvaja samo na centralni državni ravni, ločen je od
izvršilne moči in moral bi biti osvobojen morebitnih vplivov partije (The Examanation
Yuan 2000).
49
Obstajajo 4 tipi izpitov, ki so razdeljeni na kategorije, te se še naprej delijo na
podkategorije:
1. Višji izpit, pristop omogoča magisterij ali vsaj končana diploma.
2. Srednji izpit, k temu lahko pristopijo tisti, ki imajo končano srednjo šolo
oziroma tisti, ki so končali vsaj triletno izobraževanje.
3. Nižji izpit, ni posebnih pogojev za kandidate, razen polnoletnosti. Ko kandidat
dopolni 18 let lahko pristopi k izpitu.
4. Poseben izpit, to je najvišji izpit, ki ga kandidat lahko opravi. Razdeljen je na
podkategorije66.
Uvedli so posebne izpite v primeru napredovanja iz nižjega v višji rang. Da
napredovanje ne bi bilo tako enostavno, torej samo na podlagi dosežene ocene, so
uvedli poseben izpit, ki omogoča prestop v višji rang. Razredi so razdeljeni na 3 range
po pomembnosti67, znotraj teh skupin so bili javni uslužbenci razdeljeni po stopnjah od
1 do 15 (Schoenhals 1993).
Slika 5.3: Stopnje javnih uslužbencev
Vir: The Examanation Yuan (2000).
66 Podkategorija A zahteva opravljen izpit iz skupine izkušenih. To je hkrati tudi najvišji izpit. Sledi podkategorija B, ki je nadgradnja 2. ravni izkušene kategorije. C podkategorija je povezana s 3. ravnjo kategorije izkušenih. D podkategorija je nadgradnja kategorije mlajših. E podkategorija je nadgradnja osnovne kategorije. To predstavlja najnižji nivo specialnega izpita. 67 Kadri, ki so bili tik pod centrom, so imeli moč. Običajno so imeli vodilno funkcijo, uradniki so pa tisti, ki so implementirali ukaze vodje (Schoenhals 1993).
50
5.4 Kratek pregled dogajanj po letu 1949
Leta 1949 je nastala LRK. Državo z 9,6 milijonov km2 prevzame eden izmed najbolj
karizmatičnih vodij vseh časov, Mao Zedong 毛野东 (Zhongqing 2004, 7). Kot sem že
prej omenjala je imel nekoliko drugačne poglede na politično in gospodarsko področje,
ker so njegove ideje izhajale iz okolja v katerem je odraščal. Želel je ustvariti boljše
življenje ljudi in je deloval predvsem v njihovo prid. Ni maral družbenih razlik, zato so
bili premožni v njegovem času ožigosani. Ni verjel v izobrazbo. Izobražence je pošiljal
na prisilna dela po vaseh, da bi se tam rehabilitirali in se s tem zavarovali pred lastnimi
gibanji.
Poleg tega, da je bil vodja države, je bil tudi vodilni mož najmočnejše partije KKP, ki je
na Kitajskem ustvarila diktaturo proletariata, kjer razredi niso obstajali (Burns 1998).
Strauss pravi, da je partija s svojim prihodom na oblast dokončno posplošila nazive
vseh zaposlenih v javnem sektorju, vključno s funkcionarji. Nadela jim je naziv ganbu
干部68. To so bili vsi tisti, ki so delali v partiji, državnih organih in vojski. Sloj, ki je
izvajal nefizična dela, uživali so posebne ugodnosti in bili so tudi izobraženi (Strauss v
Burns 1998).
Poleg nazivov je partija uvedla centralno plansko gospodarstvo, vodenje celotnega
sistema kadrov je tudi potekalo centralistično. Od vrha navzdol so bili nadzorovani ter
usmerjeni preko postavljenih oddelkov. Kadre so po nazivih ločevali in sicer na državne
funkcionarje69 ter administrativne uslužbence70. Partija je postavila komiteje na vseh
ravneh, partijskih in državnih, ker je obsedeno varovala partijske aktivnosti in lojalnost
svojih članov. Leta 1953 se je KKP odločila, da bo kadre razdelila po oddelkih oz.
sektorjih (fenbu 分部) ter po ravneh71 (fenji 分级). Vsi kadri so bili razdeljeni na 10
funkcionalnih kategorij (xitong 系统) ter ob tem poskrbeli, da so kadri delali na tistem
68 Izraz kader je zajemal oboje tako politične funkcionarje kot javne uslužbence v institucijah, javnih organizacijah ,vojski ter uslužbence na vodstvenih funkcijah. Čeprav sistem zajema celoto, je vendarle potrebno razločevati vse navedene funkcije (Mongabay 1987) 69 Zhengfu gongzuo renyuan. 政府工作人员. 70 Xingzheng gongzuo renyuan.行政工作人员. 71 Obstajala je določena hierarhija. Center je bil nadrejen (ministrom, podpredsednikom) poleg tega se je odločal o izboru novih članov v javnem sektorju.
51
delovnem mestu za katerega so bili ustrezni (Hong 1990).
Lahko vidimo, da je partija ustvarila sistem na način, kot ji je najbolj ustrezal tako za
obstoj kot za delovanje. A še vedno so bili prisotni ljudje, ki so videli kadrovski sistem
kot neustrezen in neučinkovit. Modernizacijske smernice se tako kljub zastavljenim
partijskim ciljem niso ustavile.
Po letu 1960 sta Liu Shaoqi 刘少奇 in Deng Xiaoping 鄧小平 začela graditi novo
državno upravo. Deng Xiaoping 鄧小平 je želel urediti ustrezno upravno strukturo.
Ponovno so vpeljali hierarhični birokratski aparat, ki je izobražencem omogočal bolj
sproščeno življenje. Mao Zedong 毛泽东 je doživel tisto, kar so doživeli cesarji v
dinastijah, in sicer birokracija je vzela vajeti v svoje roke ter vodila državo na svoj način
(Saje in ostali 2006, 23).
Liu Shaoqijevo 刘少奇 prevzemanje oblasti je Mao Zedong 毛泽东 preprečil s
sprožitvijo kulturne revolucije72. Mao Zedong 毛泽东 je kritiziral nastali birokratski
sistem. Državni uradniki so bili namreč močno privilegirani in nedotakljivi, kar pomeni,
da so bili imuni na obtožbe korupcije in podkupovanj. Predvsem ga je motilo dejstvo,
da je bilo za uradnike nečastno opravljati kakršnokoli fizično delo. Tako je s časoma
pridobil veliko privržencev ter napovedal boj proti birokraciji (Saje in ostali 2006, 24).
Kulturna revolucija73 je prinesla več škode kot koristi, saj je bil smisel le te borba za
oblast (prav tam, 29).
Kljub vsemu, so se po letu 1978 pojavile vse večje potrebe po reformi kadrovskega
sistema. V ospredje so prišli ljudje, ki so začutili konec vladavine Mao Zedonga毛泽东.
Reforme so bile dobronamerne, želele so vpeljati znanstveni pristop vodenja v državnih
organih ter v podjetjih. Hotele so narediti ločnico od državne administracije in partijskih
politikov ter opredeliti jasne definicije nazivov za posamezna področja, kjer so delovali
javni uslužbenci. Vendar so reforme spodletele in zgodovina se je ponovila. Nazivi so se 72 Wenhua da geming 文化大革命. 73 Revolucija se je nezadržno širila iz centra po provincah v večja mesta. Ljudje, ki so se zbirali v Pekingu, so imeli nalogo naprej širiti ideje revolucije (Schoenhals 1993).
52
začeli ponavljati. Ponovno so uvedli wenguan 文官74, gongwuyuan 公务员, ganbu 干
部75. Velik napredek teh reform je bil, da so se začeli odpirati in zgledovati po
zahodnem sistemu. Pričeli so graditi sistem javnih uslužbencev, ki je vseboval zahodne
elemente v kombinaciji s prevladujočimi kitajskimi elementi. Predvsem so delali na
poštenosti, depolitizaciji, nepristranskosti, ureditvi sistema napredovanja in uveljavitvi
izpitnega sistema Yuan (Strauss 1990).
Tako je v začetku osemdesetih, Deng Xiaoping opazoval situacijo v administrativnem
aparatu, s katerim je bil nezadovoljen. Pred seboj je videl veliko revščino in se je odločil
z novimi gospodarskimi podvigi, povrniti ljudstvu dostojanstveno življenje 76 .
Pomembno je bilo, da nikoli ni blatil Maov-ega kulta osebnosti, poskrbel je, da so se
ohranile njegove izhodiščne ideje (Saje in ostali 2006, 31).
Deng Xiaoping 鄧小平 je ugotovil, da je neustrezno delovanje kadrovskega sistema
povzročilo hude težave v celotnem delovanju državnega aparata. Ocenil je, da je uprava
neučinkovita, saj je vsebovala odvečne kadre, ki so s pridom izkoriščali svoj položaj ter
s tem povečevali korupcijo (Deng, 1984:309-310 v Chou 2004). V javni upravi so bili
zaposleni ljudje, ki niso imeli ustreznih znanj za opravljanje posameznih funkcij, zato je
vztrajal pri ponovni uvedbi uradniškega izpita (Cao v Burnsu 1998). Poleg tega, da je
želel ustvariti izobražene in profesionalne uradnike, je želel v sistem zaposliti mlajše
uradnike (Koutsai 1997).
Glavni cilj reform je bil preusmeritev gospodarstva iz centralno planskega sistema v
tržno usmerjeno gospodarstvo. Strmeli so k spoznavanju zahodnega sistema javnih
uslužbencev. Od leta 1992 se je začel novi val reform, ki je dobil nove razsežnosti.
Državna podjetja so pridobila več samostojnosti pri vodenju, sprostili so cenovno
politiko s svobodnim oblikovanjem cen na trgu ter vse večje sodelovanje z zahodom
(Saje in ostali 2006, 35). Kitajska se je popolnoma odprla zahodu in povečala pretok
74 V tem času so bili to uslužbenci, ki so iz tujine delali za Kitajsko. 75 Naziva ganbu 干部 (ves čas je predstavljal alternativo za gongwuyuan 公务员) in guan 官, sta do leta 1980, dobila negativen prizvok. 76 “Postati bogat je veličastno” moto Deng Xiapoinga v postavljanju reform. Od leta 1979 do 1997 je BDP narasel za trikrat več kot je to svetovno povprečje (Li 1997).
53
kapitala. Po mnenju Osterja, Kitajska prej niti ni mogla poslovati uspešno, ker ni imela
ustreznih ter usposobljenih podjetnikov. Vendar se je trend počasi spreminjal (Kenney,
Han, Tanaka v Yusuf in ostali 2004, 413).
Deng Xiaoping 鄧小平 se je začel umikati iz politično gospodarskega področja, ker ga
je načela bolezen. Prepustil je realizacijo reform svojim naslednikom. Tako je prišel v
ospredje Zhu Rongji 朱镕基, ki je sprva deloval na gospodarskem področju, leta 1998 je
postal novi premier. Izpostavil je težave na treh področjih, ki so po njegovem mnenju,
ovirale popolno izpeljavo reformnega paketa, to so bile to značilnosti zakoreninjene v
tradicionalni kitajski miselnosti. Pereča področja so bila: preobsežna državna uprava,
neuspešno poslovanje velikih državnih podjetij in stalna prisotnost korupcije (Saje in
ostali 2006, 37).
Po letu 2000 so se na področju birokratskega sistema začeli intenzivno ukvarjati z
zmanjševanjem števila uslužbencev ter odkrivanjem korupcijskih primerov.
54
6 SODOBNI SISTEM JAVNIH USLUŽBENCEV PO LETU
1990
Kitajski uslužbenski sistem je v svojem razvoju, od tradicionalnega do modernega
sistema, izkusili obliko kadrovskega sistema, ki se je zgledoval po sovjetskem
administrativnem sistemu. Sodobni sistem predstavlja tako nasledstvo starodavnega
birokratskega sistema kot tudi sovjetskega načina vodenja, ob tem vsebuje še moderni
uslužbenski sistem z zahodnimi kompatibilnimi elementi (Free Papers Download Center
2011). Čeprav se je uslužbenski sistem začel razvijati v bolj profesionalnem smislu od
leta 1990 in je v dveh desetletjih dosegel kar velik napredek, a njegova stopnja
institucionaliziranosti ter standardizacije še ni zadovoljiva. Še vedno so potrebni
reformni ukrepi, da bi se lahko na ta način sistem uglasil in postal bolj popoln v svojem
delovanju.
V nadaljevanju bom predstavila sestavne dele današnje uprave in izpostavila nekaj
prednosti ter slabosti delovanja, ki so se do sedaj pokazale v obstoju modernega
uslužbenskega sistema. Ob tem je potrebno izpostaviti, da reforme niso končane, sistem
je še vedno v fazi preverjanja delovanja, opaziti je lahko tudi nekaj elementov, ki v
razvoju sistema zavirajo napredek.
6.1 Sestavni deli administrativnega aparata
Vsedržavni ljudski kongres77 je sestavni del centralnih organov ter po ustavi najvišji
organ oblasti v državi. Sestavni deli centralnega organa so: Stalni komite, predsednik
LRK, Državni svet, Osrednja vojaška komisija, Vrhovno sodišče ter Vrhovno tožilstvo
(Ikret v Saje in ostali 2006, 70).
Državni svet ali vlada78 je najvišji organ državne uprave in je temeljni nosilec izvršne
oblasti. Ena izmed nalog državnega sveta je nadzor nad delovanjem upravnih organov,
77 Quanguo renmin daibiao dahui 全国人民代表大会. V nadaljevanju VLK. 78 Guowuyuan 国务院.
55
med drugim tudi izvajanje politike, zakonov in drugih aktov VLK (Ikret v Saje in ostali
2006, 74). Državni svet sestavljajo predsednik vlade79, podpredsednik vlade, državni
svetniki, ministri in predsedniki komisij, generalni sekretar in generalni nadzornik
(Profiles of National Public Administrations, 2001). Najpomembnejša naloga, ki jo
opravlja državni svet, je uresničevanje gospodarskih načrtov in uravnavanje družbenega
razvoja, nadziranje državnega proračuna ter usmerjanje dela na različnih področjih
(Zhongqing 2004, 72). Vlada je podrejena in odgovorna kongresu in njegovemu
Stalnem komiteju. Slednja nastopata kot predstavniška organa. Vlada usmerja lokalne
vlade pri oblikovanju njihovih zakonov in predpisov. Organi vlade80, ki predstavljajo
upravne dele izvršne oblasti, so sestavljeni iz 22 ministrstev, 5 komisij in 2 institucij
(Ikret v Saje in ostali 2006, 75). Pod ministrstva spadata tudi KKP in VLK, ki sta, v
teoriji, dve ločeni entiteti. V praksi je malo drugače. KKP ima dominantno vlogo v
državi. Partija je tista, ki potrjuje vse državne odločitve (Burns in Shen 2002).
Ministrstvo za kadrovske zadeve skrbi za sistem javnih uslužbencev. Leta 1988 je
ministrstvo dobilo nalogo opraviti začasne uredbe javnih uslužbencev. Uredbe so
pregledali, ob tem so postavili dodatna pravila in dokumentacijo glede rekrutacijskih
postopkov, izpitov, napredovanja in podobno (Koutsai 1997). Ob tem določa in usmerja
politiko upravljanja kadrov v sistemu javnih uslužbencev, koordinira različne regije ter
njene dele (Profiles of National Public Administrations 2001). Kadrovsko upravljanje81v
svojem delovanju opravlja specifične naloge, ki so obsežne82.
LRK ima tri kategorije ozemeljske avtonomije: avtonomne pokrajine (zizhiqu 自治区),
skupaj jih je 5. Sledijo avtonomne prefekture (zizhizhou 自治州), teh je 30. Nato so še
avtonomni okraji (zizhixian 自治县),skupaj jih je 75 (Ikrat v Saje in ostali 2006, 76 –
77).
Vse avtonomne enote imajo upravne organe. Na ravni pokrajin so Ljudski zbori in vlade 79 Imenuje in razreši ga predsednik države. 80 Guowuyuan zucheng bumen 国务院组成部门. 81 Renshi guanli 人事管理. 82 Rekrutacija, izobraževanje, postavljanje kadrov na določena delovna mesta, ocenjevanje, nagrajevanje, premeščanje kadrov, degradiranje, odpuščanje ter upokojitev.
56
posameznih avtonomnih enot. Avtonomne enote delujejo preko pooblastil lokalnih
državnih organov, sami tudi urejajo zadeve, ki so na ravni pokrajin, prefektur ter okrajev.
Ravni se med seboj prepletajo, zato tvorijo večstopenjski sistem avtonomije (Ikret v
Saje in ostali 2006, 77). Najvišji organ lokalne oblasti so ljudski zbori, ljudske vlade
predstavljajo izvršni organ in hkrati so predstavniki lokalnih upravnih enot. Ljudski
zbori so neposredno odgovorni centralni državni oblasti. Kitajska lokalna uprava ureja
zadeve, ki jih prenesejo iz državne centralne ravni na lokalno ter rešujejo lokalne zadeve
javnega pomena.
Slika 6.1: Centralni upravni sistem javnih uslužbencev
Vir: People's Republic of China (2006).
57
Državna uprava, od centralno vladne do lokalne, vsebuje 5 ravni.
Slika 6.2: Vladna struktura
Vir: Saje in ostali (2006, 97).
6.2 Obdobje reform na področju javnih uslužbencev
Reforme sem do sedaj večkrat omenjala, veliko jih je dejansko tudi bilo, a potrebno je
omeniti, kaj je bil glavni cilj. Reforme so ustvarile pogoje za uveljavitev profesionalnih
vrednot. Pripomogle so tudi k zmanjšanju korupcije na področju birokracije ter nekoliko
manjšem vplivu politične opcije (Koutsai 1997).
V sredini osemdesetih so sestavili strukturo lastnega sistema javnih uslužbencev. Leta
1989 so pričeli s poskusi postavljanja preoblikovanega sistema kadrov. Naredili so tako
imenovan pilotski preizkus novo zamišljenega sistema in ga postavili na lokalno raven
(v kraju Shenzhen). Ker je tam uspel, so ga prenesli na centralno raven (Burns in Shen
58
2002).
