Ciro Biderman - Como Financiar Movilidad Urbana de Alta Calidad

COMO FINANCIAR UNA

MOVILIDAD URBANA DE ALTA

CALIDAD PARA TODOS?

VI Congreso "Mejores Prácticas SIBRT en América

Latina”

Ciro Biderman

Jefe de Gabinete SPTrans

ciro.biderman@sptrans.com.br

Agosto, 2014

FINANCIAMENTO DE INFRA-

ESTRUTURA DE MOBILIDADE DE

ALTA QUALIDADE

• Independente da definição de alta qualidade em

mobilidade sempre implica em investimento adicional

às vias já estabelecidas.

• Os investimentos vão desde cerca de USD200 mil/km

para faixas exclusivas até USD200 milhões/km para um

sistema metroviário sem considerar o material rodante.

• O problema de financiamento ocorre sobretudo para

investimentos intermediários e altos.

• Nessa apresentação me concentro na infra-estrutura

que apresenta dificuldades de financiamento com um

certo viés para o caso brasileiro.

O PROBLEMA DE

FINANCIAMENTO

• Para uma infra-estrutura com valores da ordem de USD10 milhões/km, o investimento se torna considerável para um governo subnacional.

• Para se gerar 100km de infra-estrutura seria necessário USD1 bilhão em investimento sem considerar o material rodante.

• Tipicamente esses valores não estão disponíveis no orçamento anual de um município ou mesmo de um estado.

• Não há sentido de se financiar infra-estrutura com dinheiro de custeio. Há, conceitualmente, a necessidade de diluir o pagamento ao longo dos anos de maturação do projeto.

AGENDA

• Fontes de Financiamento: Vantagens, Desvantagens e

Consequências.

• O problema da desapropriação.

• Custo de capital e sua manutenção.

• Tarifa como fonte de recursos.

• Outros itens de capital: material rodante e garagens.

• Considerações Finais: A Diferença entre Fluxo e Estoque

no Financiamento da Mobilidade com qualidade para

todos.

FONTES USUAIS DE

FINANCIAMENTO

• Recursos Próprios/Tarifas

• Governo Nacional

• Empréstimos

• Bancos de Fomento Nacionais

• Instituições Multilatareis

• Bancos Privados

• Parcerias Público-Privadas (PPP)

• Arrecadação Especial

• Contribuições baseadas na Terra

• Impostos sobre a gasolina

• Pedágio Urbano

• Cobrança especiais sobre vagas de estacionamento

RECURSOS

PRÓPRIOS/TARIFAS

• Parte dos recursos são necessariamente do governo local.

• Mesmo para um orçamento como o do Município de São Paulo, da ordem de USD20 bilhões, USD1 bilhão representa 5% do orçamento.

• Não tem sentido utilizar o orçamento anual ou as tarifas de um ano para um investimento que deve se amortizar em dezenas de anos.

• A manutenção faz parte do orçamento anual mas depende do nível de investimento.

• Tipicamente se subsidia inclusive a operação então não há espaço para financiamento usando a tarifa. A exceção é o BRT que apresenta custos operacionais mais baixos.

• No Brasil apenas os municípios e algumas empresas públicas podem pagar custos de desapropriação exceto no caso de PPP.

GOVERNO NACIONAL

• Em alguns países o governo nacional simplesmente

assume a responsabilidade dos investimentos pesados

em infra-estrutura.

• Para que esse procedimento não signifique que, em última

instância, o morador local pague o custo, deveria ocorrer

uma transferência de recursos dos municípios menores

para os maiores.

• O resultado líquido depende do pacto federativo e não de

uma política de mobilidade.

• O governo nacional tipicamente tem maior acesso a

empréstimos nacionais e internacionais.

EMPRÉSTIMOS

• Bancos de Fomento Nacionais

• Maneira indireta de tomar empréstimo do governo nacional.

• Avaliação do projeto geralmente de qualidade levando em conta benefícios sociais porém muitas vezes subestimando impactos urbanos no entorno e ambientais.

• Possível ingerência política.

• No Brasil problema graves com garantias.

• Instituições Multilatareis: Banco Mundial, BID, etc.

• Avaliação de alta qualidade inclusive com relação ao impacto urbano e ambiental.

