FACULTAD DE ADMINISTRACIÓNMBA

CURSO DE POLÍTICAS PÚBLICAS II

II Fase del proyecto de investigación sobre la Política de Promoción, Respeto y Garantía de los Derechos Humanos y de Aplicación del Derecho

Internacional Humanitario 1998 – 2002

ProfesorManual Rodríguez Becerra

Elaborado porInocencio Meléndez Julio

Carmen Elisa SotoGabriel Rivera

Carlos Alberto Alfonso Correa

Bogotá, noviembre 22 de 2003

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TABLA DE CONTENIDO

INTRODUCCIÓN...............................................................................................................2

I. PROCESO DE FORMULACIÓN DE LA POLÍTICA DE PROMOCIÓN, RESPETO Y GARANTÍA DE LOS DERECHOS HUMANOS Y DE APLICACIÓN DEL DERECHO INTERNACIONAL HUMANITARIO 1998 – 2002......................................4

II. MARCO GENERAL DE REFERENCIA SOBRE EL TEMA DE DERECHOS HUMANOS Y DERECHO INTERNACIONAL HUMANITARIO................................37

1. DERECHO INTERNACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS.....................372. DERECHO INTERNACIONAL HUMANITARIO.................................................51

III. MARCO TEÓRICO PARA EL ANÁLISIS................................................................54

IV. REFLEXIONES SOBRE EL PROCESO DE FORMULACIÓN...............................58

1. El incrementalismo en el proceso de formulación de la política...............................582. Los actores.................................................................................................................633. Las distintas visiones presentes en el proceso de formulación..................................744. Aspectos simbólicos de la política de derechos humanos.........................................84

V. OTRAS CONSIDERACIONES...................................................................................88

1. La relación con la política de paz..............................................................................882. Las políticas no explícitas..........................................................................................883. Traslape de la fase de formulación con la de implementación..................................90

VI. CONCLUSIONES.......................................................................................................90

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Análisis del proceso de formulación de la Política de Promoción, Respeto y Garantía de los Derechos Humanos y de Aplicación del Derecho

Internacional Humanitario, 1998 – 2002.

INTRODUCCIÓN

La situación de los derechos humanos y el derecho internacional humanitario en la historia reciente de nuestro país, evidencia un agravamiento determinado fundamentalmente por la degradación del conflicto armado y el accionar de los grupos armados contra la población civil. De otra parte, frente a esta situación, que refleja una realidad distante de la amplia normativa constitucional y legal al respecto, así como de los estándares internacionales, la presión de la comunidad internacional ha sido una constante.

Los anteriores aspectos hacen relevante el estudio de las políticas institucionales que se han formulado con el fin de afrontar la situación aludida, y es en este sentido que el presente trabajo toma como referente la política de derechos humanos y derecho internacional humanitario de la administración Pastrana (1998-2002), para lo cual enfoca el análisis en el proceso de formulación de la política y la toma de decisiones. Dicho proceso tuvo lugar en el período comprendido entre octubre de 1998 y agosto de 1999, con la particularidad de haber sido producto de una labor de concertación interinstitucional, en la que se buscó asegurar el compromiso de las distintas entidades estatales responsables de la promoción y protección de los derechos humanos y el DIH.

Al estudiar el proceso en este período, se puede constatar que dicha política se nutrió, en buena medida, de la política formulada en la administración Samper y, a su vez, incidió en los lineamientos establecidos por el actual gobierno, consignados en el Plan Nacional de Desarrollo. Este reconocimiento resulta fundamental para nuestro análisis, pues da lugar a un abordaje del proceso desde una perspectiva incremental, en la medida que la información recopilada y consultada acerca del período analizado permite dilucidar el hecho de que no se produjo un gran cambio de política sobre la materia.

De acuerdo a lo anterior, el razonamiento principal que articula el texto consiste en una hipótesis de trabajo según la cual la construcción de la Política de Promoción, Respeto y Garantía de los Derechos Humanos y de Aplicación del Derecho Internacional Humanitario 1998 – 2002 obedece a un proceso incremental, se ve afectada por otras políticas, responde, de manera preponderante, a influencias de la comunidad internacional y tiene aspectos simbólicos relevantes.

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Como insumo básico para este razonamiento, la primera sección del trabajo ofrece un recuento minucioso del proceso de elaboración del documento de política en el período señalado, dando cuenta de los actores participantes, los eventos más relevantes y la evolución de sus contenidos en orden cronológico. La segunda sección relaciona el marco de derechos humanos y derecho internacional humanitario en el que se inscribe la política en cuestión, a manera de referencia necesaria para una mejor comprensión de los aspectos que se abordaron en el proceso tratado. En la tercera sección se presenta el marco teórico de referencia que faculta el análisis, realizado en una cuarta sección, de los aspectos más relevantes del proceso de formulación que incluye: las similitudes y los cambios que refleja la política formulada en el período de Andrés Pastrana frente a la política del período presidencial de Ernesto Samper; la participación de los actores involucrados (nacionales e internacionales) en la formulación de la política; las concepciones que estuvieron presentes en el proceso de formulación y toma de decisión; y los aspectos simbólicos de la política. En la cuarta sección se relacionan los vínculos del proceso de formulación de la política con la política de paz y se identifican algunas de las políticas no explícitas. Por ultimo, se consignan las conclusiones.

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I. PROCESO DE FORMULACIÓN DE LA POLÍTICA DE PROMOCIÓN, RESPETO Y GARANTÍA DE LOS DERECHOS HUMANOS Y DE APLICACIÓN

DEL DERECHO INTERNACIONAL HUMANITARIO 1998 – 2002

El 9 de septiembre de 1998, Día Nacional de los Derechos Humanos, y a poco más de un mes de haberse iniciado el período de gobierno de Andrés Pastrana, el Vicepresidente de la República, Gustavo Bell Lemus, tomó posesión del cargo de Alto Consejero Presidencial, con las siguientes funciones1:

- Asesorar al Presidente de la República en la adopción de políticas de derechos humanos y lucha contra la corrupción. - Colaborar en las gestiones que se adelanten ante los organismos nacionales e internacionales que desarrollen actividades relacionadas con la defensa de los derechos humanos. y la lucha contra la corrupción.- Propiciar mecanismos de concertación entre las entidades públicas del nivel nacional, departamental y municipal para la realización de programas que contribuyan a la defensa de los derechos humanos y a la lucha contra la corrupción. - Por instrucciones del Presidente de la República representar internacionalmente a Colombia en foros, conferencias y agendas bilaterales definidas por el Ministerio de Relaciones Exteriores. - Asistir y asesorar al Presidente de la República en la atención de los asuntos que éste determine.

Por primera vez el tema de los derechos humanos fue encargado a un Vicepresidente de la República. Hasta ese momento y desde el año de 1987, la figura de consejero presidencial para ocuparse de la materia desde el Ejecutivo había sido una constante2.

PRIMERA FASE DE LA ELABORACIÓN DEL DOCUMENTO DE POLÍTICA DE DERECHOS HUMANOS Y DERECHO INTERNACIONAL HUMANITARIO

Elaboración de una primera propuesta y contexto

En octubre de 1998 Iván Orozco fue nombrado asesor del Vicepresidente con la misión de apoyar la formulación de la política gubernamental en este campo. El señor Orozco, investigador del Instituto de Estudios Políticos y Relaciones Internacionales, IEPRI, abogado y doctor en ciencias políticas de la Universidad

1 Decretos 1820 del 7 de septiembre de 1998 y 1845 del 8 de septiembre de 19982 La Consejería Presidencial para los Derechos Humanos había sido creada en 1987, mediante el Decreto 2111, bajo la administración del presidente Virgilio Barco, y ratificada a través del Decreto 1680 de 1991, en la administración del presidente Cesar Gaviria.

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de Maguncia,3 acometió la labor de elaborar un documento base para la concertación de una política.

El Gobierno se encontraba embarcado en el proceso de apertura hacia la paz negociada, acogiendo, entre otros aspectos, el “Mandato por la Paz” que había sido votado por más de diez millones de colombianos el 26 de octubre de 1997 y que reflejaba la actitud de ese entonces de la sociedad civil, la Iglesia, los dirigentes de los partidos tradicionales y los medios de comunicación a favor de la búsqueda de una salida a la confrontación armada. El presidente Pastrana, desde antes de posesionarse como tal, había convenido con Manuel Marulanda iniciar los diálogos y “despejar” con ese propósito una amplia zona geográfica en el centro oriente del país. Una vez posesionado, el Presidente nombró un Alto Comisionado para la Paz y manifestó la disposición del gobierno de prevenir y castigar cualquier vínculo entre algunos agentes del Estado y grupos paramilitares. Se habían iniciado, por otra parte, acercamientos a la comunidad internacional para apoyar la apertura hacia la paz señalada.

En relación con los derechos humanos y el derecho internacional humanitario, el gobierno anterior había dejado en marcha algunas iniciativas que debían ser objeto de definiciones por parte del gobierno Pastrana, entre ellas: la firma del Estatuto de la Corte Penal Internacional aprobado en Roma en julio de 1998; el impulso a la aprobación por parte del Congreso y la posterior ratificación de la Convención Internacional sobre la Prohibición del Empleo, Producción, Almacenamiento y Transferencias de Minas Antipersonales y sobre su Destrucción, suscrita por Colombia el 4 de diciembre de 1997; el trámite en el Congreso de la reforma al Código de Justicia Penal Militar y de la tipificación de los delitos de lesa humanidad; y la búsqueda de un arreglo amistoso ante la Comisión Interamericana por el caso de la Unión Patriótica.

En los primeros meses de gobierno se presentaron algunas realizaciones en materia de derechos humanos: en septiembre se expidió un decreto para dar carácter permanente a la Comisión Interinstitucional para la Promoción y Protección de los Derechos Humanos de los Trabajadores, creada en 1997, y se inició el diseño de un proyecto pedagógico de cobertura nacional tendiente a cimentar una cultura de derechos humanos en el país.

3 El doctor Orozco había sido Procurador Auxiliar de la Procuraduría General de la Nación, así mismo, había asesorado, por encargo del IEPRI, al Ministerio de Justicia en asuntos de política criminal, a la Comisión Primera Constitucional del Senado de la República para Asuntos Constitucionales y de Política Criminal, y a la Oficina del Alto Comisionado para la Paz. Su tesis doctoral, La estructuración del     estado de excepción en la Colombia del siglo XIX, reconocida como  Magna Cum Laude, y diversas publicaciones, entre ellas el libro Combatientes, Rebeldes y Terroristas: Guerra y Derecho en Colombia, y múltiples ensayos sobre Teoría del Estado, Derecho Constitucional, Derecho Penal Político, Derechos Humanos, Derecho de los Conflictos Armados, Narcotráfico, Negociaciones de Paz, lo hacían ampliamente reconocido en el ámbito académico.

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Por otra parte, en el marco de las negociaciones producidas a raíz de la movilización campesina del sur de Bolívar y el Valle del río Cimitarra, en octubre de 1998 se suscribió un acuerdo entre el Gobierno y la Mesa de Trabajo por el Magdalena Medio creada a raíz de la movilización. Entre los puntos del acuerdo, se encomendó al Vicepresidente de la República la elaboración de una estrategia permanente contra los grupos paramilitares. En noviembre se expidió un decreto4 para ampliar el campo de acción de un “Bloque de Búsqueda” contra el paramilitarismo creado en diciembre de 1997, con el fin de abarcar la región del Magdalena Medio.

Entre el 20 y el 22 de octubre de 1998, la Alta Comisionada de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos, Mary Robinson, realizó una visita al país, en el transcurso de la cual hizo particular énfasis en la necesidad de que el gobierno no perdiera de vista los derechos humanos como fundamento de la paz y adoptara un Plan Nacional de Acción de Derechos Humanos.5

Con anterioridad a la visita de la señora Robinson se habían producido declaraciones del Ministro del Interior anunciando que se estaba pensando incluir en las preguntas del referendo que el gobierno iba a promover para efectuar la reforma política una que consultara el tema de un indulto total a los guerrilleros, incluyendo los delitos atroces, como un mecanismo para agilizar el proceso de paz. Estas declaraciones produjeron una amplia polémica y pusieron en la arena pública el debate entre las necesidades de perdón y olvido que trae consigo un proceso de paz y el derecho de las víctimas a que se establezca la verdad sobre los hechos y se impongan condenas proporcionales a los responsables de los mismos, tal como lo estipulan los tratados internacionales de derechos humanos ratificados por Colombia.

En noviembre de 1998 se produjo el despeje de cinco municipios en el sur oriente del país y se dio inicio al proceso de negociación de la paz con las FARC.

En ese mismo mes, el doctor Iván Orozco concluyó la elaboración del documento Fundamentos para una Política de Derechos Humanos, como “un punto de partida” a la tarea conjunta entre el Estado y la sociedad en la elaboración, la puesta en marcha y la realización de una política de derechos humanos “que pueda expresar algo más que los deseos de un gobierno”. El 4 Decreto 2295 del 11 de noviembre de 1998 5 Respecto a la visita, en el Informe sobre la situación de derechos humanos en Colombia en 1998, presentado por la Alta Comisionada de las Naciones Unidas, se señala “Particular énfasis se dio a la necesidad de que el Gobierno adopte un plan de acción de derechos humanos siguiendo lo dispuesto en la Conferencia Mundial de Viena sobre Derechos Humanos de 1993 y en la cual participó Colombia. Si bien se reconoció la importancia acordada a los esfuerzos de paz adelantados por el Gobierno de Colombia, se señaló que la paz no puede ser desvinculada de la problemática de los derechos humanos y del derecho al desarrollo. En este sentido, se sugirió que en las negociaciones de paz, el tema de los derechos humanos y del derecho al desarrollo sean parte de los acuerdos a los que se llegue. Se ofreció toda la colaboración necesaria de la Oficina en Colombia para el diseño de dicho plan de acción. El Gobierno de Colombia se mostró muy receptivo frente a esta propuesta.”

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documento se estructuró alrededor de seis ejes – observaciones generales, criterios básicos, derecho internacional humanitario, relaciones con la política de paz, el Estado social de derecho y relaciones con la comunidad internacional-, de los cuales cabe resaltar los siguientes aspectos:

A manera de observación general, señala que si bien los derechos humanos son el fundamento, el fin y la medida del Estado social y democrático de derechos y que una política de derechos humanos en sentido amplio debería referirse a todos los ámbitos de los derechos, es preciso establecer prioridades de acuerdo con las circunstancias. Esas circunstancias hacen referencia a la grave afectación de los derechos a la vida, la integridad, la libertad y la integridad por cuenta de la profundización del conflicto armado interno. Por otra parte, manifiesta la necesidad de aunar los esfuerzos del Estado y la sociedad para superar la situación de violencia.

Entre los escenarios y criterios básicos establece los siguientes:

- El Derecho Internacional Humanitario debe ocupar un lugar central en la política ante el panorama de escalamiento y degradación del conflicto armado en el período transcurrido entre 1996 y 1998, reflejado no sólo en el incremento de las muertes en combate sino, por sobre todo, en la masificación de secuestros, asesinatos, torturas, masacres y desplazamientos forzados de la población, por cuenta de guerrillas y paramilitares, pero en especial por estos últimos. La afectación de los centros urbanos, los ataques cruentos a las guarniciones militares y la retención de soldados y policías son otras manifestaciones del nivel alcanzado por el conflicto. - La política de paz como pilar fundamental de la política de derechos humanos y de todas las políticas de gobierno, en tanto permite una salida estructural de la barbarie. - La garantía y protección de los derechos civiles y políticos y de los económicos, sociales y culturales como obligación de un Estado social de derecho con legitimidad democrática, que se sigue manteniendo a pesar de las adversidades; compromisos derivados, así mismo, de la ratificación, como Estado, de diversos tratados internacionales. - La apertura al escrutinio de la comunidad internacional, sin que ello implique renunciar a la soberanía y la autodeterminación en la búsqueda de salidas a la situación de conflicto y violencia.

En materia de DIH en el documento se consignan los compromisos del país al haber ratificado los cuatro Convenios de Ginebra de 1949 y sus protocolos adicionales y al ser éstos parte del llamado “bloque de constitucionalidad”; se señala, así mismo, la complementariedad entre el DIH y los derechos humanos clásicos, y se definen cinco líneas de acción: 1) suscribir uno o varios acuerdos humanitarios con los grupos guerrilleros, y eventualmente también con los paramilitares, para regular asuntos de especial gravedad y urgencia; 2) redoblar esfuerzos para combatir el paramilitarismo, a través de la lucha judicial y la lucha

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armada y el control a cualquier tipo de connivencia de las fuerzas militares y de policía con el paramilitarismo; 3) incrementar la presencia del Estado como garante de la seguridad y de los derechos de la población, mediante el combate militar a las guerrillas, el combate policial al narcotráfico y el combate judicial a ambos; 4) luchar contra el desplazamiento forzado de la población; 5) apoyar el proyecto de Código Penal presentado al Congreso por la Fiscalía General de la Nación, que tipifica como delitos las graves infracciones al DIH; 6) suscribir y promover la ratificación de aquellos tratados internacionales que pueden contribuir a humanizar el conflicto armado, entre ellos el Estatuto de la Corte Penal Internacional, acompañado de un amplio debate nacional.

En relación con los derechos humanos frente a las negociaciones de paz, en el documento se señala que la política de negociación de paz constituye en varios sentidos una política de derechos humanos, en tanto superar el conflicto armado es poner fin a la causa principal de las más graves violaciones de los derechos humanos en Colombia. Sin embargo, la política de derechos humanos no puede ser considerada idéntica ni quedar subsumida en la política de negociación política, por cuanto tiene sus propias lógicas y principios. Entre las líneas de acción por adelantar en este campo se señalan: 1) comprometerse con la suscripción y ulterior ratificación del estatuto de la Corte Penal Internacional, como un medio para advertir a los actores armados de los límites absolutos al perdón y al olvido en relación con los crímenes de guerra y de lesa humanidad; 2) asumir el DIH como un derecho de desarrollo progresivo y la suscripción de acuerdos humanitarios especiales como dispositivo para llevar a cabo la humanización del conflicto gradualmente, vinculando los progresos humanitarios con los avances en el proceso de paz; 3) reconocer y tramitar el proceso de negociación como un conflicto social y político, lo que implica conservar la tradición de un otorgamiento de trato privilegiado al delincuente político, propiciar un tratamiento privilegiado de la protesta social y política no violentas y comprometerse en la prestación de servicios básicos a las comunidades afectadas por el conflicto.

En cuanto a los imperativos del Estado social de derecho, las orientaciones son: 1) garantizar la vida de los defensores de derechos humanos y de los periodistas; 2) coordinar el conjunto de políticas de gobierno relacionadas con la garantía de derechos económicos y sociales; 3) fortalecer la justicia regional como un mecanismo de protección de testigos y jueces necesario para robustecer la capacidad punitiva del Estado.

Sobre las relaciones con la comunidad internacional se proponen como criterios 1) tramitar las causas judiciales ante los organismos internacionales de manera cooperativa y no confrontativa, así que se favorezca el esclarecimiento de la verdad y la restitución y reparación de las víctimas de graves violaciones; hacer seguimiento a los compromisos internacionales adquiridos; responder a las demandas de información; presentar informes periódicos sobre la gestión. 2) fortalecer la cooperación internacional, mediante a) el robustecimiento de las

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relaciones con la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos, dando nuevo impulso a la Comisión para el seguimiento de las recomendaciones de los organismos internacionales de derechos humanos6, y b) la solicitud de apoyo al Fondo de Inversión para la paz, eje de las políticas sociales en las regiones afectadas por el conflicto armado.

Si se compara el documento aludido con el documento Una Nueva Política por la Vida en el cual se consignan los lineamientos de la política de la administración Samper7, se puede observar que aún cuando existen aspectos comunes presenta un cambio en el énfasis: de una política centrada en la visión tradicional de derechos humanos con algunas medidas orientadas a la aplicación del DIH a una política enfocada en el DIH con algunas referencias a los derechos humanos.8 (Ver Cuadro 2)

Este cambio de énfasis puede haberse debido a la convicción del señor Osorio, producto de años de estudio del conflicto colombiano y de los conflictos armados en diversas latitudes, en el sentido de que la magnitud y gravedad creciente de la contienda en Colombia se había convertido en el principal factor de vulneración de los derechos fundamentales, y, en consecuencia, debería hacerse énfasis en la búsqueda de mecanismos para la “humanización” de la confrontación.

En el mismo mes de noviembre de 1998, el documento aludido fue sometido a la consideración de los directores de las instituciones de gobierno y de Estado con competencia en la materia, para que allegaran sus comentarios en la perspectiva de establecer la política.

El Ministerio de Defensa se opuso al documento de manera radical, con base en su inconformidad con el peso que en él se daba al derecho internacional humanitario. Para dar a conocer este parecer, el Vicepresidente fue convocado a una reunión con el Ministro y la plana mayor de las fuerzas militares.

El Ministerio de Relaciones Exteriores se manifestó en igual sentido.

Propuesta pública

6 Creada mediante el Decreto 1290 de 1995, adscrita al Ministerio de Relaciones Exteriores.7 Los lineamientos presentados en la política de la administración Samper fueron: Apertura frente a la comunidad internacional, regularización del conflicto armado interior, lucha contra la impunidad, mecanismos y medidas de protección y defensa de los derechos humanos, erradicación del “paramilitarismo”, programas para los desplazados por la violencia política, educación en derechos humanos y seguridad ciudadana.8 No sobra aclarar que el derecho internacional de los derechos humanos ha sido considerado como un derecho por aplicar en situaciones de normalidad, en tanto que el Derecho Internacional Humanitario se aplica exclusivamente en las situaciones de conflicto armado.

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El 10 de diciembre de 1998, fecha en la cual se conmemoraron los 50 años de la Declaración Universal de los Derechos Humanos, el Vicepresidente de la República pronunció un discurso en el cual presentó unos lineamientos como un punto de partida y un referente de la política de derechos humanos, para ser profundizados con la colaboración y participación de las instituciones estatales, así como con la crítica y colaboración de organizaciones de la sociedad civil.

En el discurso en mención, el Vicepresidente hizo alusión a la Constitución de 1991 manifestando que representó un importante progreso en la protección de los derechos fundamentales “en la medida en que definió muy clara y expresamente los derechos fundamentales, estableció un mecanismo especial de protección ante violaciones inminentes que ha demostrado gran eficacia, como la tutela, señaló en forma precisa los derechos de las minorías o de los grupos discriminados y amplió el ámbito de los derechos legalmente definidos para incluir derechos de tercera generación”. Manifestó, así mismo, que aún quedaba un largo camino por recorrer para alcanzar la plena protección de los derechos fundamentales, en especial de los derechos a la vida y la libertad afectados por la violencia y el conflicto armado. Frente a esa realidad, puso de presente el compromiso del gobierno de poner todos los instrumentos del Estado a su alcance para superarla.

Los lineamientos presentados en el discurso son los siguientes: 1) Respeto y acatamiento al DIH: impulso a la expedición de aquellas leyes y códigos que tipifiquen penalmente las conductas prohibidas por el DIH y los crímenes de lesa humanidad; información oportuna e imparcial sobre violaciones al DIH por parte de la guerrilla y los grupos armados de justicia privada o de autodefensas; firma del Estatuto de la Corte Penal Internacional e impulso a su aprobación en el Congreso y posterior ratificación, con la adecuación constitucional necesaria.2) Lucha contra la impunidad: transparencia y seguimiento a las investigaciones por violaciones de derechos humanos, que incluye el incremento del apoyo logístico y material a la Defensoría del Pueblo, la Unidad de Derechos Humanos de la Fiscalía, el Consejo Superior de la Judicatura y la Procuraduría General de la Nación; y el funcionamiento del Comité Especial de Impulso a las Investigaciones de Violaciones de Derechos Humanos9, así como de una comisión interinstitucional de seguimiento a las violaciones de derechos humanos en el departamento de Arauca10.3) Fortalecimiento y profesionalización de las Fuerzas Armadas: Capacitación de los oficiales y elevación de la eficiencia militar dentro de la más estricta sujeción a las leyes; formación en las normas de los derechos humanos y del DIH; reforma a la justicia penal militar; cumplimiento de la Sentencia de la Corte

9 Creado mediante el Decreto 2429 de diciembre de 1998 e integrado por el Vicepresidente de la República, el Ministro del Interior, el Fiscal General de la Nación y el Procurador General de la Nación. 10 Creada mediante el Decreto 2391 del 24 de noviembre de 1998

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Constitucional C-358 de 1997 para dar traslado a la justicia ordinaria de aquellas investigaciones sobre delitos de lesa humanidad.4) Los derechos humanos frente a la comunidad internacional: política abierta al escrutinio de la comunidad internacional de derechos humanos, solicitud de la ampliación del mandato por un año más de la Oficina de la Alta Comisionada de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos11, nuevo impulso a la Comisión para el análisis y asesoramiento de las recomendaciones formuladas por los órganos internacionales derechos humanos12.5) Fortalecimiento de los programas de protección de defensores de derechos humanos a cargo del Ministerio del Interior y educación a la sociedad y a los organismos estatales para que reconozcan la importancia y legitimidad de su labor.6) Protecciones especiales: Sistema integral de atención a la población desplazada e impulso a la Comisión Interinstitucional para la Promoción y Protección de los Derechos Humanos de los Trabajadores.

De lo anterior se desprende que los lineamientos propuestos en el discurso del Vicepresidente se nutren en buena medida del documento Fundamentos para una política de derechos humanos pero solo lo acogen parcialmente. (Ver Anexo)

Cabe anotar que, de conformidad con lo anunciado por el Vicepresidente en su discurso, ese mismo día, 10 de diciembre de 1998, Colombia suscribió el Estatuto de la Corte Penal Internacional.

En ese mes, diciembre de 1998, se eliminó la Consejería Presidencial de Derechos Humanos y se asignaron las funciones del consejero al entonces Alto Comisionado, Vicepresidente Gustavo Bell13. Para cumplir con sus funciones, el

11 Según el Acuerdo suscrito el 29 de noviembre de 1996 entre el Gobierno de Colombia y el Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos, por medio del cual se estableció en Colombia la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos, las Partes podrán prorrogar su vigencia por períodos de un año, mediante el canje de comunicaciones escritas. 12 La Comisión fue creada mediante el Decreto 1290 de 1995.13 Entre las funciones asignadas al Alto Consejero Presidencial, correspondientes a la Consejería Presidencial para los Derechos Humanos, se encuentran las siguientes:

Asistir al Presidente de la República en la coordinación de las acciones dirigidas a garantizar la adecuada protección de los derechos humanos.

Establecer contactos con las Comisiones Especiales de Derechos Humanos de la Organización de las Naciones Unidas y de los grupos de trabajo correspondientes, así como con la Comisión Interamericana de Derechos Humanos.

Asegurar que se produzca oportuno y adecuado trámite de las peticiones y demandas formuladas por organismos nacionales e internacionales vinculados a la defensa de los derechos humanos.

Recibir y tramitar las quejas sobre denuncias y amenazas que sobre violación de los derechos humanos se formulen ante su despacho y ponerlas en conocimiento de las autoridades competentes.

Sugerir al gobierno las medidas que puedan tomarse para garantizar en el país el respeto y la debida protección de los derechos humanos.

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Vicepresidente contaba con una oficina de derechos humanos integrada por los poco más de 10 funcionarios que se mantenían en la Consejería de los 60 existentes durante la administración anterior. No sobra comentar que el último consejero que había ocupado el cargo en propiedad, en el transcurso de la administración Samper, tuvo que suspender el ejercicio de su cargo y salir del país en mayo de 1998, debido a la gravedad de las amenazas proferidas en su contra.

SEGUNDA FASE DE LA ELABORACIÓN DEL DOCUMENTO DE POLÍTICA DE DERECHOS HUMANOS Y DERECHO INTERNACIONAL HUMANITARIO

La concertación y su contexto:

A inicios del año 1999 el diálogo entre el gobierno y las FARC no había mostrado mayores avances. El 19 de enero la guerrilla suspendió las conversaciones manifestando que solo las reanudaría cuando el gobierno combatiera el paramilitarismo y produjera resultados positivos al respecto. De este modo el asunto del paramilitarismo se configuró como uno de los mecanismos en poder de la guerrilla para la suspensión y la terminación del diálogo, siendo el otro la realización de un canje de soldados por guerrilleros presos.