Če pogledamo sodobno zgodovino, želene spremembe v sistemu javnih uslužbencev
niso mogle zaživeti, ker so bili prisotni negativni vplivi in reforme so se prekinjale. Mao
Zedong in Deng Xiaoping sta imela različne poglede na birokracijo. Vseskozi je reforma
birokratskega sistema sovpadala z reformami in napredkom gospodarstva. Nekateri celo
ocenjujejo, da so gospodarske reforme postopno ustvarjale pritiske na izboljšanje
administrativnega aparata, ker brez tega tudi reforme ne bi bile uspešne (Chou 2004).
Glavne naloge reform državnega aparata so denimo decentralizacija odločevalske moči,
ločitev gospodarskih podjetij od administrativnih agencij, poenostavitev
administrativnih struktur, profesionalizacija izobraževalnega sistema, postavitev
učinkovitega sistema javnih uslužbencev (Koutsai 1997).
Li83 ocenjuje, da je prišlo po letu 1980 do radikalnih reform pri javnih uslužbencih prav
zaradi kulturne revolucije84. Mao Zedong je s kulturno revolucijo izničil delovanje
profesionalnega administrativnega aparata (Li 1998). Veliko pove podatek, da se je
takrat pridružilo 6.4 milijonov kadrov v državni upravi, brez opravljenega uradniškega
državnega izpita. Posledica tega je bila, da je sistem kadrov deloval v kaosu (Hong
1990).
V času kulturne revolucije je šlo za izjemne primere krutih napadov na prejšnjo upravno
strukturo. Rdeča garda je prizadela vse državne upravne organe in prevzela praktično
celotno vodenje države. Da bi pridobili več veljave, so ustanovili tako imenovano Šolo
7.maja, šola za kadre (Harding v Burnsu 1998). Li meni, da se je Deng Xiaoping
predstavil kot rešitelj z idejo 4 modernizacijskih orisov85 in dobil še večjo kredibilnost
za svoj uspeh (Li 1998).
83 Asistent profesorja ekonomije na Univerzi v Michiganu. 84 Rdeča garda, ki je prevzela vodenje državne administracije, je bila formirana večinoma iz študentov, ki niso imeli ustreznih veščin oziroma znanj, za opravljanje tovrstnih funkcij, ki so jih dejansko opravljali (Schoenhals 1993). 85 1. Privrženost KKP, diktatura proletariata, vodilni teoriji naj bosta teorija Xiaopinga ter marksizma, potrebno voditi pot socializma; 2. javni uslužbenci so del partijske organizacijske linije in način vladanja partije nad kadri naj bi bili vedno uveljavljeni; 3. civilni javni uslužbenci naj bi bili moralni in rekrutirani po strokovnem uslužbenskem načinu, tisti, ki so na višji poziciji, pa naj bi bili prav tako moralni in izbrani po patronažnem uslužbenskem načinu; 4. javni uslužbenci služijo ljudstvu ter v njihovo korist
59
Sistem kadrov je bil sposojen iz sovjetskega sistema. Slonel je predvsem na politični
lojalnosti. Partija je ustvarila svoj krog privržencev, ki so ji stali ob strani. Pridobitev
velikega števila privržencev, je bilo pomembno, prav zaradi poenotenja ideologije.
Reforme kadrovskega sistema so se nagibale h kombinaciji sistema kitajskih
tradicionalnih vrednot ter vseh predlogov zahodnih opazovalcev pri izboljšanju
reformnega paketa (Koutsai 1997).
Plansko centralno gospodarstvo86 je omogočilo povečano državno intervencijo. Na
podlagi povečanih državnih funkcij se je s tem večalo število kadrov v državni upravi.
Država ni posegala samo na ekonomsko področje, ampak je začela posegati tudi po
človeških virih. Onemogočala je mobilnost. Zaradi tega ni bilo jasne ločnice med
privatnim in javnim, vse je spadalo v javni sektor. Družba je bila razdeljena na kadre87
ter množico oz. ljudstvo. Kadri, ne glede na to kakšno funkcijo so opravljali, so imeli
velik vpliv v družbi in so veljali za nedotakljive. Vsi so bili enaki, nihče ni mogel v
pravi luči pokazati svojih sposobnosti. Od tistega trenutka, ko so bili postavljeni na
delovno mesto, so postali nedotakljivi in so do konca svojega delovnega staža ostali na
tej poziciji (Li in Gai 2002).
Kadri so zajemali vse profesije od partijskih uradnikov, administrativnih uradnikov,
podjetnikov, profesorjev vse do učiteljev. Izraz je posplošen, ker Kitajska ne pozna
ločitev med tipi državnih organizacij88. Večina kadrov je delala v javnih službah, kot so
šole in bolnice ter v podjetjih. Okoli 10% stroke je delalo v organih državne uprave.
Kadrovski sistem je bil pod vodstvom partije in ne države (Koutsai 1997).
Deng Xiaoping je videl težave predvsem v vodstvu države. Menil je, da bi morali
vodstvene položaje prevzeti mlajši ljudje, ki bi z novim znanjem osvežili delovanje
uprave (Xu, Li v Li in Gai 2002). Imel je vizijo novega svobodnega sistema, kjer lahko
ljudje izražajo svoja mnenja. Slednji bi morali sodelovati pri razkrivanju nedovoljenih
dejanj, kot so recimo izkoriščanja svojih položajev ter pri odkrivanju podkupnin89, če le
86 Obstajajo trditve, da je prav usmerjenost v tržno ekonomski sistem bil tisti, ki je dal zagon razvoju reform, ki so se izvajali že pred letom 1990 (Beh 2007, 12). 87 Sistem kadrov, kot sem že prej omenjala, ni imel natančno opredeljenih funkcij, vsi so delali vse. 88 Ne loči med partijskim, državnim, zasebnim organizacijam ipd. 89 Vsem je bilo dovoljeno izraziti svoje mnenje. Na ta način so ljudje začeli razkrivati korupcijo in prikazovati
60
do tovrstnih situacij pride (Grasso in ostali 1997, 259-260).
Vse ideje, ki so se nabirale, so se konec osemdesetih na 13. partijskem kongresu
oblikovale v sistemu, ki naj bi predstavljal mešanico kitajskega ter zahodnega sistema.
Želeli so zbrati vse predloge reform kadrovskega sistema in določiti zakonske
opredelitve (Chou 2004). Ko je prišel čas spreminjanja sistema in prevzemanje
nekaterih zahodnih idej, se je pojavil neizbežni vpliv tradicionalnega sistema. Zopet so
ugotovili, da je v Kitajski prostor težko vnesti zahodni tip sistema javnih uslužbencev.
Prav zaradi tega so morali razmišljati o vključevanju idej iz tradicionalnega sistema,
brez katerih le ta ne bi bil tako poseben.
Tako so leta 1993 ustvarili dokument o delovanju sistema javnih uslužbencev, nastala je
tako imenovana »Začasna uredba javnih uslužbencev«90. Izpostavljala je znanstveni
pristop upravljanja ter načela učinkovitosti. Poudarek je bil na uveljavitvi dolžnosti
javnih uslužbencev, procesu rekrutacije, postopkih ocenjevanja, nagrajevanja in
disciplinskih ukrepih. Uredba je vključevala tudi postopke o odpustu, upokojitvi ter
premeščanju uradnikov (Koutsai 1997).
Javni uslužbenci so dobili definicijo naziva in s tem opredelitev svojih dolžnosti na
delovnem mestu. To so upravniki, managerji ter strokovnjaki, ki delajo za državne
agencije (Burns 1998). Sprejeti sistem je preprečil nadaljnji razvoj prejšnjega, tako
imenovanega kadrovskega sistema.
Celotne reforme so morale biti usklajene z novim tržno usmerjenim ekonomskim
sistemom. Centraliziran sistem se je moral razbremeniti, zato so iz centralne ravni
prenesli del oblasti na lokalne ravni. Za utečeno delovanje državnega aparata in vseh
njenih vpletenih, so skorajda nujno potrebovali zakon (Beh 2007, 5). Potrebovali so
napisana pravila in zakone, ki bodo veljali za uslužbence, preko katerih bi uveljavljali
svoje pravice in interese. Reforma se je dotaknila tudi področja učinkovitosti. S konkretne primere v KKP, kako nekateri kadri izkoriščajo svoje položaje. 90 Zaradi svojega efekta kodeksa, rekrutacija kandidatov poteka bolj po političnih kanalih kot po izkazanem znanju. Novi zakon naj tega ne bi dovoljeval (Beh 2007, 17).
61
postavitvijo jasno opredeljenih funkcij ter vseh pravic in obveznosti, ki jih zahteva
posamezno delovno mesto, so dosegli, da se uslužbenci trudijo pri svojem delu ter
dosegajo večjo učinkovitost. Ponovno so uvedli mobilnost javnih uslužbencev (People's
Daily 2000a).
Partija je spremenila način svojega delovanja. Nekateri sicer trdijo, da je spremenila
svoj vpliv samo na papirju, ne pa v praksi. KKP še vedno predstavlja centralno
avtoriteto nad delovanjem države in družbe. Sistem javnih uslužbencev služi izvajanju
partijskih načel in političnih linij. Osnovna linija KKP deluje kot vodilo izza sistema
javnih uslužbencev, kar spominja na prejšnji sistem. Po Zhangu je osnovni princip
delovanja KKP izvajanje nadzora. To je počela že prej in dela še danes. Če ne bi izvajala
nadzora, ne bi mogla uveljavljati avtoritete. Partija je na vseh ravneh državne
administracije postavila svoje komiteje, ki so jih ustanovili izključno v nadzorne
namene. Komite skrbi za izbor novih kadrov v javni upravi in preverja, ali je celotno
delo v skladu s partijskimi vizijami in načeli (Li in Gai 2002). Burns meni, da s
tovrstnim delovanjem spodkopava delovanje sistema v smer meritokracije (Burns
2007).
Uradniki v državnih oddelkih in telesih so večinoma člani partije. Ti neposredno
sodelujejo v oddelkih organizacije ter spremljajo aktivnosti vseh uslužbencev, ki
delujejo na vodilnih pozicijah, ne glede na pomembnost položaja (npr. vodja oddelka in
namestnik). Tovrstno delovanje upravičuje partijski nomenklaturni sistem. Zanimivo je,
da je bila po letu 1990 potisna sila za uvedbo reform in čim hitrejših sprememb
predvsem na centralnem vrhu, prav partija. Da bi na nek način omilila svoj vpliv pri
postopku rekrutacije uradnikov, je ta postopek prenesla na Ministrstvo za kadrovske
zadeve. Zgleda kot da je čas za njen umik, a pustimo dejstvo, da je namestila svoje
partijske člane prav v sam vrh kadrov Ministrstva za kadrovske zadeve in s tem zadržala
nadzor nad rekrutacijskim postopkom in tudi delovanjem uslužbenskega sistema (Burns
2007).
62
Državni administrativni aparat tvori veliko število uslužbencev, katerega je potrebno
znižati. Začeli so delati v tej smeri, in sicer 100 administrativnih enot na centralni ravni
so zmanjšali na 6191. Da bi zmanjšali število uslužbencev na ministrski ravni, so znižali
zgornjo mejo starosti iz 64 na 60 let. Na nižjem uradniškem rangu so starostno omejitev
znižali iz 58 na 54 let (Straussman in Zhang v Beh 2007, 18). Ob tem velja še pravilo,
vsaj v večini zahodnih držav, da naj bi bili javni uslužbenci nevtralni. Vendar partija
pričakuje od njih, ko gre za politična vprašanja, zavezništvo. Po ocenah zahoda, so
procesi reform sistema javnih uslužbencev spolitizirani. Kitajska je država, ki je
dokazala, kako politično okolje vpliva in omejuje delovanje javnih uslužbencev.
V reformah je bilo opaziti poudarek na dveh nasprotujočih si zadevah. Prva je
učinkovitost birokracije in druga politična nevtralnost. Vendar je, po ocenah
opazovalcev, slednja ostala v reformah nedotaknjena, bolj se je posvečala učinkovitosti
uprave.
Reforme so omogočile večjo varnost pravic uslužbencev, bolj natančno opredelitev
dolžnosti, enakost dostopa do delovnih mest, stabilnost delovnega mesta kariernega
javnega uslužbenca ter večje pravice poseganja v sistem Ministrstva za kadrovske
zadeve (Koutsai 1997). Negativna stran je ta, da še vedno ni jasne ločnice med partijo in
državno upravo.
Reforme so v celoti naredile velik preobrat v sistemu javnih uslužbencev. Med drugim
so ustvarili prvi zakon in s tem dosegli priznanje vladavine zakona. Legalni sistem
omogoča večjo transparentnost, stremi k poštenosti, enakosti ter opredeljuje primere
sporov in kontroverznosti.
91 Kombinirajo se z ministrstvi in ministri, katerih število se je zmanjšalo.
63
6.3 Sistem javnih uslužbencev danes
Današnji sistem predstavlja že zelo napredno obliko uslužbenskih sistemov. Ne smemo
pozabiti, da je sistem zelo svojevrsten že po naravi nastanka, skozi čas je dosegal veliko
preudarnih sprememb in nadgradenj, zato smo sedaj priča tako ogromnemu
administrativnem aparatu, ki je gonilna sila vseh državno političnih opravil.
Hou Jianliang, iz Ministrstva za kadrovske zadeve, je povedal, da so ustvarili sistem
javnih uslužbencev na podlagi že obstoječih sistemov na zahodu. Niso zgolj slepo
posnemali teoretičnih idej zahodnega sistema, katere bi potem realizirali tudi v praksi.
Integrirali in prevzeli so samo tiste elemente iz zahodnih praks, ki so bili za sistem
pomembni in bistveni. Vpeljali so znanstveni pristop upravljanja, postavili so
klasifikacijo delovnih mest, rekrutacijo uradnikov na podlagi opravljenega uradniškega
izpita in podobno (Xinhua 2004).
Ko govorimo o kvalitetnem sistemu javnih uslužbencev, bi ta moral sloneti na procesih
in mehanizmih odprtega in tekmovalnega rekrutacijskega postopka, ki izboljšuje način
izbora kandidatov. Sistem bi moral omogočati, da se vsi uradniki za svoje delovno
mesto ustrezno izobražujejo, mora skrbeti za dobro nastavitev komunikacijskih kanalov,
za ocenjevanje uslužbencev ter izražanje mnenj o njihovem delu, nagrajevanje
uslužbencev, ki svoje delo opravljajo uspešno (Burns 2007). Kaj od tega izpolnjuje
kitajski sistem bom predstavila v nadaljevanju.
Na Kitajskem rekrutacijski postopek ni slab, še posebej, če govorimo o rekrutaciji na
centralni ravni. Na tej ravni so uspešni pri izboru najboljših in najpametnejših
kandidatov. Zato je kvaliteta izbora kandidatov in dela javne uprave na lokalni ravni
neprimerljivo slabša (Burns 2007). To dokazuje rekrutacijski postopek na centralni ravni,
ki je veliko bolj profesionalen kot če gledamo rekrutacijo na lokalni ravni.
Navajam primer iz leta 2004, ko je Ministrstvo za kadrovske zadeve naredilo interni
razpis za 4 prosta delovna mesta in sicer iskali so vodji biroja in njuna namestnika.
64
Prijavilo se je 100 kandidatov, od teh je bilo 60 po vseh zahtevanih kriterijih ustreznih.
Izbrani kandidati so morali uspešno opraviti uradniški izpit, vključno z izpitom iz
angleškega jezika. Na podlagi uspešnosti opravljenih izpitov so izbrali 31 kandidatov, ki
so se uvrstili v nadaljnji postopek rekrutacije. Poslali so jih v okrožje znotraj pekinške
občine, kjer jih je lokalni vodja seznanil s podrobnostmi razvoja okrožja in
problematikami s katerimi se soočajo. Kasneje je sledil izpit, ki je bil v obliki pisne
analize videnja razvoja omenjenega okrožja. Testirali so njihove analitične sposobnosti
in veščino pisanja. V tem postopku so dobili 12 kandidatov, ki so bili povabljeni na
intervju z ministrom za kadrovske zadeve in nekaj podpredsednikov. Kandidati so dobili
dokument, ki je bil povezan s tekočo problematiko. Imeli so 30 minut za razmislek in
pripravo odgovora. 8 kandidatov je uspelo dobro predstaviti rešitev težave in na podlagi
njihove splošne uspešnosti na vseh ravneh in evalvacije njihovega potenciala, so
minister in podpredsedniki izbrali 4 ustrezne kandidate (Personal communication with
participant Beijing, march 2004, v Burns 2007).
Izven območja centralnega upravnega aparata, je kvaliteta rekrutacije neprimerljiva.
Bolj razviti predeli države so finančno zmožni podpirati kvalitetne uradnike, v manj
razvitih delih predstavljajo uradniška mesta zadnji resor, kjer sta kvaliteta ter
sposobnost uradnikov precej nižja.
Nanašajoč na pravila o postopku rekrutacije javnih uslužbencev, ki so jih postavili na
Ministrstvu za kadrovske zadeve leta 2007, mora ministrstvo v procesu rekrutacije
izpolnjevati sledeče:
- javni razpis,
- pregled ustreznosti kandidatov iz predloženih dokumentov,
- ustrezni kandidati se udeležijo uradniškega izpita, katerega morajo uspešno
opraviti,
- še enkrat preveriti ustreznost kandidatov in le ti morajo opraviti zdravniški
pregled,
objava rezultatov, odobritev in registracija sprejetih kandidatov (Brodsgaard in Chen
2009a).
65
O ustreznosti kandidatov se odločajo najprej na podlagi starostne skupine in izobrazbe.
Prijavljeni naj bi bili stari med 18 in 23 let, z vsaj univerzitetno izobrazbo ali več. Izpit
običajno zajema pisni del in po tem sledi intervju. Uspešni kandidati dobijo službo z
eno letno poskusno dobo (prav tam).
Rekrutacijski postopek je odvisen od zahtevnosti pozicije delovnega mesta. Na
Kitajskem so se izjemno trudili doseči transparentnost rekrutacijskega sistema, kar
zgornji primer tudi dokazuje, da v tej smeri delujejo, pa čeprav mogoče le na določenih
ravneh in prav v ta namen so leta 2008 ustanovili Državni urad javnih uslužbencev92, ki
deluje pod okriljem tudi na novo nastalega Ministrstva človeških virov in družbene
varnosti (prav tam).
Poglejmo si kakšna je struktura, oziroma kako so razvrščene funkcije in delitve javnih
uslužbencev po rangih. Skozi čas se je sistem rangov spreminjal. V dinastiji Tang 唐
(618 – 907) je obstajal sistem devetih razredov93, sistem kadrov je poznal 25 rangov, od
leta 1993 do 2011 so poznali sistem 15 rangov. Danes ima sistem 27 rangov.
