Partnerstwo Publiczno-Prawnewybrane zagadnienia

Dr Paweł J. Dąbrowski

Paweł J. Dąbrowski – kim jestem..– Doktorat zarządzania (UW)

(negocjacje/gry symulacyjne/kreatywność)– Studia podyplomowe:

• Finanse (Victoria University of Technology, Melbourne)• Pedagogika Twórczości

– Mgr matematyki (UW)– książka „Praktyczna teoria negocjacji” (‘90, ‘91)– Twórca „Centrum Negocjacji” KPP– Wykłady - Internat. Communication & Negotiations

International Business Negotiations (Monash Uni., Swinburne UT – Melbourne)

– Klienci – KPMG, KGHM, Mercedes, Fiat, Coca-cola

wykładowcaDr Paweł J. Dąbrowskitrener, konsultant i mediator BCC.

Zaangażowany w projekty międzynarodowe, m.in. dla wykorzystania doświadczeń PPP Melbourne Citylink.Zajmuje się strategią rozwoju, innowacjami i przedsiębiorczości– Doktor zarządzania (UW - negocjacje/gry symulac./kreatywność)– Studia podyplomowe:

• Finanse (Victoria University of Technology, Melbourne)• Pedagogika Twórczości

– mgr matematyki (UW)– autor książki „Praktyczna teoria negocjacji” (‘90, ‘91)– twórca „Centrum Negocjacji” KPP– klienci – KPMG, KGHM, Mercedes, Fiat, Coca-cola

PPP w praktyce – dlaczego warto?

• Melbourne CityLink Melbourne: 1990 totalnie

„zakorkowane” centrum;najgorzej wygląda sytuacja zachodnich dzielnic:

Robotnicze, b. gęsto zabudowane dzielnice. Przejazd samochodem do centrum to często kilkugodzinne korki. Skutek: zablokowanie rozwoju gospodarczego – mało zachęcające warunki życia i prowadzenia biznesu

Melbourne CityLink w liczbach

• 1996 – rozpoczęcie• 2001 – oddanie• 22 km w pełni e-płatnej

autostrady, • 2 długie tunele, most,

17 węzłów wiaduktów• Będzie zarządzane do

2034 przez Transurban • 2.2 mld AUD - 6 mld zł

Melbourne CityLink - korzyści

• Oszczędności: $190 mln rocznie na kosztach przejazdów, 3 mln na utrzymaniu dróg, 13 mln – mniej wypadków , 50 mln na transporcie gosp., 40 mln dzięki lepszej efektywności logistyki

• Wzrost wartości nieruchomości o 30 mln, otwarcie nowych, teraz atrakcyjnych terenów dla budownictwa mieszkaniowego i przemysłowego

• Korzyści ekologiczne (posadzono 2 mln roślin), estetyczne, jakość życia…

Melbourne CityLink - realizacja

• Formuła BOOT:finace-design-build-own-operate-transfer

• Finansowanie:– 510 mln kapitału– 1,3 mld + 51 mln

pożyczki bankowe,– 350 mln obligacje

• Nie bez problemów:błędy w opłatach itp.

Co grozi, gdy jest ciekawy projektale nie ma pieniędzy..

„Teatr w budowie” w Lublinie;

rozpoczęto w 1974 roku;

miała tam być największa

scena obrotowa w kraju;

W 2013 złomowano kosztowny mechanizm sceny i podjęto na nowo prace..

PPP na świecie

• Transport– Tunel pod kanałem La Manche– Autostrady, porty lotnicze, połączenia kolejowe

• Gospodarka wodą i ściekami Niemcy, Rumunia, Irlandia, Czechy, Słowacja; – Ciekawostka: Dwr Cymru – Walia, model Not-for-

Profit (! – zarządzanie przez org. Społeczną)• Gospodarka odpadami: Węgry, Bułgaria, UK,

Rumunia, Macedonia

PPP w Polsce

• Port Lotniczy Okęcie (1990-1992):– pierwszy, pilotażowy przypadek PPP w krajach

kandydackich EU; finansowanie: 50 mln Euro dla PPL, potem jeszcze (wzrósł popyt) jeszcze 200 mln

