МУНИЦИПАЛЬНАЯ РЕФОРМА 2014: ЕЕ ПРЕДПОСЫЛКИ И...

Вебинары 13, 19 мая 2014

МУНИЦИПАЛЬНАЯ РЕФОРМА 2014: ЕЁ ПРЕДПОСЫЛКИ И ПОСЛЕДСТВИЯ

Ильдар Фазылович Фасеевэксперт по вопросам местного самоуправления, член партийного арбитража, член бюро регионального отделения партии «ЯБЛОКО» в Московской области

ВЕДУЩИЙ:

ПЛАН ВЕБИНАРА:1. Цели и содержание реформы.2. Региональные различия в реализации реформы (сравнительный анализ по регионам)3. Социальные последствия изъятия полномочий для местной власти и граждан.4. Политические последствия реформы.5. Обсуждение и ответы на вопросы

МУНИЦИПАЛЬНАЯ РЕФОРМА  2014 ГОДА, ЕЕ

ПРЕДПОСЫЛКИ И ПОСЛЕДСТВИЯ

(ПО СОСТОЯНИЮ НА 14.05.2015)

История реформ МСУ1. Закон СССР от 09.04.1990 "Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР»2. Выборы в местные Советы уже были проведены 9 марта 1990 года. 3. Закон РСФСР от 06.07.1991 № 1550-1 "О местном самоуправлении в РСФСР«4. После августовского путча введена назначаемость глав администраций всех уровней Президентом РСФСР (Указ Президента РСФСР от 22.08.1991 N 75 ), отложены выборы глав местных администраций (которые предполагалось провести осенью 1991 года) 5. Прекращение полномочий представительные органов краев и областей, представительных органов местного самоуправления – районных в городах, городских в районах, сельских и поселковых (Указы от 7 октября 1993 г. № 1594, от 09.10.1993 № 1617)

История реформ МСУ6. Указ Президента РФ от 26.10.1993 № 1760 "О реформе местного самоуправления в Российской Федерации" .Предписанные в период с декабря 1993 г. по июнь 1994 г. выборы в представительные органы местного самоуправления, во многих субъектах Федерации не проводились до 1996 года, все полномочия органов местной власти исполняли главы местных администраций. Во многих субъектах Федерации органы местной власти на уровне районов и городов, не входящих в состав территории районов, были официально признаны органами государственной власти. Главы местных администраций повсеместно назначались и освобождались от должности губернаторами.Органы местной власти были лишены финансовой и экономической самостоятельности. Вместе с тем местная исполнительная власть осталась абсолютно бесконтрольной, и практически неподсудной. Население многих городов, поселков и сел оказалось лишено возможности каким либо образом влиять на местную власть.Суды, органы прокуратуры и внутренних дел зачастую дополнительно финансировались из местных бюджетов и соответственно находились в сильной зависимости от глав администраций городов и районов. 7. Модель местного самоуправления, сформулированная в Конституции Российской Федерации 1993 года8. Федеральный закон от 28.07.1995 № 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»9. Федеральный закон от 26.11.1996 №138-ФЗ "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления" 10. Федеральный закон от 06102003 № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»

Содержание реформы

Городские округа

Возможность преобразования в городские округа с внутригородскими муниципальными образованиями

1

2Возможность регулировать порядок формирования ОМСУ субъектами Федерации

3

Изъ

ятие

зна

чите

льных

полно

мочий

сел

ьски

х

посе

лений

Возмож

ност

ь

возв

рата

полн

омоч

ий

субъ

екта

ми

Возможность изъятия полномочий ОМСУ на уровень

субъекта Федерации

4

Стало: в ФЗ-131 определены 2 варианта, в соответствии с

законом субъекта Федерации и уставом 1 из вариантов

Порядок формирования ОМСУ

Было: в ФЗ-131 определены варианты, выбор осуществлялся

в уставе

Стало: в ФЗ-131 определены варианты, в соответствии с законом субъекта Федерации и уставом (но субъекты не оставляют выбора)

Было: представительный орган района избирается или по инициативе представительных органов поселений формируется делегированием

Было в соответствии с уставом: 1. глава избирается и руководит администрацией 2. глава избирается и в составе представительного органа исполняет полномочия его председателя 3. глава избирается из состава представительного органа и является его председателемВ 2 последних случаях администрацией руководит сити-менеджер (конкурсная комиссия 1/3 на 2/3)4. в сельских поселениях глава независимо от способа избрания может возглавлять администрацию