V skladu z začasnim zakonom poznamo tudi širšo delitev javnih uslužbencev. Vendar
gledano v celoti, vsi spadajo v isto kategorijo94. Delitev pomeni le izražanje kategorij po
funkcijah. Ena izmed zakonsko določenih delitev je na vodilne in nevodilne funkcije.
Tisti, ki so na vodilnih funkcijah, predstavljajo politične javne uslužbence, ostali so
karierni javni uslužbenci. Politični javni uslužbenci 95 so izvoljeni ali imenovani,
mandat traja 5 let. Njihovo delovanje določa obstoječi temeljni zakon Državnega sveta.
VLK ter njegova Stalna komisija odločata o izbiri uslužbencev v Državni svet96. Za
nižje državne upravne organe skrbi Ljudski kongres z njihovimi Stalnimi komiteji97
92 Guojia gongwuyuan 国家公务员. 93 Vsak razred je znotraj vseboval še eno delitev in sicer na višje in nižje uradnike, kar pomeni, da so imeli 18 rangov. 94 Kitajski uslužbenski sistem ne pozna delitve med funkcionarji in kariernimi uradniki. Sistem vključuje administrativni vrh kot so predsednik, podpredsednik, premierja ter njegove nadomestnike, državne svetovalce in vse ministre (Beh 2007, 19). 95 Za lažjo predstavo so to pri nas funkcionarji, vendar jih naš sistem ne predvideva v sistemu javnih uslužbencev. 96 Premiera, podpremier, člani Državnega sveta, generalni sekretar, ministri ter posebni nadzorniki. 97 Postavljajo guvernerje, podguvernerje provinc, predsednika in podpredsednika avtonomne regije, župane ter podžupane, prefekta ter podprefekta avtonomnih prefektur, glavnega vodjo ter zastopnike vodje občine, to velja tudi za okraje.
66
(Zhongqing 2004, 90-91).
Sledijo karierni uslužbenci, ki izvršujejo rutinske javno upravne naloge. Na posamezna
delovna mesta so postavljeni na podlagi opravljenih izpitov. Ti izpiti so dostopni za
vsakega državljana, gre za organizirano tekmovanje, kjer se bodoči uradniki bojujejo za
delovno mesto v javni upravi. Po opravljenih izpitih so redno zaposleni v državni upravi
(prav tam, 92-93).
Zgoraj navedena ločnica med političnimi in kariernimi uslužbenci je precej jasna. Ni pa
jasne razlike med upravnimi delavci ter poklicno strokovnostjo. Nekateri trdijo, da je
jasna samo na papirju in ne v praksi. Menijo, da ima Evropa to bolj jasno razmejeno,
tako v teoriji kot v praksi.
Današnji sistem javnih uslužbencev je moderniziran in zakonsko opredeljen. V skladu z
Začasno uredbo javnih uslužbencev ter sedanjim zakonom obstaja pravilo, da morajo
biti uslužbenci kategorizirani in postavljeni na tista delovna mesta za katere izpolnjujejo
pogoje (China Daily 2004; Mongabay 1987). Država pa določa kategorizacijo
posameznih delovnih področij. Znotraj nazivov posameznih funkcij obstaja 27 rangov.
Slika 6.3: Javni uslužbenci po rangih.
Vir: Brodsgarrd in Chen (2009b).
Razred Funkcija Rang
1. Državni voditelji 1-3
2. Namestniki državnih voditeljev 4-6
3. Ministri (na ravni province) 7-8
4. Namestniki ministrov (na ravni province) 9-10
5. Vodje birojev 11-12
6. Namestniki vodij birojev 13-14
7. Vodje oddelkov 15-16
8. Namestniki vodij oddelkov 17-18
9. Vodje enot 19-20
10. Namestniki vodij enot 21-22
11. Člani enot 23-24
12. Administrativni delavci 25-27
67
Za razliko od prejšnjega sistema, kjer so poznali 15 rangov, so sedaj postavili range, ki
se med seboj ne prepletajo. V prejšnjem sistemu, razredi niso bili jasno definirani. Niso
ustrezno razmejevali tehničnih, profesionalnih ali najvišjih administrativnih in politično
odločilnih delovnih mest. Kvečjemu so izražali, že prej omenjeno delitev, med
vodstvenimi in nevodstvenimi položaji (People's Republic of China 2006).
Slika 6.4: Prikaz javnih uslužbencev po rangih.
Rang
1 Premier oziroma predsednik vlade Ljudske Republike Kitajske
2-3 Podpredsednik vlade Ljudske Republike Kitajske ter člani Državnega sveta
3-4 Uslužbenci, ki imajo vodilno vlogo na ministrstvih ali namestniki le teh (zhèng bù jí 正部级); tisti, ki imajo vodilno vlogo na ravni provinc oz. njihovi namestniki (shěng jí 省级)
4 - 5 Pomočniki vodilnih na ministrstvih ali njihovi namestniki (fù bù jí 副部级) ter pomočniki vodij na ravni provinc ali njihovi nadomestniki (fù shěng jí副省级)
5 - 7 Vodilni v provincijskih oddelkih ali njihovi namestniki (zhèngsī jí 正司级); ali vodilni na ravni prefektur oz. njihovi nadomestniki (dì jí 地级) ter svetovalci (nadzorniki) (xúnshì yuán 巡视员)
6 - 8 Pomočniki (podporno osebje) provincijskih oddelkov oz. nadomestniki (xúnshì yuán 副司级); pomočniki vodilnih na ravni prefektur oz. namestniki (fù dì jí 副地级); pomočniki svetovalcev (8 nadzornikov) (zhùlǐ xúnshì yuán助理巡视员)
7-10 Tisti, ki opravljajo vodilne vloge na ravni oddelkov oziroma njihovi namestniki (zhèng chù jí 正处级), vodilni okrajev oz. njihovi namestniki (xiàn jí 县级); svetovalci (diàoyán yuán 调研员)
8 - 11 Pomočniki vodij oddelkov oz. njihovi namestniki (fù chù jí 副处级 ), pomočniki vodij okrajev oz. namestniki (fù xiàn jí 副县级), pomočniki svetovalcev (zhùlǐ diàoyán yuán 助理调研员)
9 - 12 Vodilne funkcije enot oz. njihovi namestniki (zhèng kē jí 正科级), vodilne funkcije mestne občine oz. nadomestniki (xiāng jí 乡级)
9 - 13 Pomočniki vodstvenih funkcij enot ter namestniki (fùkē jí 副科级 ), pomočniki vodij mestnih občin ter njihovi namestniki (fù xiāng jí 副乡级)
9 - 14 Člani administrativnih enot (kē yuán 科员)
10 - 15 Uradniki (bànshìyuán 办事员)
Vir: China government (2008).
68
Poleg tega, da so določeni razredi, je pomembno tudi, da so državni izpiti dostopni za
vsakega državljana, ki izpolnjuje osnovne zahteve, glede na zakon o javnih uslužbencih.
Tej tematiki namenijo mediji veliko prostora, s tem na nek način tudi promovirajo
delovno mesto v državni administraciji (China Daily 2003). Sistem, ki sloni na
transparentnosti, poštenosti, tekmovalnosti in zaslugah je pripomogel k reformam na
področju postavljanja kvalitetnega kadra v sistemu javnih uslužbencev. S tem ljudje
vidijo odprt sistem, ki ponuja možnosti sodelovanja oziroma komuniciranje z državnim
vrhom. Čeprav velja pravilo, da je državni izpit dostopen skoraj vsem, še vedno o tem
obstajajo dvomi. Kritiki menijo, da se delajo razlike v spolu, starosti, verski pripadnosti,
rasi ter mentalni sposobnosti (Xuequan 2007).
Dober uslužbenski sistem omogoča vsakemu posamezniku možnost napredovanja.
Napredovanje pa omogočijo dobre ocene, ki jih uslužbenec pridobi skozi leto. Ocena
uradnika je odvisna od lastnih zaslug in moralne integritete, katera sta zelo pomembna
dejavnika. Zasluženo dobra ocena je povezana poleg možnosti napredovanja tudi z
nagradami in bonusi. Bonus ali dodatek k plači dobijo le tisti, ki so se na podlagi
letnega poročila nadstandardno izkazali. Bonus je lahko v znesku največ 15-18% od
uradnikove mesečne plače (Interview, Ministry of Personnel, 19 march 2004 v Burns,
2007). Dobre ocene v letnih poročilih lahko omogočijo tudi povišico plače. V revnejših
predelih, kjer uradniki predstavljajo 70% ali več vseh odhodkov za javni sektor, je
izplačevanje bonusov ali dvig plač resnična težava (World Bank 2002 v Burns 2007).
Ni delovne sile na tem svetu, ki je nagrade ali pa sistem nagrajevanja, ne bi motiviral.
Uradniki na Kitajskem pričakujejo, da so za delo nagrajeni oziroma, da imajo pravico
do boljše plače. Poglejmo si, kako izgleda kitajski uslužbenski plačni sistem.
Po sprejetem prvem zakonu o javnih uslužbencih so bili vse večji pritiski glede
plačnega sistema, kar v skladu s tem, da so javni uslužbenci solidno plačani, prispeva k
večji profesionalizaciji. Leta 2006 je Državni svet sprejel reformni dokument, ki
prispeva k izboljšanju plačnega sistema javnih uslužbencev (Brodsgaard in Chen
69
2009a).
Na Kitajskem imajo enotni plačni sistem, uradniška plača je bila do leta 2006
sestavljena iz 4 komponent (Brodsgaard in Chen 2009a). Poleg osnovne plače so bile še
tri komponente in sicer plača glede na naziv, na razred ter plačilo vezano na delovno
dobo. Del plače, ki je bil vezan na naziv, je bil razvejan še nadalje na 14 razdelkov, ki so
najpogosteje vezani na dolžino opravljanja dela v tem nazivu. Plačilo glede na
pripadajoč razred je bilo ločeno od dela plače iz naziva. Kombinacija omenjenih dveh je
predstavljala največji del uradniške plače. Osnovna plača je bila za vse državne
uslužbence enaka, to je veljalo za vse razrede; od najnižjih uradnikov do predsednika.
Del plače, ki se je nanašal na delovno dobo je predstavljal najmanjši del zneska
vrednosti plače (Burns 2007). Glede na reformni paket leta 2006, je sedanji plačni
sistem javnih uslužbencev sestavljen le iz dveh delov: plača glede na naziv in plačilo
glede na razred. Osnovno plačo in plačo vezano na delovno dobo, so opustili, ker sta
bila ta dva sestavna dela plače enaka za vse javne uslužbence. Novi plačni sistem sedaj
vsebuje 12 razredov, znotraj tega je še nadalje 27 rangov, ki so določeni glede na naravo
dela, stopnjo odgovornosti, glede na ustrezne kvalifikacije in na delovno dobo
(Brodsgaard in Chen 2009a).
Ker so plače v bogatejših predelih dvakrat večje od revnejših (National bureau Statistics,
2003 v Burns 2007) je država poskrbela, da imajo upravičeni uradniki pravico do
denarnih nadomestil za kritje osnovnih življenjskih stroškov. Osnovne plače so relativno
nizke, vendar niso bile vedno tako nizke, v primerjavi z državnimi povprečnimi plačami.
Za primer, v petdesetih letih so uradniki prejemali 23-krat višjo plačo od tedanjih
povprečnih plač v mestu. Skozi čas je razlika med višjimi in nižjimi uradniki narasla,
višji uradniki so pridobili nekatere druge bonitete in ugodnosti, ki vedno ostanejo
neopazne (službena vozila, službena potovanja in podobno). Trudijo se te neenakosti
nekoliko bolj uravnovesiti. Posledica relativno nizke uradniške plače se kaže v korupciji.
Večina uradnikov dejansko prejema veliko višjo plačo kot je le ta prikazana. Ob tem se
pojavljajo tudi primeri, pa čeprav je nezakonito, da se družinski člani okoriščajo s
70
položajem, ki ga ima sorodnik (Li v Burns 2007).
Po letu 2006, ko so se začele reforme na področju plačnega sistema, so ravno zaradi
navedenih razlogov v javnem sektorju povečali plače in sicer si lahko pogledamo primer
plače predsednika države (ali funkcija premiera). Leta 2001 je plača slednje funkcije
znašala 2.890 RMB (brez ostalih dodatkov in bonitet), leta 2006 se je plača zvišala za
skoraj trikrat toliko in sicer je znašala 7.820 RMB (brez ostalih dodatkov in bonitet).
Plača na novo zaposlenega uradnika znaša 630 RMB, kar je skoraj ena desetina
predsedniške plače. Če pogledamo, v letu 2001, je plača uradnika začetnika znašala le
eno šestino predsedniške plače. Nadalje, so še vedno vidne razlike v vodstvenih in
nevodstvenih funkcijah. Pravnomočni vodja biroja ima plačo v višini 1.410 RMB na
mesec; inšpektor, ki je v istem rangu lahko zasluži le 1.290 RMB na mesec. Slednji
nima vodstvene in kadrovske odgovornosti. Potrebno je še omeniti, da so nove reforme
prispevale tudi k večji enakopravnosti v programu z bonitetami. Skoraj vsi javni
uslužbenci so deležni določenih finančnih dodatkov (od 2.000 do 5.000 RMB na mesec).
Denarna nadomestila so povezana z lokalnim proračunom, prihodki od davkov, ravnmi
cen in geografskimi okoliščinami98(Brodsgaard in Chen 2009a).
Ne glede na to, da so uradniške plače relativno nizke, v revnejših ali nerazvitih predelih,
predstavlja upravni aparat kar precejšnje proračunsko breme. In sicer proračunski
izdatek za lokalno birokracijo se giblje nekje od 70 do 80% od skupnega izdatka. To
breme se je povečalo zaradi povišanja plač vseh javnih uslužbencev, tako da Ministrstvo
za finance očitno ni sposobno kriti vse te nastale stroške. Zato so revnejše lokalne vlade
reagirale na način, da so začele obračunavati dodatne pristojbine ter dajatve za lokalno
prebivalstvo, kar je že dolgoletna težava v ruralnih predelih Kitajske in s tem ogroža
stabilnost mnogih lokalnih skupnosti (Burns 2007).
Vsak uslužbenec, ki dela v državni upravi in je izbran po pravilnem postopku za
opravljanje kakršnekoli funkcije, ima svojo »kartoteko«. Ena izmed nalog kadrovskega 98 V metropolah kot so Shanghai in Peking ter obalni provinci kot sta Guandong in Jiangsu, dobivajo veliko več dodatkov zaradi visokega življenjskega standarda. Uradniki, ki delajo v Tibetu in Xinjiangu, dobivajo dodatke zaradi težkih naravnih okoliščin in geografske oddaljenosti.
71
upravljanja je vodenje evidence ter podatkov o vseh zaposlenih v javnem sektorju.
Podatki, ki so navedeni v kartotekah, so tajni in tudi dovoljeni v pogled samo tistim, ki
so na katerikoli način upravičeni, ponavadi so to nadrejeni. Osebni podatki kandidatov
obstajajo v dveh verzijah, ena je original (zhengben 正本), ki vsebuje vse relevantne
podatke, druga verzija pa je delna kopija originala (fuben 副本). Cilj zapisovanja
tovrstnih dokumentov je lažje izvajanje kontrole nad zaposlenimi. Torej se lahko,
preden nekoga rekrutirajo, seznanijo z njegovimi osebnimi podatki (lojalnost politični
partiji, osebnost, stališča v času študija in tako naprej) (Hong 1990).
Omenjala sem že partijsko vpletenost v rekrutacijski postopek in na splošno v celotno
delovanje upravnega aparata. Nikjer v regulacijah nisem zasledila, da uradnik, ne glede
na kateri poziciji opravlja delo, mora biti nujno član KKP. Zelo zanimivo je, da je
partijskih članov manj kot 6% glede na celotno populacijo. V upravnem aparatu je delež
80% partijskih članov (Burns 2007), od tega imajo 95% vodilnih položajev, od lokalne
ravni vse do vrha (Brodsgaard in Chen 2009b). Torej se zopet vračam na odstopanje
teorije od prakse. V praksi partija zahteva, da na določena vodilna delovna mesta
namestijo oziroma pridejo člani partije. Člani partije naj bi prevzeli delovna mesta
politično občutljivih oddelkov kot so pisarna Državnega sveta, Komisije in Ministrstva
za izobraževanje, Znanost in tehnologija (Burns 2007). Partija nadzoruje vsa politična
imenovanja javnih uslužbencev, nadzoruje tudi ključno administrativno osebje ter
karierne javne uslužbence skozi ustaljena pravila. Vsi javni uslužbenci so že kot
kandidati zaslišani glede na zahteve vloge prošnje (pomembni sta moralni in politični
vidik), preden pristopijo k izpitu. Tovrstni primeri partijske vpletenosti ustvarjajo
pomanjkanje institucionalne stabilnosti in kontinuitete (Koutsai 1997).
Partija se ni pripravljena odreči kontroli nad vodstvenimi položaji. Poleg zakonov, ki
veljajo, partija še vedno vpliva ali pa v največji meri odloča o imenovanju uradnikov,
odpustu in podobno, kar pomeni, da včasih deluje izven zakona (Brodsgaard in Chen
2009b).
72
7 PRVI ZAKON JAVNIH USLUŽBENCEV (中华人民共和
国公务员法) - 1.1.2006 99
Slika 7.1: Zakon o javnih uslužbencih
Vir: Zhongguo gaige (2005).
LRK je leta 1993 sprejela »Začasno uredbo za javne uslužbence«. Uredba je vsebovala
18 poglavij in urejala področja kot so dolžnosti in pravice javnih uslužbencev,
klasifikacijo razredov, nagrade, disciplinska načela, sistem napredovanja, imenovanje in
razrešitev, izobraževanje, rotacijo uradnikov ter ostala področja. Uredba je bila
izhodiščni dokument za nastanek prvega Zakona o javnih uslužbencih. Po revidiranju
začasne uredbe je zakon uredil dopolnitve k pomanjkljivostim uredbe. Na splošno pa
velja, da zakon bolj podrobno opredeljuje pravice in dolžnosti javnih uslužbencev
(Brodsgaard in Chen 2009a).
Zakon so uradno potrdili na 15. kongresu Stalnega komiteja 10. Vseljudskega kongresa
Ljudske Republike Kitajske (25.aprila 2005). Takrat je bil dogovorjen datum o uradnem
pričetku delovanja Zakona o javnih uslužbencih. Zakon vsebuje 18 poglavij, ki so
razdeljena na člene.