El 18 de febrero el Presidente citó a una especie de cumbre por la paz, y presentó una propuesta de documento para ser firmado por los dirigentes políticos convocados. Entre los temas que contemplaba se hacía referencia a algunos relacionados con los derechos humanos, a saber: el combate a los grupos paramilitares, reforma del Código de Justicia Penal Militar, transformación de la Policía en un cuerpo civil dedicado a la protección de los derechos humanos y, de manera más genérica, el respeto por los derechos humanos y el DIH.

A todas estas la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas continuaba reiterando a los funcionarios del gobierno su solicitud de un Plan Nacional de Acción de Derechos Humanos para Colombia.

El 16 de febrero de 1999 se produjo el informe anual sobre la situación de derechos humanos en Colombia elaborado por el Departamento de Estado de los Estados Unidos14. En él, además de presentarse un panorama de la situación del conjunto de derechos, se hace una fuerte crítica a la Justicia Penal Militar.15

14 El Departamento de Estado se ocupa de la situación de derechos humanos en Colombia desde el año 1994. El primer informe anual fue presentado en 1995 haciendo referencia a la situación del año inmediatamente anterior. 15 “Como parte del Ministerio de Defensa, la justicia militar cae dentro de la rama ejecutiva en vez de en la rama judicial. El comandante de las fuerzas militares es también el presidente de la justicia militar, que no cuenta con un cuerpo de abogados militares dedicados exclusivamente a esta tarea. El Código Penal Militar es anterior a la Constitución de 1991 y no contempla algunos delitos contemporáneos. A las acciones de la justicia militar les falta transparencia y responsabilidad, lo que inspira una ausencia generalizada de confianza en la capacidad del sistema para llevar ante la justicia a quienes abusan de los derechos

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El 26 de febrero de 1999, adicionalmente, la Comisión Interamericana de Derechos Humanos publicó el Tercer Informe sobre la situación de derechos humanos en Colombia. La Comisión se había tomado más de un año, a partir de la visita in loco al país en diciembre de 1997, para la elaboración del informe.16

En él se presentan recomendaciones al Estado colombiano, alrededor de los siguientes temas: derechos económicos, sociales y culturales; violencia y violación de los derechos humanos y el derecho internacional humanitario; administración de justicia y estado de derecho; desplazamiento forzado interno; defensores de los derechos humanos; derecho a la libertad de pensamiento; libertad de asociación y los derechos políticos; los derechos de la mujer; los derechos del niño; y los derechos de las personas privadas de la libertad. De igual modo, consigna unas consideraciones finales sobre los derechos humanos, la justicia y la paz en Colombia. 17

A finales de febrero de 1999 la Cancillería manifestó su interés en la expedición de la política de derechos humanos y, a partir de ese momento, dio un impulso fuerte a su proceso de elaboración.

Es así como, bajo la coordinación de Iván Orozco y con el apoyo permanente de la Cancillería, se creó un grupo de trabajo integrado por funcionarios de los ministerios del Interior, Relaciones Exteriores, Defensa, Justicia y Trabajo y de la Oficina del Alto Comisionado para la Paz, así como de la oficina de derechos humanos de la Vicepresidencia, con el fin de elaborar de manera participativa y concertada la política. La plenaria del grupo se reunió el 5 de marzo, el 17 de marzo y el 6 de abril en la Cancillería.

En ese lapso, las entidades involucradas informaron sobre sus tareas y programas en materia de derechos humanos y derecho internacional humanitario, las cuales, básicamente, se agrupaban en los siguientes

humanos”. Informe sobre prácticas de derechos humanos en Colombia 1998, publicado por el Departamento de Estado el 26 de febrero de 1999.

16 La CIDH, de conformidad con el artículo 41 de la Convención Americana de Derechos Humanos, tiene la función principal de promover la observancia y la defensa de los derechos humanos en el continente. Esta labor la desarrolla básicamente a través de dos grandes campos de acción -atender peticiones sobre casos individuales de violaciones de los derechos humanos y elaborar informes de carácter general. En relación con Colombia, la Comisión ha preparado tres informes de carácter general, el primero de ellos en 1981, el segundo en 1994 y el tercero en 1999. 17 “La construcción de la paz se encuentra indisolublemente vinculada a la investigación, juzgamiento y reparación de las violaciones de los derechos humanos, particularmente aquéllas cometidas por los agentes del Estado mismo o por quienes cuentan con su apoyo o aquiescencia. La búsqueda de una paz verdadera debe fundarse en la vigencia de los derechos humanos. El imperio de la ley debe proveer las fórmulas para llegar a la verdad, juzgar a quienes infrinjan las normas vigentes y reparar a las víctimas. Para responder legítima y eficazmente a las violaciones a los derechos fundamentales la administración de justicia requiere de normas que se adecuen a las necesidades de la sociedad, y que se ajusten a principios generales tales como el derecho al acceso a la justicia, la imparcialidad del juzgador, la igualdad procesal de las partes, y la ejecutoriedad y efectividad de las decisiones de los tribunales”. OEA/Ser.L/V/II.102, Tercer Informe sobre la situación de derechos humanos en Colombia, Consideraciones finales.

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componentes: Prevención de situaciones de violación de los DDHH; Promoción y divulgación de los derechos humanos y creación de espacios de convivencia; respeto y acatamiento del DIH; lucha contra la impunidad; protecciones especiales a sectores vulnerables; atención a los desplazados por la violencia; educación en derechos humanos de las Fuerzas Armadas; lucha contra los grupos de justicia privada; y apertura ante la comunidad internacional.

En las deliberaciones del grupo de trabajo para la formulación de la política se puso de presente que la mayoría de entidades identificaba como las problemáticas más graves y urgentes por atender aquellas vinculadas a la violencia política, que, con excepción del desplazamiento forzado que involucra variados tipos de derechos, afecta principalmente los derechos civiles y políticos. El Ministerio de Defensa, a diferencia de lo expresado por los funcionarios de las otras instancias involucradas, señalaba que se debía orientar la política de derechos humanos a la promoción de derechos sociales.

En el intermedio, el proceso de negociación con las FARC seguía su accidentado curso, entre vencimientos de los términos para el despeje, congelamientos del diálogo, protestas del Alto Mando Militar por envíos de investigaciones sobre violaciones de los derechos humanos a la Procuraduría, presuntamente en atención a solicitudes de las FARC, y graves actuaciones de ésta organización armada en la zona de despeje, por citar solo algunos de los problemas presentados.

El 6 de marzo de 1999, miembros de las FARC asesinaron a tres indigenistas norteamericanos que habían secuestrado el 25 de febrero. Este hecho significó un cambio en el abordaje del gobierno de los Estados Unidos al proceso de negociación.

En la reunión del 6 abril de 1999, la Oficina del Alto Comisionado para la Paz hizo un llamado de urgencia al grupo de trabajo para discutir alternativas relacionadas con el tema de derechos humanos tendientes a desempantanar el proceso de negociación. En particular se hizo referencia a la lucha contra los grupos de justicia privada.

Con este fin se realizaron reuniones de trabajo entre la Vicepresidencia y la Oficina de Paz, para ajustar un borrador de propuesta sobre el tratamiento a los grupos de justicia privada, que se venía elaborando a raíz del encargo al respecto hecho al Vicepresidente en el mes de octubre del año anterior. Dicha propuesta fue llevada a la mesa de diálogo y sirvió de insumo al documento de política.

El tema de la lucha contra los grupos paramilitares siguió, sin embargo, discutiéndose en el grupo de trabajo y fue objeto de reuniones particulares entre la oficina de la Vicepresidencia y el Ministerio de Defensa. De acuerdo con este último, las medidas contempladas contra los grupos de autodefensa deberían

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cobijar por igual a la guerrilla para que pudieran ser incluidas en la política de derechos humanos.

El 10 de abril el Gobierno procedió a retirar del servicio activo a dos generales del Ejército acusados de apoyar a los grupos paramilitares, lo cual fue interpretado por diversos sectores como un gesto, en las vísperas de una de las reiniciaciones del diálogo con las FARC, de que se estaba actuando contra los vínculos entre los militares y paramilitares.

En el seno del grupo de trabajo cada entidad presentó documentos escritos con sus propuestas de acciones de acuerdo con sus competencias específicas, que fueron debatidos en el desarrollo de las reuniones.

Entre tanto, en el mes de marzo se realizaba en Nueva York la primera reunión preparatoria de los Elementos del Crimen y las Reglas de Procedimiento y Prueba complementarias al Estatuto de Roma de la Corte Penal Internacional, en la cual participaba Colombia. Adicionalmente, durante los meses de marzo y abril se realizaba el 55° período de sesiones de la Comisión de Derechos Humanos de las Naciones Unidas. En el transcurso de dicho período el Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos presentó el Informe Anual sobre la situación de derechos humanos en Colombia durante 1998.18 En el informe se instó al gobierno a definir políticas integrales en materia de derechos humanos y a adoptar un plan nacional de acción; exhortó al Gobierno, a los otros actores en el conflicto y a la sociedad colombiana a persistir en los esfuerzos iniciados en favor de diálogos de paz, construida sobre la base del respeto por los derechos humanos. Así mismo, recomendó a todos los actores armados un irrestricto respeto al DIH, y al Estado la realización de investigaciones por violaciones del derecho a la vida, con el fin de sancionar a los responsables; la atención de los desplazados internos en el marco de una política diseñada para este fin; desmantelamiento de los grupos paramilitares, mediante la captura, el juzgamiento y la sanción de quienes los inspiran, organizan, comandan, integran, apoyan y financian; reconocimiento, respeto, protección y respaldo a las actividades de los defensores de derechos humanos, y seguridad para su vida, integridad y libertad; suspensión del servicio a los funcionarios públicos sobre los cuales existan serios indicios de que hayan incurrido en violaciones graves de los derechos humanos; tipificación del delito de desaparición forzada; reforma del Código de Justicia Penal Militar; abolición del sistema de justicia regional; ratificación del Estatuto de la Corte Penal Internacional; ratificación de la Convención sobre la Prohibición del Empleo, Almacenamiento, Producción y Transferencia de Minas Antipersonal y sobre su Destrucción; adopción de las medidas adecuadas para garantizar el disfrute de los derechos económicos, sociales y culturales; desarrollo de programas de asistencia y protección a las mujeres, especialmente aquellas en situación de

18 Este era el segundo informe anual que presentaba el Alto Comisionado de las Naciones Unidas con base en la información proporcionada por su oficina en Colombia, desde la instalación de la misma a principios de 1997.

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vulnerabilidad, e incorporación en todas sus políticas, tanto nacionales como departamentales y locales, la perspectiva de género; mejoría y ampliación de las acciones y programas de atención y reinserción social dirigidos a los niños y niñas en situación más vulnerable de la sociedad colombiana. 19

El 30 de abril el Presidente del 55 período de sesiones de la Comisión de DDHH de las Naciones Unidas presentó una Declaración sobre Colombia, en los siguientes términos20:

“La Comisión toma nota de la introducción por el Gobierno de Colombia en diciembre de 1998 de una estrategia integrada de los derechos humanos que es conforme a la Declaración y Programa de Acción de Viena, y en que se destacan como motivos de preocupación el respeto del DIH y las medidas destinadas a luchar contra la impunidad, la profesionalización de las fuerzas armadas, la asistencia a los desplazados internos y la seguridad de los defensores de los derechos humanos. La Comisión insta al gobierno de Colombia a que complemente estas directrices adoptando medidas pragmáticas para ocuparse de estas esferas críticas, en especial el elevado nivel de impunidad. Acoge con agrado la manifiesta voluntad, expresada en esta Comisión por el Vicepresidente de la República, en su nueva capacidad de Consejero del Gobierno para los Derechos Humanos, de atribuir máxima prioridad a la promoción y protección de los derechos humanos en el futuro, y poner en marcha sin dilación el plan nacional de derechos humanos”. Así mismo, en el texto de la Declaración se hacían llamados al Gobierno para que desvinculara a los miembros de la fuerza pública implicados en violaciones de los derechos humanos o de tener vínculos con los grupos paramilitares.

Por otra parte, el gobierno había iniciado una fuerte campaña en distintos escenarios internacionales en procura de apoyo al proceso de paz. Con este propósito diseñó la “Diplomacia para la paz”, en la cual estaban comprometidos todas las embajadas y consulados colombianos.

Dos versiones del documento de política

El 22 de abril la Cancillería remitió al Vicepresidente dos versiones preliminares del documento de política, una consolidada por dos funcionarios21 de la propia Cancillería y otra consolidada por el doctor Orozco.19 E/CN.4/1999/8 del 16 de marzo de 1998. En relación con el tema de política y de plan de acción, el informe a la letra recomienda “garantizar el goce pleno y efectivo de los derechos fundamentales de toda la población de Colombia, a través de la definición de políticas integrales, la identificación de ámbitos prioritarios, la asignación de recursos suficientes y la adopción de todas las medidas apropiadas y eficaces que sean necesarias. En este sentido, la Alta Comisionada recomienda la adopción de un plan de acción para los derechos humanos que sienta las bases para una real y efectiva promoción y protección de los derechos humanos”.20 La Comisión de Derechos Humanos, a través del presidente de sus períodos de sesiones, emite desde el año 1995 una declaración sobre los derechos humanos en el país. Fue en el seno de un período de sesiones de la Comisión donde se definió el establecimiento de una oficina en Colombia del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos.

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El esquema de documento de política de derechos humanos consolidado por Iván Orozco incluía:

I. Introducción II. Proceso de paz, derechos humanos y derecho internacional humanitarioIII. Lineamientos de política

Los lineamientos de política involucrados eran los siguientes:

1. Tratamiento integral de los derechos humanos. Plan Nacional de Acción de Derechos Humanos y DIH

2. Lucha contra el secuestro:PrevenciónAtención a las familias de las víctimasCapacitaciónPromoción y divulgaciónCentralización de la información

3. Combate a los grupos de autodefensaPolíticas orientadas directamente contra estos grupos:

Centro de coordinación de la lucha contra los grupos de autodefensaApoyo a la Fiscalía General de la NaciónSistema de Alerta temprana

Políticas complementarias:Modernización de la Fuerza PúblicaLucha contra el narcotráficoDesmantelamiento de apoyos socialesImpulso a la humanización del accionar de la guerrillaSuscripción de acuerdos humanitariosOtras medidasDesmonte de los Servicios Especiales de Vigilancia y Seguridad Privada

4. Protección a los defensores de derechos humanos, líderes sindicales y activistas sociales o comunitarios.

5. Atención al fenómeno del desplazamiento forzadoPrevención como forma de protección

21 Los funcionarios de la Cancillería que trabajaron el documento fueron el doctor Felipe Piqueros y la doctora Marcela Briceño. El primero de ellos, abogado de la Universidad Javeriana y profesor universitario, era, en ese entonces, el Director de Asuntos Especiales de la Cancillería, dirección que se ocupaba de la agenda internacional en materia de derechos humanos, armas y narcotráfico; el doctor Piqueros había trabajado con anterioridad en la oficina de derechos humanos del Ministerio de Defensa. La doctora Briceño, también abogada javeriana, era la Jefe de Gabinete del Ministro de Relaciones Exteriores, había sido asesora de la Dirección de Asuntos Especiales por varios años, y tenía experiencia y conocimiento en el Sistema Interamericano de Derechos Humanos.

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Impulso a la suscripción de acuerdos humanitariosAtención integral

6. Desvinculación de menores al conflicto armadoFomento de la desmovilización y reintegración de los niños que estén en grupos armadosImpulso a la suscripción de acuerdos humanitariosProtección a los niños desplazadosPrevención de la explotación sexual y de la violencia contra las niñas vinculadas al conflicto

7. Ratificación del tratado para la erradicación de minas antipersonal.8. Impulso a la administración de justicia. Agenda legislativa.

El documento elaborado por la Cancillería respondía al siguiente esquema:

I. PresentaciónII. Proceso de paz, conflicto armado y derecho internacional humanitarioIII. Compromisos básicos de las autoridades IV. PrioridadesV. Plan Nacional de Acción

Las dos versiones se diferenciaban, entre otros aspectos, en el abordaje al Plan Nacional de Acción. Mientras que la versión de Vicepresidencia definía la elaboración del Plan como un componente de la política que debería ser desarrollado, la Cancillería establecía el conjunto de los lineamientos de la política y sus acciones bajo la denominación de plan de acción.22

La versión del Ministerio de Relaciones Exteriores, en el capítulo de Plan Nacional de Acción, incluyó dos temas adicionales a los seleccionados por el grupo de trabajo: violencia generada por los grupos guerrilleros y garantía de la seguridad social, la educación y la salud.

Como se desprende de lo anterior, si bien varían en algunos aspectos, las dos versiones fueron similares en la mayoría de los lineamientos y en las acciones propuestas (Ver Anexo). Esto era comprensible en tanto ambas recogían bien los documentos enviados por el conjunto de las entidades participantes en el proceso y aquellos que habían sido solicitados a otras entidades por decisión del grupo de trabajo o bien los documentos surgidos de la concertación en el escenario del grupo de trabajo.

En efecto, el texto del lineamiento de lucha contra los grupos de autodefensa fue preparado por el Ministerio de Defensa, el Ministerio del Interior, la Oficina del 22 Cabe señalar que las recomendaciones internacionales asignan a un plan nacional de acción unas características especiales –tener carácter estatal, contemplar la integralidad de los derechos y ser ampliamente concertado con la sociedad civil-, que no se correspondían con la política que estaba elaborándose. Este fue uno de los motivos por los cuales la Vicepresidencia optó por dejar como un lineamiento de esa política el elaborar un Plan con las características mencionadas.

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Alto Comisionado para la Paz y la oficina de derechos humanos de la Vicepresidencia; la Oficina del Alto Comisionado para la Paz y la oficina de derechos humanos de la Vicepresidencia elaboraron lo correspondiente a la desvinculación de los niños y las niñas del conflicto armado, así como a las minas antipersonal; el Ministerio de Justicia y del Derecho y las oficinas del Alto Comisionado para la Paz y del Vicepresidente elaboraron lo pertinente a la agenda legislativa; la oficina del Vicepresidente preparó lo pertinente al Plan Nacional de Acción de Derechos Humanos y Derecho Internacional Humanitario. Por solicitud del grupo de trabajo, el Programa Presidencial de Lucha contra el Secuestro envío el documento sobre secuestro, en tanto que la Red de Solidaridad Social envió el de desplazamiento.

Las observaciones al documento

En mayo el Ministerio de Defensa presentó comentarios minuciosos sobre la versión de la Cancillería del documento de política. Manifestaron que consideraba que se había logrado un avance significativo en relación con un tratamiento integral del tema de los derechos humanos, pero que dicho tratamiento quedaba restringido a los capítulos preliminares (presentación, proceso de paz y DIH, compromisos de las autoridades) y a los últimos lineamientos (garantía de seguridad social, educación y salud, administración de justicia, justicia regional y seguimiento). En consecuencia, según el Ministerio, en el contenido prevalecía una tendencia a militarizar la materia.

Recomendaron que se diera igual peso a lo largo del texto a todos los agentes generadores de violencia y no solo a los grupos de autodefensa ilegales. Recomendaron también eliminar de todo el documento el término de “paramilitares” y fuera reemplazo por grupos de autodefensa ilegales y evitar redacciones que pudieran llevar a concluir que se dan omisiones por parte del Estado (en particular en temas en los que se encuentra involucrada la fuerza pública).Sin embargo, en relación con otros temas manifestaron que existían limitaciones de recursos para atenderlos, y dadas esas limitaciones no se debían generar falsas expectativas.

Por otra parte, manifestaron su preocupación por las referencias al reforzamiento de la condición de parte en el conflicto a los grupos subversivos, y por lo tanto sujetos del derecho internacional humanitario, a raíz del reconocimiento de carácter político otorgado por el gobierno a estos movimientos, lo cual, con base en la Ley 418 de 1997, “ley de orden público, permitió el inicio de las negociaciones. De acuerdo con el Ministerio, estas afirmaciones contenidas en el documento no dejaban claro si eso implica o no reconocimiento de beligerancia a tales grupos.23 23 Vale la pena aclarar que el reconocimiento de la beligerancia es una figura de carácter político, utilizada por los Estados en relación con grupos disidentes en el interior de otros Estados, que entró en desuso en el transcurso de la primera mitad del siglo XX. El Derecho Internacional Humanitario es, como su nombre lo indica, un corpus jurídico, para regular los conflictos armados, tanto internacionales como internos. El artículo 3° común a los cuatro Convenios de Ginebra, aplicable a conflictos no internacionales,

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Señalaron que el Centro de Coordinación de la lucha contra los grupos de autodefensa24, propuesto por el propio ministerio en el transcurso de los debates, no debía, como estaba consignado en la versión de la política, colaborar con el diseño del plan operativo para enfrentar a dichos grupos, puesto que esto es competencia exclusiva del Comando General de las Fuerzas Militares y de la Dirección General de la Policía Nacional. Así mismo, recomendaron que la participación del Vicepresidente en el Centro de Coordinación fuera indelegable.

Declararon, en relación con la medida consignada en el documento referente al no reclutamiento de menores de 18 años en las filas de la fuerza pública, que no correspondía a la política del Ministerio.

De otro lado, hicieron comentarios sobre aspectos más formales - propusieron unificar la presentación de los temas a la identificación del problema seguido por la política que se define para solucionarlo, así como las estrategias puntuales para su ejecución-.

La Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos también comentó la propuesta de política. Le asignaban el valor de concentrar unos consensos mínimos pero la consideraron “minimalista”. Hicieron referencia a unos puntos problemáticos y presentaron propuestas de reformulación o de adición.

Entre los puntos problemáticos señalaron los siguientes:

- Los ajustes a la justicia regional incluidos en la agenda legislativa propuesta. Según la Oficina, no bastaba con hacer adecuaciones al sistema de justicia regional sino que era necesario eliminarlo del todo por ser incompatible con los tratados y recomendaciones internacionales (testigos y fiscales con reserva de identidad, por ejemplo). A cambio se debería fortalecer los programas de protección de testigos y crear mecanismos de protección a funcionarios judiciales. 25

expresamente señala que “La aplicación de las anteriores disposiciones no surtirá efectos sobre el estatuto jurídico de las Partes en conflicto”. No obstante lo anterior, el tema ha generado muchas controversias en Colombia.

24 La creación de mecanismos especiales de lucha contra los grupos de autodefensa se remontan al gobierno de Virgilio Barco. En efecto, a través de los Decretos 813 y 814 de 1989, se establecieron, respectivamente, una “Comisión asesora y coordinadora de las acciones contra los escuadrones de la muerte, bandas de seciarios o grupos de autodefensa o de justicia privada, equivocadamente denominados paramilitares” y un “Cuerpo Especial Armado contra los escuadrones de la muerte, bandas de sicarios o grupos de autodefensa o de justicia privada, equivocadamente denominados paramilitares”. Antes de la expedición de estos decretos se habían declarado ilegales estos grupos, que se habían conformado amparados por la ley 48 de 1968. Adicionalmente, en el gobierno de Ernesto Samper se creó mediante el decreto ya señalado un “bloque de búsqueda” contra los grupos de autodefensa.

21

- El tema de las Convivir. La Oficina consideraba que lo consignado al respecto en la propuesta no garantizaba el desmonte de estas organizaciones, desmonte que había sido recomendado de manera reiterada por los órganos internacionales de derechos humanos26.

- En relación con los mecanismos previstos para promover el respeto de los derechos humanos por parte de las fuerzas armadas. La Oficina no consideraba suficiente la disposición, incluida en la propuesta, del Presidente de llamar a calificar servicios a los miembros de las fuerzas armadas. Para la Oficina debía separarlos definitivamente del servicio, a través de la figura de la insubsistencia, tal como lo hacía la Policía.

- En cuanto a la agenda legislativa, la Oficina consideraba que, más allá de estudiar la posibilidad de ratificar la Convención Interamericana de Desaparición Forzada, como se había propuesto, el gobierno debía comprometerse a impulsar su aprobación y ratificación.

En materia de recomendaciones, la Oficina planteaba:

- Adicionar, en el combate al secuestro, una disposición clara, de conformidad con la jurisprudencia de la Corte Constitucional, referente a la prohibición y sanción de los intermediarios en el pago de rescate con fines de lucro.

- Incluir al Vicepresidente en el Centro de Coordinación de lucha contra los grupos de autodefensa.

-Incluir el desmantelamiento de las fuentes de financiación en las medidas comunes contra los grupos armados al margen de la ley.

- Incluir el impulso a la revisión de archivos e informes de inteligencia en el capítulo de seguridad de los defensores de derechos humanos y, de igual

25 El gobierno, por su parte, aducía que si bien era necesario desmontar el sistema, también era necesario mantener un esquema especial de justicia para el tratamiento de ciertos delitos, con el fin de garantizar la seguridad de fiscales y testigos, los cuales, como lamentablemente ya lo enseñaban los hechos, eran especialmente vulnerables, en la situación colombiana, a las acciones de la criminalidad organizada. La Ley Estatutaria de Administración de Justicia (Ley 270 de 1996) establecía la finalización de la justicia regional para junio de 1999. Finalmente se cumplió con este requerimiento y se estableció la justicia especializada, facultando a la Fiscalía para que sólo en casos especiales y decididos de manera particular, determine la reserva de la identidad de testigos; quedó establecido el principio de la identidad de los funcionarios judiciales, aun cuando en ocasiones se autoriza la reserva de identidad. El proceso de desmonte de la justicia regional no fue debatido en el grupo de trabajo para la elaboración de la política. 26 En particular, en el Informe Anual sobre la situación de derechos humanos en Colombia en 1998, “La Alta Comisionada invita al Gobierno de revocar la legislación que establece la existencia de los Servicios Especiales de Vigilancia y Seguridad Privada, antes llamados asociaciones "Convivir", para asegurar el debido control de la aplicación de la fuerza y el uso de las armas por parte del Estado. Mientras no estén desmantelados, la Alta Comisionada exhorta al Gobierno de informar de manera transparente sobre el número existente, las actividades desarrolladas por estos servicios y los mecanismos de control implementados por el Gobierno.” E/CN.4/1998/8.

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manera, incluir medidas de protección para otras personas amenazadas como los funcionarios públicos.

- Adecuar el régimen legal para permitir el acceso efectivo a las tierras por parte de las personas desplazadas.

- En relación con el tema de la desvinculación de menores, hacer referencia expresa a la revisión normativa con el fin de que los menores no sean incorporados a la fuerza pública y adicionar un programa de atención integral a la reinserción de los niños desvinculados.

- Incorporar, en lo referente a la administración de justicia, medidas tendentes al respeto de las normas de derechos humanos en todas las etapas de los procesos.

- Ampliar la agenda legislativa para incluir modificaciones al Código del Menor, reglamentación a la ley 387 sobre desplazamiento, entre otras iniciativas.

A continuación, en el Cuadro No. 1, se presentan cada una de las recomendaciones formuladas por el Ministerio de Defensa y por la Oficina del Alto Comisionado y si fueron o no incorporadas en el documento final de la política.

CUADRO No. 1

Recomendaciones del Ministerio de Defensa Comentario general: En la política hay un avance significativo en relación con un tratamiento integral del tema de los derechos humanos, pero restringido a los capítulos preliminares (presentación, proceso de paz y DIH, compromisos de las autoridades) y a los últimos lineamientos (garantía de seguridad social, educación y salud, administración de justicia, justicia regional y seguimiento). En la política prevalece una tendencia a militarizar la materia.

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Dar igual peso a lo largo del texto a todos los agentes generadores de violencia y no solo a los grupos de autodefensa ilegales.

Acogida

Eliminar de todo el documento el término de “paramilitares” y reemplazarlo por grupos de autodefensa ilegales

Acogida

Preocupación por las referencias a la condición de parte en el conflicto de los grupos subversivos, y por lo tanto sujetos del derecho internacional humanitario; eso podría implicar reconocimiento de beligerancia a tales grupos.