Стало: в ФЗ-131 определены варианты и в соответствии с законом субъекта Федерации и уставом возможны те же варианты при этом прибавилось:а) глава может назначаться представительным органом по результатам конкурса (конкурсная комиссия 1/2 на 1/2)б) глава может избираться из состава представительного орган и возглавлять администрацию (полномочия депутата прекращаются) в) конкурсная комиссия по сити-менеджеру также 1/2 на 1/2

Было: порядок формирования, полномочия, срок полномочий,

подотчетность, подконтрольность ОМСУ,

определяются уставом муниципального образования

Стало; порядок формирования, полномочия, срок полномочий, подотчетность, подконтрольность ОМСУ, определяются уставом муниципального образования в соответствии с законом субъекта Федерации

Правовое содержание и последствия в части изменений регулирования МСУ:

внутригородские районы

Например, в Волгограде имеется 8 районов, администрации которых обладают полномочиями в соответствии с утвержденными городской Думой положениями.

карта района название площадь,км² (2007)

население,[2]

тыс. чел. (2007)

Тракторозаводский 54 145,6

Краснооктябрьский 34,2 153

Дзержинский 85,8 182,3

Центральный 11,2 96,7

Ворошиловский 27,8 80,9

Советский 63 100,1

Кировский 71,52 105

Красноармейский 230 176

губернатор

Городские округа с внутригородским делением

Сами по себе внутригородские административные районы в крупных городах существуют и в настоящее время. Это обусловлено управленческими задачами. В советское время в городских районах существовали Советы депутатов и исполкомы с собственными полномочиями, которые затем приобрели статус органов местного самоуправления.С 1991 года (с Москвы) началось упразднение городских районных ОМСУ. После роспуска местных Советов 1993 году, выборы в районные ОМСУ не проводились и они постепенно были упразднены. В настоящее время по некоторым данным в 39 крупных городах существуют районные администрации с собственными полномочиями. Но без выборных органов.

Представительные органы 7 районов по 25 депутатов

выборы

Делегирование по 7 депутатов

Конкурсная комиссия50% членов назначены

губернатором

Челябинск

Кан

дид

атур

ы

на д

олж

ност

ь

глав

ы

Глава города

Избрание

главы

Администрация

района

Глава района

Избрание

главы

Конкурсная комиссия

50% членов назначены главой

города

Администрация города

Городская Дума 49 депутатов

Кандидатуры

на должность

главы

Изъятие вопросов местного значения сельских поселений

Изъяты с возможностью возврата законом субъекта Федерации (всего 27, приведены наиболее важные)

организация электро-, тепло-, газо- и водоснабжения, водоотведения, снабжения топливом

использование, охрана, защита, воспроизводство лесов, расположенных в границах населенных пунктов поселения

дорожная деятельность и обеспечение безопасности движения, создание парковок

утверждение генеральных планов поселения, правил землепользования и застройки, выдача разрешений на строительство, разрешений на ввод объектов в эксплуатацию, утверждение местных нормативов градостроительного проектирования поселений, резервирование земель для муниципальных нужд, осуществление муниципального земельного контроля

обеспечение малоимущих жилыми помещениями, организация муниципального жилищного фонда, муниципальный жилищный контроль, полномочия ОМСУ в соответствии с ЖК РФ

создание условий для предоставления транспортных услуг и организация транспортного обслуживания

организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения

организация библиотечного обслуживания, комплектование библиотечных фондов

создание аварийно-спасательных служб на территории поселения

охрана объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) местного значения

осуществление мероприятий по обеспечению безопасности людей на водных объектах, охране их жизни и здоровья

развитие местного традиционного народного художественного творчества и народных художественных промыслов

развитие лечебно-оздоровительных местностей и курортов местного значения, муниципальный контроль и охрана особо охраняемых природных территорий местного значения

создание условий для массового отдыха жителей поселения и организация обустройства мест массового отдыха населения

осуществление полномочий собственника водных объектов, информирование населения об ограничениях их использования

организация сбора и вывоза бытовых отходов и мусора

осуществление муниципального лесного контроля

Изъятие полномочийКо второму чтению в законопроект внесена норма, позволяющая существенно ограничить полномочия ОМСУ и понизить значение местного самоуправления.

Статья 263 Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации""61. Законами субъекта Российской Федерации может осуществляться перераспределение полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта Российской Федерации. Перераспределение полномочий допускается на срок не менее срока полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации. Такие законы субъекта Российской Федерации вступают в силу с начала очередного финансового года.