99 Omenjam javnega uslužbenca v moškem spolu, kar ne pomeni, da sistem javnih uslužbencev ne vključuje uslužbenk. Glede na to, da je bila včasih vladavina moških in ker se je na ta način lažje izražati, sem se opredelila za uporabo enotnega pojma javni uslužbenec, ki vključuje tako uslužbence kot uslužbenke.
73
I. Poglavje (1. – 10. člen)
... govori o splošnih predpisih, ki jih mora uslužbenec pri opravljanju dela upoštevati.
Opredeljena je definicija javnega uslužbenca:
»Javni uslužbenci so zaposleni, ki izvajajo uradne naloge v skladu z zakonom in so
člani upravnih kadrov države. Njihovi prejemki in socialne ugodnosti so plačani s strani
države.« (中华人民共和国公务员法, 2005, 第一章, 第二条).
II. Poglavje (11.-13. člen)
.... ureja dolžnosti, ki jih mora izpolniti javni uslužbenec v skladu z zakonom ter govori
o pravicah uslužbencev100. Govori o osnovnih pogojih101, ki jih mora posameznik
izpolnjevati, če se želi kvalificirati kot kandidat za bodočega javnega uslužbenca.
III. Poglavje (14. – 20. člen)
... govori o kategorizaciji delovnih mest ter rangih. Zakon predvideva vnaprej
sistematsko kategorizirana delovna mesta. Država je tista, ki vnaprej določi, kako bo
urejen kadrovski sistem za posamezno delovno mesto. Uslužbenci, ki so v skupini vodij,
morajo biti postavljeni v administrativnem aparatu v skladu z ustavo in obstoječimi
zakoni. Uslužbenec mora ustrezati ravni funkcije delovnega mesta ter institucije.
Obravnava tudi tiste, ki niso na vodilnih položajih, njihovo postavitev na posamezna
delovna mesta razvršča država v skladu samo s tem zakonom. Delovna mesta in range
usklajuje in določa Državni svet. Pridobljen rang in funkcija določata tudi plačni razred
v prednastavljenem plačnem sistemu.
Kitajska je postavila enoten plačni sistem. Vendar se ta lahko razlikuje od province do
province, ker prihaja do razlik v razvitosti posameznih provinc102.V skladu s tem tudi
prejemajo plače glede na razred, v katerem opravljajo delo (Embassy of People’s
100 Vsak javni uslužbenec mora imeti pravico do izobraževanja; lahko sam odstopi od delovnega mesta; ima pravico prejemati plačo in uživati vse ugodnosti, ki jih delovno mesto ponuja in podobno. 101Polnoletnost, mora biti kitajski državljan, moralen človek, imeti mora določeno znanje, da lahko pristopi k uradniškim izpitom za nadaljnje izobraževanje. Zelo pomemben člen je, da si mora prizadevati, da bo delo opravljal učinkovito. 102 Podatki iz leta 2003. Gre za primerjavo mesečnih plač od province do province. Primer Peking, kjer povprečen uslužbenec zasluži med 4.000 in 5.000 RMB na mesec. Uslužbenci v Shanghaiju zaslužijo 3.5 krat več kot uslužbenci v provinci Shaanxi. Recimo uslužbenci v Guizhou, Qinhaiju ter mnogi manjši predeli dobijo uslužbenci nekaj stotakov RMB (Invest Beijing 2007).
74
Republic of China in United States Of America 2006).
IV. Poglavje (21. – 32. člen)
.... gre za način rekrutacije kandidatov ter sistem zaposlovanja. Po zakonu ima vsak
uslužbenec pravico103 zaprositi za delovno mesto v državnem aparatu. Najprej je
potrebno opraviti »sprejemni« izpit104. Za to je potrebno izpolniti poseben obrazec.
Najprej se opravi pisni izpit, če je ta na zadovoljivi ravni, sledi še razgovor, kjer
preverjajo fizične in psihične sposobnosti kandidata.105
Vse javne uslužbence imenuje (renming 任命) višji organ (shangji 上级). Velja pravilo,
da so kandidati skrbno izbrani z uporabo demokratičnih glasovanj106, preko posvetovanj
oz. zbiranja različnih mnenj in kolektivnih diskusij na partijskih sestankih. Potrebno je
ugotoviti, kakšna delovna mesta so prosta in kakšen kader bi ustrezal. Če kateri od
rekrutov ustreza opisu je zadnje dejanje samo še odobritev višjega organa za sklenitev
delovnega razmerja (Hong 1990).
V. Poglavje (33. – 37. člen)
.... ocenjevanje kakovosti dela zaposlenih v javnem sektorju. Ocenjuje se kvaliteta
opravljenega dela, politična integriteta, rezultati dela in poštenost. Torej gre za
ocenjevanje prispevka uslužbenca k delovanju organa, v katerem opravlja svoje delo.
Zakon določa dve vrsti ocenjevanja, in sicer gre za letno in rutinsko ocenjevanje.
Ocenjevanje uslužbencev na nevodilnih funkcijah običajno poteka vsako leto.
Uslužbenec sam napiše poročilo o opravljenem delu v minulem letu in ga oceni. Vsako
delovno mesto ima v naprej določene zahteve in cilje, ki jih mora javni uslužbenec
doseči. V pregledu ocenjuje stanje doseženega. Nadrejeni zaprosi za mnenje ter ocenitev
uslužbenca, končno oceno lahko določi oseba, ki je na vrhu sektorja oz. komite, ki je
103 Glej zakon II. poglavje, katere osnovne pogoje mora posameznik izpolnjevati. 104 Obstaja tudi način rekrutacije specializiranih kadrov oziroma strokovnjakov. Ti so v naprej določeni in so vabljeni v državno administracijo preko vabila. Sami se nato odločijo glede opravljanja službe. To so pogodbeni delavci in ne ostajajo dlje časa na delovnih mestih. 105 Zahtevnost sposobnosti kandidata je odvisna od namenjenega delovnega mesta. (Povzeto po: 中华人民共和国公
务员法, 2005, 第四一章,). 106 Kot zanimivost, novi zakon predvideva, da lahko javni uslužbenec predlaga svojega kandidata od ponujenih. Lahko predlaga tudi osebo, ki je že v sistemu in si želi napredovanja.
75
pristojen za ocenjevanje javnih uslužbencev.
Ocenjevanje je določeno z ocenami odlično, primeren, zadovoljiv ter nezadosten. O
oceni mora biti uslužbenec pisno obveščen, z obrazložitvijo.107
VI. Poglavje (38. – 42. člen)
.... imenovanje v naziv in razrešitev. Najprej je potrebno upoštevati predvideno število
uslužbencev na posamezno enoto. Poglavje določa primere o premestitvi kandidatov.
Uslužbenec lahko pomaga neki drugi enoti, vendar le za določen čas in v določene
namene. Izbor kandidatov poteka na dva načina. Vodilne funkcije imenujejo kandidata
preko volilnega sistema. Po izvolitvi je imenovan v naziv po predvidenih postopkih. Za
preostale uslužbence velja ustaljen postopek.
VII. Poglavje (43. – 47.člen)
... določa postopek napredovanja in degradiranja. Za imenovanje v naziv se od
kandidata zahteva izpolnjevanje vseh osnovnih zakonskih zahtev. Poleg tega je
zahtevana ustrezna usposobljenost (izobrazba), učinkovitost ter delovne izkušnje.
Napredovanje je postopno108.
Napredovanje iz nevodilne v vodilno funkcijo zahteva posebne postopke, in sicer
zasedanje nadrejenih, kjer zbirajo priporočila ter ocene uslužbenca. V tej fazi uredijo
celotno dokumentacijo za imenovanje v višji naziv. Če se odločijo, da si uslužbenec
zasluži napredovanje, je potrebno upoštevati ustaljene postopke, ki so predvideni v ta
namen.109 V primeru, da je delovno mesto pod šefom oddelka oz. biroja prosto, lahko
izberejo osebo preko internega natečaja. Če gre za prosto delovno mesto na nevodilni
fukciji, se mora v tem primeru razpisati javni natečaj in izbrati kandidate iz množice
ljudi.
107 Osnovni namen ocenjevanja dela je, da pripomore k večji motiviranosti opravljanja dela. S tem je omogočeno napredovanje v višji naziv in v boljši plačni razred. Lahko je deležen nagrad, dodatnih usposabljanj ali pa lahko pride tudi do razrešitve naziva. Odvisno od dosežene ocene. 108 Če se na podlagi letne ocene izkaže, da je uslužbenec opravil svoje delo v prejšnjem letu nad pričakovanji, ga lahko postavijo na en nivo več kot je določeno v pravilih. 109 Potrebno upoštevati načelo mutatis mutandis (pri primerjavi, enačenju je potrebno upoštevati različnost okoliščin) (Inštitut za slovenski jezik Frana Ramovša in avtorji 2000).
76
Degradiranje nastopi, ko je uslužbenec za opravljanje svojega dela dobil nezadostne
ocene, kar pomeni, da ga lahko vrnejo po lestvici eno mesto nižje, v skladu s
predvidenimi postopki degradacije.
VIII. Poglavje (48. – 52. člen)
... sistem nagrajevanja sloni na doseženih zaslugah pri opravljanju svojega dela.110
Nagrada je predvidena za okrepitev morale. Lahko je nagrajen tudi kolektiv, če je pri
delu dobro opravil skupne naloge. Zakon določa nekaj splošnih členov, v katerih
primerih so lahko uslužbenci nagrajeni.111 Če posameznik izpolnjuje pogoje vsaj enega
izmed zastavljenih, ima pravico do nagrade. Nagrade so lahko v obliki uradne pohvale.
Sledijo uradne pohvale za posebne zasluge, ki so opredeljene v treh stopnjah ter
podelitev častnega naziva, ki velja za najvišjo nagrado. V poštev lahko pride tudi
denarna nagrada, vendar le ta ne sme presegati določene denarne vsote. Odvzem
pridobljene nagrade sledi, če je uslužbenec dobil nagrado na nezaslužen način, ali če jo
je pridobil na nezakonit način ter iz drugih okoliščin, ki niso v skladu s pravili in
zakoni.
IX. Poglavje (53. – 59. člen)
... kazni so predvidene za vse okoliščine, ki niso v skladu s predpisi. Javni uslužbenec
ne sme širiti informacij s področja delovnega mesta. V splošnem ne sme kršiti pravil, ki
so zanj določena, ne sme zavračati naloženih dolžnosti, če ne dela v skladu z načelom
ekonomičnosti ter ne sme biti vpleten v korupcijo.
Javni uslužbenec ima pravico vložiti pritožbo v primeru nestrinjanja z odločitvijo
nadrejenega, ali če nadrejeni deluje v nasprotju z določenimi postopki. Tovrstno dejanje
lahko prijavi višjim pristojnim organom. Če ni razrešen primer v njegovo korist, se
lahko pritoži na višje organe. Zaradi tožbe ne sme čutiti nikakršnih posledic na svojem
110 Obstajajo praktični primeri nagrajevanja javnih uslužbencev. Zaradi poslanstva delovanja v prid ljudstva, so ljudje tisti, ki lahko pohvalijo izjemno delo uslužbencev, pohvalam sledi tudi primerna nagrada (Xinhua 2004). 111 Kot na primer: 1. biti predan svojemu delu, ga z veseljem opravljati ter dosegati posebne dosežke; 2. upoštevati zakone in pravila, opravljati delo pošteno, biti zgled drugim; 3. uvesti mehanizem učinkovitosti in ekonomičnosti, da svoje delo izboljšuje; 4. prispevati z svojim delom k zaslužkom varovanja družbene stabilnosti. (Glej 中华人民共和
国公务员法).
77
delovnem mestu. Če se zoper obtožene osebe dokaže dejanje, ki ni bilo v skladu s
pravili, se temu primerno odredi disciplinski izrek, ki je zakonsko predpisan za
posamezno kazensko dejanje. Enako lahko nadrejeni naroči preiskavo zoper
podrejenega, če meni da ni delal v skladu s pravili.
Disciplinski izreki predvidevajo opozorilo, zapis disciplinske kršitve, zapis resne
disciplinske kršitve, degradacijo, odpust oziroma razrešitev iz delovnega mesta ter
odpust s področja javne uprave. Za vsak disciplinski ukrep morajo biti dokazi jasno
predstavljeni oziroma vsaka disciplinska kršitev mora biti dokazana. Dokler je
uslužbenec v disciplinskem postopku, ga ne smejo premestiti, odpustiti ali povišati v
višji plačni razred. Tudi napredovati ne more, vse dokler mu ni dokazana kršitev.
X. Poglavje (60. – 62. člen)
.... izobraževanje in usposabljanje javnih uslužbencev. Oddelek, v katerem uslužbenec
sklene delovno razmerje, mora v skladu z zakonom poskrbeti za izobraževanja oz.
usposabljanja v ustreznih izobraževalnih institucijah. To pomeni, da uslužbencu, ki je
nastopil na novo delovno mesto, pripada izobraževanje. V primeru napredovanja na
vodstveno funkcijo, mora biti deležen izobraževanja, predno nastopi na funkcijo
oziroma v roku enega leta, od prevzema delovnega mesta. Za vse tiste, ki opravljajo
posebne funkcije, obstajajo specialni programi izobraževanja. Uslužbenci, ki opravljajo
profesionalna in tehnična dela, morajo imeti izobraževanje na zahtevanih področjih in
za to morajo biti ustrezno nagrajeni.
XI. Poglavje ( 60. – 72. člen)
... zakon določa izmenjavanje javnih uslužbencev. Lahko se izmenjavajo znotraj
kontingenta javnih uslužbencev, lahko pa iz uradniškega mesta prestopi na uradniške
dolžnosti znotraj državnih podjetij, javnih ter nevladnih institucij. Izmenjavanje lahko
poteka zaradi potrebe po pomoči na nekem delovnem področju ali zaradi nabora novih
izkušenj. Uslužbenec je lahko premeščen na drugo delovno mesto v primeru ukinitve
svojega delovnega mesta. Zaposleni, ki opravljajo delo po formalni dolžnosti iz
78
državnih korporacij, javnih institucij, ljudskih in nevladnih organizacij, so lahko
premeščeni v vladne oddelke, kjer bi opravljali vodilno oziroma nevodilno funkcijo.
Tudi če uslužbenec pomaga opravljati delo na višjem rangu, mora za to delovno mesto
izpolnjevati pogoje, ki jih zahteva to delovno mesto. Medtem, ko uslužbenec pridobi
izkušnje na drugem delovnem mestu, je z izkušnjami lahko trajno premeščen na to
delovno mesto. Poleg tega mora izpolnjevati preostale osnovne pogoje. Za izmenjavo
lahko zaprosi uslužbenec sam. Ko pride na drugo delovno mesto, ne sme delati v svojo
korist, ali se okoriščati z novim pridobljenim položajem. Pri tem je potrebno paziti, da
ne pride na delovno mesto, kjer ima sorodnike.
XII. Poglavje ( 73. – 79. člen)
.... plače, blagostanje in zavarovanje. Plačilni razredi so določeni s stopnjo in rangom
uslužbenca112. Vsak razred že vsebuje različne faktorje kot so dolžnosti in odgovornosti
na delovnem mestu, delovna učinkovitost, dosežki pri opravljanju dela, stopnja
izobrazbe, delovna doba, in sicer vedno poskuša ohraniti racionalno razliko med
obstoječimi pozicijami in rangi. Plača javnega uslužbenca je sestavljena iz osnovne
plače, odbitkov, nadomestila in bonitete. Plačni sistem je vezan na gospodarsko
stanje.113 Država omogoča sistem zavarovanja zaposlenih za primer upokojitve ali
bolezni, zdaj po novem tudi porodniški dopust. Če je uslužbenec utrpel bolezen zaradi
opravljanja dela za javno dobro oziroma je pri tem izgubil življenje, je država dolžna
kriti stroške za odpravo bolezni oziroma mora plačati odškodnino družini, ki je utrpela
izgubo.
XIII. Poglavje ( 80. – 86.člen)
... ureja področje odpovedi in odpusta. Če javni uslužbenec želi prekiniti delovno
razmerje, mora posredovati zahtevo oddelku, ki je odgovoren za odpovedi. V zahtevi
mora podati jasno pisno obrazložitev. Odgovorni organ ima 30 dni časa za obravnavo
112 Od 1.-5. ranga so višji uslužbenci. Ti tudi uživajo določene privilegije kot so recimo višja plača, boljši delovni pogoji, med drugim boljši službeni avtomobili, potovanje z avionom v prvem razredu in še mnoge druge ugodnosti
(Mongabay 1987). 113 Ob gospodarski rasti, se javnim uslužbencem poviša plača. V ta namen zakon predvideva sistem, ki bi nadziral rast plač oziroma da je v nekem soskladju s privatnim sektorjem, ker se na ta način ohranjajo zaposleni v državni administraciji.
79
zahteve. Če mu odobrijo, se javni uslužbenec v roku 90 dni od odobritve odpovedi,
umakne iz delovnega mesta. V določenih primerih uslužbenci ne morejo sami odločiti o
prekinitvi delovnega razmerja. Obstajajo določena pravila, ki to ne dopuščajo114. Do
odstopa iz vodilne funkcije javnega uslužbenca pride v primeru, če uslužbenec ni
opravljal svojega dela v skladu z naloženimi pravicami in dolžnostmi oziroma je
povzročil škodo svojemu oddelku. Če ne odstopi sam, mu pristojni nadrejeni lahko
odstop ukaže.
Javni uslužbenec je lahko deležen odpovedi s strani delodajalca v primeru, če se ni
njegovo delo v roku dveh let izkazalo za učinkovito; če ni primeren za postavljeno
delovno mesto in če zavrne drugo ponujeno delovno mesto; če ne upošteva pravila in ne
izpolnjuje vseh obveznosti; če je določeno število dni odsoten, brez predhodnega
oziroma naknadnega sporočila o odsotnosti.
Vsak uslužbenec mora biti pisno obveščen o razlogu odpusta.
XIV. Poglavje (87. – 89. člen)
... pravila glede postopka upokojite. Vsak uslužbenec, ki doseže določeno delovno dobo
oziroma starostno skupino, ali celo izgubi sposobnost za opravljanje dela, bi moral biti
upokojen. Obstajajo možnosti predčasne upokojitve, vendar mora za to izpolnjevati
pogoje, katere določi država.