No acogida

El Centro de Coordinación de la lucha contra los grupos de autodefensa no debe colaborar con el diseño del plan operativo para enfrentar a dichos grupos, puesto que esto es competencia exclusiva del Comando General de las Fuerzas Militares y de la Dirección General de la Policía Nacional

No acogida

La participación del Vicepresidente en el Centro de Coordinación debe ser indelegable No acogidaNo incluir el no reclutamiento de menores de 18 años en las filas de la fuerza pública, puesto que esa no es la política del Ministerio

No acogida

Recomendaciones de la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos HumanosComentario general: La política tiene el valor de concentrar unos consensos mínimos pero es “minimalista”.Eliminar del todo el sistema de justicia regional y no limitarse a hacerle adecuaciones . A cambio, fortalecer los programas de protección de testigos y crear mecanismos de protección a funcionarios judiciales.

No acogida

Garantizar el desmonte de las Convivir y no limitarse a fortalecer sus controles. No acogida Separar definitivamente del servicio, a través de la figura de la insubsistencia, tal como lo hace la Policía, a los miembros de la fuerza pública sobre los cuales haya fuertes indicios de haber cometido violaciones y no circunscribirse a la llamarlos a calificar servicios.

Acogida

Más allá de estudiar la posibilidad de ratificar la Convención Interamericana de Desaparición Forzada, impulsar su aprobación y ratificación.

No acogida

Adicionar, en el combate al secuestro, una disposición clara, de conformidad con la jurisprudencia de la Corte Constitucional, referente a la prohibición y sanción de los intermediarios en el pago de rescate con fines de lucro.

No acogida

Incluir al Vicepresidente en el Centro de Coordinación de lucha contra los grupos de autodefensa.

No acogida

Incluir el desmantelamiento de las fuentes de financiación en las medidas comunes contra los grupos armados al margen de la ley.

Acogida

Incluir el impulso a la revisión de archivos e informes de inteligencia en el capítulo de seguridad de los defensores de derechos humanos y, de igual manera, incluir medidas de protección para otras personas amenazadas como los funcionarios públicos.

No acogida

Adecuar el régimen legal para permitir el acceso efectivo a las tierras por parte de las personas desplazadas.

Acogida

Hacer referencia expresa a la revisión normativa con el fin de que los menores no sean incorporados a la fuerza pública y adicionar un programa de atención integral a la reinserción de los niños desvinculados.

Acogida

Incorporar, en lo referente a la administración de justicia, medidas tendentes al respeto de las normas de derechos humanos en todas las etapas de los procesos.

No acogida

Ampliar la agenda legislativa para incluir modificaciones al Código del Menor, reglamentación a la ley 387 sobre desplazamiento, entre otras iniciativas.

Acogida

Algunos de los puntos de difícil consenso en el proceso de elaboración de la política

- La lucha contra el paramilitarismo:

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Desde las primeras propuestas, se puso de relieve la necesidad de incluir en la política un lineamiento que apuntara a combatir a los grupos paramilitares27. Este fenómeno había sido identificado como el causante de la mayoría de los actos más graves de afectación de los derechos fundamentales, en el marco de la violencia política. En materia de comisión de masacres, homicidios selectivos y desplazamientos forzados eran, de lejos, los actores por excelencia.

Por otra parte, los diagnósticos señalaban que las guerrillas cometían la mayoría de los secuestros con fines extorsivos que se realizaban en el país.

En ese orden de ideas, en un principio, fueron incorporadas como líneas de política la lucha contra los grupos paramilitares y el combate al secuestro.

En el transcurso de los debates, el Ministerio de Defensa subrayó la pertinencia de cambiar el énfasis de la política de derechos humanos de los derechos civiles y políticos a los derechos sociales. Ante la insistencia del conjunto de entidades de mantener la atención en la grave afectación de los derechos a la vida, la libertad y la integridad, y no renunciar a la disposición de medidas contra los grupos paramilitares, el Ministerio solicitó que la política consagrara, por igual, medidas contra los grupos paramilitares y a los grupos subversivos. En ese orden de ideas, se ampliaron varias de las medidas contempladas contra los primeros a los segundos.

Una de las medidas en discusión, exclusivamente encaminada a enfrentar el fenómeno paramilitar, era el fortalecimiento de un “bloque de búsqueda” establecido, mediante Decreto, en diciembre de 1997 y ampliado, también a través de Decreto, a los grupos de autodefensa del Magdalena Medio, como ya se señaló. Aducía el Ministerio de Defensa que las características de estos grupos ameritaban una acción del conjunto de las fuerzas que no podía ser provista por un mecanismo como el del bloque de búsqueda. A cambio, el Ministerio propuso la creación de un Centro de Lucha contra los grupos de autodefensa que articulara la gestión de inteligencia de las fuerzas militares, la 27 Este lineamiento ya había sido incluido en la política de derechos humanos de la administración Samper. Los organismos internacionales de derechos humanos, desde el año de 1988, fecha en la cual se realizó la primera visita al país de un relator especial de las Naciones Unidas, el Relator sobre la cuestión de la Tortura, han sido reiterativos y enfáticos en la necesidad de desmantelar dichos grupos para mejorar la situación de derechos humanos. Al respecto se han pronunciado tanto los organismos convencionales de las Naciones Unidas – Comité del Pacto de Derechos Civiles y Políticos, Comité del Pacto de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, Comité sobre los Derechos del Niño, Comité contra la Tortura y Comité contra la Discriminación Racial, como los organismos no convencionales – Relatores temáticos y Grupos de Trabajo, Representante del Secretario General para la cuestión del desplazamiento forzado, Oficina del Alto Comisionado para los Derechos Humanos, presidentes de la Comisión de Derechos Humanos-. El fenómeno del paramilitarismo en Colombia también ha sido objeto de pronunciamientos y recomendaciones de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, a través de los informes de fondo sobre casos individuales y en sus informes especiales. Resoluciones del Parlamento Europeo se han ocupado del tema y el Departamento de Estado de los Estados Unidos lo ha tratado en sus informes anuales sobre derechos humanos. Adicionalmente, el tema paramilitar fue uno de los factores de más incidencia en el proceso de negociación con las FARC.

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Policía Nacional, la Fiscalía, la Procuraduría, el Ministerio del Interior y el Departamento Administrativo de Seguridad, DAS. Este mecanismo fue finalmente adoptado.

La Vicepresidencia propuso que, además de la adopción del Centro de Coordinación, se conformara un grupo de apoyo operativo a la Fiscalía para la ejecución de órdenes de captura, integrado por personal especializado de las fuerzas militares, la Policía y el DAS, delimitando así las funciones de un bloque de búsqueda. El Ministerio de Defensa manifestó, en todo momento, que su propuesta era el Centro de Coordinación. La creación del grupo de apoyo operativo, como se mostrará más adelante, también fue incorporado en el documento final de la política.

- La inclusión de los derechos económicos, sociales y culturales

Como ya se mencionó, el Ministerio de Defensa argumentaba que la política debía enfocarse a estos derechos, mientras que la mayoría de las entidades consideraba que, ante la gravedad de la situación de los derechos a la vida, la libertad y la integridad por cuenta del conflicto armado interno, era indispensable que el ejecutivo se ocupara prioritariamente de enfrentar los fenómenos que tenían influencia directa en esta situación.

El Ministerio de Relaciones Exteriores incluyó en su propuesta de política la garantía de la seguridad social, la educación y la salud.

En últimas, en el documento definitivo de la política, los derechos económicos, sociales y culturales fueron contemplados en el marco de un plan nacional de acción, cuya posterior elaboración concertada fue definida como una de las áreas de acción prioritarias.

- La erradicación de las minas antipersonal

El Estado colombiano había suscrito en septiembre de 1997 la Convención sobre la prohibición del empleo, almacenamiento, producción y transferencia de minas antipersonal y sobre su destrucción, Convención de Ottawa, la cual había entrado en vigencia el 1° de marzo de 1997.

En 1998 el Ministerio de Relaciones Exteriores había presentado al Congreso de la República el proyecto de ley correspondiente para su aprobación. Su ratificación implicaba un conjunto de compromisos para el Estado colombiano en materia de destrucción de las minas bajo su jurisdicción y control en un plazo de cuatro años, así como de la destrucción de la totalidad de las minas antipersonal colocadas en el territorio nacional en un plazo de 20 años. La inclusión del impulso a su ratificación y del cumplimiento de los compromisos derivados de la misma era una de las propuestas centrales en las medidas de aplicación del DIH contempladas en la política.

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Algunos sectores del Ministerio de Defensa consideraban inconveniente esa ratificación, en la medida en que podría limitar su capacidad de protección de sitios clave, y sugerían su aplazamiento hasta tanto cambiaran las condiciones del conflicto armado.

Finalmente, la propuesta fue incluida en el documento de la política.

-La inclusión de medidas particulares de impulso al DIH

El impulso a medidas que dieran concreción a la aplicación del DIH, tales como la búsqueda de acuerdos humanitarios con los grupos armados al margen de la ley, o el respeto a manifestaciones de “neutralidad” de las Comunidades de Paz, por citar solo algunas, fueron objeto de controversia desde el inicio de la formulación de la política. El enfoque predominante de DIH consignado en el borrador original, fue objeto de rechazo, como ya se señaló.

Tanto el Ministerio de Defensa como el de Relaciones Exteriores aducían, para el efecto, que era inadmisible considerar a las fuerzas militares como una de las “partes en conflicto”, y que una política debe enfocarse en lo que le corresponde que es lo pertinente a los derechos, en atención a la calidad de sujeto por excelencia en el derecho internacional del Estado.

Hubo también, de manera reiterada, llamados de atención sobre ciertas expresiones que permitieran deducir la existencia de una “guerra” en su connotación jurídica, o que pudieran ser una señal para un posible otorgamiento de calidades jurídicas particulares a los miembros de las guerrillas.

En términos generales, en el documento definitivo, el DIH se vio reflejado en numerosas de las medidas que fueron adoptadas.

- La búsqueda de soluciones amistosas ante la Comisión Interamericana de Derechos Humanos

El impulso a la búsqueda de soluciones amistosas ante la CIDH había tenido su origen durante la administración Samper. Este mecanismo, contemplado en la Convención Americana de Derechos Humanos28, tiene como propósito que las partes –Estado y peticionarios- lleguen a un acuerdo sobre un caso en particular que se tramite ante la Comisión.

La Vicepresidencia consideraba tal mecanismo como una herramienta especialmente valiosa en la lucha contra la impunidad de violaciones de derechos humanos, por cuanto permitía aunar los esfuerzos de las instancias del gobierno, de los organismos de investigación, de los peticionarios y las víctimas o sus familiares, con el apoyo de la aludida instancia internacional, para el

28 Convención Americana de Derechos Humanos, art. 48 f.

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esclarecimiento de hechos especialmente atroces de violaciones de los derechos humanos.

El Ministerio de Defensa había manifestado de tiempo atrás su inconformidad con este instrumento, que, según su parecer, permitía presuponer, de antemano, algún tipo de responsabilidad del Estado en los hechos objeto de la denuncia.

La Cancillería, por su parte, adicionalmente a su acuerdo con lo señalado en el párrafo anterior, aducía que la concertación entre los involucrados era excesivamente engorrosa y que los niveles de exigencia de los peticionarios alcanzaban niveles inmanejables.

En el documento final de la política se incluyó una breve mención al impulso del mecanismo de que se trata.

Un período de espera

Durante los meses de mayo y junio, en la oficina de derechos humanos de la Vicepresidencia se hicieron ajustes al documento de política, tomando elementos de las dos versiones relacionadas con anterioridad y de algunos de los comentarios allegados, según las orientaciones del Vicepresidente.

El 6 de mayo los negociadores del gobierno y de las FARC llegaron a un acuerdo sobre el contenido de la “agenda común para el cambio hacia una nueva Colombia”, que incluyó entre sus temas la protección de los derechos humanos como responsabilidad del Estado y acuerdos sobre derecho internacional humanitario. Esta agenda fue establecida 4 días después de que el Presidente Pastrana visitara a Manuel Marulada en la zona de despeje.

El 21 de mayo de 1999 se suscribió un Convenio Marco de Cooperación Técnica entre el Alto Consejero Presidencial para los Derechos Humanos y la Oficina en Colombia del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos –OACNUDH-, cuyo objetivo general fue el fortalecimiento de la Oficina del Alto Consejero Presidencial, mediante la cooperación y asistencia técnica de la OACNUDH en: a) la formulación de la política de DDHH y DIH; b) la formulación del Plan Nacional de Acción en DDHH y DIH; c) la implementación de políticas, programas y medidas para el cumplimiento de las recomendaciones de los órganos y mecanismos internacionales y nacionales de derechos humanos; y d) el diseño y puesta en marcha de los dispositivos y programas necesarios para el desarrollo de estos objetivos.

Para el desarrollo del Convenio se estableció un grupo de trabajo conformado por seis personas, tres por cada una de las partes.

El 26 de mayo el Ministro de Defensa presentó renuncia de su cargo, reaccionando a una declaración del Alto Comisionado para la Paz según la cual

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el despeje debía ser indefinido y alegando que el Presidente no lo había atendido con la presteza que las circunstancias exigían.

En junio de 1999 fue expedida la Ley 522 de 1999, por medio de la cual se aprobó un nuevo Código de Justicia Penal Militar. La reforma del Código había sido una recomendación reiterada de la mayoría de los órganos intergubernamentales de derechos humanos durante toda la década29. Luego de seis años de intentos al respecto fue finalmente aprobada30. Sin embargo, las decisiones finales sobre este particular se tomaron por fuera del grupo de trabajo al que se está haciendo referencia31. Adicionalmente, el 25 de junio de 1999 fue expedida la Ley 504 por medio de la cual se eliminó la justicia regional y se estableció una justicia especializada32. La abolición de la justicia regional venía siendo una recomendación permanente de los organismos internacionales de derechos humanos33.

El 2 de julio de 1999, con ocasión de la presentación de la política Diplomacia por la Paz, en el marco de un seminario coordinado con este fin por el Ministerio de Relaciones Exteriores en Paipa y dirigido al conjunto de instancias de gobierno, Iván Orozco hizo una exposición general sobre los lineamientos y 29 La Comisión Interamericana de Derechos Humanos, en especial, había hecho hincapié en que las graves violaciones de los derechos humanos no debían ser objeto de conocimiento de la justicia penal militar, en tanto no constituía una justicia imparcial para este tipo de crímenes. De otra parte, los relatores temáticos y grupos de trabajo de las Naciones Unidas, así como los comités de los pactos internacionales de los cuales Colombia es parte, habían señalado la necesidad de garantizar la investigación y sanción de las violaciones de los derechos humanos, cometidas por agentes del Estado. La Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos había presentado comentarios específicos al proyecto de reforma. 30 Durante el gobierno Gaviria fue creada una comisión con este propósito. De igual modo se procedió en el gobierno Samper, siendo presentado un proyecto de reforma al Congreso de la República en septiembre de 1997, que tuvo varias modificaciones durante su trámite, durante esa administración y la siguiente del gobierno Pastrana. 31 El nuevo Código Penal Militar estableció los criterios generales de orientación para la definición de competencias por parte de las autoridades judiciales, es decir para la definición de lo que debe ser de conocimiento de la justicia penal militar y lo que debe ser de conocimiento de la justicia ordinaria. Igualmente señaló de manera expresa las graves conductas violatorias de los derechos humanos que deben ser de conocimiento exclusivo de la jurisdicción ordinaria De otra parte, estableció la parte civil en los proceso penales militares. En materia de procedimiento consagró la separación entre la jurisdicción y el mando. 32 El Gobierno nacional, atendiendo lo establecido en la Ley Estatutaria de Administración de Justicia, de conformidad con la cual el mecanismo de Justicia Regional debía terminar el 30 de junio de este año, y de acuerdo con la particular gravedad que planteaban los fenómenos criminales sometidos a su competencia, impulsó en el Congreso de la República los ajustes necesarios a la organización ordinaria de la Rama Judicial, de modo que ésta pudiera administrar justicia dentro del marco de respeto a las garantías procesales y la debida protección a funcionarios y testigos. Para ello se hizo necesario el establecimiento de unas condiciones especiales de funcionamiento en ciertos despachos judiciales en la etapa investigativa de modalidades criminales especialmente graves, que se denominaron justicia especializada.33 Manifestaban que la reserva de identidad del Fiscal a cargo del proceso en la justicia regional, impedía al acusado examinar la imparcialidad de éste y por ende, de disponer de fundamentos para su recusación, ya sea por incompetencia o por falta de imparcialidad. Señalaban, así mismo, otras vulneraciones del debido proceso consagrado en los tratados internacionales.

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medidas propuestos en el borrador de política de derechos humanos y solicitó al conjunto de entidades presentes apoyar su expedición. De acuerdo con el señor Orozco, la tardanza en dicha expedición, reflejada en los meses transcurridos desde la concertación de los puntos fundamentales de la misma, se debía, en alguna medida, a que se estaba realizando una especie de contra lobby para obstaculizarla. Al respecto, una alta funcionaria de la Cancillería compelió al señor Orozco a definir si sus comentarios correspondían o no a la posición del Vicepresidente de la República, a lo cual el señor Orozco respondió que estaba expresando opiniones de carácter personal. Funcionarios civiles del Ministerio de Defensa replicaron que las palabras del señor Orozco dejaban en el ambiente la sensación, injusta por demás, de que era ese ministerio el realizador del contra lobby.

Durante el mes de julio, así mismo, se llevó a cabo una reunión del Vicepresidente con el conjunto de instancias del Sistema de Naciones Unidas que se encontraban trabajando en el país. En dicha reunión varias de ellas recalcaron la necesidad urgente de que se expidiera una política de derechos humanos.

Luego de las últimas correcciones, directamente asumidas por el Vicepresidente, el 12 de agosto de 1999 fue expedida la política. Ese día se celebraba el 50 Aniversario de la aprobación por la Conferencia Diplomática de los Convenios de Ginebra de 1949.

Para la aludida celebración el Comité Internacional de la Cruz Roja había lanzado la CAMPAÑA MILENIO, una campaña mundial, acorde con la importancia que tienen los convenios de Ginebra en el cuerpo normativo del derecho internacional humanitario. 34

La política finalmente expedida se estructuró alrededor de una presentación, unos objetivos y unas áreas prioritarias de trabajo.

En la presentación se consignaron los principios y los criterios más relevantes – el imperativo ético jurídico a favor de los derechos humanos consagrado en la Constitución; las obligaciones en el plano internacional; la conjunción entre la jurisdicción interna y la externa reflejada en el llamado “bloque de constitucionalidad”; el condicionamiento recíproco entre la paz y los derechos humanos; la conciliación entre las exigencias de la paz y las de la seguridad; el

34 De acuerdo con lo consignado en el material de divulgación provisto por el CICR en el desarrollo de la Campaña “El 12 de agosto de 1999, los Convenios de Ginebra celebrarán su 50 aniversario. En vísperas del siglo XXI, este aniversario es algo más que una simple conmemoración, es una oportunidad para reflexionar sobre el pasado, avenirse a términos con el presente y mirar hacia el futuro. El CICR ha tenido la iniciativa de organizar una campaña mundial que colocará al DIH en el contexto moderno de la guerra. El elemento clave es la consulta mundial con la población en general sobre sus experiencias personales en el conflicto y sus puntos de vista sobre la guerra y cómo mejorar el respeto del derecho humanitario en estas situaciones. Los resultados serán publicados a través de los medios masivos de comunicación y generando debates con la comunidad mundial y local en donde se origine la información”.

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complemento de la visión clásica de los derechos humanos con la visión del derecho internacional humanitario; y la colaboración entre el Estado y la sociedad-.

Como objetivos de la misma se instituyeron el respeto, la promoción y garantía de los derechos humanos, la atención de consecuencias de los casos de violación y la humanización del conflicto armado.

Las áreas de trabajo prioritarias definidas fueron las siguientes:

1. Lucha contra los grupos armados al margen de la ley, que incluía:Lucha contra la insurgencia armadaCombate al secuestroCombate a los grupos de autodefensa

Centro de Coordinación de lucha contra los grupos de autodefensa

Apoyo a la Fiscalía General de la Nación Otras medidas

Medidas comunes contra los grupos de autodefensa y los grupos insurgentes

Fortalecimiento del compromiso de la fuerza pública en la confrontación contra los grupos armados al margen de la ley

Búsqueda de acuerdos humanitarios Lucha contra el narcotráfico Desmantelamiento de apoyos sociales Sistema de alerta temprana

2. Seguridad de los defensores de derechos humanos y de personas amenazadas

3. Atención a la población desplazada por la violencia4. Medidas particulares de impulso al Derecho Internacional Humanitario:

Protección de las mujeres y los menores en situaciones de conflicto armado.Erradicación de las minas antipersonal.

5. Impulso a la administración de justicia:Lucha contra la impunidad de violaciones de derechos humanos y de infracciones al derecho internacional humanitario.Impulso a una agenda legislativa

6. Plan Nacional de Acción en Derechos Humanos y DIH.

En relación con las recomendaciones, debates y críticas más relevantes a las versiones prelimares de la política, cabe destacar las decisiones finalmente tomadas y que quedaron consignadas en el documento final.

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Se introdujo, de acuerdo con lo propuesto por la Cancillería, un capítulo de objetivos.

Como se desprende de la estructura relacionada, se incluyó como una de las áreas prioritarias, en un amplio capítulo, la lucha contra todos los actores armados al margen de la ley, de conformidad con el parecer del Ministerio de Defensa.

En materia de lucha contra la insurgencia armada se estableció que, en tanto se llegaba a una solución negociada, el gobierno continuaría con el mandato constitucional de enfrentarla. Para ello, seguiría en el proceso de modernización de la fuerzas militares y mantendría su apoyo a la Fiscalía en su labor de investigación de las infracciones al DIH cometidas por la guerrilla. De igual modo, fortalecería el programa de lucha contra el secuestro, en sus componentes de prevención, atención a las familias de las víctimas, asesoría y capacitación a los funcionarios de los Gaula, DAS, Fiscalía y Policía Nacional, y realización de jornadas nacionales de reflexión sobre la problemática.

Con referencia a los grupos de autodefensa se estableció la creación del Centro de Coordinación propuesto por el Ministerio de Defensa, sin la participación del Vicepresidente de la República y con la posibilidad de apoyar el diseño de los planes operativos (a diferencia de lo estimado por dicho ministerio). Adicionalmente, se estableció la creación del grupo de apoyo a la Fiscalía para la ejecución de órdenes de captura (de acuerdo con el parecer de la Vicepresidencia). Se formularon otras medidas que incluyeron el fortalecimiento de la presencia de la fuerza pública en las regiones afectadas por estos grupos, la discusión sobre el fenómeno en los consejos de seguridad departamentales y municipales, y el apoyo a la convivencia según las pautas contempladas en la Estrategia Nacional para la Convivencia y Seguridad Ciudadana. De igual modo, se estableció que la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada ejercería estricta vigilancia a todos los servicios de seguridad y vigilancia privada (a diferencia de lo previsto originalmente que era el desmonte total de todos aquellos servicios que se habían creado bajo la denominación de Convivir, desmonte reiteradamente recomendado por la comunidad internacional).

Entre las medidas comunes contra los grupos de autodefensa y los grupos insurgentes se incluyó el fortalecimiento del compromiso de la fuerza pública, a través del mantenimiento de un fuerte liderazgo del Presidente en esta lucha, para lo cual cuenta con la facultad constitucional de llamar a calificar servicios a determinados miembros del personal de filas (nótese que no se acogió en su totalidad la recomendación al respecto de la oficina de Naciones Unidas). Se incorporó la posibilidad de que el Comandante General de las Fuerzas Militares, en un procedimiento análogo al existente en la Policía, desvincule, mediante decisión discrecional, a integrantes de las fuerzas, en razón de su ineficiente o insatisfactorio desempeño en la lucha contra los grupos armados al margen de la ley (en este aspecto se acogió la recomendación de la Oficina de Naciones

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Unidas, si bien no se vinculó exclusivamente el mecanismo a las conductas atentatorias de los derechos humanos). Se estableció que dentro de los criterios para los ascensos de la fuerza pública se tendría especialmente en cuenta su desempeño en materia de respeto de los derechos humanos y su eficacia en las acciones contra los grupos armados al margen de la ley y, por último, que se intensificarían los programas de derechos humanos y DIH al interior de la fuerza pública.

Se dio especial relevancia a la búsqueda de acuerdos humanitarios con los grupos armados al margen de la ley, con el propósito de aliviar los padecimientos de la población civil, de conformidad con las exigencias del artículo 3° común a los cuatro Convenios de Ginebra, en especial, propendiendo por la protección de niños, mujeres embarazadas y ancianos (a pesar de las aprenciones al respecto del Ministerio de Defensa). Así mismo, se privilegió la búsqueda de acuerdos para la creación de zonas de protección de la población desplazada.

Se estableció el fortalecimiento de los mecanismos de control de la producción de drogas ilícitas en las regiones donde sus nexos con los grupos de autodefensa o con las guerrillas fueran más directos, así como el desmantelamiento de apoyos sociales a estos grupos, mediante la creación de espacios de diálogo con la dirigencia política regional y local, en orden a crear conciencia sobre las graves consecuencias de confiar funciones propias del Estado a particulares, y la asistencia a los sectores campesinos víctimas.

Con el fin de prevenir la ocurrencia de masacres y desplazamientos, se dispuso el diseño y puesta en marcha de un sistema de alerta temprana.

En cuanto a la seguridad de los defensores de derechos humanos y de personas amenazadas, las acciones consignadas en la política consistieron en el fortalecimiento de los programas de protección adscritos al Ministerio del Interior, el reconocimiento público y regular de su legitimidad, el robustecimiento de los vínculos entre el gobierno, la fuerza pública y los defensores de derechos humanos, el fortalecimiento de las redes de comunicación con cobertura nacional y local, entre los miembros de ONG, sindicalistas y la policía para permitir una reacción oportuna a los intentos de agresión, e impulsar, dentro de los límites legales, la revisión de archivos de inteligencia que consignen informaciones sobre las ONG de derechos humanos, ampliación de cobertura de los programas de protección a periodistas amenazados. Así mismo, se señaló que el gobierno continuaría trabajando en mecanismos concertados para la promoción y protección de los derechos humanos de sectores vulnerables, como el Comité de Derechos Humanos de los Pueblos Indígenas y la Comisión Interinsitucional de los Trabajadores.

En materia de atención a la población desplazada, se hizo referencia al fortalecimiento de las instancias de coordinación, tanto para la prevención como

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para la atención de la problemática. De otra parte, se anunció la expedición de un Documento CONPES en el cual se consignaba un Plan de acción, bajo la coordinación de la Red de Solidaridad Social, bajo un enfoque descentralizado, atendiendo criterios diferenciales de género, discapacidad, edad y grupos étnicos, con la articulación de ONG y agencias internacionales en todos los componentes, y fundado en el respeto de los Principios Rectores de los desplazamientos internos35.

Respecto a las medidas particulares de impulso al DIH se mantuvieron las acciones propuestas sobre protección de mujeres y menores en situaciones de conflicto armado y sobre erradicación de las minas antipersonal. En el primer campo de acción se estableció que el gobierno realizaría los ajustes legales para el no reclutamiento de menores de 18 años (a pesar de lo manifestado al respecto por el Ministerio de Defensa). En materia de minas antipersonal se definió que se continuaría apoyando su aprobación por parte del Congreso para su posterior ratificación y cumplimiento de compromisos (a diferencia del parecer de algunos sectores del Ministerio de Defensa). Se señaló, de igual modo, que se procuraría, en el marco de las negociaciones con la guerrilla, su compromiso de retirar y destruir las minas sembradas.