– Zrealizowany przed uchwaleniem Ustawy o PPP• PPP w gminach– Oświetlenie miasta Krakowa (oszczędności w

kosztach); autostrada A1 Gdańsk-Toruń, zarządzanie wodociągami i kanalizacją w Gdańsku

– Warszawa – utrzymanie i sprzątanie wiat przystankowych za prawo dochodu z reklam

Korzyści społeczne PPP

• Dostęp do prywatnego kapitału, ograniczenie długu publicznego

• Inwestycje są PPP zwykle tańsze o 15-17%• Są realizowane sprawniej (27% publiczny w

terminie, a 70% PPP)• Zwykle jakość świadczonych usług jest lepsza

dzięki specjalizacji, większa możliwość wyk. Innowacji

• Stymulacyjny efekt dla rozwoju

Podstawowe kierunki PPP

• Praktyka światowa:– Infrastruktura drogowa, szpitale, rewitalizacja

• W Polsce (nagrody PKPP Lewiatan, 2009):– Infrastruktura komunalna – Rewitalizacja terenów

przydworcowych w Sopocie (+ komunikacja)– Infrastruktura sportowa – Rozbudowa OSiR Kolna

(Kraków)– małe projekty (< 10 mln E) – Parking

wielopoziomowy (Płock)

PPP – kluczowe obszary

Koncepcja biznesowa

Kwestie prawne

Kwestie techniczne

Czy projekt opłaca się stronom? Wszystkim interesariuszom?

Ograniczenia?Wymogi?Procedury?

Najlepsze technologie?Tempo zmian?

Koncepcja biznesowa

• Jest – i powinna być – punktem wyjścia do pracy nad PPP; to „dobry deal” dla obu stron– Strona publiczna uzyskuje korzyści niedostępne bez

PPP, a strona prywatna ma okazję • Strona publiczna potrzebuje przeanalizować

konsekwencje dla wszystkich interesariuszy (nie tylko dla budżetu JST, czy planów rozwoju)

• Projekty PPP są „z definicji” droższe niż realizowane samodzielnie. Dają jednak możliwość realizacji potrzeb społecznych „już teraz”, a nie „kiedyś w przyszłości”. Jak dom na kredyt..

Modele biznesowe PPP

• Najpopularniejszy (z odmianami)– BOOT Build, Own, Operate, Transfer

• Czasem DBOOT (+ Design)

• DBOO (zastosowany w Singapurze)– Design, Build, Own, Operate, – Punkt wyjścia – stacja odsalania wody rozrosła się o: ośrodki

sportowe, stancje dla studnentów, gospodarkę odpadami• D&R – develop and resell – zastosowany w Queensland, dla

rozwoju nowych osiedli mieszkaniowych; władze lokalne wnoszą teren, firma buduje infrastrukturę, projektuje i wznosi osiedla i centra handlowe, rozprzedaje nieruchomości; zyski do podziału..

Kluczowe korzyści z PPP

• realizacja projektów w sytuacji ograniczonej dostępności kapitału publicznego

• ograniczone koszty całkowite projektu• lepsza alokacja ryzyka• zwiększona efektywność procesu wdrażania i

zarządzania projektem• wyższa jakość usług publicznych• generowanie dodatkowych przychodów• poprawa działania administracji publicznej• wprowadzenie mechanizmów konkurencji w proces

świadczenia usług publicznych

Zagrożenia związane z PPP

• zagrożenia dla prawidłowości świadczenia usług: dostępność, jakość, cena

• zagrożenia dla prawidłowego funkcjonowania administracji publicznej („to już nie nasza sprawa”

• konflikt interesów – (druk pieniędzy, więzienia w USA)

• Upolitycznienie procesu (fałszywe zarzuty)

„bankowalność”