XV. Poglavje (90. – 94. člen)
... postavlja pravila na področju obtožb in postopkov povezanih s tem. Če je bil
uslužbenec obdolžen za kršitev nekega dejanja, mora o tem odločati pristojni organ.
Odločba mora biti predložena obtoženemu v pisni obliki. Če se uslužbenec ne strinja z
odločitvijo, se lahko na odločitev pritoži. V primeru, da ponovno prejme odločitev s
katero se ne strinja, ima še možnost pritožbe na višjih instancah.
114 V primeru, da je zadolžen za opravilo specifičnega uradniškega dela, ki je vezano izključno na uslužbenca; lahko je seznanjen s tajnimi podatki; če ne izpolnjuje delovne dobe na tem področju kot to predpisuje država; če je v postopku preiskave in podobno.
80
V primeru, da javni uslužbenec zasledi primere kršitev, ali začuti v svojem delovnem
okrožju izvajanje nepravilnih postopkov, mora to prijaviti pristojnim organom. Ti
morajo brez oklevanja sprožiti postopek preiskave okoliščin.
XVI. poglavje ( 95. – 100.člen)
... govori o pogojih zaposlovanja po posameznih delovnih mestih v javni upravi. Vsak
del državne administracije potrebuje določeno število javnih uslužbencev. Enako mora
upoštevati omejitev delovnih mest. Za prosto delovno mesto mora oddelek objaviti
razpis in izbirati med kandidati, ki so opravili rekrutacijski postopek. Ko je kandidat
izbran, podpišejo pogodbo o sklenitvi delovnega razmerja. Pogodba mora opredeliti
pravice in obveznosti ene in druge strani. V pogodbi mora biti napisan naziv, funkcija,
plača in podobno. Če gre za javne uslužbence, ki opravljajo vodstveno funkcijo, imajo ti
pogodbe za mandat, ki traja do 5 let.
Zakon v tem delu tudi bolj točno specificira pravico do uporabe sistema imenovanja
(pinren zhi 聘任制), kar začasna uredba ni predvidevala. Pravico do imenovanja
uradnika je mogoča le za specifična delovna mesta, kjer je zahtevana visoka
usposobljenost oziroma če gre za kandidata, ki je strokovnjak. Postopek imenovanja
mora odobriti administrativno telo na centralni ravni. Za delovna mesta, kjer v delovni
opis spadajo tudi državne skrivnosti, takrat ni dovoljeno uporabiti omenjenega sistema.
Specifična delovna mesta so urejena preko pogodbe, ki je lahko sklenjena od 1 do 5
let, s poskusno dobo šestih mesecev. To namreč omogoča fleksibilnost in hitrejšo
zamenjavo kadra v primeru neustreznosti (Brodsgaard in Chen 2009b).
XVII. Poglavje ( 101. – 104.člen)
... zakonska odgovornost. Na splošno govori o vseh postopkih, v primeru kršitve
zakonskih členov, ki jih stori nadrejena oseba oziroma oddelek, kjer uslužbenec dela.
Določa postopke v primeru odpovedi na delovnem mestu ali upokojitve. Opredeljuje
posledice v primeru odpovedi za uslužbence na vodilnih mestih, ta namčer ne sme biti v
stiku s področjem najmanj 3 leta. Za navadne uslužbence, velja prepoved 2 leti. V
81
primeru kršitve, je predvidena denarna kazen.
Če oddelek stori krivico uslužbencu ter pri tem oskruni njegovo ime, ima uslužbenec
pravico prejeti od oddelka opravičilo ter rehabilitacijo za storjeno dejanje. Oddelek se
mora potruditi uslužbencu vrniti dobro ime.
Če javni uslužbenec ali oddelek storijo dejanje, ki ni v skladu z osnovnim načelom, to je
opravljanje svojega dela v imenu ljudstva, sledi postopek preiskave. Preiskava poteka v
skladu s predvidenimi postopki za kriminalna dejanja. Če gre za manjši prekršek, se
izreče disciplinski postopek.
XVIII. Poglavje ( 105. – 107. člen)
... omenja nekaj dodatnih zakonskih predpisov. Pojasnjuje poimenovanje oseb, ki
delujejo na vodilnih funkcijah. Mišljene so osebe, ki so na čelu oddelkov ali na čelu
pomembnih institucij. Niso mišljeni tisti, ki so vodje znotraj oddelka ali posameznega
delovnega okrožja.
Za vse tiste, ki so člani državne uprave, veljajo zakonski predpisi, ki jih predvideva
zakon za javne uslužbence. Ta zakon ne velja samo za tiste, ki delajo kot namestniki in
opravljajo skrajno nepomembne funkcije v državni upravi.
Zadnji člen pojasnjuje, od katerega dne velja zakon za javne uslužbence in kdo vse ga je
potrdil.
82
7.1 MNENJA O DELOVANJU PRVEGA ZAKONA JAVNIH
USLUŽBENCEV
Ocena novega sistema, po mnenju ministra za kadrovske zadeve, opredeljuje
pristojnosti, stopnje in range, rekrutacijski postopek, ocenjevanje, plačni sistem,
izobraževanje, kazni in še ostale zadeve, ki so povezane s področjem javnih
uslužbencev (China Daily 2004). Pomembno je, da zakon omejuje možnost zaposlitve v
državni upravi. Predvideva opravljanje izpita, ki je sicer dostopen vsem, vendar je
propustnost manjša. Na trgu uradniške delovne sile je huda konkurenca. Poleg tega novi
zakon omogoča stabilen plačni sistem, ki se spreminja sorazmerno z gospodarsko rastjo
(Embassy of the People's Republic of China in Australia 2005).
Ustvarjen je nov pomen delovanja javnega uslužbenca, uvedena je mobilnost.
Omogočeno je napredovanje v skladu z njihovo učinkovitostjo na delovnem mestu.
Lahko so kreativni in s tem so bolj prizadevni pri svojem delu, ker jim to omogoča izziv
napredovati po lestvici navzgor (Xueying 2005).
Zaradi političnega prizadevanja ustvariti stabilen sistem, so spregledali nekaj elementov
pri upravljanju s kadri. Poglejmo najprej zaposlitvene pogodbe. Ko uslužbenec opravi
poskusno dobo, po tej dobi postane pogodba veljavna za nedoločen čas. Posledica je, da
uslužbencev, ki svoje delo opravljajo povprečno ali z nezadovoljivo oceno, ne morejo z
lahkoto odpustiti prav zaradi narave pogodbe. Zaradi tega prihaja do slabih ocen (na
celoti 0,1% vseh javnih uslužbencev je ocenjenih z oceno »nezadovoljivo«). Po pravilih
lahko uradnik dobi oceno nezadostno celo dvakrat, da ga lahko na podlagi tega odustijo
(Burns 2007).
S transparentnostjo uslužbenskega sistema, je prebivalstvu omogočena večja pravica pri
ocenjevanju delovanja javnih uslužbencev. Ne smemo pozabiti na glavni cilj vsakega
uslužbenca, delovanje v prid ljudstva. Vendar ljudje so opazili, da je stari sistem kadrov
v določenih provincah še vedno prisoten. Nekateri ne upoštevajo dejstva, da bi moral
83
biti javni uslužbenec, zgled družbi. Ljudje dnevno pošiljajo ogromno komentarjev, in
sicer v obliki pritožb glede obnašanja uslužbencev115. Cilj novega zakona je ustvariti
dobro izobražene in etično moralne javne uslužbence, ki bi bili zgled sodržavljanom
(Beijing Time 2002). Nekateri pa še vedno živijo v zmoti in svoje delo opravljajo v
starem slogu (Beijing Time 2003a).
Rekrutacija in zaposlovanje uradnikov na lokalni ravni je tudi z zakonom, slabo
opredeljena. Fokus je na rekrutaciji v samem vrhu aparata, ne pa tudi na nižji ravni. Že
neprecizna opredeljenost rekrutacije ustvarja razkorak med državno politiko in prakso.
Na uradniška mesta premeščajo vojake, ki so svojo kariero v nazivu vojaka, odslužili.
Pekinško okrožje Haidian je leta 2001 in 2002, moralo sprejeti nekaj demobiliziranih
vojakov. Nekatere okrožne oblasti se niso strinjale, vendar je lokalna vlada postavila
kvoto demobiliziranih vojakov, ki bi morali biti prestrukturirani na uradniška mesta.
Slaba stran tovrstnega nameščanja je, da vojakom niti ni potrebno opraviti uradniškega
izpita, gre samo za premestitev, ob tem pa ni pomembno ali je oseba kvalificirana za
postavljeno delovno mesto ali ne. Poleg vojakov na lokalni ravni, še posebej na ravni
okrožja, nameščajo kadre na uradniška mesta iz lokalnih gospodarskih podjetij in tu
zopet govorimo o zaposlovanju brez opravljenih obveznosti rekrutacijskega postopka,
ki jih določa zakon (Interview, Ministry of Personnel, 19 March v Burns 2007).
Slaba točka zakona in kitajskih reformatorjev je politična nevtralnost, saj je zakon sploh
ne omenja. Na zahodu je politična nevtralnost v ospredju. Kitajci niso nikoli postavili
jasnih ločnic med partijskimi voditelji ter državnimi uradniki. V praksi partijski voditelji
spadajo pod administrativne uradnike. Da lahko postaneš uspešen uradnik, ni nujno, je
pa skorajda priporočljivo, da postaneš najprej partijski član.
Veliko usposobljenih ljudi vendarle nadzoruje izvajanje zakona. V tem pogledu lahko
upamo na izboljšave in večji red v delovanju sistema javnih uslužbencev.
115 Nekateri uslužbenci so vzvišeni, obnašanje na delovnem mestu je neprimerno, kot recimo glasno pogovarjanje preko telefona, lahko so neprimerno oblečeni na delovnem mestu in podobno (People's Daily 2006).
84
8 IZOBRAŽEVANJE JAVNIH USLUŽBENCEV
Izobraževalni sistem javnih uslužbencev se je skozi čas spreminjal. Namen
izobraževanja je bil ustvariti profesionalen in izobražen upravni sistem. Izobraževanje
poteka na planski način. Kandidat za javnega uslužbenca mora najprej uspešno opraviti
izpit, nato dobi pogoje za nadaljevanje šolanja v specializiranem programu.
Na Kitajskem je javno upravni izobraževalni sistem razdeljen na dva glavna dela. Eno je
formalno šolanje v visokošolskih in univerzitetnih institucijah, kjer diplomanti po
končanem študiju sami iščejo delo v državni upravi. Predno postanejo javni uslužbenci
morajo uspešno opraviti uradniški izpit. Druga vrsta šolanja je izobraževanje za
obstoječe delovno mesto, kar lahko imenujemo poklicno izobraževanje. Poteka nekako
takole, partija in vladna telesa poskrbijo za to, da uradnika pošljejo na izobraževanje.
Partijske šole in šole za administracijo poskrbijo za izvedbo (Dockstock 2011).
Vsak oddelek znotraj državne uprave je dolžan priskrbeti svojim uslužbencem
izobraževalni program. To pomeni nadgrajevanje oziroma izpopolnjevanje znanja116.
Obstaja nekaj načinov izobraževanj in sicer za točno določeno delovno mesto,
profesionalno izobraževanje ter izobraževanje za nadgradnjo že obstoječega znanja
(Xiaolai 2002).
Celotna država je pokrita z institucijami, ki so namenjene izobraževanju javnih
uslužbencev. Obstajajo partijske in državne upravne šole, ki med seboj tekmujejo.
Veliko se govori tudi o tem, da imajo več možnosti pri zaposlitvi diplomanti kot pa člani
državne šole. Poleg teh šol obstajajo tudi izobraževalne agencije117, ki nudijo tečaje.
116 Velja pravilo, da mora imeti uslužbenec vsakih 5 let, vsaj tri mesečni tečaj izobraževanja. 117 Javne ali zasebne agencije.
85
8.1 Državna upravna šola118
S svojim delovanjem je začela leta 1988, uradno so jo priznali leta 1994. Je pod
direktnim nadzorom državnega sveta. Šola je namenjena izobraževanju srednjih in višje
rangiranih javnih uslužbencev. Med drugim izvaja izobraževalni program za politične
analitike. Znotraj svojega delovanja vsebuje skupine, ki imajo posvetovalno funkcijo za
državno politiko (Xiaolai 2002) .
Državna upravna šola je vse od svoje neformalne ustanovitve spremljala razvoj na
področju reform sistema javnih uslužbencev. Na podlagi tega je v sodelovanju z drugimi
zahodnimi šolami119 izpostavljala najbolj kritična področja, za katere je veljalo, da v
praksi ne delujejo kot je bilo prvotno zamišljeno (Profiles of National Public
Administrations 2001).
V začetku so bile tri vrste teh šol. Prva je bila razvoj nove neodvisne šole120, vendar se
ni obnesla, zato je danes malo tovrstnih šol. Druga vrsta so kombinirane upravne in
partijske šole. Teh šol je največ121. Tretja vrsta je nastala s kombinacijo upravne šole z
drugimi obstoječimi izobraževalnimi institucijami kot so na primer institucije
ekonomskega upravljanja. Tovrstna oblika izobraževanja ne izobražuje samo javnih
uslužbencev temveč tudi druge vrste poslovodnega osebja (Dockstock 2011).
Državna upravna šola je organizirana na vseh ravneh, obstaja tako na provincijski kot
tudi na lokalni ravni. Predstavlja tudi sistem, ki v največji meri sloni na horizontalnem
izobraževanju 122 . Obstaja tudi vertikalno, 123 vendar je v večini dopolnjeno s
horizontalnim izobraževanjem (prav tam).
118 Guojia xingzheng xueyuan 国家行政学院. 119 Maxwell School of citizenship and public affairs (New York). Leta 1997 so poslali kitajske javne uslužbence v ZDA, kjer so skupaj izvajali implementacijo izvedenih reform. 120 Državna administrativna šola in Gansu upravna šola. 121 Na primer Tianjin administrativna šola, Yun nan administrativna šola. 122 Izobraževanje, ki je organizirano s strani Centralnega komiteja, je ločeno od partijskih komitejev, na različnih ravneh. 123 Izobraževanje organizirano s strani ministrstev, komisij in profesionalnih državnih birojev in lokalne vlade.
86
Državna upravna šola sodeluje z Veliko Britanijo, skupaj sta sestavili program, ki se
imenuje CEPA124. To je projekt v katerem sodelujejo javne in privatne agencije125, ki
pripravljajo izobraževalni program. Kitajski javni uslužbenci so med drugim spoznavali
zahodni uslužbenski princip delovanja sistema. Nekateri so se celo udeležili posameznih
tečajev. Glavni cilj programa je, v sodelovanju z zahodom, ustvariti izobraževanje
uslužbencev na bolj znanstveni in profesionalni ravni (Study visit report 2007).
Državna upravna šola skrbi za stalni stik z ostalimi vplivi. Je tudi soorganizator
seminarjev z drugimi evropskimi državami. S tem poskuša ostati v stiku z inovacijami
in pri postavitvi pravih smernic v sistemu javnih uslužbencev (Xinhua 2004).
8.2 Partijske upravne šole (Primer: Shanghai) 126
Prva partijska šola je bila ustanovljena leta 1949 v Shanghaiju127. Na začetku je bila
majhna, proti koncu leta 1980 so zgradili ogromen objekt, ki je omogočil tudi sprejem
večjega števila študento
Partijska šola ponuja več udobja kot državna. Šola ima bazen, kjer se študentje
sproščajo, prav tako imajo dobro založene knjižnice z raznovrstno literaturo 128 .
Omogočen je internetni dostop in na razpolago imajo veliko število računalnikov. Kar
precejšni del v članku je posvečen opisu učilnic, ki so narejene v modernem stilu. Že po
tem se lahko sklepa, da je postati član partijske šole, nekaj kar prinaša ugled in
pomembnost v družbi. Obstajajo podatki, da je od leta 1980 do leta 2000, Shanghaijsko
partijsko upravno šolo uspešno zaključilo preko 50.000 študentov.
124 Project Chinese National School Of Administration. 125 Sem spadajo National School of government, Government office (Liverpool), Birmingham City Council, Solihull College in podobno. 126 Povzeto po Tran 2003. 127 Takrat je bila ustanovljena šola, vendar je bilo njeno delovanje prekinjeno. Od 1958 do leta 1965 je partijska šola utrpela veliko škodo. 128 Kot zanimivost, v članku je omenjeno, da obstaja več knjižnic, vsaka od njih vsebuje različno literaturo. Dostop do teh knjižnic je omejen v odvisnosti od vrste stopnje izobaževanja. Večjo izobrazbo imaš, večjo možnost dostopa do bolj pomembne literature in dokumentacije imaš.
87
Šola je bila sicer ustanovljena predvsem za šolanje partijskih uslužbencev (ganbu luxun
干部鲁迅), vendar imajo programe, ki jih izvajajo ne samo za partijske, temveč tudi za
nepartijske člane.
Partijska šola je imela na začetku svojega delovanja študente, ki so bili šolani po
današnjem merilu za nižji rang uslužbencev. Po letu 1980 je delovala na principu
ustvarjanja mlajše elite uslužbencev, ki je bila sposobna prevzeti vodilne funkcije.
Zbrali so najboljše študente na posameznem področju in jim ponudili dodatne semestre
in jih izobrazili za opravljanje dela v višjem rangu. Konec osemdesetih so v partijski
šoli sprejeli 4 načela129, ki so bila vezana na sistem uradništva. Ta načela so postala cilj
sestavljanja sodobnega zakona za javne uslužbence.
Partijska šola je orodje KKP, ker na ta način lažje izvaja nadzor nad javnimi uslužbenci.
Velja za vitalni organ partijskega aparata in se je razvijala v koraku z njo. Partijska šola
je veliko več kot samo ogledalo komunističnega režima. Centralni komite je vztrajal na
standardizaciji izobraževanja javnih uslužbencev za posamezen naziv. S tem bi dosegli
princip širjenja znanja in informacij kot si ga želi partija.