En relación con el impulso a la administración de justicia, en lo referente a la lucha contra la impunidad, la política compromete al fortalecimiento del Comité Especial de Impulso a las Investigaciones de Casos de violación de los derechos humanos, a impulsar medidas tendientes a fortalecer el respeto del debido proceso y el cumplimiento de la jurisprudencia sobre derechos humanos proferida por la Corte Constitucional (lo que atendía las recomendaciones de la OACNUDH). Además, se señala que el gobierno continuará promoviendo la búsqueda de soluciones amistosas ante la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (a diferencia del parecer de los Ministerios de Defensa y de Relaciones Exteriores). Se establece, también, el impulso al fortalecimiento de las procuradurías delegadas para las fuerzas militares, la policía y para los derechos humanos.

En cuanto a la agenda legislativa, se estableció, en una primera etapa, el impulso a la aplicación del nuevo Código de Justicia Penal Militar y la puesta en marcha de la justicia especializada creada a partir del desmonte de la justicia regional, así como el impulso al proyecto de ley que cursaba en el Congreso para la tipificación de la desaparición forzada de personas y los delitos de lesa humanidad, el impulso a la ratificación de la convención sobre minas antipersonal, la promoción de la reforma del Código Único Disciplinario y la inclusión en el Código Penal, como tipos penales autónomos, de las infracciones al DIH. En una segunda etapa, se previó el impulso de la ratificación del Estatuto

35 Los Principios Rectores del Desplazamiento Interno fueron elaborados en 1998 por el Representante del Secretario General de las Naciones Unidas sobre el desplazamiento interno, Señor Francis Deng, en respuesta al mandato que le otorgara la Asamblea General de las Naciones Unidas y la Comisión de Derechos Humanos.

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Penal Internacional, además de acometer el estudio de la factibilidad de ratificar la Convención Interamericana de Desaparición Forzada (a pesar de lo señalado al respecto por la Oficina de Naciones Unidas ya consignado en este escrito). Por otra parte, se contempló el impulso de una reforma al Código del Menor (lo que atiende la recomendación de Naciones Unidas).

El lineamiento del Plan Nacional de Acción establece su elaboración concertada, la integralidad de los derechos que contemplaría, incluyendo los derechos económicos, sociales y culturales, sin perjuicio de atender aquellas prioridades necesarias ante las circunstancias de conflicto armado y de violencia generalizada, así como la inclusión acciones encaminadas al acatamiento del DIH. Así mismo, se señala la futura creación de las instancias de coordinación interinstitucional necesarias para su diseño y puesta en marcha, tales como la Comisión Nacional Permanente de Derechos Humanos y Derecho Internacional Humanitario. (No sobra anotar que, a través de la elaboración del Plan, la política pretendía incorporar la atención a las demandas referentes a los derechos económicos y sociales que se habían planteado en el proceso de formulación)

Dados los límites de la presente descripción, concentrada en el proceso de formulación, no se hará referencia a la implementación y cumplimiento o no de los lineamientos y de las acciones establecidas en la Política de promoción, respeto y garantía de los derechos humanos y aplicación del derecho internacional humanitario. No obsta mencionar, sin embargo, que el doctor Orozco, quien lideró el proceso de formulación al que se ha hecho referencia, tuvo que salir del país dos meses después de concluido este proceso debido a amenazas contra su vida.

Para una mayor claridad sobre las orientaciones de política plasmadas en el proceso de formulación al que se ha hecho referencia se consigna una síntesis de las mismas en el Anexo.

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Cuadro No. 2 Cronología de eventos relacionados con la formulación de la política.

Proceso de elaboración de la política Contexto

Primera fase del proceso de elaboraciónSeptiembre 9 de 1998, Día Nal de los DDHH

Posesión del Vicepresidente de la República como Alto Consejero Presidencial

Agosto de 1998 Nombramiento Alto Comisionado para la Paz.

Octubre de 1998 Nombramiento de Iván Orozco como asesor del Alto Consejero

Octubre de 1998 Declaraciones del Ministro del Interior a favor de un indulto total a los guerrilleros.

Octubre 20 a 22 de 1998

Visita al país de la Alta Comisionada de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos

Octubre de 1998 Asignación al Alto Consejero Presidencial de la elaboración de una estrategia de lucha contra el paramilitarismo

Noviembre de 1998

Elaboración del documento “Fundamentos para una Política de DDHH”.

Noviembre de 1998

Decreto para ampliar el bloque de búsqueda contra el paramilitarismo, creado en diciembre de 1997, a la región del Magdalena Medio

Noviembre de 1998

Despeje de cinco municipios en el sur oriente del país con el fin de facilitar el proceso de negociación con las FARC.

Noviembre-primeros días de diciembre de 1998

Recepción de observaciones sobre el documento “Fundamentos para una Política”. Rechazo del documento por el Ministerio de Defensa y Cancillería

Diciembre 10 de 1998, 50 años de la Declaración Universal de los DDHH

Discurso del Vicepresidente presentando lineamientos como un punto de partida y un referente para la elaboración concertada de una política

Diciembre de 1998

Celebraciones en todo el mundo del cincuentenario de la Declaración Universal .

Diciembre 10 de 1998

El Estado colombiano suscribe el Estatuto de la Corte Penal Internacional, aprobado en Roma en julio de 1998

Diciembre de 1998

Eliminación de la Consejería Presidencial para los Derechos Humanos y asignación de sus funciones a la Vicepresidencia

Segunda fase del proceso de elaboración Enero de 1999 Intervención de la Oficina del Alto

Comisionado de las Naciones Unidas solicitando un Plan Nacional de Acción

Enero 7 de 2003 Se instala la mesa de negociación con las FARC.

Enero 19 de 1999 FARC suspende conversaciones alegando falta de acciones contra el paramilitarismo

. Febrero 16 de 1999

Tercer Informe sobre Colombia de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos

Febrero 18 de 1999

Presidente convoca Cumbre por la Paz, propuesta de documento incluyendo tema de DDHH

Febrero y marzo de 1999

Protestas del Alto Mando Militar por envíos de investigaciones sobre violaciones de dh a la Procuraduría, presuntamente, por solicitud de las FARC

Marzo de 1999. Impulso fuerte por parte de Cancillería para la Marzo de 1999 Primera reunión preparatoria, en

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elaboración de política. N.Y., de los Elementos del Crimen y las Reglas de Procedimiento y Prueba complementarias al Estatuto de Roma. Participación de Colombia

Marzo 5 de 1999. Creación y puesta en marcha de un grupo de trabajo integrado por representantes de los ministerios del Interior, Relaciones Exteriores, Defensa, Justicia y Trabajo, Alto Comisionado para la Paz y Oficina de DDDHH del Alto Consejero de DHH

Marzo y Abril de 1999

55° Período de Sesiones de la Comisión de DDHH de la ONU; presentación del 2do informe sobre Colombia del ACNUDH

Marzo 3 de 1999 Miembros de las FARC asesinan a 3 indigenistas norteamericanos

Abril 5 al 12 de 1999.

Llamado de urgencia al grupo de trabajo por la Oficina del Alto Comisionado para la Paz, para definir estrategia contra el paramilitarismo.

Abril 10 de 1999 Retiro del servicio activo a dos generales del Ejército acusados de apoyar a grupos paramilitares

Abril 12 y 17 de 1999.

Reuniones grupo de trabajo. Abril 30 de 1999 Declaración sobre Colombia del Presidente del 55 período de sesiones de la Comisión de DDHH de las Naciones Unidas:

Abril 22 de 1999 La Cancillería remite al Vicepresidente dos versiones del documento de política de derechos humanos; una propia y otra de la Oficina de dhs de Vicepresidencia

Mayo de 1999 Comentarios de la OACNUDH al documento de política Comentarios del Ministerio de Defensa al documento de política

Mayo de 1999 Lanzamiento de la “Diplomacia por la Paz”

Mayo 5 de 1999 Documento de política para revisión final Mayo 6 de 1999 Acuerdo sobre la “Agenda Común para el Cambio hacia una Nueva Colombia”

Mayo 21 de 1999

Acta de Entendimiento entre la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas y el Vicepresidente

Mayo 26 de 1999 Renuncia a su cargo el Ministro de Defensa

Junio de 1999 Ley 522, nuevo Código de Justicia Penal Militar

Julio 2 de 1999 Presentación de propuesta de política de DH en Seminario de presentación de la Diplomacia por la Paz. Llamado a apoyo.

Julio de 1999 Reunión del Vicepresidente con el Sistema de Naciones Unidas: Señalan necesidad urgente de política

Agosto 12 de 1999, 50 de los Convenios de Ginebra

Expedición de la política Primer semestre de 1999

Campaña MILENIO del CICR

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II. MARCO GENERAL DE REFERENCIA SOBRE EL TEMA DE DERECHOS HUMANOS Y DERECHO INTERNACIONAL HUMANITARIO

Lo que se ha dado en denominar el Derecho Internacional de la Persona Humana integra cuatro cuerpos normativos: El Derecho Internacional de los Derechos Humanos, el Derecho Internacional Humanitario, el Derecho Internacional de Refugiados y el Derecho Penal Internacional. Para lo pertinente a este trabajo, a continuación se hará referencia a las primeras dos normatividades enunciadas.

1. DERECHO INTERNACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS

El discurso de los derechos humanos se fundamenta en la idea de la dignidad humana. En palabras de Hernando Valencia Villa, esta idea corresponde a “la noción según la cual hay algo en cada persona que no puede ser vulnerado impunemente o no puede ser destruido del todo, y que al mismo tiempo constituye una suerte de parentesco común o lazo de familia”36 entre los individuos.

De acuerdo con este autor, la idea de la dignidad humana está en el origen tanto del concepto de los derechos humanos como de la teoría de la democracia, en la medida en que “el respeto activo por el otro y la administración pluralista de la convivencia se sustentan entre sí y no pueden justificarse más que si se acepta que los humanos no somos animales de rebaño sino conciencias en libertad, que, a pesar del carácter profano de cada individuo, la persona es sagrada porque en ella palpita la humanidad”.37

El concepto de dignidad humana se despliega desde la antigüedad hasta la época presente, pasando por cinco etapas: la ciudadanía universal del estoicismo, en los inicios de la era cristiana; la escuela natural en la Edad Media y el Renacimiento; la teoría del contrato social en el Barroco; el discurso de los derechos del hombre a finales del siglo XVIII; y las codificaciones de las libertades fundamentales en las constituciones nacionales y en los tratados internacionales de los siglos XIX y XX38.

La alusión contemporánea al derecho de los derechos humanos hace referencia a tres generaciones que responden a criterios históricos y temáticos estrechamente relacionados:

La primera generación, de los derechos civiles y políticos, aparece en la época de las revoluciones burguesas y las guerras de independencia en Europa y la

36 Hernando Valencia Villa, Los Derechos Humanos, Acento Editorial, Madrid, 1997, pág. 14.37 Ibidem, pág. 1438 Ibidem, págs. 15 a 38

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América hispana, entre los siglos XVIII y XIX. La segunda generación, la de los derechos económicos, sociales y culturales, corresponde al período de las revoluciones nacionalistas y socialistas de principios del siglo XX. La tercera generación, de los derechos colectivos y de los pueblos, surge a partir del final de la Segunda Guerra Mundial.39

Los derechos civiles y políticos.

Estos derechos, denominados clásicos y muy ligados al constitucionalismo liberal, se encuentran, hoy por hoy, consignados en instrumentos internacionales como la Declaración Universal de 1948 y el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos de 1966. Así mismo, a nivel regional, están consagrados en la Convención Americana de Derechos Humanos de 1969.

Se caracterizan porque son los individuos sus titulares; buena parte de ellos implican una abstención del Estado, en tanto surgieron como una defensa del individuo frente al Estado; son de aplicación inmediata y exigibles de manera coercitiva; son los únicos en relación con los cuales algunos instrumentos internacionales contemplan mecanismos judiciales o cuasi judiciales para su protección.

Los derechos civiles y políticos, de conformidad con los instrumentos internacionales mencionados, son los siguientes:

1. Derecho a la vida y a la seguridad personal.2. Derecho a no ser sometido a torturas ni a tratos crueles, inhumanos y

degradantes, denominado derecho a la integridad personal. 3. Derecho a no ser sometido a esclavitud, servidumbre o tráfico.4. Derecho a la libertad personal.5. Derecho de defensa o garantía del debido proceso judicial.6. Derecho a la indemnización en caso de error judicial7. Derecho al respeto de la honra y al reconocimiento de la dignidad8. Libertad de conciencia y de religión9. Libertad de pensamiento y de expresión10.Derecho de reunión11.Libertad de asociación12.Derecho al matrimonio y a la familia.13.Derechos del niño14.Derecho a la nacionalidad15.Derecho a la propiedad privada16.Libertad de circulación y residencia.17.Derechos políticos (sufragio y acceso a cargos públicos)18.Derecho a la igualdad ante la ley19.Derecho a la protección judicial 20.Derecho a la personalidad jurídica.

39 Ibidem, pág. 42

39

21.Derecho al acceso a la justicia.22.Derecho a no ser arrestado o detenido arbitrariamente.23.Derecho a la presunción de inocencia.24.Derecho a la intimidad o privacidad.25.Derecho de asilo.

.El Pacto de Derechos Civiles y Políticos incluye el derecho a la libre determinación de los pueblos, los derechos de los detenidos y condenados y los derechos de las minorías étnicas, religiosas y lingüísticas. Y la Convención Americana añade el derecho de rectificación y de respuesta y el derecho al nombre.

Los Estados parte de los instrumentos internacionales señalados tienen dos tipos de deberes en relación con los derechos y libertados enunciados: 1) respetarlos y garantizar su libre y pleno ejercicio a toda persona que esté sujeta a su jurisdicción, “sin discriminación alguna por motivos de raza, color, sexo, idioma, religión, opiniones políticas o de cualquier otra índole, origen nacional o social, posición económica, nacimiento o cualquier otra condición social”40. 2) Tienen la obligación de adoptar disposiciones legislativas o de otro carácter que fueren necesarias para hacer efectivos tales derechos y libertades41.

También contemplan derechos civiles y políticos otros instrumentos internacionales especializados que han entrado en vigencia desde mediados del siglo XX para la protección de ciertos grupos vulnerables o para la represión de prácticas particularmente atroces. Ellos son, en el ámbito mundial: Convención sobre prevención y sanción del delito de genocidio de 1948, la Convención sobre eliminación de todas las formas de discriminación racial de 1965, la Convención sobre represión y castigo del crimen del apartheid de 1973, la Convención sobre la eliminación de todas las formas de discriminación contra la mujer de 1979, la Convención contra la tortura y otros tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes de 1984, la Convención sobre los derechos del niño de 1991 y la Convención para la protección de los migrantes y sus familias de 1990, en vigor desde julio de 2003. En el ámbito americano se han expedido los siguientes tratados: la Convención americana contra la tortura de 1985, el Protocolo relativo a la abolición de la pena de muerte de 1990, la Convención interamericana sobre desaparición forzada de personas de 1994 y la Convención interamericana sobre la violencia contra la mujer de 1994.

Cabe señalar que Colombia es parte de todos los instrumentos internacionales mencionados, con excepción de la Convención interamericana sobre desaparición forzada. Es preciso, sin embargo, anotar que dicha convención ya fue aprobada por el Congreso de la República en el año 2002 y está pendiente el depósito del instrumento de ratificación por parte del gobierno nacional.

40 Convención Americana de Derechos Humanos, artículo 1.41 Convención Americana de Derechos Humanos, artículo 2

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Los derechos económicos, sociales y culturales.

Estos derechos, provenientes de los “fenómenos y procesos de modernización social, económica, política y cultural que viven muchos países occidentales y algunos orientales a partir de las primeras décadas del siglo XX” 42, muy relacionados con el constitucionalismo social 43, se encuentran consagrados en la Declaración Universal de Derechos Humanos de 1948, el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de 1996 y, en lo que atañe al sistema americano, en el Protocolo de San Salvador de 1988, adicional a la Convención Americana de Derechos Humanos.

Los derechos económicos, sociales y culturales, a diferencia de los civiles y políticos, se gestan de manera relativamente reciente; se ejercen por los individuos pero su titularidad puede ser tanto individual como colectiva; su práctica reclama del Estado, más que la abstención de conductas, la ejecución de acciones positivas; su realización es progresiva, de acuerdo con las capacidades de los Estados; y no se exigen judicialmente, si bien este punto ha empezado a ser discutido a nivel internacional.

Los derechos económicos, sociales y culturales consignados en los tratados señalados son los siguientes:

1. Derecho al trabajo2. Derecho a condiciones de equidad, dignidad, seguridad e higiene en el

trabajo.3. Derecho de huelga, asociación sindical y de negociación colectiva.4. Derecho a una protección especial para las madres trabajadoras y los

menores trabajadores.5. Derecho a la seguridad social.6. Derecho a la salud.7. Derecho a la calidad de vida.8. Derecho a la educación.9. Derecho a la cultura, el arte y la ciencia.

Adicionalmente, la Declaración Universal de Derechos Humanos señala el derecho a un orden social internacional favorable al ejercicio de todas las libertades, y el Protocolo de San Salvador consigna el derecho a un medio ambiente sano, el derecho a la alimentación y el derecho de los ancianos a protección especial.

De lo anterior, se puede deducir que el Estado debe intervenir para procurar a sus asociados las condiciones efectivas para el ejercicio de estos derechos, en especial a aquellos grupos más vulnerables.

42 Valencia Villa, Op. Cit. pág.4643 Valencia Villa, Op. Cit. pág.46

41

Las disposiciones de aplicación progresiva de estos derechos -directamente ligada al máximo de los recursos disponibles por parte de los Estados-, la falta de consenso sobre su exigibilidad, así como la carencia de organismos de carácter judicial o cuasi judicial para velar por su aplicación, ha llevado al descuido de la comunidad internacional sobre la satisfacción de este conjunto de derechos. En un esfuerzo por confrontar esta situación, en la Conferencia Mundial de Derechos Humanos, celebrada en Viena en 1993, se consagró la indivisibilidad e interdependencia entre todas las generaciones de los derechos humanos.

Los derechos colectivos y de los pueblos

Resultan característicos de un constitucionalismo pluralista o solidario que todavía se encuentra en proceso de formación. Corresponden a reivindicaciones muy recientes, aún cuando desde la posguerra se empezó a hablar de protección jurídica internacional de las minorías.44

La titularidad y el ejercicio de estos derechos es colectiva; “se trata de libertades comunitarias o de solidaridad, que pretenden la protección de bienes comunes que a veces trascienden las fronteras nacionales y que exigen del Estado el cumplimiento de ciertas prestaciones”45; no son exigibles por medios judiciales y su defensa se lleva a cabo a través de presión política, con excepción de algunos litigios en el caso del medio ambiente y de las minorías étnicas.

Si bien no existe un instrumento internacional que los consagre en su totalidad y los codifique de manera sistemática y la mayoría de las formulaciones al respecto se encuentran consignadas en las resoluciones de la Asamblea General de las Naciones Unidas, las cuales, a diferencia de los tratados, no son vinculantes para los Estados, estos derechos están contemplados en la Declaración Universal de los Derechos Humanos de 1948, el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de 1996 y, en la región americana, en el Protocolo de San Salvador de 1988, así:

1. El derecho a un orden internacional favorable a los derechos humanos.2. El derecho a la libre determinación de los pueblos y a la libre disposición

de sus riquezas y recursos naturales.3. El derecho de las minorías étnicas, religiosas y lingüísticas a su cultura, a

su religión y a su lengua.4. El derecho de los trabajadores migrantes a trabajar bajo condiciones

dignas y justas.5. El derecho al medio ambiente sano.

En el caso del medio ambiente se han elaborado tratados sobre cuestiones ecológicas específicas, como la biodiversidad y el cambio climático. De otra

44 Valencia Villa, Op. Cit. Pág.5145 Valencia Villa, Op. Cit., pág. 51

42

parte, la Declaración de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente, adoptada en 1992, puede ser considerada como el inicio de una codificación general del nuevo derecho ambiental internacional.

La Convención para la protección de los migrantes y sus familias de 1990, que también contempla este tipo de derechos, entró en vigor en julio de 2003.

Cabe, así mismo, mencionar que se encuentra en preparación en el seno de Naciones Unidas una convención relativa a los pueblos indígenas.

Los instrumentos internacionales que se han mencionado en los párrafos precedentes, correspondientes a las llamadas tres generaciones de derechos humanos, han sido concebidos para regímenes democráticos y suponen una normalidad política básica que se asocia con tiempos de paz.

Los derechos humanos en la Constitución Política de Colombia

En la Constitución Política de 1991 se establece, entre los fines esenciales del Estado, “… garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución”. 46

Esos derechos, garantías y deberes están consagrados en el Título II, así: en el Capítulo 1 los derechos fundamentales, en el Capítulo 2 los derechos sociales, económicos y culturales, en tanto que en el Capítulo 3 los derechos colectivos y del ambiente.

La Constitución, además de los derechos consignados en los tratados internacionales a los que se ha hecho referencia, consagra los derechos que se mencionan a continuación:

En materia de derechos civiles y políticos: Derecho a la pazDerecho al cuidado y al amor. Derecho al libre desarrollo de la personalidad.Derecho al acceso progresivo a la tierraDerecho de peticiónLibertad de enseñanza, aprendizaje y cátedraLibertad de escoger profesión y oficio

En materia de derechos económicos, sociales y culturales:Derecho a la familiaLibertad de conocimientoDerecho a una formación profesional y técnicaDerecho a la recreación y el deporte

46 Constitución Política de Colombia, art. 2

43

En cuanto a derechos colectivos:Derecho a la calidad de bienes y serviciosDerecho al patrimonio públicoDerecho a la libre competencia económicaDerecho a la salubridad públicaDerecho al espacio públicoDerecho a la seguridad pública

De otro lado, la Constitución colombiana, en su artículo 93, señala que “los tratados y convenios internacionales ratificados por el Congreso, que reconocen los derechos humanos y que prohíben su limitación en los estados de excepción, prevalecen en el orden interno. Los derechos y deberes consagrados en esta Carta, se interpretarán de conformidad con los tratados internacionales sobre derechos humanos ratificados por Colombia”.

Es artículo anterior dio lugar a la definición del bloque de constitucionalidad por parte de la Corte Constitucional. “La Carta de derechos fundamentales que constituye el imperativo ético jurídico del ordenamiento interno y los pactos multilaterales de derechos humanos en los cuales somos parte, no configuran, sin embargo, un entramado heterogéneo y desarticulado. La Corte Constitucional ha interpretado, con razón, que la prevalencia en el orden interno de los tratados internacionales de derechos humanos ratificados por Colombia, de que habla el artículo 93 de la Constitución Político, debe ser compatibilizada con las exigencias del artículo 4°, el cual consagra la primacía de la Constitución sobre todo tipo de normas, de manera que una y otros conformen el llamado bloque de constitucionalidad”. 47

A continuación se encuentra un cuadro donde se consignan el conjunto de derechos contemplados en los tratados internacionales y en la Constitución Política colombiana, discriminados por derechos civiles y políticos, derechos económicos, sociales y culturales y colectivos.

DerechosDerechos Civiles y Políticos en TratadosDerecho a la vidaDerecho a la integridad personalDerecho a la igualdad y a la no discriminaciónDerecho a la libertad personalDerecho a la protección judicialDerecho a las garantías judicialesLibertad de conciencia y religiosaLibertad de pensamiento y expresiónDerecho de reuniónLibertad de asociaciónDerecho de circulación y residenciaDerecho al asilo

47 Política de Promoción, Respeto y Garantía de los Derechos Humanos 1998-2002

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Derecho a la personalidad jurídicaDerecho a la nacionalidadDerecho al nombreDerecho a la propiedad privadaDerecho de rectificación y respuestaDerecho a la honra y a la dignidadDerecho a la intimidadDerechos políticosOtros Derechos Fundamentales en la Constitución PolíticaDerecho a la pazDerecho al cuidado y el amor (niños)Derecho al libre desarrollo de la personalidadDerecho al acceso progresivo a la tierraDerecho de peticiónLibertad de enseñanza, aprendizaje y cátedraLibertad de escoger profesión y oficioDESC en TratadosDerecho al trabajoDerechos sindicalesDerecho a un nivel de vida adecuadoDerecho a la seguridad socialDerecho a la vivienda dignaDerecho a la saludDerecho a la educaciónDerecho a la culturaDerecho a la alimentaciónDerechos de autorDerecho a un medio ambiente sanoDesc en Constitución PolíticaDerecho a la familiaLibertad de conocimientoDerecho a una formación profesional y técnicaDerecho a la recreación y el deporteDerechos Colectivos en la Constitución PolíticaDerecho a la calidad de bienes y serviciosDerecho al patrimonio públicoDerecho a la libre competencia económicaDerecho a la salubridad públicaDerecho al espacio públicoDerecho a la seguridad públicaNuevos Derechos en el contexto internacionalDerecho a la verdadDerecho a una reparación justa por violacionesDerechos sexuales y reproductivosDerechos de la familia

EL SISTEMA MUNDIAL DE PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS HUMANOS

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Para los efectos del presente trabajo se hará referencia al Sistema de protección de los derechos humanos de las Naciones Unidas, conocido también como sistema mundial de protección, y al Sistema Interamericano de Protección correspondiente al sistema regional de protección de los derechos humanos, por ser los sistemas que inciden de manera directa en Colombia. No sobra mencionar que existe un sistema europeo de protección, que constituye el más avanzado de los sistemas regionales.

Los sistemas de protección constan de dos tipos de instrumentos: aquellos derivados de la ratificación por parte de los Estados de tratados o convenciones multilaterales, denominados instrumentos convencionales, y aquellos extraconvencionales, creados, por ejemplo, por la Comisión de Derechos Humanos de la ONU o por la Comisión Interamericana de la OEA.

Cuando un Estado ratifica un tratado internacional multilateral adquiere un compromiso reflejado en tres aspectos 48: que todos los individuos nacionales o extranjeros sujetos a la soberanía de ese Estado disfrutarán de los derechos y libertades consignados en el tratado en cuestión; que esta obligación no depende del cumplimiento o no del tratado por parte de los otros Estados parte (principio de reciprocidad), y que el Estado deberá rendir cuentas sobre su propio cumplimiento.

Este último compromiso se deriva de la evolución del tema en el plano internacional, según la cual las violaciones graves o sistemáticas de los derechos consignados afectan el orden público internacional y, en consecuencia, la comunidad de las naciones tiene un interés legítimo en conocer de estas materias. Más aún, de la discusión sobre si la comunidad internacional tiene el derecho a intervenir en el caso de graves violaciones de los derechos humanos, la doctrina internacional ha empezado a plantear, superando esta pregunta, el deber de intervenir49.

Ahora bien, es a partir del concepto de violación de los derechos humanos que se configura la responsabilidad internacional exigible. Ha prevalecido hasta ahora por parte de los sistemas internacionales de protección la posición de acuerdo con la cual sólo el Estado viola los derechos humanos. Esta posición se sustenta en varias razones: es el Estado el que negocia, suscribe y ratifica los tratados en los que se reconocen dichos derechos; la formación, mantenimiento y fin último de un Estado es el bienestar de sus asociados; el Estado ha sido el sujeto público internacional por excelencia.

El Sistema mundial de protección está integrado por varias instituciones pertenecientes a las Naciones Unidas. Dichas instituciones se clasifican en

48 Valencia Villa, Op. Cit., pág. 6549 Report of the International Commision on Intervention and State Sovereignity ,The Responsability to Protect, diciembre de 2002

46

convencionales y en no convencionales, según si fueron establecidas o no por un tratado internacional.