• Recursos cada vez mais limitados para a América Latina.

• Bancos Privados

• Crowded out pelas fontes anteriores.

• Avaliação puramente do ponto de vista privado.

• Para casos de bens privados a precificação é a mais correta e não sobreusa os recursos sociais.

PARCERIAS PÚBLICO-

PRIVADAS (PPP)

• As empresas tomam empréstimos para financiar os investimentos o que implica em custos semelhantes ao dos bancos privados.

• A PPP gera uma redução potencial de custos pois o setor público em geral compra pior do que o setor privado.

• É possível dar o direito de desapropriação para o ente privado agilizando o processo.

• O setor privado não leva em conta o externalidades positivas nem ganhos sociais.

• O poder de fiscalização do governo é limitado e os contratos são incompletos.

• O Estado precisa de mecanismos de incentivo para garantir seus objetivos.

CONTRIBUIÇÕES

BASEADAS NA TERRA

• Ganhos de mobilidade implicam em aumento do preço da terra. Aumento da carga sobre a terra associada a uma melhora da mobilidade pode ter impacto neutro sobre o cidadão. Transporte e uso do solo precisam ser pensados juntos.

• Cobrança pelo direito de construir

• Em corredores de transporte a densidade deve aumentar para maximizar seu uso.

• O município pode definir os direitos de contruir maximizando a densidade ao longo dos corredores.

• A cobrança pelo direito de construir antecipa o recurso que precisa ser pago com maturação do mercado imobiliário.

• Contribuição de melhoria

• Método mais direto e tradicional em muitos paises porém com prazos de maturação curtos (tipicamente um máximo de 4 anos).

• Fundo de Investimento Imobiliário

• Possibilidade de se comprar as propriedades ao invés de desapropriar.

IMPOSTOS SOBRE O

COMBUSTÍVEL

• Possibilidade de se cobrar dos geradores de externalidades

negativas (transporte individual motorizado) e transferir para

os geradores de externalidades negativas (transporte

coletivo e não motorizado).

• Geração apenas de fluxo; continua requerendo

financiamento para o estoque.

• Pode gerar inflação se não for compensada por redução na

tarifa; compensada por redução na tarifa não gera recurso

adicional para o financiamento da mobilidade.

• Cobra igual de quem gera congestionamento e de quem não.

• Mistura uma taxa ambiental com uma taxa sobre o

congestionamento.

PEDÁGIO URBANO

• A melhor maneira de cobrar por congestionamento é…

cobrando por congestionamento.

• O pedágio urbano é mais eficiente pois pode ser

diferenciado no tempo e no espaço.

• Pedágio urbano também só adiciona ao fluxo e

usualmente a arrecadação é limitada.

• Há grande resistência política provavelmente por alguma

forma de ilusão considerando que sistemas que não

permitem a circulação em certos dias/períodos

apresentam menos resistência.

COBRANÇAS ESPECIAIS SOBRE

VAGAS DE ESTACIONAMENTO

• Apresenta características semelhantes ao pedágio urbano

com menor resistência política

• Pode ser diferenciado no tempo e no espaço.

• Adiciona recursos somente ao fluxo.

• Arrecadação Limitada.

• Com a tendência de limitar estacionamento nas grandes

cidades o potencial de arrecadação deve se reduzir.

• A limitação de estacionamento está de acordo com uma

política de mobilidade urbana mais eficiente e mais

igualitária.

• Há o potencial de se cobrar do setor imobiliário através de

mecanismos como o PGT no Brasil.

DESAPROPRIAÇÃO

• Um dos grandes elementos de custo no investimento em mobilidade é o custo de dasapropriação que tipicamente representa 20% do custo total e pode chegar a 70%.

• A desapropriação de habitação informal tem grande resistência política pois a falta de titulação traz grande incerteza para o morador e representa um problema social.

• A desapropriação de habitação de classes médias e altas tipicamente gera demandas jurídicas aumentando o custo do projeto acima do mercado.

• A necessidade de usar recursos próprios e de pagamento antecipado na legislação brasileira fazem com que esse seja um dos elementos mais problemáticos.

MANUTENÇÃO

• Qualquer investimento gera um custo de manutenção que tipicamente é absorvido pelo fluxo de recursos o que é consistente com sua característica.