Что означает перераспределение полномочий?Делегирование государственных полномочий субъектов Федерации осуществляется в порядке наделения органов местного самоуправления государственными полномочиями субъектов Федерации (ст. 19-21 ФЗ-131, ч.6. ст. 26.3 ФЗ-184).

Следовательно, на самом деле, идет речь об изъятии полномочий МСУ и передаче их в ведение субъектов Федерации.

С точки зрения управленческой науки делегирование полномочий может быть только сверху вниз. Изъятие полномочий с нижестоящего уровня управления и передача на вышестоящий всегда неэффективно.

Не допускается отнесение к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации полномочий органов местного самоуправления в сферах управления муниципальной собственностью, формирования, утверждения и исполнения местного бюджета, осуществления охраны общественного порядка, установления структуры органов местного самоуправления, изменения границ территории муниципального образования, а также полномочий, предусмотренных пунктами 1, 2, 7, 8 части 1 статьи 17.

Применение: изъятие полномочийВсего 13 субъектовградостроительство 9;Распоряжение земельн. участками 9;Электроснабжение 3;Утилизация переработка отходов 4;порядок деятельности общественных кладбищ, крематориев 1;Создание и развитие лечебно-оздоровительных местностей 1.

Московская область – все полномочия по градостроительству, за исключением проведения публичных слушаний

Возврат изъятых вопросов местного значения сельских поселений

Градация по субъектам Федерации

Количество

Возвратили все или большую часть полномочий

33 (41%)

Возвратили больше 10 полномочий

11 (13.5%)

Возвратили меньше 10 полномочий

14 (17%)

Оставили как в Федеральном законе

23 (28.5%)

Передача федеральным законом в.м.з. сельских поселений муниципальным районам

Муниципальный район

Порядок формирования представительных органов

муниципальных районов

Было : в соответствии с уставом 1. Представительный орган избирается на выборах2. По инициативе 2/3 представительных органов поселений, формируется делегированием глав и депутатов поселений, входящих в состав района, по равному представительству, определяемому при выдвижении инициативы

Стало: в соответствии с законом субъекта Федерации и уставом1. Представительный орган

избирается на выборах 2. Формируется делегированием глав и депутатов поселений, входящих в состав района, по равному представительству3. Формируется делегированием глав и депутатов поселений, входящих в состав района, по представительству в зависящему от численности населения поселений (от одного поселеия не более 1/3)

Вариант количество

Выборы 36 (44%)

Делегирование 27 (33%)

Выборы или делегирование(по уставу)

8 (11%)

Смешанное по списку 10 (12%)

Порядок избрания глав административных центров регионов

В соответствии с уставом 7 (9%)

На выборах, возглавляет администрацию 10 (13%)

На выборах, полномочия председателя представительного органа 1(1%)

Из состава представительного органа, полномочия председателя 49 (63%)

Назначается по конкурсу 11 (14%)Из состава представительного органа, возглавляет администрацию - нет

Порядок избрания глав городских округов

В соответствии с уставом 7 (9%)

На выборах возглавляет администрацию 13 (16%)

Из состава предст. органа, полномочия председателя 41 (50.5%)

Назначается по конкурсу 11 (13.5%)

По списку (разные варианты) 9 (11%)

На выборах, полномочия председателя представительного органа – нетИз состава представительного органа, возглавляет администрацию - нет

Порядок избрания глав муниципальных районов

В соответствии с уставом 9 (11%)

На выборах возглавляет администрацию 11 (14%)

На выборах, полномочия председателя представительного органа 1 (1%)

Из состава представительного органа, полномочия председателя 40 (49%)

Назначается по конкурсу 11 (14%)По списку (разные варианты) 9 (11%)

Из состава представительного органа, возглавляет администрацию - нет

Порядок избрания глав городских поселений

В соответствии с уставом 9 (11%)

На выборах возглавляет администрацию 17 (21%)

Из состава представительного органа, полномочия председателя 38 (47%)

Назначается по конкурсу 9 (11%)

По списку (разные варианты) 8 (10%)

На выборах, полномочия председателя представительного органа – нетИз состава представительного органа, возглавляет администрацию - нет

Порядок избрания глав сельских поселений

В соответствии с уставом 11 (13%)

На выборах возглавляет администрацию 21 (26%)

Из состава представительного органа, полномочия председателя 34 (42%)

Назначается по конкурсу 8 (10%)

По списку (разные варианты) 7 (9%)