Entre las convencionales se encuentran las siguientes:

El Comité de Derechos Humanos, creado en virtud del Protocolo Facultativo del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos.El Comité del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, creado en virtud del Pacto Internacional referente a tales derechos. El Comité de la Convención contra la Discriminación Racial.El Comité de la Convención contra la Tortura.El Comité de la Convención contra la discriminación contra la mujerEl Comité de los Derechos del Niño

Los comités aludidos están integrados por expertos independientes; su función es supervisar la aplicación de los respectivos tratados examinando los informes que presentan los Estados en cumplimiento de lo dispuesto en esos tratados. Mediante sugerencias y recomendaciones les orientan respecto de las acciones para mejorar la situación de que se trate. Tres de los órganos creados en virtud de tratados (el Comité de Derechos Humanos, el Comité contra la Tortura y el Comité para la Eliminación de la Discriminación Racial) aceptan también denuncias de particulares sobre violaciones de los derechos humanos por los Estados Partes y emiten dictámenes al respecto.50

Los no convencionales son:

La Comisión de Derechos Humanos, adscrita al Consejo Económico y Social, ECOSOC. Creada en 1946, consta de 43 miembros en representación de igual número de Estados, se reúne una vez por año y tiene la condición de foro político. Recibe quejas de gobiernos, individuos y organizaciones no gubernamentales sobre violaciones de derechos humanos imputables a agentes estatales, que son documentadas y posteriormente rebatidas por el gobierno involucrado y produce un pronunciamiento sobre la responsabilidad internacional del Estado en el hecho de que se trata. Este pronunciamiento se acompaña de recomendaciones al Estado en procura de que cumpla con sus obligaciones, incluida la investigación y sanción de los responsables y la adecuada indemnización a las víctimas o sus familiares.

Los Relatores temáticos y geográficos y los grupos de trabajo, que dependen de la Comisión de Derechos Humanos, aunque también pueden ser representantes especiales del Secretario General de Naciones Unidas. Estos pueden sustanciar las denuncias por prácticas específicas (desaparición forzada, tortura, ejecuciones extrajudiciales,...), en el caso de los relatores temáticos, o sobre denuncias por violaciones cometidas en un país determinado, en el caso de los relatores geográficos, y pueden emitir acciones urgentes para que el Estado

50 www.unhchr.ch/spanish/html/abo-intr_sp.htm

47

proteja a una persona o un grupo de personas puestas en condición de riesgo inminente.

El Centro de Derechos Humanos que apoya técnica y administrativamente a la Comisión.

El Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos, cargo creado a raíz de la Conferencia Mundial de Derechos Humanos de 1993. Es el órgano de la ONU encargado de promover el respeto universal de los derechos humanos.

EL SISTEMA INTERAMERICANO DE PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS HUMANOS

Tiene como fuentes la Declaración Americana de Derechos Humanos de 1948, la Convención Americana de Derechos Humanos de 1969 y el Protocolo de San Salvador de 1988.

Los órganos de protección de este sistema son la Comisión Interamericana de Derechos Humanos y la Corte Interamericana de Derechos Humanos.

La Comisión Interamericana de Derechos Humanos

La Comisión tiene la función principal de promover la observancia y la defensa de los derechos humanos,51 y en el ejercicio de su mandato: observa la vigencia general de los derechos humanos en los Estados miembros, y cuando lo considera conveniente publica informes especiales sobre la situación en un Estado en particular; realiza visitas in loco a los países para profundizar la observación general de la situación, y/o para investigar una situación particular; realiza y publica estudios sobre temas específicos (por ejemplo, sobre la independencia del poder judicial; actividades de grupos irregulares armados; la situación de derechos humanos de los menores, de las mujeres, de los pueblos indígenas, el marco de actuación que deben tener los Estados al luchar contra el terrorismo); hace recomendaciones a los Estados miembros de la OEA sobre la adopción de medidas para contribuir a promover y garantizar los derechos humanos. De igual modo, formula a los Estados "medidas cautelares" para evitar daños graves e irreparables a los derechos humanos en casos urgentes. Puede también solicitar que la Corte Interamericana requiera "medidas provisionales" de los Gobiernos en casos urgentes de peligro a personas, aún cuando el caso no haya sido sometido todavía a la Corte.

De otro lado, la Comisión recibe, analiza e investiga peticiones individuales que alegan violaciones de los derechos humanos; y somete casos a la jurisdicción de la Corte Interamericana y actúa frente a la Corte en dichos litigios. Estas funciones son consideradas cuasi judiciales.

51 www.cidh.oas.org/que.htm

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La Corte Interamericana de Derechos Humanos

“La Corte Interamericana de Derechos Humanos es una institución judicial autónoma del Sistema Interamericano de Derechos Humanos. Su objetivo es la aplicación e interpretación de la Convención Americana sobre Derechos Humanos. Es un tribunal establecido por la mencionada Convención, con el propósito primordial de resolver los casos que se le sometan de supuestas violaciones de aquellos derechos humanos protegidos por ella”.52

Los fallos de la Corte son de obligatorio cumplimiento para los Estados.

La Corte puede producir opiniones consultivas, orientadas a “la interpretación de esta Convención (la Convención Americana de Derechos Humanos) o de otros tratados concernientes a la protección de los derechos humanos en los Estados americanos”53.

De otra parte, “en casos de extrema gravedad y urgencia, y cuando se haga necesario para evitar fallos irreparables a las personas, la Corte, en los asuntos que está conociendo, podrá tomar las medidas provisionales que considere pertinentes. Si se tratare de asuntos que aún no estén sometidos a su conocimiento, podrá actuar a solicitud de la Comisión”. 54

CONSIDERACIONES SOBRE LA OBLIGATORIEDAD DE LAS RECOMENDACIONES PROFERIDAS POR LOS ORGANISMOS INTERNACIONALES DE PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS HUMANOS:

En primer lugar, es pertinente hacer una serie de aclaraciones en relación con el carácter de las recomendaciones internacionales en materia de derechos humanos, para determinar su condición en términos de obligatoriedad, no sin antes aclarar que no existe unanimidad ni en la doctrina ni en la práctica internacional sobre este respecto. Aquí se consigna la interpretación más frecuente en el país.

Recomendaciones de carácter general, referentes a políticas públicas, que constituyen directrices, guías o lineamientos que deben atender los Estados en procura de condiciones adecuadas para el ejercicio de los derechos humanos. Estas recomendaciones no son de carácter mandatorio, y pueden provenir bien sea de órganos convencionales, creados en el marco de tratados, o bien de órganos extraconvencionales.

52 Naturaleza de la Corte Interamericana de Derechos Humanos,www.corteidh.or.cr/info_general/info_1.html53 Corte Interamericana de Derechos Humanos, Opinión Consultiva no. 17, párrafo 33. 54 Convención Americana de Derechos Humanos, art. 63. 2.

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Recomendaciones en relación con normas del derecho interno: Serán vinculantes cuando provengan de un organismo internacional convencional, en relación con el cual el Estado haya hecho declaración expresa de aceptación de competencia, y estén referidas a las obligaciones adquiridas por el Estado en el marco del tratado respectivo. Tal es el caso de las recomendaciones proferidas por la Corte Interamericana de Derechos55 y por la Comisión Interamericana de Derechos Humanos56.

Recomendaciones en relación con casos concretos de violación de los derechos humanos: Serán vinculantes cuando provengan de un órgano de control y vigilancia creado en el marco de un tratado internacional, cuya aceptación de competencia haya sido declarada expresamente por el Estado Parte. Este es el caso de las recomendaciones del Comité del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, del Comité contra la Tortura, del Comité contra la Discriminación Racial, la Xenofobia y otras formas conexas de intolerancia. 57

Vale la pena señalar que la Oficina de la Alta Comisionada para los Derechos Humanos de las Naciones Unidas no es un órgano convencional, es decir, no es una instancia creada por un tratado internacional. Su origen se deriva de una recomendación expresa de la Conferencia Mundial de Derechos Humanos celebrada en Viena en 1993 a la Asamblea General de las Naciones Unidas, en el sentido de crear el cargo de Alto Comisionado para los Derechos Humanos, con miras a la promoción y protección de todos los derechos humanos.

De acuerdo con el marco señalado con anterioridad en este texto, sus recomendaciones no tienen carácter mandatorio. Ello no obsta, para que el Gobierno no tenga el deber de analizar dichas recomendaciones y de estudiar, de conformidad con dicho análisis, los mecanismos para su aplicación.

55 La Convención Interamericana de Derechos Humanos, en su artículo 64, numeral 2, faculta a la Corte Interamericana para dar opiniones, a solicitud de un Estado miembro de la OEA, acerca de la compatibilidad entre sus normas internas y la Convención Americana, así como otros tratados concernientes a la protección de los derechos humanos en los Estados Americanos.56 La Corte Constitucional, en su Sentencia T-568/99, señala: “ ..., los órganos de control también emiten recomendaciones y, en ocasiones son vinculantes. Es el caso, por ejemplo, de las que profiere la Comisión Interamericana de Derechos Humanos: la Comisión es competente, en los términos de las atribuciones que le confieren los artículos 41 y 42 de la Convención, para calificar cualquier norma del derecho interno de un Estado Parte como violatoria de las obligaciones que éste ha asumido al ratificarlo o adherir a ella” (Corte Interamericana OC-13/93). “39.Como consecuencia de esta calificación, podrá la Comisión recomendar al Estado la derogación o reforma de la norma violatoria” (Corte Interamericana OC-14/94). Por último, “Todos los órganos de los Estados Partes tienen la obligación de cumplir de buena fe las recomendaciones emitidas por la Comisión, no pudiendo ésta establecer el modo de ejecutarlas a nivel interno (...) siendo por tanto el Estado (...) el que debe determinar la forma de cumplir con las mismas” (CIDH, caso 11.430. Informe Anual de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, 1996) ”.57 De los Comités citados, Colombia ha hecho la declaración de reconocimiento de competencia del Comité del Pacto de Derechos Civiles y Políticos, así como de la Corte Interamericana para recibir o examinar casos de violación de los derechos humanos.

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LAS ORGANIZACIONES NO GUBERNAMENTALES DE DERECHOS HUMANOS

El surgimiento y gran crecimiento de las organizaciones no gubernamentales en general se encuentra estrechamente ligado al proceso de globalización. Corresponden a la unión de personas, no de Estados, en torno a intereses particulares con el fin de participar en el sistema global e influenciar en la toma de decisiones internacional. Se ocupan de diversos problemas globales entre ellos los los derechos humanos y la asistencia humanitaria a víctimas. 58

Las organizaciones no gubernamentales de derechos humanos, en su concepción tradicional, surgieron para denunciar las violaciones cometidas por los Estados, promover y difundir los derechos y atender a víctimas de violaciones.

En la actualidad, existen organizaciones de este tipo para defender los derechos de las minorías étnicas, los derechos de grupos discriminados como mujeres, niños, personas con discapacidad, homosexuales, enfermos de Sida,... Adicionalmente, existen numerosas organizaciones de carácter humanitario que atienden a las víctimas de desastres bien sea naturales o creados por el hombre. Este es el caso de organizaciones que apoyan a las personas desplazadas por la violencia. Pretenden, en su diversidad, conjugar los principios de libertad e igualdad con el respeto a las diferencias y la fragmentación que ellas implican.

Constituyen, hoy por hoy, una legión que actúa como interlocutor privilegiado tanto del Sistema de las Naciones Unidas como de los sistemas regionales de protección. Aun cuando se discute mucho sobre los beneficios o peligros que su existencia entraña, se puede señalar que gracias a ellas se han ventilado muchas situaciones vulneratorias que se han presentado en el interior de ciertos países, contribuyendo con esto a su superación y se han promovido cambios normativos de gran trascendencia para el derecho internacional.

Tanto por su trayectoria como por su capacidad de influencia, Amnistía Internacional es la principal organización no gubernamental internacional de derechos humanos. También es preciso mencionar a organizaciones como Human Rights Watch, la Comisión Internacional de Juristas y, a nivel de América, a la Comisión Andina de Juristas y la Federación Latinoamericana de Familiares de Detenidos y Desaparecidos.

En el campo humanitario se destacan Médicos sin Fronteras, Médicos del Mundo, Caritas, Brigadas Internacionales de Paz, Children Aid y Pax Christi, por citar solo algunas.

58 , Charles Kegley , Eugene Wittkopf. World Politics, trend and transformation, 2001, pág. 202

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2. DERECHO INTERNACIONAL HUMANITARIO

Este cuerpo jurídico regula los conflictos armados internacionales e internos.

Tiene sus antecedentes en el antiguo jus ad bellum o derecho a hacer la guerra, que dio lugar a la doctrina de la guerra justa. Esto se transformó en el moderno jus in belum o derecho en la guerra, que pretende regular la conducción de las hostilidades y proteger a las víctimas. Es así como, a mediados y finales del siglo XIX, se configuran los dos ámbitos de esta normativa: el derecho de la Haya que compila las directrices sobre los medios y los métodos de combate, y el derecho de Ginebra que recoge las normas de asistencia y protección de víctimas. 59

Estas dos vertientes fueron reunidas y enriquecidas después de la Segunda Guerra Mundial, bajo el liderazgo del Comité Internacional de la Cruz Roja60, en la consolidación de los Cuatro Convenios de Ginebra de 1949. El primero “para aliviar la suerte que corren los heridos y los enfermos de las fuerzas armadas en campaña”; el segundo “para aliviar la suerte que corren los enfermos y los náufragos de las fuerzas armadas en el mar”; el tercero “relativo al trato debido a los prisioneros de guerra”; y el cuarto “relativo a la protección debida a las personas civiles en tiempos de guerra”.

Estos Convenios, referidos a los conflictos internacionales, consignan, sin embargo, un artículo común a todos ellos, el artículo tercero, que regula expresamente los conflictos armados de carácter no internacional y que es considerado, por si solo, una especie de pequeño convenio respecto a la conducción de los conflictos armados no internacionales.

En 1977, la compilación normativa consignada en los Convenios fue adicionada con dos Protocolos Facultativos: el primero “relativo a la protección de las víctimas de los conflictos armados internacionales” y el segundo “relativo a la protección de las víctimas de los conflictos armados sin carácter internacional”.

El derecho internacional humanitario es, pues, un conjunto de normas que, en tiempo de guerra, protege a las personas que no participan en las hostilidades o que han dejado de hacerlo. Su objetivo primordial es limitar y evitar el sufrimiento humano en tiempo de conflicto armado.

Parte del hecho del conflicto armado, sin entrar a establecer los motivos o la legalidad del recurso a la fuerza ni a conferir o a negar legitimidad a ninguno de

59 Valencia Villa, Op. Cit. Pág. 5660 El Comité Internacional de la Cruz Roja es una institución internacional no gubernamental , con un estatus excepcional en el sistema mundial. Desde sus orígenes se ha encontrado asociado al impulso de las iniciativas relacionadas con el DIH.

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los participantes en ella. Únicamente se regulan los aspectos que tienen un alcance humanitario.

Sus disposiciones se aplican, asimismo, a todas las partes en conflicto, independientemente de los motivos del conflicto y de la justicia de la causa defendida por una u otra parte. Es decir que el sistema del derecho internacional humanitario no supedita su aplicación a la designación del culpable, para evitar una controversia que paralizaría su aplicación, dado que cada uno de los adversarios se declararía víctima de una agresión. Por otro lado, la finalidad del derecho humanitario es garantizar la protección de las víctimas de la guerra y de sus derechos fundamentales sea cual fuere la parte a la que pertenezcan.

La normativa de los conflictos armados, en su conjunto, tienen carácter no sólo convencional sino también consuetudinario. De acuerdo con la jurisprudencia de la Corte Internacional de Justicia, hace parte del jus cogens o derecho obligatorio de los pueblos y vinculan a todos los miembros de la comunidad internacional, con independencia de si han ratificado o no los convenios.

Otras convenciones internacionales que hacen parte de esta normativa y que pretenden limitar los medios y métodos de combate son la Convención sobre Protección de Bienes Culturales en caso de conflicto armado de 1954, y el Convenio sobre fragmentos no localizables, minas antipersonal y armas-trampa y armas incendiarias de 1980. Este último, en lo referente a minas antipersonal fue desarrollado a profundidad por la Convención de Ottawa de 1997, sobre la Prohibición del Empleo, Almacenamiento, Producción y Transferencia de Minas Antipersonal y sobre su Destrucción.

Cabe señalar que no se encuentran en funcionamiento órganos internacionales especialmente creados para vigilar y si fuera del caso sancionar a los Estados que incumplan con la normativa humanitaria.

La entrada en vigor del Estatuto de la Corte Penal Internacional, si bien es parte de otra rama del derecho internacional de la persona humana -el derecho penal internacional- constituye un enorme avance en materia de posibilidades de sanción a los individuos –no a los Estados- que cometan crímenes de guerra, de acuerdo con la definición de tales señalada en los Convenios de Ginebra bajo la denominación de infracciones graves al derecho internacional humanitario.

Colombia es parte de los cuatro Convenios de Ginebra y de sus Protocolos Adicionales, así como de la Convención de Ottawa.

Por otra parte, en el Artículo 214 de la Constitución colombiana, relacionado con las disposiciones a las que deben someterse los estados de excepción, se señala que “en todo caso se respetarán las reglas del derecho internacional humanitario”61.

61 Constitución Política de Colombia, art. 214.2

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III. MARCO TEÓRICO PARA EL ANÁLISIS

Recogiendo los conceptos vistos en clase a lo largo del ciclo, cada régimen político está caracterizado por una variedad de estilos de establecimiento de la agenda (agenda setting), lo cual dificulta hacer grandes generalizaciones sobre el proceso. Por esta razón, en lugar de variaciones por tipo de régimen, es mucho mas adecuado que la varible clave sea, como Kingdon y otros autores han señalado, la naturaleza del problema en sí.

Este planteamiento sobre la naturaleza del problema está relacionado con otros aspectos teóricos. El estudio de Kingdon sobre el proceso de agenda setting en los EE.UU, señala la interacción de tres conjuntos o corrientes (streams) de variables: la de problemas, la de políticas (policies) y la de política (politics). La corriente de los problemas se refiere a las percepciones de los problemas como problemas públicos que requieren la acción del gobierno, así como los esfuerzos pasados encaminados a resolver dicho problema. Desde el punto de vista de este autor, los problemas atraen la atención de los hacedores de la política bien a causa de eventos repentinos como las crisis, o bien a través de la retroalimentación del funcionamiento de programas existentes (Kingdon, 1984). De algún modo, puede argüirse, se ve una condición como un “problema” en referencia a una concepción de algún estado de cosas deseado.

Por su parte, la corriente de las políticas (policies) consiste en expertos y analistas examinando problemas y proponiendo soluciones para ellos. En esta corriente, las diferentes posibilidades se exploran y limitan a un conjunto reducido de alternativas. Finalmente, la corriente de la política (politics) está compuesta por factores tales como giros en el clima político nacional, cambios administrativos o legislativos, y las campañas que los grupos de presión hacen en pro de sus intereses.

En cuanto a la corriente del problema, la noción de derechos humanos tiene una historia acumulada en la práctica político-legal de occidente, especialmente desde el siglo XVIII. Sin embargo, desde el 10 de diciembre de 1948 la Asamblea General de las Naciones Unidas adopta la Declaración Universal de los Derechos Humanos sin votos de reserva, dando así inicio a la globalización de los derechos humanos, en la medida que la Carta de las Naciones Unidas, la Declaración Universal y los desarrollos legales subsecuentes transformarían un concepto esencialmente occidental en uno de alcance global62.

Tales desarrollos en este ámbito han estado acompañados por la formación de estándares y organizaciones regionales en Europa, América, África y en menor 62 La declaración contenía 30 principios que fueron posteriormente elaborados en dos tratados básicos, el Convenio Internacional sobre Derechos Políticos y Civiles y el Convenio Internacional sobre Derechos Económicos, sociales y Culturales. Estos desarrollos, junto con los Tribunales Criminales de Nuremberg, Tokyo y la Convención del Genocidio en 1948, introdujeron a la comunidad internacional en una era de derechos humanos a escala global.

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medida en el Medio Oriente y Asia. Más de 50 años después de la adopción de la Declaración Universal, se reconoce internacionalmente que los derechos humanos comprenden un asunto tanto transnacional, como interdisciplinario, con variaciones políticas importantes, de modo que se reconoce igualmente cómo el tema tiene por referente y determinante a la política nacional e internacional.

El final de la guerra fría abrirá nuevas posibilidades a la atención de los derechos humanos sobre una base transnacional, en la medida que la ONU cambió su rol formulador de estándares (1946-1966), a uno vigilante de las prácticas de los Estados (1966 a nuestros días). El patrón dominante ha sido desde entonces que los Estados y gobiernos presten mayor atención y formulen medidas tendientes a mejorar sus prácticas en el ámbito de los derechos humanos: se firman tratados aún cuando no hay intenciones o condiciones explícitas tendientes a enmarcar las políticas y restringir su poder de acuerdo a los términos de los tratados. Se puede así afirmar que existe un consenso amplio, aunque poco profundo, acerca de que los Estados deben respetar los derechos humanos individuales y colectivos de las personas, y ello aún en contextos donde algunos Estados están envueltos en relaciones internacionales anárquicas o conflictivas63.

En el mismo sentido de lo anterior, los derechos humanos existen dentro de un conjunto de ideas hegemónicas que constituyen un paradigma reinante de la política mundial. Los hacedores nacionales de políticas, bien desde Washington, Beijing o Bogotá, no pueden afirmar hoy por hoy que los derechos humanos sean un asunto de competencia estrictamente nacional, al que habría que prestar o no atención si la nación así lo deseara. Con todo esto se busca ilustrar un punto esencial para la elaboración del presente trabajo, consistente en el hecho de que los derechos humanos son parte de la agenda de políticas de cada nación.

En nuestro caso, esto se evidencia con la inclusión y predominancia dada al tema en el marco de las discusiones que conducirán a la elaboración de la nueva Constitución Política a principios de los años 1990, así como con los primeros desarrollos legales e institucionales durante el gobierno de Ernesto Samper (1994-1998) y la elaboración del documento de política que se expide durante el primer año de la administración Pastrana Arango (1998-2002). En estos episodios, siguiendo las premisas señaladas por Kingdon, los senderos de las tres corrientes se intersectaron en puntos específicos del tiempo, dando lugar a “ventanas de políticas” (policy windows) o momentos donde, como él mismo lo señala,

63 “Every foreign ministry must deal with internationally recognized human rights. Consideration of international human rights have begun to seep into national judicial and parliamentary decisions. Citizens' groups may act locally, say, with regard to the death penalty or forms of democracy, but the framework for such debates and subsequent actions is increasingly international.” Forsythe, David P. “Human rights fifty years after the Universal Declaration” en PS, Political Science & Politics. Washington: Sep 1998. Vol. 31, Iss. 3; pg. 506.

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the separate streams of problems, policies and politics come together (...). Solutions become joined to problems, and both of them are joined to favorable political forces (Kingdon, 1984: 21).

Esta primera aproximación quedaría incompleta si no se aborda lo concerniente al proceso de toma de decisiones, o aquella fase de la etapa de formulación de la políticas públicas donde se selecciona entre un número relativamente limitado de alternativas. Algunas particularidades acerca de esta fase merecen consideración. En primer lugar debe mencionarse que se trata de un proceso político, pues el resultado de la selección crea ganadores y perdedores aún si la decisión tiende a mantener el status quo; en segundo lugar, el número de actores que participan es inferior al de otras etapas de la política, casi limitándose sólo a los actores gubernamentales. En tercer lugar, el grado de autonomía de los actores es limitado o circunscrito a un conjunto de reglas y procedimientos. A partir de estas premisas han surgido diferentes modelos que buscan explicar lo que sucede con la decisión pública, sin embargo, para efectos de este trabajo hemos decidido emplear el modelo incremental, en la medida que sus premisas resultan de mayor utilidad para comprender lo acontecido en el proceso de formulación de la política objeto de análisis.

Valga mencionar inicialmente que el modelo incremental proporciona una visión más política del proceso de toma de decisiones, en cuanto caracteriza al proceso en términos de las negociaciones y los compromisos asumidos entre actores. Con este punto de partida se busca señalar que generalmente las decisiones reflejan más lo políticamente factible, que lo objetivamente deseable. En este sentido, la decisión se produce como una serie de comparaciones limitadas y sucesivas entre la situación actual y las situaciones (decisiones) anteriores, por ende, la actividad gubernamental se desarrolla como un proceso de cambio lento diferenciado sólo marginalmente de las decisiones anteriores.

Charles Lindblom, quien desarrolló el modelo, indicó las siguientes premisas que fundamentan nuestro análisis:

El análisis está limitado a una serie de alternativas, generalmente las más familiares y, por ende, próximas o sólo marginalmente distintas del status quo.

La decisión presenta una combinación o mezcla de los objetivos de la política y los valores de los actores.

Los esfuerzos analíticos se centran más en problemas por resolver, que objetivos positivos a alcanzar.

El proceso de toma de decisiones se presenta como una serie de juicios, errores y juicios revisados.

El análisis explora sólo algunas de las alternativas de solución disponibles y sólo algunas (no todas) las consecuencias probables de cada alternativa.

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El trabajo de análisis se desarrolla de manera fragmentada entre diversos participantes del proceso.

Según estas premisas, para el incrementalismo la toma de decisiones implica necesariamente una negociación sobre recursos limitados, razón por la cual los cambios dramáticos exigen modificaciones dramáticas en la distribución de dichos recursos, de modo que el resultado es el mantenimiento del status quo o cambios apenas marginales. Esto sin mencionar, por otra parte, que los procedimientos estables y estandarizados de la administración tienden a promover la continuidad de las prácticas existentes.

Ahora bien, este marco referencial quedaría incompleto si no se mencionan las dificultades que enfrenta el modelo. Entre otras, estas abarcan el hecho de que la toma de decisiones tienda a mostrarse y entenderse como carente de objetivos, pues no siempre es fácil percibir los valores de los decisores. Por otra parte, el modelo es inherentemente conservador en tanto es escéptico frente a la innovación y al cambio a gran escala, del mismo modo en que parte de un supuesto que se podría tildar de antidemocrático, en la medida que considera la toma de decisiones como un proceso reducido a un pequeño grupo de funcionarios de alta jerarquía.

Para dar paso al uso de este marco analítico en el proceso de formulación de la política objeto de estudio, es necesario resaltar el hecho de que el incrementalismo es útil cuando existe un alto grado de continuidad en la naturaleza del problema, de los recursos y de los actores involucrados, circunstancias que en buena medida caracterizan varios de los aspectos que hicieron parte de la política estudiada, como se ilustra a continuación.

En todo caso, es preciso resaltar que el proceso de formulación de la política implicó no la toma de una decisión sino de muchas decisiones en relación con cada uno de los aspectos que se pusieron sobre el tapete. La toma de decisión sobre algunos de ellos posiblemente no se ajuste a una explicación incremental, más esta si resulta útil para entender el conjunto del proceso.

Finalmente, se tomarán referencias de Ives Meny y Jean-Claude Thoenig para abordar aspectos relevantes del proceso.

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IV. REFLEXIONES SOBRE EL PROCESO DE FORMULACIÓN

1. El incrementalismo en el proceso de formulación de la política

La Política de Promoción, Respeto y Garantía de los Derechos Humanos y Aplicación del Derecho Internacional Humanitario 1998-2002 no refleja grandes cambios en el tratamiento de la temática de derechos humanos en el país. Aún cuando existen modificaciones en algunos aspectos, estas no alcanzan a constituir una transformación fundamental, más bien responden a cambios incrementales en ciertos lineamientos introducidos de tiempo atrás.

A pesar de que no es objeto del presente análisis, cabe, a manera de referente básico, señalar que es la expedición de la Constitución de 1991 la que consagra lo que se puede denominar el gran cambio en las políticas de derechos humanos en Colombia. En ella se define el carácter de nuestro Estado como social de derecho, fundado en el respeto de la dignidad humana; se instaura todo un régimen de derechos, más de 90 artículos, en un títulos básico- De los Derechos. Las Garantías y Los Deberes-; se reconocen los derechos de las minorías y de los grupos discriminados y se establece un mecanismo como el de la tutela en procura de su efectividad. Allí también se crean numerosas instituciones, entre ellas la Corte Constitucional, la Fiscalía General de la Nación y la Defensoría del Pueblo, en la dirección de responder a esta incontrovertible modificación de enfoques y énfasis.

Sin embargo, la distancia entre lo estipulado en la Carta y la realidad de conflicto armado y de violencia generalizada, así como la creciente presión internacional en este campo, condujo a que el Ejecutivo mantuviera una instancia especial para impulsar medidas tendientes a superar la grave situación de derechos humanos, en especial, los derechos a la vida, la libertad y la integridad personal y, a partir de 1994, en el gobierno de Ernesto Samper, a establecer una política específica en la materia.

