Partnerstwo publiczno-prywatne w kontekście EURO 2012wup.gdansk.pl/g2/2011_02/99a52f261a9395c0ecec07d058375ea2.pdf · — badania i prezentacja wyników 94 Ewa Grzegorzewska-Mischka,

Partnerstwo publiczno-prywatne w kontekście EURO 2012

pod redakcją Ewy Grzegorzewskiej-Mischka

Gdańsk 2010

Recenzja: dr hab. Andrzej Powałowski, prof. nadzw. Politechniki Gdańskiej

Redaktor publikacji: prof. dr hab. Ewa Grzegorzewska-Mischka

Redaktor prowadzący: Agnieszka Frankiewicz

Projekt okładki: Rafał Nastały

Opracowanie grafi czne i skład: Aleksandra Lotterhoff

Copyright 2010 © by Wydział Zarządzania i Ekonomii Politechniki GdańskiejWszystkie prawa zastrzeżone.

Książka ani jej część nie może być przedrukowywana ani w żaden sposób reprodukowana lub odczytywana w środkach masowego przekazu bez pisemnej zgody Wydziału Zarządzania i Ekonomii PG.

Opracowanie i druk: VM Media Sp. z o.o. VM Group sp.k.ul. Świętokrzyska 73, 80–180 Gdańsktel. 58 320 94 94, faks: 58 320 94 60, e-mail: [email protected]

Gdańsk 2010

ISBN 978–83–62197–20–0

Publikacja dystrybuowana bezpłatnie.

Publikacja jest współfi nansowana ze środków Europejskiego Funduszu Społecznego Unii Europejskiej.

Spis treści

Wstęp 1Ewa Grzegorzewska-Mischka

Rozdział 1Geneza partnerstwa publiczno-prywatnego i aktualny stan prawny 3Przemysław Banasik

1.1. Wprowadzenie 31.2. Partnerstwo publiczno-prywatne w znaczeniu ścisłym i szerokim 51.3. Doświadczenia wybranych państw członkowskich Unii Europejskiej 61.4. Regulacje prawne w Polsce 9

1.4.1. Pierwsza ustawa o PPP 91.4.2. Przyczyny uchylenia ustawy z 2005 r. 161.4.3. Obecna ustawa o partnerstwie publiczno-prywatnym 17

1.5. Podsumowanie 20Bibliografi a 21

Rozdział 2Metody funkcjonowania PPP według ustawy i według Wytycznych dla udanychprojektów (dokument Komisji Europejskiej, 2003 r.) 23Ewa Grzegorzewska-Mischka

2.1. Wprowadzenie 232.2. Procedura wyboru partnera prywatnego 242.3. Charakterystyka projektów tradycyjnych 332.4. Charakterystyka i elementy projektów inwestycyjnych 342.5. Rola Europejskiego Centrum Ekspertyz PPP (EPEC) 38

w propagowaniu najlepszych form działania w ramach PPP2.6. PPP a fundusze unijne — potencjalne formy wykorzystania 39

środków UE w PPP2.7. Podsumowanie 40Bibliografi a 41

Rozdział 3 Ocena PPP jako formy współpracy sektora publicznego i prywatnego — zalety, wadyi bariery rozwoju 42Wojciech Wyrzykowski

3.1. Istota, cele i zadania instytucji partnerstwa publiczno-prywatnego 423.2. Elementy konstruujące zasady partnerstwa publiczno-prywatnego 463.3. Podstawowe czynniki warunkujące sukces PPP 523.4. Podstawowe bariery rozwoju inicjatyw PPP 55

3.4.1 Problemy natury prawnej 553.4.2. Problemy natury politycznej i społecznej 573.4.3 Problemy natury fi nansowej 59

3.5. Zasady opodatkowania działań podejmowanych w ramach partnerstwa 59 publiczno-prywatnego

3.6. Szanse rozwoju PPP w Polsce 673.7. Wnioski 69Bibliografi a 70

Rozdział 4Działania fi rm w organizacji Euro 2012 w rejonie Gdańska a środowisko naturalne 71Wojciech Szpakowski4.1. Wprowadzenie 714.2. Działania środowiskowe w odniesieniu do PPP 724.3. PPP w branżach usług komunalnych związanych z ochroną środowiska 73

4.3.1. Gospodarka odpadami 744.3.2. Gospodarka wodno-ściekowa 76

4.4. Zagrożenia pogodowe w rejonie Gdańska 794.4.1. Klimat Gdańska i jego zmiany 794.4.2. Nadzwyczajne zjawiska naturalne w ostatnich latach w Gdańsku 83

i ich skutki4.4.3. Potencjalne zagrożenia pogodowe w czasie przygotowań 89

i trwania fi nałów Euro 20124.5. Podsumowanie 91Bibliografi a 92

Rozdział 5 Partnerstwo publiczno-prawne w ocenie potencjalnych partnerów tej współpracy — badania i prezentacja wyników 94Ewa Grzegorzewska-Mischka, Przemysław Banasik, Wojciech Wyrzykowski5.1. Opis przeprowadzonych badań 945.2. Prezentacja wniosków częściowych 1025.3. Wnioski końcowe z badań 110Bibliografi a 116

Rozdział 6. Zagrożenia dla środowiska naturalnego w działaniach fi rmregionu gdańskiego związanych z organizacją Euro 2012 a współpraca PPP 117Maria Szpakowska, Wojciech Szpakowski6.1. Wprowadzenie 1176.2. Partnerstwo publiczno-prywatne w Portugalii (Braga) i w Gdańsku 118

w usługach komunalnych związanych z ochroną środowiska6.3. Analiza zagrożeń dla środowiska naturalnego w świetle badań 121

ankietowych sektora MSP6.4. Analiza wyników badań ankietowych z jednostkami samorządu terytorialnego 1266.5. Działania fi rm i możliwości pokonywania zagrożeń dla środowiska 130

6.5.1. Analiza wielowariantowa 1306.5.2. Wnioski 135

6.6. Podsumowanie i wnioski 135Bibliografi a 136

1

Wstęp

Mistrzostwa Europy w Piłce Nożnej 2012, oficjalnie nazwane UEFA EURO 2012, to impreza o charakterze globalnym, która za dwa lata odbędzie się w dwóch państwach europejskich, czyli w Polsce i na Ukrainie. Imprezy tego typu i inne, im podobne, wymagają — jak wiadomo — dobrego przygotowania, i to nie tylko samej infrastruk-tury sportowej, ale całego otoczenia.

Gospodarze imprezy EURO 2012, czyli Polska i Ukraina, muszą zagwarantować gościom nie tylko miejsca w hotelach, ale także możliwość sprawnego przemieszczania się, czyli muszą zapewnić dobrze funkcjonujący transport, także usługi gastronomicz-ne w wystarczającym zakresie, bezpieczeństwo osobiste czy nawet pozasportowe rozrywki. Jak z tego widać, obydwa kraje muszą ponieść określone nakłady, aby wypełnić niezbędne zadania w tym zakresie.

Zrozumiałe jest, że przygotowania tego typu wiążą się z wysokimi kosztami, które, niestety, muszą ponieść w kraju określone podmioty. W Polsce włączone do pewnych przygotowań w tym zakresie jednostki samorządu terytorialnego (JST) — ze względu na swoją sytuację finansową — są zmuszone do poszukiwania dodatkowych środków, aby sprawnie wykonywać ciążące na nich zadania. Sięgają one po zróżni-cowane sposoby rozwiązywania swoich problemów, a jednym z nich jest możliwość organizowania współpracy z sektorem prywatnym w ramach tak zwanego partnerstwa publiczno-prywatnego (PPP).

Partnerstwo publiczno-prywatne jest formą współpracy sektora publicznego z prywatnym, która nie jest nowym rozwiązaniem, bowiem została ona uregulowana ustawą o PPP już w 2005 roku1. Weszła ona w życie 1 stycznia 2006 roku. Była jednak źle oceniana, między innymi także przez przedsiębiorców, i dlatego w celu zagwa-rantowania sprawniejszej współpracy partnera publicznego i prywatnego uchwalono

1 Ustawa o partnerstwie publiczno-prywatnym (Dz.U. 2005 nr 169, poz. 1420 ze zm.).

2


kolejny akt — ustawę z 19 grudnia 2008 r. o partnerstwie publiczno-prywatnym2. Weszła ona w życie dnia 27 lutego 2009 roku. Celem ustawodawcy było obniżenie poziomu formalnych obwarowań związanych ze stosowaniem w praktyce współpracy stron partnerstwa publiczno-prywatnego.

Zbyt krótki okres obowiązywania nowego aktu nie pozwala obecnie w pełni oceniać walorów rozwiązań w nim zawartych. Na podstawie wstępnych i bardzo ogólnych badań przeprowadzonych w tym zakresie przez autorów niniejszego opracowania — zarówno wśród przedsiębiorców, jak i jednostek samorządu terytorialnego w Trójmieście i okolicy — dotyczących ich oceny w kwestii nowej ustawy, można było formułować ogólne i mało budujące wnioski. Nie zapowiada się, że współpraca sektora publicznego z prywatnym w kontekście przygotowania inwestycji pod kątem imprezy EURO 2012 w Trójmieście i w okolicznych gminach będzie intensywna. Jest to problem, który każe się zastanawiać nad przyczyną tego stanu rzeczy oraz skłania do rozważań na temat środków i narzędzi działania, mogących służyć zmianie tej sytuacji.

Niniejsze opracowanie składa się z sześciu rozdziałów, z których pierwszy jest poświęcony uwarunkowaniom prawnym współpracy przedsiębiorców z JST w ramach partnerstwa publiczno-prywatnego.

Drugi rozdział zawiera treści dotyczące metod funkcjonowania tego partnerstwa według ustawy o PPP i Wytycznych dla udanych projektów.

Trzeci rozdział obejmuje rozważania na temat barier i zalet analizowanej współ-pracy partnerstwa publiczno-prywatnego.

W rozdziale czwartym omówiono działania w firmach związane z ochroną śro-dowiska naturalnego, ze szczególnym uwzględnieniem firm świadczących usługi komunalne. Przedstawiono zagrożenia pogodowe występujące w regionie gdańskim, mogące wpłynąć na organizację i przebieg turnieju finałowego EURO 2012.

W piątym rozdziale zaprezentowano wyniki badań, jakie autorzy przeprowadzili wśród przedsiębiorców i JSP; obejmowały one między innymi ich ocenę na temat obecnie obowiązujących rozwiązań o partnerstwie publiczno-prywatnym.

W rozdziale szóstym omówiono współpracę przedsiębiorców realizujących usługi komunalne w regionie Braga w Portugalii i w Gdańsku z JST oraz zaprezentowano wyniki badań przeprowadzonych wśród przedsiębiorców w sektorze MSP. Przeana-lizowano również możliwości pokonywania trudności związanych z organizacją i przebiegiem turnieju finałowego EURO 2012.

Ewa Grzegorzewska-Mischka

2 Ustawa z 19 grudnia 2008 r. o partnerstwie publiczno-prywatnym (Dz.U. 2009 nr 19, poz. 100).

3

Rozdział 1

Geneza partnerstwa publiczno-prywatnego i aktualny stan prawny

Przemysław Banasik

1.1. Wprowadzenie

Genezy koncepcji partnerstwa publiczno-prywatnego (dalej zwanego PPP), nie tylko w Polsce, ale również w innych krajach, należy szukać w konieczności zwiększania wy-datków publicznych, w związku z rosnącymi potrzebami społecznymi. Wobec szczupłości środków fi nansowych pozostających w dyspozycji władz i ograniczonych możliwości podwyższenia obciążeń fi skalnych, w celu zahamowania rosnących zadłużeń państw w wielu krajach, i to nie tylko w Unii Europejskiej, są podejmowane różne próby zwięk-szenia partycypacji sektora prywatnego w realizację części zadań publicznych.

Rozważając nawiązanie współpracy z sektorem prywatnym, władze powinny mieć na uwadze, że PPP nie jest celem samym w sobie, ale jedynie metodą sprawniejszej realizacji zadań publicznych. Partnerstwo publiczno-prywatne nie jest przy tym ani jedynym, ani zawsze najlepszym rozwiązaniem1. Każde przedsięwzięcie powinno się ocenić pod kątem konkretnych okoliczności. Jeżeli podmiot publiczny trafnie podejmie decyzję co do tego, czy w ogóle przeprowadzić dane przedsięwzięcie we współpracy z partnerem prywatnym, oraz odpowiednio dobierze model tego typu współpracy, może liczyć na realne korzyści. Wśród zalet tego typu współpracy naj-częściej wymienia się:— przyspieszenie procesów inwestycyjnych w zakresie infrastruktury;— dostęp do innowacyjnych technologii wnoszonych przez partnerów prywatnych;— szybsze wdrożenie projektów;— obniżenie całkowitych kosztów przedsięwzięcia;— zachętę do sprawnej realizacji zadań;— polepszenie jakości świadczonych usług;— generowanie dodatkowych przychodów;— polepszenie jakości administracji publicznej;— lepszą alokację ryzyka związanego z realizacją przedsięwzięcia.

1 Zob. również Cenkier A. Partnerstwo publiczno-prywatne. Infos 2008; 13: 1.

4


Zasadniczym źródłem korzyści przedsięwzięć realizowanych w ramach PPP jest udział w nich sektora prywatnego z jego kapitałem, wiedzą, umiejętnościami oraz doświadczeniem2. Jak słusznie zauważa Cenkier, współpraca podejmowana w ramach PPP przez podmioty publiczne i przedsiębiorców prywatnych pozwala każdej ze stron osiągnąć zamierzony cel. W przypadku sektora publicznego ce-lem tym jest zaspokojenie potrzeb zbiorowych, podczas gdy inwestorzy prywatni podejmują współpracę kierowani chęcią uzyskania satysfakcjonującej ich stopy zwrotu3.

Jak już wspomniano, struktura kontraktowa PPP ma na celu wdrażanie rozwiązań, które umożliwią właściwe funkcjonowanie wspólnego przedsięwzięcia w dłuższej perspektywie. Władze publiczne coraz częściej poszukują nie tylko dodatkowych funduszy na realizację niezbędnych inwestycji, ale także wsparcia organizacyjno--technicznego ze strony sektora prywatnego. Finansowanie rozwoju infrastruktury przy wykorzystaniu PPP ma miejsce zarówno na szczeblu centralnym, jak i regionalnym oraz lokalnym. W dużym stopniu zakres tego fi nansowania zależy od możliwości budżetowych władz danego szczebla. Zakres prac w projekcie PPP obejmuje nie tylko budowę lub modernizację obiektów infrastrukturalnych według określonych standardów i warunków, ale może także dotyczyć przejęcia przez sektor prywatny świadczenia określonych usług, tradycyjnie będących w gestii sektora publicznego (np. zaopatrzenie w wodę, usługi przewozów pasażerskich itp.). Konsorcja fi rm prywatnych zostają zaangażowane przez stronę publiczną do wykonywania usług publicznych na ustalonym poziomie, wyższym niż dotychczasowy. Partycypacja sek-tora prywatnego w prawidłowej realizacji stawianych mu zadań wymaga najczęściej wykonania inwestycji infrastrukturalnych, z reguły bardzo kapitałochłonnych. Wa-runkiem zaangażowania strony prywatnej jest jednak pełne urynkowienie podejścia do świadczonych usług publicznych. Samo wynagrodzenie partnera prywatnego może zresztą pochodzić bezpośrednio z opłat ponoszonych przez konsumentów za świadczone im usługi bądź z budżetu publicznego, a najczęściej z obu tych źródeł jednocześnie4.

Polski ustawodawca, jak dotąd, dokonał dwóch prób sformalizowania współpracy parterów publicznych i prywatnych, a mianowicie w ustawach: z dnia 28 lipca 2005 r.5, która weszła w życie w dniu 1 stycznia 2006 r., oraz z dnia 19 grudnia 2008 r.6, która weszła w życie w dniu 27 lutego 2009 r. Uchylenie pierwszej i wprowadzenie drugiej z ustaw wiązało się z koniecznością odformalizowania zasad współpracy partnerów przedsięwzięć realizowanych w ramach PPP i miało szerzej odpowiadać praktyce obrotu gospodarczego.

2 Cenkier A. Partnerstwo publiczno-prywatne — dlaczego warto zabiegać o jego rozwój. Bank i Kredyt 2008; 5: 50.3 Tamże: 514 Kornberger-Sokołowska E., Bitner M., Korbus B., Walczak M., Ferek A. Partnerstwo publiczno-prywatne w samorządzie polskim na przykładzie regionów mazowieckiego i śląskiego. Instytut Partnerstwa Publiczno-Prywatnego. Warszawa 2008: 10–11.5 Dz.U. 2005 nr 169, poz. 1420 ze zm. 6 Dz.U. 2009 nr 19, poz. 100.

5


Rozwój PPP w Polsce, obserwowany po wejściu w życie ustawy z dnia 28 lipca 2005 r., nie był zadowalający. Obecnie — wobec usunięcia głównych barier powstrzy-mujących nawiązanie sprawnej i efektywnej współpracy w ustawie z dnia 19 grudnia 2008 r. — jest coraz wyraźniejszy.

Wydaje się zatem, że uzasadnione jest przeprowadzenie analizy związanej z ideą wprowadzenia PPP w Polsce, a następnie porównanie tej idei z doświadczeniami wybranych krajów Unii Europejskiej. Podstawowym przedmiotem rozważań w tym rozdziale będzie jednak przedstawienie rozwiązań prawnych przyjętych dla PPP w Polsce, wskazanie ich wad i korzyści oraz podjęcie polemiki ze słusznością tych rozwiązań.

1.2. Partnerstwo publiczno-prywatne w znaczeniu ścisłym i szerokim

Partnerstwem publiczno-prywatnym w znaczeniu ścisłym jest oparta na umowie o tym partnerstwie współpraca podmiotu publicznego i prywatnego, służąca realizacji zadania publicznego, jeśli odbywa się na zasadach określonych w ustawie7. Zgodnie z treścią art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 19 grudnia 2008 r., przedmiotem takiego partner-stwa jest wspólna realizacja przedsięwzięcia oparta na podziale zadań i ryzyk między podmiotem publicznym i prywatnym. Realizacja przedsięwzięcia może zmierzać do: budowy lub remontu obiektu budowlanego; świadczenia usług; wykonania dzieła, zwłaszcza wyposażenia składnika majątkowego w urządzenia podwyższające jego wartość lub użyteczność, albo inne świadczenie — połączone z utrzymaniem bądź zarządzaniem składnikiem majątkowym, który jest wykorzystywany do realizacji przedsięwzięcia publiczno-prywatnego lub jest z nim związany.

Zakres tego partnerstwa jest regulowany umową, w której partner prywatny zobowiązuje się do realizacji przedsięwzięcia za wynagrodzeniem oraz poniesienia całości wydatków na jego realizację lub poniesienia ich przez osobę trzecią, a podmiot publiczny zobowiązuje się do współdziałania w osiągnięciu celu przedsięwzięcia, zwłaszcza poprzez wniesienie wkładu własnego. Wynagrodzenie partnera prywatnego zależy przede wszystkim od rzeczywistego wykorzystania lub faktycznej dostępności przedmiotu partnerstwa publiczno-prywatnego. Umowa o partnerstwie określa rów-nież skutki nienależytego wykonania i niewykonania zobowiązania, zwłaszcza kary umowne lub obniżenie wynagrodzenia partnera prywatnego albo spółki. W obowią-zującej obecnie ustawie ustawodawca odstąpił od szczegółowego określenia posta-nowień w umowie zawieranej przez strony. Może być ona zatem w miarę dowolna, byle jej treść nie sprzeciwiała się idei PPP oraz przepisom ustawy o partnerstwie publiczno-prywatnym8.

7 Kornberger-Sokołowska E., Bitner M., Korbus B., Walczak M., Ferek A. Op. cit.: 11.8 Jak również innym, bezwzględnie obowiązującym przepisom prawa, nie miała na celu obejścia przepisów prawa i nie sprzeciwiała się zasadom współżycia społecznego.

6


Partnerstwo publiczno-prywatne w znaczeniu szerokim to wszelkie formy współpracy między podmiotami publicznymi i partnerami prywatnymi, niezależnie od prawnej podstawy jej podjęcia.

1.3. Doświadczenia wybranych państw członkowskich Unii Europejskiej

Władze publiczne we wszystkich państwach Unii Europejskiej muszą sprostać dużej liczbie zadań związanych z zarządzaniem sprawami społeczności, które je powołały. Ograniczenie zasobów ekonomicznych, środków technicznych czy infrastrukturalnych wymuszają poszukiwanie wciąż nowych rozwiązań, które przyciągną kapitał prywatny do realizacji zadań społecznych. Ocenia się przy tym, że sektor prywatny w sposób bardziej racjonalny, sprawny i nowoczesny podejmuje działania podporządkowane racjonalnej, konkurencyjnej gospodarce.

Państwa członkowskie realizują współpracę między podmiotami publicznymi i prywatnymi, opierając się na różnych modelach. Na przykład, istotą modelu fran-cuskiego jest kompleksowa regulacja zarówno prywatno-prawnych, jak i publiczno--prawnych aspektów PPP9. W dziedzinie stosunków prywatno-prawnych współpraca ta jest oparta na umowie (nazwanej bądź nienazwanej), w miarę szczegółowo regu-lującej wzajemne zobowiązania stron. Specyfi ka PPP uzasadnia jednak odejście od niektórych reguł wynikających z ogólnych zasad wolności kontraktowej i zastąpienie ich regulacją charakterystyczną dla przedsięwzięć realizowanych w ramach part-nerstwa publiczno-prywatnego. Z kolei w dziedzinie prawa publicznego regulacje obejmują gwarancje dla podmiotu publicznego prawidłowego wykonania umowy przez partnera prywatnego.

Nietrudno zauważyć, że polska ustawa o partnerstwie publiczno-prywatnym z 2008 r. częściowo odpowiada modelowi francuskiemu. Umowa zawierana pod rzą-dami tej ustawy określa nie tylko skutki nienależytego wykonania lub niewykonania zobowiązania przez partnera prywatnego, ale również daje partnerowi publicznemu prawo do bieżącej kontroli realizacji przedsięwzięcia przez partnera prywatnego. To właśnie umowa o PPP określa zasady i szczegółowy tryb przeprowadzania takiej kontroli.

Z kolei model niemiecki zakłada, że ewentualna kompleksowa regulacja nowego typu współpracy zostanie sfi nalizowana dopiero po ugruntowaniu się praktyki tej współpracy między podmiotami publicznymi a prywatnymi. W związku z tym obecne działania rządu niemieckiego są raczej skoncentrowane na bieżącym monitoringu podejmowanej współpracy i usuwaniu ewentualnych zaistniałych barier, które ją utrudniają.

Model portugalski preferuje podejmowanie współpracy między podmiotami pub-licznymi i partnerami prywatnymi na podstawie kontraktu, choć już władze lokalne bardzo często podejmowały tę współpracę w ramach tworzenia przedsiębiorstw miesza-

9 Kornberger-Sokołowska E., Bitner M., Korbus B., Walczak M., Ferek A. Op. cit.:10.

7


nych10. Zasady zamówień publicznych na bazie PPP reguluje w Portugalii dekret z mocą ustawy nr 86/2003. Ten akt prawny o charakterze horyzontalnym, obejmujący wszystkie sektory, ma na celu zdefi niowanie ogólnych zasad mających zastosowanie do udziału Państwa w określaniu, projektowaniu, przygotowywaniu, organizowaniu przetargów, przyznawaniu kontraktów, wprowadzaniu zmian, opodatkowaniu oraz ogólnym nadzo-rze nad partnerstwem publiczno-prywatnym. Dekret ten został zmieniony na podstawie innego dekretu z mocą ustawy nr 141/2006, którego celem było uproszczenie zasad podejmowanej współpracy, ale jednocześnie zwiększenie ochrony interesu publicznego, zwłaszcza jeśli chodzi o efektywny podział ryzyka i uzyskanych korzyści, jak również wyjaśnienie kwestii prawa podmiotu prywatnego do odszkodowania11.

Model brytyjski ma charakter instytucjonalny. Propagowaniem współpracy w ramach PPP zajmuje się wiele podmiotów. Brakuje odrębnego aktu prawnego re-gulującego partnerstwo publiczno-prywatne, choć współpraca ta została oparta na standaryzacji postępowań i umów oraz zgodzie Ministra Finansów. Procedury udziela-nia zamówień publicznych są realizowane na bazie wytycznych Komisji Europejskiej oraz aktów prawa wtórnego, w tym dyrektywy UE 2004/18 w sprawie koordynacji procedur udzielania zamówień publicznych na roboty budowlane. Nadzorowanie współpracy powierzono dwóm podmiotom: The Project Review Group (HM Tresury) oraz The NAO Private Finance Practice Area (PFPA).

Model hiszpański, podobnie jak brytyjski, ma charakter instytucjonalny. Re-gulacja partnerstwa publiczno-prywatnego znajduje się w ustawie o kontraktach sektora publicznego, która obejmuje również ustawę o umowach PPP. W ustawie tej uregulowano między innymi problem standaryzacji i defi nicji alokacji ryzyka oraz dozwolone mechanizmy płatności. Nadzorowanie współpracy powierzono kilku insty-tucjom o charakterze zasadniczo centralnym, jak Radzie Ekspertów przy Narodowym Instytucie Statystycznym oraz Centralnemu Bankowi Hiszpanii.

Jednak niezależnie od modelu, każde Państwo, próbujące wdrożyć formułę PPP, powinno zastosować taki model, który po pierwsze sprawdził się w innych krajach, a po drugie jest dostosowany do jego warunków społeczno-polityczno--gospodarczych. Należałoby zatem zacząć od opracowania metodologii wyboru i przygotowania przedsięwzięć do realizacji PPP. Konieczne są również: zwiększenie kompetencji administracji i stworzenie instytucji wspierających rozwój i samą ideę PPP (wskazanie korzyści i wad); zrozumienie potrzeb i możliwości rynku; stworze-nie sprawnego systemu zamówień publicznych w kontekście PPP, zapewniającego transparentność i neutralność; stosowanie innowacyjnych sposobów fi nansowania oraz realizowania przedmiotu umowy; promowanie uczciwej konkurencji między usługodawcami z sektora publicznego i prywatnego; dzielenie się doświadczeniami z zakresu PPP.

10 Cunha Marues R., Silva D. Partnerstwa publiczno-prywatne w Portugalii. Zebrane doświadczenia i zalecenia na przyszłość. Przegląd Studiów Politechnicznych 2008; VI, 20: 034.11 Tamże: 035.

8


Praktyczna potrzeba istnienia współpracy opartej na partnerstwie publiczno--prywatnym została dostrzeżona również przez Europejski Bank Inwestycyjny, który powołał do życia Centrum Ekspertyz PPP (EPEC). Do zadań EPEC należą: ustanowienie sieci wymiany, zbierania, syntetyzowania i propagowania najlepszych praktyk PPP, zwłaszcza w zakresie organizowania, fi nansowania, zarządzania i kontroli projektów PPP w imieniu swoich członków; zapewnienie każdemu ze swoich członków wspar-cia w defi niowaniu, zarządzaniu i implementacji programów PPP; organizowanie lub wspieranie organizowania profesjonalnych spotkań mających na celu realizację ich głównych celów oraz udostępnienie forum do dyskusji między jego członkami i innymi zainteresowanymi stronami; dostarczanie, na zasadach określonych w umo-wie z Komitetem Sterującym, wsparcia dla Komisji w sprawie polityki i programów; zarządzanie funduszami powierzonymi przez jego członków oraz krajowe, regionalne lub federalne władze w zakresie realizacji ogólnych celów EPEC; każde inne zadanie wspierające, które zdaniem Komitetu Sterującego jest konieczne do realizacji głów-nych celów EPEC.

Można zatem uznać, że idea PPP jest postrzegana przez poszczególne kraje Unii Europejskiej (i to zarówno władze centralne, jak i lokalne) oraz organy i instytucje powiązane z Unią Europejską jako remedium na polepszenie współpracy między podmiotami publicznymi i partnerami prywatnymi, a w konsekwencji uzyskanie wymiernych korzyści dla społeczeństwa.

Krajami przodującymi w Unii Europejskiej w realizowaniu projektów opartych na współpracy podmiotów publicznych i prywatnych są Wielka Brytania i Hiszpania.

W Wielkiej Brytanii pod koniec 2007 roku wartość zamkniętych projektów sza-cowano na kwotę 10 698 mln euro (w 2006 r. — 7788 mln). Średnia wartość projektu wynosiła 87 mln (w 2006 r. — 169 mln). Procentowy udział projektów PPP w inwe-stycjach publicznych wyniósł ogółem 10–15%. Projekty te były realizowane głównie w sektorach: służby zdrowia, obronnym i penitencjarnym, transporcie (drogowym i kolejowym), edukacji, budownictwie społecznym, przy budowie obiektów rekrea-cyjnych, w służbie ratunkowej, utrzymaniu dróg, oświetleniu ulicznym, rewitalizacji i gospodarki odpadami komunalnymi.

Dla porównania, w Hiszpanii wartość zamkniętych projektów pod koniec 2007 roku, szacowano na kwotę 9300 mln euro (w 2006 r. — 6864 mln). Średnia wartość projektu wynosiła 360 mln (w 2006 r. — 361 mln). Procentowy udział projektów PPP w inwestycjach publicznych wyniósł ogółem 5–9%. Projekty te były realizowane głównie w sektorach: służby zdrowia, penitencjarnym, edukacji, wodnym, transporcie kolejowym oraz obejmującym realizację dróg i lotnisk.

Z porównania zaprezentowanych danych wynika, że projekty realizowane w Wiel-kiej Brytanii mają charter bardziej rozdrobniony, a ich średnia wartość jest niższa niż w Hiszpanii i dotyczą również mniejszych inwestycji. Poza tym obejmują swoim zasięgiem większy zakres usług publicznych niż w Hiszpanii.

9


1.4. Regulacje prawne w Polsce

Wprowadzenie w życie idei szeroko rozumianej współpracy między podmiotami publicznymi i prywatnymi przybrało w Polsce wyraz odrębnych uregulowań praw-nych. Jest to rozwiązanie znane w krajach Unii Europejskiej, chociażby w Irlandii, Hiszpanii czy Portugalii, a przy tym powoduje możliwość stworzenia czytelnych reguł nawiązania tej współpracy między jej partnerami. Doświadczenia Wielkiej Brytanii, która jest światowym liderem w dziedzinie współpracy PPP, wskazują jednak na to, że równie skutecznym rozwiązaniem może być umieszczenie tych przepisów w różnych ustawach, powiązanych ze sobą i wzajemnie kompatybilnych.

Zgodnie z Zieloną Księgą Komisji Europejskiej, PPP może zostać zdefi niowana jako „forma współpracy między organami publicznymi a przedsiębiorstwami prywatnymi, której celem jest zapewnienie fi nansowania, budowy, renowacji, zarządzania lub utrzy-mania infrastruktury lub świadczenie usług”12. Wdrożenie tego rozwiązania powinno podlegać kilku zasadom: stosunkowo długi termin realizacji projektu inwestycyjnego, który może obejmować nawet kilka dekad; konieczność zaspokojenia potrzeb zbioro-wości zdefi niowanych przez sektor publiczny; osiągnięcie określonych celów (ujętych w specyfi kacjach wymogów); częściowe lub całkowite fi nansowanie przedsięwzięcia inwestycyjnego przez sektor prywatny i stosowny podział ryzyka, przy czym ryzyko związane z określonym aspektem realizacji projektu alokuje się z zasady na stronę mającą większy wpływ na zarządzanie daną dziedziną13. Warunkiem rozwoju oraz sprawnego funkcjonowania koncepcji PPP jest jednak istnienie powiązanych ze sobą, przejrzystych i dostosowanych do jego wdrażania norm prawnych.

1.4.1. Pierwsza ustawa o PPPUstawa o PPP z 2005 r. była wykorzystywana w niewielkim zakresie, głównie ze względu na nałożenie zbyt wielu restrykcji dotyczących realizacji projektów w for-mie partnerstwa. Założeniem tej części opracowania nie jest szczegółowe opisanie rozwiązań prawnych przewidzianych przez ustawę o PPP z 2005 r. W związku z tym, że została ona uchylona, to w przypadku nowych przedsięwzięć ma ona jedynie wa-lor historyczny. Skrótowe przedstawienie tej regulacji jest jednak konieczne w celu przybliżenia w dalszej części pracy rozwiązań nowych lub zmodyfi kowanych, które sprzyjają w praktyce szerszemu niż dotychczas zawieraniu umów między partnerami publicznymi i prywatnymi. Zmienił się nie tylko zakres przedmiotowy tych umów, ale — jak się wydaje — również podmiotowy. Zmieniły się także sam kształt i zasady tego partnerstwa.

Partnerstwo publiczno-prywatne w rozumieniu ustawy z 2005 r. było opartą na umowie o partnerstwie publiczno-prywatnym współpracą podmiotu publicznego

12 Zielona Księga Komisji Europejskiej, COM 327/2004.13 Cunha Marues R., Silva D. op. cit.: 033.

10


i partnera prywatnego, służącą realizacji zadania publicznego. Przedmiotem tej umowy była realizacja przez partnera prywatnego przedsięwzięcia za wynagrodzeniem na rzecz podmiotu publicznego. Partner prywatny ponosił w całości lub w części nakłady na realizację przedsięwzięcia lub zapewniał ich poniesienie przez inne podmioty. Warunkiem dopuszczalności partnerstwa była korzyść dla interesu publicznego — większa niż w stosunku do korzyści wynikających z innych sposobów realizacji tego przedsięwzięcia. Korzyść ta była rozumiana w szczególności jako oszczędność w wydatkach podmiotu publicznego oraz podniesienie standardu świadczonych usług lub zmniejszenie uciążliwości dla otoczenia.

W słowniczku omawianego aktu prawnego ustawodawca zdecydował się na zdefi niowanie siedmiu pojęć: inwestycji, partnera prywatnego, podmiotu publicz-nego, przedsięwzięcia, składnika majątkowego, wkładu własnego i wynagrodzenia partnera prywatnego. Zasadniczą wadą tych defi nicji, zwłaszcza w kontekście stron porozumienia, było szczegółowe zakreślenie podmiotów, które mogły być uczestni-kami partnerstwa publiczno-prywatnego.

W przypadku partnera prywatnego wymieniono: przedsiębiorcę w rozumieniu przepisów ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, organizację pozarządową, kościół lub związek wyznaniowy oraz podmiot zagraniczny, jeżeli był przedsiębiorcą w rozumieniu prawa kraju rejestracji i spełniał warunki do wykonywania w Polsce działalności gospodarczej. Obecna ustawa z 2008 r. wskazuje, że partnerem prywat-nym może być jedynie przedsiębiorca lub przedsiębiorca zagraniczny. Oba wskazane rozwiązania można uznać za niezbyt trafne. Pierwsze — ze względu na wybiórczą możliwość dopuszczenia do partnerstwa publiczno-prywatnego podmiotów, które z gruntu nie prowadziły działalności gospodarczej, a zatem nie były podporządkowane regułom zysku i konkurencji; drugie zaś — z powodu możliwych w praktyce wątpliwo-ści co do tego, jakie podmioty zaliczyć do kręgu przedsiębiorców. Bowiem zasadniczo w przypadku braku odniesienia defi nicyjnego mogą wchodzić w rachubę dwa akty prawne. Akty te, czyli kodeks cywilny oraz ustawa z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej14, nie nadały jednolitego charakteru pojęciu przedsiębior-cy. Zgodnie z treścią art. 43¹ k.c. przedsiębiorcą jest osoba fi zyczna, osoba prawna i jednostka organizacyjna (niemająca osobowości prawnej) prowadząca we własnym imieniu działalność gospodarczą lub zawodową. Wypada przy tym przypomnieć, że u podstaw kodeksu cywilnego legła zasada jedności prawa cywilnego, zgodnie z którą kodeks ma zastosowanie nie tylko do stosunków tak zwanego obrotu powszechnego, ale także do obrotu gospodarczego (profesjonalnego, handlowego), który był dawniej regulowany w odrębnym kodeksie handlowym15. Zatem zakres stosowania defi nicji określonej w art. 43¹ k.c. nie ogranicza się do stosunków cywilnoprawnych, regulo-

14 Ustawa z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U. 2007 nr 155 poz. 1095 z późn. zm.)15 Zobacz szerzej Radwański Z. Podmioty prawa cywilnego w świetle zmian do kodeksu cywilnego wprowadzonych ustawą z dnia 14 lutego 2003 r, Przegląd Sądowy 2003; 7–8: 22 i nast.

11


wanych bezpośrednio przez przepisy tego kodeksu. Defi nicja przedsiębiorcy zawarta w tym przepisie wyznacza szeroko podmiotowo zakres regulacji prawnych dla różnego postaci zarobkowego uczestnictwa w obrocie gospodarczym (handlowym). Ze względu na wiodącą rolę kodeksu cywilnego w systemie prawa prywatnego, omawiana defi nicja odnosi się zasadniczo do całego obszaru stosunków prywatnoprawnych, chyba że z przepisów szczególnych wynika co innego. Zgodnie z defi nicją zawartą w art. 43¹ k.c., za przedsiębiorcę można uznać tylko taki podmiot, który spełnia łącznie dwie przesłanki: prowadzi działalność gospodarczą lub zawodową i robi to we własnym imieniu. Kodeks cywilny nie zawiera przy tym defi nicji działalności gospodarczej, dlatego należy uwzględniać jej kontekst potoczny oraz kryteria wskazane w art. 2 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej16, a także stano-wisko judykatury, przyjmując, że działalność gospodarczą wyróżniają pewne specy-fi czne właściwości, do których należy zaliczyć zawodowy (a więc stały) charakter, związaną z nim powtarzalność podejmowanych działań, podporządkowanie zasadzie racjonalnego gospodarowania oraz uczestnictwo w obrocie gospodarczym17. Również pojęcie zawodu i działalności zawodowej nie zostało zdefi niowane na gruncie prawa cywilnego. W literaturze przedmiotu wskazuje się, że wykonywanie zawodu, w tym także tak zwanego wolnego zawodu, polega na osobistym i samodzielnym wypeł-nianiu wewnętrznie spójnego zbioru czynności (zadań) wymagających określonych kwalifi kacji (wiedzy lub umiejętności), systematycznie i odpłatnie oraz w granicach obowiązującego porządku prawnego18. Z tego względu podmiotami wykonującymi profesje mogą być wyłącznie osoby fi zyczne, które dysponują odpowiednimi kwa-lifi kacjami i umiejętnościami dla danego zawodu. Nie można jednak zapominać, że zgodnie z treścią art. 14 ustawy z 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodar-czej, przedsiębiorca może podjąć działalność gospodarczą w dniu złożenia wniosku o wpis do ewidencji działalności gospodarczej albo po uzyskaniu wpisu do rejestru przedsiębiorców w Krajowym Rejestrze Sądowym (z wyjątkiem spółek kapitałowych w organizacji). Dlatego też osoby prowadzące działalność zawodową muszą złożyć wniosek o wpis do ewidencji działalności gospodarczej.

Z kolei zgodnie z treścią art. 4 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, przedsiębiorcą jest osoba fi zyczna, osoba prawna i jednostka organizacyjna niebędą-ca osobą prawną, której odrębna ustawa przyznaje zdolność prawną — wykonująca we własnym imieniu działalność gospodarczą. Za przedsiębiorców uznaje się także wspólników spółki cywilnej w zakresie wykonywanej przez nich działalności go-spodarczej. Z porównania obu zaprezentowanych defi nicji, regulowanych kodeksem cywilnym oraz ustawą o swobodzie działalności gospodarczej, wynika, że ich kry-teria funkcjonalne są rozbieżne, co w oczywisty sposób wpływa również na zakres

16 Szanciło T. Przedsiębiorca w prawie polskim. Przegląd Prawa Handlowego 2005; 3: 4 17 Uchwała składu 7 sędziów SN z dnia 6 grudnia 1991 r. Sygn. akt III CZP 117/91, OSNC 1992, nr 5, poz. 65.18 Wojtczak K. Zawód i jego prawna regulacja. Studium z zakresu materialnego prawa administracyjnego. Poznań 1999; 50.

12


podmiotowy osób, które można uznać za przedsiębiorców. Druga z ustaw poza mar-ginesem pozostawia te osoby, które wykonują działalność zawodową.

Można byłoby przyjąć, że ustawa o partnerstwie publiczno-prywatnym z 2008 r. za partnerów prywatnych uznaje przedsiębiorców w rozumieniu ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, czyli tak jak ustawa z 2005 r., gdyby chodziło o regulację wyłącznie z zakresu prawa publicznego. Ustawa z 2 lipca 2004 r. o swobodzie dzia-łalności gospodarczej należy do aktów prawa publicznego, a kodeks cywilny — do aktów prawa prywatnego. Problem jednak w tym, że obie ustawy o partnerstwie publiczno-prywatnym zawierają normy o charakterze mieszanym (odnoszącym się do stosunków zarówno publiczno-prawnych, jak i prywatno-prawnych). Ustawa z 2008 r., rezygnując w znacznym stopniu z formalizmu, preferowanego jeszcze w odniesieniu do ustawy z 2005 r., przechyla szalę w kierunku przedsięwzięć publiczno-prywatnych, których zasadnicza część będzie poddawana regulacjom swobodnej konstrukcji umów — dominanty prawa prywatnego.

Prawdopodobnie ustawodawca wskazał również niepotrzebnie, w odniesieniu do ustawy z 2008 r., przedsiębiorców zagranicznych jako odrębną kategorię part-nerów prywatnych. Po pierwsze, kategoria ta nie została zdefi niowana w prawie polskim (mówi się raczej o osobach zagranicznych); po drugie, jest oczywiste, że dopuszczając możliwość podjęcia i prowadzenia działalności gospodarczej przez przedsiębiorców, rozumie się przez to co najmniej przedsiębiorców z innych państw członkowskich Unii Europejskich. Zasada ta wynika chociażby z art. 49 i art. 18 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej19. Należałoby się raczej skupić na dopuszczalnych wyjątkach przewidzianych przez dyspozycje artykułów 51 i 52 TFUE, chyba że ustawodawca w pełnym zakresie dopuścił przedsiębiorców z in-nych państw członkowskich do realizowania przedsięwzięć w ramach partnerstwa publiczno-prywatnego. Co do przedsiębiorców pochodzących z innych państw — czyli nienależących do Unii Europejskiej — zakres uczestniczenia przez nich w przedsięwzięciach PPP jest co najmniej sporny. Wydaje się jednak, że dopuszczal-nych form tego uczestnictwa należy poszukiwać w odniesieniu do art. 13 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej.

Reasumując, bardziej czytelne kryteria partnera prywatnego, mimo dostrzeganych wad, zawierała ustawa o partnerstwie publiczno-prywatnym z 2005 r. W praktyce istniały jednak wątpliwości, czy partnerem prywatnym mogła być także komunalna spółka handlowa lub też spółka handlowa Skarbu Państwa.

Natomiast w odniesieniu do podmiotów publicznych ustawodawca w ustawie z 2008 r. słusznie zrezygnował z ich enumeratywnego wyliczenia, które obowiązy-wało jeszcze w odniesieniu do ustawy z 2005 r. Na przykład można wskazać, że poza nawiasem pierwotnej regulacji pozostawały takie podmioty, jak przedsiębiorstwa państwowe i komunalne, banki czy spółki handlowe.

19 Dz.U. 2009 nr 203, poz. 1569, zm. (dalej TFUE).

13


W ramach ustawy z 2005 r. podmioty, które miały zamiar się ubiegać o zawarcie umowy o partnerstwie publiczno-prywatnym, mogły zawrzeć taką umowę lub poro-zumienie w celu wspólnego ubiegania się o realizację planowanego przedsięwzięcia, ustanawiając pełnomocnika do ich reprezentowania w postępowaniu poprzedzającym zawarcie takiej umowy lub do jej zawarcia. Podobnie, podmioty publiczne mogły za-wrzeć umowę lub porozumienie w celu wykonania wspólnego dla nich zadania pub-licznego w ramach PPP, wyznaczając spośród siebie podmiot publiczny upoważniony do sporządzenia analizy lub zawarcia umowy o partnerstwie publiczno-prywatnym w ich imieniu i na ich rzecz.