• Projekty PPP z zasady wymagają dodatkowego finansowania. Co może to uniemożliwić?– Przeniesienie na partnera prywatnego zbyt

wielkiego ryzyka– Brak dostatecznych kompetencji – Zbyt restrykcyjny system kar i potrąceń – Brak skutecznych i spolegliwych metod

rozwiązywania konfliktów (sądy zamiast mediacji i arbitrażu) (Raport o PPP w Polsce, 2013)

PPP – struktura projektu

Partner publiczny

Partner prywatny

Instytucja finansująca

Kontrakt PPP

Umowa bezpośrednia;

rzadko, ale możliwe

Umowa kredytu lub joint venture

Ocena korzystności umowy

• Jakie są podstawowe korzyści z umowy?• Jak można je skwantyfikować? – Długofalowo? Jakie są skutkipośrednie PPP?

• Jakie podstawowe grupy interesariuszy odnoszą korzyści?

• Czy istnieją grupy, które będą doświadczać negatywnych skutków?– Jaka jest ew. skala skutków społecznych? Jak mogą

być zrekompensowane? Jakie stwarzają zagrożenie dla PPP?

Ocena partnera prywatnego

• Mechanizm wynagradzania• System kar i potrąceń związany z ryzykiem• Doświadczenie i wiarygodność partnera pryw.– Czy ma kompetencje związane z projektem?– Dotychczasowe projekty? Wartość, liczba?– Trudności we wcześniejszych projektach?

• Doświadczenie i wiarygodność współwykonawców?

Ocena partnera publicznego

• Sytuacja polityczna– Jakie jest ryzyko, że następcy nie dotrzymają

ustaleń?

• finansowa i prawna – czy JST rzeczywiście dysponuje prawem majątkowym do wnoszonego wkładu?

Rynkowy kontekst inwestycji

• Jak wygląda popyt na dane usługi/produkty?• Jak wygląda konkurencyjność w sektorze?• Jak wygląda elastyczność popytu?• Jakie są prognozy ew. zmian rynku?• Jaka jest możliwość dywersyfikacji dochodów?• Jakie są zagrożenia rynkowe?– Czy istnieją zastępniki?– Czy istnieją efektywni konkurenci?

Podstawy prawne PPP

• Ustawa o partnerstwie publiczno-prywatnym• Ustawa o koncesji na roboty budowlane lub usługi• Ustawa prawo zamówień publicznych• Podstawy prawne realizacji projektów PPP w Polsce• Ustawa o gospodarce komunalnej• Ustawa o finansach publicznych• Ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju• Ustawa o autostradach płatnych• Interpretacja UZP

Kluczowe elementy ustawy o PPP

• Ustawa z dn. 19 grudnia 2008 „O partnerstwie publiczno-prawnym

• Ustawodawca – dążył do jak największego odformalizowania PPP w Polsce,

• przyznania zainteresowanym jak największej swobody kształtowania partnerstwa,

• ochrony długu publicznego, • zgodności z prawem Unii Europejskiej.• możliwość włączenia w projekty PPP środków UE

Def. partnerstwa publiczno-prywatnego

(Art. 1 ust. 2 UPPP )

Przedmiotem partnerstwa publiczno-prywatnego jest:

• wspólna realizacja przedsięwzięcia,• oparta na podziale zadań i ryzyk

pomiędzy podmiotem publicznym i partnerem prywatnym.

DEFINICJA PRZEDSIĘWZIĘCIAArt. 2 pkt. 4 UPPP -

Przez „przedsięwzięcie” należy rozumieć:• budowę lub remont obiektu budowlanego,• świadczenie usług,• wykonanie dzieła, w szczególności wyposażenie

składnika majątkowego w urządzenia podwyższające jego wartość, lub

• inne świadczenie• połączone z eksploatacją utrzymaniem lub

zarządzaniem składnikiem majątkowym, który jest • wykorzystywany do realizacji przedsięwzięcia

publiczno-prywatnego lub jest z nim związany

Wynagrodzenie jako motywacja dla sektora prywatnego (Art. 7. 1. UPPP)

• Przez umowę o PPP partner prywatny zobowiązuje się do realizacji przedsięwzięcia za wynagrodzeniem oraz poniesienia w całości albo w części oraz poniesienia w całości albo w części wydatków na jego realizację lub poniesienia ich przez osobę trzecią, a podmiot publiczny zobowiązuje się do współdziałania w osiągnięciu celu przedsięwzięcia, w szczególności poprzez wniesienie wkładu własnego.