Bien pudiera decirse que la política de derechos humanos de la administración Pastrana se alimenta, en buena medida, de la Samper. En los inicios del gobierno de Pastrana las entidades con responsabilidades en el tema de derechos humanos continuaban implementándola y desarrollando acciones con base en algunas de sus orientaciones. La aludida implentación había encontrado obstáculos de diverso orden y la situación misma por enfrentar –el deterioro de las condiciones para la vigencia de los derechos humanos de la población colombiana- que había dado lugar a la expedición de la Nueva Política por la Vida, había persistido e incluso se había intensificado.

Los problemas identificados:

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La magnitud del número total de homicidios y, entre ellos, los asociados a violencia política, reflejados en las masacres y homicidios selectivos que venían presentándose en varias regiones del país, pero también el incremento de los secuestros y las desapariciones, así como de los desplazamientos continuaban siendo considerados por un sector del gobierno de Pastrana como un problema público.64

Lo anterior no quiere decir que la percepción del problema no hubiera presentado variaciones en los cuatro años transcurridos entre la formulación de una política y de la otra: en el proceso de formulación de la política 1998-2002 se pudo observar que el peso imputado a los distintos actores en la violencia política se había ido desplazando hacia los grupos armados al margen de la ley. Este cambio de percepción se había venido consolidando de manera incremental en los años precedentes al momento de formulación de la política de Pastrana.

En efecto, los hechos directamente atribuibles a los agentes del Estado habían presentado una considerable disminución en esos años. Esto llevaba a que, en muchas ocasiones, en la discusión se opacara el papel, que por acción o por omisión, estaban cumpliendo esos agentes en la configuración del paramilitarismo, al cual podían atribuirse las mayores responsabilidades en el crítico panorama humanitario.

La política de Samper contemplaba y, en consecuencia procuraba confrontar, un escenario donde las guerrillas y los paramilitares eran agentes de la violencia política, en el marco del conflicto armado -el campo del DIH-, pero también algunos actores estatales, en el marco del conflicto armado o por fuera de él, eran actores de ese tipo de violencia –el campo de los derechos humanos-. A diferencia de lo anterior, en la formulación de la política de Pastrana predominó una valoración según la cual los actores de la violencia eran, por excelencia, los grupos armados al margen de la ley. Lo anterior se podría sintetizar en algo así como “el problema son los otros”.

La segunda valoración tiene matices. Para algunos de los participantes en el proceso de formulación de la política 1998-2002, las acciones de los grupos armados irregulares podrían, a través de una formulación indirecta y consecuencial, constituir violaciones de los derechos humanos. Para otros, en cambio, la participación creciente de las guerrillas y paramilitares en la afectación de los derechos fundamentales de los colombianos debía enmarcarse en el DIH, es decir, en el escenario del conflicto. Más adelante se volverá a hacer referencia a este punto en el análisis de las visiones que subyacen en el proceso de formulación.

64 “Un problema público es una construcción social, un hecho cultural que obedece a una estructura cognoscitiva y moral”. Ives Meny, Jean Claude Thoening, Las Políticas Públicas, Editorial Ariel S.A, Barcelona, 1992, pág. 120.

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De otra parte, empezó a ser introducida en la discusión la problemática de los derechos económicos, sociales y culturales como aspecto que debía ser contemplado en una política de derechos humanos. A ello se volverá más adelante en este escrito.

No sobra anotar que no se realizó una identificación sistemática sobre el conjunto de problemas por abordar. Se partió, más bien, de la identificación en curso para hacer propuestas de adición a lo que se venía haciendo u omitir algunas de las problemáticas que se habían hecho explícitas en la política formulada en el período anterior, como fue el caso de problemas de seguridad ciudadana al margen del conflicto armado.

La evolución de las políticas

Tomando como referencia los tres documentos principales en el proceso de formulación de la política de Pastrana –Fundamentos de una política, el discurso del 10 de diciembre del Vicepresidente Bell y la política final, los cuales se sintetizan en el Anexo, es posible constatar lo siguiente:

Si se compara el primero de ellos con el documento Una Nueva Política por la Vida en el cual se consignan los lineamientos de la política de la administración Samper65, se puede observar que aún cuando existen aspectos comunes es un intento por cambiar el énfasis: de una política centrada en la visión tradicional de derechos humanos con algunas medidas orientadas a la aplicación del DIH a una política enfocada en el DIH con algunas referencias a los derechos humanos.

Este enfoque, como ya se puso de presente, fue rechazado por los Ministerios de Defensa y de Relaciones Exteriores.

Comparando la política de Samper con los lineamientos presentados por el Vicepresidente el 10 de diciembre de 1998, se encuentra que el Vicepresidente retoma varios de sus elementos – Respeto y acatamiento al DIH (Regularización del conflicto en la política de Samper); Lucha contra la impunidad; Los derechos humanos frente a la comunidad internacional: política abierta al escrutinio de la comunidad internacional de derechos humanos (apertura frente a la comunidad internacional en la política de Samper); Protecciones especiales: Sistema integral de atención a la población desplazada (Programas para los desplazados por la violencia política en el gobierno de Samper) y educación a la sociedad y a los organismos estatales.

65 Los lineamientos presentados en la política de la administración Samper fueron: Apertura frente a la comunidad internacional, regularización del conflicto armado interior, lucha contra la impunidad, mecanismos y medidas de protección y defensa de los derechos humanos, erradicación del “paramilitarismo”, programas para los desplazados por la violencia política, educación en derechos humanos, seguridad ciudadana, otros aspectos de la agenda legislativa y relaciones con las organizaciones no gubernamentales de derechos humanos .

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El Vicepresidente en su discurso, contempla como lineamiento el Fortalecimiento y profesionalización de las Fuerzas Armadas, que incluía medidas para ajustar el comportamiento de éstas al respeto por los derechos humanos, pero adicionando un aspecto que no se contempló en la política de Samper –la eficiencia militar en el combate a los grupos al margen de la ley-.

En cada uno de estos lineamientos se presentan variaciones frente a las acciones previstas para ellos, de acuerdo con la evolución de los distintos temas en el transcurso de los años.

Se revelan cambios en el abordaje de ciertos temas, por ejemplo en la política de Samper se consignaba como lineamiento en relación con los defensores de derechos humanos, la interlocución, concertación de políticas y establecimiento de medidas de protección. En el discurso del Vicepresidente se hace referencia exclusiva al fortalecimiento de los programas de protección de defensores de derechos humanos a cargo del Ministerio del Interior.

De lo anterior se puede deducir que los lineamientos escogidos recogen bastante más de lo que fue la política de Samper que de los intentos de cambio de énfasis propuestos en el documento Fundamentos para una Política.

En cuanto al documento finalmente expedido, este guarda en común con la política de Samper cinco de sus lineamientos - el combate a los grupos de autodefensa, la atención a la población desplazada por la violencia, medidas de impulso al DIH, lucha contra la impunidad y medidas de protección a los defensores de derechos humanos-.

Sin embargo, en la política se recoge algo del énfasis en el DIH del documento Fundamentos para una Política y se presentan nuevos énfasis, producto de los cambios en las percepciones sobre el peso de los actores de la violencia política a los que se hizo referencia en párrafos precedentes y a las negociaciones que se produjeron en el seno de la concertación.

Es preciso, así mismo, destacar que estas orientaciones similares son plenamente coincidentes con las orientaciones plasmadas en las recomendaciones hechas a Colombia por diferentes órganos de protección de derechos humanos tanto del Sistema de Naciones Unidas como del Sistema de la OEA, aún cuando las medidas adoptadas para darles aplicación muestren diferencias.

A continuación se presentan los cambios más relevantes de la Política de Promoción, Respeto y Garantía de los Derechos Humanos frente a la política del gobierno de Samper:

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- La relevancia de aspectos pertenecientes a una política de seguridad o de defensa. Bajo el título de Lucha contra los grupos armados al margen de la ley se consignan materias tales como: lucha contra la insurgencia armada, combate al secuestro, combate a los grupos de autodefensa y medidas comunes contra los grupos de autodefensa y los grupos insurgentes (entre estas medidas se encuentran las referentes al fortalecimiento del compromiso de la fuerza pública en la confrontación contra los grupos armados al margen de la ley y la lucha contra el narcotráfico).

Lo anterior fue resultado tanto de la necesidad de crear unas condiciones de seguridad propicias para el disfrute de derechos como del producto de la concertación con el Ministerio de Defensa. Como ya se hizo mención en párrafos precedentes, el interés de diversas instancias por reflejar en la política de derechos humanos un conjunto articulado de medidas contra los grupos paramilitares, con el ánimo de confrontar el mayor factor de afectación de dichos derechos, debió ser complementado con medidas, igualmente detalladas, contra las guerrillas, adicionalmente a las previstas contra el secuestro, para atender el parecer del Ministerio de Defensa.

- La ausencia de una estrategia integral para garantizar que el desempeño de los agentes del Estado se ciña al pleno respeto de las normas internacionales y nacionales de derechos humanos, que era el eje del conjunto de la política de Samper. Si bien hay alusiones a este propósito y se consignan acciones al respecto, ellas se encuentran dispersas en el conjunto del documento y no ocupan un lugar central en el mismo.

Una explicación al respecto corresponde a la conciencia, ya señalada, sobre la baja participación directa de los agentes estatales en el conjunto de las violaciones de los derechos humanos. Esto opacó las reflexiones que se pusieron de presente en el proceso de formulación sobre el objetivo evidente de una política de derechos humanos en su sentido tradicional cual es el ocuparse del comportamiento de los servidores públicos, ante el riesgo que existe en todas las sociedades, por fuertes que sean sus instituciones democráticas, de que algunos sectores y miembros de sus fuerzas armadas se salgan del marco de la ley66. También prevaleció la conciencia aludida sobre las consideraciones referentes al papel de la fuerza pública en la consolidación del paramilitarismo. La participación del Ministerio de Defensa fue determinante en el enfoque prevaleciente.

- El peso del derecho humanitario. El documento intenta “complementar la comprensión clásica de derechos humanos según la cual solo el Estado puede violarlos, con una lectura del DIH, atenta a la capacidad de todos los actores 66 Asesoría de Derechos Humanos de la Fundación Social. Algo todavía ocurrirá. 7 Informes de la Fundación Social a la Comisión Interamericana de Derechos Humanos. Editora Géminis Ltda. 2001. pág. 135

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armados en conflicto para perpetrar crímenes de guerra”. Este propósito parte de la base de que “actores del conflicto interno, específicamente grupos guerrilleros y de autodefensa han degradado el conflicto, deshumanizándolo e involucrando cada vez más a la población civil”. La concreción en la política de este abordaje se da no sólo en la definición de un capítulo con medidas de aplicación del DIH, que incluyen la protección de mujeres y menores en el marco del conflicto y la erradicación de las minas antipersonal, sino en la definición de acciones tales como el establecimiento de un sistema de alerta temprana para la prevención de desplazamientos y masacres, el respeto por las comunidades de paz, la búsqueda de acuerdos humanitarios, entre otras.

- El énfasis en los organismos de coordinación. El documento final se ocupa de manera acuciosa de establecer diferentes entes de concertación de la actividad gubernamental o estatal. En efecto, se hace referencia a un Centro de Lucha contra los grupos de autodefensa para coordinar el combate a los mismos; al Comité Especial de Impulso a las Investigaciones, como el órgano de coordinación de la lucha contra la impunidad en derechos humanos; al Comité de Evaluación de Riesgos para lo referente a los programas de protección; al Comité de Derechos Humanos de los Pueblos Indígenas y la Comisión Interinstitucional de los Trabajadores, para la promoción y protección de los derechos de los respectivos grupos poblacionales; a la Comisión Nacional Permanente de Derechos Humanos y DIH para sacar adelante la elaboración concertada del Plan Nacional de Acción.

En muchos casos se deja a estas instancias la definición de lo que habrá que hacer sobre las problemáticas por afrontar. Es decir, el documento, se ocupa de quien hará las cosas más que de lo que se hará propiamente tal, postergando el examen del problema.67

2. Los actores

La participación de diversos actores en el proceso de elaboración de la política se hace evidente en las páginas descriptivas de ese proceso.

Se pueden establecer tres tipos de actores: a) Los que participaron directamente en el proceso de concertación de la política. b) Los que hicieron llegar sus puntos de vista a los actores directos.c) Los que incidieron mediante directrices y recomendaciones reiteradas, si bien no ligadas directamente con el proceso de que se trata.

67 Haciendo referencia a las posibles respuestas de una autoridad pública, Meny y Thoening señalan que las autoridades públicas pueden, entre las alternativas de una respuesta favorable a un problema, “postergar el examen del problema. Así la creación de comisiones de expertos es un medio clásico para retrasar los plazos” o “ establecer un procedimiento para el tratamiento del problema, sin compromiso en cuanto al contenido. La puesta en marcha de un servicio especializado al que se confía la definición de procedimientos específicos constituye una ilustración de lo anterior”. Ives Meny, Jean Claude Thoening, Las Políticas Públicas, Editorial Ariel S.A, Barcelona, 1992, pág. 126

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a) Los que participaron directamente en el proceso de concertación de la política:

Las entidades directamente involucradas en la formulación de la política fueron la Vicepresidencia de la República, coordinadora del proceso, el Ministerio de Relaciones Exteriores, que dio apoyo permanente al proceso a partir de su segunda fase, el Ministerio de Defensa, el Ministerio de Justicia, la Oficina del Alto Comisionado para la Paz y la Red de Solidaridad Social.

La Vicepresidencia de la República

Como se desprende de la descripción del proceso, correspondió, por sobre todo a la Vicepresidencia los esfuerzos por alcanzar una política concertada. Ello no se debió de manera exclusiva al propósito de sumar las voluntades y neutralizar las resistencias para sacar adelante unos lineamientos básicos. También es explicable por la posición que ocupa un Vicepresidente en Colombia y en varios países. Hace parte de la más alta cúspide del poder pero no tiene posición de mando directo sobre ninguno de los responsables sectoriales. En el caso que nos ocupa, al Vicepresidente le asignaron el cargo de Alto Consejero Presidencial, con la función de coordinar el tema de derechos humanos que compete a diversas instancias gubernamentales y estatales sobre las cuales el Vicepresidente no tienen una injerencia directa. Es así como su incidencia en el conjunto de instancias involucradas depende de la capacidad eminentemente política de conciliar las perspectivas de las dependencias competentes68.

El Ministerio de Relaciones Exteriores

En tanto el tema de los derechos humanos había venido adquiriendo una importancia creciente en la agenda internacional, la Cancillería había tenido que lidiar, de tiempo atrás, con la presión encaminada a que se modificara la situación humanitaria interna. Su interés en las políticas en la materia y sus impactos en las relaciones del país con la comunidad internacional hacían pues parte de su quehacer permanente. En el escenario de concertación reflejó visiones y perspectivas propias en casi todos los aspectos de la problemática.

El Ministerio de Defensa

Las Fuerzas Militares y de Policía habían venido involucrándose cada vez más en el análisis de la problemática humanitaria y de derechos humanos y de sus soluciones69. En su interior, para la época del proceso de formulación de la política, persistían varias perspectivas y tendencias. Existía, sin lugar a dudas, un enfoque prevenido, que miraba con desagrado el conjunto del tema. Había

68 Asesoría de Derechos Humanos de la Fundación Social.Op.Cit. págs. 140-14269 Asesoría de Derechos Humanos de la Fundación Social, Op. Cit. Pág. 142

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también otros puntos de vista que proponían encararlo de una manera en cierto modo instrumental, para evitar que los derechos humanos se volvieran una herramienta del adversario y en una fuente de deslegitimación del Estado y de sus agentes armados. Adicionalmente, la cooperación y apoyo del gobierno de los Estados Unidos ya habían empezado a ligarse a los estándares de respeto por los derechos humanos. Esas perspectivas y circunstancias los hicieron interlocutores interesados y activos en la definición de la política.

La Oficina del Alto Comisionado para la Paz.

De una posición deslindada del tema de derechos humanos en los principios de la administración, la Oficina fue adquiriendo interés en ciertas cuestiones, en razón de las exigencias del proceso de paz. Fue así como, en relación con esas cuestiones, llevó sus requerimientos al proceso de concertación de la política, aún cuando sin llegar a involucrarse en el conjunto de los temas tratados.

El Ministerio de Justicia y del Derecho y el Ministerio del Interior participaron en el proceso llevando a la discusión los aspectos relacionados con sus competencias específicas.

Se podría decir que no se establecieron bandos definidos durante la concertación de la política, pues cada entidad planteaba sus puntos de vista coincidentes a veces, otras no, con otra instancia en particular, de acuerdo con el tema tratado. Sin embargo, en algunos de los temas de mayor debate hubo coincidencia entre el parecer del Ministerio de Defensa y la Cancillería, en tanto que la Vicepresidencia, el Ministerio del Interior y el de Justicia manifestaron opiniones similares.

Las posiciones de los distintos actores gubernamentales frente a los temas más debatidos ya fueron relatadas con anterioridad en el acápite anterior.

b) Los que hicieron llegar sus puntos de vista a los actores directos:

La Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos.

La asesoría al gobierno, contemplada en el mandato de la Oficina en Colombia del Alto Comisionado para los Derechos Humanos, así como su familiaridad con las problemáticas contempladas en el proceso de formulación la hizo la instancia internacional por excelencia para comentar, replicar y recomendar medidas y acciones consignadas en los distintos borradores de la política, tal y como se señaló en el capítulo precedente.

En especial, es indudable la influencia de la Oficina en la inclusión de la elaboración concertada de un Plan Nacional de Acción de Derechos Humanos y DIH como uno de los propósitos prioritarios establecidos en la política.

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Su insistencia en este asunto no es de extrañar. El cargo de Alto Comisionado para los Derechos Humanos había surgido de la Conferencia Mundial de Derechos Humanos celebrada en Viena en 1993, con el propósito de impulsar la elaboración de los planes nacionales de acción planteados en el desarrollo de la misma y consignados como uno de los compromisos de los Estados en el texto de la Declaración final de la Conferencia. La Oficina en Colombia, a los dos años de su instalación en el país, cumplía con su mandato originario al recomendar la elaboración de un plan de las características consignadas en la Declaración. La originalidad en la formulación del tema en la política radicó no tanto en el establecimiento de los mecanismos para llevarlo a cabo como en incluir en él el derecho internacional humanitario, no a través de algunas medidas, sino, a nivel propósito general. La intención de la Oficina se circunscribía a la elaboración de un plan de derechos humanos, incluidas todas las así llamadas generaciones de derechos, concertado y de carácter estatal. Un plan de derecho internacional humanitario no entraba en su consideración.

El Sistema de Naciones Unidas en Colombia

Por otra parte, los representantes del conjunto de las organizaciones del Sistema de las Naciones Unidas presentes en el país recomendaron personalmente al Vicepresidente de la República la conveniencia de la expedición de una política de derechos humanos.

c) Los que incidieron mediante directrices y recomendaciones reiteradas, si bien no ligadas directamente con el proceso de que se trata.

La comunidad internacional de derechos humanos:

Los Comités creados en virtud de los tratados internacionales y los mecanismos extraconvencionales de las Naciones Unidas:

Tuvieron influencia en el proceso de formulación de variadas maneras: Por un lado, el cúmulo de sus recomendaciones a Colombia había venido contribuyendo a dar forma a los lineamientos expresos de la política desde el gobierno de Samper. Es así como el desmantelamiento del paramilitarismo, la atención al desplazamiento, la educación a la fuerza pública, la lucha contra la impunidad en violaciones de derechos humanos y en especial la reforma al Código de Justicia Penal Militar, las medidas de protección de los defensores de derechos humanos, fueron reiteradamente recomendados por los órganos de protección de las Naciones Unidas, a través de los pronunciamientos sobre Colombia de los presidentes de los períodos de sesiones de la Comisión de Derechos Humanos; en los informes sobre Colombia presentados por los Relatores temáticos adscritos a dicha Comisión a raíz de sus visitas al país; en los informes que, con igual origen, realizaron los representantes del Secretario

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General de las Naciones Unidas. Cabe, de igual modo, destacar las recomendaciones formuladas al Estado colombiano por los comités creados en virtud de los tratados internacionales de derechos humanos, con ocasión de la revisión que dichos comités han realizado de los informes que periódicamente debe presentar el país sobre el cumplimiento de los compromisos adquiridos con la ratificación de las convenciones internacionales respectivas; estas recomendaciones hicieron énfasis, así mismo, en la adopción de los lineamientos que fueron posteriormente consignados en la política.

La Comisión Interamericana de Derechos Humanos

Los informes especiales sobre Colombia presentados por la Comisión, al igual que las recomendaciones formuladas con ocasión del trámite de casos individuales70, también incidieron en que el Estado adoptara finalmente las orientaciones que integran la política.

Por otro lado, los pronunciamientos emitidos por esta instancia durante el trascurso del proceso, referidos a aspectos específicos de esos lineamientos generales fueron comentados y tomados en consideración en las formulaciones propuestas. Recomendaciones en materia legislativa, en materia de aplicación de la jurisprudencia de la Corte Constitucional, de criterios para la atención de la población desplazada, entre otros, fueron determinantes en las decisiones adoptadas.

Es indudable el permanente contacto entre el Estado colombiano y la CIDH, a raíz del aludido trámite de casos individuales, así como de las medidas cautelares proferidas por este organismo, que hacen de él la instancia internacional más cercana al conjunto de entidades estatales que se ocupan del tema.

La Unión Europea:

La Unión Europea ha mantenido una postura consistente frente al tema de derechos humanos de tiempo atrás. El Parlamento Europeo, desde 1983, ha proferido resoluciones sobre los derechos humanos en el mundo. En los últimos años ha incluido en ellas las políticas de la Unión Europea en la materia 71, las cuales establecen la protección y promoción de los derechos humanos como uno de los ejes más importantes de la PESC, tanto en su concepción como en su aplicación, así como de la autonomía de la UE.

70 Ver notas al pié Nos. 16 y 17 71 -  El Parlamento Europeo ha aprobado Resoluciones sobre los derechos humanos en el mundo en las siguientes fechas: 4 de septiembre del 2003, 25 de abril de 2002, 5 de julio de 2001, 16 de marzo de 2000, 17 de diciembre de 1998, 12 de diciembre de 1996, 26 de abril de 1995, 12 de marzo de 1993, 12 de septiembre de 1991, 18 de enero de 1989, 12 de marzo de 1987, 22 de octubre de 1985, 22 de mayo de 1984 y 17 de mayo de 1983.

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Dichas orientaciones abarcan la inclusión de disposiciones relativas a los derechos humanos en los acuerdos exteriores de la Unión Europea, el desarrollo de criterios para la suspensión de tales acuerdos cuando no cumplan los requisitos estipulados sobre el tema, la asignación creciente de recursos financieros para la promoción de los derechos humanos y de la democracia, el impulso a la creación, la ratificación o el reforzamiento de tratados internacionales tanto de derechos humanos como de derecho internacional humanitario. De igual modo, incluyen llamamientos a las instituciones financieras internacionales para que integren el respeto de los derechos sociales y culturales, económicos, civiles y políticos en sus actividades, en particular en sus políticas de ajuste estructural; la promoción de un Código de Conducta para las empresas europeas, que contemple las normas internacionales mínimas aplicables existentes, al tiempo que el desarrollo de acciones contra empresas que han estado implicadas en delitos contra los derechos humanos en terceros países y la incorporación del respeto de los derechos humanos en terceros países como condición para la elegibilidad de las empresas a la hora de recibir financiación pública y para su participación en contratos públicos.

Las políticas de la Unión Europea han hecho especial énfasis en el establecimiento de apoyos políticos, informativos y económicos para las actividades de las ONG en favor de los derechos humanos y de la democratización, especialmente en los países que registran mayores problemas, bajo la consideración que el desarrollo de la sociedad civil es un elemento fundamental de la democratización. En esa dirección ha hecho llamamientos a diversos gobiernos para que dejen de oponerse al apoyo de la Unión a organizaciones de derechos humanos.

En lo que atañe a Colombia, el Parlamento Europeo se ha mantenido vigilante de la situación y ha vinculado la cooperación al mejoramiento de la misma.

Ha proferido numerosas resoluciones sobre la situación de derechos humanos en Colombia72. En ellas ha instado al Estado colombiano a cumplir con su deber de proteger la vida de sus ciudadanos y de castigar a todos los que atenten contra ella, si bien ha incluido, de manera creciente, condenas a los grupos armados ilegales.

Durante el período de formulación de la Política, adoptó dos resoluciones. En la primera de ellas, del 14 de enero de enero de 1999, además de alentar a las autoridades a proseguir los esfuerzos en la vía del diálogo y la búsqueda de una solución pacífica al conflicto armado, insistió ”en el respeto de los derechos humanos como condición previa e indispensable para la creación de un marco de derecho que proteja a todos los ciudadanos colombianos y que permita la confianza indispensable para el éxito de las negociaciones entre las partes 72 El 18 de marzo de 1996, el 14 de enero de 1999, el 11 de marzo de 1999, el 1° de febrero de 2000, 14 de marzo de 2002,

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comprometidas”, reiteró que “es indispensable garantizar la seguridad e integridad de todas aquellas personas y organizaciones que están trabajando en la defensa de los derechos humanos “ y pidió “la liberación de los ciudadanos que se encuentran secuestrados”.

El 11 de abril de 1999 profirió una resolución manifestando su preocupación por la seguridad de los defensores de derechos humanos, activistas sociales y sindicalistas en Colombia, condenando las ejecuciones y secuestros realizados por las “bandas de paramilitares, las FARC y otras guerrillas”; y pidiendo al Gobierno de Colombia la aplicación de las recomendaciones de las Naciones Unidas relativas al desmantelamiento de los grupos paramilitares, a la detención de los miembros de los mismos y al castigo de aquellos que los apoyan. También, y de manera más específica, solicitó la revisión de los archivos de los servicios de información de los cuerpos de seguridad del Estado, con supervisión internacional y la aprobación del proyecto de ley sobre la desaparición forzosa. En el texto de la misma resolución reiteró su decidido apoyo al proceso de paz con las FARC y el ELN, “condición indispensable para poner fin a las intolerables violaciones de los derechos humanos”.

A nivel individual, los países que integran la Unión han mostrado preferencias en proporcionar cooperación a las organizaciones no gubernamentales de derechos humanos, y son ellas las que canalizan buena parte de los recursos internacionales provenientes de estas fuentes. Sin embargo, en los años 1999 y 2000, con ocasión del Plan Colombia, se puso en evidencia la existencia, en el seno de la Unión, de dos posturas frente a la cooperación hacia el país, que se vieron reflejadas en los recursos asignados por los países individualmente considerados. Mientras que Gran Bretaña y España manifestaron su anuencia al gobierno, los países restantes se orientaron más por la cooperación a organizaciones no gubernamentales, queriendo, además, hacer énfasis en su oposición al carácter militarista del Plan.

El gobierno de los Estados Unidos

No sobra recordar que el Departamento de Estado se ocupa de la situación de derechos humanos en Colombia desde el año 199473. Influyó de manera indirecta en el proceso de formulación de la política. Su requerimiento a la fuerza pública de respeto a los derechos humanos para la asignación de recursos sirvió de telón de fondo y de referente implícito en todas las etapas de la formulación. En particular, es coincidente su señalamiento a la Justicia Penal Militar con el impulso dado en junio de 1999 a la aprobación del Código de Justicia Penal Militar, culminando un proceso que se había iniciado más de seis años atrás. Ahora bien, como ya se dijo en este texto, la fase final de aprobación del Código se dio por fuera del ámbito de la elaboración de la política y, en consecuencia, no es posible determinar el grado de influencia del gobierno norteamericano en

73 Ver Notas al pié No.14 y 15

70

esta decisión, adicionalmente, porque en el marco del proceso de paz también se habían hecho exigencias en este sentido.

Organizaciones no gubernamentales internacionales de derechos humanos:

A pesar de que no hubo una vinculación directa de las organizaciones no gubernamentales de derechos humanos al proceso de elaboración de la política, es indiscutible su capacidad de influencia en las percepciones de los organismos internacionales de protección de los derechos humanos y de algunos gobiernos sobre la situación colombiana.