Pred kulturno revolucijo je potekalo izobraževanje v kombinaciji s praktičnim130 ter
teoretičnim131 delom. Po letu 1990 se je način izobraževanja nekoliko spremenil, in
sicer so izstopale Deng Xiaopingove ideje: usmerjenost k bolj znanstvenem in
profesionalnem sistemu izobraževanja, čeprav še vedno pod okriljem KKP. Predmetnik
ne sloni samo na javni upravi, temveč vsebuje predmete iz področja prava, upravljanja
človeških virov, ekonomije, monetarne politike in mednarodnih odnosov. Predavanja so
bolj konkretna, vezana na bolj stvarne razmere iz prakse. Profesorji predstavijo
konkretne primere, katere skupaj rešujejo in nato uslužbenci iščejo možne rešitve
posameznih primerov. V tehnikah učenja so se profesorji modernizirali. Za njih so
organizirali posebno izobraževanje, ki je zajemalo program, kako ustvariti nov videz
129 Biti bolj revolucionarni, bolj mladi, bolj kultivirani, postati bolj specializirani. 130 Izobraževanje je zahtevno, ker deluje po principu konkretno vprašanje, konkretni odgovor. Zahteva precejšnje znanje na praktičnem področju administracije. 131 Proučevanje delovanja KKP ter njenih ciljev, znanje o socializmu ter branje političnih tekstov.
88
upravnega delovanja.
Vsak, ki sodeluje v izobraževanju, se resnično trudi po svojih najboljših močeh doseči
vrhunske ocene in se čim bolj izkazati pri izdelavi seminarskih nalog. V modernem
sistemu izobraževanja partijska šola deli svoje študente v tri starostne skupine. Vsaka
skupina ima svoj izobraževalni program. V prvi skupini so vsi tisti, ki so stari med 24 in
34 let. To so tako imenovani mlajši uradniki. Trening traja 8 mesecev (3 mesece
treninga v sklopu vojske, 3 mesece se posveča obdelovanju zemlje, 2 meseca se posveča
študiju).
Naslednja skupina zajema starostno skupino med 34 in 44 let. To so mladi uradniki,
katerih izobraževanje poteka 3 mesece. Zadnji teden opravijo obisk ministrstev po
posameznih provincah in s tem opravijo praktični del izobraževanja. Zadnja je skupina,
ki zajema starostno skupino 44 let in več. Ta skupina je že ena izmed izkušenih, kar
pomeni, da za njih organizirajo samo obiskovanje seminarjev in s tem nadgradijo že
obstoječe znanje.
Omenila sem razne agencije in organizacije, katerih glavna naloga je izvajanje tečajev
za javne uslužbence. Izobražujejo navadne uradnike oziroma tiste, ki v delovno
razmerje nastopijo kot karierni uslužbenci.
Klasifikacija uslužbencev za vodje z mandatom ter karierne uslužbence je edina
klasifikacija, ki jo sistem pozna. Na podlagi tega so ločili tudi sistem izobraževanja.
Razlika ni pomenila, da se je katera vrsta uslužbencev manj profesionalno izobraževala.
To je samo pomenilo, da je uslužbenec dobival informacije, ki so bile za njegovo
funkcijo primerne (Tran 2003).
Ugotavljam, da je sistem izobraževanja strogo centraliziran in specializiran. Vsak je za
svoje delovno mesto izšolan, sistem nadgrajevanja znanja uradnikom omogoča osebni
napredek in napredek po stopnjah navzgor. Vendar ne smemo pozabiti, da mora biti v
ospredju učinkovitost opravljanja dela.
89
8.3 MPA Program (Master of Public Administraton)
MPA program je namenjen izključno za izobraževanje kvalificirane delovne sile na
področju javne uprave, javnih zadev in političnih raziskovanj. Najprej se je pojavil v
Evropi in se razširil na področje Amerike ter kasneje na Kitajsko.
Na Kitajskem MPA program izvaja 24 univerz. Izobraževalni program traja običajno tri
leta132 in ustvarja kvalificirane kadre ter omogoča njihovo delo bolj učinkovito. Javni
uslužbenci dosegajo profesionalno raven svojega dela (Beijing Time 2002).
Kandidati, ki se lahko vključijo v ta program, morajo imeti opravljeno diplomo z
zadovoljivo oceno. Poslati morajo tudi svoj življenjepis in imeti že nekaj delovnih
izkušenj. Na Kitajskem se program izvaja samo za Kitajce, ker predavanja potekajo
izključno v kitajskem jeziku. Velikost skupine je od 10 do največ 25 kandidatov. Za
boljši način izobraževanja se tvorijo manjše skupine in izobraževanje poteka po fazah
(Department of government and public administration 2006).
Od leta 2002 na Kitajskem izvajajo program, ki je v sodelovanju z Združenimi narodi.
Pripravili so mednarodni državni izpit, preko katerega poteka rekrutacija uslužbencev za
delo v mednarodnih organizacijah. Ministrstvo za kadrovske zadeve pripravlja odprte
mednarodne državne izpite. Izpiti zajemajo 5 področij, in sicer ekonomijo, finance,
statistiko, pretok informacij in novinarstvo. Običajno jih izvajajo v Pekingu in
Shanghaiju (Ying 2002). Kitajska pošilja svoje uradnike na izobraževanje v tujino. Od
leta 1999 do 2002 se je več kot 400 pekinških uslužbencev iz srednjega ranga
izobraževalo v tujini. Iz province Guandong je od leta 1999 do 2003 odpotovalo 300
uradnikov na izobraževanje v Ameriko. Splošno pravilo je, da vsaka provinca pošilja
uradnike na izobraževanje v razvite države. Ta način izobraževanja je dal uslužbencem
drugačen pogled na državno upravo ter jim odprl nov način razmišljanja. S tem lažje
132 Predmeti so sledeči: javna uprava, politične vede, kvantitativne analitične metode, analiza politik, ekonomski predmeti in podobno.
90
zaznavajo pomanjkljivosti in tudi lažje razmišljajo o izboljšavah (Lixi 2007).
Po moji oceni se je izobraževanje javnih uslužbencev izboljšalo. Postali so del
svetovnega izobraževalnega sistema javnih uslužbencev. Še en dokaz, da niso zaprta
država in da so pripravljeni na nove ideje, le te morajo biti vendarle v sožitju s
tradicionalnim sistemom.
9 STATISTIČNA PREDSTAVITEV JAVNIH
USLUŽBENCEV
Tako kot nekoč tudi danes velja priporočljivo delati v državni upravi in imeti status
javnega uslužbenca. To pomeni uživati določene privilegije in imeti ugoden življenjski
standard. Skoraj vsak državljan si želi postati del elitnega sistema (Mongabay 1987 ).
Točnega podatka o številu javnih uslužbencev ni tako enostavno izslediti. V kitajskih
statistikah je moč najti podatke o številu zaposlenih v »državnih in partijskih agencijah
ter družbenih organizacijah v obdobjih od leta 1978 do 2002. Število zaposlenih je
danes vodeno pod drugo kategorijo in sicer »zaposleni v sektorju javnega upravljanja in
družbenih organizacijah 133 «. Kategorija zajema zaposlene v komunistični partiji,
državnih agencijah, ljudskih političnih posvetovalnih konferencah, demokratičnih
partijah, nevladnih in verskih organizacijah. Zanimivo je, da so leta 1978 prešteli 3,2
milijona javnih uslužbencev, do leta 2007 se je ta številka povečala za 233% in dosegla
10,1 milijona javnih uslužbencev (Brodsgaard in Chen 2009a).
133 Gonggong guanli he shehui zuzhi 公共管理和社会组织.
91
Slika 9.1: Naraščanje števila javnih uslužbencev
Vir: Brodsgaard in Chen (2009a).
Definicija javnega uslužbenca izključuje vse fizične delavce, ki jih je zaposlila vlada ter
vse zaposlene v institucijah, ki opravljajo javne storitve (šole, univerze, bolnišnice,
raziskovalne institucije, radio in televizijske postaje, kulturne organizacije in podobno).
Tovrstne institucije imajo svoj kadrovski sistem. Financirajo se s pomočjo različnih
mehanizmov, bodisi preko države, bodisi preko podjetij (Burns 2007).
92
Poglejmo si še bolj podrobno delež strukture javnih uslužbencev po ravneh.
Slika 9.2: Število javnih uslužbencev po državnih ravneh
Vir: Burns (2007).
Največ javnih uslužbencev dela na lokalni ravni in sicer v 2.800 okrožjih. Na podlagi
podatkov iz leta 1998, na centralni ravni dela samo 10% javnih uslužbencev. Preostalih
11% dela na provincijski ravni, 41% na okrožni ravni in 17% na mestni ravni.
Slika 9.3: Udeleženci uradniških izpitov
Vir: Lay of the land – China (2011).
Biti zaposlen kot javni uslužbenec je najbolj cenjeno. To so potrdile tudi raziskave. V
letu 2007 se je potegovalo 530.000 kandidatov na državnih izpitih za 12.700 prostih
delovnih mest v državni upravi. Leta 2008 je bilo v mesecu decembru prijavljenih za
93
državne izpite okoli 800.000 kandidatov (Xuequan 2007). Vstop v državno upravo, še
posebej na centralno raven, je največja želja populacije, kjer je tudi izjemna
tekmovalnost. Od leta 1994 do 2004 se je razmerje prijavljenih kandidatov povečalo iz
10% na 18% (Burns 2007).
Slika 9.4: Razmerje med številom prosilcev in številom prostih delovnih mest
Vir: Burns (2007).
Statistična knjiga v obdobju 1994-1996 prikazuje sledeče stanje javnih uslužbencev.
Velja pravilo, da naj bi bila v sistemu enakovredno zastopana oba spola. Glede na
uveljavitev začasne uredbe, ki je to že predvidevala, kaže slika statističnih podatkov od
leta 1994 do 1996, da je moška populacija iz leta v leto zapolnjevala več delovnih mest
v državni administraciji. Pred začasno uredbo leta 1988/1989 je bilo v sistemu javnih
uslužbencev 83,7% predstavnikov moškega spola. Začasna uredba je relativno popravila
stanje števila uslužbencev glede na spol, vendar je po letu 1996 število moških
uslužbencev še naraščalo (State Statistical Bureau 1996).
94
Slika 9.5: Število javnih uslužbencev po spolu
Vir: State Statistical Bureau (1996).
Nereprezentativnost sistema se torej kaže v strukturi po spolu. Statistični podatki so
pokazali zelo nizek odstotek žensk na vodilnih funkcijah134. To pomeni, da se vladavina
moških v precejšnji meri nadaljuje (State Statistical Bureau 1996). Burns navaja, da je
žensk na splošno 20% (Interview, Ministry of Personnel, 19 march 2009, v Burns 2009),
dela jih manj kot 10% na vodilnih položajih na provincijski ali lokalni ravni
(Organisation Department 1999 v Burns 2007).
Upravni aparat bi moral biti reprezentativen ne samo po spolu temveč tudi glede na
manjšine. Etnične manjšine predstavljajo 6% celotne populacije, od tega jih zaseda
delovna mesta v birokratskem aparatu okoli 8% (Burns 2007).
Deng Xiaoping je želel sistem, ki bi slonel na mlajših kadrih. Kot kažejo statistični
podatki, so v obdobju 1994 – 1996 le dosegli večji odstotek mlajših
uslužbencev135(State Statistical Bureau 1996). Od leta 1982, ko je KKP uradno sprejela
pokojninski sistem (moški se upokojijo pri 60 letih, ženske pri 55), je s tem na vodilnih
položajih lahko izbrala veliko mlajših uradnikov. Od leta 1981 do 1989 je povprečna
starost uradnikov na višjem rangu padla iz 63,6 na 56,9 let. Če pogledamo bolj
134 Leta 1996 je bilo 7,3% žensk na funkcijah ministrov/guvernerjev oziroma njihovih namestnikov; na mestih šefov biroja ali delegatov je bilo 7,5% žensk ter na mestih šefov oddelkov je bilo 11,3% žensk. 135 Leta 1994 je bilo 66,6% mlajših od 30 let, leta 1995 68,7%, leta 1996 68,5%. Ta procent naj bi približno veljal vse do danes.
95
podrobno, leta 1980 je bilo na provincijski ravni več kot 80% uradnikov, ki so bili stari
60 let in več. Do leta 1998, se je zmanjšalo število starejših uradnikov na 54%. Enako se
je tudi zmanjšalo število uradnikov (60 let in več) na ravni urada in sicer iz 37% na 11%.
Zanimivo pa je, da se je na okrožni ravni ta delež spremenil le za 1% glede na celoto
(Organisation Department 1999 v Burns 2007). Do sredine devetdesetih, je sistem
vseboval več kot polovico javnih uslužbencev, v starostni skupini, pod 40 let (China
organisation, v Burns 1998). Do leta 2001 je bilo 40% mlajših od 35 let in samo 6%
starejših od 55 let (China.Org.cn 2001a).
Eden izmed pomembnih dejavnikov rekrutacije je izobrazba. Ta je še posebej
pomembna za kandidate, ki se prijavljajo na delovna mesta na provincijski in centralni
ravni. Statistična knjiga za obdobje 1994-1996 kaže zelo visok procent izobraženosti. V
tem obdobju naj bi bilo več kot 95% uslužbencev z univerzitetno izobrazbo136. Kasneje
se je ta odstotek pričel zmanjševati (State Statistical Bureau 1996). Do leta 2003 je
imelo približno 70% javnih uslužbencev univerzitetno izobrazbo (Interview, Ministry of
Personnel, 19 march 2004 v Burns 2007). Lahko vzamemo za primer raziskavo v
provinci Gansu, kjer so naredili javni razpis. Lokalna vlada je na internetni strani
objavila razpis za 2857 prostih delovnih mest, eden izmed pomembnejših kriterijev je
bila izobrazba. Namreč, za 74% razpisanih delovnih mest je bila potrebna dokončana
visokošolska izobrazba (ali več), 25% univerzitetna izobrazba ter 1% magisterij ali
doktorat (Brodsgaard in Chen 2009a). To pomeni, da se Kitajci še kako zavedajo, da je
izobrazba nujno potrebna za vstop v sektor javne uprave.
Po besedah ministra Zhanga se je od leta 1993 začelo obdobje masovnih odpovedi
neustreznega kadra v državni administraciji. Do leta 2001 je bilo odpuščenih več kot
11.000 javnih uslužbencev in okoli 12.000 uslužbencev, ki so morali dati odpoved
zaradi nezadovoljivih kriterijev (bodisi izobrazba, bodisi starostna meja) (China.Org.cn
2001b).
Poglejmo še v katerem kraju so javni uslužbenci najbolj zadovoljni. Po javnomnenjskih
raziskavah, ki so jih izvedli v letu 2007, se je izkazalo, da je največ uslužbencev 136 Leta 1994 je imelo univerzitetno izobrazbo končano 97%, leta 1995 99%, leta 1996 pa 99,8% kandidatov.
96
zadovoljnih v Shanghaiju. Zadovoljstvo se je merilo na podlagi kvalitete življenja,
kariere, možnosti stanovanja, zakona in zadovoljstva z mestom. Glede na te elemente, ki
tvorijo zadovoljstvo javnih uslužbencev v Shanghaiju, uporabljajo te kriterije tudi na
vzorcu vseh državljanov (China View 2007).
10 KORUPCIJA V USLUŽBENSKEM SISTEMU
S poglavjem o korupciji želim prikazati, da se na Kitajskem vedno bolj posvečajo borbi
proti korupciji, ker le ta predstavlja težavo še iz zgodovinskega obdobja. Največ težav s
korupcijo imajo na lokalni ravni oziroma v bolj revnih predelih Kitajske. A preden
začnem govoriti o korupciji, si najprej poglejmo definicijo.
Korupcija ne pozna samo ene definicije. Težko jo je opredeliti, ker je specifična, namreč
definicije se spreminjajo glede na področja v katerih je prisotna. Po mojem mnenju bi za
področje diplomske naloge ustrezala sledeča definicija: »katerokoli dejavnost oseb, ki
jim je zaupana odgovornost v javnem ali zasebnem sektorju, s katero kršijo svoje
dolžnosti, ki izhajajo iz statusa javnih uslužbencev, uslužbencev v zasebnem sektorju,
neodvisnih agencij in drugih razmerij te vrste in je usmerjena v pridobivanje
kakršnihkoli nezasluženih koristi zase in za druge«137.
Kitajska je leta 1994, od januarja do novembra, odkrila 95.000 primerov korupcije v
birokratskem aparatu. Korupcija se je pričela iz lokalne ravni širiti na provincijske in še
navzgor, na centralno raven. Posledice korupcije so lahko številne, kot so recimo
povečanje družbene neenakosti, razvrednotenje znanja in strokovnega uslužbenskega
sistema, nemoralnost in podobno (Koutsai 1997).
Korupcija spodkopava disciplino v sistemu javnih uslužbencev (Manion 2004 v Burns
2007). Od leta 1993 do 1998, je bila zelo majhna možnost, da bi bil uslužbenec obtožen
za krivično dejanje. Manj kot polovica korupcijskih primerov, je bila dejansko v
137 Definicija Sveta Evrope, ki se med drugim tudi močno bori za zatrtje korupcije (Komisija za preprečevanje korupcije 2005).
97
postopku preiskave in od tega je le dobrih 6% primerov dobilo epilog (Hu in South
China Morning Post, 24 march 2001 v Burns 2007). Glede na prikazano prakso
korupcije se lahko vidi, da korupcijsko dejanje ni preveč tvegana aktivnost (Burns
2007).
Primeri korupcije, ki se kažejo v praksi, je nameščanje uslužbencev mimo postavljenih
pravil iz naslova zaposlovanja javnih uslužbencev. Velja pravilo rekrutacije javnih
uslužbencev s pomočjo odprtih in poštenih uradniških izpitov. V okrožju Lixin so
lokalni uradniki med letoma 1991 ter 1998 nezakonito rekrutirali 357 javnih
uslužbencev. Pojavljajo se tudi primeri, kadar se uslužbenci na visokih položajih
okoriščajo s svojim statusom, nameščajo svoje sorodnike na mesta javnih uslužbencev
brez predhodnega opravljanja izpita ter brez soglasja pristojnih nadrejenih oseb za
potrditev kandidata. Od leta 1995 do 2001 je bilo preko 700 javnih uslužbencev
kaznovanih za nepotizem, tretjina od teh kaznovancev je bila v višjih krogih lokalnega
uradništva (China.Org.cn 2001b).
Nakup uradniških nazivov je postal resen problem. V poznih devetdesetih, so na primer
uradne osebe prodale delovna mesta v vladnih službah. To počnejo tako izkušeni kot
manj izkušeni uradniki v različnih provincah. Težava s korupcijo na lokalni ravni je
postala tako zaskrbljujoča, da celo grozi obstoju legitimnosti sistema javnih uslužbencev.
Gredo celo tako daleč, da so leta 2002 zaposlili 38% uradnikov, ki so šli mimo vseh
predvidenih rekrutacijskih postopkov (Interview Ministry of Personnel, 19 march 2004
v Burns 2007).