Uczestnictwo podmiotu publicznego w przedsięwzięciu mogło polegać na wnie-sieniu wkładu własnego lub uiszczeniu wynagrodzenia. Wkład własny był przekazy-wany głównie w formie darowizny, sprzedaży (z zastrzeżeniem odkupu), użyczenia, użytkowania, najmu albo dzierżawy. Jeżeli był on wykorzystywany niezgodnie z przeznaczeniem, które określała umowa o partnerstwie publiczno-prywatnym, podlegał zwrotowi na zasadach wynikających z tej umowy. W przypadku środków fi nansowych (konieczny był ich zwrot) wraz z odsetkami od dnia przekazania tych środków. Łączną kwotę, do wysokości której organy administracji rządowej mogły w danym roku zaciągnąć zobowiązania fi nansowe z tytułu umów o partnerstwie publiczno-prywatnym, określała ustawa budżetowa.

Podmiot zainteresowany realizacją określonego przedsięwzięcia w ramach PPP mógł zgłosić wniosek do podmiotu publicznego z propozycją realizacji tego przedsięwzięcia. Występujący z wnioskiem nie mógł być traktowany w sposób szczególny przez podmiot publiczny w trakcie postępowania o wybór partnera prywatnego. Przed podjęciem decyzji o realizacji określonego przedsięwzięcia w ramach PPP podmiot publiczny sporządzał analizę tego przedsięwzięcia, w celu określenia jego efektywności oraz zagrożeń związanych z jego realizacją, głównie w zakresie:— różnego typu ryzyka związanego z realizacją projektowanego przedsięwzięcia,

z uwzględnieniem różnych sposobów ich podziału między podmiot publiczny i partnera prywatnego oraz wpływu na poziom długu publicznego i defi cytu sektora fi nansów publicznych;

— aspektów ekonomicznych i fi nansowych projektowanego przedsięwzięcia, w tym porównania kosztów realizacji przedsięwzięcia w ramach PPP z kosztami jego realizacji w inny sposób;

— porównania korzyści związanych z realizacją przedsięwzięcia w ramach PPP z ko-rzyściami i zagrożeniami społecznymi związanymi z realizacją przedsięwzięcia w inny sposób;

— stanu prawnego składników majątkowych, jeżeli prawo do składników majątko-wych miało być przeniesione lub ustanowione przez podmiot publiczny na rzecz partnera prywatnego lub spółki.

14


Sporządzenie wcześniej wspomnianej analizy przedsięwzięcia w celu okreś-lenia jego efektywności oraz zagrożeń związanych z jego realizacją wskazywano jako najpoważniejszą przyczynę braku realizacji projektów w formule partnerstwa publiczno-prywatnego. W każdym planowanym projekcie PPP istniała konieczność przeprowadzenia takiej analizy, niezależnie od tego, czy doszedł on w rezultacie do skutku. Analiza taka angażowała zatem czas oraz środki, bez gwarancji zawarcia umowy w formule PPP.

Oczywiście, postulat sporządzenia wstępnej analizy opłacalności projektu należy uznać za słuszny — przynajmniej w zakresie ryzyka oraz korzyści ekonomicznych i fi nansowych zamierzonego przedsięwzięcia. Jednak w Polsce, w odniesieniu do usta-wy z 2005 r., obowiązywało Rozporządzenie Ministra Gospodarki z dnia 21 czerwca 2006 r. w sprawie ryzyk związanych z realizacją przedsięwzięć w ramach partnerstwa publiczno-prywatnego20. Polski ustawodawca, defi niując rodzaje ryzyka w przepisach wykonawczych do ustawy o partnerstwie publiczno-prywatnym, zaproponował rozwią-zanie bardziej szczegółowe od opracowanego w 2003 r. przez Komisję Europejską czy w 2004 r. przez Eurostat21. I tak, we wskazanym rozporządzeniu wymienia się: ryzyko związane z budową, ryzyko związane z dostępnością, ryzyko związane z popytem, ryzyko związane z przygotowaniem przedsięwzięcia, ryzyko rynkowe związane z do-stępnością nakładów na realizację przedsięwzięcia, ryzyko o charakterze politycznym, ryzyko o charakterze legislacyjnym, ryzyko makroekonomiczne, ryzyko regulacyjne, ryzyko związane z przychodami z przedsięwzięcia, ryzyko związane z wystąpieniem siły wyższej, ryzyko związane z rozstrzyganiem sporów, ryzyko związane ze stanem środowiska naturalnego, ryzyko związane z lokalizacją przedsięwzięcia, ryzyko związane z przekazywaniem składników majątkowych, ryzyko związane z końcową wartością składników majątkowych i ryzyko związane z brakiem społecznej akceptacji.

Jeżeli z przeprowadzonej analizy wynikało, że przedsięwzięcie choćby w części wymagało fi nansowania z budżetu państwa, zgodę na jego realizację musiał wyrazić minister właściwy do spraw fi nansów publicznych. Minister wydawał w formie decyzji administracyjnej zgodę lub odmowę wydania zgody w termie 60 dni od dnia otrzymania wniosku.

Do wyboru partnera prywatnego i umów o partnerstwie publiczno-prywatnym w zakresie nieuregulowanym w ustawie z 2005 r. stosowało się ustawę z 29 stycznia 2004 r. — Prawo zamówień publicznych22. Ustawa ta znajdowała również zastoso-wanie do wyboru podwykonawców.

20 Rozporządzenie Ministra Gospodarki z dnia 21 czerwca 2006 r. w sprawie ryzyk związanych z realizacją przedsięwzięć w ramach partnerstwa publiczno-prywatnego (Dz.U. 2006 nr 125, poz. 866).21 European Commission, Resorce Book on PPP Case Studiem. Directorate General for Regional Policy, czerwiec 2004 r., Bruksela; Komisja Europejska zdefi niowała następujące rodzaje ryzyka związane z realizacją przedsięwzięć w ramach partnerstwa publiczno-prywatnego: ryzyko związane z dochodem, ryzyko wyboru partnera prywatnego, ryzyko związane z pracami budowlanymi, ryzyko walutowe, ryzyko umowne, ryzyko polityczne, ryzyko środowiskowe, ryzyko ukrytych wad, ryzyko związane ze społeczną akceptacją i ryzyko utraty trwałości. Z kolei w 2004 r. Eurostat, porządkując rodzaje ryzyka występującego w partnerstwie publiczno-prywatnym, zaproponował wyodrębnienie trzech podstawowych grup: ryzyko związane z budową, ryzyko związane z dostępnością oraz ryzyko związane z popytem — Eurostat. New decision of Eurostat on defi cyt and debt. Treatment of public-private partnerships. Luksemburg, 11 lutego 2004 r.22 Dz.U. 2004 nr 19, poz. 177 z późn. zm.

15


W ustawie z 2005 r. szczegółowo określono obligatoryjne elementy składowe umowy PPP, będące kolejnym przykładem jej zbyt dużego formalizmu. Do elementów tych zaliczono: określenie celu i przedmiotu przedsięwzięcia oraz harmonogramu jego realizacji; łączną wartość środków przewidzianych na realizację w całości przed-sięwzięcia będącego przedmiotem umowy, niezależnie od źródła ich pochodzenia; zobowiązanie partnera prywatnego do poniesienia w całości albo w części nakładów na realizację przedsięwzięcia lub zapewnienie poniesienia tych nakładów przez oso-by fi zyczne; zobowiązania podmiotu publicznego, w tym wielkość, zasady i terminy wnoszenia wkładu własnego, jeżeli taki wkład był przewidywany, a także zasady dysponowania tym wkładem; normy jakościowe, wymagania i standardy stosowane przy realizacji przedsięwzięcia; uprawnienia podmiotu publicznego w zakresie bie-żącej kontroli realizacji przedsięwzięcia przez partnera prywatnego lub spółkę oraz zasady przeprowadzania przez strony wspólnej oceny realizacji przedsięwzięcia, wraz z ustaleniami realizacyjnymi; czas, na jaki została zawarta umowa, oraz warunki przedłużenia lub skrócenia okresu obowiązywania umowy, a także warunki i sposób jej rozwiązania przed upływem terminu, na jaki została zawarta, oraz zasady rozliczeń i odszkodowań; warunki i procedurę zmiany umowy oraz zmiany zakresu przedsię-wzięcia, jeżeli taka możliwość była przewidziana w specyfi kacji wyboru partnera prywatnego; formy, wysokość i zasady ustalania oraz przekazywania wynagrodzenia partnera prywatnego; podział ryzyka związanego z realizacją przedsięwzięcia; zasady i zakres ubezpieczeń realizowanego przedsięwzięcia, a także dodatkowe gwarancje i umowy oraz zobowiązania stron w tym przedmiocie; tryb i zasady rozstrzygania sporów wynikłych na tle umowy oraz postanowienia dotyczące zawiązania spółki — w przypadku gdy strony postanowią zawiązać spółkę kapitałową w celu realizacji przedsięwzięcia, w formule partnerstwa publiczno-prywatnego.

W terminie 14 dni od dnia zawarcia umowy podmiot publiczny miał obowiązek przekazania informacji związanych z łączną kwotą wydatków na jej wykonanie oraz podziałem ryzyka ministrowi właściwemu do spraw gospodarki.

Umowa o partnerstwie publiczno-prywatnym była nieważna w przypadku nieprzeprowadzenia analizy oraz nieogłoszenia informacji o planowanej realizacji określonego przedsięwzięcia w Biuletynie Informacji Publicznej.

Po zakończeniu wykonywania umowy obowiązkiem partnera prywatnego lub spółki było przekazanie podmiotowi publicznemu składnika majątkowego, będącego przedmiotem umowy o PPP, w stanie niepogorszonym, z uwzględnieniem jego zu-życia wskutek prawidłowego używania, chyba że umowa o partnerstwie publiczno--prywatnym stanowiła inaczej.

Natomiast w przypadku, gdy wystąpiłyby okoliczności uniemożliwiające realiza-cję przedsięwzięcia przez dotychczasowego partnera prywatnego, podmiot wybrany w trybie właściwym dla wyboru partnera prywatnego mógł wstąpić w całość albo część praw i obowiązków dotychczasowego partnera prywatnego, wynikających z umowy o partnerstwie publiczno-prywatnym.

16


1.4.2. Przyczyny uchylenia ustawy z 2005 r.Doświadczenia związane ze znikomym zainteresowaniem przedsięwzięciami realizo-wanymi w ramach partnerstwa publiczno-prywatnego na podstawie ustawy z 2005 r. skłoniły ustawodawcę do podjęcia zmian legislacyjnych i wyeliminowania wad wcześ-niej obowiązującej ustawy. Zgodnie z rządowym uzasadnieniem projektu ustawy z dnia 19 grudnia 2008 r., za cele szczegółowe wprowadzenia nowej ustawy uznano:— likwidację obowiązku sporządzenia analiz efektywności przedsięwzięcia i zwią-

zanych z nim zagrożeń;— rezygnację z narzucania podmiotom publicznym i prywatnym przedmiotu partnerstwa

— PPP odchodzi od zasady katalogowania przedsięwzięć według różnych kryteriów;— rezygnację z precyzowania kategorii ryzyka związanego z realizacją przedsięwzię-

cia w ramach partnerstwa publiczno-prywatnego;— rezygnację ze szczegółowego wykazu elementów treści, które powinna zawierać

każda umowa o PPP;— złagodzenie przepisów dotyczących wymogu zgody Ministra Finansów na rezyg-

nację przedsięwzięć w ramach partnerstwa publiczno-prywatnego. Artykuł 18 ustawy z 19 grudnia 2008 r. przewiduje, że wymóg zgody Ministra Finansów na fi nansowanie przedsięwzięć będzie dotyczył tylko przypadków, gdy zakres wspar-cia fi nansowego z budżetu państwa (a więc nie z budżetu jednostki samorządu terytorialnego) przekroczy 100 mln złotych. Zgoda ta nie będzie jednak wyma-gana na wykorzystanie środków przeznaczonych na fi nansowanie programów operacyjnych. Ponadto skrócono do 6 tygodni termin na wydanie przez Ministra Finansów zgody na realizację przedsięwzięcia;

— umożliwienie podmiotowi publicznemu bieżącej kontroli wykonywania zadań związanych z realizacją przedsięwzięć objętych partnerstwem publiczno--prywatnym;

— w celu uproszczenia zasad i zwiększenia liczby przedsięwzięć w ramach PPP zre-zygnowano z przewidzianego ustawą z 2005 r. ograniczenia zakresu partnerstwa publiczno-prywatnego do wykonywania tak zwanych zadań publicznych.Reasumując, za słuszny należy uznać pogląd wyrażony w literaturze przedmiotu,

zgodnie z którym przyczynami pozostawienia poza marginesem praktycznego wyko-rzystania ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. były:— niesłusznie przyjęte założenie, że PPP należy stosować jedynie wtedy, gdy jest ko-

rzystniejsze od innych możliwych sposobów realizacji danego przedsięwzięcia;— bardzo daleko posunięty formalizm na etapie poprzedzającym podjęcie decyzji

o realizacji przedsięwzięcia w formie partnerstwa publiczno-prywatnego, nakła-dający na podmiot publiczny obowiązek wykonania wielu analiz, między innymi ekonomiczno-fi nansowych o wątpliwej przydatności;

— nadmiernie rozbudowany obowiązek sprawozdawczy w trakcie realizacji PPP23.

23 Gonet W. Partnerstwo publiczno-prywatne — kierunki zmian. Przegląd Legislacyjny 2008; 3: 80–89.

17


1.4.3. Obecna ustawa o partnerstwie publiczno-prywatnymNowa ustawa o partnerstwie publiczno-prywatnym, podobnie jak ustawa z 2005 r., nie należy do rozbudowanych aktów prawnych. Merytoryczna część regulacji (bez zmian w przepisach obowiązujących) obejmuje 18 artykułów. W słowniczku ustawy zdecy-dowano się na zdefi niowanie jedynie pięciu pojęć: podmiotu publicznego, partnera prywatnego, składnika majątkowego, przedsięwzięcia i własnego wkładu. Ustawodaw-ca — podobnie jak w przypadku ustawy z 2005 r. — wprowadził rozróżnienie stron partnerstwa. Zastrzeżenie wyłącznie dla strony publicznej przymiotu „podmiot”, a dla prywatnej „partner” niepotrzebnie prowadzi do werbalnego zróżnicowania stron umowy PPP, gdzie na gruncie prawa cywilnego naczelną zasadą jest równość stron24.

Równolegle z ustawą o partnerstwie publiczno-prywatnym weszła w życie ustawa z 9 stycznia 2009 r. o koncesjach na roboty budowlane i usługi25. Obie usta-wy są efektem działań mających na celu stworzenie elastycznych mechanizmów organizacyjnych, za pomocą których podmioty wykonujące zadania o charakterze publicznym będą mogły skutecznie i efektywnie korzystać z doświadczeń oraz kapitału inwestorów prywatnych. Partnerstwo publiczno-prywatne i koncesja na roboty budowlane lub usługi mogą stanowić atrakcyjną alternatywę współpracy podmiotów publicznych i prywatnych dla zasad ujętych w ustawie o zamówieniach publicznych. Przyjęte regulacje wskazują zainteresowanym podmiotom mechaniz-my, zgodnie z którymi będzie możliwa organizacja przedsięwzięć o charakterze publiczno-prywatnym. Ustawy te stanowią wystarczającą podstawę określającą ramy prawne umożliwiające realizację tego rodzaju inwestycji. Sformułowano je tak, by wzajemnie się uzupełniały, a jednocześnie pozwalały podmiotom publicznym na do-konanie wyboru optymalnej metody współpracy z partnerem prywatnym. W związku z faktem, że akty te regulują bardzo zbliżoną materię, często w praktyce może się pojawić problem, która z procedur powinna znaleźć zastosowanie przy realizacji zamierzonego przedsięwzięcia26. Należy jednak uwzględnić fakt, że wybór partnera prywatnego w ramach danego przedsięwzięcia nie zawsze jest swobodny27. Jeżeli wynagrodzeniem partnera prywatnego jest prawo do pobierania pożytków z przed-miotu PPP albo przede wszystkim to prawo z zapłatą sumy pieniężnej — wyboru partnera prywatnego dokonuje się, stosując przepisy ustawy z dnia 9 stycznia 2009 r. o koncesjach na roboty budowlane lub usługi. W pozostałych przypadkach wyboru partnera prywatnego dokonuje się, stosując przepisy ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. — Prawo zamówień publicznych, oczywiście z uwzględnieniem przepisów ustawy o partnerstwie publiczno-prywatnym.

24 Gonet W. Nowa ustawa o partnerstwie publiczno-prywatnym — możliwości wykorzystania do realizacji zadań w sektorze publicznym. www.publiczni.pl/artykul/246/ z dnia 5 stycznia 2010 r.25 Ustawa z 9 stycznia 2009 r. o koncesjach na roboty budowlane i usługi (Dz.U. 2009 nr 19, poz. 101).26 Clemenz B. Kiedy udzielić zamówienia, a kiedy przyznać koncesję. Partnerstwo publiczno-prywatne. Rzeczpospolita z 2 października 2009: 6.27 O wyborze partnera prywatnego oraz zasadach współpracy odbywającej się między kontrahentami na podstawie ustawy z dnia 9 stycznia 2009 r. o koncesjach na roboty budowlane lub usługi i ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. — Prawo zamówień publicznych (Dz.U. z 2007 r., nr 223, poz. 1655 późn. zm.) obszerniej będzie mowa w rozdziale II niniejszego opracowania.

18


Podmiot publiczny po zamieszczeniu ogłoszenia w Biuletynie Zamówień Pub-licznych albo opublikowaniu ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej dodatkowo zamieszcza informację o planowanym partnerstwie publiczno-prywatnym w Biuletynie Informacji Publicznej.

Jak się podkreśla w literaturze przedmiotu, kluczowym elementem PPP, często uznawanym za najważniejszy dla tej instytucji, jest podział zadań i ryzyka między partnerów. W podziale zadań i ryzyka upatruje się również podstawowego waloru partnerstwa umożliwiającego najlepsze wykorzystanie potencjału, wiedzy i umiejęt-ności sektora prywatnego i publicznego oraz osiągnięcie swoistego efektu synergii, objawiającego się wysoką jakością przedsięwzięcia, łączącą dbałość o dobro wspólne z ekonomiczną efektywnością28. Ustawa z 2008 r. wyjaśnia jednak tylko to, że najko-rzystniejsza jest ta oferta, która przedstawia najbardziej korzystny bilans wynagrodze-nia i innych kryteriów odnoszących się do przedsięwzięcia. Kryteriami oceny ofert są przede wszystkim: podział zadań i typów ryzyka związanych z przedsięwzięciem między podmiotem publicznym a partnerem prywatnym oraz terminy i wysokość przewidywanych płatności lub innych świadczeń podmiotu publicznego, jeżeli są one planowane. Dodatkowymi kryteriami mogą być: podział dochodów pochodzą-cych z przedsięwzięcia między podmiotem publicznym i partnerem prywatnym; stosunek wkładu własnego podmiotu publicznego do wkładu partnera prywatnego; efektywność realizacji przedsięwzięcia, w tym efektywność wykorzystania składników majątkowych oraz kryteria odnoszące się bezpośrednio do przedmiotu przedsięwzię-cia, a zwłaszcza: jakość, funkcjonalność, parametry techniczne, poziom oferowanych technologii, koszt utrzymania czy serwis.

Przyjęte przez ustawodawcę rozwiązanie pozwala na w miarę swobodne rozłożenie zadań i ryzyka między podmiot publiczny i partnera prywatnego. Jest to rozwiązanie o tyle słuszne, że trudno przewidzieć wszystkie sytuacje, w których partnerstwo publiczno-prywatne znajdzie zastosowane — tym trudniejsze jest przewidzenie wszystkich zadań i ryzyk. Poza tym narzucenie z góry podziału tych zadań i ryzyka ograniczałoby partnerów i uniemożliwiałoby ukształtowanie łączącej ich relacji w sposób najbardziej właściwy dla danych okoliczności29.

Wyrazem zniesienia, a przynajmniej znacznego zmniejszenia ograniczeń co do przedmiotu partnerstwa publiczno-prywatnego jest wspomniana już wcześniej de-fi nicja umowy tego partnerstwa. W zasadzie nie ogranicza ona rodzajów świadczeń, jakie mogą być przedmiotem partnerstwa publiczno-prywatnego, kładzie jednak nacisk (zgodnie z art. 2 pkt 4 ustawy) na charakter przedsięwzięcia. Świadczenie to musi być bowiem połączone z utrzymaniem lub zarządzaniem składnikiem majątkowym, który jest wykorzystywany do realizacji przedsięwzięcia publiczno-prywatnego lub się z nim wiąże.

28 Fundusze Europejskie szansą rozwoju PPP w Polsce. Centrum Partnerstwa Publiczno-Prywatnego, Warszawa 2009; 61.29 Tamże; 61.

19


Zawarta umowa nie może być zmieniona w sposób odbiegający od oferty, na podstawie której dokonano wyboru partnera prywatnego, chyba że konieczność wpro-wadzenia takich zmian wynika z okoliczności, których nie można było przewidzieć w chwili jej zawarcia. Gdyba zmiana taka nastąpiła, umowa byłaby nieważna.

W ramach zawartej umowy podmiot publiczny zobowiązuje się do współdzia-łania w osiągnięciu celu przedsięwzięcia, zwłaszcza poprzez wniesienie wkładu własnego, który może mieć zarówno charakter pieniężny, jak i niepieniężny (w tym nieruchomość). Wniesienie wkładu własnego w postaci składnika majątkowego może nastąpić w szczególności: w drodze sprzedaży, użyczenia, użytkowania, najmu albo dzierżawy. Jeżeli składnik majątkowy wniesiony przez podmiot publiczny będzie wykorzystywany przez partnera prywatnego w sposób ewidentnie sprzeczny z jego przeznaczeniem określonym w umowie o PPP, partner prywatny jest zobowiąza-ny przekazać ten składnik podmiotowi publicznemu na zasadach określonych w umowie o partnerstwie publiczno-prywatnym. Jednak w razie sprzedaży przez podmiot publiczny lub spółkę celową nieruchomości będącej wkładem własnym, partnerowi prywatnemu przysługuje prawo pierwokupu, które może być wykonane w ciągu dwóch miesięcy od dnia zawiadomienia go o treści umowy zawartej z oso-bą trzecią, chyba że umowa o PPP przewiduje dla wykonania prawa pierwokupu dłuższy termin.

Jednym z obowiązków partnera prywatnego jest poniesienie w całości lub w czę-ści wydatków na realizację przedsięwzięcia. Jeżeli wydatki te będą realizowane po-przez wniesienie składnika majątkowego, partnerowi prywatnemu, po zakończeniu umowy lub zmianie partnera prywatnego, przysługuje zwrot jego wartości według stanu w chwili jego przekazania. W innych przypadku partner prywatny może żądać zwrotu nakładów koniecznych o tyle, o ile nie mają pokrycia w korzyściach, które uzyskał ze składnika majątkowego. Zwrotu innych nakładów może żądać o tyle, o ile zwiększają wartość składnika w chwili przekazania podmiotowi publicznemu. Jed-nak gdy nakłady zostały dokonane po chwili, w której podmiot publiczny na piśmie zażądał przekazania lub dowiedział się o wytoczeniu przeciwko niemu powództwa o przekazanie, może on żądać zwrotu jedynie nakładów koniecznych.

Umowa o partnerstwie publiczno-prywatnym może przewidywać, że w celu jej wykonywania podmiot publiczny i partner prywatny zawiążą spółkę kapitałową, spółkę komandytową lub komandytowo-akcyjną (spółka celowa), przy czym podmiot publiczny nie może być komplementariuszem. Cel i przedmiot spółki celowej nie mogą wykraczać poza zakres określony umową o partnerstwie publiczno-prywatnym. Zgody wszystkich wspólników albo akcjonariuszy (na tzw. czynności przekraczające zakres zwykłego zarządu) wymaga zbycie lub obciążenie nieruchomości lub przed-siębiorstwa (w znaczeniu przedmiotowym).

Jak się wydaje, w odniesieniu do ustawy z 2008 r., to właśnie spółka celowa jest najsprawniejszą formą prowadzenia inwestycji w ramach partnerstwa publiczno-

20


-prywatnego. Z jednej strony wspólnicy takiej spółki mają dużą swobodę kształtowania treści umowy spółki, zwłaszcza w odniesieniu do zasad jej bieżącego funkcjonowania. Z drugiej strony przewiduje się wymóg zawarcia w umowie spółki specyfi cznych po-stanowień o ograniczonym zakresie, zabezpieczających interes podmiotu publicznego w najbardziej podstawowych, lecz kluczowych aspektach funkcjonowania spółki30. Podmiotowi publicznemu przysługuje jednak prawo pierwokupu akcji albo udziałów partnera prywatnego w spółce. Prawo to może być wykonane w ciągu dwóch mie-sięcy od dnia zawiadomienia go przez partnera prywatnego o treści umowy zawartej z osobą trzecią, chyba że umowa o partnerstwie przewiduje dłuższy termin. Zbycie przez partnera prywatnego akcji albo udziałów z pominięciem prawa pierwokupu jest nieważne. Przyjęte rozwiązanie pozwala parterom stworzyć dobrze zorganizowany podmiot (spółkę celową), na który można przenieść obowiązki związane z bieżącym prowadzeniem i nadzorowaniem realizacji inwestycji, a także — co istotne w takich wypadkach — ponoszenie odpowiedzialności z tego tytułu, co z kolei pozwala uniknąć konieczności każdorazowego odwoływania się do decyzji partnerów we wszystkich sprawach związanych z bieżącą organizacją i realizacją wspólnego przedsięwzięcia. Na uwagę zasługuje jednak fakt, że w ramach współpracy opartej na partnerstwie publiczno-prywatnym czy realizowanej na podstawie zasad ogólnych, sprawność decyzyjna i operacyjna w bieżącej realizacji inwestycji przesądza o sukcesie wspól-nych przedsięwzięć31.

Łączną kwotę, do wysokości której organy administracji rządowej mogą w danym roku zaciągać zobowiązania fi nansowe z tytułu umów o partnerstwie publiczno--prywatnym, określa ustawa budżetowa. W 2009 roku była to kwota 5 mld złotych.

Sfi nansowanie przedsięwzięcia z budżetu państwa w kwocie przekraczającej 100 mln złotych wymaga zgody Ministra Finansów (z wyłączeniem środków prze-znaczonych na fi nansowanie programów operacyjnych). Wniosek o wyrażenie zgody, skierowany przez podmiot publiczny, powinien zawierać: określenie pod-miotu publicznego, określenie planowanego przedsięwzięcia oraz przewidzianą wysokość środków z budżetu państwa przeznaczonych w poszczególnych okresach budżetowych na realizację przedsięwzięcia. Zgoda lub jej odmowa, w formie decyzji administracyjnej, powinna być wydana w terminie 6 tygodni od dnia otrzymania wniosku.

1.5. Podsumowanie

Zmiany, jakie wprowadziła ustawa o partnerstwie publiczno-prywatnym z 2008 r., w kontekście wcześniejszej regulacji, należy ocenić pozytywnie. Można oczywiście po-

30 Odpowiedzialność podmiotu publicznego za zobowiązania spółki musi być ograniczona, partner publiczny musi mieć prawo pierwo-kupu udziałów lub akcji podmiotu prywatnego, a zbycie lub obciążenie nieruchomości albo przedsiębiorstwa spółki może mieć miejsce tylko za zgodą podmiotu publicznego.31 Lulka A. Najlepiej założyć spółkę celową. Partnerstwo publiczno-prywatne. Rzeczpospolita z 2 października 2009 r.

21


stawić pytanie, czy reglamentowanie współpracy podmiotów publicznych i partnerów prywatnych, w ramach odrębnej ustawy, w ogóle znajduje swoje prawne uzasadnienie. Nie istniał bowiem ogólny zakaz podejmowania takiej współpracy przed pojawieniem się omawianych uregulowań. Praktyka dostarcza wiele takich przykładów. Problemem jednak było znalezienie takiego rozwiązania, które upowszechniłoby podejmowanie współpracy sektora publicznego i prywatnego, a nie traktowanie jej jako czegoś wy-jątkowego. Partnerstwo publiczno-prywatne powinno być przy tym remedium na po-trzebę radykalnego zwiększenia inwestycji w sferze usług publicznych (wzrost zakresu usług, jakości i standardów ich świadczenia). Ponadto, zgodnie z jego ideą, powinno być odpowiedzią na brak środków publicznych, które mogą być wydatkowane na ten cel, niską efektywność inwestycji realizowanych przez władze publiczne, wysokie koszty eksploatacji, niesprawne zarządzanie czy wreszcie konieczność niwelowania złej opinii, jaka ciąży na prywatyzacji działań dostarczających usług publicznych. Szczególna potrzeba stosowania w Polsce partnerstwa publiczno-prywatnego wynika przede wszystkim z dużej skali zaniedbań w zakresie usług publicznych we wcześ-niejszych latach, silnego defi cytu środków publicznych, konieczności prawidłowego i efektywnego zagospodarowania środków unijnych i związanej z tym konieczności wyłożenia własnych funduszy na cele współfi nansowania projektów korzystających z funduszy wspólnotowych, poprawy w zarządzaniu projektami inwestycyjnymi i ich eksploatacji.

Bibliografi aCenkier A. Partnerstwo publiczno-prywatne. Infos 2008; 13: 1.Cenkier A. Partnerstwo publiczno-prywatne — dlaczego warto zabiegać o jego rozwój. Bank i Kredyt 2008; 5.Clemenz B., Kiedy udzielić zamówienia, a kiedy przyznać koncesję. Partnerstwo publiczno-prywatne. Rzeczpospolita z 2 października 2009: 6.Cunha Marues R., Silva D. Partnerstwa publiczno-prywatne w Portugalii. Zebrane doświadczenia i zalecenia na przyszłość. Przegląd Studiów Politechnicznych 2008; VI, 20.European Commission, Resorce Book on PPP Case Studiem. Directorate General for Regional Policy, czer-wiec 2004 r., Bruksela.Eurostat. New decision of Eurostat on defi cyt and debt. Treatment of public-private partnerships. Luksem-burg, 11 lutego 2004.Fundusze Europejskie szansą rozwoju PPP w Polsce. Centrum Partnerstwa Publiczno-Prywatnego, Warszawa 2009.Gonet W. Nowa ustawa o partnerstwie publiczno-prywatnym — możliwości wykorzystania do realizacji zadań w sektorze publicznym. http://www.publiczni.pl/artykul/246/ z dnia 5 stycznia 2010 r.Gonet W. Partnerstwo publiczno-prywatne — kierunki zmian. Przegląd Legislacyjny 2008; 3.Kornberger-Sokołowska E., Bitner M., Korbus B., Walczak M., Ferek A. Partnerstwo publiczno-prywatne w samorządzie polskim na przykładzie regionów mazowieckiego i śląskiego. Instytut Partnerstwa Publiczno--Prywatnego, Warszawa 2008.Lulka A., Najlepiej założyć spółkę celową. Partnerstwo publiczno-prywatne. Rzeczpospolita z 2 paździer-nika 2009 r. Radwański Z. Podmioty prawa cywilnego w świetle zmian do kodeksu cywilnego wprowadzonych ustawą z dnia 14 lutego 2003 r. Przegląd Sądowy 2003; 7–8.Rozporządzenie Ministra Gospodarki z dnia 21 czerwca 2006 r. w sprawie ryzyk związanych z realizacją przedsięwzięć w ramach partnerstwa publiczno-prywatnego (Dz.U. 2006 nr 125, poz. 866).


Szanciło T. Przedsiębiorca w prawie polskim. Przegląd Prawa Handlowego 2005; 3.Szwichtenberg A. Partnerstwo Publiczno-Prywatne a gospodarka turystyczna. MNiSW Politechnika Kosza-lińska, Koszalin 2008.Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (dalej TFUE) (Dz.U. 2009 nr 203, poz. 1569, zm.).Ustawa z 28 lipca 2005 r. o partnerstwie publiczno-prywatnym (Dz.U. 2005: nr 169, poz. 1420 ze zm.). Ustawa z 19 grudnia 2008 r. o partnerstwie publiczno-prywatnym (Dz.U. 2009: nr 19, poz. 100).Uchwała składu 7 sędziów SN z dnia 6 grudnia 1991 r., sygn. akt III CZP 117/91, OSNC 1992, nr 5, poz. 65.Ustawa z 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U. 2007 nr 155 poz. 1095 z późn. zm.).Ustawa z 9 stycznia 2009 r. o koncesjach na roboty budowlane i usługi (Dz.U. 2009 nr 19, poz. 101).Wojtczak K. Zawód i jego prawna regulacja. Studium z zakresu materialnego prawa administracyjnego. Poznań 1999 r.Zielona Księga Komisji Europejskiej, COM 327/2004.

23

Rozdział 2

Metody funkcjonowania PPP według ustawy i według Wytycznych dla udanych projektów

(dokument Komisji Europejskiej, 2003 r.)Ewa Grzegorzewska-Mischka

2.1. Wprowadzenie

Problematyka podjęta w tej części opracowania jest nie tylko interesująca z poznaw-czej strony, ale także istotna z praktycznego punktu widzenia. Jest ważna ze względu na to, że jednostki samorządowe (JST), poszukując środków na fi nansowanie swoich różnych przedsięwzięć, są dziś coraz częściej zmuszone do sięgania po zróżnicowane sposoby rozwiązywania własnych problemów fi nansowych.

Wśród alternatywnych form pozyskiwania środków na inwestycje mieści się fi -nansowanie przedsięwzięć JST przez kapitał prywatny (poprzez współfi nansowanie w ramach partnerstwa publiczno-prywatnego — PPP), korzystanie przez te jednostki ze zwrotnych źródeł pożyczek, kredytów preferencyjnych i komercyjnych, obligacji komunalnych1. Częściowo droga do uzyskania środków prowadzi także w kierunku ubiegania się o środki fi nansowe z funduszy europejskich, ale już teraz jest pewne, że z powodu zbyt dużego zadłużenia jest wiele JST, które nie będą mogły z nich sko-rzystać. Dlatego też wydaje się, że najbardziej korzystną formą uzyskania środków na cele inwestycyjne przez gminy może być zawieranie przez nie umów w ramach partnerstwa publiczno-prywatnego. W ramach PPP jest bowiem możliwe łączenie kapitału i doświadczenia inwestora prywatnego z wkładem na przykład w postaci nieruchomości gruntowej lub budynków ze strony gminy.

Przedmiotem PPP jest wspólne zrealizowanie określonej inwestycji przez obu partnerów umowy. Natomiast celem tego partnerstwa jest wykorzystanie posiadane-go przez prywatnego inwestora kapitału do wspólnego zrealizowania z podmiotem publicznym konkretnego przedsięwzięcia o charakterze publicznym.

Jak wskazano w „Zielonej księdze w sprawie partnerstw publiczno-prywatnych i prawa wspólnotowego w zakresie zamówień publicznych i koncesji”, „PPP charak-teryzują następujące elementy:

1 Szerzej: Misterek W. Zewnętrzne źródła fi nansowania działalności inwestycyjnej jednostek samorządu terytorialnego. Wyd. Difi n, Warszawa 2009.

24


— względnie długie trwanie zależności angażującej współpracę między partnerem publicznym i partnerem prywatnym w różnych aspektach planowanego projektu;

— metoda fi nansowania projektu, częściowo przez sektor prywatny, czasem poprzez zło-żone porozumienia pomiędzy różnymi uczestnikami. Jednak do funduszy prywatnych mogą być dodane fundusze publiczne, w niektórych przypadkach nawet znaczne;

— istotna rola podmiotu gospodarczego, który uczestniczy w różnych etapach pro-jektu (projektowanie, kończenie prac, wdrażanie, fi nansowanie). Partner publiczny skupia się głównie na określeniu celów, które muszą być osiągnięte z punktu wi-dzenia interesu publicznego, na jakości świadczonych usług i polityce cenowej; jest on odpowiedzialny również za nadzorowanie dostosowywania się partnera prywatnego do tych celów;

— rozłożenie ryzyka między partnera publicznego i partnera prywatnego, na które-go są przenoszone typy ryzyka zazwyczaj podejmowane przez sektor publiczny. Jednak PPP nie oznacza koniecznie, że partner prywatny podejmuje całe ryzyko ani nawet większy udział ryzyka związanego z projektem. Dokładne rozłożenie ryzyka określane jest w każdym konkretnym przypadku, zgodnie ze zdolnością każdej ze stron do oceny, kontroli i radzenia sobie z tym ryzykiem”2.Podstawą prawną współdziałania w ramach PPP w warunkach polskich są obecnie

między innymi przepisy ustawy z dnia 19 grudnia 2008 roku o partnerstwie publiczno--prywatnym3 — aktu, który wszedł w życie 27 lutego 2009 roku. Ogólnie ocenia się tę ustawę jako bardziej korzystną dla podejmowania tego rodzaju współpracy (PPP) niż ustawę obowiązującą wcześniej. Akcentuje się przyjęte w niej usprawnienia dla realizacji działań w ramach PPP oraz uznaje się ją za akt upraszczający między innymi relacje na linii: partner publiczny–partner prywatny. Zdaniem na przykład Szejnfel-da, ta „nowa ustawa tworzy przejrzyste i efektywne zasady współpracy podmiotów publicznych z prywatnym kapitałem, likwidując przy tym bariery, z powodu których poprzednia, uchwalona w 2005 r. ustawa niemal w ogóle nie była wykorzystywana w praktyce”4. Dotychczas upłynął, niestety, zbyt krótki okres od czasu wejścia w życie nowej ustawy o PPP, aby w pełni móc oceniać jej praktyczne walory.

2.2. Procedura wyboru partnera prywatnego

Procedura wyboru partnera prywatnego zależy od tego, jaką formę umowy o PPP chcą przyjąć strony w kwestii wynagradzania podmiotu prywatnego. W przypadku rozwiązania przyjmującego za źródło tego wynagrodzenia wyłącznie środki pub-

2 Zielona księga w sprawie partnerstw publiczno-prywatnych i prawa wspólnotowego w zakresie zamówień publicznych i koncesji. Warszawa 2006. Tytuł oryginału: Green paper on public-private partnerships and community law on public contracts and concessions. Bruksela, 30.04.2004 r. Com (2004) 327 wersja ostateczna. Patrz: www.mg.gov.pl/NR/rdonlyres/12B5A328-3485-4858-AC39-88C2976E830B/28963/ksiegappp.pdf.3 Ustawa z 19 grudnia 2009 r. o partnerstwie publiczno-prywatnym (Dz.U. 2009 nr 19, poz. 100).4 Szejnfeld A. 2009 „rokiem otwarcia” inwestycji w ramach partnerstwa publiczno-prywatnego. Źródło: PAP, artykuł z dnia: 2009.04.16. Patrz: http://biznes.gazetaprawna.pl/artykuly/311536,szejnfeld_2009_rokiem_otwarcia_inwestycji_w_ramach_partnerstwa_publicz-no_prywatnego.html.

25


liczne — dokonuje się wyboru partnera na podstawie przepisów ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. — Prawo zamówień publicznych5, przy zastosowaniu w ramach tej procedury uproszczonej formy dialogu konkurencyjnego. Ta forma dialogu pocho-dzi od przyjętej Dyrektywy 2004/18/WE w sprawie koordynacji procedur udzielania zamówień publicznych na roboty budowlane, dostawy i usługi, która przewiduje, że przy przyznawaniu szczególnie złożonych kontraktów może być stosowana procedura zwana „dialogiem konkurencyjnym”6.

Natomiast w przypadku przyjęcia wariantu, w którym wynagrodzenie stanowi prawo do pobierania pożytków ze zrealizowanej inwestycji lub jeżeli stanowi go takie prawo i łączy się go z zapłatą sumy pieniężnej, wówczas wyboru partnera dokonuje się w formie negocjacji na podstawie przepisów ustawy z dnia 9 stycznia 2009 r. o koncesji na roboty budowlane i usługi7.

Instytucja koncesji na roboty budowlane w sposób wiążący dla państw człon-kowskich Unii została uregulowana w wymienionej wyżej Dyrektywie 2004/18/WE w sprawie koordynacji procedur udzielania zamówień publicznych na roboty budowlane, dostawy i usługi. Jej celami są „spełnienie postulatów uproszczenia poprzez uregulowanie wartości progowej, dostosowanie przepisów dotyczących robót budowlanych, dostaw oraz usług, a także nadanie nowej struktury części dy-rektywy odnoszącej się do podziału na zamówienia publiczne, koncesje na roboty budowlane i zasady konkurencji oraz przebiegu procedury udzielania zamówień publicznych”8.

Według ustawy o koncesji na roboty budowlane i usługi, koncesji tej udziela się po przeprowadzeniu nowego typu postępowania negocjacyjnego. Jest ono zbliżone do procedury negocjacyjnej (o której stanowi ustawa o prawie zamówień publicznych) i znajduje również zastosowanie przy zamówieniach na roboty budowlane. Ustawa wprowadziła też nowy tryb zaskarżania decyzji organu przetargowego, umożliwiając bezpośrednie wnoszenie skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego z pomi-nięciem Krajowej Izby Odwoławczej (KIO).

Przy wyborze partnera prywatnego na podstawie ustawy — Prawo zamówień publicznych, podmiot publiczny, zgodnie z art. 5 ustawy o PPP, ma obowiązek za-mieścić informację o planowanym partnerstwie publiczno-prywatnym w Biuletynie Informacji albo opublikować ogłoszenie w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej (mowa o nim jest w wymienianej ustawie z dnia 9 stycznia 2009 r. o koncesjach na roboty budowlane lub usługi i ustawie z dnia 29 stycznia 2004 r. — Prawo zamówień publicznych).

5 Ustawa z 29 stycznia 2004 r. — Prawo zamówień publicznych (Dz.U. 2007. nr 233, poz. 1655 z późn. zm.)6 Zielona księga w sprawie partnerstw publiczno-prywatnych i prawa wspólnotowego w zakresie zamówień publicznych i koncesji, op. cit.7 Ustawa z 29 stycznia 2009 r. o koncesji na roboty budowlane i usługi (Dz.U. 2009 nr 19, poz. 101).8 Partnerstwo publiczno-prywatne. Europejski Kongres Gospodarczy 2009 (EEC 2009), Katowice, 15–17 kwietnia 2009 r. Patrz: http://209.85.229.132/search?q=cache:odWO8oLnFSEJ:www.bsjp.pl/fi les/fi le/Events_Brochures/EEC_Kat_2009_04_15-17_BSJP%2BTW_fi -nal.pdf+1.2.+Procedura+wyboru+partnera+prywatnego+PPP&cd=11&hl=pl&ct=clnk&client=opera.

26


Według przepisów ustawy o PPP, najlepsza jest ta oferta, która przedstawia najkorzystniejszy bilans wynagrodzenia oraz innych kryteriów odnoszących się do przedsięwzięcia. Przyjmując przy wyborze ofert nakaz ich oceniania, ustawodawca wskazał zarazem kryteria dla tej oceny. Wymienił je w art. 6 ustawy o PPP, a są one następujące: — podział zadań i ryzyk związanych z przedsięwzięciem pomiędzy podmiotem

publicznym i partnerem prywatnym;— terminy i wysokość przewidywanych płatności lub innych świadczeń podmiotu

publicznego, jeżeli są one planowane.We wskazanym artykule ustawy dodano także wyjaśnienie, że kryteriami oceny

ofert mogą być w szczególności wymienione poniżej:— podział dochodów pochodzących z przedsięwzięcia pomiędzy podmiotem pub-

licznym i partnerem prywatnym;— stosunek wkładu własnego podmiotu publicznego do wkładu partnera prywat-

nego;— efektywność realizacji przedsięwzięcia, w tym efektywność wykorzystania skład-

ników majątkowych;— kryteria odnoszące się bezpośrednio do przedmiotu przedsięwzięcia, zwłaszcza

jakość, funkcjonalność, parametry techniczne, poziom oferowanych technologii, koszt utrzymania, serwis.Jak już wspomniano, ustawodawca dopuścił w przepisach ustawy — Prawo za-

mówień publicznych stosowanie przy wyborze partnera uproszczonej formy dialogu konkurencyjnego. Stanowi o tym art. 10 ust. 2 tej ustawy, w którym ustawodawca przyjął, że zamawiający może udzielić (poza przetargiem nieograniczonym i ograniczo-nym) także zamówienia w trybie negocjacji z ogłoszeniem, dialogu konkurencyjnego, negocjacji bez ogłoszenia, zamówienia z wolnej ręki, zapytania o cenę albo licytacji elektronicznej tylko w przypadkach określonych w ustawie. Należy jednak dodać, że dialog konkurencyjny jako forma wyboru partnera ma pierwszeństwo przed negocja-cjami z ogłoszeniem, bowiem zamówienia na podstawie negocjacji można udzielić dopiero wtedy, gdy pojawią się określone okoliczności. Jedną z nich jest sytuacja, w której w postępowaniu prowadzonym wcześniej w trybie przetargu nieograniczo-nego, przetargu ograniczonego albo dialogu konkurencyjnego wszystkie oferty zostały odrzucone, a pierwotnych warunków zamówienia nie zmieniono w istotny sposób.