A continuación se señalan las dos organizaciones internacionales que tienen mayor incidencia en las posturas frente a Colombia:

Amnistía Internacional: Esta organización, con sede principal en Londres, cuenta con más de un millón de afiliados en todo el mundo y más de 4.000 grupos locales integrados por voluntarios. 74 Se financia con donaciones y con las cuotas de afiliación.

Creada en 1961, mantiene una mirada muy ligada al control del comportamiento de los Estados y al establecimiento de límites para su actuación frente al individuo. Es notoria su capacidad de movilización de opinión en torno a las violaciones de los derechos humanos; con este propósito realiza campañas mundiales en relación con una situación en un país específico, promueve acciones urgentes para la protección de personas en situación de riesgo, elabora informes anuales sobre la situación de los derechos humanos en el mundo, pública una revista bimensual, así como boletines y crónicas. De otra parte, impulsa y participa, mediante recomendaciones y movilización de apoyo, en la elaboración de tratados internacionales, cual fue el caso del Estatuto de la Corte Penal Internacional.

Cada año, con anterioridad a la realización de las sesiones de trabajo de la Comisión de Derechos Humanos de las Naciones Unidas, elabora un informe especial destinado a la Comisión, en el cual establece lo que considera las prioridades de atención de la misma, incluida la situación de países específicos. De igual modo, es interlocutora permanente de los Comités de vigilancia al cumplimiento de los tratados internacionales de derechos humanos y sostiene una constante comunicación con la OIT.

74 Los objetivos específicos de Amnistía Internacional son: - Conseguir la libertad para los presos de conciencia: Personas encarceladas por sus ideas, sexo, etnia o idioma, siempre que no hayan recurrido a la violencia ni propugnado su uso. - Exigir juicios justos para los presos políticos. - Conseguir la abolición de la pena de muerte y la erradicación de la tortura. - Acabar con las desapariciones forzadas y las ejecuciones extrajudiciales. - Luchar contra los abusos cometidos por los grupos de oposición a los gobiernos, tales como la toma de rehenes, el maltrato y el homicidio arbitrario y deliberado de personas. www.amnisty,org

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Colombia, en los años de 1979 y 1980, fue objeto de la atención de esta organización que realizó una visita al país a raíz de las denuncias por tortura en el marco del Estatuto de Seguridad Democrática del Gobierno de Turbay Ayala. En la década de los 90 y hasta la fecha, Amnistía ha estado vigilante de la situación de derechos humanos colombiana; es así como ha realizado campañas de movilización al respecto, publicado varios informes sobre el particular y recomendado reiteradamente a la Comisión de Derechos Humanos de las Naciones Unidas el establecimiento de un Relator Geográfico para el país. De igual manera, se ha dirigido a la OIT en varias ocasiones solicitando el estudio de la situación colombiana.

Los principales motivos de preocupación de AI en relación con Colombia se pueden sintetizar en “la existencia de violaciones de derechos humanos “generalizadas y sistemáticas” a cargo de las fuerzas de seguridad y sus “aliados paramilitares”, y de abusos contra el derecho internacional humanitario cometidos por grupos armados de oposición”75.

Human Rights Watch: Esta organización investiga las violaciones a los derechos humanos en más de setenta países de todo el mundo y, en el marco del derecho internacional humanitario, evalúa la conducta de las partes en conflictos armados de carácter interno o internacional.76

Dispone de cinco divisiones regionales en Africa, las Américas, Asia, el Oriente Medio y Europa, así como de tres divisiones de estudios temáticos, sobre tráfico de armas, derechos del niño, y derechos de la mujer. Tiene oficinas en Washington, D.C., Nueva York, Los Angeles, Londres, Bruselas, Moscú, Dushanbe y Hong Kong. Human Rights Watch Se financia con contribuciones individuales y de fundaciones privadas.

Produce un informe anual sobre la situación de derechos humanos en los países de los que se ocupa, realiza campañas masivas a nivel mundial sobre problemáticas específicas o sobre países específicos, y publica informes sobre países.

En relación con Colombia, HRW ha publicado informes en los años de 1996, 1998, 2000, 2001, 2002 y 2003, cuyos principales motivos de preocupación han girado en torno a la ayuda militar estadoudinense al país, los vínculos entre militares y paramilitares, la impunidad y el reclutamiento de menores por los

75 Comunicación de Amnistía Internacional a la Comisión de Derechos Humanos de las Naciones Unidas, con ocasión de su período de sesiones de 2003. www.amnisty.org76 “Human Rights Watch defiende la libertad de ideas y expresión, el debido proceso y la igualdad ante la ley y promueve el desarrollo de una sociedad civil fuerte; documentamos y denunciamos asesinatos, desapariciones, tortura, encarcelamiento arbitrario, discriminación y otras violaciones a los derechos humanos. Nuestra finalidad es prevenir abusos y obligar a los gobiernos a asumir su responsabilidad una vez que estos se han cometido”.www.hrw.org

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miembros de los grupos armados al margen de la ley; desde el año de 1998 ha sido muy activo en denunciar las infracciones del derecho internacional humanitario cometidas por las guerrillas.

HRW, por otra parte, sostiene interlocución permanente con el departamento de Estado de los Estados Unidos y es conocida su influencia en el partido demócrata de ese país. Ha hecho señalamientos permanentes al Plan Colombia y a la participación de los Estados Unidos en el país.

Otros modos de influencia de la comunidad internacional:

No puede dejarse de lado la influencia de la comunidad internacional más allá de los contenidos en lo referente a los detonantes y facilitadores del proceso. Es así como es el día de la celebración de los cincuenta años de las Naciones Unidas cuando el Vicepresidente Bell presenta los primeros lineamientos de la política de derechos humanos del gobierno. De igual modo, es en la celebración de los cincuenta años de la aprobación de los Convenios de Ginebra sobre derecho internacional humanitario cuando se expide finalmente la política. Las más grandes conmemoraciones del mayor hito en el tema de derechos humanos y del mayor hito en el del campo del derecho humanitario se presentaron en el período de formulación de la política y dieron pie a sus dos concreciones. Lo anterior puede dar lugar a otra lectura, en vez de detonantes de la política, estas celebraciones pueden ser vistas como oportunidades valiosas para que la política viera la luz.

Otros participantes indirectos:

Las organizaciones no gubernamentales de derechos humanos colombianas

En cuanto a las ONG colombianas es preciso señalar que son numerosas y de varias tendencias, como también las opiniones que se ventilan en el país en relación con ellas. Tal vez sea pertinente traer a cuento unas palabras recientes de Iván Orozco al respecto:

El hecho de que la extrema derecha y la extrema izquierda, pero sobre todo la primera, las eche a casi todas en el mismo saco y las descalifique como subversivas, no es sólo el resultado de la polarización creciente de la sociedad colombiana; también es producto de que las mismas ONG de derechos humanos han contribuido a ello con su silencio. Buscando preservar la unidad –superficial- del movimiento de derechos humanos, pero acaso sobre todo queriendo evitar señalamientos y acusaciones que pueden hacer muy vulnerables a sus compañeros de aventura, los grupos de derechos humanos que ocupan el “centro” humanitario han persistido en “taparse con la misma cobija” que cubre a sus compañeros más radicales de izquierda.77

77 Iván Orozco, Apuntes para una historia comparada de la justicia transicional. El papel de las ONG de derechos humanos en los procesos de justicia transicional: los casos del Cono Sur y el Salvador, en Análisis Político No. 48 ENE/ABR 2003, Instituto de Estudios Políticos y Relaciones Internacionales, Universidad

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Entre las organizaciones no gubernamentales de derechos humanos colombianas cabe mencionar a la Comisión Colombiana de Juristas, que cuenta con estatus consultivo ante el Consejo Económico y Social de las Naciones Unidas, ECOSOC, el Comité de Solidaridad con los Presos Políticos, Justicia y Paz, CINEP y el Colectivo de Abogados “José Albear Restrepo”, si bien existen muchas más. Estas organizaciones proporcionan información a sus contrapartes internacionales, emiten comunicados conjuntos con ocasión de las sesiones de la Comisión de Derechos Humanos de las Naciones Unidas, presentan informes paralelos a los estatales a los comités creados en virtud de los tratados internacionales, participan en las Conferencias Mundiales organizadas por las Naciones Unidas y son receptoras de cooperación, en especial, de los países de la Unión Europea. Por otra parte, son muy activas en el trámite, en calidad de peticionarias, de los casos que se ventilan ante la Comisión Interamericana de Derechos Humanos y en la solicitud al mismo organismo de medidas cautelares para personas en situación de riesgo.

En el período de formulación de la política varias organizaciones no gubernamentales sostenían interlocución con el gobierno y con las organizaciones estatales pertinentes, en relación con los programas de protección adscritos al Ministerio del Interior y sobre los casos y medidas en trámite ante la CIDH y hacían parte de comisiones encargadas de promover los derechos humanos de grupos particularmente vulnerables como los sindicalistas y los indígenas. Y a pesar de que no enviaron ninguna recomendación al grupo de trabajo para la formulación de la política, las instancias participantes conocían su parecer sobre varios de los temas tratados, además de tener presentes las implicaciones de las decisiones por adoptar en el grado de fluidez en sus relaciones con ellas.

No obstante lo anterior, la mayor capacidad de incidencia la ejercen a través de sus contactos internacionales, que influyen, en buena medida, en el contenido y oportunidad de las recomendaciones de los organismos convencionales y no convencionales de los sistemas de protección de los derechos humanos de las Naciones Unidas y de la OEA.

El Congreso de la República

Ningún miembro del Congreso hizo parte del grupo de trabajo que, en la segunda fase del proceso de formulación de la política de derechos humanos, concertó el documento definitivo. En este tema el Congreso, en especial la Comisión de Derechos Humanos, incidió mediante el control político a los miembros del Ejecutivo con responsabilidades en la materia, a través de numerosas citaciones a los mismos a rendir cuentas sobre las políticas y acciones preferentemente relacionadas con sectores vulnerables.

Nacional de Colombia

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Ahora bien, respecto a la agenda legislativa cuyo impulso estaba previsto en la política, como resulta obvio, su papel fue crucial. Tanto en la modificación de las iniciativas del Ejecutivo (con lo cual asume un rol de “formulador”), como en la aprobación o negación de tales iniciativas (que, desde el punto de vista del Ejecutivo corresponde a un resultado de la implementación de la política, en términos de la capacidad de impulso de sus iniciativas legales), el Congreso juega un importante papel. Durante el año que duró el proceso descrito en este trabajo, el Congreso aprobó la reforma al Código de Justicia Penal Militar –reforma que en sí misma constituye un importante cambio de política en este campo-, y el desmonte de la justicia regional y su transformación en justicia especializada. Más adelante, ya en lo que correspondería a la fase de implementación del conjunto de la política de derechos humanos, el Congreso aprobaría la ley que tipificó la desaparición forzada de personas y los delitos de lesa humanidad, la ley aprobatoria de la Convención de Ottawa contra el uso de las minas antipersonal, la reforma del Código Único Disciplinario y del Código Penal y, finalmente, asumiendo la iniciativa, la reforma constitucional necesaria para incorporar el Estatuto de la Corte Penal Internacional.

3. Las distintas visiones presentes en el proceso de formulación

La visión clásica de los derechos humanos.

De acuerdo con la concepción tradicional de los derechos humanos, son los Estados los únicos responsables por su protección, respeto y garantía. En consecuencia, son los únicos responsables por su violación. Un Estado es responsable de una violación por la acción o la omisión de cualquiera de sus agentes o de particulares que actúan con su apoyo, tolerancia o aquiescencia.

El compromiso integral de protección y realización de los derechos humanos de un Estado frente a la comunidad internacional se consagra en los tratados internacionales de los cuales ese Estado es parte. Esos tratados desarrollaron la declaración universal de 1949 y, conjuntamente con ella, sentaron las bases morales y jurídicas del orden globalizado de la segunda mitad del siglo XX.

No es gratuito que este conjunto de tratados se empezara a desarrollar después de la segunda guerra mundial. La experiencia había sido aleccionadora. Era preciso poner límites al Estado en su relación con el individuo, poner controles ineludibles al leviatán capaz de cometer en su accionar desenfrenado los horrores cometidos por un Estado como el Nazi. La dignidad humana sería el fundamento moral de este freno, los compromisos internacionales, derivados de los tratados, serían su fundamento jurídico.

A partir del final de la guerra fría serían los órganos de protección los que, más allá de las declaraciones de principio de los pactos, se encargarían de vigilar si la conducta de los Estados se estaban ciñendo a estos preceptos. Surgen, de

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igual modo, numerosas organizaciones internacionales no gubernamentales para denunciar las violaciones de los derechos consagrados en los pactos por cuenta de los Estados.

Colombia es parte de casi todos los tratados multilaterales de derechos humanos El Pacto de Derechos Civiles y Políticos, el Pacto de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, así como la Convención Americana de Derechos Humanos son solo algunos de los más importantes tratados, que habiendo sido ratificados por Colombia, la obligan, como Estado frente al mundo.

La visión más tradicional de los derechos humanos, llevada a su extremo, en el caso colombiano, podría conducir a concluir que el Estado colombiano es responsable por todos los hechos de violencia cometidos en el país, inclusive de los cometidos por las guerrillas, en tanto no ha garantizado los derechos humanos de los habitantes del territorio.

Cabe señalar, sin embargo, que los organismos intergubernamentales de derechos humanos hasta ahora no han hecho señalamientos al Estado colombiano por no garantizar el derecho a la vida de los 28.000 colombianos que son asesinados anualmente en promedio en Colombia. Ha habido señalamientos involucrando su responsabilidad por omisión ante acciones de las guerrillas (caso Bojayá), pero, sobre todo, han sido enfáticos en asignar responsabilidad por acción y omisión ante actuaciones particulares de grupos paramilitares.

Las ONG por su parte, atribuyen al Estado responsabilidad por el conjunto de las acciones de los paramilitares en tanto, según ellos, se configura una actitud abiertamente omisiva cuando no activa frente a sus acciones. Responsabilidad en sus orígenes (ley del 68 que permitía la conformación de grupos de autodefensa campesina); responsabilidad en la creación de algunos de estos grupos, bajo el amparo de la ley en su momento, o, después de derogada, e incluso de su entrenamiento por parte de algunos miembros de la fuerza pública; responsabilidad en su expansión, por cuanto no se han diseñado políticas claras y decididas frente a ellos y responsabilidad en actos específicos de los paramilitares en los cuales, o bien han participado algunos miembros de la fuerza pública o bien han sido, teniendo conocimiento, abiertamente omisivos en su deber de actuar para impedir los hechos.

La visión del derecho internacional humanitario

Este cuerpo jurídico regula los conflictos armados internacionales e internos. Parte del hecho del conflicto armado, sin entrar a establecer la “justicia” de la lucha ni a conferir o a negar legitimidad a ninguno de los participantes en ella.

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Establece una serie de principios de la acción armada, entre ellos el de la distinción entre civiles y combatientes.

Las “partes” en conflicto tienen, por igual, las mismas obligaciones de cumplimiento de esos principios y normas.

Los cuatro Convenios de Ginebra de 1949 recogen el desarrollo de este derecho, y en el artículo 3° común a todos ellos, regula los conflictos armados de carácter no internacional. De este artículo se afirma que hace parte del ius cogens, derecho consuetudinario y derivado de la conciencia universal, y que, en consecuencia, para el caso que nos ocupa, obliga a no solo a los Estados sino a cualquiera de los actores armados partícipes de un conflicto de carácter interno.

Para Colombia, aplicar únicamente esta normativa, sin tomar en cuenta el derecho internacional de los derechos humanos, implicaría dejar de lado las responsabilidades que le atañen como Estado.

Puesta en juego de estas dos visiones en el proceso de formulación de la política:

La primera ocasión en que estas dos visiones se enfrentaron fue con motivo del documento Fundamentos de una Política. Se presentó en relación con el asunto del DIH lo que Meny llamaría “un problema que pone en cuestión principios fundamentales; valores absolutos”78

Para el Ministerio de Defensa y para la Cancillería la reticencia al DIH se centraba en el concepto de “partes del conflicto”, en la medida en que equipara, pone al mismo nivel, al Estado “soberano” con su enemigo tradicional, las guerrillas. El DIH conlleva el reconocimiento de una situación de guerra con sus implicaciones de hecho -aunque no de derecho- en materia de “soberanía”.79

El concepto de soberanía que parece prevalecer en esta postura frente al DIH, es aquel según el cual a los Estados les corresponde un poder autónomo, pleno y supremo, frente al cual no se debe reconocer un dominio superior al que el mismo ejerza.

Este concepto, llevado a su extremo, implica que el poder del Estado es absoluto, tal como se empezó a predicar en los siglos XVI y XVII, en lo que se ha denominado la concepción clásica de soberanía.

Sin embargo, la noción de soberanía ha sufrido grandes transformaciones y ha sido reformulada, muy de la mano con el desenvolvimiento del contexto 78 Ives Meny, Jean Claude Thoening, Las Políticas Públicas, Editorial Ariel S.A, Barcelona, 1992, pág. 121 79 Este planteamiento, dejando un momento de lado los acontecimientos del 11 de septiembre de 2002, podría ser el sustento de algunas posiciones actuales. No hay guerra, sólo un Estado democrático que enfrenta al narcoterrorismo.

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internacional en el que se producen las relaciones entre los Estados, al punto de que hoy existen normas y principios de aceptación universal que obligan a una flexibilización del concepto para conciliar dichos principios con el núcleo de libertad estatal propio de la autodeterminación.

Tradicionalmente, la soberanía se ha predicado de dos formas: externa e interna o inmanente. La primera hace referencia a la autodeterminación del Estado frente a otros poderes, en tanto que la segunda alude al poder del Estado frente al individuo.

Al respecto, la Corte Constitucional colombiana ha afirmado“Si antes parecía nugatorio de la soberanía el sometimiento del Estado a obligaciones supranacionales, hoy lo que parece problemático es seguir predicando soberanía de poderes que fatalmente han de relacionarse en virtud de un juego de reglas que les están subordinadas."

Tal estado de cosas no ha determinado la disolución del concepto de soberanía, pero sí su reformulación en términos que compatibilizan la independencia nacional con la necesidad de convivir dentro de una comunidad supranacional. Las obligaciones internacionales, difíciles antes de conciliar con la existencia de un "poder autónomo, incondicionado y absoluto", resultan perfectamente compatibles con un "poder con suficiente autonomía para gobernar dentro de su territorio y obligarse frente a otros que hacen lo mismo dentro del suyo"80

En este mismo sentido, en otro pronunciamiento, la Corte Constitucional dijo que, “en especial, el derecho humanitario relativiza el criterio absoluto de soberanía, puesto que presupone un cambio de perspectiva de las relaciones entre el Estado y los particulares” y

"en la medida en que las partes enfrentadas en un conflicto armado ven limitados los medios legítimos de combate, en función de la protección de la persona humana, esto implica que la soberanía ya no es una atribución absoluta del Estado frente a sus súbditos, ni una relación vertical entre el gobernante y el gobernado, pues las atribuciones estatales se encuentran relativizadas y limitadas por los derechos de las personas. Esto significa que se sustituye la idea clásica de una soberanía estatal sin límites, propia de los regímenes absolutistas, según la cual el príncipe o soberano no está atado por ninguna ley (Princips Legibus solutus est), por una concepción relativa de la misma, según la cual las atribuciones del gobernante encuentran límites en los derechos de las personas. Pero este cambio de concepción de soberanía en manera alguna vulnera la Carta pues armoniza perfectamente con los principios y valores de la Constitución. En efecto, esta concepción corresponde más a la idea de un Estado social de derecho fundado en la soberanía del pueblo y en la primacía de los derechos inalienables de la persona (CP arts 1º, 3º y 5º)81.

Ahora bien, la concepción anquilosada de soberanía prevaleciente en la Cancillería y en el Ministerio de Defensa no evita que se presenten contradicciones en su desenvolvimiento. En el caso de la Cancillería, por ejemplo, al tiempo que mostraba su resistencia a incluir el DIH en la política de derechos humanos, diseñaba una Diplomacia para la Paz cuyo objeto principal

80 Sentencia C-187 de 1996. M.P. Carlos Gaviria Díaz.81 Sentencia C-225 de 1995. M.P. Alejandro Martínez Caballero.

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era lograr el apoyo internacional para la solución negociada del conflicto “la principal causa de la violencia en Colombia”.

En el caso del Ministerio de Defensa, al tiempo que trataba de evitar que las Fuerzas Armadas fueran igualadas a las guerrillas, en el marco del DIH, hacían hincapié de manera permanente en que los violadores de los derechos humanos eran las guerrillas y no ellos. Siguiendo la lógica del discurso tradicional de los derechos humanos, el Ministerio, con estas afirmaciones y tal vez sin percibirlo del todo, terminaba elevando a su contendor al nivel del Estado.

La Vicepresidencia, por su parte, consideraba que era preciso conciliar los dos órdenes jurídicos. En la medida en que el Estado colombiano se rige por una constitución que recoge la tradición democrática en forma de poderes ciudadanos que se pueden hacer valer contra las eventuales arbitrariedades del aparato de Estado, y tiene compromisos derivados de los pactos internacionales, el Estado es responsable por los derechos humanos de las personas, en el ámbito interno y externo. No obstante, estimaba que debían continuar los esfuerzos por “complementar la visión clásica de derechos humanos, según la cual sólo el Estado puede violarlos, con una lectura del Derecho Internacional Humanitario, atenta a la capacidad de todos los actores armados en conflicto para perpetrar crímenes de guerra. No se busca con esto eludir deberes de protección o responsabilidades en cabeza del Estado, sino asignar con mayor rigor y objetivad, entre distintos sujetos y centros de imputación, las responsabilidades por graves violaciones de los derechos humanos y el derecho internacional humanitario en el marco de la confrontación armada.”82

Es pertinente señalar que la conciliación de las dos normativas ha sido motivo de debate en el plano internacional. El riesgo de que los Estados se amparen en una situación de conflicto para eludir sus deberes continúa siendo un freno en la evolución del derecho internacional para contemplar centros de responsabilidad adicionales.

De otro lado, es pertinente comentar que, en particular, la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos ha reflejado dicho los límites de la comunidad internacional de derechos humanos para abordar el DIH. A pesar de que su mandato en Colombia prevé la observación tanto de la situación de derechos humanos como de la situación humanitaria, tiende a prevalecer un énfasis en la primera.

La visión de la paz y la visión de los derechos humanos

En principio, se puede observar que los dos temas se encuentran profundamente relacionados entre sí. La mayor parte de las violaciones graves de dichos derechos que se cometen en Colombia se producen en el marco del

82 Política de promoción, respeto y garantía de los derechos humanos y de aplicación del derecho internacional humanitario, 1998, 2002, Presentación.

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conflicto armado, en consecuencia, solucionar el conflicto armado conduciría a una mejoría substancial de la situación de los derechos humanos. De otra parte, mejorar la situación de derechos humanos contribuiría a eliminar factores que inciden en la agudización de la confrontación.

Sin embargo, las lógicas de ambos temas no son siempre coincidentes. Las necesidades de perdón y olvido aparejadas a la negociación de un conflicto armado se contraponen con los deberes de verdad y justicia que pregona el derecho internacional de los derechos humanos.

En tanto la negociación del conflicto la realizan los actores armados, su interés primordial es lograr la impunidad para los actos cometidos en desarrollo de la confrontación. Este es siempre un punto crucial en cualquier proceso de paz. Son numerosos los casos, inclusive en Colombia, en los cuales la suscripción de un acuerdo de paz ha pasado por un grado de impunidad (mayor o menor según el poder militar de los negociadores, entre otros factores). Los partidarios de esta visión aseguran que es preciso superar el pasado mirando al futuro.

Por otra parte, los derechos humanos pretenden asegurar el derecho de las víctimas a una cabal aplicación de la administración de justicia y que los perpetradores de crímenes atroces tengan una sanción proporcional por sus actos. Los partidarios de esta visión aseveran, a su vez, que no hay posibilidad de una paz efectiva, es decir, que no hay verdadera reconciliación, si las víctimas no tienen una reparación moral por lo padecido y el conjunto de la sociedad no conoce los hechos que supuestamente debe perdonar, y, en consecuencia, los criminales continúan como si nada hubiera sucedido. Es preciso entonces confrontar el pasado para poder abordar el futuro.

Las diferencias entre estas dos visiones se pusieron de manifiesto con toda su intensidad en el tema de la propuesta de indulto general para las guerrillas, inclusive para los perpetradores de crímenes de guerra, realizada por el Ministro del Interior como una manera de agilizar la consecución de la paz. Finalmente, el Ministro se retractó de su propuesta. Pero la tensión estuvo latente durante todo el período de negociaciones con la insurgencia.

Las distintas percepciones del conflicto armado interno Visiones del conflicto

En círculos académicos, centros de pensamiento y, lo más importante, agencias de financiamiento internacional, se ha venido imponiendo un tipo bastante particular de literatura en relación con las nuevas características que asumen las guerras civiles desatadas especialmente a partir del fin de la Guerra Fría. Esas nuevas aproximaciones han abierto un intenso debate sobre los pesos diferenciales que las dimensiones sociales y políticas y las económicas tienen en las posibilidades y dinámicas de las guerras civiles.

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Mientras para los afiliados a una primera corriente, la ideología -los credos políticos-, los sentimientos de agravios, las percepciones de la injusticia y la necesidad de invertir las condiciones sociales y políticas para reivindicar los intereses de los sectores más pobres, vejados y excluidos, son los elementos fundamentales83, para los teóricos de la segunda, la “economía política”, vale decir, la capacidad de acceso a recursos económicos que tienen los rebeldes determina sus posibilidades de organización y subsistencia. Para los primeros, domina el altruismo, para los segundos lo que verdaderamente cuenta es la codicia.

En Colombia, una creciente literatura tiende a cuestionar las explicaciones más “tradicionales” de la rebeldía guerrillera, aquéllas que aún arguyen que ésta se basa en las consideraciones que hacen los rebeldes armados sobre la injusticia, la desigualdad, los agravios y las exclusiones sociales y políticas como los motores de su actividad militar. Las guerrillas colombianas siguen considerando que la vía armada es la única posibilidad de confrontar esas lacras históricas. La nueva literatura hace énfasis, en cambio, en el ánimo de lucro, el carácter de buscadores de rentas y de delincuentes económicos que son, o se han convertido, esas guerrillas. Los resortes políticos han cedido a estos apetitos de codicia, y esto ha desdibujado las razones de su lucha.

Una de las más importantes contribuciones ha sido el influyente libro de Mary Kaldor84 para quien, en el contexto de la globalización lo que se considera guerra, es decir, aquellas confrontaciones armadas entre Estados en las que el propósito es infligir la máxima violencia, ha devenido un anacronismo. Hoy día las confrontaciones son mezclas de guerras, delito organizado y violaciones masivas de los derechos humanos. La naturaleza de estas confrontaciones se ve complicada por el desarrollo paralelo de una economía criminal informal que tiñe los objetivos de la contienda. En el centro de la dinámica están las tensiones a que se ven sometidos los Estados de las sociedades en guerra: cuestionada su autoridad a partir de su inserción en un mundo globalizado, y retada por las fuerzas que internamente lo cuestionan. En síntesis, las guerras contemporáneas y posmodernas...

surgen en situaciones en las que los ingresos del Estado disminuyen por el declive de la economía y la expansión del delito, la corrupción y la ineficacia, la violencia está cada vez más privatizada, como consecuencia del creciente crimen organizado y la aparición de grupos paramilitares, mientras la legitimidad política va desapareciendo.

83 La Unión Europea acoge plenamente esta tesis para el caso del conflicto colombiano. En las discusiones llevadas a cabo en el año 2000 frente al Plan Colombia, señaló de manera reiterada el fundamento del como problema de carácter eminentemente social. 84 Mary Kaldor, Las nuevas guerras. Violencia organizada en la era global, Barcelona, Tusquets,2001.