Odzivi na tovrstna dejanja so bili, da so začeli zmanjševati državna telesa v želji, da bi s
tem zadržali manjše število uradnikov, a ti bi bili sposobni in ustrezni za specifično
delovno mesto. Leta 1998, 1999 in 2000 so nekatera državna telesa imela celo prepoved
zaposlovati nove uradnike, da bi zmanjšali korupcijske primere (Burns 2007).
98
Podkupovanje je praksa, ki se dogaja že od obdobja cesarstev. Zmanjševanja podkupnin
so poskušali doseči z boljšim plačnim sistemom138. Verjamejo, da bodo v skladu s tem
javni uslužbenci začeli odklanjati podkupnine, ker bo že osnova zadovoljiva. Vendar
oblasti še vedno verjamejo, da vodje in navadni uradniki ne bodo podlegli čarom
podkupnin, ker jih bodo prej ko slej odkrili in kaznovali (People's daily 2000b).
Sun meni, da je razlog vse večjemu številu primerov korupcije materializem,
nesorazmerni zaslužek med javnim in privatnim sektorjem ter oslabljeno delovanje
kontrolnega sistema. Ocenjuje, da igra veliko vlogo slab plačni sistem (Koutsai 1997).
Izvajajo se različni poskusi odprave korupcije, v katerih imata glavno vlogo predsednik
države Hu Jintao in premier Wen Jiabao. Na nek način pozivata k izbiri legalne poti
opravljanja dela v državnem aparatu. V nasprotnem primeru bodo izvedeni hudi ukrepi
zoper uslužbencev (China Daily 2006b).
Predsednik Hu Jintao pravi, da morajo biti plače dostojne ter stimulativne. Na podlagi
tega bo javni uslužbenec opravljal delo pošteno in marljivo (Embassy of People’s
Republic of China in United States Of America 2006). V zvišanju plače predsednik vidi
možnost ustvarjanja učinkovitega, transparentnega ter poštenega sistema javnih
uslužbencev (China Daily 2006a).
Zagotovitev transparentnega in poštenega sistema javnih uslužbencev poskušajo
povečati tudi z organiziranjem dogodkov, kjer mora uslužbenec priseči, da se ne bo
nikoli vpletal v korupcijska dejanja. Shichuan ocenjuje, da zaprisega pripomore ne samo
k opogumljanju mladih javnih uslužbencev, temveč ustvarja ozračje, ki jih vodi k
poštenosti ter zavračanju korupcijskih dejanj. Shegzhi ocenjuje zaprisego kot neke vrste
izvajanje šova. V praksi prisego ne upoštevajo. Duola pravi, da je zaprisega politične
narave omejena zgolj na politično delovanje in ne bo rešila borbe proti korupciji.
Obstajajo tudi mnenja, da so vodje posameznih upravnih oddelkov tisti, ki so zgled 138 Centralni komite in Ministrstvo za kadrovske zadeve sta ustvarila dokument, kjer so napisana pravila glede plačnega sistema za posamezno stopnjo v določenem razredu. Uslužbenec dobi lahko samo predvidene bonitete, več kot to ne sme prejemati (People's daily 2000b).
99
svojim podrejenim. Torej, če vodje korektno opravljajo svoje delo, to pomeni, da bodo
to počeli tudi podrejeni (Yu 2006).
Država se je domislila še enega sistema, ki omogoča preventivno zaščito. Vsak mesec
od uslužbenčeve plače odtrga 5%. Ta denar je usmerjen na poseben bančni račun. Ko se
javni uslužbenec upokoji, dobi celoten znesek privarčevanega denarja povrnjen. V
primeru kršitve postavljenih pravil za časa službovanja lahko na podlagi tega izgubi
denar v celoti ali samo deloma, odvisno od kršitve. Li Ganwen139 pravi, da je to
varovalka pred rastjo korupcijskih dejanj (Beijing time 2003b).
Xuezhong Li se ukvarja s področjem odkrivanja ter preprečevanja korupcije na
Kitajskem in pravi, da se je proti korupciji potrebno boriti ter se zaščititi pred njo.
Težavo vidi v tem, da skorupirani uslužbenci ustvarjajo okoli sebe mrežo sodelavcev, ki
jih ščitijo v nelegalnem poslovanju. V to mrežo so lahko vpleteni tudi družinski člani. Li
navaja 3 vrste korupcije na Kitajskem 140 , zato so sprejeli konvencijo proti
transnacionalnem organiziranju kriminala, s čimer še ostreje nasprotujejo nezakonitim
dejanjem (Beijing Time 2003b).
Centralni in ministrski uradi so postavili preko 2000 protikorupcijskih zakonov in pravil.
V tem vidijo upanje spoštovanja zastavljenih pravil in s tem tudi upoštevanje ustave
(People's Daily 2003).
Izoblikovan antikorupcijski sistem dovoljuje oblastem sodelovanje s partijo in ne z
nekim neodvisnim telesom, ki bi imel avtoriteto nad partijo. Pomanjkanje neodvisnega
antikorupcijskega telesa pomeni še težjo borbo proti korupciji (Burns 2007).
Ministrstvo za kadrovske zadeve je ustvarilo pogoje za menjavanje krajev delovnega
mesta posameznega javnega uslužbenca. Ta postopek se imenuje sistem rotacije
delovnih mest, ki je vezan predvsem na uradnike. Rotacija preprečuje nastanek skupin,
139 Uradnik iz Centralne komisije disciplinske inšpekcije KKP. 140 1. izkoriščanje položaja, 2. podkupnine, 3. z vlaganjem denarja v naložbe. Vse to postane s časom legalen denar.
100
ki bi med seboj ustvarile osebne odnose in se medsebojno krile v korupcijskih dejanjih
(China Daily 2006). Oblast bi morala ves čas skrbeti za obstoj sistema rotacije in
opravljati revizijo pri uradnikih na vodilnih položajih in v njihovih enotah ter pri
družinskih članih (Burns 2007). Vsak vodja lokalnega partijskega ali vladnega komiteja,
mora biti po desetih letih dela na istem delovnem mestu, premeščen na novo delovno
mesto (Brodsgaard in Chen 2009a).
Korupcija je del delovanja enopartijskega sistema, dovoljuje korupcijo za lojalnost.
Korupcija se odkriva, kadar kdo pade v politično nemilost.
Tema o korupciji je zelo obsežna, lahko bi bila celo samostojna tema diplomske naloge.
Korupcija je težava, ki postaja čedalje večji problem. Mediji dnevno poročajo o
odkritjih korupcije. Verjetno je še veliko neodkritih primerov, vendar država v tej smeri
deluje tako, da gradi regulacijski sistem, ki bi deloval kot zdravilo proti korupciji.
101
11 SKLEP
Diplomsko delo predstavlja razvoj sistema javnih uslužbencev od najbolj osnovnih
oblik uradništva, do kompleksne oblike sedanjega sistema javnih uslužbencev.
Razvoj sistema je potekal dolgo časa, ker je bilo na Kitajskem precej nemirnih obdobij,
kar je včasih za nekaj časa prekinilo kontinuiteto razvoja. Najprej, zaradi menjav oblasti
v cesarskem obdobju, se uradniški sistem ni mogel razviti v enoten sistem, namesto tega
je vsaki novi dinastiji ponudil nadgradnjo ali uvedbo novosti pri delovanju upravnega
aparata. Prekinjanje razvoja sistema uradništva ne vidim kot slabost, ker je vsaka
prekinitev prinesla nov zagon v razvoju. Predstavljam si, da bi razvoj sistema, v
nasprotnem primeru, v nekaterih točkah stagniral. Kasneje, v obdobju kadrovskega
sistema, so bila nesoglasja in preveč različnih idej, vendar zaradi tedanjega voditelja in
premoči vladavine partije se ideje niso z lahkoto uresničile. Šele po letu 1990 je opaziti
resno zavedanje, da država potrebuje kvalitetno osebje za opravljanje državno političnih
aktivnosti. Brez obstoja administrativnega osebja država ne bi mogla delovati.
Kitajski je uspelo ustvariti sistem javnih uslužbencev, ki vsebuje zahodne ideje
uslužbenskih sistemov, z dodatki kitajskih tradicionalnih elementov. Zelo težko je v
kitajski prostor vpeljati tuje ideje, ker je njihova tradicija močno prisotna v miselnosti,
na vseh področjih. V današnjem času so sicer pripravljeni spoznati nekaj drugega, so pa
obstajali časi, ko je Kitajska bila izolirana in delovala samozadostno.
Potrebno je izpostaviti, da je še vedno prezgodaj vrednotiti delovanje novo nastalega
zakona o javnih uslužbencih. Zakon obstaja premalo časa, da bi lahko v celoti ugotovili
slabe točke delovanja. Nekaj opazovalcev je sicer že podalo svoje poglede na slabe
točke delovanja, a menim, da bo le teh v prihodnosti še veliko več. Ideje in delovanje
države se bodo v koraku s časom spreminjale in verjamem, da se bodo nekateri zakoni
oziroma nekatere točke v zakonu spremenile. Glede na podatke, ki sem jih lahko
102
pridobila, menim, da so sistem postavili, vendar opazovalci še vedno vidijo težavo v
združevanju teorije s prakso. Vendarle, na podlagi prebranega in napisanega, lahko
potrdim hipotezi, da je Ljudska Republika Kitajska po letu 1978 pristopila k izgradnji
sistema javnih uslužbencev. Postavili so jasne smernice reform gradnje profesionalnega
ter učinkovitega sistema, ki bo potreboval še kar nekaj časa, za utrditev delovanja in
popolne institucionaliziranosti sistema.
S pridobitvijo prvega Zakona o javnih uslužbencih so javni uslužbenci dobili trdno
oporo pripadnosti v sistemu. Zakon določa jasno klasifikacijo rangov, stopenj ter
delovnih mest. Ob tem je urejen tudi plačni sistem, sistem napredovanja, pokojninski
sistem in podobno. A politična nevtralnost ni nikjer opredeljena. Pomembna je lojalnost
do državnega upravnega aparata. Politično nevtralnost in lojalnost vidim kot dve entiteti,
ki sta med seboj povezani in se dopolnjujeta. Zanimivo je, da kitajski sistem ne
opredeljuje politične nevtralnosti javnih uslužbencev. Če se kandidat želi vključiti v
uradniški sistem, je priporočljivo najprej postati partijski član, da bi lahko s tem morda
hitreje dosegel uspešno kariero in možnost napredovanja po lestvici navzgor. KKP je
postavila zelo jasne težnje ter zahteve po izkazovanju politične lojalnosti. Opazovalci
sistema vidijo največjo težavo v tem, da sistem ne obravnava politične nevtralnosti. Ne
obstaja uradni dokument, ki bi zahteval politično pripadnost, a v praksi je znano, da je
partija močno vpletena in nadzoruje delovanje rekrutacijskega postopka ter še mnoga
druga področja.
Politične sile so vsekakor bile in bodo vsaj še nekaj časa prisotne. Če pogledamo
delovanje cesarskega obdobja, lahko vidimo, da se je tam odvijala politika, ki jo je
začrtal cesar. Po propadu dinastij je vodilno vlogo prevzela KKP, ki jo ima še danes.
Glede na to dejstvo, sem dobila občutek, da kitajski narod potrebuje na oblasti nekoga,
ki bo povezoval miselnost in ideje.
KKP je širila svoj vpliv in še vedno dela na tem. Tako močno je vpeta v vse pore
kitajskega vsakdanjika, da mi deluje kot ena oseba in ne kot partija. To me spominja na
103
vlogo cesarja, ki je sicer združeval svojo moč s pomočniki uradniškega osebja, sedaj
imamo KKP, ki je na nek način samo nadaljevala vlogo močne karizmatične osebe.
Verjamem, da je ob tako množičnem številu Kitajcev, ta način vladavine dokaj primeren.
Zdi se mi, da bi v državi prišlo do kaosa, če bi obstajale še kakšne prevladujoče
politične opcije.
Cesarji so izražali zahtevo po usposobljenih kadrih, kateri bi jim pomagali pri vodenju
velikega ozemlja. Nekateri vladarji so izbrali uradnike po sistemu strokovnega
uslužbenskega sistema. Pred tem sistemom in delno tudi kasneje, je bil v veljavi
patronažni uslužbenski sistem. Ta je dajal prednost tistim, ki so bili na strani cesarja
oziroma tistim, ki so bili rojeni v visokem družbenem rangu. Tovrstnega načina
izbiranja uradnikov se Kitajska še danes ne more znebiti.
Po propadu dinastij je nastal sistem kadrov, ki ga je vodil Mao Zedong. V kadrih, ki
delajo v državni upravi, je sicer videl potrebo, vendar ni priznaval izobraženih ljudi, ki
bi dejansko bili sposobni vodenja tako ogromnega ozemlja. Sicer so bile nekatere
njegove ideje dobro zamišljene, vendar niso obstale, ker je bil sistem preveč zaprt in ni
dopuščal nikakršnih inovacij. Takrat so vsi delali vse. Obstajajo viri o obdobju
vladavine Mao Zedonga, ko je v zaporih zaposlil zdravnike, ki niso bili nikoli šolani za
to ali imeli vsaj izkušenj s tega področja. To je samo en primer od mnogih, ki so se
dogajali v tistem času. Izbiral je kadre na podlagi partijske lojalnosti in s tem posledično
tudi politične pripadnosti. Gre za dejstvo, da partija še danes sodeluje in nadzira izbor
uslužbencev tako na vodilnih kot nevodilnih funkcijah, s čimer lahko potrdim drugo
hipotezo. Izbira oziroma rekrutacija kandidatov sloni tako na strokovnem kot na
patronažnem sistemu. Reforme na tem področju se niso prav veliko spremenile. V
teoriji je velik poudarek na strokovnem uslužbenskem sistemu rekrutacije kandidatov,
vendar praksa še vedno dopušča delovanje patronažnega uslužbenskega sistema. Partija
ima pod nadzorom Ministrstvo za kadrovske zadeve, preko katerega širi svoje lovke in s
pridom kakovostno nadzira, na novo nameščene uradnike na vodilnih položajih. Na
lokalni ravni pa deluje preko partijskih komitejev, kjer je tudi omogočen nadzor.
104
Skepsa o učinkovitem delovanju in prav postavljenem uslužbenskem sistemu bi se
zmanjšala, če bi uslužbenski sistem postal bolj transparenten. Kot dodatek, vsem tistim
informacijam ter podatkom, ki so objavljeni na internetu, bi moralo Ministrstvo za
kadrovske zadeve poskrbeti za objavo informacij glede tekočega števila javnih
uslužbencev, distribucije, strukture uslužbencev po spolu, starosti in izobrazbi. Kot sem
že zgoraj prikazala, v grafih, stanje reprezentativnosti po spolu, starosti in izobrazbi po
mojem mnenju ni tako slabo, vendar so te številke težko dostopne. Mogoče bi na ta
način ustvarili večje zaupanje v javni sektor, ker podatki le kažejo, da vsaj na centralni
ravni izbirajo samo pametne in najboljše kandidate. Za selekcijo na lokalni ravni
nameravajo že čez nekaj let poskrbeti, da se bo rekrutacijski postopek uravnovesil s
centralnim.
Potrebno je še narediti izboljšave na področju korupcije. Partijska vpletenost v nadzor
korupcijskih dejanj onemogoča prikaz pravega stanja ali če drugače rečem, potrebno bi
bilo ustanoviti telo, ki bi delovalo neodvisno od vseh vej oblasti in šele takrat bi lahko
antikorupcijski sistem deloval v pravem smislu besede. Do takrat je potrebno krepiti
nadzor javnih uslužbencev in preprečiti kakršnekoli zlorabe sorodstvenih vezi,
predvsem na lokalni ravni. Potrebno je tudi vzdrževati sistem rotacije. Ta način
omogoča preprečitev prevelikega vpletanja uslužbencev v delovanje celotne enote.
Nadaljevati je potrebno s širjenjem etike znotraj sistema uradništva in jih ozaveščati s
pravili delovanja. Enako bi bilo potrebno izkušene in izobražene kadre pošiljati v
oddelke, ki ne delujejo profesionalno in učinkovito ter s pomočjo le-teh vzpostaviti red
in postaviti nove smernice delovanja.
Izobraževanje javnih uslužbencev, po mojem mnenju, poteka profesionalno. Z
vpletenostjo in vplivi zahodnih idej, verjamem, da bodo uslužbenci tudi sami prispevali
k boljšemu in bolj učinkovitemu delovanju sistema, ki bi zmanjšal korupcijo na
zavidljivo raven.
105
Pri pridobivanju gradiva, predvsem za sodobno podobo uslužbenskega sistema, sem
zasledila dve vrsti literature. Pri virih kitajskega izvora, so napovedi vedno optimistične.
Mediji včasih izkrivljajo realno sliko glede podobe delovanja upravnega aparata.
Namreč, ko prebiraš kitajske časopise, se ustvarja videz, da v državi vse dobro deluje.
Vesela sem, da se mediji trudijo objavljati korupcijske primere in da tudi tovrstna
dejanja obsojajo. Na ta način pošiljajo množici sporočilo, bolje opravljati delo na pošten
način in ne izigravati sistema.
Kot sem že prej omenila, je evalvacija delovanja sodobnega sistema javnih uslužbencev na
Kitajskem, v večji meri pozitivna. Če bo vse tako kot pišejo mediji in če bodo resnično
upoštevali ideje zahoda, lahko ustvarijo učinkovito in kvalitetno upravo. Kitajska ima vse
odprte poti za to. Je še vedno v fazi razvoja, priučiti se mora še veliko stvari, da bi lahko
izdelala kompromisno kombinacijo delovanja uslužbenskega sistema na kitajskih tleh za
potrebe normalnega delovanja sodobne družbe.
106
12 LITERATURA
• Balazs, Etienne. 1979. Chinese civilization and bureaucracy. Yale: Yale
University Press.
• Beh, Loosee. 2007. ICS Working Paper No. 2007-2: Public Administration in
China and Malaysia: Evidence of reforms. Institute of China Studies.
• Beijing Time. 2002. China strives to improve caliber of civil servants, 31. marec.
Dostopno prek: http://english.people.com.cn/200203/31/eng20020331_
93206.shtml (1. junij 2011).
• --- 2003a. Deposit system eyed to curb official corruption, 29. november.
Dostopno prek: http://english.people.com.cn/200311/29/eng20031129_
129294.shtml (15. julij 2011)
• --- 2003b. Fight against corruption not yet won: Interview, 18. september.