Jak wynika z Dyrektywy 2004/18/WE w sprawie koordynacji procedur udziela-nia zamówień publicznych na roboty budowlane, dostawy i usługi (która stanowiła wskazanie do przyjęcia zapisów o dialogu konkurencyjnym w polskiej ustawie — Prawo zamówień publicznych), weryfi kacja predyspozycji i kwalifi kacji oferentów, między innymi w przypadku zastosowania tej formy wyboru partnera, czyli dialogu konkurencyjnego, powinna mieć charakter przejrzysty. Dlatego w Dyrektywie przed-stawiono wymóg stawiany instytucjom zamawiającym, czyli niezwłoczne wskazanie

27


— po otwarciu konkursu ofert dla danego zamówienia — kryteriów kwalifi kacji, jakie będzie ona stosowała, oraz określenie szczególnego poziomu kompetencji, jakiego może żądać ta instytucja od wykonawców w celu dopuszczenia ich do udziału w pro-cedurze udzielania zamówień9.

Kwestię dialogu konkurencyjnego ustawodawca obszerniej rozwinął w ustawie — Prawo zamówień publicznych (w rozdziale 3, oddziale 3a), gdzie wyjaśnił, że stanowi on tryb udzielenia zamówienia, w którym po publicznym ogłoszeniu o zamówieniu zamawiający prowadzi dialog z wybranymi przez siebie wykonawcami, a następnie zaprasza ich do składania ofert. W trybie dialogu konkurencyjnego, co wynika z prze-pisów zawartych w tej części ustawy, zamawiający może udzielić zamówienia, jeżeli zachodzą łącznie następujące okoliczności: — nie jest możliwe udzielenie zamówienia w trybie przetargu nieograniczonego lub

przetargu ograniczonego, ponieważ ze względu na szczególnie złożony charakter zamówienia nie można opisać przedmiotu zamówienia zgodnie z art. 30 i 31 lub obiektywnie określić uwarunkowań prawnych lub fi nansowych wykonania zamówienia;

— cena nie jest jedynym kryterium wyboru najkorzystniejszej oferty10. Jak z tego wynika, procedura dialogu konkurencyjnego jest stosowana w przypad-

ku, gdy występuje szczególnie złożony charakter zamówienia, gdy organ umawiający się nie jest na przykład obiektywnie zdolny do określenia środków technicznych, które najlepiej zaspokoiłyby jego potrzeby i cele, przez co nie można obiektywnie też określić uwarunkowań prawnych lub fi nansowych jego wykonania.

Ustawa nakłada na stronę zamawiającą obowiązek niezwłocznego poinformo-wania wykonawców o wynikach oceny w obszarze spełniania przez nich warunków udziału w postępowaniu i poinformowania o otrzymanych ocenach (art. 60d ustawy). Do dialogu są zapraszani ci wykonawcy, którzy spełnili warunki udziału w postę-powaniu. Zaprasza się ich w liczbie określonej w ogłoszeniu o zamówieniu, przy zastrzeżeniu, że powinna ona zapewnić ich konkurencyjność; liczba ta nie może być jednak mniejsza niż 3. Jeśli zaś wartość zamówienia jest równa lub przekracza kwoty określone w przepisach wydanych na podstawie art. 11 ust 2. ustawy, to wykonawców powinno być nie mniej niż 5. Wynika to między innymi z Dyrektywy 2004/18/WE, z której ustawodawca czerpał zapisy i która stanowi, że w przypadku dialogu konkurencyj-nego (również w procedurach ograniczonych lub negocjacyjnych z publikacją ogłoszenia) instytucja zamawiająca ma prawo ograniczyć liczbę kandydatów, co jednak może się odby-wać na podstawie obiektywnych kryteriów wskazanych w ogłoszeniu o zamówieniu11.

Jeśli liczba wykonawców spełniających warunki udziału w postępowaniu jest większa niż określona w ogłoszeniu, to zgodnie z ustawą o zamówieniach

9 P. 39 Wprowadzenia do Dyrektywy w sprawie koordynacji procedur udzielania zamówień publicznych na roboty budowlane, dostawy i usługi, 2004/18/WE.10 Art. 60b ustawy o zamówieniach publicznych op. cit.11 P. 40 Wprowadzenia do Dyrektywy 2004/18/WE op. cit.

28


publicznych zamawiający zaprasza do dialogu wykonawców, którzy otrzymali najwyższe oceny w zakresie spełniania tych warunków12. Jeżeli natomiast wyko-nawców jest mniej niż wskazanych liczbą określoną w ogłoszeniu, zamawiający zaprasza wszystkich wykonawców spełniających te warunki, a nie tylko tych z najwyższymi ocenami.

Ustawa o zamówieniach publicznych wskazuje na minimum treści, jaką powinno zawierać zaproszenie do dialogu. Stanowi o tym art. 60d ust. 5 ustawy. Wskazuje on na obowiązek uwzględnienia w nim takich treści, jak: — informacje o terminie i miejscu opublikowania ogłoszenia o zamówieniu;— opis potrzeb i wymagań zamawiającego określonych w sposób umożliwiający

przygotowanie się wykonawców do udziału w dialogu lub informacja o sposobie uzyskania tego opisu;

— informacja o miejscu i terminie rozpoczęcia dialogu. Dialog ma być w świetle ustawy prowadzony do momentu, w którym zamawiający

jest w stanie określić — dzięki prowadzonym porównaniom rozwiązań proponowa-nych przez wykonawców, jeżeli jest to konieczne — rozwiązanie lub rozwiązania naj-bardziej spełniające jego potrzeby. O zakończeniu dialogu zamawiający niezwłocznie informuje uczestniczących w nim wykonawców (art. 60e ust. 1). W efekcie przeprowa-dzonego dialogu kandydaci są zapraszani do przedłożenia ich ostatecznej propozycji przetargowej na podstawie ustaleń dokonanych podczas jego prowadzenia; ustaleń dotyczących wykonania projektu. Propozycje podlegają później ocenie na podstawie kryteriów ustalonych przed procesem przyznawania zamówienia.

Jak scharakteryzowano w „Zielonej księdze w sprawie partnerstw publiczno--prywatnych i prawa wspólnotowego w zakresie zamówień publicznych i koncesji”, „stający do przetargu, który przedłożył najbardziej korzystną ekonomicznie propozycję, może być poproszony o wyjaśnienie jej aspektów lub o potwierdzenie widniejących tam zobowiązań, pod warunkiem, iż nie przyniesie to fundamentalnych zmian w pro-pozycji lub zaproszeniu do przetargu lub zafałszowania konkurencji i nie doprowadzi do dyskryminacji. Procedura dialogu konkurencyjnego powinna dostarczyć koniecznej elastyczności w dyskusjach z kandydatami we wszystkich aspektach kontraktu na etapie organizacyjnym, zapewniając, iż dyskusje te prowadzone są zgodnie z zasadami przejrzystości i równości traktowania i nie zagrażają prawom, które Traktat przyzna-je podmiotom gospodarczym. Podstawę stanowi tu przekonanie, iż zorganizowane metody wyboru powinny być chronione w każdych okolicznościach, jako że przy-czyniają się one do obiektywności i integralności procedury prowadzącej do wyboru przedsiębiorcy. To z kolei gwarantuje należyte użytkowanie funduszy publicznych, redukuje ryzyko braku przejrzystości i wzmacnia pewność prawną potrzebną przy takich projektach”13.

12 Art. 60d ust. 3 ustawy o zamówieniach publicznych.13 Zielona księga w sprawie partnerstw publiczno-prywatnych i prawa wspólnotowego w zakresie zamówień publicznych i koncesji. Op. cit.

29


O konieczności elastyczności w postępowaniu w ramach dialogu konkurencyjnego mówi także wspominana Dyrektywa 2004/18/EW w sprawie koordynacji procedur udzielania zamówień publicznych na roboty budowlane, dostawy i usługi, która w p. 41, we Wprowadzeniu głosi, że „w przypadku dialogu konkurencyjnego oraz procedur negocjacyjnych z publikacją ogłoszenia, z uwagi na elastyczność, która może być wymagana, oraz wysoki poziom kosztów związanych z zastosowaniem takich metod udzielania zamówień, instytucje zamawiające powinny posiadać prawo do przeprowadzenia tej procedury etapami, w celu stopniowego zmniejszenia, na podstawie przedstawionych wcześniej kryteriów udzielania zamówień, liczby ofert, które zostaną poddane dyskusji lub negocjacjom (…)”.

Podsumowując, można powiedzieć, że „wybór podmiotu prywatnego, z którym miałaby być podjęta współpraca w formule partnerstwa, wymaga zachowania konku-rencyjnych procedur przewidzianych w ustawie o partnerstwie publiczno-prywatnym. Kryterium wyboru partnera stanowi bilans wynagrodzenia oraz rozłożenie pomiędzy strony zadań i ryzyk związanych z konkretnym projektem”14.

Nieco inną ścieżkę prowadzącą do współpracy sektora publicznego z prywat-nym reguluje ustawa o koncesji na roboty budowlane lub usługi. Instytucję koncesji wprowadzono do krajowych przepisów w celu dostosowania ich do standardów europejskich dotyczących koordynacji procedur udzielania zamówień publicznych na roboty budowlane. Podkreśla się, że „koncesja na roboty budowlane, pozostając zamówieniem udzielanym przez podmiot publiczny wykonawcy prywatnemu, nie jest jednak zamówieniem publicznym, ale instytucją samodzielną, o złagodzonych wymogach formalnych. Charakterystyczną cechą koncesji na roboty budowlane jest wynagrodzenie wykonawcy, którego nieodłącznym elementem musi być prawo do eksploatacji zrealizowanej inwestycji”15.

W rozdziale 2 ustawy o koncesji na roboty budowlane lub usługi ustawodawca wskazał, jak ma się odbywać postępowanie prowadzące do zawarcia umowy koncesji z podmiotem prywatnym. Ustawodawca wymaga od koncesjodawcy zapewnienia w ramach postępowania o zawarcie takiej umowy przede wszystkim równego i nie-dyskryminacyjneego traktowania wszystkich zainteresowanych podmiotów. Wymaga także działania przejrzystego z zachowaniem zasad uczciwej konkurencji16 (art. 6). W tym celu koncesjodawca jest obowiązany dokonać opisu przedmiotu koncesji w sposób, który umożliwiłby zainteresowanym podmiotom jednakowy dostęp do wykonywania koncesji, a poza tym nie stwarzałby ograniczeń konkurencji w dostępie do wykonywania koncesji.

14 Lechna M. Jakie procedury obowiązują przy wyborze partnera prywatnego. Patrz:http://biznes.gazetaprawna.pl/artykuly/333803,jakie_procedury_obowiazuja_przy_wyborze_partnera_prywatnego.html (źródło: GP z dnia: 2009.07.02).15 Anam R. Koncesja na roboty budowlane a PPP. Patrz: http://www.fi rma.egospodarka.pl/39655,Koncesja-na-roboty-budowlane-a--PPP,1,11,1.html (z 14.04.2009).16 Problematykę uczciwej konkurencji poruszają takie akty prawne, jak: ustawa z dnia 16 kwietnia 1993 r. O zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz.U. 2003. nr 153, poz. 1503 z późn. zm.); ustawa z dnia 16 lutego 2007 r. O ochronie konkurencji i konsumentów (Dz.U. 2007 nr 50, poz. 331 z późn. zm.).

30


Jak wynika z art. 9 ust. 1 ustawy, podstawą obliczenia szacunkowej wartości koncesji na roboty budowlane powinna być ustalona z należytą starannością przez koncesjodawcę kwota niezawierająca podatku od towarów i usług, która uwzględnia szacunkowy koszt robót budowlanych oraz szacunkową całkowitą wartość dostaw niezbędnych do ich wykonania, oddanych przez koncesjodawcę do dyspozycji kon-cesjonariusza, bez względu na planowany sposób zapłaty wynagrodzenia koncesjo-nariusza. W przypadku usługi podstawą obliczenia szacunkowej wartości koncesji na nią jest ustalona z należytą starannością przez koncesjodawcę kwota niezawierająca podatku od towarów i usług, uwzględniająca szacunkowy koszt świadczonych usług, bez względu na planowany sposób zapłaty wynagrodzenia koncesjonariusza (art. 9 ust. 2).

Ścieżka prowadząca do zawarcia umowy koncesji z przedsiębiorcą rozpoczyna się od publikacji ogłoszenia o koncesji. Koncesjodawca ma obowiązek zamieścić ogłosze-nie o koncesji na usługi w Biuletynie Zamówień Publicznych. Jest on udostępniany na stronach portalu internetowego Urzędu Zamówień Publicznych.

Z kolei ogłoszenie o koncesji na roboty budowlane, jak stanowi art. 9 ust. 3 ustawy, koncesjodawca przesyła Urzędowi Ofi cjalnych Publikacji Wspólnot Europejskich. Po-winien to czynić drogą elektroniczną, zgodnie z obowiązującą formą i procedurami17. Poza tym ustawa stanowi, że niezwłocznie po zamieszczeniu ogłoszenia o koncesji na usługi lub po przesłaniu ogłoszenia o koncesji na roboty budowlane koncesjo-dawca ma także obowiązek zamieścić odpowiednie ogłoszenie o koncesji w miejscu powszechnie dostępnym, w swojej siedzibie oraz na swojej stronie internetowej, jeśli taką posiada.

Kolejnym krokiem wiodącym do zawarcia umowy o koncesję jest złożenie przez zainteresowany podmiot wniosku o jej zawarcie. Wniosek ten powinien zawierać oświadczenie o zgłoszeniu udziału w postępowaniu oraz oświadczenie o spełnianiu opisanych w ogłoszeniu o koncesji warunków udziału. Obejmują one kwestie doty-czące:— zdolności ekonomicznej i fi nansowej;— kwalifi kacji technicznych lub zawodowych, w tym:

• posiadania niezbędnej wiedzy i doświadczenia,• dysponowania potencjałem technicznym,• dysponowania osobami zdolnymi do wykonania przedmiotu koncesji;

— uprawnień do wykonywania określonej działalności lub czynności, jeżeli ustawy nakładają obowiązek posiadania takich uprawnień;

17 Są one wskazane na stronie internetowej, o której mowa w ust. 3 załącznika VIII do Dyrektywy 2004/18/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 31 marca 2004 r. w sprawie koordynacji procedur udzielania zamówień publicznych na roboty budowlane, dostawy i usługi (Dz.Urz. L 134 z 30.04.2004, s. 114), zgodnie z wzorem określonym w rozporządzeniu Komisji (WE) nr 1564/2005 z dnia 7 września 2005 r. ustanawiającym standardowe formularze do publikacji ogłoszeń w ramach procedur udzielania zamówień publicznych zgodnie z Dyrektywami 2004/17/WE i 2004/18/WE Parlamentu Europejskiego i Rady (Dz.Urz. UE L 257 z 01.10.2005, s. 1).

31


— niekaralności zainteresowanego podmiotu albo wspólnika, partnera, komplemen-tariusza, członka zarządu zainteresowanego podmiotu za przestępstwo popełnione w związku z postępowaniem o zawarcie umowy koncesji lub postępowaniem o udzielenie zamówienia publicznego, przestępstwo przeciwko prawom osób wy-konujących pracę zarobkową, przestępstwo przekupstwa, przestępstwo przeciwko obrotowi gospodarczemu lub inne przestępstwo popełnione w celu osiągnięcia korzyści majątkowych, a także za przestępstwo skarbowe lub przestępstwo udziału w zorganizowanej grupie albo związku mających na celu popełnienie przestępstwa lub przestępstwa skarbowego (art. 13 ust. 1 ustawy).W dalszej kolejności powinno dojść do złożenia zaproszenia do udziału w ne-

gocjacjach tych kandydatów, którzy owe wnioski złożyli. Prowadzone negocjacje mogą dotyczyć wszystkich aspektów koncesji, w tym technicznych, fi nansowych i prawnych (art. 14 ust. 2 ustawy). Informacja o zakończeniu negocjacji musi dotrzeć do wszystkich kandydatów, którzy zostali do nich zaproszeni, zaś protokół z ich przeprowadzenia musi być jawny. Można zatem powiedzieć, że atutem przyjętych nowych rozwiązań jest wprowadzenie do obowiązującego aktu negocjacyjnej pro-cedury wyboru koncesjonariusza. Procedura ta charakteryzuje się zasadą jawności, równości i konkurencyjności

Ustawodawca zezwala, aby koncesjodawca w wyniku przeprowadzonych ne-gocjacji — przed zaproszeniem do składania ofert — dokonał zmiany wymagań określonych w ogłoszeniu o koncesji. Ponadto koncesjodawca może żądać od oferentów złożenia wyjaśnień, sprecyzowania lub dopracowania złożonych ofert. W kolejnym etapie postępowania wybiera on najkorzystniejszą ofertę spośród tych, które spełniają wymagania określone w opisie warunków koncesji. Dokonuje tego na podstawie kryteriów oceny ofert określonych w tym opisie. Warto dodać, że koncesjodawca może prowadzić postępowanie także w tej sytuacji, gdy wpłynęła tylko jedna oferta.

Jak wynika z art. 17 ust. 3, kryteriami, na podstawie których koncesjodawca wybiera ofertę, mogą być w szczególności: — czas trwania koncesji;— wysokość współfi nansowania przedmiotu koncesji ze środków oferenta;— koszty użytkowania przedmiotu koncesji;— wysokość opłaty za usługę świadczoną na rzecz osób trzecich korzystających

z przedmiotu koncesji;— jakość wykonania;— wartość techniczna;— właściwości estetyczne i funkcjonalne;— aspekty środowiskowe;— rentowność;— termin wykonania przedmiotu koncesji.

32


W końcowym etapie postępowania koncesjodawca informuje oferentów o wy-borze najkorzystniejszej oferty, jednocześnie przedstawiając uzasadnienie tego wyboru. Informacja o wyborze najkorzystniejszej oferty powinna zawierać powody niedopuszczenia ofert do oceny i porównania. Oferent, którego oferta została uznana za najkorzystniejszą, ma obowiązek w terminie wskazanym przez koncesjodawcę złożyć wskazane w opisie warunków koncesji dokumenty potwierdzające spełnianie warunków udziału w postępowaniu.

Rozważania zawarte w tej części opracowania można podsumować istotną uwagą wyrażoną przez Sośniak: „Wzajemny stosunek ustawy o koncesji i ustawy o partner-stwie publiczno-prywatnym nie jest czytelny. Uzasadnienie ustawy o koncesjach mówi: z zawarciem umowy koncesji nie są związane zmiany w sferze stosunków własnościowych (...). Strony nie dokonują także przewłaszczenia składników majątko-wych w jakiejkolwiek formie prawnej. W konsekwencji nie ma potrzeby zastosowania odrębnych regulacji prawnopodatkowych. Obie strony umowy koncesyjnej działają na podstawie ogólnie obowiązujących przepisów, zarówno w zakresie udostępnienia składników majątkowych, jak i skutków tych czynności, w tym skutków w obszarze prawa podatkowego. Nie jest jednak jasne, o jakie ogólnie obowiązujące przepisy prawa chodzi”18.

Ta sama autorka, odnosząc się do treści ustawy o PPP oraz ustawy o koncesjach na roboty budowlane i usługi, słusznie podkreśla, że „postawienie wyraźnej granicy pomiędzy koncesjami a zamówieniami publicznymi i uproszczenia proceduralne to niewątpliwie krok w dobrym kierunku. Pozostaje otwarte pytanie, czy wprowadzany właśnie zestaw przepisów będzie wystarczającą zachętą dla sektora prywatnego, aby inwestować własne środki w przedsięwzięcia komunalne?”19.

Przyjmując jednak, że „założeniem koncesji na roboty budowlane jest zwrot nakładów uzyskiwany przez koncesjonariusza (fi rmę realizującą inwestycję) od końcowych użytkowników danego obiektu budowlanego, a nie od zamawiającego, którym jest podmiot publiczny”20 — może być argumentem nieprzemawiającym na rzecz pozytywnego reagowania podmiotu prywatnego. Ryzyko ekonomiczne bowiem „związane z realnym zwrotem poniesionych nakładów znajduje się w przypadku koncesji po stronie koncesjonariusza — wykonawcy”21.

18 Sośniak M. Jak koncesje zmienią partnerstwo publiczno-prywatne. Patrz: http://biznes.gazetaprawna.pl/artykuly/167075,jak_konce-sje_zmienia_partnerstwo_publiczno_prywatne.html (z 25.03.2009).19 Tamże.20 Anam R. Koncesja na roboty budowlane a PPP. Op. cit.21 Tamże.

33


2.3. Charakterystyka projektów tradycyjnych

W opracowaniu Ministerstwa Gospodarki i Pracy (Departamentu Polityki Regionalnej)22 z 2005 roku porównano współpracę partnera publicznego z prywatnym na postawie partnerstwa publiczno-prywatnego ze stosowaniem metody tradycyjnej. Wskazano, że metoda tradycyjna skupia się na 4 etapach realizacyjnych23. W ich opisie podkreś-lono, że Etap I charakteryzuje się budową lub przebudową określonego składnika majątkowego, niezbędnego do wykonywania zadania. W jego ramach:

„— podmiot publiczny jest zobowiązany do zapewnienia środków fi nansowych potrzebnych do realizacji danego przedsięwzięcia:a) podmiot publiczny wykonuje lub zleca wykonanie projektu przedsięwzięcia;b) podmiot publiczny ogłasza przetarg na budowę składnika majątkowego.

W ramach tego etapu wyłoniony w przetargu wykonawca I buduje składnik i przekazuje go podmiotowi publicznemu za odpowiednim, ustalonym w specyfi kacji zamówienia wynagrodzeniem”24.

Etap II ma już inny charakter. Wyróżnia się tym, że „podmiot publiczny sam eksploatuje25 składnik majątkowy lub zleca jego eksploatację kolejnemu wykonaw-cy (wykonawca II) wyłonionemu w przetargu, za odpowiednim wynagrodzeniem ustalonym w specyfi kacji zamówienia. Dodatkowo, w przypadku gdy specyfi kacja zamówienia z etapu II nie obejmuje prac remontowych związanych ze składnikiem majątkowym, w ramach metody tradycyjnej zostanie zrealizowany Etap III.

Etap III — w jego ramach w przetargu zostanie wyłoniony wykonawca III, zo-bowiązany do wykonania prac remontowych składnika majątkowego, za określoną opłatą”26.

Z kolei metoda PPP wyraża „zintegrowane podejście do danego przedsięwzięcia. Przedmiotem specyfi kacji wyboru partnera prywatnego jest całościowy cykl realizacji przedsięwzięcia, w którym kolejne etapy stanowią elementy cząstkowe projektu, po-strzeganego jako zintegrowany zespół zadań związany z „życiem” danego składnika majątkowego”27. Występuje pojedynczy partner, „który jest w stanie (sam lub przy współudziale podwykonawców) «obsłużyć» cały cykl projektowy i zapewnić realizację przedsięwzięcia na poziomie i według standardów określonych w umowie. W ramach formuły PPP to partner prywatny projektuje, buduje, fi nansuje, eksploatuje i moder-nizuje. Jego zadania i typy ryzyka związane z poszczególnymi etapami cząstkowymi,

22 Partnerstwo publiczno-prywatne jako metoda realizacji zadań publicznych. Oprac. Ministerstwa Gospodarki i Pracy. Departament Polityki Regionalnej. Warszawa 2005. Patrz: http://www.ukie.gov.pl/HLP/fi les.nsf/0/D7AAFB73654F4CCEC12570DD0047C7CA/$fi le/ppp2.doc.23 Etapy zależą bezpośrednio od charakteru przedsięwzięcia; dla potrzeb pracy przedstawionej w wydaniu internetowym przyjęto, że przed-sięwzięcie obejmuje budowę, eksploatację oraz roboty budowlane wykonywane w celu modernizacji danego składnika majątkowego.24 Partnerstwo publiczno-prywatne jako metoda realizacji zadań publicznych. Oprac. Ministerstwa Gospodarki i Pracy. Departament Polityki Regionalnej. Op. cit.25 Eksploatacja obejmuje tu utrzymanie i zarządzanie danym składnikiem majątkowym oraz ewentualnie świadczenie powiązanych z nim usług.26 Partnerstwo publiczno-prywatne jako metoda realizacji zadań publicznych. Oprac. Ministerstwa Gospodarki i Pracy. Departament Polityki Regionalnej. Op. cit.27 Tamże.

34


a co za tym idzie, zakres jego odpowiedzialności są szczegółowo opisane w umowie o partnerstwie publiczno-prywatnym”28.

Wspomniane wyżej ministerialne opracowanie pokazuje w zwięzły i przejrzysty sposób ujęte w tabeli 2.1 różnice obu podejść.

Z porównania zawartego w tabeli wyraźnie widać, że zalety współpracy partnerów publicznego i prywatnego w ramach PPP przemawiają wyraźnie za jego wyborem. W PPP, inaczej niż w tradycyjnej metodzie, rozkłada się na przykład ryzyko związane z przedsięwzięciem, bowiem jest dzielone na obu partnerów. W PPP korzystniej niż w tradycyjnym modelu przedstawiają się też na przykład struktura i formy obciążeń fi nansowych realizowanego przedsięwzięcia. Ogólnie zatem mówiąc, to obie strony ponoszą odpowiedzialność za czynności związane z realizacją działań prowadzących do osiągnięcia wspólnego celu. Partnerstwo publiczno-prywatne powinno być bowiem tak skonstruowane, aby uwzględniało potrzeby i oczekiwania wszystkich uczestników przedsięwzięcia związanych z tym partnerstwem.

2.4. Charakterystyka i elementy projektów inwestycyjnych

Podstawowym celem przedsięwzięć typu PPP powinien być zawsze wybór najlep-szej drogi do wykonania planowanego zadania publicznego. Wydaje się, że obecnie (przed EURO 2012) jest najlepszy czas na realizację tego typu przedsięwzięć, choć nie zawsze gminy są tego świadome i chętne do tego typu działań. Jak jednak się stwier-dza „pomimo że wstępne projekty dotyczyły często sektora gospodarki wodnej oraz drogowego, w tym budowania dróg z płatnym przejazdem (przedstawiające wyraźnie określone zwroty nakładów fi nansowych), zwiększa się poparcie dla uzgodnień PPP,

28 Tamże.

Tabela 2.1. Metoda tradycyjna współpracy a metoda partnerstwa publiczno-prywatnego — porównanie

Metoda tradycyjna Partnerstwo publiczno-prywatne

Koncentracja na pojedynczym etapie Koncentracja na „całościowym cyklu życia” danego projektu

Zapewnianie środków fi nansowych należy do zadań podmiotu publicznego

Zapewnianie środków fi nansowych należy do zadań partnera prywatnego (w całości lub części)

Stałe obciążenie fi nansowe Obciążenie fi nansowe dla podmiotu publicznego (wynagrodzenie partnera prywatnego) przybiera różne

formy, a cały mechanizm zależy od poziomu wydajności i jakości realizowanego przedsięwzięcia

Wszystkie rodzaje ryzyka spoczywają na podmiocie publicznym

Ryzyko związane z przedsięwzięciem dzieli się pomiędzy podmiot publiczny i partnera prywatnego

Źródło: Jurski S. Partnerstwo publiczno-prywatne jako metoda realizacji zadań publicznych. Patrz: http://akson.sgh.waw.pl//sknbnk/Partnerstwo_publ_pryw.pdf (dostęp 16 grudnia 2009 r.)

35


które mogą być wykorzystane do spełnienia potrzeb infrastrukturalnych i potrzeb w zakresie usług, w wielu sektorach”29.

Zadaniem podmiotu publicznego jest koncentrowanie się głównie na „końcowym produkcie” realizowanego projektu w ramach realizacji PPP, zaś partnera prywat-nego — skupienie się na kolejnych etapach przedsięwzięcia i dokonanie wkładu fi nansowego. Zdaniem Szwichtenberga, trudno będzie jednak wprowadzać zasady PPP w działalności inwestycyjnej gmin, co wynika z ich wyjątkowego, jak pisze wymieniony autor, przywiązania do łatwych, dobrze dopracowanych legislacyjnie procedur realizacji takich inwestycji, jak: — kontrakt — umowa o świadczenie usług;— umowa na roboty budowlane;— współpraca na podstawie umowy powiązanej ze stosowną uchwałą Rady

Gmin30.Należy dodać, że w już 2003 roku opracowano tzw. Wytyczne dla udanych pro-

jektów partnerstwa publiczno-prywatnego31, które stanowiły istotny dokument Unii Europejskiej, tworzący infrastrukturę prawną PPP. Ich celem było, co wynika z tego dokumentu, dostarczenie szczegółowych wskazówek w zakresie opracowywania projektów, ich oceny i wdrożenia. Wytyczne te stanowią istotny fundament dla przedsięwzięć realizowanych w ramach wymienionego modelu. Omawiają one różne formy współpracy obu sektorów, która odnosi się między innymi do: — umów o świadczenie usług;— umów o obsługę i zarządzanie;— leasingu;— umów typu BOT;— umów typu DBFO;— prywatyzacji.

Istotne w ramach współpracy partnera prywatnego z publicznym jest to, aby partner prywatny był bardziej aktywnym podmiotem, by budował i eksploatował infrastrukturę w sposób bardziej efektywny niż sektor publiczny. Jak wynika z wyżej wspomnianych Wytycznych, jednostki publiczne mogą zawierać ze spółkami sektora prywatnego umowy o świadczenie usług w celu wypełnienia szczególnych zadań. Jak przedstawiono w wymienionym dokumencie, „umowy o świadczenie usług są właściwie dostosowane do wymogów funkcjonalnych i często mogą koncentrować się na zamówieniach publicznych, eksploatacji oraz konserwacji nowych urządzeń. Zadania te mogą obejmować takie dziedziny, jak inkasowanie opłat, instalacja, konserwacja oraz prowadzenie odczytu urządzeń

29 Dlaczego PPP — wytyczne dotyczące udanego partnerstwa. Patrz: http://www.4pm.pl/artykul/dlaczego_ppp_wytyczne_dotyczace_uda-nego_partnerstwa-191-260.html.30 Szwichtenberg A. Partnerstwo publiczno-prywatne a gospodarka turystyczna. Politechnika Koszalińska, Koszalin 2008: 40.31 Guidelines for Successful Public-Private Partnerships. Szerzej patrz: Zysnarski J. Partnerstwo publiczno-prywatne w sferze usług komunalnych.

36


mierzących w sektorze gospodarki wodnej, zbieranie odpadów lub zapewnienie i konserwacja pojazdów, czy też innych systemów technicznych”32. Istotą tej formy współpracy jest to, że „zamówień na usługi udziela się na ogół w oparciu o kon-kurs ofert i można je przedłużać na krótkie okresy, od kilku miesięcy do kilku lat. Umożliwiają one jednostkom publicznym korzystanie ze szczególnych ekspertyz technicznych sektora prywatnego, zarządzanie kwestiami pracowniczymi, a także uzyskiwanie potencjalnych redukcji kosztów”33. Jednak przy tej formie współpracy zarządzanie i obowiązki z nim związane a także związane z inwestycjami pozostają bezpośrednio w ramach sektora publicznego.

Umowy o obsługę i zarządzanie są przez jednostki publiczne wykorzystywane do przenoszenia odpowiedzialności za obsługę i zarządzanie majątkiem na sektor prywatny. Tego typu porozumienia są często przydatne do wspierania i podnosze-nia efektywności oraz zaawansowania technologicznego. Porozumienia zawierane w tego typu umowach mają na ogół charakter krótkoterminowy, ale zdarzają się ich przedłużenia na czas dłuższy niż porozumienia dotyczące świadczenia usług. Umo-wy o zarządzanie mogą mieć nie tylko wąski, ale i również szerszy zakres. Jednak odpowiedzialność za decyzje inwestycyjne zawsze spoczywa na organie publicznym. Jak wynika z Wytycznych, „umowy o obsługę i zarządzanie często stanowią dobrą okazję do wsparcia większego zaangażowania sektora prywatnego w przyszłości. Są one szczególnie stosowne w przypadku sektorów przechodzących przemianę z włas-ności publicznej, w których obowiązujące ramy regulacyjne i prawne nie dopuszczają większego udziału sektora prywatnego”34.

Leasing z kolei stanowi dla sektora prywatnego „sposób do nabycia strumieni przychodu generowanych przez aktywa będące własnością publiczną w zamian za stałą opłatę leasingową oraz zobowiązanie do obsługi i utrzymania aktywów”35. Umowy leasingowe charakteryzują się tym, że przenoszą ryzyko handlowe na tego partnera, który należy do sektora prywatnego. Z kolei oddający w leasing korzysta na tej transakcji w ten sposób, że ponosi ograniczone koszty operacyjne przy cią-głym spełnianiu usług na wyznaczonym poziomie. W przypadku, gdy po zapłaceniu wszystkich rat leasingowych, które pokrywają raty kapitałowe i zysk leasingodawcy, mienie (leasingowane) przechodzi na własność podmiotu publicznego, występuje leasing fi nansowy.

Jak stwierdza się w Wytycznych, „podobieństwo leasingu do umów o obsługę i zarządzanie polega na tym, iż odpowiedzialność za zwiększenie kapitału oraz rozwój sieci nadal spoczywa na właścicielu z sektora publicznego. Jednakże w niektórych przypadkach, oddający w leasing może ponosić odpowiedzialność za określone ro-dzaje napraw lub remontów”36.

32 Http://www.ippp.pl/instytut/temp/tlumaczenie_wytycznych_ke_dot._ppp.pdf (15 czerwca 2009 r.).33 Tamże.34 Tamże.35 Tamże.36 Tamże.

37


Umowa typu BOT to pierwsza z nie-tradycyjnych form współpracy sektora prywatnego z publicznym. System BOT jest defi niowany jako „możliwości zintegro-wanego rozwoju i eksploatacji projektów”. W Wytycznych używa się też określenia „dostawa pod klucz”. W ramach tego modelu ograniczony zakres odpowiedzial-ności, normalnie ponoszonej przez sektor publiczny, przenosi się na spółki prywatne. Ponosi on odpowiedzialność za projektowa-nie, budowę oraz eksploatację obiektu lub grupy obiektów infrastrukturalnych. Ten sposób projektowania jest praktykowany przez kilka rządów na całym świecie i jest określany, jak już wspomniano, wieloma różnymi nazwami, na przykład wspo-mnianą realizacją „pod klucz” oraz system BOT. Na rycinie 2.1 przedstawiono relacje w ramach zawieranej umowy BOT.

Porozumienie koncesyjne typu DFBO to kolejna z form współpracy partnera publicznego z prywatnym. Porozumienie DFBO37 umożliwia prywatnemu partnerowi inwestycyjnemu — co wynika z Wytycznych — fi nansowanie, konstruowanie oraz obsługiwanie ulepszeń infrastruktury generujących dochód w zamian za prawo do pobierania przez określony czas dochodów związanych z inwestycją. Istnieje także możliwość udzielenia koncesji na wytworzenie nowego majątku lub na modernizację, unowocześnienie lub rozwój istniejących urządzeń. Od umowy BOT ta omawiana forma różni się źródłem fi nansowania inwestycji38. Przedsięwzięcie fi nansuje partner prywatny, a korzyści z przedsięwzięcia, które on projektuje, konstruuje i eksploatuje, odnosi w postaci subwencji, która pochodzi od partnera publicznego. Bez elementu fi nansowego miałaby miejsce umowa DBO39.

Czas trwania koncesji często sięga okresu 25–30 lat lub nawet dłużej. Udziela się jej na warunkach konkursu ofert, zaś właścicielem wszystkich aktywów, zarówno istniejących jak i nowych, pozostaje — zgodnie z podejściem koncesyjnym — sektor publiczny.

Zbycie aktywów prywatnych (prywatyzacja pełna lub częściowa) — wiąże się ze sprzedażą aktywów lub udziałów jednostki państwowej na rzecz sektora prywatnego.

37 Skrót od Design, Finance, Operate.38 Zysnarski J. Op. cit.: 61.39 Tamże.

Rycina 2.1. Schemat modelu BOT według Wytycznych Komisji Europejskiej

Projekt–Budowa––Eksploatacja–Przekazanie (DBOP)

Realizacja „pod klucz”

Budowa–Eksploatacja–Przekazanie (BOT)

Podwykonawca

Własność publiczna//finansowanie ze środków

publicznych

Kontrahent (wykonawca)

Spółka eksploatacyjna(operator)

ISPAWładze państwoweWładze lokalneKredyty z IFIKredyty komercyjne

ISPA (Instrument for Structural Policies for Pre-Accesion) — Instrument Preakcesyjnej Polityki Strukturalnej; IFI (International Financial Institutions) — Międzynarodowe Instytucje FinansoweŹródło: Wytyczne dotyczące udanego partnerstwa publiczno--prywatnego. Komisja Europejska. Dyrektoriat Generalny Polityka Regionalna, marzec 2003 r.: 24

38


Może mieć charakter pełny lub częściowy. Może się wiązać z przekształceniem przedsiębiorstw państwowych. Może także być realizowane w ramach mechanizmu przenoszenia własności aktywów władz centralnych na rzecz władz lokalnych lub spółek sektora użyteczności publicznej. Jak wynika z Wytycznych, przy pełnym zbyciu aktywów, następuje sprzedaż wszystkich aktywów zakładu użyteczności publicznej jednemu inwestorowi indywidualnemu lub grupie inwestorów albo następuje wykup aktywów przez zarząd. W Wytycznych przyrównuje się pod pew-nym względem pełne zbycie aktywów do udzielania koncesji, „ponieważ wiąże się z przekazaniem sektorowi prywatnemu pełnej kontroli nad inwestycją oraz obsługą i utrzymaniem jakichkolwiek aktywów stanowiących własność spółki. Jednakże, w przeciwieństwie do koncesji, zbycie aktywów jest równoznaczne z przekazaniem sektorowi prywatnemu własności aktywów, przy czym własność takowa ma cha-rakter trwały”.

Częściowe zbycie aktywów prywatnych skutkuje tym, że określona część aktywów wcześniej stanowiących własność spółki publicznej pozostaje własnością rządu. Dlatego też w tej sytuacji podział odpowiedzialności między sektorem publicznym a prywatnym jest rozłożony i ma charakter mieszany. Dla sektora publicznego częściowe zbycie akty-wów jest dobrą drogą do przyciągnięcia kapitału prywatnego, a poza tym służy poprawie efektywności funkcjonowania i zarządzania. Jednak aby częściowe zbycie aktywów było atrakcyjne dla inwestorów prywatnych, należy, co podkreślono w Wytycznych, ustalić rozsądny poziom możliwości czerpania zysków z inwestycji.

2.5. Rola Europejskiego Centrum Ekspertyz PPP (EPEC) w propagowaniu najlepszych form działania w ramach PPP

Europejskie Centrum Ekspertyzy w zakresie Partnerstwa Publiczno-Prywatnego40 zostało uruchomione w 2008 roku przez Europejski Bank Inwestycyjny (EBI), we współpracy z Komisją Europejską. Celem tego działania było umożliwienie władzom publicznym w Państwach Członkowskich Unii Europejskiej i Państwach Kandydujących bardziej efektywne uczestnictwo w transakcjach PPP41. Rola tego partnerstwa jako droga do fi nansowania infrastruktury publicznej w Europie konsekwentnie rośnie, środki fi nansowe na to przeznaczone (na inwestycje) osiągnęły w 2008 roku wartość ponad 200 miliardów euro. Przewiduje się, że do 2013 roku dzięki PPP w sektory transportu, opieki zdrowotnej, edukacji, ochrony środowiska i inne projekty publicznych inwestycji zostanie zainwestowanych ponad 100 miliardów euro42. Dlatego też ważne jest, aby projekty te były dobrze i efektywnie zarządzane.

40 European PPP Expertise Centre (EPEC).41 Woźniak J. EPEC – Europejskie Centrum Ekspertyzy PPP. Patrz: http://www.fi rma.egospodarka.pl/34214,EPEC-Europejskie-Centrum--Ekspertyzy-PPP,1,11,1.html (23.09.2008).42 Tamże.

39


Uważa się, że utworzenie EPEC było dobrym krokiem w kierunku umacniania tej części sektora publicznego, która chce się angażować w inwestowanie w ramach szczególnej współpracy sektora prywatnego i publicznego. Europejskie Centrum Eks-pertyzy w zakresie Partnerstwa Publiczno-Prywatnego „powinno umożliwić krajom członkowskim i kandydatom do UE korzystanie z doświadczeń i ekspertyz oraz z naj-lepszych rozwiązań (best practice) w dziedzinie PPP”43. Powinno udzielać informacji zebranych z całej Unii Europejskiej na temat przeprowadzania skutecznych transakcji, zwiększenia ich liczby, pomniejszania ich koszów, po to aby poprawiać i tym samym ulepszać sposoby zarządzania sektorem publicznym. Jego głównym zadaniem jest bo-wiem udzielanie pomocy sektorowi publicznemu — tej pomocy, która leży w zakresie specjalistycznej wiedzy realizowania PPP. Służyć temu powinno obsadzanie w jego strukturach personelu z dużym doświadczeniem praktycznym, a poza tym ekspertów z krajowych grup wykonujących określone zadania PPP. Miejsce ich pracy to siedziba EBI w Luksemburgu. W kontekście tego, co powyżej, istotny jest fakt, że EPEC nie oferuje porad w sprawach indywidualnych projektów, a członkowstwo w tej organizacji jest ograniczone do władz publicznych. Zakłada się bowiem, że skuteczność oddziaływania na różne podmioty poprzez władze publiczne może być większa i lepsza.

2.6. PPP a fundusze unijne — potencjalne formy wykorzystania środków UE w PPP

Zgodnie z polskimi przepisami, istnieje możliwość dofi nansowania przez Unię Euro-pejską tych inwestycji w Polsce, które mają być prowadzone w ramach partnerstwa publiczno-prywatnego. „Zarówno polskie programy operacyjne, jak i formularze wniosków o przyznanie funduszy uwzględniają możliwość realizacji projektu jako PPP, a zgodnie z oceną Komisji Europejskiej nawet w przypadku, gdy taka formuła realizacji nie jest szczegółowo wymieniona w programie lub wytycznych, nie powinno to stanowić przeszkody do realizacji projektów łączonych”44. Warto dodać, że Komisja Europejska popiera łączenie PPP z funduszami unijnymi i dąży do zwiększenia liczby takich projektów45.

W kontekście tego, co powiedziano wcześniej, może się jednak zrodzić pytanie, czy nie stanie się zbyt skomplikowany proces równoczesnego korzystania z obu in-strumentów fi nansowania przedsięwzięcia, a to dlatego, że każdy z tych instrumentów posiada inną ścieżkę pozyskiwania funduszy i inną drogę ich rozliczania. „Urucha-miany obecnie projekt «Fundusze europejskie szansą rozwoju PPP w Polsce» (realizo-wany w oparciu o dotację na przeprowadzenie działań informacyjno-promocyjnych dotyczących Funduszy Europejskich, operator: Ministerstwo Rozwoju Regionalnego)

43 Kucharek E. Transport kolejowy. Patrz: http://gbk.net.pl/articles.php?lng=pl&pg=821 (07/09/2009).44 Http://www.centrum-ppp.pl/zaproszenie/wkladka_bialystok.pdf.45 Kiwiel A. Łączenie funduszy UE i partnerstwa publiczno-prywatnego Publiczny, prywatny, unijny: potrójne komplikacje. Patrz: http:////www.centrum-ppp.pl/zaproszenie/wkladka_bialystok.pdf

40


jest odpowiedzią na potrzebę szybkich działań edukacyjnych w tym przedmiocie”46. Warto tu dodać, że Polska stała się w okresie 2007–2013 „największym benefi cjentem funduszy Unii Europejskiej. Do naszego kraju w sumie do końca 2015 r. napłynąć powinno ponad 67 mld EUR, z czego większość przeznaczona jest na dofi nansowanie inwestycji niezbędnych do realizacji zadań publicznych w obszarach m.in. takich, jak: transport (drogi, koleje, porty, lotniska), gospodarka wodno-ściekowa, gospodarka odpadami, energetyka (w tym energia odnawialna), służba zdrowia i szpitale, szkoła (nauka i edukacja), parkingi, teleinformatyka, rekreacja i sport, rewitalizacja miast oraz mieszkalnictwo”47. Wynika z tego, że dobre wykorzystanie i zagospodarowanie istniejących środków może być jedną z szans rozwoju sektora publicznego.