Wkład własny jako element wynagrodzenia - transfery

Art. 11. 1 UPPP:Po zakończeniu czasu trwania umowy o partnerstwie publiczno-prywatnympartner prywatny lub spółka celowa PPP przekazuje podmiotowi publicznemuskładnik majątkowy, który był wykorzystywany do realizacji przedsięwzięcia, w stanie

niepogorszonym, z uwzględnieniem jego zużycia wskutek prawidłowego

Art. 11.2 UPPPUmowa o partnerstwie publiczno-prywatnym może stanowić, że przekazanieskładnika majątkowego nastąpi na rzecz państwowej lub samorządowej osobyprawnej lub spółki handlowej z co najmniej większościowym udziałem jednostkisamorządu terytorialnego albo Skarbu Państwa

Art. 12. 1. UPPPW razie sprzedaży przez podmiot publiczny albo spółkę celową ppp nieruchomości będącejwkładem własnym, partnerowi prywatnemu przysługuje prawo pierwokupu, które moŜe byćwykonane w ciągu dwóch miesięcy od dnia zawiadomienia go o treści umowy zawartej zosobą trzecią, chyba Ŝe umowa o partnerstwie publiczno-prywatnym przewiduje dłuŜszytermin.

Wynagrodzenie a tryb wyboru partnera prywatnego

Art. 4. UPPP1. Jeżeli wynagrodzeniem partnera prywatnego jest prawo do

pobierania pożytków z przedmiotu partnerstwa publiczno-prywatnego, albo przede wszystkim to prawo wraz z zapłatą sumy pieniężnej, do wyboru partnera prywatnego i umowy o partnerstwie publiczno-prywatnym stosuje się przepisy ustawy z dnia 9 stycznia 2009 r. o koncesji na roboty budowlane lub usługi (Dz. U. Nr 19, poz. 101, Nr 157, poz. 1241 i Nr 223, poz.1778), w zakresie nieuregulowanym w niniejszej ustawie.

2. W przypadkach innych niż określone w ust. 1, do wyboru partnera prywatnego i umowy o partnerstwie publiczno-prywatnym stosuje się przepisy ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. - Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 223, poz. 1655 , z późn. zm.), w zakresie nieregulowanym w niniejszej ustawie.

PPP a zamówienie publiczne

• Istotą różnicy pomiędzy PPP a zamówieniem, jest ponoszenie ryzyka inwestycyjnego lub eksploatacyjnego

• Jeżeli płatność określona w umowie będzie na poziomie w całości pokrywającym nakłady (inwestycyjne i eksploatacyjne – w przypadku koncesji budowlanej lub tylko eksploatacyjne – w przypadku koncesji usługowej) lub przekraczającym je, wówczas będzie to zwykłe zamówienie publiczne.

Ustawa o Koncesjach - przedmiot

Koncesjonariusz na podstawie umowy o charakterze odpłatnym (koncesji) zawieranej z koncesjonodawcą, zobowiązuje się do wykonania przedmiotu koncesji za wynagrodzeniem, które stanowi:

• w przypadku koncesji na roboty budowlane wyłącznie prawo do korzystania z obiektu budowlanego, albo takie prawo wraz z płatnością,

• w przypadku koncesji na usługi wyłącznie prawo do korzystania z usługi, albo takie prawo wraz z płatnością.

Płatność na rzecz koncesjonariusza

• nie może prowadzić do odzyskania całości związanych z wykonywaniem koncesji nakładów poniesionych przez koncesjonariusza.

• Koncesjonariusz ponosi w zasadniczej części ryzyko ekonomiczne wykonywania koncesji.