Предпосылки «реформы»1.   Всероссийский съезд муниципальных образований 8 ноября 2013 года в г. Суздале2. Победа на выборах мэров Ройзмана (Екатеринбург) , Ширшовой

(Петрозаводск)3. В известном докладе ИСЭПИ обосновывалось так В связи с реализацией в регионах требований Указов Президента РФ (в части повышения зарплат в социальной сфере, оптимизации бюджетной сети, повышения инвестиционной привлекательности и др.) и ответственностью глав субъектов РФ за их исполнение у губернаторов возникает объективный запрос на расширение возможностей влиять на социально-экономическую политику в городских округах и муниципальных районах.Политика реорганизации бюджетной сферы в регионах иоптимизации их управленческого аппарата требует включения детскихсадов, школ, библиотек и других учреждений в качестве филиалов в составединой сети (без упразднения самого учреждения на территории), чтозатрудняется в случае расположения объединяемых учреждений в границахразных муниципальных образований.

с этой целью предлагалось два варианта решения этой задачи: 1) придание районным и общегородским органам местной власти статуса государственных органов;2) введения некой новой формы системы органов местного самоуправления для крупных городов - ОМСУ «городских агломераций».

Кстати, именно развитие земств, местного самоуправления в своё время позволило России совершить рывок, найти грамотные кадры для проведения крупных прогрессивных преобразований. Уверен, и сейчас сильное местное самоуправление способно стать мощным ресурсом для пополнения и обновления кадрового потенциала страны. И конечно, мы все заинтересованы в том, чтобы через механизмы выборов во власть приходили подготовленные, целеустремлённые, профессиональные люди, готовые ответственно исполнять свои обязанности. Потому будем и дальше работать над развитием политической конкуренции, совершенствовать политические институты, создавать условия для их открытости и эффективности.

Сами муниципалы на съезде муниципальных образований 8 ноября 2013 года в г. Суздале главной проблемой считали финансовую необеспеченность местных бюджетов.

Предпосылки «реформы»Повторю, считаю важнейшей задачей - уточнение общих принципов организации местного самоуправления, развитие сильной, независимой, финансово состоятельной власти на местах. И такую работу мы должны начать и, в основном, законодательно обеспечить уже в следующем, 2014 году - в год 150-летия знаменитой Земской реформы. (Из послания Президента Федеральному Собранию, декабрь 2013)

Доходы консолидированного бюджета Российской Федерации

Доходы РФ 51,82%

Доходы РФ, направляемые в бюджеты субъектов РФ 9,42%

Доходы субъектов РФ 19,05%

Доходы субъектов РФ, напрвляемые в местные бюджеты 11,91%

доходы местных бюджетов 7,8%

Доходы федерального бюджета 61,24%

Доходы субъектов Федерации 30.96%

Соотношение Собственных доходов местных бюджетов

1 налог на имущество физи-ческих лиц 0,5 %

2 земельный налог 3,9%

3 Отчисления от иных федеральных и региональных налогов 5,7%

4 Отчисления от подоходного налога 21%

5 Собственные неналоговые доходы местных бюджетов 9,7%

6 Трансферты из выше-стоящих бюджетов 59,2%

Неравномерность доходов бюджетов в территориальном разрезе, то есть по горизонтали

По информации Счетной палаты РФ в 2010 году основная доля налоговых и неналоговых доходов (порядка 60 %) консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации сконцентрирована на территории 18 субъектов Российской Федерации. Из них на долю бюджета г. Москвы приходилось около 30 % или (18% от всех доходов). В числе других 18 регионов - республики Башкортостан, Татарстан, Саха (Якутия), Краснодарский и Красноярский края, Кемеровская, Московская, Нижегородская, Новосибирская, Ростовская, Самарская, Свердловская, Тюменская и Челябинская области, Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкий автономные округа, г. Санкт-Петербург (50 млн. ч. 0.84% на 1 млн. В Москве почти в 2 раза больше). На остальные 80 млн. приходится оставшиеся 40% -0.2% на 1 млн. В Москве в 8 раз больше.

Распределение доходов по группам регионов в процентах от суммы консолидированных доходов субъектов Федерации на 1 млн. жителей

Доходы на 1 млн. жит. Население

Москва 1.6% 11.5 млн. жит

17 развитых регионов 0.8% 50.5 млн. жит.