Jak się jednak podkreśla, nawiązując do reguł obowiązujących w UE, dofi nansowa-nie unijne jest tylko „dodatkiem do przychodów od użytkowników i nie może — wraz z tymi przychodami — pokrywać w całości kosztów wybudowania i obsługi w ciągu 30 lat, czyli w okresie zbliżonym do typowej długości kontraktu PPP. To oznacza, że w PPP sektor publiczny musi w jakiś sposób dopłacić do projektu, tak aby partner prywatny mógł zapłacić pozostałe koszty, w tym odsetki za fi nansowanie budowy i osiągnąć zysk, lub wydłużyć czas trwania umowy PPP”48.

2.7. Podsumowanie

W podsumowaniu przedstawionych rozważań warto przedstawić przede wszystkim korzyści wynikające ze stosowania PPP w ramach realizacji projektów. Można je wy-snuć między innymi z Wytycznych dotyczących udanego PPP. Dokładniej przedstawia je Jędrzejczak49, wskazując między innymi na:— wymianę doświadczeń sektora prywatnego z sektorem publicznym;— transfer technologii w ramach realizacji przedsięwzięcia od prywatnych inwe-

storów do lokalnego sektora publicznego;— wysoką jakość infrastruktury, uzyskaną w wyniku zastosowania odpowiednich

materiałów, i wysoką jakość wykonanych prac;— zdolność do realizacji inwestycji dotąd niedostępnych z powodu ograniczeń

fi nansowychoraz wiele innych korzyści. Syntetycznie ujął te zalety Szwichtenberg, podsumowując, że korzyści wynikające z PPP znajdują swoje źródło „w wyższej efektywności działań podejmowanych z udziałem partnera prywatnego, niż ma to miejsce w przypadku działań podejmowanych samodzielnie przez podmiot publiczny”50.

46 Kiwiel A. Fundusze europejskie szansą rozwoju PPP w Polsce. Patrz: http://www.taxand.pl/2653pl_fundusze,europejskie,szansa,rozwoju,ppp,w,polsce.html.47 Gwizda M. Fundusze unijne na realizację zadań publicznych w partnerstwie publiczno-prywatnym. Patrz: http://www.centrum-ppp.pl/zaproszenie/wkladka_bialystok.pdf.48 Kiwiel A. Łączenie funduszy UE i partnerstwa publiczno-prywatnego Publiczny, prywatny, unijny: potrójne komplikacje http://www.centrum-ppp.pl/zaproszenie/wkladka_bialystok.pdf.49 Za: Szwichtenberg A. Op. cit.: 30.50 Tamże: 31.

41


Bibliografi aAnam R. Koncesja na roboty budowlane a PPP (on-line) (dostęp 14.04.2009). Dostęp w Internecie: http:////www.fi rma.egospodarka.pl/39655,Koncesja-na-roboty-budowlane-a-PPP,1,11,1.html.Dlaczego PPP — wytyczne dotyczące udanego partnerstwa. Patrz: http://www.4pm.pl/artykul/dlaczego_ppp_wytyczne_dotyczace_udanego_partnerstwa-191-260.html.Gwizda M. Fundusze unijne na realizację zadań publicznych w partnerstwie publiczno-prywatnym (on-line) (dostęp 24.06.2009). Dostęp w Internecie: http://www.centrum-ppp.pl/zaproszenie/wkladka_bialystok.pdf.Jurski S. Partnerstwo publiczno-prywatne jako metoda realizacji zadań publicznych. Patrz: http://akson.sgh.waw.pl/sknbnk/Partnerstwo_publ_pryw.pdf (dostęp 16 grudnia 2009 r.)Http://www.ippp.pl/instytut/temp/tlumaczenie_wytycznych_ke_dot._ppp.pdf (15 czerwca 2009 r.).Kiwiel A. Fundusze europejskie szansą rozwoju PPP w Polsce (on-line) (dostęp 29.06.2009). Dostęp w Inter-necie: http://www.taxand.pl/2653pl_fundusze,europejskie,szansa,rozwoju,ppp,w,polsce.html.Kiwiel A. Łączenie funduszy UE i partnerstwa publiczno-prywatnego. Publiczny, prywatny, unijny: potrójne komplikacje (on-line) (dostęp 25.06.2009). Dostępny w Internecie: http://www.centrum-ppp.pl/zaproszenie//wkladka_bialystok.pdf.Kucharek E. Transport kolejowy (on-line) (dostęp 7.09.2009). Dostęp w Internecie: http://gbk.net.pl/articles.php?lng=pl&pg=821.Lechna M. Jakie procedury obowiązują przy wyborze partnera prywatnego (on-line) (dostęp 2.08.2009). Dostęp w Internecie: http://biznes.gazetaprawna.pl/artykuly/333803,jakie_procedury_obowiazuja_przy_wy-borze_partnera_prywatnego.html.Misterek W. Zewnętrzne źródła fi nansowania działalności inwestycyjnej jednostek samorządu terytorialnego. Wydawnictwo Difi n, Warszawa 2009.Partnerstwo publiczno-prywatne jako metoda realizacji zadań publicznych. Opracowanie Ministerstwa Gospodarki i Pracy. Departament Polityki Regionalnej. Warszawa 2005 (on-line) (dostęp 25 czerwca 2009). Dostęp w Internecie: http://www.ukie.gov.pl/HLP/fi les.nsf/0/D7AAFB73654F4CCEC12570DD0047C7CA/$file/ppp2.doc.Partnerstwo publiczno-prywatne. Europejski Kongres Gospodarczy 2009 (EEC 2009) Katowice, 15–17 kwietnia 2009 (on-line) (dostęp 28.11.2009). Dostęp w Internecie: http://209.85.229.132//search?q=cache:odWO8oLnFSEJ:www.bsjp.pl/files/file/Events_Brochures/EEC_Kat_2009_04_15-17_BSJP%2BTW_fi nal.pdf+1.2.+Procedura+wyboru+partnera+prywatnego+PPP&cd=11&hl=pl&ct=clnk&client=opera.Sośniak M. Jak koncesje zmienią partnerstwo publiczno-prywatne (on-line) (dostęp 25.03.2009]. Dostęp w Internecie: http://biznes.gazetaprawna.pl/artykuly/167075,jak_koncesje_zmienia_partnerstwo_publicz-no_prywatne.html.Szejnfeld A. 2009 „rokiem otwarcia” inwestycji w ramach partnerstwa publiczno-prywatnego. Źródło: PAP. Ar-tykuł z dnia: 2009.04.16. Dostęp w Internecie: http://biznes.gazetaprawna.pl/artykuly/311536,szejnfeld_2009_rokiem_otwarcia_inwestycji_w_ramach_partnerstwa_publiczno_prywatnego.html.Szwichtenberg A. Partnerstwo publiczno-prywatne a gospodarka turystyczna. Politechnika Koszalińska, Koszalin 2008.Ustawa z 19 grudnia 2009 r. o partnerstwie publiczno-prywatnym (Dz.U. 2009 nr 19, poz. 100).Ustawa z 29 stycznia 2004 r. — Prawo zamówień publicznych (Dz.U. 2007. nr 233, poz. 1655 z późn. zm.)Ustawa z 29 stycznia 2009 r. o koncesji na roboty budowlane i usługi (Dz.U. 2009 nr 19, poz. 101).Ustawa z dnia 16 kwietnia 1993 r. O zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz.U. 2003. nr 153, poz. 1503 z późn. zm.). Ustawa z dnia 16 lutego 2007 r. O ochronie konkurencji i konsumentów (Dz.U. 2007 nr 50, poz. 331 z późn. zm.).Woźniak J. EPEC — Europejskie Centrum Ekspertyzy PPP (on-line) (dostęp: 23.09.2009). Dostęp w Internecie: http://www.fi rma.egospodarka.pl/34214,EPEC-Europejskie-Centrum-Ekspertyzy-PPP,1,11,1.html.Wytyczne dotyczące udanego partnerstwa publiczno-prywatnego. Komisja Europejska. Dyrektoriat Generalny. Polityka Regionalna. Marzec 2003 r.Zielona księga w sprawie partnerstw publiczno-prywatnych i prawa wspólnotowego w zakresie zamówień publicznych i koncesji. Warszawa 2006. Tytuł oryginału: Green paper on public-private partnerships and community law on public contracts and concessions Bruksela, 30.04.2004 r. Com (2004) 327 wersja osta-teczna (on-line) (dostęp 23.11.2009). Dostęp w Internecie: http://www.mg.gov.pl/NR/rdonlyres/12B5A328-3485-4858-AC39-88C2976E830B/28963/ksiegappp.pdf.Zysnarski J. Partnerstwo publiczno-prywatne w sferze usług komunalnych. ODDK, Gdańsk 2007.

42

Rozdział 3

Ocena PPP jako formy współpracy sektora publicznego i prywatnego — zalety, wady i bariery rozwoju

Wojciech Wyrzykowski

Celem niniejszego rozdziału jest podjęcie próby analizy i sformułowania odpowiedzi na najistotniejsze, zdaniem autora, problemy praktycznego stosowania i rozwoju insty-tucji PPP w Polsce, ze szczególnym uwzględnieniem szansy EURO 2012, takie jak:— rzeczywiste i realne cele oraz zadania inicjatyw PPP;— ocena korzyści, jakie może przynosić PPP;— określenie ograniczeń w możliwej działalności jednostek samorządu terytorialnego;— określenie podstawowych barier w funkcjonowania organizacji PPP w Polsce;— wskazanie możliwych form popularyzacji inicjatyw PPP w celu ich rozwijania.

3.1. Istota, cele i zadania instytucji partnerstwa publiczno-prywatnego

Przed polską administracją stoją trzy podstawowe cele: zapewnienie dalszego szybszego, ale zrównoważonego wzrostu gospodarczego i pobudzenie przedsiębior-czości, stworzenie warunków do korzystnej absorpcji środków unijnych, poprzez zagwarantowanie środków na prefi nansowanie i współfi nansowanie unijnych pro-gramów pomocowych, oraz zapewnienie skutecznego wypełniania funkcji państwa i zwiększanie samodzielności fi nansowej samorządów. Rozwiązania zmierzające do stworzenia sprzyjających warunków do rozwoju przedsiębiorczości są najważniej-szym obszarem działań w ogólnoświatowej konkurencji gospodarczej. Każdy z krajów stara się skonstruować najbardziej przyjazne przedsiębiorcom warunki prowadzenia działalności, a znoszenie barier międzygranicznych skutkuje przepływem kapitałów i inicjatyw gospodarczych do takich państw. Prawne warunki rozwoju przedsię-biorczości mają charakter lokalny i nie są przedmiotem działań harmonizujących na terenie Unii Europejskiej. To powoduje, że stają się one elementem i narzędziem gry konkurencyjnej. Tym bardziej inicjatywa poszczególnych państw w tworzeniu własnych systemów prawa, sprzyjających przedsiębiorczości, nabiera podstawowego znaczenia w ukształtowaniu ich pozycji gospodarczej, wielkości dochodu i dobrobytu obywateli. W związku z tym doskonali się formy rozwoju przedsiębiorczości oraz

43

Ocena PPP jako formy współpracy sektora publicznego i prywatnego

warunki sprzyjające jej rozwojowi. Jednym z kierunków zwiększenia wykorzystania publicznych zasobów majątkowych oraz korzyści wynikających z synergii sfery pub-licznej i prywatnej są przedsięwzięcia z zakresu PPP.

Chociaż historycznych przykładów realizacji wspólnych przedsięwzięć, opartych na własności publicznej i prywatnej, można się doszukiwać już w XVIII wieku (Fran-cja), to stosowanie zasad PPP w krajach o rozwiniętej gospodarce rynkowej rozpoczęto na znaczącą skalę na przełomie lat 70. i 80. XX wieku. Teoretycznych podstaw nowo-czesnego PPP można się doszukiwać w „teorii X” (X-effi ciency), opracowanej w 1966 roku przez Leibensteina. Jej ważnym elementem było zwrócenie uwagi na skutki zbiu-rokratyzowanego sposobu działań interwencyjnych, podejmowanych przez instytucje publiczne. Zgodnie z tą teorią, instytucja PPP jest niezbędna w celu ograniczenia wad działania organizacji publicznych i umożliwienia im podejmowania odpowiednich reakcji, dostosowujących je do działań rynkowych oraz poprawiających ich konkuren-cyjność. Na rynku europejskim prekursorem działań w zakresie inicjatyw partnerskich jest Wielka Brytania. Na początku lat 80. XX wieku odpowiedzią na niedomagania organizacji publicznych było stworzenie tzw. New Public Management1. Celem tej innowacji było wprowadzenie, w sposób dorozumiany, w administracji publicznej zasad funkcjonowania prywatnych przedsiębiorstw. Powstanie tych projektów było inspirowane przez konieczność ograniczania wydatków publicznych i nieefektywność ich alokacji oraz dążenie do przezwyciężenia braków kierowniczych umiejętności w organizacjach publicznych. Z perspektywy ostatnich 30 lat należy stwierdzić, że podjęte działania należały do najważniejszych wśród przyczyniających się do rozpro-pagowania inicjatyw PPP. Z upływem lat rządy poszczególnych państw coraz częściej zaczęły postrzegać PPP jako alternatywne i uzupełniające się sposoby fi nansowania i zarządzania złożonymi projektami infrastrukturalnymi. Inicjatywy PPP umożliwiły zapełnienie istniejącej luki między tym, co rząd (samorząd) może zdziałać, na co go stać i czego oczekuje społeczeństwo. Praktyka dokonań w zakresie PPP wskazuje, że rządy przyjazne polityce rynkowej są bardziej skłonne do angażowania się w te przedsięwzięcia oraz to, iż inicjatywy PPP są bardziej rozpowszechnione w krajach stabilnych politycznie, posiadających odpowiedzialne rządy. Historyczny przegląd zasad rozwoju współpracy sektora publicznego z kapitałem prywatnym wskazuje, że zainteresowanie tymi formami inwestycji, modelowane zwykle przez władzę pub-liczną, wzrastało wówczas, gdy wzrost zapotrzebowania na inwestycje w sektorze publicznym był większy niż możliwości fi nansowe tego sektora2.

Partnerstwo publiczno-prywatne to nie prywatyzacja, w wyniku której powstaje przeniesienie własności mienia publicznego, bez gwarancji realizacji celów pub-licznoprawnych. Nie jest to również typowa umowa outsourcingu, w której rząd

1 Hammami M., Ruhashyankino J.-F., Yehoue E.B. Determinanty publiczno-prywatnego partnerstwa w infrastrukturę. IMF Working Paper, Międzynarodowy Fundusz Walutowy 2006.2 Por. Brzozowska K. Partnerstwo publiczno-prywatne — możliwości i bariery. Wyd. CeDeWu, Warszawa 2008.

44


(samorząd) kupuje bądź buduje obiekt, a następnie zawiera oddzielny kontrakt na jego zarządzenie. W przypadku PPP to budowa obiektu, a następnie dostarczanie usługi są przynależne partnerowi prywatnemu. System PPP to oddanie w prywatne ręce jedynie samego wykonania usługi publicznej. Odpowiedzialność za standard, jakość i warunki wykonywania tej usługi należy do władzy publicznej. Nie zmienia to faktu, że PPP wykorzystują zalety własności prywatnej. Opinie dotyczące tego, czy najistotniejszym elementem współpracy sektora państwowego z prywatnym jest czynnik własności oraz czy w warunkach, gdy sektor publiczny ma duży wpływ na funkcjonowanie przedsiębiorstw, sama własność prywatna okaże się znacznie lepsza, nie są jednoznaczne3. Nie ulega natomiast wątpliwości, że usługi publiczne powinny być świadczone przez sektor prywatny w ramach współpracy PPP — zawsze wówczas, gdy są ważne obniżanie kosztów, innowacyjność i poprawa zarządzania. Zgodnie z tą teorią, PPP jest określane jako forma wspólnego działania, które pozwala na osiągnięcie wielu różnych celów — zarówno wymiernych, jak i niematerialnych. Podstawowym warunkiem funkcjonowania takich projektów jest istnienie wzajemnej, opłacalnej oferty, zgłaszanej przez dwie organizacje należące do zupełnie różnych sfer fi nansowo-organizacyjnych. Jedną z nich jest organizacja państwowa lub samorządo-wa, a drugą — reprezentująca kapitał prywatny. Podstawowymi atutami i korzyściami wynikającymi ze zgłaszanych prze te dwa podmioty ofert są:— dla strony publicznej — benefi ty wynikające z pełnienia władztwa publicznego

oraz możliwość dysponowania koncesjami, zezwoleniami i uznaniem administra-cyjnym, z których wynikają możliwości wydawania decyzji administracyjnych, prawo do stosowania ulg i zwolnień zarówno podmiotowych, jak i przedmioto-wych oraz dysponowanie najczęściej majątkiem komunalnych o bardzo znacznej wartości, charakteryzującym się dużą stabilnością i pewnością dochodów;

— dla strony prywatnej — zorganizowana forma prowadzenia działalności, która może przekazać swoje doświadczenia, umiejętności, wiedzę oraz same struk-tury organizacyjne dla celów realizacji wspólnego przedsięwzięcia. Partner ten cechuje się najczęściej przewagą w stosunku do partnera publiczno-prywatnego w zakresie sprawności i efektywności realizacji działań operacyjnych. Posiada zdecydowanie większą mobilność technologiczną, realny dostęp do wiedzy i nowych technologii oraz jej absorpcji do praktyki. Jest już doświadczonym uczestnikiem gry rynkowej i potrafi działać na rynku wysokiej konkurencji. Sfera możliwości działania PPP jest bardzo duża, dlatego też jego formy mogą być bardzo zróżnicowane. Mogą przybierać postać umów zlecenia, umów regulowanych prawem handlowym, obejmujących modernizację i rozwój infrastruktury oraz fi nansowania inwestycji infrastrukturalnych, umów o ro-boty budowlane, umów najmu i dzierżawy i leasingu czy też umów i kontrak-tów menedżerskich. Mogą to być również konstrukcje oparte na umowach

3 Por. m.in. Shleifer A., Vishny R. Politicians and Firms. The Quarterly Journal of Economics 1994; 2.

45


nienazwanych. Partnerów tych jednak dzieli to, że o ile sektor publiczny po-siada zamiar maksymalnego wykorzystania zasobów dla celów publicznych, to przedsiębiorstwa prywatne kierują się motywami zysku. Dlatego też rentowność projektów PPP ma kluczowe znaczenie w przyciąganiu partnerów z sektora prywatnego. Ze względu na to, że wspólne projekty infrastrukturalne z reguły cechują się wysokimi kosztami początkowymi i często potrzebują czasu na generowanie przychodów, to ryzyko handlowe dla partnera prywatnego jest sto-sunkowo wysokie. Sektor publiczny musi zatem dysponować ofertą pozwalającą na stworzenie zachęty do inwestowania w projekty publiczno-prywatne. Taką podstawową zachętę stanowią, najczęściej spodziewany, duży popyt na usługi objęte takimi projektami oraz znacząca liczba potencjalnych klientów z nich korzystających. Przy wyborze projektu PPP również podstawowe znaczenie ma ocena zagregowanego popytu na usługi, w kontekście zdolności do zapłaty za świadczone usługi przez społeczność objętą takimi projektami. Tak oceniany popyt ma zagwarantować długoterminowe zapotrzebowanie na usługi oraz aprobatę ich cen. To założenie stwarza niewątpliwe zagrożenia dla projektów PPP, którymi są obejmowane obszary wcześniej nieznane, nieoszacowane co do zdolności popytowej, objęte wcześniej cenami taryfowymi, usługi subsydio-wane i dotowane. To dlatego sukces inicjatyw PPP ma miejsce w gospodarkach rynkowych, w społeczeństwach przyzwyczajonych do tego, że każde usługi, w tym również o charakterze powszechnym (m.in. komunalnym), są odpłatne. Przy takich projektach jest wymagany udział rządu (samorządu) w procesie negocjowania i przekonywania do nowych cen usług, a problem ten stanowi jedną z głównych barier wdrażania rozwiązań publiczno-prywatnych. Im po-wszechniejsze jest zastosowanie projektów PPP w gospodarce, tym większy jest ich wpływ na zjawiska makroekonomiczne. Jednym z czynników ryzyka jest sposób fi nansowania przedsięwzięć PPP. W kra-

jach rozwijających się najczęściej tego typu inwestycje są fi nansowane z kapitału zagranicznego. Istnieje zatem duże ryzyko zmiany kursu walutowego. To podsta-wowy powód braku inwestycji PPP w tych krajach. Ryzyko walutowe dodatkowo powiększa zagrożenie najczęściej niestabilnej gospodarki. Potęguje je sytuacja, w której przychody kreowane z inwestycji PPP są otrzymywane w walucie lokalnej, a dywidendy powinny być wypłacane w walucie obcej. Nieoczekiwana dewaluacja może istotnie zmienić obraz rentowności projektu. Przedstawione zjawiska powo-dują, że PPP jest bardziej rozpowszechnione w krajach wiarygodnych ekonomicznie i politycznie, o przewidywalnych i stabilnych gospodarkach, cechujących się niską infl acją oraz stabilnością kursów walutowych. Zabezpieczeniem dla projektów PPP są silne i skuteczne instytucje prawne, zwłaszcza charakteryzujące się wiarygodnym zabezpieczeniem inwestorów.

46


3.2. Elementy konstruujące zasady partnerstwa publiczno-prywatnego

Rzeczywiście, w ostatniej dekadzie partnerstwo publiczno-prywatne cieszy się wyjąt-kowym wzrostem zainteresowania. Co jest tego powodem? Prawdopodobnie głównym źródłem takiego zwiększonego zainteresowania i popularności jest fakt, że PPP pozwala uniknąć negatywnych następstw wynikających z eksploatacji zasobów będących wy-łączną własnością sektora publicznego albo prywatnego. Model PPP wyzwala również możliwości często zdecydowanie większe niż prywatyzacja mienia państwowego lub komunalnego. W tej formie współpracy można bowiem połączyć najistotniejsze elementy charakteryzujące oba sektory: środki fi nansowe, metody zarządzania kadry oraz technologie sektora prywatnego z celami publicznymi, zasadami ochrony interesu społecznego oraz posiadanymi zasobami sektora państwowego i samorządowego4. Istnieje bardzo wiele defi nicji PPP, ale wszystkie obejmują swym zakresem podobne elementy konstruujące te przedsięwzięcia. Kluczowymi pojęciami w konstrukcji PPP są: partnerstwo, cel, korzyści oraz ryzyko. Podejście do defi nicji PPP ma w literaturze charakter podmiotowy, przedmiotowy, mieszany oraz celowościowy:— aspekt podmiotowy PPP — defi niuje PPP jako formę partnerstwa. Podstawowe ele-

menty tak skonstruowanej współpracy przedstawiono w dalszej części rozdziału;— aspekt przedmiotowy PPP — określa PPP jako sposób określonego działania,

wyznaczając obszary będące jego przedmiotem. Mogą to być zarówno pojęcia ogólne, na przykład: fi nansowanie infrastruktury, tworzenie wspólnych organi-zacji, administrowanie zasobami, realizowanie określonej polityki, jak i przed-mioty szczegółowe — fi nansowanie dróg i mostów, szkół, budownictwa czy bazy turystyczne;

— w aspekcie celowościowym podkreśla się, że istotą PPP jest między innymi koncesja, na mocy której fi rma fi nansuje utworzenie infrastruktury potrzebnej do świadczenia usług publicznych o ściśle określonym celu i zakresie. Tym sa-mym podkreśla się, że PPP jest szczególną formą wywiązywania się podmiotów publiczno-prawnych z przynależnych im zadań publicznych. Celem jest również podzielenie się efektem takiej współpracy;

— aspekt mieszany PPP — wskazuje na wielorakość celów i aspektów podejmowania wspólnych przedsięwzięć. Działania takie zmierzają do osiągnięcia celu, który nie zawsze musi być jednoznacznie wspólny, podzielenia się ryzykiem i obowiązkami. Strony uzyskują również inne efekty, jak: wymiana doświadczeń, wiedzy, transfer technologii i systemów zarządzania.Takie podejście do instytucji PPP skutkuje różnym ujęciem tego zagadnienia przy

próbach jego defi niowania. Przykładami powyższego są wybrane defi nicje partnerstwa publiczno-prywatnego. Przykłady zaczerpnięto zarówno z piśmiennictwa polskiego, jak i zagranicznego.

4 Guidebook on promoting good governance in public-private partnerships. United Nations, New York and Geneva 2008.

47


1. „Partnerstwo publiczno-prywatne można zdefi niować jako partnerstwo, w którym administracja rządowa lub samorządowa oraz sektor prywatny realizują wspólne przedsięwzięcia, dzieląc się zarówno zyskiem, jak i ryzykiem oraz odpowiedzial-nością za podejmowaną działalność”5.

2. „Partnerstwo publiczno-prywatne najogólniej można zdefi niować jako współpracę podmiotów prywatnego i publicznego w realizacji zadań publicznych”6.

3. „Mianem partnerstwa publiczno-prywatnego należy określać wszelkie formy zaangażowania społecznego dla realizacji zadań publicznych”7.

4. „PPP to przedsięwzięcie o charakterze użyteczności publicznej prowadzone przez współpracujące podmioty prywatne i publiczne, przy wzajemnym zaangażowa-niu instytucjonalnym i kapitałowym oraz solidarnym podziale korzyści i ryzyka z niego wynikających”8.

5. „Partnerstwo publiczno-prywatne to umowa (koncesja) na czas określony, po-między jednostką administracji publicznej (partnerem publicznym) a Agentem (partnerem prywatnym), na mocy której fi nansuje utworzenie infrastruktury potrzebnej do świadczenia usług publicznych, a następnie świadczy tę usługę przez czas ważności i pobiera opłatę”9.

6. „Partnerstwo publiczno-prywatne jest formą długoterminowej współpracy sektora prywatnego i publicznego przy świadczeniu usług. Celem tej współpracy jest osiąg-nięcie obopólnych korzyści, a kluczową cechą jest jej ukierunkowanie na realizację zarówno celów komercyjnych, jak i społecznych danego przedsięwzięcia”10.

7. „Partnerstwo publiczno-prywatne są to realizowane uzgodnienia pomiędzy rządem a podmiotami sektora prywatnego w celu zapewnienia infrastruktury publicznej, urządzeń komunalnych i związanych z nimi usług. Takie partnerstwa charaktery-zuje podział inwestycji, ryzyko, odpowiedzialność i majątek pomiędzy partnerami. Powody zawierania takich porozumień są różne, ale generalnie ukierunkowane są na fi nansowanie, projektowanie, budowę, eksploatację i utrzymanie infrastruk-tury publicznej oraz usług”11. „Partnerstwo publiczno-prywatne to partnerstwo pomiędzy sektorem publicznym i sektorem prywatnym w celu realizacji projektu lub świadczenia usług tradycyjnie dostarczanych przez sektor publiczny. PPP realizowane jest w różnych formach, ale sensem każdego z nich jest założenie, że lepszy stosunek jakości do ceny może zostać osiągnięty poprzez wykorzystanie kompetencji sektora prywatnego i podziału ryzyka, a realizacja powierzana jest lepszemu z nich (sektor prywatny lub publiczny)”12.

5 Źródło: Pomorska ARP w Słupsku (dane dostępne w internecie).6 Zysnarski J. Partnerstwo publiczno-prywatne, teoria i praktyka. ODDK, Gdańsk 2003.7 Stefanowicz J.A. Kiedy partnerstwo publiczno-prawne. www.freepress.orga.pl.8 Moszoro M. Partnerstwo publiczno-prywatne w monopolach naturalnych w sferze użyteczności publiczne. SGH w Warszawie, War-szawa 2005.9 Źródło: Wrota Polski (dane dostępne w internecie).10 Źródło: Raport Amerykańskiej Izby Handlowej w Polsce oraz pochodzące z publikacji zagranicznych (dane dostępne w internecie).11 Źródło: Kanadyjskie Partnerstwo Publiczno Prywatne — Instrukcja dla samorządów (dane dostępne w internecie).12 Źródło: Wydział Środowiska i Samorządu Lokalnego — Ramy polityczne dla PPP — Irlandia (dane dostępne w internecie).

48


8. „Partnerstwo publiczno-prywatne to partnerstwo między sektorem publicznym a pry-watnym w celu realizacji projektu lub usług tradycyjnie dostarczanych przez sektor publiczny. Współpraca taka posiada zalety w stosunku do innych przedsięwzięć, pozwalając każdemu z sektorów na zrealizowanie tego, co potrafi ą robić najlepiej a usługi takie świadczone są w najbardziej uzasadniony ekonomicznie sposób”13.

9. „Partnerstwo publiczno-prywatne jest ogólnym określeniem relacji utworzonych między sektorem prywatnym i instytucjami publicznymi, często w celu wpro-wadzenia środków sektora prywatnego i/lub wiedzy specjalistycznej, w celu zapewnienia pomocy i dostarczanych dóbr publicznych i sektora usług”14.

10. „PPP łączy, dla obopólnych korzyści, instytucje publiczne i prywatne spółki w formie długoterminowych joint venture, w celu osiągnięcia wysokiej jakości usług publicznych”15.

11. „Jest to współpraca między sektorami: publicznym i prywatnym, polegająca na realizacji zadań tradycyjnie wykonywanych przez sektor publiczny. Jest to mo-del przynoszący korzyści obu stronom, rozdzielający zadania i ryzyko w sposób uwzględniający specyfi kę danego sektora”16.Próbując dokonać syntezy przedstawionych defi nicji, można by uznać, że partnerstwo

publiczno-prywatne to porozumienie między dwiema lub więcej stronami, z których przynajmniej jedna reprezentuje sektor publiczny, a które się zgodziły współpracować w kierunku realizacji wspólnych inwestycji z wykorzystaniem wspólnych środków. Zga-dzają się przy tym na ponoszenie wzajemnej odpowiedzialności i ryzyka oraz wspólne partycypowanie w osiągniętych korzyściach. Współpraca taka jest oparta na wspólnej wiedzy każdego z partnerów, różnorodności posiadanych przez nich zasobów — zarówno materialnych, jak i niematerialnych — oraz podziale władzy. Partnerstwo, które przecież nie jest wymuszone żadnymi nakazami, lecz stanowi swobodny wybór, wynika przede wszystkim z ofert, jakie przedkładają partnerzy. Oferta ta jest bezpośrednim następstwem zalet przypisywanych podmiotom publicznym i prywatnym, lecz, jak wynika z zestawie-nia (ryc. 3.1), często stwarza również potencjał kompensowania wad właściwych tym podmiotom. Podejmując się wspólnego działania, można połączyć pozytywne strony właściwe dla działalności poszczególnych partnerów oraz odpowiednio stonować wady jednego z nich, zastępując je możliwościami, jakie posiada drugi.

Wszystkie defi nicje PPP skupiają się na podkreśleniu czterech podstawowych określeń wyznaczających zasadę oraz cel partnerstwa publiczno prywatnego, co przedstawiono na rycinie 3.2.

Istota partnerstwa. Partnerstwo oznacza równość. To wiąże się z istotną rezygnacją z władczej czy też administracyjno-prawnej funkcji, jaką najczęściej pełnią organy samorządowe. Partnerami są z jednej strony administracja rządowa i samorządowa, a z drugiej strony — partner prywatny. Na zasadach równości realizują wspólne przed-

13 Źródło: Ministerstwo Finansów, Republika Czeska (dane dostępne w internecie).14 Źródło: Lokalna agencja zamówień publicznych, Wielka Brytania (dane dostępne w internecie).15 Źródło: Balfour Beatty, Londyn UK (dane dostępne w internecie).16 Źródło: European Comission. Guidelines for successful public-private partnerships, Bruksela 2003 (dane dostępne w internecie).

49


sięwzięcie. Partnerstwo to model relacji między partnerami obejmujący współdziała-nie i współpracę, równość praw i obowiązków, szanowanie autonomii i inności oraz tolerancję. Partnerstwo lokalne na poziomie PPP to okazja do wspólnego określania lokalnych potrzeb i współdziałania. Partnerstwo nie oznacza, że chodzi o wspólne ponoszenie kosztów, ryzyka czy udział w korzyściach; w takiej sytuacji można by mówić jedynie o partycypacji. Partnerstwo oznacza coś więcej, a partnerów określa się raczej mianem wspólników. Sama różnorodność celów i potencjały partnerów nie są wystarczającym czynnikiem warunkującym skuteczność. Ważna jest zdolność wszyst-kich uczestników do współpracy i wypracowywania konstruktywnych wniosków. Poprzez wspólne działanie uzyskuje się lepszy efekt, a partnerstwo zwiększa dostęp do informacji, usprawnia jej obieg, polepsza wykorzystanie zasobów informacyjnych.

Rycina 3.1. Podstawowe zalety i wady charakteryzujące podmioty publiczne i prywatne

Źródło: opracowanie własne

•Podejmowanie działań jedynie efektywnych ekonomicznie•Sprawny aparat zarządzania, dążenie do pozyskania najwyżej kwalifikowanych kadr•Przedsiębiorczość•Dążenie do maksymalizacji zysków, efektywności wykorzystania zasobów i skuteczności podejmowanych działań•Umiejętności menedżerskie•Akceptacja powszechnego ryzyka działań gospodarczych

•Władztwo publiczno-prawne i administracyjne•Dysponowanie odpowiednimi zasobami majątkowymi•Obowiązek realizacji celów publicznoprawnych•Kontrola nad nadmierną komercjalizacją przedsięwzięć•Długofalowa perspektywa działań inwestycyjnych•Społeczna kontrola przepływu środków finansowych

•Często wizja krótkotrwałych zysków uzyskiwanych kosztem wykorzystania obcego majątku•Niechęć do podejmowania działań użytecznych społecznie, lecz nieefektywnych ekonomicznie•Niechęć do angażowania kapitału w cele związane ze sferą publiczną

•Częste podejmowanie działań propagandowych nastawionych na zdobycie elektoratu•Brak osobistej odpowiedzialności za działania nieefektywne•Biurokracja•Niska wydajność i mała efektywność wykorzystania zasobów•Braki w wysoko kwalifikowanych zasobach ludzkich, fachowców z dziedziny efektywnego zarządzania zasobami majątkowymi•Nadmierna pasywność działań, zachowawczość i ostrożność w podejmowaniu działań wiążących się z ryzykiem•Brak wystarczającej autonomii organizacyjnej i finansowej•Niedostatki kapitałów obrotowych•Nadmierny oportunizm urzędników•Niski poziom utrzymywania i wykorzystywania obiektów infrastruktury•Dążenie do tworzenia rozwiązań o charakterze monopoli naturalnych

Podstawowe zalety oraz wady charakteryzujące podmioty publiczne i prywatne

Wady

ZaletySektor publiczny Sektor prywatny

Wady

Zalety

50


Wpływa również na satysfakcję uczestników takich przedsięwzięć, którzy czują się pełnoprawnymi reprezentantami społeczności lokalnej, ze świadomością znaczenia ich zdania, opinii i sugestii. Partnerstwo jest również formą przezwyciężania trudności w warunkach wzrastającej liczby problemów do rozwiązania na szczeblu lokalnym i regionalnym, takich jak: bezrobocie, słaby rozwój przedsiębiorczości, braki w infra-strukturze, ograniczenie świadczeń publicznych, ich niska jakość itp.

Istota korzyści. Przedsięwzięcia PPP muszą być korzystne zarówno dla partnera publicznego, jak i prywatnego. Wynika to z logiki racjonalnego działania, a także z zapisów samej ustawy. Artykuł 6 ustawy precyzuje, że najkorzystniejsza jest oferta, która przedstawia najbardziej korzystny bilans wynagrodzenia oraz innych kryteriów. Ustawodawca nie wprowadza zamkniętego katalogu takich kryteriów, lecz uznaje za nie między innymi: zasady podziału dochodu między partnerów, stosunek ich wkładów, efektywność realizacji przedsięwzięcia, sposób wykorzystania składników majątkowych oraz kryteria funkcjonalności, poziom oferowanych technologii, koszty serwisu i utrzymania, parametry techniczne oferty i oferenta.

Istota ryzyka. Ryzyko istnieje zawsze wtedy, gdy przyszłość jest nieznana, a jest możliwy więcej niż jeden wariant podejmowania decyzji. Ryzyko nie jest tożsame z prawdopodobieństwem i niepewnością. Oznacza możliwość wystąpienia różnych wyników działań w określonym czasie i danej sytuacji (potencjalna zmienność zdarzeń). Ryzyko najczęściej jest defi niowane jako miara zagrożenia czy niebezpie-czeństwa wynikającego albo z prawdopodobnych zdarzeń od nas niezależnych, albo z możliwych konsekwencji podjęcia decyzji. Najogólniej ujmując, ryzyko jest wskaź-nikiem stanu lub zdarzenia, które zawsze może prowadzić do strat. Odnosząc się do

Rycina 3.2. Kluczowe określenia przypisywane i charakteryzujące instytucje PPP


Najistotniejsze określenia charakteryzujące przedsięwzięcia PPP używane przy ich definiowaniu

Słowa kluczowe

Partnerstwo

Słowa kluczowe

Korzyści

Słowa kluczowe

Ryzyko

Słowa kluczowe

Przedsięwzięcie

Model współpracy, współdziałanie, równość praw i obowiązków, poszanowanie autonomii, tolerancja, układ partnerów

Obopólne korzyści satysfakcja, sukces, wykorzystanie możliwości, najefektywniejsza alokacja zasobów, korzyści długoterminowe

Niebezpieczeństwo, przewidywalność i prawdopodobieństwowystąpienia, analiza ryzy-ka, ograniczenia, podział rodzajów ryzyka, wpływ rodzajów ryzyka na reali-zowane przedsięwzięcie

Projekt, budowa, świadczenie usług, infrastruktura publiczna, użyteczność publiczna

51


projektów PPP, ryzyko można zdefi niować jako „skumulowany efekt prawdopodo-bieństwa niepewnych zdarzeń, które mogą korzystnie lub niekorzystnie wpływać na realizację projektu”17. Projekty PPP są szczególnie obarczone ryzykiem odnoszącym się do wszystkich faz jego realizacji, a przygotowując przedsięwzięcie w ramach PPP, należy uwzględnić różnego rodzaju typy ryzyka, między innymi makroekonomiczne, regulacyjne czy związane z przychodami z przedsięwzięcia. Realizując inwestycję w tej formule, trzeba także uwzględnić ryzyko społeczne, związane ze sporami, protestami czy siłą wyższą. Należy uwzględniać typy ryzyka, które mają charakter przewidywalny i nieprzewidywalny, mające charakter techniczny, organizacyjny lub prawny. Najistotniejsze z rodzajów ryzyka, które towarzyszą inwestycjom PPP, to:— ryzyko makroekonomiczne — może się objawiać w postaci infl acji, zmian wy-

sokości stóp procentowych, zmian kursów walut, przemian demografi cznych, tempa wzrostu gospodarczego;

— ryzyko regulacyjne — wpływa na możliwość wystąpienia zmian w regulacjach doty-czących systemów opłat w ramach danej dziedziny usług użyteczności publicznej;

— ryzyko przychodowe — jest następstwem ewentualnych sporów dotyczących przyszłego wynagrodzenia partnera;

— ryzyko sporów — długoterminowy okres realizacji projektów PPP zawsze skut-kuje zmianą pierwotnych założeń umowy i rodzi określone spory niesprzyjające realizacji projektu;

— ryzyko naruszenia środowiska — przy dużych inwestycjach, zwłaszcza o cha-rakterze budowlanym, mogą się pojawić rodzaje ryzyka związane ze stanem środowiska naturalnego. W tym przypadku istnieje możliwość pojawienia się kolizji ze środowiskiem;

— ryzyko lokalizacyjne — jest związane z trudnymi do przewidzenia problemami, na przykład związanymi ze stanem prawnym nieruchomości;

— ryzyko protestów społecznych — dotyczy braku społecznej akceptacji realizo-wanego przedsięwzięcia, w wyniku czego mogą się pojawić silne protesty spo-łeczności lokalnych;

— ryzyko budowy — wynika ze zdarzeń, które mogą opóźnić realizację inwestycji. Może być to spowodowane zmianą standardów technicznych, błędami w doku-mentacji, brakiem odpowiednich uzgodnień itp.;

— ryzyko prawne — jest związane z szeroko rozumianymi konsekwencjami ogra-niczeń prawnych w trakcie realizacji projektu. Ryzyko powinno być dzielone między partnera publicznego i prywatnego.

W związku z tym przed podjęciem decyzji o realizacji inwestycji w formule PPP stro-na publiczna musi sporządzić jego analizę w celu określenia jego efektywności oraz zagrożeń związanych z realizacją inwestycji, a zwłaszcza w zakresie typów ryzyka wynikających z tego przedsięwzięcia.

17 Pritchard C. Zarządzanie ryzykiem w projektach. Teoria i praktyka. WIG-Press, Warszawa 2002.

52


Istota przedsięwzięcia. Ustawodawca wymienia zamknięty katalog sposobów realizacji przedsięwzięcia zdefi niowanego w ustawie. Są nimi: budowa lub remont obiektu budowlanego, świadczenie usług, wykonanie dzieła oraz inne świadczenia połączone z utrzymaniem składnika majątkowego lub zarządzaniem składnikiem majątkowym, który jest wykorzystywany w realizacji PPP lub jest z nim związany. W PPP mogą być realizowane przedsięwzięcia służące zarówno zadaniom publicz-nym o charakterze obligatoryjnym (wodociągi, kanalizacja, utrzymanie dróg), jak i fakultatywnym (centra rozrywki, parki wodne itp.).

3.3. Podstawowe czynniki warunkujące sukces PPP

Partnerstwo publiczno-prywatne pojawiło się jako jedna z propozycji podejścia do realizacji projektów infrastrukturalnych w ostatnich kilkudziesięciu latach. Świa-towe doświadczenia wykazały, że inicjatywy z zakresu PPP, pod warunkiem że są prawidłowo skonstruowane i zrealizowane, mogą przynieść wiele korzyści dla wła-dzy publicznej. Naj istotniejszymi z nich są zwiększenie efektywności wykorzystania posiadanych środków oraz stosunku „jakości do ceny” (value for money). Inicjatywy z zakresu PPP wspomagają budżety samorządowe i centralne, a zwłaszcza: uzupełniają permanentnie istniejące braki środków na realizację zadań publicznych, pozwalają na zmniejszenie kosztów uzyskiwania przez państwo kapitałów oraz zmniejszają koszty administracyjne sektora publicznego, skracają cykle realizacji projektów i wpływają na ich sprawniejszą realizację, stymulują jakość i efektywność usług infrastrukturalnych. Partnerstwo publiczno-prywatne sprzyja innowacyjności w rozwoju infrastruktury, odciąża sektor publiczny od ryzyka związanego z procesami inwestycyjnymi, uzy-skiwaniem źródeł fi nansowania, wpływa na zwiększenie zatrudnienia. Prawidłowo podejmowane i realizowane inicjatywy w tym zakresie mogą przynieść wiele korzyści, takich jak: zmniejszenie obciążeń fi nansowych sektora publicznego, poprawa efek-tywności wykorzystania majątku, sprawniejsze zarządzanie czy przeniesienie ryzyka podejmowanych działań na sektor prywatny. Jednak mimo tak wielu zalet tych form współpracy, wciąż się podkreśla, że koncepcje współpracy między sektorami publicz-nymi a prywatnym są mało rozpowszechnione, stale obarczone ryzykiem podejrzeń o charakterze korupcyjnym, a ponadto daje się odczuć ciągły brak odpowiedniej wiedzy i kompetencji do realizacji długoterminowych kontraktów PPP. Procedura przetargowa i przygotowania projektu jest długotrwała oraz bardzo kosztowna. Pro-jekty PPP są bardzo podatne na zjawiska o charakterze politycznym, zmiany władzy samorządowej, są poddawane krytyce opozycji, wykorzystywane w walce politycznej. Z jednej strony współpraca w ramach PPP jest tańszą formą realizacji inwestycji, co wynika z lepszej i sprawniejszej organizacji oraz efektywniejszego wykorzystywania zasobów itp., z drugiej jednak — koszty uzyskiwania kapitału przez partnerów pry-watnych zazwyczaj są wyższe od kosztów jego uzyskania przez sektor publiczny.