• Koncesjodawca będzie mógł ponieść część ryzyka ekonomicznego, ale nie będzie ona mogła być równa lub wyższa od części ryzyka spoczywającej na koncesjonariuszu.

Wytyczne Komisji Europejskiej

płatność strony publicznej nie może zmieniać „natury” kontraktu koncesyjnego (ani PPP), ale możliwe są

• bieżące płatności na pokrycie kosztów operacyjnych związanych z bieżącą realizacją zadań;

• pokrywanie kosztów finansowych (np. dopłaty do oprocentowania kredytu), w tym kompensowanie zobowiązań podatkowych;

• subsydiowanie przepływu dochodów (dotacyjne stymulowanie ceny);

• obejmowanie przez sektor publiczny udziału w realizowanych przedsięwzięciach;

• udzielanie pomocy publicznej. (Komunikat, 2000)

Czynniki techniczne

• Każda grupa projektów ma swoje unikalne czynniki techniczne; inne w oczyszczalniach, inne w parkingach czy drogach. Ale..

• Zawsze należy dokonać niezależnego przeglądu dostępnych technologii, oraz perspektyw zmian technologicznych w dającej się przewidzieć przyszłości (p. system opłat na autostradach)– Partner prywatny będzie miał tendencje to

preferowania swoich rozwiązań– a inne stają się coraz tańsze, i lepsze..

Jak stworzyć i zrealizować PPP

• Poszukiwanie i wybór pomysłów– Jakie potrzeby społeczne są niedostatecznie

zaspakajane? – Jakie istnieją niespożytkowane zasoby w danej

JST? Budynki? Tereny?– Wybór - jakie projekty dają najlepsze relacje

nakłady/korzyści? Jakie mogą być zrealizowane możliwie szybko? (efekt „przecierania szlaku”)

Jak stworzyć i zrealizować PPP

• Przygotowanie projektów: nawet tam, gdzie nie ma prawnych wymogów, dotyczących analiz przedkontraktowych , niezbędne są one– Ze względu na staranność biznesową due diligence– ze względu na ryzyko polityczne

• Potrzebne są analizy– Techniczne – wykonalność– Ekonomiczne - opłacalność dla każdego z partnerów– Środowiskowe i społeczne – wpływ na wszystkich

interesariuszy i środowisko naturalne

Realizacja PPP

• Potrzebna jest – „mapa drogowa”, – z precyzyjnie zdefiniowanymi „kamieniami

milowymi”

• Potrzebna jest – Świadomość ryzyk i zagrożeń– Oraz wizja ew. działań zaradczych, koncepcja ich

wdrażania oraz uwzględnienie tego w kontrakcie (przypadek dostawy usług patrolowych dla rządu Australii)

Realizacja PPP - finał

• Należy, dla zminimalizowania ryzyka politycznego, stworzyć spójna, klarowną – Dokumentację Projektu PPP

• Z rekomendacji „Raportu o PPP”, prof. Hausnera, sfinansowanego przez Fundację Batorego wynika potrzeba utworzenia ośrodka opiniodawczego dla PPP. Opinia takiego ośrodka, o celowości, i sensowności planowanego PPP mogła by w istotny sposób ograniczyć ryzyka polityczne i prawne („czwarte P”)– Taki ośrodek, np. jako Społeczne Centrum PPP może być

utworzony przez władze samorządu woj. mazowieckiego

Ściągi, literatura

• Ministerstwo gospodarki przygotowało wzory umów (nie obowiązujące, jedynie „ściągi”) dla:– Budowy parkingu, budynków użyteczności publicznej,

budowy i utrzymania sieci kanalizacyjnej (http://www.mg.gov.pl/node/19133 )

• Materiały:– Part. Publ-Prywatne, (praca zbior. Red. B. Korbus)– Raport o PPP (red. J. Hausner)– Raport PPP w Polsce 2009-2011 (MRR, red. K. Siwek)– Bankowalność proj. PPP – podejście inst. finansowych

red. Kolasa i Abramowski