67 слаборазвитых регионов 0.2% 80 млн. жит

Последствия реформы

РОССИЙСКАЯ ФЕДЕРАЦИЯЧелябинская область

Чебаркульский муниципальный районАдминистрация Тимирязевского сельского поселения

Депутатам Государственной Думы УВАЖАЕМЫЕ ДЕПУТАТЫ! 

Мы, сельские жители, благодарны вам за то, что ратуете за народ, живущий в глубинке РФ, за то, что проводите реформы в местном самоуправлении и, как Глава сельского поселения, я вам передаю не благодарность от жителей села и деревни, а «крик души» и печаль от принятых реформ. Крестьянина мало интересует, и жизнь его мало зависит от курса доллара, от цены на нефть и модного слова «кризис». Селянин как работал, так и работает, а душа болит, если у буренки надои упали, сможет ли ребенок по темным улицам пройти в школу и можно ли престарелых родителей провезти по нечищеным дорогам в больницу за сотню километров?С января 2015 года мы стали «существовать» хуже и примеров этому только в нашем Тимирязевском сельском поселении множество:1. Благоустройство села оставили на местном уровне, а вывоз ТБО (твердых бытовых отходов) передали району. Проводим субботники, убираем мусор в мешки, складируем на улицах и ждем, когда чиновники из района вывезут. В 2013 году наш поселок был признан самым чистым и благоустроенным поселком Челябинской области, в этом году мы станем «лучшим» с другой стороны.

2. Тимирязевское сельское поселение в плане финансирования считалось самодостаточным. Жили мы за счет своих налогов и не получили от области и федерации дотации. Главы сельских поселений были заинтересованы в привлечении на село производства, т.к. 10 % подоходного налога шло в бюджет села. Местные власти тщательно контролировали предприятия по выплате налогов и отсутствие «серых» зарплат.С 2015 года НДФЛ сократили в 5 раз, а некоторые налоги убрали полностью. Местному самоуправлению стало невыгодно и бессмысленно находить инвесторов на село и бороться с заработной платой «в конвертах», т.к. ссориться с руководителем предприятия нет смысла, ведь он может оказать помощь в ремонте памятника погибшим в ВОВ, а налоги однозначно уйдут ни к нам в бюджет, и стоит на это закрывать глаза.До реформы Тимирязевское сельское поселение существовало за счет своих, собственных налоговых сборов, теперь же – дотационное на 60%.3. В СМИ часто звучит, что чиновников надо сокращать, убирать «золотые парашюты», оптимизировать заработную плату и, зачастую обидно становится за своих специалистов:Штатное расписание Тимирязевского сельского поселения: - 2006 год – 14 штатных единиц- 2014 год – 12 штатных единиц (сокращено 2 единицы, но добавлено 12 полномочий)-2015 год – 10 штатных единиц (сокращено 2 единицы)-Средняя заработная плата специалиста в администрации на селе 9 тыс. рублей, Главы сельского поселения - 30 тыс. рублей при средней зарплате рабочего в п.Тимирязевский на сельскохозяйственном предприятии - 15-25 тыс.рублей. В результате происходит «отрицательная» селекция специалистов администрации.

Растет социальная напряженность населения, т.к. паспортные столы, ЗАГСы переданы в район и если у человека случилась беда, то он 2-3 дня «катается» в район и оформляет документы.4. С исторических времен в деревне выбирали старосту или атамана – это было местное самоуправление. Теперь Главу будут назначать, а депутаты «лояльно» утверждать.УВАЖАЕМЫЕ ДЕПУТАТЫ!В 2014 году мы, главы сельских поселений, обращались в структуры власти, что с принятием новых законов, регулирующих местное самоуправление (в бюджетном кодексе и т.д.) на село с 2015 года придет «беда» и в данный момент она не стала себя ждать. Но нас тогда не услышали.Если в скором будущем не изменится ситуация в лучшую сторону, то из Федерального закона № 131-ФЗ от 06.10.2003г. «Об общих принципах организации местного самоуправлении в Российской Федерации», необходимо убрать слова «местное самоуправление», т.к. эти слова там не нужны. СПАСИБО ЗА ВНИМАНИЕ!

Рост коррупции в градостроительстве,Усиление хищнической застройки территорий,

сокращение возможностей жителей отстаивать свои интересы в развитии территорий

Обнищание сельских территорийРефор

ма 2014

Последствия реформы

Сокращение выборных глав муниципалитетов и

увеличение глав, фактически назначенных губернаторами,

сокращение политической конкуренции и рост

монополизма на местных и региональных рынках

В итоге - дальнейшая деградация политической,

общественной и экономической жизни страны