53


Jednak doświadczenia w podejmowaniu działań w zakresie PPP nie zawsze były pozytywne. Wiele inicjatyw nie odniosło sukcesu, głównie ze względu na zbyt wielkie zróżnicowanie oczekiwań między sektorem prywatnym i publicznym, ale również z powodu niejasnego sformułowania celów przedsięwzięcia, braku konsekwencji w obopólnym zaangażowaniu, zbyt dużej złożoności podejmowanych decyzji, słabe-go zdefi niowania rezultatów planowanych do osiągnięcia. Przyczyny niepowodzeń znajdują się również w sferze prawnej i politycznej. Najczęściej są nimi: brak jasnych celów stawianych przez władzę publiczną, i to zarówno na poziomie samorządów, jak i państwa, niewystarczające uregulowania prawne, złe zarządzanie ryzykiem, niska wiarygodność polityki rządu oraz niewystarczające kompetencje urzędników. Znaj-dujemy je również w sferze niedostatecznie zorganizowanej polityki fi nansowej pań-stwa, niedostatecznym zorganizowaniu odpowiednich rynków kapitałowych, braku mechanizmów pozwalających na przyciąganie długoterminowych form fi nansowania ze źródeł prywatnych, słabej transparentności tego typu transakcji, niewłaściwego opodatkowania transakcji PPP. To wszystko powoduje, że tak istotne jest prowadze-nie dalszych badań w celu zrozumienia i poszerzenia wiedzy na temat PPP. W ciągu ostatnich dziesięcioleci wielu naukowców przeprowadziło badania, które obejmowały między innymi problematykę zasad dokonywania wyborów koncesjonariuszy (któ-re, jak wskazuje praktyka, są kluczowymi czynnikami sukcesu lub niepowodzenia projektów PPP), roli rządów i samorządów w realizacji tych przedsięwzięć, oceny stopnia podziału kompetencji i ryzyka18.

Podstawowymi czynnikami warunkującymi osiągnięcie sukcesu są: — prawidłowa defi nicja projektu i podział zadań;— odpowiednio duże — zarówno po stronie publicznej, jak i prywatnej — zaanga-

żowanie w realizację projektu;— szczegółowa analiza ryzyka;— odpowiedni podział ryzyka;— dążenie do jak najszybszego zrealizowania projektu;— ograniczenia w eskalacji kosztów projektu;— zachęcanie do innowacji w realizacji projektu;— osiągnięcie postawionych efektów realizacji projektu satysfakcjonujących obydwie

strony.Światowa praktyka w zakresie przedsięwzięć PPP wypracowała bardzo dużą liczbę

modeli takiej współpracy. Katalog tych możliwości stale jest powiększany. Wszystkie one są w zasadzie różnymi kombinacjami poszczególnych elementów składowych, jakimi są cha-rakterystyczne dla PPP formy eksploatacji majątku (własność, dzierżawa, najem, koncesja) oraz zakres współpracy (projekt, budowa, zarządzenie, eksploatacja). Najczęściej spotyka-nymi wariantami współpracy w zakresie PPP są modele wymienione na rycinie 3.3.

18 Towards a Comprehensive Understanding of Public Private Partnerships for Infrastructure Development. C. William Ibbs, Young Hoon Kwak, YingYi Chih, California Management Review 2009.

54


Każdy z tych modeli wiąże się z różnym stopniem ryzyka oraz wpływa na sto-pień wymaganego zaangażowania sektora prywatnego zgodnie z zaprezentowanym schematem (ryc. 3.4).

Rycina 3.3. Podstawowe modele współpracy w ramach przedsięwzięć publiczno-prywatnych

Źródło: opracowanie własne na podstawie: Guidebook on promoting good governance in public-private partnerships. United Nations, New York and Geneva 2008

Podstawowe modele współpracy w zakresie

partnerstwa publiczno-prywatnego

BOT — budowa, własność, utrzymanie, przekazanie

DBFO — projekt, budowa, finansowanie, eksploatacja

LDO — dzierżawa, modernizowanie, utrzymanie

BFM — budowa, finansowanie i utrzymywanie

BF — budowa i finansowanie

BOO — budowa, własność, utrzymanie

DBFOM — projekt, budowa, finansowanie, eksploatacja,

utrzymanie

DBO — projekt, budowa, utrzymanie

Koncesje

OM — eksploatacja i konserwacja

Rycina 3.4. Ocena stopnia ryzyka sektora prywatnego oraz jego zaangażowania w różnych modelach PPP

Źródło: The Canadian Council for Public-Private Partnerships (dane dostępne w internecie)

Stopień zaangażowania (ryzyka) sektora prywatnego

Stop

ień

ryzy

ka s

ekto

ra p

ryw

atne

go

Budowa, własność, utrzymanie, przekazanie (BOT)

Budowa, własność, utrzymanie (BOO)

Projekt, budowa, finansowanie, eksploatacja, utrzymanie (DBFOM)

Projekt, budowa, finansowanie, eksploatacja (DBFO)

Mod

ele P

PP

Projekt, budowa, finansowanie, utrzymanie (DBFM)

Projekt, budowa, utrzymanie (DBO)

Dzierżawa, modernizowanie, utrzymanie (LDO)

Budowa, finansowanie, utrzymywanie (BFM)

Budowa i finansowanie (BF)

Eksploatacja i konserwacja (OM)

Koncesje

55


Partnerstwo publiczno-prywatne pozwala nie tylko na efektywniejsze wykorzy-stanie pieniędzy publicznych, ale również na lepszą ich kontrolę poprzez stworzenie instytucji tzw. podwójnej kontroli19. Elementem takiej kontroli jest leżąca po stronie inwestora prywatnego chęć maksymalizacji zysku, przy jednoczesnym audycie jednostki publicznej, którego głównym celem jest dbanie o jakość świadczonych usług. Partnerstwo jest także odpowiedzią na ograniczoną koniunkturę i konieczność podejmowania działań wspierających oraz umacniających małe i średnie przedsię-biorstwa w taki sposób, aby mogły zachować swoją rolę — głównego pracodawcy na danym terenie. Jest to również szansa na ograniczenie kosztów konkurencji oraz jej skutków.

3.4. Podstawowe bariery rozwoju inicjatyw PPP

W tym miejscu będą wskazane i przeanalizowane najbardziej istotne wady oraz bariery utrudniające rozwój instytucji wspólnych działań samorządów i partnerów prywatnych. Dotychczasowa analiza tematu pozwala na wydzielenie spośród nich trzech podstawowych obszarów. Przez bariery należy rozumieć ograniczenia unie-możliwiające realizację wyznaczonych celów. Dlatego też zakres barier w realizacji inicjatyw z zakresu PPP wyznaczają same cele i właściwości przedsięwzięć publiczno--prywatnych. Dlatego o utrudnieniach i ograniczeniach świadczy stopień niezreali-zowania zadań, do jakich zostały powołane te przedsięwzięcia.

3.4.1. Problemy natury prawnejPoprzednio obowiązująca ustawa zasługiwała na poważną krytykę. Stawiano wręcz tezy, czy ustawa w ogóle powinna obowiązywać, czy sama w sobie nie stanowiła utrudnienia, wyznaczając (ograniczając) obszary swobody. Przecież instytucja PPP jest elementem szeroko rozumianej swobody gospodarczej w Polsce i jako taka powin-na spełniać warunki określone ustawą o swobodzie działalności gospodarczej. Przy uchwalaniu nowej ustawy składano istotne zastrzeżenie dotyczące potrzeby uchwala-nia ustawy o PPP jako takiej. Wskazywano, że nie jest potrzebne uchwalanie nowego dokumentu, zmieniającego wiele istniejących przepisów, oraz to, że tak szczegółowe ustalanie zasad i ram współpracy w formie instrukcji ustawowej jest niepotrzebne. Posiłkowano się uzasadniającymi to tezami. Czy w Polsce jest potrzebna osobna ustawa o PPP, jeśli ich odpowiedniki istnieją jedynie w dwóch krajach europejskich? Brak ustawy o PPP w innych krajach nie przeszkadza tam współdziałać kapitałowi prywatnemu z administracją państwową i samorządową. Bardzo często można się spotkać z opinią, że to nie ustawa decyduje o rozwoju inicjatyw z zakresu PPP, lecz

19 Kopańska A., Bartczak A., Śliwińska-Gorzelak J. Partnerstwo Publiczno-prywatne — podmioty prywatne w realizacji zadań publicznych sektora wodno-kanalizacyjnego. Wyd. CeDeWu.pl, Warszawa 2008.

56


wyłącznie dobre pomysły20. Aby wokół ustawy był dobry klimat, ustawa powinna być transparentna. Rządowa ustawa o PPP powinna mieć charakter ramowy, tak aby pozo-stawić jak najwięcej swobody stronom przedsięwzięcia publiczno-prywatnego i by to one decydowały o szczegółach porozumienia, zawieranego każdorazowo w umowie. Starej ustawie zarzucano przede wszystkim zbytnią hasłowość oraz niewystarczające sprecyzowanie kluczowych warunków i zasad współpracy. Jako wady wskazywano: wprowadzenie zbyt skomplikowanych i zbiurokratyzowanych procedur, nadmierną liczbę wymogów formalnych, konieczność określania ryzyka, brak swobody i elastycz-ności. Niestety, nowa ustawa, wbrew pozorom, niewiele poprawiła w tym zakresie. Określając jedne parametry zasad współpracy, nie uszczegóławiając ich i nie odwo-łując się do innych, znanych i stosowanych w praktyce gospodarczej, nie pozwala na jednoznaczną ocenę: czy zakres ustawy wyznacza jedyne możliwe i akceptowane prawem warunki współpracy, czy też jej zapisy mają wyłącznie charakter ogólnych wytycznych. Ustawa powinna być adresowana do świadomości społecznej, przede wszystkim poprzez jasne kryteria doboru najlepszego partnera. Bowiem tylko udane działania pozwolą na zmianę odczuć społecznych odnoszących się do współpracy sektora prywatnego i państwowego.

Istotną barierą jest zróżnicowany zakres ograniczeń, między innymi w sferze fi nan-sów jednostek samorządowych, oraz zróżnicowane otoczenie prawno-ekonomiczne fi rm (różne przepisy, ograniczenia, prawa itp.) i jednostek samorządu terytorialnego oraz poziomu oczekiwań względem projektu. Przeszkodę stanowi również stosunkowo niewielki zakres przekształceń własnościowych w obszarach potencjalnie atrakcyj-nych do stosowania PPP. Barierami są także: wysoka złożoność prawno-organizacyjna projektów PPP oraz brak wszystkich przepisów wykonawczych.

Jeśli zaszufl adkujemy PPP w przepisy i paragrafy, ograniczając się jedynie do po-stulatów o sprawiedliwym podziale ryzyka, zysku i odpowiedzialności, oraz nakażemy realizować PPP na mocy wzorców umów zawartych w przepisach, zwłaszcza tak jak ma to miejsce w aktualnej ustawie, to na pewno nie uzyskamy ilościowego i wartoś-ciowego wzrostu wspólnych inicjatyw. Na pewno należy zadać pytanie o sens uchwa-lenia nowej ustawy. Na podstawie poprzednich przepisów stosowano z niewielkim powodzeniem inicjatywy PPP. Jej nowa wersja nie wniosła niczego szczególnego, co pozwoliłoby na odważniejsze i powszechniejsze stosowanie tego typu przedsięwzięć. Ustawa bowiem, oprócz uregulowań o charakterze czysto formalnym, nie zawiera właściwie przepisów, które mogłyby ułatwić realizację modelu PPP czy też zachęcić prywatnych inwestorów do zwiększenia zainteresowania nimi. Wydaje się, że za-miast mnożenia i uchwalania nowych przepisów zdecydowanie lepszym i tańszym sposobem byłoby dostosowanie do specyfi ki PPP mechanizmów prawnych, które funkcjonują i są sprawdzone oraz świetnie nadawałyby się do wykorzystania przy

20 Piestrzyńska L. PPP — moda czy konieczność. Jestem przeciw ustawie. Wspólnota. Pismo Samorządu Terytorialnego 2003, nr 26/694.

57


takich przedsięwzięciach. Przede wszystkim byłaby postulowana zmiana ustawy o za-mówieniach publicznych, której nadmiernie sformalizowane uregulowania stanowią obecnie najistotniejszy hamulec sprawnego działania, zwłaszcza w zakresie inwestycji publicznych. Zatem o ile sama idea partnerstwa nie wzbudza żadnych wątpliwości i jest warta gorliwych działań w celu ich spopularyzowania oraz zwiększenia udziału w procesach inwestowania w infrastrukturę publiczną, o tyle można się zastanawiać nad celowością polskiej ustawy o PPP w jej obecnym kształcie.

3.4.2. Problemy natury politycznej i społecznejGłówną barierą rozwoju PPP w Polsce są polityczne i społeczne wątpliwości co do tego, czy można przekazywać podmiotom prywatnym zadania, do których realizacji jest zobowiązana administracja publiczna. Jedną z częściej powtarzanych obaw jest możliwość zaistnienia korupcji na styku interesów publiczno-prywatnych. Stale podkreślaną barierą, której nie można usunąć wyłącznie poprzez zapisy ustawowe, jest wzajemna nieufność przedstawiciela przedsiębiorców i władz publicznych. Po stronie przedstawicieli władz istnieje wyraźna niechęć do angażowania się w projek-ty, których efekty mogą mieć miejsce najczęściej po dłuższym czasie (zazwyczaj po upływie kadencji samorządowej), a które mogą być poddawane nieustającej krytyce opozycji. Dopóki sprawy gospodarcze państwa i gmin będą podstawowym elementem walki politycznej, niewiele się zmieni w tym zakresie. Ten powód należy określić jako najważniejszą z barier decydujących o nie najlepszych perspektywach rozwoju instytucji PPP w Polsce. Zatem za najistotniejsze dla rozwoju PPP w Polsce należy uznać przełamywanie barier psychologicznych wśród urzędników, przedsiębiorców i w lokalnych społecznościach oraz tworzenie pozytywnego klimatu dla takich dzia-łań, wskazywanie przykładów dobrego partnerstwa i popularyzowanie tych idei. Szczególnie ważny jest element popularyzatorski. Przybliżenie zasad współpracy PPP istotnie wpłynie na wzrost zainteresowania kadr samorządowych tą formą inwestowania w infrastrukturę publiczną. Stopień niewiedzy w tym zakresie jest porażający. W trzy miesiące po wejściu w życie przepisów nowej ustawy. Instytut Badania Opinii GFK Polonia przeprowadził badania, których celem była odpowiedź na pytanie, czy samorządowcy zamierzają skorzystać z nowego modelu partnerstwa. Aż 94% badanych kierowników referatów zajmujących się inwestycjami w urzę-dach miejskich, wojewódzkich, marszałkowskich oraz starostwach powiatowych przyznało, że nigdy nie korzystało z modelu współpracy w ramach PPP. Natomiast ponad połowa wyraziła chęć wykorzystania nowych przepisów do prowadzenia inwestycji, wskazując najczęściej, jako właściwe dla takich działań, sfery turystyki i sportu. Czterdzieści cztery procent badanych w ogóle nie wiedziało, o co chodzi w PPP21. Spośród ankietowanych urzędników 22% wskazało, że podstawowym

21 Badania wykonane w dniach 02.03.2009 — 07.04.2009 przez Instytut Badania Opinii GFK Polonia na zlecenie Kancelarii Radców Prawnych Wojciechowska & Kotarba.

58


powodem niestosowania w praktyce rozwiązań PPP jest nadmierna liczba kompli-kacji wynikająca ze stosowania przepisów ustawy. Zarówno nad pierwszą ustawą, jak i drugą ciąży odium wątpliwości, czy w Polsce jest przyzwolenie polityczne i społeczne, aby przekazywać podmiotom prywatnym zadania, do których realiza-cji jest zobowiązana administracja publiczna. Taka bariera może być eliminowana poprzez wytworzenie dobrego klimatu wokół ustawy. Niestety, w Polsce nie są pro-pagowane medialnie przedsięwzięcia realizowane wspólnie przez kapitał prywatny oraz państwowo-samorządowy, będące sukcesami, lecz nagłaśnia się jedynie sprawy nieudane, którym najczęściej się przypisuje aspekt korupcyjny. Mimo upływu 20 lat od zmiany ustroju, w dalszym ciągu znaczna część społeczeństwa dzieli gospodarkę i przedsiębiorców na prywatnych i państwowych, przy czym tym pierwszym ciągle często przypina się łatkę „złego prywaciarza”.

Specyfi ka PPP polega również na tym, że w sytuacji, gdy partnerów po stronie publicznej jest więcej niż jeden, wymaga to osiągnięcia ich wspólnego porozu-mienia, co zazwyczaj jest znacznie prostsze, gdy takie porozumienia mają osiągać wyłącznie partnerzy prywatni. Partnerstwo publiczno-prywatne jest realizowane na podstawie dwóch systemów prawnych: prawa cywilnego i prawa administra-cyjnego. O ile w sferze działania partnera prywatnego regulowanej przepisami kodeksu cywilnego jest dozwolone każde działanie, którego konkretny przepis nie zabrania, a podmioty czynności cywilnoprawnych są równe, relacje między nimi nie mają charakteru nadrzędnego i władczego, podstawą ich wzajemnych relacji jest swoboda zawieranych umów, to procesy realizacji zdań sektora publicznego muszą się odbywać, opierając się na powszechnie obowiązujących przepisach prawa ustrojowego i materialnego, których podstawową zasadą, mającą fundamentalne znaczenie dla przedsięwzięć PPP, jest realizowanie tylko i wyłącznie takich działań prawnych oraz faktycznych, na które wyraźnie zezwalają powyższe przepisy. Jak, na przykład, pogodzić dążenie do realizacji maksymalnego zysku — oczywiście, przy zachowaniu przepisów prawa — z zasadą podejmowania wszelkich działań i obowiązkiem staranności przy wykonywaniu zarządzania mieniem państwowym czy też komunalnym oraz obowiązkiem jego ochrony i odpowiedzialnością za to? Ważnym obszarem, któremu należałoby poświęcić wiele uwagi, jest stworzenie warunków, w jakich zadania z zakresu PPP nie będą uznawane za działania ko-niunkturalne i związane z aktualną władzą samorządową, natychmiast poddawane krytyce przy jej zmianie. Włodarze, ze względu na złą atmosferę panującą wokół PPP, obawiają się angażowania publicznych aktywów w projekty infrastrukturalne z udziałem przedsiębiorców prywatnych. Boją się podejrzeń o korupcję i nie chcą podejmować ryzyka nietrafi onych inwestycji, z obawy przed ewentualnymi śledz-twami prokuratorskimi22.

22 Por. Walencik I. Jak się nie obawiać PPP ani prokuratora. Rzeczpospolita, 27.05.2009 r.

59


3.4.3. Problemy natury fi nansowejW ustawie musi być precyzyjne wyliczone możliwe ryzyko podmiotu publicznego i prywatnego. Partnerstwo publiczno-prywatne powinno być instytucją, w której jest realizowana zasada win–win, a nie win–lose. Dobry biznes to taki, w którym obie strony osiągają materialne i pozamaterialne korzyści. Korzyści nie są osiągane przez jedną stronę kosztem drugiej. Ustawa o PPP musi uwzględniać także interesy biznesu — przede wszystkim precyzyjne określać warunki wyboru oferenta w PPP. Przejrzyste warunki umowy zapobiegną podejrzeniom o korupcję.

Barierą jest różny w praktyce podział ryzyka w odniesieniu do partnerów zarówno publicznych, jak i prywatnych. Niewątpliwie przeszkodą w powszechniejszym stoso-waniu instytucji PPP jest preferowanie inwestycji o ujemnej fi nansowej, ale dodatniej ekonomicznie NPV. Ustawa o PPP daje nadzieję na wykorzystanie środków z funduszy unijnych. Akty wykonawcze do niej powinny jasno określać, w jaki sposób i w jakim zakresie wkład partnera prywatnego w przedsięwzięcie publiczno-prywatne można powiązać z budżetem inwestycji, która ma być dofi nansowana ze środków unijnych. Doświadczenia zagraniczne pokazują, że partnerstwo publiczno-prywatne jest bardzo dobrą metodą na dyscyplinę fi nansów publicznych, a efektywność wykorzystania środków oraz uzyskanych efektów jest zdecydowanie wyższa, niż ma to miejsce w tradycyjnych projektach polegających na zamówieniach publicznych23.

3.5. Zasady opodatkowania działań podejmowanych w ramach partnerstwa publiczno-prywatnego

W rozważaniach na temat zasad opodatkowania przedsięwzięć z zakresu PPP można zadać pytanie podstawowe: czy i na ile przedsięwzięcia realizowane w ramach współ-pracy publiczno-prywatnej powinny być obejmowane preferencjami podatkowymi? Czy spełniałoby to konstytucyjne zasady równości i powszechności opodatkowania, czy rzeczywiście stanowiłoby zachętę do poszerzania obszarów objętych propozy-cjami PPP oraz czy nie należałoby takiej polityki prowadzić wybiórczo, tak jak ma to miejsce w przypadku EURO 2012? Być może odpowiednio skonstruowany system ulg i zwolnień mógłby być automatycznym stabilizatorem dla preferowanych działań w zakresie PPP. Rozstrzygnięcie problemu, czy działania podejmowane w ramach PPP powinny być objęte preferencjami podatkowymi oraz jak duża skala takich preferencji jest dopuszczalna, jest problemem samym w sobie, natomiast nie budzi wątpliwo-ści, że uczestnictwo środków prywatnych w działaniach o charakterze publicznym wymaga specjalnych uregulowań podatkowych. Muszą one dotyczyć podstawowych

23 Źródło: Managing the relationship to secure a successful partner In PFI projects, 2001, HM Treasury 2008 — 81% projektów w Wielkiej Brytanii przyniosło satysfakcjonujące wyniki ekonomiczne, w żadnym z badanych projektów nie doszło do przekroczenia ustalonych wcześniej wydatków podmiotu publicznego; dla porównania, 70% projektów realizowanych metodą tradycyjnych zamówień publicznych zrealizowano z opóźnieniem, a w 73% przypadków miało miejsce przekroczenie budżetu.


sfer związanych z organizacją wspólnych przedsięwzięć, transformacji majątku oraz uzyskiwanych przychodów. Zatem regulacje prawno-podatkowe powinny dotyczyć czterech podstawowych obszarów tych przedsięwzięć, zgodnie z przedstawionym schematem (ryc. 3.5).

Odnosząc się do problemu zasadności ulgowego traktowania przedsięwzięć PPP, przez pryzmat podatkowy, należy podkreślić, że zasadniczo każde uprzywile-jowanie podatkowe, sprzeczne z podstawowymi zasadami kształtowania obciążeń podatkowych, takich jak zasada powszechności i równości opodatkowania, wzbudza uzasadnione wątpliwości. Jednak ulgi podatkowe, chociaż są „produktem rzadkim”, są dopuszczalne i stanowią narzędzie realizacji jednej z najważniejszych funkcji podatków, jaką jest stymulacyjna funkcja opodatkowania. W Polsce praktycznie ta funkcja jest niewypełniona, dlatego też próbę jej zastosowania jako narzędzia opty-malizującego i sprzyjającego rozwojowi trudnych gospodarczo, lecz niewątpliwie potrzebnych przedsięwzięć z zakresu współpracy sektora prywatnego z publicznym, należy uznać za uzasadnioną. Pozostaje jedynie rozstrzygnąć problem, czy rozwią-zania obecnie stosowane są wystarczające i czy obejmują kompleksowo cały obszar partnerstwa, czy też odnoszą się jedynie do jego niektórych, wybranych faz. Głów-nymi problemami z zakresu prawa podatkowego wpływającymi na określenie ryzyka związanego z realizacją inwestycji w Polsce są:— niestabilność polskiego systemu podatkowego (inwestycje wymagają długofalo-

wych rozwiązań prawnych oraz zabezpieczenia przed niespodziewanym ryzykiem w długich okresach);

— brak odpowiednich regulacji ustawowych uwzględniających specyfi kę transakcji w modelach PPP.Zmiany w prawie podatkowym, dokonywane w kierunku preferencji przedsię-

wzięć PPP, powinny się charakteryzować przede wszystkim: symetrycznym roz-łożeniem (skutkującym brakiem preferencji podatkowej wyłącznie jednej ze stron przedsięwzięcia), neutralnością podatkową świadczeń oraz zwolnieniem podatko-wych procesów przekazywania majątku, jak i jego późniejszego zwrotu. Neutralność

Rycina 3.5. Podstawowe obszary wywołujące powstawanie zobowiązań podatkowych przy działaniach z zakresu PPP

Podstawowe obszary skutkujące opodatkowaniem w działaniach PPP

Przeniesienie majątku

Posiadanie majątku i władanie majątkiem

Dokonywanie czynności urzędowych

Uzyskiwanie dochodów

Podatek VAT Podatki i opłaty lokalne Podatek od czynności cywilnoprawnych

Podatek dochodowy

60

61


podatkowa powinna obejmować zarówno brak uprzywilejowania operacji w ramach PPP, jak i usunięcie ciężarów wynikających z takiej współpracy, których ponoszenie stałoby w sprzeczności z charakterem takich umów24.

Zmiana ustawy o PPP obejmowała również zagadnienia podatkowe. Nowe regulacje w tym zakresie miały służyć wzmocnieniu współpracy sektora prywat-nego i publicznego. Jednak w nowej ustawie ograniczono się jedynie do rozwiązań w zakresie podatków dochodowych, i to wyłącznie w aspekcie wyłączenia spod przychodów otrzymanych wartości majątkowych w ramach PPP oraz zwolnienia z opodatkowania wkładów do takich wspólnych przedsięwzięć wnoszonych przez podmiot publiczny.

Podatek od czynności cywilnoprawnych. Ustawa wprowadza dwa rozwiązania mające zastosowanie do przedsięwzięć o charakterze publiczno-prywatnym. Pierw-szym z nich jest ogólna zasada wyłączenia spod opodatkowania w sytuacji, gdy jedna ze stron jest opodatkowana podatkiem od towarów i usług lub jest zwolniona od tego podatku25. Druga, mająca charakter przedmiotowy, umożliwia wyłączenie spod opodatkowania niektórych transakcji. Artykuł 2 pkt 1 ustawy o PCC26 wyłącza spod opodatkowania między innymi czynności cywilnoprawne w sprawach:— podlegających przepisom o gospodarce nieruchomościami lub przepisom o au-

tostradach płatnych;— podlegających przepisom o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji

inwestycji w zakresie dróg krajowych;— umowy sprzedaży nieruchomości lub prawa użytkowania wieczystego, zawieranej

w związku z realizacją roszczeń wynikających z ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości na podstawie przepisów o ochronie środowiska;

— umowy sprzedaży lokali mieszkalnych, których stroną jest Wojskowa Agencja Mieszkaniowa.Realizacja niektórych zadań publicznych wynikających z powyższych przepisów

może się odbywać na zasadach i w trybie współpracy podmiotu publicznego i part-nera prywatnego, w ramach szczególnych porozumień, do których należy zaliczyć również PPP. Czynności cywilnoprawne podejmowane w związku z tego rodzaju inwestycjami będą wyłączone spod opodatkowania. Może to na przykład dotyczyć zawiązania spółki kapitałowej między stronami w celu wykonania umowy o partner-stwie albo przekazania przez podmiot publiczny wkładu własnego partnerowi pry-watnemu lub spółce w drodze sprzedaży (z zastrzeżeniem odkupu) lub ustanowienia użytkowania27. Jednak rozwiązania zastosowane w ustawie odnoszą się jedynie do

24 Bitner M., Kozłowska A., Kulesza M. Komentarz do ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o partnerstwie publiczno-prywatnym. Wyd. Dom Wydawniczy ABC, Warszawa 2006.25 Nie dotyczy to jednak umów sprzedaży lub zamiany, których przedmiotem jest nieruchomość lub jej część, albo prawa wieczystego użytkowania.26 Ustawa z dnia 9 września 2000 r. o podatku od czynności cywilnoprawnych (Dz.U. 2005 nr 41, poz. 399).27 Goettel M., Goettel A. Podatek od czynności cywilnoprawnych — komentarz. Ofi cyna Wolters Kluwer Business, Warszawa 2007.

62


wybranych i określonych w ustawie czynności oraz nie mają charakteru zwolnienia podmiotowo-przedmiotowego dla innych, nieobjętych zwolnieniami ewentualnych czynności związanych z podjętymi działaniami w zakresie PPP.

Podatek od nieruchomości. Przepisy różnicują obciążenia podatkowe w tym zakresie, w zależności od tego, kto w przedsięwzięciu publiczno-prywatnym będzie właścicielem przedmiotu opodatkowania. Nie stwarza to zatem równych szans dla różnych koncepcji własnościowych w takich działaniach. W sytuacji, gdy właścicielem nieruchomości będzie partner prywatny, będzie on zobowiązany do uiszczenia podat-ku od nieruchomości. Natomiast w sytuacji modelu czynszowego, gdy właścicielem w sensie zarówno cywilnoprawnym, jak i ekonomicznym będzie podmiot publiczny, pozostanie on zwolniony z obowiązku płacenia podatku. Tym samym transakcja reali-zowana w tym modelu będzie tańsza od pierwszego z modeli. Stwarza to specyfi czną preferencję, zwłaszcza dla projektów o długim okresie realizacji.

Podatki dochodowe. Jedną z zasad warunkujących powodzenie działań w za-kresie PPP jest stabilność i przewidywalność systemu fi skalnego. Powszechność i równość opodatkowania podatkami dochodowymi przemawiają za tym, aby nie stosować specjalnych ulg w podatku dochodowym w stosunku do żadnych, nawet preferowanych, przedsięwzięć. Wyjątkiem wprowadzonym w polskich ustawach o podatkach dochodowych jest realizacja zadań z zakresu społecznie użytecznych, w których uzyskiwany dochód jest przeznaczany na te właśnie cele. Dlatego też rozwiązania wprowadzone do ustawy o podatku dochodowym od osób prawnych28 oraz osób fi zycznych29 miały na celu zapewnienie neutralności podatkowej świadczeń wynikający z umów o PPP oraz utrzymanie preferencyjnych zasad opodatkowania uczestników takich przedsięwzięć. Określona ustawą preferencja nie promuje docho-du uzyskanego z samego przedsięwzięcia, lecz wyłącza spod opodatkowania dochód partnera prywatnego lub spółki kapitałowej zawiązanej przez podmiot publiczny i partnera prywatnego w celu wykonania umowy o PPP w postaci wkładu własnego podmiotu publicznego30. Regulacja ta stanowi wyjątek od ogólnej reguły, zgodnie z którą do przychodów zalicza się nominalną wartość udziałów w spółce kapitałowej objętych w zamian za wkład niepieniężny, w postaci innej niż przedsiębiorstwo lub jego zorganizowana część. Warunkiem takiego zwolnienia jest jednak przeznaczenie takiego wkładu na cele określone w umowie o PPP. Takie zwolnienie ma zastosowanie do otrzymującego ten wkład partnera prywatnego bądź spółki kapitałowej, koman-dytowej lub komandytowo-akcyjnej powołanej w ramach partnerstwa. Stosownie do treści znowelizowanych przepisów (art. 12 ust. 4 pkt 18 i 19 updop), u partnera prywatnego lub powołanej w celu realizacji zadań z zakresu ustawy o PPP spółki do przychodów nie zalicza się:

28 Ustawa z dnia 15 lutego 1992 r. o podatku dochodowym od osób prawnych (tekst jednolity Dz.U. 2000 nr 54, poz. 654).29 Ustawa z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fi zycznych (tekst jednolity Dz.U. 2000 nr 14, poz. 176).30 Odpowiednio regulacje w art. 17 ust. 1 pkt. 42 ustawy o podatku dochodowym od osób prawnych oraz w art. 21 ust. 1 pkt 122 ustawy o podatku dochodowym od osób fi zycznych.

63


— wartości nieodpłatnie otrzymanych rzeczy lub praw, będących przedmiotem umo-wy o partnerstwie publiczno-prywatnym, przekazanych podmiotowi publicznemu lub innemu podmiotowi, o którym mowa w art. 11 ust. 2 ustawy o partnerstwie publiczno-prywatnym;

— nominalnej wartości udziałów (akcji) objętych w zamian za wkład niepieniężny, którego przedmiotem są środki trwałe lub wartości niematerialne i prawne, o któ-rych mowa w art. 16a–16c, wniesiony przez podmiot publiczny, o którym mowa w ustawie o partnerstwie publiczno-prywatnym, do spółki realizującej wspólne przedsięwzięcie. Partner prywatny lub powołana spółka uznają natomiast za koszty uzyskania

przychodów równowartość wartości początkowej wniesionych środków trwałych lub wartości niematerialnych i prawnych, pomniejszoną o sumę odpisów amorty-zacyjnych dokonanych w trakcie użytkowania tych składników w przedsięwzięciu, w przypadku: — nieodpłatnego przeniesienia własności środków trwałych lub wartości niemate-

rialnych i prawnych w terminie określonym w tej umowie na rzecz podmiotu publicznego lub państwowej albo samorządowej osoby prawnej bądź spółki handlowej, z co najmniej większościowym udziałem jednostki samorządu tery-torialnego albo Skarbu Państwa (art. 22 ust. 1j updof i art. 15 ust. 1r updop);

— odpłatnego zbycia udziałów w spółce, objętych w zamian za wkład niepieniężny w postaci składnika majątku, w tym gruntów lub prawa wieczystego użytkowania gruntów (art. 15 ust. 1k pkt 1a updop). Wyłączenie od przychodów i umożliwienie zaliczania amortyzacji oraz części nie-

zamortyzowanej przekazanego majątku jest specyfi czną formą preferencji podatkowej działań w ramach PPP. Neutralność podatkowa z tytułu przeniesienia wytworzonej infrastruktury na rzecz podmiotu publicznego jest zapewniona przepisami ustawy wyłącznie w sytuacji transakcji realizowanych na podstawie ustawy o PPP i jedynie w przypadku nieodpłatnego przeniesienia takich praw. W sytuacji częściowo odpłat-nego przeniesienia istnieje ryzyko oszacowania dochodu transakcji.

Odrębnym źródłem opodatkowania były przychody z tytułu nieodpłatnie uży-wanych nieruchomości. Jednak do końca 2008 roku istniały zasadnicze różnice w opodatkowaniu takich przychodów przez osoby fi zyczne i prawne. Podatnicy podatku dochodowego od osób prawnych nie ustalali przychodu z tytułu oddania do nieodpłatnego używania nieruchomości w całości lub w części, w przypadku gdy w ramach umowy o PPP podmiot publiczny przekazał te nieruchomości jako przed-miot wkładu własnego partnerowi prywatnemu lub spółce, o której mowa w art. 19 ust. 1 ustawy o partnerstwie publiczno-prywatnym. U osób fi zycznych zawsze takie zdarzenie skutkowało uzyskaniem przychodu podlegającego opodatkowaniu.

Ustawą z dnia 6 listopada 2008 roku o zmianie ustawy o podatku dochodo-wym od osób fi zycznych, ustawy o podatku dochodowym od osób prawnych oraz

64


niektórych innych ustaw (Dz.U. nr 209, poz. 1316) uchylono art. 16 updof i art. 13 updop. Wskutek tego podatnicy nie mają już obowiązku ustalania przychodu z tytułu nieodpłatnego udostępniania nieruchomości. Natomiast wobec znowelizowanych przepisów (art. 23 ust. 1 pkt 45a lit. c) updof oraz art. 16 ust. 1 pkt 63 lit. c) updop) użyczający nie zaliczy do kosztów uzyskania przychodów odpisów amortyzacyjnych od użyczonej nieruchomości za każdy miesiąc, w którym nieruchomość była oddana do nieodpłatnego używania. Po stronie użytkownika nadal pozostanie obowiązek naliczania przychodu z tytułu nieodpłatnego używania nieruchomości (art. 14 ust. 2 pkt 8 updof, art. 12 ust. 1 pkt 2 updop). Takie uregulowanie powoduje, że użyczanie składników majątku trwałego jest mniej korzystne podatkowo od wniesienia ich na przykład w formie aportu.

Niestety, inne problemy związane z opodatkowaniem przedsięwzięć PPP podatkiem dochodowym nie są już tak jasne. Nowelizacja ustawy o CIT nie uwzględnia w wystar-czającym stopniu specyfi ki transakcji realizowanych w modelu PPP31. Wprowadzone przez nowelę zmiany są zdecydowanie niewystarczające, a to skutkuje wieloma wąt-pliwościami dotyczącymi prawidłowego rozliczenia takich transakcji. Dotyczy to na przykład braku jednoznacznych zapisów odnoszących się do możliwości zaliczenia w ciężar kosztów podatkowo uznawanych — kosztów przygotowania zadania z zakresu PPP oraz problematyki rozliczania strat podatkowych poniesionych w związku z jego realizacją. Zdecydowanie dla długofalowych projektów, jakimi są inicjatywy z zakresu PPP, termin 5 lat na rozliczenie strat, przewidziany polskimi przepisami, jest zbyt krótki. Realizacja projektu PPP przez partnera prywatnego najczęściej się cechuje dużą kumu-lacją kosztów na początkowym etapie przedsięwzięcia, a odpowiadające tym kosztom przychody mogą się pojawić dopiero po kilkunastu latach.

Ważnym elementem, na który należy zwrócić uwagę w przypadku przedsięwzięć w zakresie PPP, polegających na stworzeniu zależnej spółki kapitałowej, jest problem cen transferowych. Zatem do celów takiego działania należy przygotować odpowiednią dokumentację podatkową, a w przypadku jej braku istnieje zagrożenie oszacowania dochodu i określenia wysokości podatku przy zastosowaniu sankcyjnej stawki 50%.

Podatek od towarów i usług. Sfera opodatkowania podatkiem VAT jest szczegól-nie skomplikowana i niejasna. Wynika to przede wszystkim ze złożoności i zakresu zdarzeń skutkujących opodatkowaniem, jakie powstają w przypadku realizacji przed-sięwzięć z zakresu PPP, oraz tego, że podatek ten podlega daleko idącym procesom harmonizacji na poziomie Unii Europejskiej i jakiekolwiek własne rozwiązania, zwłaszcza te preferujące podmiotowość lub przedmiotowość opodatkowania, są zabronione. Z tego też powodu do obowiązującej w Polsce ustawy o podatku od towarów i usług nie wprowadzono żadnych specyfi cznych rozwiązań odnoszących się do współpracy z zakresu PPP. Należy zatem bazować na rozwiązaniach komplek-sowych o charakterze ogólnym i powszechnym. Specyfi ka działań w zakresie PPP

31 Bliżej: Dębiec A. Jak opodatkowane jest partnerstwo publiczno-prywatne. Gazeta Prawna, 10.04.2008.

65


polega przede wszystkim na tym, że w ramach tej współpracy mamy do czynienia z partnerami prywatnymi, którzy najczęściej realizują zadania opodatkowane, oraz z jednostkami sektora publicznego, realizującymi działania zwolnione z opo-datkowania32. Zawsze na styku tak różnie traktowanych podatkowo działalności powstaje ryzyko braku możliwości odliczania podatku naliczonego, a tym samym — zwiększenia kosztów realizacji wspólnych przedsięwzięć. Przy tradycyjnym sposobie realizacji projektów publicznych, czyli przy samodzielnej realizacji przez podmiot publiczny, generowana wartość dodana nie jest opodatkowywana podatkiem VAT. W momencie, gdy świadczenia publiczne są realizowane przez partnera prywatnego, zachodzi konieczność płacenia VAT za wykonane usługi lub dostarczone towary, jeśli konkretna usługa albo towar nie są zwolnione z tego obo-wiązku, zgodnie z przepisami ustawy o VAT. Ograniczenie możliwości odliczania podatku naliczonego może być dla podmiotu publicznego szczególnie istotne na etapie realizacji inwestycji. Takie zadania realizowane przez podmiot wykonujący czynności zwolnione z podatku VAT będą po prostu istotnie droższe (o podatek VAT), niż ma to miejsce w sytuacji, gdy realizuje je podmiot, którego działalność podlega opodatkowaniu i któremu przysługuje prawo do odliczenia podatku od zakupów. Wątpliwości stwarza problem wnoszenia wkładu własnego. Przepisy ustawy nie dają jednoznacznej odpowiedzi, czy takie działanie (odpłatne lub nieodpłatne) podlega opodatkowaniu. A zatem zawsze należy przeprowadzić analizę pod kątem rodzaju wkładu, sposobu jego wniesienia oraz statusu podatkowego stron, odnoszącą się do konkretnie zaistniałej sytuacji. W sytuacji, gdy taka analiza doprowadzi do wniosku, że jest to transakcja opodatkowana, ze strony partnera publicznego będzie wymagane wystawienie faktury VAT i naliczenie odpowiedniego podatku. Należy nadmienić, że sytuacja ta jeszcze bardziej się skomplikowała po wprowadzonych w 2009 roku zmianach odnoszących się do zasad opodatkowywania podatkiem VAT wkładów wnoszonych aportem; obecnie bowiem są zwolnione jedynie wkłady stanowiące całe przedsiębiorstwo lub jego zorganizowaną część. W sytuacji, gdy wkład partnera publicznego będą stanowić środki pieniężne przekazane na jego rzecz, będzie to postrzegane jako wynagrodzenie przynależne w zamian za świadczone przez part-nera prywatnego usługi i będzie podlegać opodatkowaniu podatkiem VAT, którego z kolei organizacja publiczna nie będzie mogła odliczyć. To ponownie uczyni tego typu przedsięwzięcie droższym i często nieopłacalnym ekonomicznie. To skutkuje powstaniem obciążenia, którego podmiot publiczny nie musiałby ponosić przy samodzielnej realizacji zadania.

32 Art. 15 ust. 6 ustawy z 11 marca 2004 r. o podatku od towarów i usług (Dz.U. nr 54 poz. 535) — „Nie uznaje się za podatnika organów władzy publicznej oraz urzędów obsługujących te organy w zakresie realizowanych zadań nałożonych odrębnymi przepisami prawa, dla realizacji których zostały one powołane, z wyłączeniem czynności wykonywanych na podstawie zawartych umów cywilnoprawnych” oraz §13.1. Rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 28 listopada 2008 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o podatku od towarów i usług (Dz.U. z dnia 1 grudnia 2008 r.): „Zwalnia się od podatku czynności związane z wykonywaniem zadań publicznych nało-żonych odrębnymi przepisami, wykonywane w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność przez jednostki samorządu terytorialnego, z wyłączeniem czynności wykonywanych na podstawie zawartych umów cywilnoprawnych”.

66


Opodatkowaniu podatkiem VAT (co może być dużo korzystniejsze przy zadaniach z zakresu PPP niż korzystanie ze zwolnienia) będą podlegać podmioty publiczne, które:— posiadają wyodrębnienie organizacyjno-prawne;— będą prowadzić działalność gospodarczą (a nie wyłącznie funkcje wynikające

z zadań publiczno-prawnych);— taka działalność będzie wykraczać poza wykonywanie zadań nałożonych ustawami

bądź też będzie prowadzona na podstawie zawieranych umów cywilnoprawnych.Ustawa nie precyzuje również, w jaki sposób na gruncie podatku od towarów i usług

powinno być opodatkowane wynagrodzenie partnera prywatnego/koncesjonariusza za wykonane zadania z zakresu PPP. Czy powinno to być potwierdzone fakturą wystawianą przez partnera prywatnego, czy też partner publiczny również powinien wystawiać odpowiednie faktury z tytułu sprzedaży prawa do eksploatacji infrastruktury33?