Dostopno prek: http://english.people.com.cn/200309/18/eng20030918_
124524.shtml (2. september 2011).
• Blog163. 2008. The Division of Powers in the Ming Dynasty. Dostopno prek:
http://nancy1981.cool.blog.163.com/blog/static/4329412720085275033502/ (16.
november 2011).
• Brodsgaard, Kjeld Erik in Chen Gang. 2009a. China’s civil reform: An update.
Dostopno prek: http://www.eai.nus.edu.sg/BB493.pdf (21. februar 2012).
• --- 2009b. China’s attempt to professionalize its civil service. Dostopno prek:
http://www.eai.nus.edu.sg/BB494.pdf (15. avgust 2012).
• Burns, P. John. 1998. Department of Politics and Public Administration: The
Civil service system of the People's Republic of China. Dostopno prek:
http://www.indiana.edu/~csrc/burns1.html (25. april 2011).
• --- 2007. Civil Service Reform in China. Dostopno prek:
http://www1.oecd.org/governance/budgetingandpublicexpenditures/44526166.p
df (23. februar 2012).
• --- in Shen Chau-Ching. 2002. China. Dostopno prek:
www1.worldbank.org/publicsector/civilservice/rsChina.pdf (14. maj 2011).
107
• China Daily. 2003. China embarks on civil service reforms, 23. september.
Dostopno prek: http://www.chinadaily.com.cn/en/doc/2003-09/23/content_
266501.htm (5. maj 2011).
• --- 2004. New law to improve civil servant system, 18. december. Dostopno
prek: http://www.chinadaily.com.cn/english/doc/2004-12/18/content_
401238.htm (22. november 2011).
• --- 2006a. China to raise civil servant pay, 26. avgust. Dostopno prek:
http://www.chinadaily.com.cn/china/2006-07/26/content_649905.htm (6. junij
2011).
• --- 2006b. Top officials vow to intensify fight against corruption, 3. marec.
Dostopno prek: http://www.newsgd.com/news/china1/200603030058.htm (15.
junij 2012).
• China government. 2008. Civil service of the People’s Republic of China, 14.
september.
Dostopno prek: http://1kualker.blogspot.com/2008/09/civil-service-of-peoples-
republic-of.html (30. avgust 2012).
• China View. 2007. Hapiness is a Shanghai civil servant, 30. november.
Dostopno prek:
http://news.xinhuanet.com/english/2007-11/30/content_7172626.htm (7.
december 2011).
• China.Org.cn. 2001a. Civil service reform get results, 23. september. Dostopno
prek: http://www.china.org.cn/english/2001/Sep/19534.htm (23. julij 2011).
• --- 2001b. Ministry of Personnel to crack official recruiement graft, 21.avgust.
Dostopno prek: http://www1.china.org.cn/english/17830.htm (27. oktober 2011).
• Chou, Bill. 2004. Civil Service reform in the People’s Republic of China: Case
Studies or Early Implementation. Dostopno prek: http://muse.jhu.edu/login?uri=/
journals/china/v002/2.2chou.html (1. junij 2011).
• Cohen, L.Myron. 2007. Living in a Chinese cosmos: The Confucian classics &
the civil service examinations. Dostopno prek:
http://afe.easia.columbia.edu/cosmos/irc/
classics.htm (15. maj 2012).
108
• Confucionism and the Chinese sholastic system. 2000. The Chinese imperial
examination system. Dostopno prek: http://www.csupomona.edu/~plin/ls201/
confucian3.html (20. maj 2009).
• Department of government and public administration. 2006. Master of Public
Administration. Dostopno prek: http://www.umac.mo/fsh/pa/master.html (30.
maj 2011).
• Docstoc. 2011. A research report on the training system of civil servant in China:
Study group on the training system of civil servant in China. Dostopno prek:
http://www.docstoc.com/docs/70121278/A-RESEARCH-REPORT-ON-THE-T
RAINING-SYSTEM-OF-CIVIL-SERVANT-IN-CHINA. (18. april 2012).
• Elman, A. Benjamin. 2007. Political, Social, and Cultural Reproduction via
Civil Service Examinations in Late Imperial China. The journal of Asian
studies50 (1). Dostopno prek:
http://www.princeton.edu/~elman/documents/Civil_Service
_Examinations.pdf (15. september 2011).
• Embassy of People’s Republic of China in United States Of America. 2006.
China to reform income distribution system for social equality, 7. avgust.
Dostopno prek: http://www.china-embassy.org/eng/xw/t262072.htm (1. junij
2011).
• Embassy of the People's Republic of China in Australia. 2005. New law to
improve civil servants system. Dostopno prek:
http://au.china-embassy.org/eng/xw/
t193662.htm (20. september 2011).
• Free Papers Download center. 2011. China's development and improvement of
the civil service system, 6. maj 2011. Dostopno prek:
http://eng.hi138.com/?i306627_
Chinas-development-and-improvement-of-the-civil-service-system (30. maj
2012).
• Functions of the Ministry of Personnel. 2005. Functions of the Ministry of
Personnel of the People’s Republic of China. Dostopno prek:
http://www.mop.gov.cn/Desktop.
aspx?PATH=rsbww/sy/e_rsbjj/e_rsbzn (3. september 2011).
• Glover, Demetrius. 2008. Historical lecture and outline summary: Chronology
of ancient chinese kingdoms. Dostopno prek:
109
http://web.ics.purdue.edu/~rauhn/anc_
china.htm (8. oktober 2009).
• Grasso, June, Corrin Jay in Kort Michael. 1997. Modernization and Revolution
in China. New York:Library of Congress Cataloging-in-Publication Data.
• Haček, Miro. 2001. Sistem javnih uslužbencev. Ljubljana: Fakulteta za družbene
vede.
• Historic China. 2004. Ming dynasty. Dostopno prek: http://home3.swipnet.se/~
w-38391/Ming%20dynasty.html (12. oktober 2011).
• History world. 2004. History of China. Dostopno prek:
http://www.historyworld.net/wrldhis/PlainTextHistories.asp?historyid=aa21 (4.
september 2011).
• Hong, Yung. 1990. From Revolutionary Cadres to Party Technocrats in
Socialist China. Dostopno prek:
http://content.cdlib.org/xtf/view?docId=ft9n39p3pc&doc.view
=content&chunk.id=d0e29978&toc.depth=1&anchor.id=0&brand=eschol (26.
oktober 2011).
• Slovar slovenskega knjižnega jezika. 2000. Ljubljana: DZS.
• Invest Beijing. 2007. Income Distribution Reform for Social Justice, Equality.
Dostopno prek: http://www.bjinvest.gov.cn/english/bn/200608/t128192.htm (30.
julij 2011).
• Komisija za preprečevanje korupcije. 2005. Kaj je korupcija. Dostopno prek:
http://www.kpk-rs.si/index.php?id=49 (2. november 2011).
• Koutsai, Tom. 1997. Issues and lessons of Chinese civil service reform.
Dostopno prek:
http://www.allbusiness.com/public-administration/administration-human/65479
7-1.html (15. november 2011).
• Kulik, Julie, Gu Kaijia in Patt David. 2004. Curriculum developed by the east
Asia program at Cormell University: Social order in chinese society. Dostopno
prek:
http://www.einaudi.cornell.edu/curriculum/monkey/rules/index.asp?grade=3 (29.
september 2011).
• Lay Of The Land – China. 2011. Get A Job After College. Dostopno prek:
http://www.layofthelandchina.com/2011/12/get-a-job-right-after-college/ (26.
maj 2012).
110
• Li, Cheng. 1997. Revolution is no dinner party, but China's reform is. Dostopno
prek: http://www.cnn.com/SPECIALS/1999/china.50/red.giant/communism/ (5.
november 2011).
• Li, David. 1998. The dynamics of institutional change in China: The Role of the
Bureaucracy. Dostopno prek: http://s3.amazonaws.com/
1GYGKYPNA3HM5Q65G0R2-statics/cg/cache/changeinchina.html (15. julij
2011).
• Li, Ruhai in Gai Ning. 2002. Chinese Public Administration Rewiev: Reflections
on the developing civil service system in China. Dostopno prek:
http://spaa.newark.rutgers.edu/SCPA/cpar/CPAR%20vol1.%20no2/CPAR-Vol1
-No2-li-ruihai-08-26-2002.pdf (11. junij 2011).
• Lixi, Dong. 2007. Horizon of chinese officials broadened by overseas training.
Window of China, 10. september. Dostopno prek: http://news.xinhuanet.com/
english/2007-09/10/content_6699856.htm (8. februar 20012).
• Memory of the world. 2005. Golden Lists of the Qing Dynasty Imperial
Examination. Dostopno prek:
http://www.unesco.org/new/en/communication-and-information/
flagship-project-activities/memory-of-the-world/register/full-list-of-registered-h
eritage/registered-heritage-page-3/golden-lists-of-the-qing-dynasty-imperial- (19.
avgust 2011).
• Miyazaki, Ichisada. 2000. China's examination hell: The civil service
examinations of imperial China. Dostopno prek:
http://www.questia.com/reader/action/gotopage/3 (5. september 2011).
• Mongabay. 1987. China – The cadre system. Dostopno prek:
http://www.mongabay.com/history/china/china-the_cadre_system.html (26. junij
2011).
• New world encyclopedia. 2007. Imperial Examinations (Keju). Dostopno prek:
http://www.newworldencyclopedia.org/entry/Imperial_Examinations_%28Keju
%29#Ming_and_Qing_Dynasties (6.julij 2011).
• Nieminen, Tanya. 2001. Bureaucratic government in China: Roleplaying in
Asian settings. Dostopno na:
http://www.qugs.org.au/queensland-wargamer/government.htm (12. oktober
2011).
111
• People's daily. 2000a. China to push ahead personnel system reform of
institutions, 9. oktober. Dostopno prek: http://english.peopledaily.com.cn/
english/200010/09/eng20001009_52148.html (1.junij 2011).
• --- 2000b. Higher wages to create cleaner civil service, 20. december. Dostopno
prek: http://english.peopledaily.com.cn/200012/20/eng20001220_58344.html
(28. september 2011).
• --- 2003. Anti-corruption legal system to be set up in China, 8. november.
Dostopno prek:
http://english.people.com.cn/200311/08/eng20031108_127876.shtml (6. april
2011).
• --- 2006. China's public servants branded rude slobs by Communist chief, 17.
november. Dostopno prek: http://english.peopledaily.com.cn/200611/17/
eng20061117_322547.html (22. maj 2011).
• People's Republic of China. 2006. Public Administration Country Profile.
Dostopno prek:
http://unpan1.un.org/intradoc/groups/public/documents/un/unpan023305.pdf
(12. november 2011).
• Phillips, Carter, Kelly Christerson, Chris Borrerro in Melinda Lam. 2009.
Analyze the Chinese civil service exam system and the rise of meritocracy.
Dostopno prek:
https://apworld.wikispaces.com/Analyze+the+Chinese+civil+service+exam+syst
em+and+the+rise+of+meritocracy (12. november 2011).
• Profiles of National Public Administrations. 2001. China. Dostopno prek:
http://unpan1.un.org/intradoc/groups/public/documents/UN/UNPAN000188.pdf
(13.maj 2012).
• Rošker, Jana. 2006. Iskanje poti 求道: Spoznavna teorija v kitajski tradiciji
II.del. Ljubljana: Narodna in univerzitetna knjižnica.
• Saje, Mitja in ostali. 2006. Sodobna Kitajska: Politični in gospodarski razvoj.
Ljubljana: Narodna in univerzitetna knjižnica.
• Saje, Mitja. 1994. Zgodovina Kitajske: Obdobje Qing. Od tradicionalne do
moderne Kitajske. Ljubljana: Oddelek za Azijsko Afriške študije.
• --- 1997. Zgodovina Kitajske: Obdobje Yuan in Ming. Tuji osvajalci in trdnost
tradicionalne ureditve. Ljubljana: Narodna in univerzitetna knjižnica.
112
• --- 2002. Starodavna Kitajska. Zgodovina Kitajske od najstarejših časov do
dinastije Qin. Ljubljana: Oddelek za Azijsko Afriške študije.
• --- 2003. Zgodovina Kitajske: Od dinastije Qin do Song. Veličina tradicionalne
Kitajske. Ljubljana: Oddelek za Azijsko Afriške študije.
• Schoenhals, Michael. 1993. Talk about a revolution: Red guards, government
cadres, and the language of political discourse. Dostopno prek:
http://www.indiana.edu/~easc/resources/working_paper/noframe_schoenhals_pc
.htm (15. avgust 2011).
• Shenzhen Daily. 2005. A Window on China's Past: Imperial Examination
System, 24. maj. Dostopna prek:
http://www.china.org.cn/english/culture/129796.htm (12. maj 2012).
• Shepherd, Geoffrey. 2003. 5th Global Forum on Re-inventing Government:
Civil service reform in developing countries (The limits of merit
model).Dostopno prek:
http://www1.worldbank.org/publicsector/MexicoWorkshop/GEOFFREY%20SH
EPHERD.ppt (5.april 2012).
• State Statistical Bureau. 1996. China Statistical Yearbook. Dostopno prek:
http://www.indiana.edu/~csrc/burns4.html (8. oktober 2011).
• Strauss, C. Julia. 1990. Wenguan ("Lettered Official"), Gongwuyuan ("Public
Servant"), and Ganbu ("Cadre"): The Politics of Labelling State Administrators
in Republican China. Dostopno prek:
http://www.indiana.edu/~easc/resources/working_
paper/noframe_6b_letter.htm (20. april 2012).
• Study visit report. 2007. CEPA Project Chinese National School of
Administration. Dostopno prek:
http://cepa.nsa.gov.cn/Zxinwen/eWebEditor/uploadfile/
reportCNSA.doc (25. november 2011).
• The Contemporary Chinese Dictionary. 2002. Chinese English edition, Beijing:
Foreign Language Teaching and Research Press.
• The Examination Yuan of R.O.C. 2009. A brief History of the Examination Yuan.
Dostopno prek: http://www.exam.gov.tw/bofteng/content_show.asp?Vcode
=101&Vcode1=94&NO=1006&html_code=N (6. januar 2012).
• The Examination Yuan. 2000. Dostopno prek: http://www.taiwan.com.au/
Polieco/Government/Examination/report01.html (6. november 2011).
113
• Tran, Emilie. 2003. From Senior Official to top Civil Servants: En enquiry into
the Shanghai party school. Dostopno prek: http://chinaperspectives.revues.org/
document257.html (26. maj 2012).
• Wagner, Marsha. 2009. The Chinese Scholar-official. Dostopno prek:
http://afe.easia.columbia.edu/china/lit/scholar.htm ( 25. november 2012).
• Wenlin Softwear (1997-2002): Wenlin Softwear for learning Chinese. Wenlin
Institution.
• Wikipedia. 2000a. Civil service. Dostopno prek: http://wikipedia.org/wiki/
civil_servant#Early_civil_service (25. junij 2012).
• --- 2000b. Confucianism. Dostopno prek:
http://en.wikipedia.org/wiki/History_of_East_Asia (12. oktober 2011).
• --- 2005. People's Republic of China. Dostopno prek: http://sl.wikipedia.org/
wiki/Kitajska (26. maj 2012).
• --- 2007. Imperial examantions. Dostopno prek: http://en.wikipedia.org/wiki/
Imperial_examination (31. maj 2012).
• --- 2012a. Vzhodna filozofija. Dostopno prek: http://sl.wikipedia.org/wiki/
Vzhodna_filozofija (29. avgust 2012).
• --- 2012b. Konfucionizem. Dostopno prek:
http://sl.wikipedia.org/wiki/Konfucijanstvo (17. avgust 2012).
• --- 2012c. Yuan Shikai. Dostopno prek:
http://en.wikipedia.org/wiki/Yuan_Shikai (1. oktober 2012).
• Worden, Robert L., Andrea Maltes Savada in Ronald E. Dolan. 1987. The
Republican Revolution of 1911. Dostopno prek:
http://countrystudies.us/china/19.htm (22. julij 2011).
• Xiaolai, Guo. 2002. The Public Servant Training system in China. Dostopno
prek:
http://www.kapa21.or.kr/down/2002/%EC%B6%98%EA%B3%84%ED%95%9
9%EC%88%A0%EB%8C%80%ED%9A%8C/guo.doc ( 12. avgust 2012).
• Xinhua. 2004. 48 awarded “ People-satisfied public servants”, 1. september.
Dostopno prek: http://in.china-embassy.org/eng/zgbd/t155263.htm (12.marec
2011).
114
• Xuequan, Mu. 2007. Chinese official stresses opposition to discrimination in
civil servant test. Dostopno prek:
http://news.xinhuanet.com/english/2007-11/30/content_7171247.htm (7.
november 2011).
• Xueying, Zhang. 2005. Chinese officials lighten up under Pressure. Dostopno
prek: http://www.chinatoday.com.cn/English/e2005/e200503/p14.htm (10.
november 2011).
• Ying, Huang. 2002. China to hold recruiting exam for international civil servant
reserve. Dostopno prek:
http://english.peopledaily.com.cn/200110/16/eng20011016_82396.html (7.
oktober 2011).
• Yu, Liu. 2006. Can an oath keep government officials corruption-proof.
Dostopno prek: http://www.bjreview.com.cn/06-39-e/zm-1.htm (6. december
2011).
• Yusuf, Shahid in ostali. 2004. Global change and East Asian policy initiatives.
Oxford University Press.
• Zelin, Madeleine. 2005. The grandeur of the Qing dynasty. Dostopno prek:
http://www.learn.columbia.edu/nanxuntu/start.html (19. december 2011).
• Zhongqing, Yin. 2004. The political system of China. China: China
intercontinental press.
• Zhōnghuá gǎigé. 2002. Why China's feudal period was so long. Dostopno prek:
http://www.china-holiday.com/china/chinainfo/china.htm (8. oktober 2011).
• Zhōnghuá gǎigé. 中国改革. 2011. Zhōnghuá rénmín gònghéguó gōngwùyuán
fǎ. 中华人民共和国公务员法. Dostopno prek: http://www.chinareform.net/
con_special.php?id=263 (30. maj 2012).
• Quánguó Rénmín Dàibiǎo Dàhuì. 全国人民代表大会. 2005. Zhōnghuá rénmín gònghéguó gōngwùyuán fǎ.中华人民共和国公务员法 . Dostopno prek: http://www.law-lib.com/law/law_view.asp?id=91802 (10. januar 2011).
Recommended