• Conectando a manutenção ao contrato de construção da infra-estrutura é uma maneira natural de dar incentivos corretos: um investimento sub-ótimo deve gerar maior custo de manutenção.

• Uma vez estabelecido um estoque razoável a manutenção passa a ser o principal custo da infra-estrutura até o ponto em que seja necessário renovar-la.

• Maiores investimentos implicam em maior prazo para renovação e portanto maior custo de manutenção (e monor flexibilidade).

FINANCIAMENTO DE BRT

PARTIR DA TARIFA

• Sistemas de BRT tipicamente reduzem o custo

operacional em proporções que vão de 20 a 40%.

• Em um ambiente de tarifa uniforme é natural que, para um

dado grau de subsídio, se gere um excedente na operação

de BRT dentro da arrecadação total.

• Um grau de subsídio à operação abaixo de 40%

potencialmente pode financiar (parcialmente) a

implantação de BRT em um regime de PPP.

• O financiamento do investimento com (parte da) tarifa

amarra construtores e operadores traz novos atores para

o ambiente e compromete a obra com a eficiência da

operação.

FINANCIAMENTO DO MATERIAL

RODANTE E GARAGENS

• Em geral preocupa-se com o financiamento da parte

construtiva deixando o material rodante bem como as

garagens para a operação.

• Ainda que a depreciação do material rodante seja mais

rápida (da ordem de uma década) não deixa de

representar um custo de capital.

• Domínio do material rodante e, sobretudo, de garagens

aumenta o poder de monopólio do operador. O seu

financiamento não pode ser pensado de maneira separada

dos outros elementos de capital.

CONSIDERAÇÕES

FINAIS 1/4

• A única maneira de garantir alta qualidade na mobilidade urbana é através do aumento do investimento em infra-estrutura para esse fim.

• O nível de investimento pode variar consideravelmente; deve-se utilizar o nível necessário em função da demanda. Super-estimação de capacidade implica em limitação da abrangência.

• A demanda típica das grandes cidades latino-americanas requer no mínimo investimento em BRT nos pontos de demanda mais elevada.

• Orçamentos municipais não permitem o financiamento com recursos de fluxo anual do investimento em estoque associado a um BRT muito menos associados a um sistema metroviário nem faz sentido financiar-los com fluxo.

CONSIDERAÇÕES

FINAIS 2/4

• Qualquer investimento em infra-estrutura apresenta dois

tipos de custo: o custo operacional (fluxo) e o custo de

capital (estoque).

• Os níveis de subsídio entre as diversas cidades não são

comparáveis visto que algumas métricas incluem material

rodante e garagens como elementos de capital e outras

não.

• Há um mito de que o investimento em construção deve

ser necessariamente pago com recursos próprios do

governo (independente do ente) e que os demais

investimentos devem ser pagos com recursos tarifários

mais um subsídio do governo local. Não há nenhum

argumento teórico justificando essa postura.

CONSIDERAÇÕES

FINAIS 3/4

• Custos de capital (obras, material rodante, garagens, terminais, etc.) necessitam de financiamento.

• Custos operacionais (mão-de-obra, combustível, manutenção, etc.) são pagos com tarifas e subsídios.

• O financiamento é fundamental para ajustar o prazo de duração de estoque com o fluxo de pagamento.

• O prazo de financiamente deve ser compatível com o prazo de duração do estoque.

• Com isso transformamos o estoque em fluxo que deve ser pago com o fluxo de receitas associado à mobilidade.

• O fluxo de receitas inclui a tarifa e a arrecadação local mas também pode incluir impostos sobre gasolina, pedágio urbano, cobranças pelo uso do solo, etc.

CONSIDERAÇÕES

FINAIS 4/4

• Sempre será necessário o financiamento do capital

através de fundos públicos nacionais ou internacionais

e/ou através de fundos privados (incluindo PPP) para

transformar estoque em fluxo.

• O fluxo de receitas deve pagar os custos operacionais, a

remuneração do capital e sua manutenção.

• A forma como essas fontes e usos se equacionam tem

consequências não triviais sobre a qualidade do serviço

ofertado bem como sobre a possibilidade de

financiamento futuro.

• A questão de um milhão de dólares é como realizar esse

equacionamento.