Mimo wątpliwości dotyczących naruszenia zasad powszechności i równości opodatkowania, zdecydowano się stworzyć preferencyjne warunki opodatkowania przedsięwzięć związanych z organizacją EURO 2012. Organizacja tego turnieju, zda-niem rządu, powinna być poparta specjalnymi rozwiązaniami prawno-podatkowymi. Inicjatywa taka nie tylko wynika ze stanowiska polskiego ustawodawcy, ale jest również elementem realizacji zobowiązań podjętych przez polski rząd. Rozważania takie obejmują swoim zasięgiem nie tylko przedsięwzięcia o charakterze publiczno--prywatnym, ale mają zastosowanie bardziej uniwersalne, bowiem dotyczą każdej aktywności przedsiębiorców związanej z EURO 2012, co, zdaniem autora, jest słusz-nym założeniem, gdyż realizują zasadę równości i powszechności.

Do uzgodnień międzyresortowych został skierowany projekt rozporządzenia w tej sprawie. Na jego podstawie minister fi nansów, korzystając z uprawnień, jakie daje mu art. 22 § 1 ordynacji podatkowej, chce zaniechać poboru pięciu podatków:— podatku od czynności cywilnoprawnych, od czynności dokonywanych w związku

z organizacją mistrzostw;— podatku od nieruchomości;— podatku rolnego; — podatku leśnego — w zakresie nieruchomości lub obiektów budowlanych zwią-

zanych z organizacją EURO 2012;— podatku od środków transportowych (od pojazdów wykorzystywanych w związku

z organizacją mistrzostw Europy.Projekt Rozporządzenia obejmuje także takie propozycje w zakresie opłat stano-

wiących również dochody gmin.— opłaty targowej od sprzedaży na targowiskach, związanej z organizacją mistrzostw;— opłaty skarbowej od dokonywanych czynności urzędowych, wydawanych za-

33 Problematykę tę rozstrzygnął Europejski Trybunał Sprawiedliwości w wyroku z dnia 12 czerwca 2008 r. w sprawie C-462/05 Komisja Wspólnot Europejskich, przeciwko Republice Portugalskiej: „Udostępnienie infrastruktury drogowej za zapłatą opłaty za przejazd stanowi świadczenie usług dokonywane odpłatnie. Działalność koncesjonariusza nie podlega zwolnieniu od podatku VAT na tej tylko podstawie, że polega ona na wykonywaniu czynności zastrzeżonej na rzecz władzy publicznej. Pomimo, że przejął on świadczenie usług publicznych zobowiązany jest naliczać podatek VAT na zasadach ogólnych”.

67


świadczeń lub zezwoleń (pozwoleń, koncesji). Według projektu zaniechany ma być także pobór opłaty skarbowej od złożonych dokumentów, stwierdzających udzielenie pełnomocnictwa lub prokury albo ich odpisów, wypisów lub kopii w postępowaniach administracyjnych bądź sądowych, w sprawach związanych z organizacją wspomnianych mistrzostw Europy w piłce nożnej EURO 2012.Rozporządzenie opracowano jako wynik zobowiązania podjętego w gwarancji

udzielonej 24 maja 2006 roku Unii Europejskich Związków Piłkarskich (UEFA) przez ministra fi nansów w imieniu polskiego rządu. Zwolnienia podatkowe, jakie miałyby być udzielone, będą dotyczyć podatków dochodowych i podatków lokalnych. Rozpo-rządzenie ma wejść w życie z dniem ogłoszenia oraz będzie dotyczyło podatków i opłat, dla których termin zapłaty upływa znacznie później niż data organizacji EURO 2012, bo do 30 czerwca 2013 roku. Ministerstwo Finansów ocenia, że rozporządzenie nie spowoduje kosztów dla budżetu państwa i nie wywoła negatywnych skutków społeczno-ekonomicznych. Jednak dla jednostek samorządu terytorialnego będzie oznaczać spa-dek dochodów z podatków, których dotyczy zaniechanie. W ocenie rządu spadek tych dochodów wystąpi jedynie w kilku dużych miastach związanych z organizacją imprezy, w których będzie się koncentrować działalność podmiotów objętych zaniechaniem. We-dług Ministerstwa Finansów powinny to być „stosunkowo niewielkie kwoty w relacji do dochodów uzyskiwanych przez te gminy”. Ponadto w opinii organu ubytek ten zostanie zrekompensowany zwiększonymi wpływami z podatków, które zapłacą inne podmioty w związku z organizacją mistrzostw. Zdaniem autora, planowane ulgi podatkowe nie wpłyną na liczbę, kształt i wartość przedsięwzięć związanych z organizacją mistrzostw Europy, jednak będą wpływać na uproszczenie pewnych procedur formalnych.

3.6. Szanse rozwoju PPP w Polsce

Niestety, dotychczas nie ma żadnego przypadku zastosowania w praktyce ustawy o part-nerstwie publiczno-prywatnym. Chociaż PPP może być dobrym narzędziem stymulują-cym wykorzystanie inwestycji infrastrukturalnych w Polsce, to brakuje dobrych wzorów postępowania. Wydaje się, że tak jak wcześniej wskazano, podstawowymi powodami, bez których nie należy się spodziewać wzrostu znaczenia tych przedsięwzięć, są obawy urzędników przed łączeniem sfery publicznej z interesami prywatnych przedsiębiorców, zdecydowanie zły klimat wokół tego typu przedsięwzięć oraz ciągle niewystarczające prawodawstwo. Trudno w tym wypadku mówić nawet o niedoskonałym czy wadliwym ustawodawstwie. Sama ustawa — regulująca tematykę w sposób bardziej niż symbolicz-ny — jest niewystarczająca. W sferze wolności gospodarczej wprowadzenie ustawowego sygnału wskazującego, że współpraca między jednymi i drugimi podmiotami powinna być zdecydowanie regulowana, wywołuje jedynie niepewność i oczekiwania na rozwią-zania szczegółowe. Podobnie jak w przypadku poprzedniej ustawy, wciąż brakuje aktów wykonawczych, które przy tak lakonicznym potraktowaniu tematu, jak w ustawie, są niewątpliwie niezbędne. Wydaje się, że sama propozycja PPP zawarta w przepisach

68


ustawy nie jest wystarczająco zachęcająca. Nie widać wyraźnej różnicy w stosowaniu PPP, w stosunku do prywatyzacji, dzierżawy czy outsourcingu. Tematyka PPP jest nieostro ujęta prawnie, poza tym istnieje kilka ustaw regulujących bardzo podobną materię34. Dość długo oczekiwaliśmy na uchwalenie ustawy o koncesjach na roboty budowlane lub usługi, chociaż idea potrzeby jej uchwalenia była — i to wydaje się zasadne — kwe-stionowana35. Ustawa o PPP bowiem w sposób nieuzasadniony ogranicza formy wyboru partnerów i zasad regulowania współpracy do określonych ustawą — Prawo zamówień publicznych oraz ustawą o koncesjach na roboty budowlane lub usługi36.

Szanse dla PPP stwarzają:— rosnąca jakość usług administracji rządowej i samorządowej;— stale istniejące, wręcz rosnące potrzeby inwestycyjne;— dobrym sygnałem są również pozytywne sygnały z innych krajów (np. Irlandia,

Wielka Brytania, Czechy);— presja czasu, realizowana na przykład wskutek określonych wydarzeń, jak w oma-

wianym przypadku EURO 2012, którego nie da się przesunąć.Tak jak wcześniej wskazano, odpowiedzialność za standard, jakość i warunki wy-

konywania usług wynikających z PPP pozostaje przy władzy publicznej. Nie ma takiej usługi, której nie można by wykonywać poprzez przedsięwzięcia PPP. Wykorzystując tę instytucję, można projektować, budować, modernizować, a następnie zarządzać ma-jątkiem publicznym, praktycznie w każdej sferze zadań publiczno prawnych. Napływ środków unijnych też nie powinien osłabić zainteresowania działaniami PPP (istnieje obawa, że w centrum zainteresowania przedsiębiorców będą ich samodzielne zadania inwestycyjne). Wprost przeciwnie, powinna to być stymulacja do podejmowania no-wych zadań z zakresu PPP. Aby uzyskać pomoc ze środków Unii, należy samodzielnie wyasygnować odpowiednio duży odsetek własnego wkładu. Dlatego też projekty unijne mogą być szczególnie właściwe dla zadań PPP. Jednak wymagają one odpowiednio dobrze i starannie przygotowanych planów. Usunięcie wskazywanych barier rozwoju inwestycji w ramach PPP barier pozwoli na osiągnięcie podstawowych efektów wynika-jących ze współpracy w ramach tego partnerstwa. Należą do nich przede wszystkim:— uzyskanie efektu synergii wynikającego z powiązania środków rządowych lub samo-

rządowych ze środkami pochodzącymi z funduszy europejskich i prywatnych;— współpraca i włączenie do zadań publicznych fi nansów podmiotów prywatnych, co pozwo-

li na odciążenie funduszy państwowych i obniżenie zadłużenia budżetu publicznego;

34 Są to: ustawa z 29 stycznia 2004 — Prawo zamówień publicznych (Dz.U. 2004 nr 223, poz. 1655); ustawa z 27 października 1994 o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Pieniężnym (Dz.U. 2004 nr 256, poz. 2571); ustawa z 12 grudnia 2008 o partnerstwie publiczno-prywatnym (Dz.U. 2009 nr 19, poz. 100); ustawa z 7 marca 2007 o przygotowaniu fi nałowego turnieju Mistrzostw Europy w Piłce Nożnej UEFA Euro 2012 (Dz.U. 2010 nr 26, poz. 133); ustawa z 9 stycznia 2009 o koncesji na roboty budowlane lub usługi (Dz.U. 2009 nr 19, poz. 101).35 Zdaniem PKPP Lewiatan w praktyce pomiędzy ww. ustawami (ustawa o PPP i ustawa o koncesjach) będą ciągłe problemy z rozgranicze-niem, która ustawa ma być w danej sytuacji, przy danym projekcie, zastosowana, co spowoduje całkiem odwrotny skutek niż zamierzono. Chodziło przecież o przyspieszenie realizacji przedsięwzięć w ramach PPP. Trudno więc oprzeć się wrażeniu, że projekt ustawy o koncesjach stanowi regulację konkurencyjną względem ustawy o partnerstwie publiczno-prywatnym, nowego projektu o PPP, a także ustawy Prawo zamówień publicznych. Jak zauważa PKPP Lewiatan, już z samej treści uzasadnienia do projektu ustawy o koncesji na roboty budowlane lub usługi wynika, że „Koncesja jest (…) swego rodzaju zamówieniem publicznym”.36 Zgodnie z powszechnie przyjętą defi nicją, koncesja na roboty budowlane lub koncesja na usługi jest jedną z form PPP. Na przykład, ustawodawca niemieckiego landu Szlezwik-Holsztyn rozróżnia aż siedem modeli PPP, przy czym jednym z nich jest właśnie model koncesji. Również w literaturze fachowej na temat PPP wychodzi się z założenia, że model koncesji jest tylko jedną z wielu form PPP. Tym samym, kontrowersyjną kwestią jest istnienie, obok projektu ustawy o PPP, projektu ustawy o koncesjach na roboty budowlane lub usługi.

69


— powstanie nowych, szerszych obszarów zrozumienia administracji i podmiotów prywat-nych wynikających ze wspólnych działań, wspólnych problemów i wspólnych celów;

— zwiększenie przejrzystości procedur oraz adekwatne regulacje prawne;— spowodowanie rozwoju rynku kapitałowego.

Wnioski

• Partnerstwo publiczno-prywatne jest rozwiązaniem korzystnym zarówno dla podmiotów prywatnych, jak i publicznych — niestety, wykorzystywanym w stop-niu zupełnie niezadowalającym. Nowa ustawa nie wprowadziła istotnych zmian w zakresie stosowania tych inicjatyw, w związku z czym należy uznać, że nie spełniła pokładanych w niej nadziei. Wydaje się, że nowa ustawa niewątpliwie ograniczyła skalę biurokracji przy realizacji przedsięwzięć PPP, co powinno zwięk-szyć swobodę realizacji inwestycji w modelu PPP; niestety, praktyka minionego roku nie wskazuje na istotne zwiększenie zainteresowania partnerstwem.

• Przedsięwzięcia z zakresu PPP są predestynowane do zadań długotrwałych, o cha-rakterze trwałym i niekoniunkturalnym. Dlatego też nie stanowią one istotnego rozwiązania dla projektów określonych czasowo, między innymi takich jak EURO 2012, ale na pewno zasady PPP można zastosować również przy inwestycjach podejmowanych w związku z tą imprezą, zwłaszcza w przypadkach, gdy sięgają one swoją perspektywą poza czas mistrzostw.

• Brakuje przeanalizowanych i przekazanych w piśmiennictwie przykładów projek-tów pilotażowych, które byłyby źródłem pewnych wzorców działań oraz zwracały uwagę na charakterystyczne zagrożenia.

• Brakuje wsparcia ze strony administracji rządowej w upowszechnianiu doświadczeń z projek-tów PPP, przekazywaniu wiedzy w kwalifi kowany sposób, doradzaniu przy projektach.

• Brakuje rynku usług doradczych świadczonych przez podmioty prywatne. Postu-luje się utworzenie centrów doradztwa PPP.

• Brakuje społecznej i politycznej akceptacji projektów oraz przyzwolenia na powszechniejsze stosowanie inicjatyw PPP. W związku z brakiem takiego przy-zwolenia jest konieczne wprowadzenie takich unormowań prawnych, które po-zwolą na przełamanie powyższych stereotypów, a jednocześnie będą swoistym zabezpieczeniem, zwłaszcza dla samorządów.

• Należy podejmować działania zmierzające do zmniejszenia obaw urzędników, przekonujące ich do odważniejszego zastosowania projektów PPP.

• Należy wypracować nowy model wykorzystania środków unijnych w ramach PPP. Dostęp do nich nie ma być konkurencją dla PPP, ale stymulacją do intensywniej-szego podejmowania tych inicjatyw.

• Należy uprościć zasady podejmowania współpracy na linii sektor prywatny–sektor publiczny, odformalizować reguły współpracy poprzez zmiany w ustawie o za-mówieniach publicznych i koncesjach.

70


• Aby osiągnąć sukces i satysfakcję w projektach PPP, jest niezbędny długi czas. W związku z tym nie należy się zniechęcać, ale konsekwentnie upowszechniać możliwości i rozwiązania w tym zakresie.

Bibliografi aBalfour Beatty, Londyn UK (dane dostępne w internecie).Bitner M., Kozłowska A., Kulesza M. Komentarz do ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o partnerstwie publiczno--prywatnym. Dom Wydawniczy ABC, Warszawa 2006.Brzozowska K. Partnerstwo publiczno-prywatne — możliwości i bariery. CeDeWu, Warszawa 2008.The Canadian Council for Public-Private Partnerships (dane dostępne w internecie).Dębiec A. Jak opodatkowane jest partnerstwo publiczno-prywatne. Gazeta Prawna, 10.04.2008.European Comission. Guidelines for successful public-private partnerships, Bruksela 2003 (dane dostępne w internecie).Goettel M., Goettel A. Podatek od czynności cywilnoprawnych — komentarz. Ofi cyna Wolters Kluwer Business, Warszawa 2007.Guidebook on promoting good governance in public-private partnerships. United Nations, New York and Geneva 2008.Hammami M., Ruhashyankino J.-F., Yehoue E.B. Determinanty publiczno-prywatnego partnerstwa w infra-strukturę. IMF Working Paper, Międzynarodowy Fundusz Walutowy, 2006.Kanadyjskie Partnerstwo Publiczno Prywatne — Instrukcja dla samorządów (dane dostępne w internecie).Kopańska A., Bartczak A., Śliwińska-Gorzelak J. Partnerstwo publiczno-prywatne — podmioty prywatne w realizacji zadań publicznych sektora wodno-kanalizacyjnego. CeDeWu, Warszawa 2008.Lokalna agencja zamówień publicznych, Wielka Brytania (dane dostępne w internecie).Managing the relationship to secure a successful partner In PFI projects, 2001, HM Treasury, UK 2008.Ministerstwo Finansów, Republika Czeska (dane dostępne w internecie).Moszoro M. Partnerstwo publiczno-prywatne w monopolach naturalnych w sferze użyteczności publicznej.SGH w Warszawie, Warszawa 2005.Piestrzyńska L. PPP — moda czy konieczność. Jestem przeciw ustawie. Wspólnota. Pismo Samorządu Terytorialnego 2003; 26/694.Pomorska ARP w Słupsku (dane dostępne w internecie).Pritchard C. Zarządzanie ryzykiem w projektach. Teoria i praktyka. WIG-Press, Warszawa 2002.Raport Amerykańskiej Izby Handlowej w Polsce oraz pochodzące z publikacji zagranicznych (dane dostępne w internecie).Shleifer, Vishny R. Politicians and fi rms. The Quarterly Journal of Economics 1994; 2.Stefanowicz J.A. Kiedy partnerstwo publiczno-prywatne. www.freepress.orga.pl.Ibbs C. William, Kwak Young Hoon, Chih Ying Yi. Towards a comprehensive understanding of public private partnerships for infrastructure development. California Management Review 2009.Ustawa z dnia 15 lutego 1992 r. o podatku dochodowym od osób prawnych (tekst jednolity Dz.U. 2000 nr 54, poz. 654).Ustawa z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fi zycznych (tekst jednolity Dz.U. 2000 nr 14, poz. 176).Ustawa z 29 stycznia 2004 — Prawo zamówień publicznych (Dz.U. 2004 nr 223, poz. 1655).Ustawa z 27 października 1994 o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Pieniężnym (Dz.U. 2004 nr 256, poz. 2571).Ustawa z 12 grudnia 2008 o partnerstwie publiczno-prywatnym (Dz.U. 2009 nr 19, poz. 100).Ustawa z 7 marca 2007 o przygotowaniu fi nałowego turnieju Mistrzostw Europy w Piłce Nożnej UEFA Euro 2012 (Dz.U. 2010 nr 26, poz. 133). Ustawa z 9 stycznia 2009 o koncesji na roboty budowlane lub usługi (Dz.U. 2009 nr 19, poz. 101).Ustawa z 11 marca 2004 o podatku od towarów i usług (Dz.U. nr 54 poz. 535).Walencik I. Jak się nie obawiać PPP ani prokuratora. Rzeczpospolita, 27.05.2009.Wrota Polski (dane dostępne w internecie).Wydział Środowiska i Samorządu Lokalnego — Ramy polityczne dla PPP — Irlandia.(dane dostępne w internecie).Zysnarski J. Partnerstwo publiczno-prywatne, teoria i praktyka. ODDK, Gdańsk 2003.

71

Rozdział 4

Działania fi rm w organizacji EURO 2012 w rejonie Gdańska a środowisko naturalne

Wojciech Szpakowski

4.1. Wprowadzenie

Organizacja mistrzostw Europy w Gdańsku nakłada na jednostki samorządu teryto-rialnego znacznie większy zakres zadań. Są to nowe inwestycje, w tym budowa od podstaw stadionu w Gdańsku-Letnicy, przygotowanie odpowiedniej bazy hotelowej na przyjęcie dużej liczby turystów — kibiców oraz zapewnienie szybkiego dojazdu do poszczególnych obiektów. Działania fi rm prowadzone w tym zakresie mogą za-nieczyszczać środowisko naturalne poprzez produkowanie odpadów stałych i ście-ków oraz gazów toksycznych. Gospodarka odpadami stałymi, ściekowa i związana z jakością wody pitnej wymaga modernizacji infrastruktury technicznej i w związku z tym — dużych nakładów fi nansowych. Środki te w gminach są ograniczone, stąd wynika konieczność pozyskiwania nowych źródeł fi nansowania przez jednostki samorządu terytorialnego.

Jednym ze sposobów rozwiązania tego problemu jest współpraca podmiotu publicznego i partnera prywatnego (PPP), w ramach której można wydajnie wykony-wać usługi publiczne z poszanowaniem środowiska naturalnego za korzystną cenę. Jednostki samorządu, nieposiadające wystarczających środków fi nansowych, mogą w ramach tej współpracy korzystać z kapitału prywatnego. Zagadnienie to zostanie w skrócie omówione w dalszej części tego rozdziału.

W związku z organizacją EURO 2012 i pobytem w czasie mistrzostw Europy wielu turystów w Trójmieście, należy się spodziewać zanieczyszczenia miast przed meczami i później. W tym okresie zostaną wyprodukowane duże ilości odpadów, dojdzie do znacznego zużycia wody i powstanie nadmierna ilość ścieków. Gospodar-ka odpadami i wodno-ściekowa w Trójmieście również zostanie przedyskutowana w niniejszym rozdziale.

Stany pogody w dłuższym czasokresie tworzą klimat danego regionu. Warunki pogodowe są bardzo ważnym czynnikiem wpływającym na działalność fi rm. Dobra pogoda w odpowiednim czasie może wpływać korzystnie na zyski przedsiębiorstwa1.

1 Na przykład, w sezonie letnim wysokie temperatury powietrza i brak zachmurzenia skutkują wzrostem liczby turystów odwiedzających region gdański, co powoduje zwiększenie popytu na usługi hotelarskie i gastronomiczne.

72


Jednak niekorzystne, ekstremalne zjawiska meteorologiczne2 mogą być przyczyną znacznych strat przedsiębiorstw. Mogą one nawet znacząco zaburzyć organizację i przebieg EURO 2012 i dlatego fi rmy oraz jednostki samorządu terytorialnego powin-ny mieć opracowane procedury postępowania w takiej sytuacji. Istnieją wprawdzie powołane przez władze miasta odpowiednie jednostki zarządzania kryzysowego3, działające na podstawie odpowiednich ustaw4, lecz ważna jest również świadomość fi rm zaangażowanych w przedsięwzięcie dotycząca zagrożeń pogodowych.

Te aspekty badano w fi rmach gmin pomorskich i zostaną omówione w następnym rozdziale. Wnioski z tych badań mogą być pomocne dla fi rm i jednostek samorządu terytorialnego zaangażowanych w organizację mistrzostw EURO 2012 w Gdańsku.

4.2. Działania środowiskowe w odniesieniu do PPP

Współpraca podmiotu publicznego i partnera prywatnego (PPP), oparta na współ-działaniu i współodpowiedzialności partnerów za realizację przedsięwzięcia, może powodować efektywne wywiązywanie się z zadań publicznych. Dobre jakościowo usługi publiczne (np. usługi wodno-kanalizacyjne, usuwanie odpadów, ścieków, oczyszczanie miasta) powinny być wykonywane za korzystną cenę. Dalsze korzyści z zastosowania PPP to podział ryzyka między podmiotem publicznym a partnerem prywatnym, ocena rzeczywistych kosztów i wartości dostarczanych usług5, mniej-sze koszty i wyższa efektywność przedsięwzięcia, szybsza realizacja projektów oraz nagradzanie aktywnych pracowników6.

Współpraca z sektorem prywatnym może mieć różne formy7: świadczenie usług przez administrację, świadczenie usług przez należące do gminy podmioty użyteczności publicznej, zlecanie wykonywania pewnych funkcji przez podmioty prywatne, kontrakty na zarządzanie (menedżerskie), umowy dzierżawy, koncesje, własność prywatna8.

Partnerstwo publiczno-prywatne jest instrumentem realizacji zadań publicznych w ramach polityki podmiotów publicznych, a także umożliwia realizację potrzeby radykalnego zwiększenia inwestycji w sferze usług publicznych. Konieczność zastoso-wania w gminach PPP wynika z dużej skali zaniedbań w zakresie usług publicznych, przy jednoczesnym defi cycie środków publicznych. Partnerstwo publiczno-prywatne jako instrument realizacji tych zadań bazuje na umowie cywilnoprawnej i efektywnej gospodarce zasobami majątkowymi9.

2 Na przykład: opady atmosferyczne o dużej ilości i natężeniu, długotrwałe mgły, powodzie, wichury, ekstremalne temperatury powie-trza.3 Wojewódzkie Centrum Zarządzania Kryzysowego działające w strukturach Pomorskiego Urzędu Wojewódzkiego.4 Ustawa z dnia 26 kwietnia 2007 r. o zarządzaniu kryzysowym (Dz.U. 2007 nr 89, poz. 590 z późn. zm.); ustawa z dnia 18 kwietnia 2002 r. o stanie klęski żywiołowej (Dz.U. 2002 nr 62, poz. 558).5 Korpus B. Partnerstwo publiczno-prywatne. Urząd komitetu integracji europejskiej. Warszawa 2003.6 Szwichtenberg A. Partnerstwo publiczno-prywatne a gospodarka turystyczna. Politechnika Koszalińska, Koszalin 2008; 31–32.7 Kessides C. Institutional Potions for the Provision of Infrastructure. World Bank Discussion Paper, Washington D.C., 1993; 21–36; Poradnik zarządzania usługami komunalnymi. Fundusz Współpracy, Warszawa 1996.8 Zysnarski J. Partnerstwo publiczno-prywatne w sferze usług komunalnych. ODDK DORADCA, Gdańsk 2009.9 Ministerstwo Gospodarki, Departament Instrumentów Wsparcia. Wskazówki dla podmiotów publicznych zainteresowanych podejmo-waniem partnerstwa publiczno-prywatnego. Warszawa 2007; 17.

73


Nowa ustawa o PPP10 określa zasady współpracy podmiotu publicznego i partnera prywatnego oraz cele będące wspólną realizacją przedsięwzięcia opartego na podziale zadań i wszystkich typów ryzyka między podmiotem publicznym i partnerem pry-watnym. Wprowadziła ona wiele korzystnych zmian w porównaniu z poprzednią ustawą11 i daje większe szanse na wzrost współpracy między samorządem a prywat-nymi przedsiębiorcami poprzez uproszczenie procedur.

Ustawa o PPP12 wprowadziła zmiany dotyczące ochrony środowiska naturalnego w ustawie o prawie ochrony środowiska13: „Środki funduszy przeznacza się także na współfi nansowanie przedsięwzięć z zakresu ochrony środowiska i gospodarki wodnej realizowanych na zasadach określonych w ustawie o PPP”14.

Komisja Europejska stawia na rozwój współpracy w ramach PPP. Zdaniem Komisji „władze publiczne dążące do osiągnięcia standardów zarządzania fi nansa-mi publicznymi, szczególnie w zakresie limitów i potrzeby dywersyfi kacji źródeł fi nansowania ustanowionych w Maastricht, powinny się odważniej angażować we współpracę z silnymi podmiotami sektora prywatnego”15.

Komisja Europejska popiera różnorodność form współpracy w ramach PPP, w efekcie których następuje zwiększenie świadczenia usług publicznych. Nowsze rozwiązania infrastrukturalne muszą być zastosowane między innymi w zakresie go-spodarki wodociągowo-kanalizacyjnej i szeroko pojętej gospodarki odpadami stałymi (segregacja, recykling, unieszkodliwianie, składowanie).

4.3. PPP w branżach usług komunalnych związanych z ochroną środowiska

W strefi e nadmorskiej współpraca sektora publicznego z prywatnym nie jest zbyt częsta. Tylko sześć gmin potwierdziło taką działalność16. W latach 2004–2008 re-alizowano kilka wspólnych zadań w Gminie Gdańsk. Większość z nich dotyczyła prac budowlanych, takich jak przebudowa ulic, skrzyżowań, dostępności portu oraz poprawy komunikacji miejskiej. Środki prywatne i publiczne były łączone w Gdań-sku przy realizacji lokalnych inicjatyw inwestycyjnych, w których Gmina Gdańsk współfi nansowała takie inwestycje, jak: wodociągi, kanalizacja, drogi, oświetlenie. Zwykle odbywało się to w ten sposób, że inwestor składał wniosek o współfi nanso-wanie, które mogło być realizowane aż do 90% wartości inwestycji17.

10 Ustawa o partnerstwie publiczno-prywatnym z dnia 19 grudnia 2008 r. (Dz.U. 2009 nr 19, poz. 100), art. 1.11 Ustawa o partnerstwie publiczno-prywatnym z dnia 28 lipca 2005 r. (Dz.U. 2005 nr 169, poz. 1420).12 Ustawa o partnerstwie publiczno-prywatnym z dnia 19 grudnia 2008 r. (Dz.U. 2009 nr 19, poz. 100), rozdział 6, art. 26.13 Ustawa Prawo ochrony środowiska z dnia 27 kwietnia 2001 r. (Dz.U. 2008 nr 25, poz. 150, z późn. zm., Dz.U. 2008 nr 111, poz. 708, nr 138, poz. 865, nr 154, poz. 958, nr 171, poz. 1056, nr 199, poz. 1227, nr 223, poz. 1464 i nr 227, poz. 1505), art. 405 ust. 3.14 Ustawa o partnerstwie publiczno-prywatnym z dnia 19 grudnia 2008 r. (Dz.U. 2009 nr 19, poz. 100), rozdz. 6, art. 26.15 Wskazówki dla podmiotów publicznych zainteresowanych podejmowaniem partnerstwa publiczno-prywatnego, Ministerstwo Gospo-darki. Departament Instrumentów Wsparcia, Warszawa 2007.16 Szwichtenberg A. Partnerstwo publiczno-prywatne a gospodarka turystyczna. Politechnika Koszalińska, Koszalin 2008; 38.17 Tamże; 49.

74


W piśmiennictwie18 podaje się, że przedsiębiorstwem, które działa bardzo do-brze w ramach PPP w Gdańsku, jest Saur Neptun Gdańsk SA (SNG). Jest to pierwsza spółka typu joint-venture (władze Gdańska–fi rma francuska Saur) świadcząca usługi wodociągowo-kanalizacyjne, utworzona w Europie Środkowej (1992 r.)19. Umowę kontraktu dzierżawy podpisano na 30 lat20. Początkowo spółka działała w formule joint-venture, a od 2005 roku działa w ramach PPP, na podstawie kontraktu na usługę między SNG a Zarządem Miasta i mieszkańcami oraz umowy dzierżawy z Gdańską Infrastrukturą Wodociągowo-Kanalizacyjną sp. z o.o. (GIWK).

Saur Neptun Gdańsk produkuje i dystrybuuje wodę pitną dla około 500 000 miesz-kańców Gdańska i okolic. Ponadto zajmuje się odbiorem i oczyszczaniem ścieków, usługami wodno-kanalizacyjnymi, zbieraniem, sortowaniem i przeróbką odpadów miejskich oraz przemysłowych. Spółka prowadzi także badania laboratoryjne oraz świadczy usługi techniczno-eksploatacyjne, do których należą inspekcje telewizyj-ne kanałów ściekowych i przewodów wodociągowych. Spółka posiada certyfi kat Zintegrowanego Systemu Zarządzania (ISO 9001, 14001, PN-18001)21. Zapewnia on zachowanie należytej jakości świadczonych usług przez fi rmę SNG.

Niewiele jest przedsięwzięć w gminach województwa pomorskiego działa-jących w ramach PPP. W Łebie realizuje się usługi wodno-kanalizacyjne, zaś we Władysławowie wybudowano część infrastruktury kanalizacyjnej oraz wodocią-gowej. Inne wspólne zadania gminy i partnera prywatnego w regionie pomorskim zrealizowano w Jastarni. Stwierdza się, że w najbliższej przyszłości22 konieczny jest wzrost liczby zadań związanych z ochroną środowiska (zaopatrzenie w wodę i odbiór ścieków, gospodarka odpadami), realizowanych w ramach PPP w gminach nadmorskich.

4.3.1. Gospodarka odpadamiMiasta z dużym zużyciem energii, produkcją przemysłową i transportem są zagrożone skażeniem znajdującego się wokoło środowiska naturalnego. Znaczna liczba miesz-kańców powoduje wytwarzanie dużej ilości odpadów komunalnych stałych. Według raportu23 na terenie województwa pomorskiego wytworzono 2,54 mln ton odpadów przemysłowych oraz około 530 000 ton odpadów komunalnych. W 2005 r. liczba stałych mieszkańców województwa pomorskiego wyniosła 2 200 000. W Gdańsku mieszka około 460 tys. osób, w Gdyni — ponad 250 tysięcy. Dlatego można oszacować ilość odpadów przypadających na jednego mieszkańca w danym mieście i w woje-wództwie pomorskim (tab. 4.1).

18 Zysnarski J. Partnerstwo publiczno-prywatne w sferze usług komunalnych. ODDK, DORADCA, Gdańsk 2009; 114–116.19 Szwichtenberg A. Partnerstwo publiczno-prywatne a gospodarka turystyczna. Politechnika Koszalińska, Koszalin 2008; 62.20 Zysnarski J. Partnerstwo publiczno-prywatne w sferze usług komunalnych. ODDK, DORADCA Gdańsk, 2009; 114–116.21 Materiały marketingowe fi rmy oraz Zysnarski J. Partnerstwo publiczno-prywatne w sferze usług komunalnych. ODDK, DORADCA, Gdańsk 2009; 115.22 Szwichtenberg A. Partnerstwo publiczno-prywatne a gospodarka turystyczna. Politechnika Koszalińska, Koszalin 2008, zał. 12.23 Raport o stanie środowiska w województwie pomorskim w 2007 roku. Gdańsk 2008.

75


24

Gospodarkę odpadami na terenie poszczególnych gmin reguluje ustawa o utrzy-maniu czystości i porządku w gminach25. Określa ona sposób odbierania odpadów komunalnych i w szczególności przeprowadzanie ich selektywnej zbiórki.

Ponad 50% odpadów komunalnych jest unieszkodliwianych na dwóch najwięk-szych składowiskach województwa pomorskiego: Gdańsk-Szadółki oraz EkoDolina w Łężycach. Tylko niewiele ponad 2% całkowitej ilości odpadów komunalnych było w 2005 roku segregowanych i zbieranych selektywnie26. Niesegregowane, czyli zmieszane odpady komunalne stanowiły ponad 88% całkowitej ilości odpadów ko-munalnych. Wśród takich odpadów najwięcej jest odpadów kuchennych ulegających biodegradacji (24%), papieru i tektur (20%), tworzyw sztucznych (15%) oraz odpadów mineralnych z frakcją popiołową (14%).

Wśród odpadów poddanych odzyskowi największy udział stanowią odpady z ogródków i parków, z targowisk, papier i tektura, gleba i ziemia, odpady z czysz-czenia ulic i placów oraz odpady wielkogabarytowe. Instalacje do odzysku odpadów komunalnych posiadają składowiska w Gdańsku i w Łężycach.

Na składowisku Gdańsk-Szadółki jest utylizowanych rocznie około 400 000 ton odpadów. Podczas selektywnej zbiórki odpadów w 2007 roku uzyskano tylko 1900 ton. W planach Gminy Gdańsk jest uruchomienie w 2010 roku segregacji odpadów z podziałem na suche i mokre (system dualny)27. Odpady mokre zostaną poddane kompostowaniu i nie będą obciążone opłatą za korzystanie ze środowiska. Koszt ich usuwania będzie więc niższy.

Największym przedsiębiorstwem zajmującym się kompleksowym zbieraniem odpadów komunalnych z rejonu Gdańska jest Przedsiębiorstwo Robót Sanitarno-Porządkowych (PRSP SA). Firma ta posiada około 100 specjalistycznych jednostek sprzętowych i zatrudnia ponad 200 pracowników28. W aglomeracji trójmiejskiej dzia-

24 Informacje z: Plan Gospodarki Odpadami dla województwa pomorskiego, 2010. Urząd Marszałkowski w Gdańsku, Departament Środowiska, Rolnictwa i Zasobów Naturalnych, Referat Polityki Ekologicznej. Autorzy: Anna Grapatyn-Korzeniowska, Magdalena Hoppe, Diana Frasunkiewicz, Agnieszka Orłowska. www.woj-pomorskie.pl.25 Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. 2005 nr 236 poz. 2008 z późn. zm.).26 Według PGO Plan Gospodarki Odpadami dla województwa pomorskiego, 2010. Urząd Marszałkowski w Gdańsku.27 Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie miasta Gdańska, wprowadzony uchwałą nr XX/503/08/RMG z dnia 28 lutego 2008 r. (Dz.U. Woj. Pom. 2009 nr 129; poz. 2474, zmiany: uchwała nr XLI/1169/09 RMG z dnia 29 października 2009 r.).28 www.prsp.com.pl

Tabela 4.1. Ilość odpadów komunalnych wyprodukowanych w 2005 r. w województwie pomorskim24

Miejsce Ilość odpadów w 2005 r. (tys. ton) Ilość odpadów [kg] na mieszkańca na rok

Gdańsk 183,2 398

Gdynia 101,1 404

Sopot 16,0 —

Słupsk 34,5 —

Pozostałe powiaty woj. pomorskiego 280,5 —

Województwo pomorskie 615,4 241

76


łają jeszcze inne fi rmy zajmujące się taką działalnością. Odpady powinny się znaleźć na składowiskach wyznaczonych w planie gminnym; niestety, w praktyce ciężko jest do tego zmusić fi rmy wywozowe29.

Problemy w zakresie gospodarki odpadami można podzielić na dwie grupy: dotyczące zbierania i transportu oraz związane z odzyskiem i unieszkodliwianiem odpadów znajdujących się na składowisku30.

Problemy pierwszego typu wynikają z braku instrumentów dyscyplinowania jednostek samorządu terytorialnego w przypadku niewypełnienia zadań określonych w ustawach31 oraz braku uchwalonych regulaminów utrzymania porządku i czystości we wszystkich gminach województwa pomorskiego32. Selektywne zbieranie odpadów komunalnych (w tym niebezpiecznych) jest niewystarczające. Może to wynikać z nie-wystarczającej informacji społeczności lokalnych o zasadach selektywnego zbierania odpadów (zwłaszcza niebezpiecznych).

Do odpadów niebezpiecznych pochodzących ze strumienia odpadów komunal-nych należą najczęściej: baterie, farby, kleje, lampy fl uorescencyjne i inne zawierające rtęć, leki, oleje mineralne i tłuszcze, środki ochrony roślin, drewno zawierające impre-gnaty i rozpuszczalniki. Ze względu na brak w większości gmin systemu selektywnego zbierania odpadów niebezpiecznych, szacuje się, że około 5000 ton trafi a na składo-wiska w strumieniu odpadów komunalnych. W 2005 r. wytworzono w województwie pomorskim 76 300 ton odpadów niebezpiecznych, najwięcej w Gdańsku. Ważną kwestią jest niewystarczający zakres kontroli podmiotów, które uzyskały zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie zbierania odpadów33.

W zakresie odzysku i unieszkodliwiania odpadów na składowisku niepokojąca jest zbyt duża liczba lokalnych i małych składowisk odpadów, które nie spełniają wymagań prawnych34. Stosowane w nich technologie są przestarzałe, co powoduje mniejszy stopień odzysku odpadów, a w konsekwencji — większe obciążenie dla środowiska naturalnego. Utrudnieniem są również długotrwałe procedury związane z uzyskaniem środków fi nansowych z programów pomocowych Unii Europejskiej na budowę nowoczesnych zakładów zagospodarowania odpadów35.

4.3.2. Gospodarka wodno-ściekowa Podstawą zaopatrzenia Gdańska w wodę jest wykorzystanie wód podziemnych. Ponad 70% całkowitej ilości produkowanej wody pochodzi z warstw wodonośnych

29 Gazeta Prawna z dnia 13 stycznia 2010 r., prawo.gazetaprawna.pl/artykuly/387919,gminy_chca_odzyskac_kontrole_nad_odpada-mi_komunalnymi.30 Plan Gospodarki Odpadami dla województwa pomorskiego 2010, Urząd Marszałkowski w Gdańsku, Departament Środowiska, Rol-nictwa i Zasobów Naturalnych.31 Np. ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. 2005 r., nr 236 poz. 2008 z późn. zm.).32 Około 60% gmin według stanu na 2007 rok.33 Ustawa z dn. 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. 2005 nr 236 poz. 2008 z późn. zm.).34 Wysypiska takie musiały być zamknięte do końca 2009 r.35 Plan Gospodarki Odpadami dla województwa pomorskiego 2010, Urząd Marszałkowski w Gdańsku, Departament Środowiska, Rol-nictwa i Zasobów Naturalnych.

77


pięter czwartorzędowego, trzeciorzędowego i kredowego. Trzydzieści procent wody zapewnia ujęcie powierzchniowe Straszyn, które powstało w 1986 r., w wyniku pro-gnoz znacznego zwiększenia zapotrzebowania w wodę regionu gdańskiego. Po 1989 r. zużycie wody przez mieszkańców Gdańska gwałtownie zmalało i obecnie możliwe jest pokrycie całkowitego zapotrzebowania przez ujęcia wód podziemnych.

Gdański system wodonośny składa się z trzech elementów: pięciu ujęć wód pod-ziemnych włączonych do wodociągu centralnego, ujęcia powierzchniowego Straszyn oraz jedenastu lokalnych ujęć wód podziemnych. Zasoby eksploatacyjne ujęć wód podziemnych włączonych do wodociągu centralnego wynoszą około 100 000 m3 na dobę. Rzeczywisty pobór wody w ostatnich latach wyniósł około 50 000 m3 na dobę. Ujęcie wód powierzchniowych Straszyn pobiera średnio 25 000 m3 na dobę, co sta-nowi około 40% jego zasobów eksploatacyjnych. Lokalne ujęcia wód podziemnych dostarczają około 6000 m3 na dobę36. Całkowity pobór wody w Gdańsku wynosi rocznie około 80 000 m3 na dobę37.

Gdańsk posiada rozbudowaną infrastrukturę wodno-ściekową (tab. 4.2). W 2006 r. łączna długość sieci wodociągowej wyniosła 1160 km, zaś sieci kanalizacji sanitarnej — 1020 km. Sieci te powstały w różnych okresach. W przypadku części sieci okres eks-ploatacji wymusza ich kompleksową wymianę. Dotyczy to zwłaszcza terenów osiedli naj-wcześniej włączonych do eksploatacji w systemie wodociągowo-kanalizacyjnym38.

W polskim systemie prawnym całość zagadnień związanych z gospodarką ścieko-wą, racjonalnym kształtowaniem i ochroną zasobów wodnych jest regulowana ustawą Prawo wodne39 i wynikającymi z niej rozporządzeniami. Według obowiązujących przepisów prawnych zaopatrzenie ludności w wodę oraz odprowadzanie ścieków są zadaniami własnymi gminy40.

36 Gdański System Wodonośny. Praca zbiorowa pod kierunkiem prof. B. Kozerskiego. Wyd. PG, Gdańsk 2007.37 Dla roku 2004, tamże; 94.38 Zaspa, Żabianka, Brzeźno.39 Ustawa z dn. 18 lipca 2001 r. Prawo Wodne (Dz.U. 2005 nr 239, poz. 2019 z późn. zm.).40 Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. 2001 nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) i Ustawa z dnia 7 czerwca 2001 o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U. 2001 nr 72, poz. 747 z późn. zm.)41 Na podstawie raportów o stanie Gdańska 2002–2007, www.gdansk.pl.

Tabela 4.2. Infrastruktura komunalna Gdańska w zakresie gospodarki wodno-ściekowej41

RokDrogi

publiczne[km]

Sieć wodociągowa Sieć kanalizacji sanitarnej

Magistrale i sieć rozdziel-

cza [km]

Przyłącza[km]

Kanały grawitacyjne

[km]

Rurociągi tłoczne [km]

Przykanaliki[km]

2002 762 854,9 198,3 609,5 65,2 232,7

2003 885 894,6 203 638,2 72,5 238,2

2004 760 907,1 204,4 658,1 77,2 241,8

2005 781 940 206 680,5 78,8 243,8

2006 782 946,7 208,6 701,8 82,2 243,8

78


W rejonie Trójmiasta, ze względu na oczyszczanie ścieków komunalnych42, można wyróżnić dwie aglomeracje43: Gdańsk oraz Gdynię. Cechują się one wysokim wskaźnikiem koncentracji44. Podstawowe dane dotyczące systemów kanalizacyjnych i oczyszczania ścieków wraz z Równoważną Liczbą Mieszkańców (RLM)45zestawiono w tabeli 4.3.

W aglomeracji gdańskiej decydującą rolę odgrywają dwie oczyszczalnie ścieków: Oczyszczalnia Gdańsk-Wschód, oraz Oczyszczalnia Dębogórze zlokalizowana w Gmi-nie Kosakowo. Liczba mieszkańców aglomeracji Gdańska korzystających z systemu kanalizacyjnego jest dwukrotnie większa niż w Gdyni. Przepustowość istniejącej oczyszczalni Gdańsk-Wschód jest trzykrotnie większa niż oczyszczalni Dębogórze.