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Kaldor, sin embargo, no es la única autora que resalta la dimensión económica de las guerras civiles y su vinculación con el delito organizado. Entre los textos más influyentes en estas nuevas perspectivas están los estudios realizados para el Banco Mundial por Paul Collier85, para quien el análisis de los nuevos conflictos debe verse a la luz de la dicotomía entre descontento y codicia.

Siguiendo a Collier, las narrativas de la injusticia y el agravio no sólo son más legítimas para los propios luchadores: también lo son de cara a la opinión pública internacional, que no apoyaría una simple guerra de saqueo, que no estuviera presidida por principios altruistas. En efecto, la necesidad de legitimación nacional e internacional conduce a la formulación de discursos que apelen a la solidaridad con la rebeldía. Pero, sostiene Collier, la teoría económica señala que la motivación para los conflictos no tiene importancia: lo que importa es que la organización se pueda sostener financieramente.

Así, si bien en la base de los nuevos conflictos puede parecer alguna raíz asociada a un descontento, que a su vez puede estar producido por tensiones étnicas, por una intolerable desigualdad económica, ausencia o limitaciones de derechos políticos o la incompetencia gubernamental para generar un desarrollo económico aceptable, la clave de la sostenibilidad de la rebelión radica en la capacidad de los rebeldes de contar con recursos económicos86.

Así se abre campo a la tesis de la codicia. A partir del examen de una base de datos internacional, Collier establece que las condiciones más propicias para una rebelión sostenible se dan en países que basan su economía en la exportación de materias primas, puesto que éstas son fácilmente gravables tanto por los gobiernos como por los insurgentes; que tienen una fuerte proporción de población joven, que constituye fuerza de trabajo militar; y que muestran bajos niveles de cobertura educativa, puesto que el alistarse en una fuerza armada es una alternativa realista para jóvenes que carecen de alternativas de movilidad social ascendente. Adicionalmente, los países con más alto riesgo de rebelión se caracterizan por tener una población dispersa, difícilmente controlable por el gobierno central; y por haber experimentado conflictos armados previamente. Ahora bien, aunque las guerras pueden ser una manifestación de conflictos políticos, no es necesariamente cierto que éstos conduzcan a la guerra: Los analistas con frecuencia razonan retrospectivamente a partir del discurso político que se produce en el curso del conflicto y deducen que la guerra es la consecuencia de un conflicto político particularmente intenso, a su vez basado en motivos de descontento particularmente graves87. Empero, la intensidad del descontento objetivo no predice una guerra civil. Muchas sociedades viven

85 Paul Collier, “Doing Well out of War: An Economic Perspective”, en Mats Berdal y David M.Malone, Editores, Greed and Grievance. Economic Agendas in Civil Wars, Boulder y Londres,Lynne Rienner, 2000.86 Camacho, Alvaro, “Credo, Necesidad y Codicia” en Análisis Político. No. 48, Bogotá, 2003.87 Collier, op cit.

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intensos conflictos políticos durante mucho años sin que éstos se conviertan en guerras. El conflicto político es universal, en tanto que la guerra es escasa88.

Se podría argumentar que allí donde la rebelión resulta ser financieramente viable, habrá guerras. Como parte del proceso de la guerra, la organización rebelde tiene que generar el descontento de grupo, en aras de la efectividad militar. La generación del descontento grupal politiza la guerra. En conclusión, es la guerra la que produce el conflicto político intenso, y no a la inversa.

En Colombia esta nueva perspectiva economicista ha venido ganando adeptos, y varios investigadores y académicos se han matriculado en la teoría de la codicia-depredación para caracterizar la acción de las organizaciones guerrilleras, de ellos destacamos a Boris Salazar, María del Pilar Castillo y Mauricio Rubio.

Para Salazar y Castillo89, no puede desconocerse que el fenómeno de la exclusión política, generado por el Frente Nacional, explica el surgimiento y proliferación de las organizaciones armadas revolucionarias activas en las décadas del setenta y del ochenta. Pero la dimensión política y revolucionaria de esas organizaciones actúa en el contexto más amplio de una organización social en la que la depredación sistemática, el ejercicio de la violencia y la búsqueda de ventajas económicas prevalecen. Para decirlo de otra forma, no sólo la exclusión política explica el surgimiento y consolidación de organizaciones armadas revolucionarias en las décadas del setenta y del ochenta. Hay una explicación más amplia y con un mayor poder de cobertura: en general el contexto social favorecía la proliferación de los que estaban organizados para la depredación y para la imposición violenta, a costa del debilitamiento, y hasta la desaparición, de quienes no lo estaban.

Mauricio Rubio90, a su turno, realiza un esfuerzo para negar la tesis de la distinción entre la delincuencia común y la política, para resaltar que al fin y al cabo los delitos cometidos por cualquiera de los dos tiene los mismos impactos sociales, y que en su actividad militar los guerrilleros no solamente comenten innumerables delitos contra la vida humana y contra la propiedad, sino que su ánimo rentístico determina en gran medida el tipo de prácticas a las que se dedican.

Existe una “tercera vía” según la cual las percepciones de las injusticias y el desarrollo del descontento tienen bases y prerrequisitos sociales y que, dadas

88 Daniel Pécaut y Francisco Leal han abordado esta discusión desde puntos de vista diferentes, el primero refiere, por ejemplo, la expresión de “guerra contra la sociedad” para aludir la situación actual del conflicto, mientras el segundo plantea la influencia de factores como las nociones de seguridad global y regional.89 Boris Salazar y María del Pilar Castillo, La hora de los dinosaurios. Conflicto y depredación enColombia, Cali-Bogotá, CIDSE-CEREC, 2001.90 Mauricio Rubio, Crimen e impunidad. Precisiones sobre la violencia, Bogotá, T.M.. Editores yCEDE, 1999.

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ciertas condiciones, estas percepciones se pueden convertir en el motor de la rebelión. Un grado elevado de conciencia popular sobre la situación es una condición necesaria pero no suficiente para que la rebeldía tenga una expresión en alguna forma de acción colectiva o de guerra. También es claro que si no hay condiciones sociales y culturales para que se desarrollen percepciones sobre los orígenes sociales de la miseria y sobre la existencia de responsables, y sin el desarrollo de organizaciones con liderazgo legítimo, las perspectivas de la rebeldía no tiene mayores posibilidades de desarrollarse. De otra parte, el soporte financiero de la rebelión es sin duda fundamental, y en esto la contribución de Collier es exacta. En ese sentido, la existencia de recursos es también condición necesaria pero no suficiente para el desarrollo de la rebeldía.

En el caso del estamento militar colombiano, este ha señalado que si bien los rebeldes construyen un discurso en el que la injusticia y la desigualdad social imperantes son el resorte que mueve a la organización al combate contra los opresores, la realidad indica que con frecuencia se generan fuertes hiatos entre el discurso y la realidad de la motivación económica de los rebeldes:

“En primer término, es conveniente verificar el real interés de los grupos alzados en armas para encontrar una solución al conflicto, puesto que hasta el momento este tipo de agrupaciones no buscan más que el propio interés económico y el avance de la subversión, utilizando para ello la intimidación de la gente de bien y fomentando las actividades ilícitas de cultivo”91.

Sin embargo, no cabe duda que también tiene una noción sobre la importancia del tema social en el desarrollo del conflicto, que se puede ilustrar con un ejemplo:

“Indudablemente que la mayor y mejor forma de obtener resultados en las operaciones militares es el apoyo, afecto y colaboración a la solución de las necesidades básicas de la población civil por parte del comandante militar, tenemos que “ganarnos la mente”, el corazón del hombre que está aislado en las áreas y zonas críticas de nuestro territorio, la guerrilla es la fiebre de la sociedad y nosotros debemos ganarnos al hombre y rescatar a la población civil influenciada por los grupos subversivos”92.

La preocupación por las condiciones sociales se conjuga con una percepción de la sociedad civil como un factor de riesgo. “La población civil ha jugado un papel decisivo en el desarrollo del conflicto armado que azota a nuestro país. En

91 Mayor Francisco Roa Millán, “Análisis actual de la estrategia nacional contra la violencia” en Revista de las Fuerzas Armadas. Vol. 51. N° 160. 1996, p. 23.

92 Mayor Nelson Orlando Rincón Sierra. “Asuntos civiles y operaciones sicológicas en apoyo de las operaciones militares” en Revista de las Fuerzas Armadas. Vol. 51. N° 158. 1.996. pág. 56

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primer término la guerra no está dirigida sobre puntos fijos, es una guerra de movimientos que como tal exige una relación muy estrecha entre los grupos subversivos y la población civil, hasta el extremo de afirmarse que todos los habitantes de una región dominada o bajo el control de la subversión, son potencialmente combatientes, bien en su condición de simpatizantes activos, los cuales no toman parte directa en el conflicto, pero sí asumen la decisiva responsabilidad de transmitir órdenes e informaciones, suplir líneas de comunicación, proveer abastecimientos de toda índole, infiltrar a las tropas, recaudar fondos, entre otros. Y los simpatizantes pasivos que asumen la tarea de no ver nada, no oír nada y especialmente, no saber nada. Su conducta esta impulsada por el miedo, la presión psicológica, el chantaje, la conveniencia, o por una inconfesable y no declarada simpatía”93.

4. Aspectos simbólicos de la política de derechos humanos

Meny y Thoenig afirman que muchas veces la respuesta de las autoridades a ciertos problemas públicos tiene un carácter más simbólico que efectivo.

Existen varias evidencias de este tipo de actuación frente a ciertas problemáticas de derechos humanos. A continuación se señalan algunas de ellas, no sin aclarar que se ha hecho el intento de distinguirlas de aquellas que tuvieron, por diversas causas, dificultades de implementación pero, en relación con las cuales, hubo un intento sistemático de desarrollo por parte del ejecutivo.

El nombramiento del Vicepresidente de la República:

El nombramiento de un Vicepresidente de la República para ocuparse del tema de los derechos humanos en el país fue un mensaje especialmente significativo tanto para los organismos internacionales de derechos humanos como para las organizaciones no gubernamentales, en el sentido de que el tema era del mayor interés de la administración que comenzaba. Dicho mensaje permitía compensar la ausencia de referencias a la cuestión durante la campaña presidencial y contribuía a fortalecer las relaciones con la comunidad internacional cuya importancia ya se perfilaba en relación con el proceso de negociación por iniciarse. Por otra parte, no es descabellado figurarse que las organizaciones no gubernamentales de derechos humanos se sintieron honradas de tener en calidad de interlocutor, por primera vez, a un Vicepresidente de la Republica. El aura de honradez a toda prueba y el reconocimiento a las calidades de demócrata del Vicepresidente contribuían a lo anterior.

Sin embargo, al tiempo que se designaba a una de las más altas figuras de gobierno para la coordinación general del tema, se reducía en un 80% la planta

93 Mayor Henry William Torres Escalante. “Población civil en el curso del conflicto armado” en Revista de las Fuerzas Armadas. Vol. 53. N° 167. 1998. pág. 22- 23

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de personal con que contaba el Vicepresidente para cumplir con esta tarea. Como ya se mencionó, en los inicios del gobierno, la Consejería Presidencial, que tradicionalmente se había ocupado de la promoción de los derechos humanos, pasó de tener cerca de 60 asesores a tener poco más de 10. La Consejería fue finalmente eliminada en diciembre de 1998 y sus funciones fueron asignadas a una oficina a cargo de la Vicepresidencia. Lo que podría ser considerado como un ajuste organizacional, en desarrollo de la decisión de eliminar las Consejerías -que era un esquema que había proliferado en el gobierno anterior-, se tradujo en una suerte de desmantelamiento de la instancia del ejecutivo para afrontar un tema cuyas problemáticas se habían incrementado en magnitud y gravedad.

Adicionalmente, no fueron asignados recursos de inversión a la oficina de derechos humanos para la vigencia de 1999. Dicha oficina sobrevivió gracias a recursos de cooperación internacional y a los recursos remanentes de un proyecto de inversión aprobado para la vigencia de 1998 que se venía ejecutando a través del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, PNUD. Esta situación presentó alguna mejoría a mediados del año 2000 cuando se nombraron en planta del Departamento Administrativo de la Presidencia ocho asesores con destino a la oficina y se creó el Programa Presidencial de Derechos Humanos y DIH bajo la supervisión directa del Vicepresidente. Sin embargo, no es sino hasta finales del año 2001 cuando se volvió a hacer una asignación del presupuesto nacional -mediante una adición presupuestal-, a la instancia del ejecutivo responsable del tema.

Medidas definidas para fortalecer la lucha contra el paramilitarismo

El establecimiento de mecanismos de coordinación: Tal como se mencionó en párrafos precedentes, la creación de un Comité de Lucha contra los Grupos de Autodefensa, como un mecanismo de coordinación de las acciones de los organismos del Estado contra dichos grupos, pretendía atender las recomendaciones reiteradas de diversos organismos del sistema de las Naciones Unidas, al igual que de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, en el sentido de desmantelar los grupos paramilitares, mediante la captura, el juzgamiento y la sanción de quienes los inspiran, organizan, comandan, integran, apoyan y financian; las demandas crecientes de las organizaciones no gubernamentales; y las consideraciones de varias instancias estatales preocupadas por las graves consecuencias del fenómeno para la población civil e, inclusive, para la legitimidad del Estado.

A pesar de lo anterior, este mecanismo (así como otros creados con anterioridad a la administración Pastrana con el fin de coordinar las acciones contra los grupos paramilitares) no entró en funcionamiento. Las Fuerzas Militares, la Policía Nacional y el DAS continuaron adelantando sus acciones de manera independiente y, en buena medida, desarticulada. Durante casi todo el período de gobierno se señaló la importancia de la existencia de tal mecanismo sin

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poder dar cuenta de sus actuaciones y, paralelamente, se informó sobre los avances en términos de capturas y bajas de miembros de grupos paramilitares, realizadas por cada una de las fuerzas armadas y al margen del Centro de Coordinación de que se trata.

Otra de las medidas contempladas, la creación de un grupo de apoyo operativo a la Fiscalía General de la Nación para la ejecución de las órdenes de captura contra miembros de grupos de autodefensa, integrado por personal especializado de las fuerzas militares, la Policía Nacional y el DAS, no se conformó.

En cuanto a las medidas regionales consignadas para enfrentar la problemática de los grupos de autodefensa, orientadas a fortalecer la presencia de la fuerza pública en las zonas afectadas por dichos grupos; a promover la discusión sobre el tema en los consejos de seguridad departamentales y municipales, y a desmantelar los apoyos sociales, mediante la creación de espacios de diálogo con la dirigencia política y económica regional y local, no hubo intentos específicos para desarrollarlas desde el ámbito de aplicación de una política de derechos humanos.

El diseño y puesta en marcha de un sistema de alerta temprana

En la política se estableció, de conformidad con las recomendaciones de la Oficina del Alto Comisionado para las Naciones Unidas, que se diseñaría y pondría en marcha un sistema de alerta temprana para la prevención de la ocurrencia de masacres y desplazamiento forzado. Con este propósito se conformaron, durante toda la administración Pastrana, varios grupos de trabajo integrados por las entidades gubernamentales y estatales concernidas con la protección de los derechos humanos, sin que se lograra arribar a un diseño.

A pesar de lo anterior, fue recurrente que se sacara a relucir la existencia de dichos grupos de trabajo cuando se trataba de dar cuenta de las acciones preventivas ante diversos organismos internacionales.

La elaboración concertada de un Plan Nacional de Acción de Derechos Humanos

En atención a las reiteradas recomendaciones de la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas se contempló en la política la elaboración concertada de un Plan Nacional de Acción en Derechos Humanos que incluiría el conjunto de los mismos, así como el derecho internacional humanitario. Sin embargo, las variaciones en los grados de confianza entre las organizaciones no gubernamentales y el gobierno, pero, sobre todo, la limitación extrema de recursos de la entidad del ejecutivo encargada de concertarlo –el Programa

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Presidencial de Derechos Humanos-, limitación que fue puesta en conocimiento de las instancias de decisión en materia presupuestal, sin resultados positivos, impidió que la aludida elaboración concertada se pudiera realizar. Gracias a la adición presupuestal asignada a finales del año 2001, en el 2002 se pudo elaborar un esquema básico para la concertación del Plan que fue dejada a la consideración de la siguiente administración.

Medidas de impulso a la administración de justicia

A los seis meses de iniciarse la administración Pastrana fue creado el Comité Especial de Impulso a las Investigaciones de Violación de los Derechos Humanos, presidido por el Vicepresidente de la República, el Ministro del Interior, el Fiscal General de la Nación y el Procurador General de la Nación. Aun cuando el Comité se instaló y se conformó un grupo de trabajo para el impulso de una selección de casos especialmente graves y paradigmáticos, la sistematización de la información sobre el estado de las investigaciones por tales casos y el seguimiento a sus avances no llegó a concretarse. En últimas, la coordinación en la lucha contra la impunidad que inspiraba la creación de la instancia mencionada, no tuvo lugar, para no hablar de los impactos reales en la impunidad de violaciones de derechos humanos que las investigaciones pretendían confrontar.

Una anotación

A pesar de los aspectos simbólicos relacionados en los párrafos precedentes, es preciso anotar, con ánimo aclaratorio, que existieron lineamientos establecidos en la política que si tuvieron un desarrollo efectivo. Sin pretender hacer una valoración sobre la implantación de la política, asunto que está por fuera del alcance de este trabajo, es posible constatar que se presentaron avances valiosos en el desarrollo de los programas de protección de activistas y líderes sociales, defensores de derechos humanos, periodistas y miembros de la UP. De la misma manera, en el fortalecimiento de los programas de atención a la población desplazada y en el campo de la agenda legislativa. En este último punto se pueden señalar la aprobación de la ley de desaparición forzada de personas y delitos de lesa humanidad, el desmonte de la justicia regional, la reforma al Código de Justicia Penal Militar, la exclusión, ratificada por ley, de los menores de edad del servicio militar obligatorio, la ratificación de la Convención de Ottawa contra el uso de las minas antipersonal, la reforma del Código Único Disciplinario, la reforma del Código Penal y la inclusión en éste de un título de infracciones contra el derecho internacional humanitario y, finalmente, la ratificación del Estatuto de la Corte Penal Internacional, por citar sólo algunas.

V. OTRAS CONSIDERACIONES

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1. La relación con la política de paz

En los primeros meses de la administración Pastrana se puso en evidencia que la apertura hacia el tema de la paz no estaba acompañada de definiciones y diseños claros en materia de derechos humanos. Las escasas realizaciones en esta materia dan buena cuenta de ello. Pero, adicionalmente, se puede apreciar la subordinación del tema de derechos humanos a la política de paz. Mientras que, por un lado, algunas de las propuestas para agilizar el proceso de paz iban en abierta contradicción con los postulados del derecho internacional de los derechos humanos (el indulto general es un ejemplo de ello), por otro lado, se acudía al campo de las políticas de derechos humanos cuando el proceso lo requería (la formulación de una estrategia contra el paramilitarismo permite ilustrar este aspecto).

La proyección internacional de esta política, que posteriormente se consolidó en la Diplomacia por la Paz, hizo alarde de los derechos humanos como uno de sus puntales. Sin embargo, la búsqueda de soluciones amistosas ante la CIDH, una de las manifestaciones efectivas del interés nacional por el concurso de una instancia internacional en el tema de derechos humanos estuvo paralizada durante meses.

En el campo del DIH, también primaba la orientación de la política de paz -el problema no era regularizar el conflicto sino acabarlo-. Como consecuencia de lo anterior la búsqueda de compromisos humanitarios por parte de las guerrillas no fue una prioridad.

No deja de ser significativo eh hecho de que, en este lapso, fueron reiterativos los llamamientos de la comunidad internacional de derechos humanos a no descuidar el tema de los derechos humanos y a vincularlo al tema de la paz.

2. Las políticas no explícitas.

Los derechos civiles y políticos versus los derechos económicos sociales y culturales:

En el plano internacional, desde 1993 en la Conferencia de Viena, se consagró la visión de la indivisibilidad y mutua implicación de los derechos civiles y políticos y de los derechos económicos, sociales y culturales. Esta concepción venía a confrontar una práctica observada en los Estados, derivada, en alguna medida, de los plazos de implementación y los niveles de exigibilidad de ambos órdenes de derechos, consignados en los dos grandes pactos internacionales, consistente en descuidar el aseguramiento de los derechos económicos, sociales y culturales.

En efecto, de acuerdo con el Pacto de Derechos Civiles y Políticos, estos son de aplicación inmediata, mientras que los derechos económicos, sociales y

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culturales son de aplicación progresiva, según el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales. De ahí a que los Estados evadieran los condicionamientos de esa progresividad y terminaran postergando indefinidamente su cumplimiento no había sino un paso.

Poner de presente la profunda implicación entre los dos tipos de derechos era poner de presente la necesidad de que los Estados empezarán a tomarse con seriedad los derechos a la educación, la salud y el trabajo de sus asociados.

La situación de conflicto armado y su múltiple afectación a los derechos civiles y políticos, entre otros factores, ha llevado a que el país haya aplazado el abordaje, desde la concepción de la exigibilidad, de los derechos económicos, sociales y culturales. Las políticas de derechos humanos expresamente definidas se han centrado en los derechos civiles y políticos, y con contadas excepciones han contemplado asuntos referentes a los derechos económicos, sociales y culturales.

También hay que señalar que sectores de los distintos gobiernos colombianos rechazan de plano el tema de la exigibilidad de este tipo de derechos. Las condiciones económicas y de mercado, aducen, hacen impensable que la educación, el trabajo o la salud sean, de verdad, un derecho. En consecuencia, ha prevalecido en su tratamiento la concepción de servicio público, ligada a las condiciones predominantes del mercado o a la disponibilidad de los presupuestos, sin un análisis detenido sobre la manera como el Estado ha venido atendiendo la condición de avance progresivo consagrada en el Pacto internacional.

A esto se añade la discusión de las últimas décadas en el plano internacional sobre el rol de los Estados. En tanto que el Pacto lleva implícito que la garantía de los derechos económicos, sociales y culturales requiere de intervención estatal, en el contexto internacional se pone en cuestión la real efectividad de sus intervenciones, cuando no se aduce de plano que no debe ser interventor o que debe limitarse a regular.

En la formulación de la política, el Ministerio de Defensa planteó la necesidad de contemplar este tipo de derechos. En el fondo, queda la sensación de que existía la intención de desplazar la presión sobre sus actos y la controversia sobre sus responsabilidades frente a los derechos civiles y políticos.

La “lucha” contra el paramilitarismo Tanto en la política de Samper como en la de Pastrana se consagraron profusamente las intenciones de combatir por igual a los grupos guerrilleros y los grupos paramilitares. De igual modo, los pronunciamientos del alto mando militar y policial fueron enfáticos en sus orientaciones contra los grupos de autodefensa.

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Sin embargo, si bien no se puede aseverar que sea política de Estado la conformación, apoyo o tolerancia con este tipo de grupos y sin desconocer tampoco las dinámicas autónomas de los mismos, es claro que lo que ha prevalecido frente a ellos es la ambigüedad. En efecto, múltiples comisiones, comités, centros de lucha han sido creados desde el año 1989, sin que ninguno se haya siquiera reunido, con menor razón tomado acciones al respecto. La tolerancia de algunos sectores de la fuerza pública con el accionar de estos grupos en ciertas regiones del país ha sido un secreto a voces. Detrás de esta parálisis o relativa permisividad, pareciera estar la convicción de que sin ellos no se puede contener el avance de las guerrillas. 3. Traslape de la fase de formulación con la de implementación

Durante el proceso de formulación se produjeron, al mismo tiempo, acciones de implementación de la misma. Ejemplo de lo anterior fue la expedición del Código de Justicia Penal Militar y de la ley de desmonte de la justicia regional, la desvinculación de miembros fuerza pública presuntamente por sus vínculos con grupos paramilitares y la suscripción del Estatuto de la Corte Penal Internacional. Adicionalmente, en tanto en la política se incluyeron lineamientos, programas y acciones que venían de tiempo atrás, durante todo el proceso las entidades involucradas desarrollaron a la manera usual sus labores.

VI. CONCLUSIONES

En el proceso de formulación de la política de derechos humanos 1998-2002 se pudo evidenciar la incidencia de los cursos de acción adoptados en el pasado, la influencia de la comunidad internacional en sus contenidos y detonantes, la relevancia de y las transacciones derivadas de las relaciones de poder de varios actores, los efectos de otras políticas, el encuentro, confrontación y/o superposición de paradigmas y los aspectos simbólicos.

El presente trabajo ha sido una oportunidad para apreciar como las políticas públicas no necesariamente responden a una secuencia racional y uniforme de fases –formulación, toma de decisiones, implementación y evaluación-. La mirada sobre una sola de esas etapas, en este caso la de la formulación, termina ofreciendo una ventana a todas las fases y un espacio útil para la reflexión y aplicación de herramientas analíticas diversas.

Es claro que incluso seleccionando un espacio temporal relativamente breve –un poco más de un año- de estudio, la variedad de problemáticas, alternativas de solución, decisiones, actores y sucesos dan una imagen de la complejidad de la actividad gubernamental que implica abordar un tema transversal que, en últimas, termina confundiéndose con la totalidad de los fines del Estado (garantizar los derechos de sus asociados).

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Es posible apreciar que en la formulación de una política como la de derechos humanos, que incluye aspectos muy diversos, no cabe hablar de un proceso de toma de decisión unívoco; coexisten, en cambio, muchos procesos de decisión, referidos a la adopción o no de un lineamiento específico, a los componentes de los lineamientos escogidos y a las acciones particulares que los desarrollen. Estos procesos, a su vez, se presentan simultáneamente y puede suceder que la decisión sobre una acción muy concreta preceda a la decisión sobre el lineamiento en que dicha acción será posteriormente incluida. En un proceso concertado, los órdenes se rigen, muchas veces, por el grado de facilidad con que se pueda arribar a consensos sobre los aspectos varios por tratar. Sin embargo, ante ciertos disensos, el tomador “último” de decisiones juega su papel y, finalmente, decide.

Son coincidentes varios de los lineamientos de la política 1998 – 2002 con los lineamientos de la política 1994 – 1998, si bien presentan diferencias en algunos aspectos: La relevancia de aspectos pertenecientes a una política de seguridad o de defensa; la ausencia de una estrategia integral para garantizar que el desempeño de los agentes del Estado se ciña al pleno respeto de las normas internacionales y nacionales de derechos humanos; el peso del derecho humanitario; y el énfasis en los organismos de coordinación.

Las diferencias señaladas se derivan, principalmente, de tres factores: el cambio que se fue dando gradualmente en los 5 años transcurridos entre las formulaciones respectivas, en relación con la percepción sobre el grado de responsabilidad que les cabe a los actores armados en las problemáticas de derechos humanos; el aumento de la incidencia del conflicto armado en la situación de los derechos fundamentales; el poder de algunos actores en el proceso de concertación de la política; las condiciones de la instancia de coordinación e impulso de la política.

Los lineamientos de la política finalmente adoptados coinciden en alto grado con las recomendaciones de carácter general formuladas reiteradamente al Estado colombiano por los organismos de protección de los derechos humanos, tanto del sistema de Naciones Unidas como del sistema de la OEA. Así mismo, son coincidentes en las medidas dirigidas a dar desarrollo a tales lineamientos y orientaciones, aun cuando es preciso señalar que la mayoría de recomendaciones, con excepción de las planteadas principalmente por la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas y por la CIDH, son de carácter general.

Son numerosos, por otro lado, los actores que influyen, en diferentes grados, en la formulación de una política de derechos humanos; desde varias de las instancias del Ejecutivo, hasta la Unión Europea, pasando por los organismos internacionales de protección de los derechos humanos, el gobierno de los Estados Unidos y organizaciones no gubernamentales de derechos humanos.

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Todos ellos influidos por distintos paradigmas presentes en el proceso de formulación de la política, que reflejan a su vez distintas concepciones del papel del Estado, de la soberanía, de los orígenes y causas del conflicto armado, y de las maneras de alcanzar y mantener la paz.

Finalmente, es posible apreciar el carácter más simbólico que efectivo de varios aspectos de la política de derechos humanos. Parece ser una salida a la incapacidad de afrontar la magnitud de la problemática.

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