42 Na podstawie danych Krajowego Programu Oczyszczania Ścieków KPOŚ, www.kzgw.pl.43 Aglomeracja oznacza teren, na którym zaludnienie lub działalność gospodarcza są wystarczająco skoncentrowane, aby ścieki komu-nalne były zbierane i przekazywane do oczyszczalni ścieków komunalnych (art. 43, ust. 2 ustawy Prawo wodne (Dz.U. 2005 nr 239, poz. 2019 z późn. zm.).44 Wskaźnik koncentracji wyznacza się jako stosunek liczby mieszkańców aglomeracji przewidywanej do obsługi przez projektowaną sieć i maksymalnej liczby turystów wynikającej z liczby miejsc noclegowych do długości projektowanej sieci (łącznie z kolektorami przerzuto-wymi) — na podstawie informacji zawartej na stronie www.wfosigw-gda.pl.45 RLM — Równoważna Liczba Mieszkańców — oznacza ładunek substancji organicznych biologicznie rozkładalnych, wyrażony jako wskaźnik pięciodobowego biochemicznego zapotrzebowania na tlen w ilości 60 g tlenu na dobę. Art. 43 ust. 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz.U. 2005 nr 239, poz. 2019 z późn. zm.).46 Na podstawie danych Krajowego Programu Oczyszczania Ścieków KPOŚ, www.kzgw.pl.

Tabela 4.3. Struktura systemu kanalizacyjnego i oczyszczania ścieków w aglomeracji Gdańsk i Gdyniana koniec 2006 r.46

Nazwa aglomeracji Gdynia Gdańsk

Dorzecze Bałtyk Bałtyk

Gmina wiodąca w aglomeracji Kosakowo Gdańsk

Gminy w aglomeracji m. Gdynia, m. Rumia, m. Reda, m. i gm. Wejherowo,

Kosakowo, Puck

Gdańsk, Sopot, Pruszcz Gd., m. Pruszcz Gd.,

Kolbudy, Żukowo

RLM aglomeracji zgodnie z rozporządzeniem ustanawiającym aglomerację

550 000 650 000

Liczba rzeczywistych mieszkańców w aglomeracji stan na 31.12.2006 r.

383 836 650 000

Liczba mieszkańców korzystających z systemu kanalizacyjnego

337 392 609 074

Długość sieci kanalizacyjnej ogółem (sanitarnej i ogólnospławnej) w aglomeracji, km

835,3 1 332,2

Odsetek mieszkańców rzeczywistych korzystających z sieci kanalizacyjnej (%)

87,9 93,7

RLM korzystających z sieci kanalizacyjnej 503 556 609 074

Odsetek RLM korzystających z sieci kanalizacyjnej (%) 91,6 93,7

Wskaźnik koncentracji 2006 r. 404 457

Nazwa oczyszczalni Dębogórze Gdańsk-Wschód

Przepustowość istniejącej oczyszczalni [m3/d.] 60 000 180 000

Wydajność istniejącej oczyszczalni w RLM 400 000 1 200 000

Rodzaj istniejącej oczyszczalni PUB1 PUB1

RLM — równoważna liczba mieszkańców

79


Pod względem rodzaju obie są oznaczone jako PUB147. Do 2009 roku w niedalekiej odległości od budowanego stadionu w Gdańsku istniała oczyszczalnia ścieków Zaspa. Została ona zlikwidowana i obecnie dostarczane do niej ścieki są przepompowywa-ne nowymi magistralami do oczyszczalni Wschód. Obecnie ta jedyna oczyszczalnia ścieków w Gdańsku przerabia na dobę około 94 000 m3 ścieków.

Podsumowując, gdański system wodociągowy cechuje się dużym rozproszeniem. Posiada wiele ujęć wody podziemnej. Największe z nich są zlokalizowane w części nadmorskiej48. Mniejsze ujęcia wód podziemnych pobierają wodę na terenie wysoczy-zny49. Sieć wodociągowa jest połączona głównie lokalnymi sieciami rozdzielczymi. W przypadku awarii jest możliwe bardzo szybkie ustawienie zasilania wody z innej części systemu wodociągowego. Taki układ daje mieszkańcom poczucie bezpie-czeństwa w zaopatrzeniu w wodę. Nie przewiduje się problemów z zaopatrzeniem aglomeracji w wodę wodociągową w przypadku przebywania dużej liczby turystów w danym miejscu, w krótkim czasie.

System kanalizacyjny Gdańska jest zwarty. Wszystkie ścieki są przepompowywa-ne raz lub kilka razy główną magistralą do oczyszczalni Wschód, która jest w stanie przyjąć znacznie więcej ścieków niż obecnie. Awaria przepompowni bądź bardzo nierównomierny dopływ ścieków do magistrali może skutkować jedynie chwilowym przeładowaniem instalacji kanalizacyjnej, co nie powinno wpływać na prawidłowy przebieg fi nałów EURO 2012 w Gdańsku.

4.4. Zagrożenia pogodowe w rejonie Gdańska

4.4.1. Klimat Gdańska i jego zmianyAnalizę klimatu Gdańska przedstawiono na podstawie danych meteorologicznych z lat 1951–200050. Pełne obserwacje meteorologiczne w tak długim czasie prowadzono jedynie na stacji pomiarowej Gdańsk-Wrzeszcz, która w 1974 r. została przeniesiona w pobliże portu lotniczego w Gdańsku-Rębiechowie.

Sumy opadów w latach 1991–2000 uzyskano na podstawie pomiarów i obserwacji w stacji klimatycznej Politechniki Gdańskiej oraz danych zawartych w monografi i dotyczącej 200 lat regularnych pomiarów i obserwacji meteorologicznych w Gdań-sku51, 52.

47 Oczyszczalnia biologiczna z podwyższonym usuwaniem związków azotu (N), fosforu (P) spełniająca standardy oprowadzanych ścieków dla aglomeracji ≥ 100 000 RLM.48 Czarny Dwór, Zaspa, Lipce.49 Osowa, Jasień, Łostowice, Złota Karczma, Pręgowo.50 Tablice wartości elementów klimatologicznych z wybrzeży południowego Bałtyku (1951–1960), Morskie komunikaty hydrologiczno--meteorologiczne (1961–1990), Roczniki Meteorologiczne (1951–1981), Tabele danych dobowych i miesięcznych ze stacji meteorolo-gicznych (1969), Miesięczne przeglądy pogody (1951–1953).51 Owczarek M., Jakusik E., Wojtkiewicz A., Malik P. Klimat Gdańska, 1981–2005. W: 200 lat regularnych pomiarów i obserwacji meteo-rologicznych w Gdańsku. IMGW UG GTN 2007. Miesięczne przeglądy pogody Państwowego Instytutu Hydrologiczno Meteorologicznego, IMGW o. Morski w Gdyni (1951–1953).52 Marosz M., Malinowska M. Zmienność temperatury powietrza w Gdańsku na tle wieloletniej zmienności typów cyrkulacji atmosfe-rycznej w regionie atlantycko-europejskim. W: 200 lat regularnych pomiarów i obserwacji meteorologicznych w Gdańsku. IMGW UG GTN, 2007.

80


Gdańsk znajduje się w południowej części Morza Bałtyckiego. W tym rejonie wy-miana mas powietrza wiąże się głównie z cyrkulacją zachodnią. Nad obszar Gdańska dociera powietrze polarnomorskie, polarnokontynentalne, zwrotnikowe i arktyczne, w zależności od pory roku, warunków termicznych oraz wilgotnościowych.

Średnia wartość ciśnienia atmosferycznego zredukowanego do poziomu morza wynosi w Gdańsku 1015 hPa. Najniższe ciśnienie odnotowano 26 lutego 1989 r. (967,2 hPa w stacji Gdańsk-Świbno), zaś najwyższe — 3 stycznia 1993 r. (1050,7 hPa w stacji Gdańsk-Port Pn.). W dniach 26–28 stycznia 2010 r., w stacji Politechniki Gdańskiej odnotowano największy w ostatnich latach spadek ciśnienia (od 1038 hPa do 980 hPa w ciągu 36 godzin). Większe wahania ciśnienia atmosferycznego występują w półroczu chłodnym (od października do marca), co wskazuje na większą zmienność pogody w tej części roku53.

Gdańsk, ze względu na swoje położenie, cechuje się skomplikowanymi warunkami wietrznymi. W aglomeracji gdańskiej duże znaczenie mają wiatry lokalne. Wynikają one przede wszystkim z zabudowy terenów miejskich, układu wysokościowego Gdańska oraz zróżnicowanych powierzchni terenu. W strefi e brzegowej w miesiącach jesiennych i zimo-wych dominują wiatry z kierunków południowych i południowo-zachodnich, zaś w mie-siącach wiosennych i letnich — z kierunków północno-zachodnich i zachodnich54.

Średnia miesięczna prędkość wiatru wynosi około 5 m/s w miesiącach zimowych i 4 m/s w miesiącach letnich. Silne wiatry o prędkościach średnich powyżej 17 m/s występu-ją sporadycznie, najczęściej w miesiącach zimowych i wiosennych. Największe prędkości wiatru odnotowane w Gdańsku przekraczały 20 m/s, w porywach nawet 36 m/s55.

Średnia roczna temperatura powietrza w latach 1881–1995 wyniosła 7,7°C. Średnia temperatura powietrza w miesiącach zimowych wyniosła –0,7°C, zaś w miesiącach letnich — 16,5°C. Średnie temperatury w miesiącach jesiennych (8,6°C) są wyższe niż w miesiącach wiosennych (6,5°C), na co wpływa akumulacja ciepła w wodach Zatoki Gdańskiej w okresie letnim. Wzrost temperatury powietrza w skali 100 lat wynosi 0,7°C56. Najwyższa średnia temperatura powietrza wystąpiła w latach 1989 oraz 1990 (9,5°C). Najniższe średnie tem-peratury roczne wystąpiły w czasie II wojny światowej, osiągając nawet poniżej 6°C.

Wyniki obserwacji temperatury powietrza w latach 1987–2005 wskazują na dużą zmienność temperatury powietrza w Gdańsku. W latach 1981–2005 występowały rocznie średnio 2 upalne dni z temperaturą maksymalną powyżej 30°C, najczęściej w lipcu57.

Średnie roczne zachmurzenie zmieniało się z 58% w 1969 r. do 72% w 1998 r. W ciągu wielolecia 1956–2000 stwierdzono większe występowanie chmur konwek-cyjnych o podstawie znajdującej się na wysokości 300–1000 metrów oraz chmur typu cumulus, będących przyczyną opadów o dużym natężeniu, występujących głównie

53 Owczarek M., Jakusik E., Wojtkiewicz A., Malik P. Klimat Gdańska, 1981–2005. W: 200 lat regularnych pomiarów i obserwacji meteo-rologicznych w Gdańsku, IMGW UG GTN 2007; 163.54 Pomiary wiatrów na stacjach IMGW Gdańsk, Rębiechowo, Port Północny oraz Świbno.55 Owczarek M., Jakusik E., Wojtkiewicz A., Malik P. Klimat Gdańska, 1981–2005. W: 200 lat regularnych pomiarów i obserwacji meteo-rologicznych w Gdańsku, IMGW UG GTN 2007; 165.56 Marosz M., Malinowska M. Zmienność temperatury powietrza w Gdańsku na tle wieloletniej zmienności typów cyrkulacji atmosferycznej w regionie atlantycko-europejskim. W: 200 lat regularnych pomiarów i obserwacji meteorologicznych w Gdańsku, IMGW UG GTN 2007; 148.57 Owczarek M., Jakusik E., Wojtkiewicz A., Malik P. Klimat Gdańska, 1981–2005. W: 200 lat regularnych pomiarów i obserwacji meteo-rologicznych w Gdańsku, IMGW UG GTN 2007; 170.

81


w miesiącach letnich. Najmniejsze wartości zachmurzenia występują od maja do października (56%), największe zaś w miesiącach zimowych (75%). Średnia roczna liczba dni pogodnych wyniosła między 26,4 a 28,4. Najpogodniejszym miesiącem jest maj, zaś najmniej pogodnymi są listopad i grudzień.

Analizując miesięczne i roczne sumy opadów atmosferycznych, można stwierdzić, że okres 1951–2000 charakteryzuje się dużą zmiennością opadów (ryc. 4.1). W latach najbar-dziej suchych (1951, 1953, 1964) roczna suma opadów nie przekroczyła 350 mm. Niewiele więcej odnotowano w roku 1982. W latach najbardziej mokrych w Gdańsku odnotowano sumę opadów ponad 750 mm (1970, 1980), a nawet ponad 800 mm opadu w roku 1978.

W latach 1982–1992 można wyróżnić trend spadkowy średniej rocznej sumy opadów. Do roku 2000 nastąpił silny trend wzrostowy. Wysokie roczne sumy opadów wystąpiły w 2001 r. (ponad 800 mm) oraz 2004 r. (ponad 750 mm)58.

Z danych wieloletnich (tab. 4.4) wynika, że największe sumy miesięczne opadu rejestrowane są w miesiącach letnich. Opady w półroczu letnim (maj–październik) stanowią prawie 65% rocznej sumy opadu59.

58 Tamże; 178. 59 Na podstawie wyników obserwacji ze stacji Gdańsk-Wrzeszcz-Rębiechowo (lata 1951–1990) oraz Politechnika Gdańska (1991–2000).

Rycina 4.1. Sumy roczne opadu i średnie sumy roczne z okresów pięcioleci dla Gdańska59

Suma roczna

Średnia suma roczna z pięcioleciŚrednia roczna suma z lat 1951–2000 Średnia roczna suma z ostatnich 5 lat

Lata

1950300

350

400

450

500

550

600

650

700

750

800

850

1955 1960 1965 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000

Wys

okość

[mm

]

82


W 2008 r. roczna suma opadu wyniosła 570 mm, zaś w 2009 — aż 660 mm61. W latach przyszłych należy się spodziewać powolnego wzrostu średnich rocznych sum opadów na podstawie danych z wielu lat.

Największe zagrożenia dla przebiegu przygotowań do mistrzostw Europy oraz samego turnieju niosą ze sobą opady o dużej intensywności. Jedną z wielkości cha-rakteryzujących takie zjawiska jest liczba dni z opadem powyżej 10 mm. W statystycz-nym średnim roku rejestruje się 10–13 dni z opadem powyżej 10 mm. Intensywne opady występują najczęściej w miesiącach letnich (lipiec, sierpień) statystycznie dwa razy w miesiącu. W miesiącach maju, czerwcu oraz wrześniu opady powyżej 10 mm wystąpiły średnio 1,5–1,7 razy na dobę. W miesiącach zimowych takie opady występują sporadycznie. Maksymalne sumy dobowe opadu są zdecydowanie wyższe w miesiącach letnich niż zimowych. Najczęściej występują w lipcu (ryc. 4.2). Jest to miesiąc, w którym będą się odbywać mistrzostwa Europy Euro 2012.

W analizowanym okresie 14 razy w czasie 42 lat maksymalna suma opadu wy-stąpiła w lipcu, co stanowi około 1/3 liczby wszystkich przypadków. Trzy największe dobowe sumy opadów, będące jednocześnie maksymalnymi wartościami w roku, wystąpiły właśnie w tym miesiącu.

60 Na podstawie wyników obserwacji ze stacji Gdańsk-Wrzeszcz-Rębiechowo (lata 1951–1990) oraz Politechnika Gdańska (1991––2000).61 Według danych zarejestrowanych przez automatyczną stację meteorologiczną Politechniki Gdańskiej.62 Obserwacje ze stacji Gdańsk-Rębiechowo (1961–1990) i Politechnika Gdańska (1991–2001).

Tabela 4.4. Zestawienie średnich miesięcznych, sezonowych i rocznych wielkości opadów dla okresu 1951–2000 (opracowano na podstawie); wszystkie wielkości podano w mm60

StacjaMiesiące V–X lato XI–IV zima Rok

I II III IV V VI VII VIII IX X XI XII suma śr. mies. suma śr.

mies. suma śr. mies.

Gdańsk 32 25 26 33 47 63 71 68 60 48 47 40 357 (60) 203 (34) 560 (47)

Rycina 4.2. Maksymalne dobowe sumy opadów w lipcu i roku dla okresu 1961–2001 (na podstawie62)

Rok1960 1965 1970

LipiecRok

1975 1980 1985 1990 1995 2000 2005

140

120

100

80

60

40

20

0

Opa

d [m

m]

83


W historii obserwacji meteorologicznych największe zanotowane sumy dobowe opadu w Gdańsku wystąpiły 9 lipca 2001 r. Wówczas na stacji Rębiechowo zanotowano nawet 127 mm deszczu w ciągu 1 dnia, powodując powódź w mieście i okolicach.

Pokrywa śnieżna w latach 1981–2005 występowała od końca października do połowy kwietnia. Opad śniegu zarejestrowano również 8 sierpnia 1985 r. Średnio najwięcej dni z pokrywą śnieżną przypadało na luty.

W Gdańsku występują również mgły. Średnio w roku notuje się 27 dni z mgłą i najczęściej występuje ona w rejonie portu lotniczego Gdańsk-Rębiechowo w mie-siącach jesiennych i zimowych63, co bardzo utrudnia transport lotniczy. Można się zatem spodziewać, że mgła nie powinna być zagrożeniem w czasie mistrzostw EURO 2012, które będą się odbywać w lipcu.

4.4.2. Nadzwyczajne zjawiska naturalne w ostatnich latach w Gdańsku i ich skutki Gdańsk i jego najbliższe otoczenie były wielokrotnie nawiedzane przez kataklizmy spowodowane zjawiskami meteorologicznymi. Niektóre ze zdarzeń są skutkiem pogody występującej wiele kilometrów od Gdańska, na przykład przerwanie wałów powodziowych rzeki Wisły spowodowane opadami w południowe części Polski. Naj-większą powódź w wyniku przerwania obwałowania Wisły odnotowano w Gdańsku w 1829 roku. W śródmieściu Gdańska domy zostały zalane wówczas aż do drugiego piętra. Woda zalała tereny dzielnic Dolne Miasto, Wisłoujście i Nowy Port, a na dzi-siejszych terenach Zaspy i Brzeźna utworzyło się wielkie jezioro64.

Na szczęście, w ostatnich latach obwałowania Wisły utrzymały przepływy powo-dziowe, nawet podczas katastrofalnej powodzi tysiąclecia w lipcu 1997 roku.

Zagrożenie powodziowe Gdańska wiąże się z trzema głównymi zagrożeniami: potencjalnym przerwaniem wałów ujścia Wisły, wpychaniem wód morza Bałtyckiego do wewnętrznej sieci hydrografi cznej miasta oraz intensywnym opadami deszczu. Pośrednim zagrożeniem jest okresowe podnoszenie się poziomu wód gruntowych, spo-wodowane na przykład występowaniem stanów powodziowych wód płynących.

Do największych kataklizmów ostatnich lat należy powódź, do której doszło w lipcu 2001 r., w wyniku katastrofalnych opadów atmosferycznych. Opady deszczu były również przyczyną innych zdarzeń w czasie późniejszym. Straty wywołują także wiatry sztormowe, które w połączeniu z dominującym kierunkiem wschodnim powodują podniesienie się poziomu wód sieci hydrografi cznej Gdańska oraz poziomu wód gruntowych.

Duże straty ekonomiczne spowodowały również wiatry sztormowe, które wystąpi-ły w Gdańsku w połowie października 2009 r. Zjawiska te nie są do końca przewidy-walne i, niestety, nie można wykluczyć możliwości wystąpienia podobnych zjawisk w czasie przygotowań do EURO 2012 oraz w czasie trwania tych mistrzostw.

Poniżej przedstawiono przegląd nadzwyczajnych zdarzeń meteorologicznych, które w Gdańsku zaistniały w ostatnich latach i spowodowały negatywne konsekwencje dla

63 Owczarek M., Jakusik E., Wojtkiewicz A., Malik P. Klimat Gdańska, 1981–2005. W: 200 lat regularnych pomiarów i obserwacji meteo-rologicznych w Gdańsku, IMGW UG GTN 2007; 182.64 Herman A. Powodzie i zagrożenia powodziowe w rejonie gdańskim w przeszłości historycznej. W: Powódź w Gdańsku 2001, GTN 2003.

84


aglomeracji Gdańska, Gdyni i Sopotu. Szczególną uwagę zwrócono na wydarzenia, które miały miejsce w miesiącach letnich, czyli wtedy, kiedy będą się odbywać mistrzostwa EURO 2012.

4.4.2.1. Opady atmosferyczne o dużym natężeniu

W tabeli 4.5 zebrano dostępne informacje o opadach atmosferycznych, które wystąpiły w rejonie aglomeracji Trójmiasta w ostatniej dekadzie i przyniosły zauważalne straty w infrastrukturze oraz utrudniały działalność przedsiębiorstw. Dokładniej omówiono przebieg i skutki powodzi opadowej, która wystąpiła w Gdańsku 9 lipca 2001 roku. Uważa się ją za największy lokalny kataklizm ostatnich lat.

Tabela 4.5. Zestawienie występujących w latach 2001–2009 opadów atmosferycznych, powodującychstraty w aglomeracji Trójmiasta

Data Parametry opadu Skutki

9 lipca 2001 r.

Suma dobowa: od 40 mm (Gdynia) do 127 mm (Gdańsk-Rębiechowo)

– Zalane tereny depresyjne Żuław– Podtopione tereny (szerszy opis strat w tekście)

1 lipca 2003 r.

Suma dobowa 36 mm (Politechnika Gdańska)

– Na kilkadziesiąt minut zablokowany ruch pociągów w Gdańsku Głównym– Zalany budynek Urzędu Miejskiego w Gdańsku– W rejonie Gdańska Głównego wstrzymany ruch autobusowy i tramwajowy

3 lipca 2004 r.

Burza nad Gdynią, suma dobowa w Gdańsku tylko 6,8 mm (Politechnika Gd.)

– Zablokowany ruch samochodowy w centrum Gdyni– Zalana i nieprzejezdna ulica Morska– Podtopiony dworzec PKP Gdynia Główna

21 lipca 2004 r.

Suma dobowa 35 mm (Politechnika Gdańska)

– Podtopiony rejon ulicy Długie Ogrody w Gdańsku– Zalany Sąd Okręgowy, Urząd Miejski– Zalane i nieprzejezdne ulica Słowackiego i węzeł Kliniczna

w Gdańsku-Wrzeszczu– Podtopione CH Manhattan

21 czerwca 2006 r.

Opad trwał 3 godziny z przerwami, suma dobowa 21,2 mm

Przerwy w komunikacji Szybkiej Kolei Miejskiej i pociągów dalekobieżnych (podtopione torowisko)

12 sierpnia 2007

Suma opadu w ciągu 1 godziny — 24 mm

– Zablokowany ruch tramwajowy w dzielnicy Gdańsk-Siedlce– Czasowe zalanie głównych ulic Gdańska Głównego– Podtopione CH Manhattan

13 sierpnia 2008 r.

Suma opadu w ciągu 20 min — 16 mm

– Zalane i nieprzejezdne ul. Słowackiego, Węzeł Kliniczna (Gdańsk-Wrzeszcz)– Podtopiony rejon ulicy Długie Ogrody w Gdańsku– Zatrzymanie na 2 godziny ruchu komunikacyjnego między

Gdańskiem Głównym i Wrzeszczem

18 maja 2009 r.

Ulewa nad Gdynią, brak opadu w Gdańsku

– Zablokowany ruch samochodowy w centrum Gdyni– Zalana i nieprzejezdna ulica Morska– Podtopiony dworzec PKP Gdynia Główna

1 lipca 2009 r.

Suma opadu w ciągu 10 min – 18 mm

– Podtopienia i uszkodzenia samochodów gradem w dzielnicach Chełm i Orunia Górna

– Zalanie ulicy Nowe Ogrody w Gdańsku Głównym (osunięcie skarpy na tory kolejowe i wstrzymanie ruchu pociągów na kilka godzin)

– Podmycie torowiska w rejonie ulicy Kartuskiej i 3 Maja w Gdańsku– Zalane i zablokowane ulice: Słowackiego, Jaśkowa Dolina,

Potokowa, Sobieskiego, Węzeł Kliniczna– Zalanie CH Manhattan we Wrzeszczu

Źródło: opracowanie własne na podstawie65

85


Powódź miejska 9 lipca 2001 r.Powódź w Gdańsku w lipcu 2001 roku wystąpiła w związku z nienotowanym do-tąd opadem atmosferycznym. Kataklizm powodzi objął zlewnię potoków Radunia i Strzyża. W wyniku przerwania prawobrzeżnego obwałowania zostały zalane tereny depresyjne Żuław Gdańskich i podtopiony Gdańsk, w tym tereny bezpośrednio przy-legające do miejsca, na którym budowany jest nowy stadion.

Izolinie dobowej sumy opadów przedstawiono na rycinie 4.3. W dniu 9 lipca odnotowano: Rębiechowo — 127,7 mm, Port Północny — 118,0 mm, Świbno — 71,5 mm, Gdańsk-Wrzeszcz — 123 mm. W skali godzinowej największe natężenia deszczu nie przekraczały 60 mm na godzinę, przy czym deszcz w niektórych okresach był wielokrotnie silniejszy i miał charakter deszczu nawalnego II stopnia66. Największe straty wywołała awaria Kanału Raduni67. Taki opad zdarza się raz na 300 lat68.

65 Jasińska E., Majewski W. Problemy ochrony przeciwpowodziowej Gdańska. Materiały XXIII Ogólnopolskiej Szkoły Hydrauliki wydane przez Komitet Gospodarki Wodnej PAN, Instytut Budownictwa Wodnego PAN w Gdańsku 2003.66 Lorenc H. Atlas klimatyczny Polski, Warszawa, 2005.67 Szpakowski W. O przyczynach zalania Gdańska 9 lipca 2001. Materiały X Sympozjum Hydrotechnika, Ustroń 2008.68 Na podstawie analiz statystycznych dostępnych ciągów obserwacyjnych sum opadów prawdopodobieństwo pojawienia się opadu w Gdańsku należy przyjąć co najmniej jako p = 0,3%.

Rycina 4.3. Izolinie dobowej sumy opadu 9 lipca 200166

ZATOKAGDAŃSKA

STACJE OPADOWE1 — Gdynia2 — Rębiechowo3 — Port Północny4 — Świbno

GDAŃSK

2

1

110

100

90 80

120

3

4

10 mm

20

30

4050

60

70

GDYNIA

ZALEW WIŚLANY

Wisł

aNog

at

86


Straty w infrastrukturze miejskiej oszacowano na ponad 200 mln złotych. Główne awarie spowodowane powodzią dotyczyły rejonu granicznego między strefą położoną na wzgórzach morenowych (tzw. górny taras) a częścią Gdańska leżącą w bezpośred-niej bliskości morza albo delty Wisły (tzw. dolny taras).

W wyniku powodzi pojawiły się następujące komplikacje w systemie miej-skim69:— przerwanie prawobrzeżnego wału Kanału Raduni w pięciu miejscach; zalanie

nisko położonych dzielnic Gdańska (Orunia, Święty Wojciech, Lipce), przerwanie drogi krajowej nr 1 i jej czasowe wyłączenie z ruchu na odcinku Gdańsk–Pruszcz Gdański;

— rozmycie torów kolejowych na odcinku Gdańsk-Wrzeszcz–Pruszcz Gdański, zalanie całej infrastruktury kolejowej dworca Gdańsk Główny oraz części in-frastruktury stacji Gdańsk-Wrzeszcz; największych zniszczeń żywioł dokonał na przedłużeniu ulicy Kartuskiej i Armii Krajowej w Gdańsku Głównym, gdzie woda opadowa wlewała się na torowisko, powodując rozmycie skarp i silną erozję powierzchni torowiska;

— katastrofa zapory czołowej zbiornika Srebrzysko, zlokalizowanego na potoku Strzyża; w wyniku olbrzymiego spływu wód opadowych z rejonu Moreny i Niedź-wiednika wytworzyła się fala powodziowa, która zdewastowała dolny odcinek ulicy Słowackiego oraz węzeł drogowy ulic Słowackiego i Kościuszki z Aleją Grunwaldzką (na skrzyżowaniu zginęła jedna osoba);

— zalanie depresyjnej części Gdańska (Orunia, Lipce i Święty Wojciech) oraz tere-nów upraw zlokalizowanych na Żuławach Gdańskich; ze względu na skażenie bakteriologiczne zniszczeniu uległy wszystkie plony, jak również wiele upraw warzywnych i owocowych;

— podtopienie dzielnicy Gdańsk-Wrzeszcz poniżej Alei Grunwaldzkiej, zalanie piwnic domów wzdłuż ujściowego fragmentu potoku Strzyża i terenów ogólno-dostępnych; w rejonie tym wiele ulic było nieprzejezdnych, odnotowano również podniesienie się poziomu wód gruntowych;

— awarie instalacji kanalizacji deszczowej i sanitarnej w niżej położonej części Gdańska (Orunia, Lipce, Święty Wojciech, Dolny Wrzeszcz, Letnica);

— awarie sieci tramwajowej, powierzchniowe rozmycia ulic i chodników; praktycz-nie na całym terenie Gdańska odnotowano miejsca, gdzie ze względu na większe spadki terenu spływająca woda powodowała silną erozję podłoża; miejscami woda przesunęła płyty chodnikowe, zrywała wierzchnią nawierzchnię dróg, zaś woda fi ltrująca pod drogami miejscami wynosiła grunt na powierzchnię terenu, osłabiając nośność dróg.Po powodzi z 2001 r. wiele środków przeznaczono na ochronę przeciwpowodziową.

W zlewni Kanału Raduni wybudowano liczne zbiorniki retencyjne zatrzymujące wodę

69 Majewski W. Powódź w Gdańsku w lipcu 2001 r. Propozycje zabezpieczenia w przyszłości. W: Powódź w Gdańsku 2001, GTN 2003; 86.

87


w górnej części zlewni. Na wypadek podobnego zjawiska meteorologicznego zaprojekto-wano i wykonano zrzuty awaryjne, aby w razie potrzeby zatopić w kontrolowany sposób tereny niezamieszkałe. Niestety, te wszystkie działania nie są nas w stanie w pewny sposób uchronić przed ryzykiem wystąpienia podobnego zdarzenia w przyszłości.

4.4.2.2. Wichury i silne podmuchy wiatru

W ostatnich latach w rejonie Gdańska wystąpiły wichury, które spowodowały straty i utrudnienia w działaniu fi rm. Wymienić tu można wichurę z 19–20 marca 2004 r., podczas której wiatr wyrwał kilkanaście drzew w Gdańsku i zerwał sieć energetyczną oraz telekomunikacyjną. Silne wiatry o prędkości 100–110 km/h wystąpiły 26 stycznia 2008 r. i 22–23 lutego 2008 r.

W 2009 r. wiatr okazał się przyczyną szkód w czerwcu i październiku. Szkody wichury z dnia 9 czerwca 2009 r. odnotowano przede wszystkim w rejonie ulic Piastowskiej, Klinicznej i Czyżewskiego w Gdańsku. Ulewa oraz towarzyszące jej podmuchy wiatru spowodowały zablokowanie ruchu samochodów oraz złamanie gałęzi drzew i dużych konarów.

Największe straty w Gdańsku spowodowane wichurami w ciągu ostatnich lat wystąpiły w dniach 13–15 października 2009 r. Przyczyną tej powodzi sztormowej było wpychanie wód Zatoki Gdańskiej w górę cieków wodnych uchodzących do mo-rza. Proces ten miał miejsce, gdy przez dłuższy czas wiały silne wiatry z kierunków wschodniego i północno-wschodniego. W czasie zdarzenia opady deszczu nie prze-kroczyły 10 mm na dobę. Pole wiatru, który wystąpił w czasie powodzi, wynikało ze specyfi cznego układu barycznego. Średnia prędkość wiatru 14 października wyniosła 75 km/h. Zarejestrowano podmuchy wiatru powyżej 160 km/h70.

Największe skutki wichury i powodzi sztormowej dotknęły powiat nowodworski i Elbląg, zlokalizowane po stronie wschodniej Wisły. Na Nogacie stany alarmowe zostały przekroczone o ponad 90 cm, zaś rzeka Święta w Nowym Dworze Gdańskim przekroczyła stan alarmowy o 84 cm. W Elblągu 14 października 2009 r. stan wody osiągnął absolutne maksimum (686 cm).

W Gdańsku stany wody przekroczyły stany alarmowe w Zatoce Gdańskiej w Gdań-sku (o 46 cm) oraz na Martwej Wiśle w Gdańsku-Sobieszewie (o 56 cm).

Straty na terenie Gdańska spowodowane zdarzeniem dotyczą różnych rejonów miasta:— połamane drzewa (głównie w pasie nadmorskim), straty w drzewostanie w każdej

dzielnicy miasta, uszkodzenia dachów, powalenia drzew na arterie komunikacyjne, okresowe wstrzymanie ruchu SKM i ruchu tramwajowego na ul. Opackiej, Alei Zwycięstwa;

70 Pomiar prędkości wiatru automatyczną stacją meteorologiczną zlokalizowaną w pasie nadmorskim w Gdańsku-Jelitkowie przy ul. Bałtyckiej, www.meteo.pg.gda.pl/morze. Podana wartość prędkości chwilowej wiatru stanowi górną granicę dokładności pomiarów. Podmuch wiatru jest wyznaczany w czasie 2 s.

88


— zalanie terenów bezpośrednio przylegających do Martwej Wisły i Motławy, pod-topienie dolnych tarasów Długiego Targu w centrum Gdańska;

— podniesienie się poziomu wód gruntowych w rejonie przybrzeżnym i podtopienie niektórych piwnic, zalanie kanalizacji deszczowej i wybicie wody ze studzienek na ul. Toruńskiej, Wierzbowej i Okopowej w Gdańsku, spowodowane wepchnię-ciem wody do Motławy i Martwej Wisły;

— przelanie się fal przez naturalne wydmy i ich częściowe rozmycie w rejonie Brzeźna i Nowego Portu, zniszczenie molo w Gdańsku-Brzeźnie;

— utrudnienia na lotnisku Gdańsk-Rębiechowo.Wichury występują głównie w okresie jesiennym, ale jak widać z powyższego prze-

glądu zdarzeń, katastrofalne podmuchy wiatru mogą się również zdarzyć w czerwcu, tuż przed mistrzostwami Europy. Dlatego takie zagrożenie musi być uwzględnione w działaniach fi rm związanych z przygotowaniami do EURO 2012.

4.4.2.3 Mgły

W rejonie Gdańska notuje się niekorzystne skutki pojawiania się okresowych zamgleń. Zjawiska te występują najczęściej w sezonie wiosennym i jesiennym oraz objawiają się miejscowym ograniczeniem widoczności do nawet tylko 50 metrów. Rejony najbardziej niekorzystne pod względem występowania mgieł to zachodnie dzielnice miasta zlo-kalizowane wzdłuż obwodnicy Trójmiasta (Osowa, Matarnia, Zabornia, Rębiechowo). Największe zagrożenia dla funkcjonowania aglomeracji wiążą się z funkcjonowaniem portu lotniczego Gdańsk-Trójmiasto. Znaczące mgły, które spowodowały utrudnienia w ruchu lotniczym, wystąpiły 3–4 listopada 2008 r., gdy widoczność została ograni-czona do 100 metrów. W konsekwencji nastąpiło zamknięcie lotniska i utrudnienia dotknęły około 4000 pasażerów. Również rok później (6–7 listopada 2009 r.) nastąpiły okresowe ograniczenia w funkcjonowaniu lotniska z powodu gęstej mgły.

4.4.2.4. Poziomy wód gruntowych w rejonie stadionu w Gdańsku

Rejon stadionu pod względem geomorfologicznym leży na granicy terasy sopocko-oliwskiej a Żuławami Gdańskimi będącymi częścią delty Wisły71. Warunki hydrogeolo-giczne wynikają z naturalnego spływu wód podziemnych z Pojezierza Kaszubskiego do Zatoki Gdańskiej. Najpłytszy poziom podziemnych wód gruntowych jest jednocześnie ważnym z punktu widzenia zaopatrzenia w wodę, najpłycej położonym poziomem czwartorzędowym. W warunkach naturalnych poziom wodonośny jest przykryty kilkumetrową serią namułów i torfów. Rzędne zwierciadła wody analizowanego po-ziomu w 1917 r. zawierały się w przedziale między 1 a 3 m n.p.m. Po uruchomieniu ujęcia Czarny Dwór rejon Letnicy znalazł się w leju depresji ujęcia, w 1985 r. rzędne zwierciadła wody pozostawały na poziomie 1 m p.p.m72. Średnie roczne stany wód

71 Mojski E.J. Ziemie Polskie w Czwartorzędzie. Zarys morfogenezy. PIG, PWN, Warszawa 2005.72 Kozerski B. Gdański system wodonośny. Praca zbiorowa pod red. B. Kozerskiego, Wydawnictwo PG, Gdańsk 2007.

89


podziemnych w rejonie budowanego stadionu sukcesywnie się podnoszą i w 2002 r. przekroczyły 0,6 m n.p.m.

W wyniku podnoszenia się poziomu wód gruntowych może zostać ograniczona naturalna infi ltracja wód opadowych w rejonie budowanego stadionu w Gdańsku, co spowoduje konieczność odprowadzania większej ilości wód opadowych systemami odwodnieniowymi stadionu.

4.4.3. Potencjalne zagrożenia pogodowe w czasie przygotowań i trwania fi nałów EURO 2012Finały mistrzostw Europy w piłce nożnej odbędą się w czerwcu i lipcu 2012 roku. Miesiące letnie charakteryzują się w Gdańsku umiarkowanymi temperaturami. Pręd-kości wiatru są raczej niskie, większe porywy występują w czasie deszczu nawalnego. W okresie letnim nie ma większego ryzyka wystąpienia zamgleń i mgieł stałych, jed-nak nie można wykluczyć tej trudności. Biorąc pod uwagę przedstawione wcześniej elementy klimatu Gdańska oraz zaistniałe zdarzenia pogodowe w ostatnich latach, największym zagrożeniem pogodowym jest możliwość wystąpienia deszczu nawal-nego. Praktycznie co roku odnotowywano ulewne deszcze w czerwcu albo lipcu.

Na podstawie skutków, jakie w ostatnich latach wyrządziły opady ulewne, moż-na stwierdzić, że duże straty mogą spowodować opady o niewielkiej sumie łącznej, ale o znacznym natężeniu i przestrzennym występowaniu. Takim przykładem mogą być opady, które trwały 10 minut (18 mm) albo 20 minut (16 mm). Opady nawalne najczęściej występowały w godzinach popołudniowych (między godzinami 13.00 a 16.00), czyli w czasie szczytu komunikacyjnego, potęgując skalę zjawiska. Na podstawie analizy opadów, które wystąpiły w ostatnich latach, można stwierdzić, że największe straty były powodowane w zlewni Kanału Raduni oraz potoku Strzyża (odcinek od ulicy Potokowej do ujścia). Mniejsze straty odnotowywano w zlewni Potoku Jelitkowskiego (Oliwa).

Na podstawie przebiegu zaistniałych już zdarzeń widać, że najbardziej proble-matycznymi miejscami są:— dolna część Alei Armii Krajowej, ulicy Kartuskiej i ulicy Nowe Ogrody; spływająca

woda opadowa najczęściej w tym rejonie zalewała budynki oraz przez dłuższy czas pozostawała na ulicach i chodnikach. W krytycznych sytuacjach przelewała się na niżej położone torowisko kolejowe i podmywała torowiska tramwajowe. Wiele razy powodowała osunięcia się mas ziemi na tory kolejowe, blokując ruch kolejowy na głównej trasie kolejowej Gdańsk–Tczew, od kilku godzin do nawet 14 dni. W sierpniu 2009 r. w tym rejonie oddano do użytku kolektor burzowy zaprojektowany na ulewne deszcze. Powinien on oddalić ryzyko wystąpienia podobnych zdarzeń w przyszłości;

— ulica Słowackiego we Wrzeszczu od ulicy Potokowej do Alei Grunwaldzkiej oraz skrzyżowanie ulicy Słowackiego z Aleją Grunwaldzką; rejon ten praktycznie podczas każdego deszczu nawalnego był okresowo podtapiany w mniejszym

90


lub większym stopniu. Ruch samochodowy był blokowany na odcinku ulicy Słowackiego od kilku godzin do kilku dni. W skrajnym przypadku ulica uległa nawet zatopieniu (lipiec 2001 r.). Po tej powodzi odbudowano zbiornik retencyjny Srebrzysko. W trakcie budowy największego w Gdańsku centrum handlowego Galeria Bałtycka przebudowano i zwiększono przepustowość skanalizowanego fragmentu potoku Strzyża. Podczas przebudowy ulicy Słowackiego, która ma zostać ukończona przed fi nałami mistrzostw Europy, w jej dolnym odcinku na-leży zwrócić szczególną uwagę na zapewnienie przepływu wód powodziowych w potoku Strzyża;

— rejon centrum Wrzeszcza (CH Manhattan), który w ostatnich latach został kilku-krotnie zalany przez wody spływające z ul. Jaśkowa Dolina z Moreny;

— rejon przybrzeżny, położony najniżej ze względu na okresowe podnoszenie się poziomu wód gruntowych; zjawisko to może być spowodowane warunkami hy-drodynamicznymi wynikającymi z eksploatacji ujęć Czarny Dwór i Zaspa oraz z okresowych zmian poziomu Morza Bałtyckiego i Martwej Wisły.Wystąpienie nawalnego deszczu w czasie fi nałów EURO 2012 mogłoby spara-

liżować ponownie tkankę miejską. Potencjalne przerwanie ruchu kolejowego oraz drogowego na trasie z lotniska uniemożliwiłoby kibicom dotarcie na stadion. W ra-zie krótkoterminowych prognoz wskazujących na ryzyko pojawienia się deszczu nawalnego w rejonie Gdańska należy przewidzieć dodatkowy czas, niezbędny na dotarcie na zawody sportowe. W czasie powodzi 2001 r. większość pociągów była prowadzona pierwszą polską magistralą kolejową Gdynia–Kościerzyna–Bydgoszcz. Jest bardzo prawdopodobne, że w czasie mistrzostw czynne również będzie lotni-sko cywilne Gdynia-Kosakowo. Niewykluczone, że w przypadku odcięcia stadionu od lotniska i dworca kolejowego w Gdańsku kluczowe znaczenie miałby dojazd do stadionu z rejonu Gdyni.

Należy podkreślić, że w Gdańsku mieści się Wydział Bezpieczeństwa i Zarządza-nia Kryzysowego Pomorskiego Urzędu Wojewódzkiego73. W sytuacjach kryzysowych jest on odpowiedzialny za reagowanie poprzez wdrożenie odpowiednich procedur działania74. Jego działalność opiera się na wojewódzkim planie zarządzania kryzyso-wego, opracowanym pod kierownictwem Wojewody i zatwierdzonym przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji. Dla każdej sytuacji krytycznej opracowano plan operacyjny. Plany takie stanowią załączniki wojewódzkiego planu zarządzania kryzysowego.

W razie wystąpienia zagrożenia powodziowego w systemie ochrony uczestniczą podmioty specjalistyczne oraz ratownicze75. W bezpośrednim ratowaniu mienia i ży-

73 Pomorski Urząd Wojewódzki, Wydział Bezpieczeństwa i Zarządzania Kryzysowego, tel.: (58) 307 73 22, tel.: (58) 301 02 81, faks: (58) 301 54 35, e-mail: [email protected]. Sprawy informacyjno-interwencyjne należy kierować do wojewódzkiego centrum zarządzania kryzysowego, tel.: (58) 307 72 04, 302 32 32 (całodobowe). Bezpłatny tel. interwencyjny: 9287.74 Ustawa z dnia 26 kwietnia 2007 r. o zarządzaniu kryzysowym (Dz.U. nr 89, poz. 590 z późn. zm.).75 Ogólnopolski numer ratunkowy 112. Każdy dzwoniący zostanie bezpłatnie połączony z placówką powiadamiania ratunkowego. Numer ten powinien obowiązywać na całym terytorium Unii Europejskiej.

91


cia ludzi uczestniczą Państwowa Straż Pożarna, Policja oraz Ratownictwo Medyczne. Podmiotami specjalistycznymi są: Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej (RZGW), Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych Województwa Pomorskiego (ZMiUW WP) oraz Instytut Meteorologii i Gospodarki Wodnej (IMGW). W systemie ochrony prze-ciwpowodziowej uczestniczą również podmioty wspierające (Siły Zbrojne RP, Morski Oddział Straży Granicznej oraz różne organizacje pozarządowe (np. OSP, WOPR, PCK, Caritas, ZHP, ZHR). W trakcie zdarzenia kryzysowego Wojewoda Pomorski powołuje specjalną komisję, której zadaniem jest wypracowanie wniosków eliminujących skalę strat przy podobnych zdarzeniach w przyszłości.

4.5. Podsumowanie

Działania przedsiębiorstw w ramach przygotowań i w trakcie turnieju fi nałowego mi-strzostw Europy w piłce nożnej EURO 2012 oddziałują na środowisko naturalne, ale istnieje też efekt odwrotny: środowisko naturalne (nadzwyczajne zdarzenia pogodowe) wpływa na działalność przedsiębiorstw. Przedyskutowano stosowanie PPP w usługach komunalnych związanych z gospodarką odpadami i gospodarką wodno-ściekową w za-kresie ochrony środowiska naturalnego. Omówiono klimat Gdańska i na jego tle przeana-lizowano skutki występowania nadzwyczajnych zdarzeń pogodowych oraz ich wpływ na działalność przedsiębiorstw rejonu gdańskiego. Wykazano potencjalne zagrożenia pogodowe dla działalności fi rm w czasie przygotowań i trwania fi nałów EURO 2012:— główne składowiska odpadów w aglomeracji Gdańskiej (Gdańsk-Szadółki, Łężyce)

są przygotowane na przyjęcie i przetworzenie zwiększonej ilości odpadów komu-nalnych związanej z przygotowaniami i przebiegiem EURO 2012 w Gdańsku;

— na potrzeby mieszkańców Gdańska działa kilkanaście ujęć wód podziemnych oraz jedno ujęcie wód powierzchniowych. Sieć wodociągowa zapewnia ciągłość dostaw wody. W przypadku awarii elementu infrastruktury wodociągowej można dostarczyć wodę z innego ujęcia wód;

— sieć kanalizacyjna zbiera ścieki z terenu Gdańska i przesyła je do oczyszczalni Gdańsk-Wschód. W ostatnich latach sieć magistral przeszła gruntowną moder-nizację, co wynikało z zamknięcia oczyszczalni ścieków Zaspa zlokalizowanej w pobliżu budowanego stadionu. Poza lokalnymi trudnościami nie przewiduje się problemów z funkcjonowaniem instalacji kanalizacyjnej;

— nawalne opady deszczu, które występują w miesiącach letnich (od czerwca do sierpnia), mogą spowodować utrudnienia w działaniu komunikacji miejskiej oraz paraliżować ruch samochodowy. Mimo wielu prac redukujących straty po wystą-pieniu deszczów nawalnych, za graniczny poziom strat w Gdańsku należy uznać skutki powodzi opadowej, która wystąpiła w 2001 r. Jeżeli deszcz o podobnym charakterze wystąpiłby w dniu meczu EURO 2012, w komunikacji drogowej wy-stąpiłyby poważne zagrożenia. W przypadku wyłączenia ruchu kolejowego między

92


Gdańskiem a Tczewem należy zapewnić transport szlakiem Gdynia–Kościerzyna–Bydgoszcz i zapewnić dojazd do stadionu ze strony Gdyni;

— katastrofalne porywy wiatru mogą wystąpić w miesiącach wiosennych i jesien-nych. Mogą one powodować straty przedsiębiorstw wynikające z paraliżu komu-nikacyjnego w aglomeracji gdańskiej (przez powalone drzewa) oraz z bezpośred-nich uszkodzeń mienia przedsiębiorstw. Wichurom mogą towarzyszyć okresowe przerwy w dostawie energii elektrycznej i wody. Na szczęście, jest niezwykle mało prawdopodobne, żeby wichury takie wystąpiły w czasie trwania mistrzostw Europy;

— w czasie turnieju fi nałowego mistrzostw Europy mogą wystąpić gwałtowne porywy wiatru o lokalnym zasięgu, towarzyszące nawalnym opadom deszczu;

— w sezonie letnim ryzyko wystąpienia zamgleń jest niewielkie. Utrudnienia w funk-cjonowaniu lotniska w Gdańsku-Rębiechowie spowodowane mgłą występują głównie wiosną i jesienią;

— poziom wód gruntowych w rejonie budowanego stadionu podnosi się z roku na rok. Może zostać ograniczona naturalna infi ltracja, co spowoduje konieczność odprowadzenia większej ilości wód opadowych;

— możliwość wystąpienia deszczu nawalnego w Gdańsku w czasie mistrzostw Europy jest bardzo duża. Opad taki najczęściej powoduje paraliż komunikacyjny Gdańska, co miałoby katastrofalne skutki bezpośrednio przed meczem EURO 2012.

Bibliografi aAktualizacja Krajowego Programu Oczyszczania Ścieków Komunalnych 2009 (Projekt). Krajowy Zarząd Gospodarki Wodnej, www.kzgw.gov.pl.Atlas klimatyczny Polski. Pod red. Haliny Lorenc. IMGW, Warszawa 2005.Herman A. Powodzie i zagrożenia powodziowe w rejonie gdańskim w przeszłości historycznej W: Powódź w Gdańsku 2001. GTN, Gdańsk 2003; 31–33.Jasińska E., Majewski W. Problemy ochrony przeciwpowodziowej Gdańska. Materiały XXIII Ogólnopolskiej Szkoły Hydrauliki. Komitet Gospodarki Wodnej PAN, Instytut Budownictwa Wodnego PAN w Gdańsku, 2003.Kessides C. Institutional Potions for the Provision of Infrastructure, World Bank Discussion Paper, Washing-ton D.C. 1993; 21–36.Korpus B. Partnerstwo publiczno-prywatne. Urząd Komitetu Integracji Europejskiej, Warszawa 2003.Kozerski B. Gdański system wodonośny. Praca zbiorowa pod red. B. Kozerskiego. Wydawnictwo PG, Gdańsk 2007.Lorenc H. Atlas klimatu Polski. IMGW Warszawa, 2005.Majewski W. Powódź w Gdańsku w lipcu 2001 r. Propozycje zabezpieczenia w przyszłości. W: Powódź w Gdańsku 2001, GTN, Gdańsk 2003; 81–88.Majewski W. Powódź w Gdańsku w lipcu 2001. Gospodarka Wodna 2002; 1: 21–23.Marosz M., Malinowska M. Zmienność temperatury powietrza w Gdańsku na tle wieloletniej zmienności typów cyrkulacji atmosferycznej w regionie atlantycko-europejskim. W: 200 lat regularnych pomiarów i obserwacji meteorologicznych w Gdańsku, IMGW UG GTN 2007.Miesięczne przeglądy pogody (1951–1953). Państwowy Instytut Hydrologiczno-Meteorologiczny, oddział Morski w Gdyni, rok?.Miętus M., Filipiak J., Owczarek M. Czasowo-przestrzenna struktura opadów w rejonie Zatoki Gdańskiej i jej możliwe zmiany w skali XXI wieku. W: Powódź w Gdańsku 2001. GTN 2003.Mojski E.J. Ziemie polskie w Czwartorzędzie. Zarys morfogenezy, PIG, PWN, Warszawa 2005.Morskie komunikaty hydrologiczno meteorologiczne (1961–1990). Państwowy Instytut Hydrologiczno--Meteorologiczny, oddział Morski w Gdyni, 1953–1992.

93


Owczarek M., Jakusik E., Wojtkiewicz A., Malik P. Klimat Gdańska 1981–2005. W: 200 lat regularnych pomiarów i obserwacji meteorologicznych w Gdańsku, IMGW UG GTN 2007.Plan Gospodarki Odpadami dla województwa pomorskiego, 2010. Urząd Marszałkowski w Gdańsku, Departa-ment Środowiska, Rolnictwa i Zasobów Naturalnych, Referat Polityki Ekologicznej. Autorzy: Anna Grapatyn-Korzeniowska, Magdalena Hoppe, Diana Frasunkiewicz, Agnieszka Orłowska, www.woj-pomorskie.pl.Poradnik zarządzania usługami komunalnymi. Fundusz Współpracy, Warszawa 1996.Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie miasta Gdańska wprowadzony uchwałą nr XX/503/08//RMG z dnia 28 lutego 2008 r. (tj. Dz.U. Woj. Pom. 2009 nr 129; poz. 2474, zmiany: uchwała nr XLI/1169/09/ /RMG z dnia 29 października 2009 r.).Roczniki Meteorologiczne (1951–1981). IMGW WKiŁ, Warszawa. Roczniki Opadowe (1951–1990). IMGW WKiŁ, Warszawa. Szpakowski W. O przyczynach zalania Gdańska 9 lipca 2001. Materiały X Sympozjum Hydrotechnika, Ustroń 2008.Sztobryn M. Sieć pomiarowa, osłona hydrologiczna oraz metodyka wyznaczania obszarów zalewowych na Żuławach. W: Materiały seminarium „Gospodarka Wodna i Ochrona Przeciwpowodziowa na Terenie Żuław”. Gdańsk, 9 listopada 2009.Szwichtenberg A. Partnerstwo publiczno-prywatne a gospodarka turystyczna. Politechnika Koszalińska, Koszalin 2008.Tabele danych dobowych i miesięcznych ze stacji meteorologicznych (1969): ZOWAR. Zakład Maszyn Liczących, PIHM, Gdynia 1970.Tablice wartości elementów klimatologicznych z wybrzeży południowego Bałtyku (1951–1960). Państwowy Instytut Hydrologiczno-Meteorologiczny, Oddział Morski w Gdyni.Ustawa o partnerstwie publiczno-prywatnym z dnia 28 lipca 2005 r. (Dz.U. nr 169, poz. 1420).Ustawa o partnerstwie publiczno-prywatnym z dnia 19 grudnia 2008 r. (Dz.U. 2009 nr 19, poz. 100).Ustawa Prawo ochrony środowiska z dnia 27 kwietnia 2001 r. (Dz.U. 2008 nr 25, poz. 150, z późn. zm., Dz.U. 2008 nr 111, poz. 708, nr 138, poz. 865, nr 154, poz. 958, nr 171, poz. 1056, nr 199, poz. 1227, nr 223, poz. 1464 i nr 227, poz. 1505).Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. 2005 nr 236 poz. 2008 z późn. zm.).Ustawa z dnia 18 kwietnia 2002 r. o stanie klęski żywiołowej (Dz.U. 2002 nr 62, poz. 558).Ustawa z dnia 26 kwietnia 2007 r. o zarządzaniu kryzysowym (Dz.U. nr 89, poz. 590 z późn. zm.). Ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U. 2001 nr 72, poz. 747 z późn. zm.).Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. 2001 nr 142, poz. 1591 z późn. zm.).www.gazeta.plwww.kzgw.plwww.meteo.pg.gda.pl/morzewww.naszemiasto.plwww.prsp.com.plwww.wfosigw-gda.plwww.woj-pomorskie.plWydział Bezpieczeństwa i Zarządzania Kryzysowego, Pomorski Urząd Wojewódzki w Gdańsku. Struktura systemu ochrony przeciwpowodziowej na terenie województwa pomorskiego. W: Materiały seminarium „Gospodarka Wodna i Ochrona Przeciwpowodziowa na Terenie Żuław”, Gdańsk 9 listopada 2009.Zystarski J. Partnerstwo publiczno-prywatne w sferze usług komunalnych. ODDK, DORADCA, Gdańsk 2009.

94

Rozdział 5

Partnerstwo publiczno-prywatne w ocenie potencjalnych partnerów tej współpracy

— badania i prezentacja wynikówEwa Grzegorzewska-Mischka, Przemysław Banasik, Wojciech Wyrzykowski

5.1. Opis przeprowadzonych badań

Obszarem badań praktycznych, których przeprowadzenie było niezbędne do oceny dotychczasowego stopnia wykorzystywania partnerstwa publiczno-prywatnego (PPP) jako formy fi nansowania różnych przedsięwzięć gospodarczych, były działania doko-nane w tym zakresie przez organy samorządowe Gdańska, Sopotu i Gdyni oraz kilku wybranych gmin z najbliższego terytorialnie otoczenia Trójmiasta. Zbadano również podejście do tematu przedsiębiorców współpracujących z gminami w ramach PPP. Było to niezbędne do uzyskania pełnego obrazu badanej rzeczywistości1. W ramach badania ustalano przede wszystkim, jaki jest stosunek obu partnerów mogących uczestniczyć w PPP, uzyskiwano informacje na temat ich wiedzy (zwłaszcza przedsiębiorców) co do możliwej współpracy oraz pytano o zamierzenia, plany, obawy. Celem badania było bowiem udzielenie odpowiedzi na pytanie, czy i w jakim zakresie zarówno gminy, jak i przedsiębiorcy będą współpracowali w przygotowaniu planowanych przedsięwzięć w Trójmieście związanych z EURO 2012.

Do badania konkretnie określonych gmin wybrano wskazane wyżej podmioty, ponieważ w odniesieniu do zbliżającego się EURO 2012 to właśnie one powinny w najwyższym stopniu zaktywizować się do działania, między innymi wykorzystując instytucję partnerstwa publiczno-prywatnego. Mają już bowiem, jak wstępnie zało-żono, pewnego rodzaju doświadczenie, które mogłoby być wykorzystane w kierunku rozwiązywania ich aktualnych problemów fi nansowo-inwestycyjnych, szczególnie związanych ze zbliżającą się wielką imprezą sportową w Polsce w 2012 r. To przede wszystkim w Trójmieście istnieje liczna grupa problemów wymagających rozwiązania, bez których pozytywnego załatwienia i zaangażowania się gmin oraz przedsiębiorców planowana impreza EURO 2012 mogłaby się nie odbyć. Pobliskie gminy, usytuowane niedaleko Trójmiasta, mogą być pomocniczo aktywnym podmiotem w tym zakresie.

1 Cel badania rozstrzyga zawsze, jaką populację należy badać (Szreder M. Metody i techniki sondażowych badań opinii. PWE, Warszawa 2004; 35).

95


Opracowania praktycznych informacji w niniejszej części książki dokonano na podstawie trzech rodzajów badań, których charakterystykę przedstawiono poniżej. Zagadnienie przedmiotowe przeanalizowano na podstawie badania przeprowa-dzonego w wybranych gminach: w Gdańsku, Gdyni i Sopocie oraz, jak wcześniej wspomniano, gminach obocznych Trójmiasta, czyli: Pruszczu Gdańskim, Tczewie, Kartuzach, Kościerzynie, Pucku i Rumi, przy wykorzystaniu ankiety i zamierzonego, pogłębionego wywiadu oraz zamierzonej analizy wybranych dokumentów wymie-nionych gmin (wywiad i analiza dokumentów miały dotyczyć jedynie samorządów w Gdańsku, Gdyni i Sopocie ze względu na specyfi kę środowiska, w którym te bada-nia zrealizowano; do badania nie doszło, gdyż gminy nie wyraziły zainteresowania współpracą w tym obszarze).

Na podstawie podjętych dwutorowych badań (z jednej strony gminy, z drugiej — przedsiębiorcy) zbadano w pierwszym przypadku sposób myślenia i działania przedstawicieli reprezentujących w ramach PPP partnera publicznego, a w drugim — prywatnego, czyli przedsiębiorców. Przedsiębiorców badano także dwutorowo, trafi ając do nich w zróżnicowany sposób. Jak słusznie stwierdza Babbie, „bez względu na to, co chce się odkryć, wiele dróg prowadzi do celu, jakim jest odkrycie”2.

W badaniu strony partnera publicznego wykorzystano kwestionariusz ankiety3, który w praktyce stanowił zestaw pytań opracowanych przez autorów książki. Był on niezbędny, ponieważ umożliwił bardziej szczegółowe poznanie stanowiska badanych podmiotów w analizowanym obszarze rzeczywistości. Przeprowadzona ankieta miała charakter standaryzowany, gdyż wszystkim badanym podmiotom w trzech miastach tworzących konglomerat Trójmiasta zadano te same pytania. Podobnie, w ramach do-ciekań badawczych zadano identyczne pytania jednostkom samorządu terytorialnego w gminach obocznych, choć te pytania były nieco inne niż te, które skierowano do jednostek samorządowych w Gdańsku, Gdyni i Sopocie.

Wszystkie pytania miały charakter otwarty i, jak wspomniano, jednakowy. W ten sposób potraktowano wszystkich respondentów jednakowo na etapie zadawania pytań. Pytano ich w ankiecie o to samo i w ten sam sposób. Ta jednolitość pytań dotyczyła jednak tylko badania ankietowego, ponieważ w toku planowanego później (po zakończeniu badania ankietowego) wywiadu poziom standaryzacji miał być już zmieniony. Jednak do tego badania nie doszło, bowiem gminy nie wyraziły zaintere-sowania dalszą rozmową (wywiadem).

Należy przyjąć, że informacje ustne uzyskane w ramach prowadzonego wy-wiadu mogłyby mieć inny charakter niż te, które uzyskano drogą pisemną (w an-kiecie). W przypadku ankiety każdy uczestnik badania miał możliwość zasta-nowienia się nad udzielaną odpowiedzią. Inaczej wyglądałoby to w przypadku wywiadu ustnego.

2 Babbie E. Podstawy badań społecznych. Wyd. Naukowe PWN, Warszawa 2008; 106.3 Szerzej o roli kwestionariusza w badaniu, patrz: Gruszczyński L.A. Kwestionariusze w socjologii. Budowa narzędzi do badań surveyowych. Wyd. Uniwersytetu Śląskiego, Katowice 2001; 11.

96


Uzyskanie pisemnych informacji ze strony gmin (ankieta) nie było, co należy podkreślić, łatwe. Podmioty, do których wysłano drogą elektroniczną pytania przy-gotowane przez autorów w formie ankiety, reagowały na nią niechętnie. Uzyskanie odpowiedzi wymagało telefonicznego monitowania oraz zwracania się z dodatkową prośbą o zareagowanie na sugestię współpracy i udzielenie pomocy w badaniu. Pis-mo przewodnie w sprawie wypełnienia ankiety zostało skierowane do prezydentów trzech miast (w ramach Trójmiasta), z prośbą o wyznaczenie właściwego w urzędzie pracownika do udzielenia odpowiedzi zawartych w ankiecie i przeprowadzenia później ewentualnie wywiadu ustnego.

Pytania do prezydentów trzech miast (Gdańsk, Gdynia, Sopot), które zostały skierowane do właściwego pracownika urzędu, miały charakter otwarty. W ten spo-sób chciano uzyskać pełniejsze informacje w zakresie badanego tematu. Pytania te sformułowano następująco:1. Czy podjęliście już i czy podejmiecie Państwo na terenie gminy działania inwestycyjne

bezpośrednio lub pośrednio związane z EURO 2012? Proszę o wskazanie przykładów.2. Czy sama ustawa o PPP bezpośrednio pomogła Państwu podejmować nowe inicja-

tywy współpracy z sektorem prywatnym? Jeśli tak, to w jakim zakresie ułatwiła ona takie działania?

3. Czy według Państwa oceny w Polsce istnieją wystarczająco dogodne regulacje prawne w zakresie rozwoju współpracy sektora publicznego i prywatnego? To znaczy, czy ustawa o PPP jest aktem wyczerpująco regulującym ten obszar? Jeśli nie, to proszę wskazać podstawowe obszary, które według Państwa powinny być zmienione lub uzupełnione.

4. Czy uważacie Państwo, że powierzanie w ramach PPP istotnych składników ma-jątkowych, na przykład należących do samorządów, stwarza niebezpieczeństwo ich utraty, względnie niewłaściwego rozporządzania, czy też uważacie Państwo, że spowoduje to wzrost efektywności wykorzystania tego majątku? Proszę o krótkie uzasadnienie własnego stanowiska.

5. Czy zdaniem Państwa wzrost dostępności środków unijnych powoduje zmniej-szenie zainteresowania zapotrzebowaniem na kapitał prywatny i tym samym rozwojem współpracy w zakresie PPP, czy też odwrotnie — zwiększenie dostęp-ności tych środków to szansa na większą skalę działań w zakresie PPP?

6. Czy uważacie Państwo, że zasadniczymi barierami rozwoju PPP są przede wszyst-kim bariery prawne, różnice w postrzeganiu korzyści z przedsięwzięcia, czy też bariery psychologiczne? Proszę krótko uzasadnić opinię.

7. Jaka jest rola i zakres działania powoływanych zespołów/komórek PPP w jednost-kach samorządu terytorialnego?

8. Która ze ścieżek — ustawa o koncesjach na roboty budowlane czy ustawa o za-mówieniach publicznych jako droga wyboru partnera prywatnego — jest lepsza, korzystniejsza, łatwiejsza, bardziej bezpieczna?

97


9. Jakie problemy pojawiają się najczęściej w ramach przygotowywania analizy fi nansowej dla projektów PPP?

10. Jak można zmniejszyć czasochłonność przygotowywanych projektów? 11. Co należy zrobić, aby inwestycje podejmowane w ramach PPP były lepiej zarządzane? 12. W jaki sposób jest realizowana gospodarka wodno-ściekowa w gminie? Czy ope-

ratorem systemów wodociągowo-kanalizacyjnych są podmioty prywatne? Jeśli tak, to proszę o podanie rodzaju współpracy gmina–partner prywatny. Jeśli nie, proszę opisać system stosowany w gminie w sektorze wodno-ściekowym.

13. Jaka obecnie forma partnerstwa publiczno-prywatnego jest realizowana w sekto-rze wodno-ściekowym ze spółką Saur Neptun Gdańsk (SNG)? Jakie wady i zalety zastosowanego systemu PPP występują dla samorządu terytorialnego?

14. Jaki model i forma (świadczenie usług przez administrację lub podmioty uży-teczności publicznej, zlecenie wykonania pewnych czynności przez podmioty prywatne, kontrakty menedżerskie, kontrakty na usługi, umowy dzierżawy, koncesje, własność prywatna) współpracy między sektorem prywatnym a samo-rządem gminy występują obecnie w zakresie gromadzenia, segregacji i utylizacji stałych odpadów komunalnych w danej gminie? Proszę opisać formę współpracy z sektorem prywatnym.

15. W jaki sposób jednostki samorządu terytorialnego (urząd gminy) zamierzają re-alizować zadania związane ze zwiększonym zużyciem wody, produkcją ścieków i odpadów w trakcie rozgrywek EURO 2012 w Gdańsku? Jakie fi rmy i na jakich zasadach będą wykonywać usługi komunalne w tym okresie? Czy jest planowane dodatkowe zatrudnienie i na jakich zasadach? Czy zwiększy się moc przerobowa oczyszczalni ścieków Wschód?

16. Jakie fi rmy i na jakich zasadach są odpowiedzialne za utrzymywanie miasta w porządku (ulice, drogi gminne)?

17. Czy zostanie opracowany plan kryzysowy w odniesieniu do ustawy o zarządzaniu kryzysowym na wypadek katastrof (powodzie letnie, gwałtowne ulewy, silne upa-ły, silne wiatry) i innych zdarzeń awaryjnych, które mogą się zdarzyć tuż przed EURO 2012 lub w jego trakcie? Czy zamierza się zastosować formy współpracy między sektorem prywatnym a jednostkami urzędu terytorialnego?W związku z tym, że pytania kierowane do trzech wyżej wymienionych gmin

z Trójmiasta były jednakowe, uzyskane odpowiedzi zostały porównane na kolejnym etapie badania. Jak pisze Konecki: „proces porównywania w metodologii teorii ugrun-towanej obejmuje: porównywanie przypadków, by ustalić pewne ich cechy wspólne oraz różnorodne warunki, w których cechy te występują i mogą się różnicować4”. Ten sam autor wyjaśnia, że metodologia teorii ugruntowanej jest jedną z najlepiej opracowanych strategii badań jakościowych5.

4 Konecki K. Studia z metodologii badań jakościowych. Teoria ugruntowana. Wyd. Naukowe PWN, Warszawa 2000; 69.5 Tamże; 24.

98


Z kolei w ramach planowanego wywiadu ustnego, który miał być przeprowa-dzony w urzędach miasta Gdańska, Gdyni i Sopotu, pytania dotyczyły czterech problemów: — po pierwsze, jakie były dotychczasowe doświadczenia gminy w ramach działań

zrealizowanych w obszarze PPP;— po drugie, jaki jest stosunek gminy do nowych przepisów o PPP, ułatwiających

w ocenie rządu wchodzenie w tę formę współpracy sektora publicznego z pry-watnym;

— po trzecie, co czyni gmina na rzecz zachęcenia podmiotów prywatnych do współ-pracy w formie PPP;

— po czwarte, co zamierza gmina czynić w tym zakresie, chcąc się przyczynić do wykonywania zadań na rzecz realizowania przedsięwzięć związanych z EURO 2012?W przypadku gmin obocznych, usytuowanych w pobliżu Trójmiasta, do których

również skierowano drogą elektroniczną zestaw pytań, ale jak już wspomniano — nieco inny, sformułowano je następująco: 1. Czy otrzymaliście Państwo bezpośrednią propozycję od Gminy Gdańsk lub or-

ganizatorów przedsięwzięcia uczestnictwa w programach związanych z EURO 2012 na zasadach PPP? Jeśli tak, to proszę o określenie, w jakim zakresie.

2. Czy uważacie Państwo że program EURO 2012 stwarza również dla Waszej Gmi-ny szansę osiągnięcia specjalnych korzyści? Jeśli tak, proszę podać przykładowe obszary, w których można ją zrealizować.

3. Czy podjęliście już i czy podejmiecie Państwo z własnej inicjatywy na terenie Gminy działania inwestycyjne bezpośrednio lub pośrednio związane z EURO 2012? Proszę o wskazanie przykładów.

4. Czy według Państwa oceny w Polsce istnieją wystarczająco dogodne regulacje prawne w zakresie rozwoju współpracy sektora publicznego i prywatnego? To znaczy, czy ustawa o PPP jest aktem wyczerpująco regulującym ten obszar? Jeśli nie, to proszę wskazać podstawowe obszary, które według Państwa powinny być zmienione lub uzupełnione.

5. Czy uważacie Państwo, że powierzanie w ramach PPP istotnych składników ma-jątkowych, na przykład należących do samorządów, stwarza niebezpieczeństwo ich utraty, względnie niewłaściwego rozporządzania, czy też uważacie Państwo, że spowoduje to wzrost efektywności wykorzystania tego majątku? Proszę o krótkie uzasadnienie własnego stanowiska.

6. Czy zdaniem Państwa wzrost dostępności środków unijnych powoduje zmniej-szenie zainteresowania zapotrzebowaniem na kapitał prywatny i tym samym rozwojem współpracy w zakresie PPP, czy też odwrotnie — zwiększenie dostęp-ności tych środków to szansa na większą skalę działań w zakresie PPP?

99


7. Czy uważacie Państwo, że zasadniczymi barierami rozwoju PPP są przede wszyst-kim bariery prawne, różnice w postrzeganiu korzyści z przedsięwzięcia, czy też bariery psychologiczne? Proszę krótko uzasadnić opinię.

8. Czy funkcjonuje u Państwa komórka zajmująca się PPP? Jeśli tak, to jaki jest zakres jej działania?

9. Czy zrealizowano u Państwa dotychczas jakieś konkretne projekty w ramach PPP? Jeśli tak, to jakie?

10. Czy przewidujecie Państwo w kontekście EURO 2012 podjęcie współpracy z sek-torem prywatnym?

11. Czy nowa ustawa o PPP zmieniła nastawienie do współpracy z sektorem prywat-nym?

12. Czy przepisy ustawy o koncesjach na roboty budowlane i o zamówieniach publicz-nych w wystarczającym stopniu zachęcają do współpracy z sektorem prywatnym? Jeśli nie, to dlaczego? Jeśli tak, to jakie rozwiązania utrudniają tę „współpracę”?

13. Jaki model i forma (świadczenie usług przez administrację lub podmioty uży-teczności publicznej, zlecenie wykonania pewnych czynności przez podmioty prywatne, kontrakty menedżerskie, kontrakty na usługi, umowy dzierżawy, koncesje, własność prywatna) współpracy między sektorem prywatnym a samo-rządem gminy występują obecnie w zakresie gromadzenia, segregacji i utylizacji stałych odpadów komunalnych w danej gminie? Proszę opisać formę współpracy z sektorem prywatnym.

14. Czy w gminie przewiduje się zakwaterowanie turystów w czasie EURO 2012? Jeśli tak, to jaką bazą hotelową i miejscami noclegowymi dysponuje gmina? Jak zostaną rozwiązane problemy dojazdu na mecze fi nałowe?

15. Czy przewidywane są imprezy masowe na terenie gminy w czasie EURO 2012? Jakie fi rmy i na zasadzie jakich umów będą porządkować miejsca po takich impre-zach? Kto będzie ponosił koszty dewastacji zieleni lub zniszczeń infrastruktury na terenie gminy?

16. Czy na terenie gminy są wysypiska odpadów komunalnych? Jeśli nie, to gdzie są przekazywane odpady komunalne?Wszystkie pytania, jak widać, miały także charakter otwarty, podobnie jak to było

w przypadku pytań skierowanych do trzech gmin w Trójmieście. Były zaś nieco inne pod względem treści, ponieważ w praktyce największy ciężar zadań o charakterze publicznym w kontekście EURO 2012 obciąża przede wszystkim Gdańsk, Gdynię i Sopot. To te miasta w najwyższym stopniu odczują napływ turystów i kibiców sportowych w 2012 r. i to przede wszystkim one będą musiały się uporać z przy-gotowaniem tego wszystkiego, czego będą oczekiwać przyjezdni w tym istotnym okresie dla sportu.

Stroną partnerstwa publiczno-prywatnego jest, jak wcześniej wspominano, także partner prywatny. Dlatego też autorzy podjętych badań skierowali pytania

100


również do przedstawicieli tej grupy. W tym zakresie przeprowadzono, jak wspomniano, badania dwutorowo. Część z nich, bardzo wnikliwych i na szeroką skalę, na zlecenie autorów przeprowadziła fi rma ankieterska metodą wywiadu bezpośredniego w okresie od 1.10.2009 r. do 30.10.2009 r. Podmiot wykonujący to zlecenie wybrał do badania na życzenie autorów opracowania trzysta fi rm należą-cych do sektora MSP, funkcjonujących w trzech gminach miejskich: Gdańsk (40%), Gdynia (20%), Sopot (10%) oraz w ich najbliższej okolicy, gminach: kartuskiej, puckiej, nowodworskiej, tczewskiej, wejherowskiej (łącznie 30%). Badano fi rmy zatrudniające przynajmniej jedną osobę, eliminując tym samym samozatrudnio-nych6. Badania przeprowadzono wśród fi rm z branży: hotelarskiej, transportowej, gastronomicznej oraz budowlanej; udział każdej z branż był równy i wynosił 25%. W ankiecie zawarto 5 pytań związanych z problematyką PPP. Generalnie dotyczyły oceny PPP — aktualnej i w przyszłości. Wybór branż nie był przypadkowy, bowiem to przede wszystkim one muszą być najbardziej aktywne w przygotowaniach do imprezy EURO 2012.

Trzeci rodzaj badania (ankietowego) objął grupę przedsiębiorców, będących słuchaczami podyplomowych studiów prowadzonych na Wydziale Zarządzania i Ekonomii na Politechnice Gdańskiej w roku akademickim 2009/2010. Badanie przeprowadzono w grudniu 2009 r. Ankietę skierowano bezpośrednio do rąk własnych słuchaczy dwóch typów studiów — podyplomowego Studium Rachunkowości i Fi-nansów (50 osób) oraz podyplomowego Studium Prawa i Funduszy Unii Europejskiej (25 osób). Słuchaczy tych studiów dobrano przypadkowo, uwzględniając potrzebę osiągnięcia tylko jednego celu. Było nim zorientowanie się co do wiedzy badanych na temat samego PPP, ich ewentualnych chęci i możliwości podjęcia współpracy z sektorem publicznym oraz ocen dotyczących obowiązywania zasad współdziałania obu sektorów.

Ankiety wręczono słuchaczom studiów, jak już wspomniano, osobiście, z równo-czesną prośbą, aby osoba odbierająca ankietę, jeśli nie jest przedsiębiorcą, poprosiła o jej wypełnienie swego pracodawcę, w przypadku gdy to on jest przedsiębiorcą. Z rozdanych 75 ankiet zwrócono osobiście 21. Wyników tych ankiet w żadnym wy-padku nie można uogólniać, ale można potraktować je jako pewną informację na temat posiadanej wiedzy, orientacji i zainteresowania przedsiębiorców badanym tematem. Tylko tak można było potraktować uzyskane w ankiecie odpowiedzi, gdyż „bez wy-korzystania metod wnioskowania statystycznego uzyskany z próby materiał pozostaje surowy i trudno byłoby mu nadać interpretację statystyczną lub ekonomiczną”7.

6 Samozatrudnieni to osoby fi zyczne podejmujące działalność gospodarczą na własny rachunek i na własne ryzyko. Obowiązująca od 1 stycznia 2007 r. nowa defi nicja działalności gospodarczej na podstawie wprowadzonej zmiany do ustawy o podatku dochodowym od osób fi zycznych zawęziła rozumienie tego pojęcia i w efekcie spowodowała, że część jednoosobowych fi rm (samozatrudnieni) stra-ciła prawo do rozliczania podatków i składek ZUS na zasadach przypisanych podmiotom działającym nadal jako przedsiębiorcy. Patrz: Grzegorzewska-Mischka E. Działalność gospodarcza w Polsce — zagadnienia defi nicyjne. Pieniądze i Więź 2008; 40: 163.7 Szreder M. Metody i techniki sondażowych badań opinii. Wyd. PWE, Warszawa 2004; 135.

101


Pytania skierowane do słuchaczy studiów podyplomowych zostały sformułowane następująco: 1. Czy znane jest Pani/Panu pojęcie „partnerstwo publiczno-prawne” (PPP)? 2. Czy może Pani/Pan wskazać z własnego otoczenia przykłady działań w ramach

PPP? 3. Czy uważa Pani/Pan, że współpraca na linii samorządy (państwo)–sektor prywatny

jest obarczona mitem niebezpieczeństwa związanego z zarzutami korupcyjnymi itp.?

4. Czy różnice w interesach samorząd–sektor prywatny w przypadku podejmowania działań w zakresie PPP są rzeczywistą barierą rozwoju tych instytucji?

5. Czy znana jest Pani/Panu ustawa o PPP? 6. Co uważa Pani/Pan za podstawową barierę w rozwoju współpracy sektora pry-

watnego i państwowego w zakresie PPP? 7. Czy w Polsce istnieją wystarczająco dogodne regulacje prawne w zakresie rozwoju

współpracy sektora publicznego i prywatnego? 8. Czy uważa Pani/Pan, że zasadniczymi barierami rozwoju PPP są przede wszystkim

bariery prawne, różnice w postrzeganiu korzyści z przedsięwzięcia czy też bariery psychologiczne?

9. Kogo zdaniem Pani/Pana należy bardziej zachęcać do podejmowania działań w zakresie PPP — urzędników czy też przedsiębiorców?

10. Jakie formy doboru partnerów dla działań PPP uważa Pani/Pan za najlepsze — przetargi, zamówienia z wolnej ręki, koncesje, zamówienia publiczne, stwa-rzanie preferowanych list przedsiębiorców czy też inne?

11. Czy uważa Pani/Pan, że powierzanie w ramach PPP istotnych składników ma-jątkowych, na przykład należących do samorządów, stwarza niebezpieczeństwo ich utraty, względnie niewłaściwego rozporządzania, czy też uważa Pani/Pan, że spowoduje to wzrost efektywności wykorzystania tego majątku?

12. Czy uważa Pani/Pan, że popularyzacja instytucji PPP jest niewystarczająca? Jakie formy przekazywania wiedzy na ten temat uważał(a)by Pani/Pan za najwłaściw-sze?

13. Czy może Pani/Pan sprecyzować własną opinię na temat znaczenia słowa „part-nerstwo” w przedsięwzięciach PPP? Czym powinno się ono charakteryzować?

14. Czy zdaniem Pani/Pana wzrost dostępności środków unijnych powoduje zmniej-szenie zainteresowania zapotrzebowaniem na kapitał prywatny i tym samym rozwojem współpracy w zakresie PPP, czy też odwrotnie — zwiększenie dostęp-ności tych środków to szansa na większą skalę działań w zakresie PPP?

15. Czy sama ustawa o PPP bezpośrednio pomogła Pani/Panu podejmować nowe inicjatywy współpracy z sektorem prywatnym? Jeśli tak, to w jakim zakresie?

16. Co należy zrobić, aby zwiększyć liczbę inwestycji w sferze współpracy jednostek samorządu terytorialnego z partnerem prywatnym?

102


17. Jak przezwyciężyć złą opinię o prywatyzacji działań dostarczających usługi pub-liczne (poprzez PPP)?

18. Czy nowa ustawa o PPP zmieniła atmosferę wobec PPP?19. Co zrobić, aby dobre przykłady PPP (np. Gniew — Wzgórze Zamkowe) stały się

zachętą do współpracy obu sektorów?20. Czy ma Pani/Pan wiedzę na temat sposobów dokonywania wyboru partnera pry-

watnego w ramach zawiązywania współpracy sektora publicznego z prywatnym (PPP)?

21. Która ścieżka dojścia do PPP jest dla prywatnego partnera korzystniejsza i dla-czego: a) koncesja na roboty budowlane; b) współpraca na podstawie ustawy o zamówieniach publicznych?

22. Co powinno być szczególnie wyeksponowane w treści w ramach zawieranej umowy o PPP po stronie obowiązków obu stron?

23. Proszę o krótki komentarz i uwagi na temat elementów poniżej wymienionych projektów inwestycyjnych (jeśli są Pani/Panu znane):a) dużych projektów budowlanych; b) umów koncesyjnych; c) kontraktowania usług; d) umów typu O & M; e) dzierżawy; f) prywatyzacji.Prezentację rezultatów badań i wynikające z tego wnioski przedstawiono w ko-

lejnych podrozdziałach niniejszego opracowania.

5.2. Prezentacja wniosków częściowych

Wyniki z przeprowadzonych badań omówiono osobno dla każdej z grup respondentów. Uczyniono to dlatego, że istniały zasadnicze rozbieżności między pytaniami zada-nymi podmiotom uczestniczącymi w badaniu, ale również ze względu na uzyskane od nich odpowiedzi. Poziom wiedzy związany z ideą funkcjonowania partnerstwa publiczno-prywatnego, jego praktycznego wykorzystania i możliwości, jakie stwarza, był różnie postrzegany przez respondentów. W związku z tym najpierw zaprezen-towano wyniki badań i częściowe wnioski w odniesieniu do gmin uczestniczących w badaniu, a następnie przedsiębiorców.

Przed zaprezentowaniem wyników dotyczących bardziej szczegółowych kwestii przede wszystkim przeanalizowano poziom wiedzy gmin w zakresie znajomości ustawy o partnerstwie publiczno-prywatnym. W celu lepszego zobrazowania przed-stawiono go w tabeli 5.1.

Z danych przedstawionych w tabeli 5.1 wynika, że wśród badanych gmin wiedza na temat wejścia w życie ustawy o partnerstwie publiczno-prywatnym jest powszechna.

103


Respondenci znają jej rozwiązania prawne, nie wiedzą jednak, jak je wykorzystać w praktyce i czy wiążą się one z jakimiś wymiernymi korzyściami. Większość gmin nie tylko nie ma żadnych doświadczeń w ramach przedsięwzięć realizowanych z kapita-łem prywatnym, ale nawet nie próbuje podejmować żadnych inicjatyw na podstawie takiego kapitału. Zachęty do tego typu działań nie stanowi dla nich organizacja przez Polskę (w tym również Gminę Gdańsk) EURO 2012.

Z danych przedstawionych w tabeli 5.2 wynika, że tylko Gmina Gdańsk podejmuje inicjatywy oparte na łączeniu kapitału publicznego oraz środków pochodzących od inwestorów prywatnych. Jednocześnie gmina ta nie dostrzega wymiernych korzyści ze stosowania ustawy o partnerstwie publiczno-prywatnym. Przyczyn tego stanu rzeczy upatruje się w licznych kontrolach, podejrzeniach o nadużycia czy pomówieniach o korupcję. Nie bez znaczenia jest również występujące przekonanie o możliwości utraty składników majątkowych gminy oddanych do realizowania zadań z partnerem prywatnym. W związku z tym gminy uczestniczące w badaniu obawiają się prowadzenia przedsięwzięć z partnerami prywatnymi nawet wtedy, gdy projekty realizowane w tej formule byłyby znacznie bardziej efektywne niż w przypadku realizacji metodą trady-cyjną. W realizacji zadań gminnych kapitał prywatny stał się przy tym mniej atrakcyjny wobec stosunkowo łatwego uzyskania środków fi nansowych z Unii Europejskiej.

Zdaniem gmin uczestniczących w badaniu, sprawa zabezpieczenia gminy przed ewentualnym niepowodzeniem jest jedną z najbardziej skomplikowanych oraz

Tabela 5.1. Wiedza gmin dotycząca ustawy o partnerstwie publiczno-prywatnym i przewidzianych w niej rozwiązań

Lp. Gmina

Czy gminie jest znana ustawa o PPP i rozwią-zania prawne, które ona

przewiduje dla współpracy między sektorem publicz-

nym i prywatnym?

Czy nowa ustawa o PPP ma jakieś wady prawne, bariery uniemożliwiające lub utrudniające nawią-

zanie współpracy między sektorem publicznym

i prywatnym?

Czy gmina ma jakieś propozycje zmian zachę-

cających do podjęcia współpracy z sektorem

prywatnym?

Tak NieNie

mam zdania

Tak NieNie

mam zdania

Tak NieNie

mam zdania

1 Gdańsk + + +

2 Gdynia* – – – – – – – – –

3 Sopot* – – – – – – – – –

4 Tczew + + +

5 Puck + + +

6 Pruszcz Gdański + + +

7 Kartuzy + + +

8 Kościerzyna + + +

9 Rumia + + +

*Gmina odmówiła udziału w prowadzonych badaniachŹródło: opracowanie własne na podstawie przeprowadzonych badań

104


wymagających nakładu pracy i czasu. Słuszny jest wniosek Gminy Miasta Gdańsk, że w pierwszym etapie należy wybrać odpowiedniego partnera poprzez właściwe określenie kryteriów i trafny wybór najlepiej rokującej oferty. Drugi niezwykle ważny etap to przygotowanie umów, tak by jak najlepiej zabezpieczyły interesy gminy. Zabezpieczenia te muszą się koncentrować wokół kilku osi. Po pierwsze, należy zagwarantować udział przedstawicieli gminy we władzach przedsięwzię-cia, co pozwoli na jego stałe monitorowanie i odpowiednio wczesne reagowanie na występujące nieprawidłowości. Po drugie, wnoszenie przez gminę składników majątkowych powinno się odbywać stopniowo, czyli po spełnieniu wymagań dla danego etapu (np. uzyskaniu pozwolenia na budowę, zabezpieczeniu środków na realizację projektu itp.). Po trzecie, należy wprowadzić do umowy system kar i narzędzi do ich wyegzekwowania w razie niewywiązania się przez partnera pry-watnego z postanowień umowy.

W celu sprawnej i skutecznej realizacji EURO 2012 Gmina Miasta Gdańsk po-wołała dwie spółki celowe. Pierwszą z nich jest Biuro Inwestycji Euro Gdańsk 2012 r. — spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w Gdańsku. Zasadniczym celem tej spółki jest budowa stadionu piłkarskiego w Letnicy, spełniającego zarówno krajowe, jak i międzynarodowe standardy. Spółka została zawiązana przez Prezydenta Miasta Gdańska, a 100% kapitału zakładowego objęła Gmina Miasta Gdańsk. Drugą spółką celową są Gdańskie Inwestycje Komunalne EURO 2012 — spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w Gdańsku. Podmiot ten również został powołany przez Gminę

Tabela 5.2. Zaawansowanie prac nad wprowadzeniem PPP w badanych gminach

Lp. Gmina

Czy gmina dostrzega korzyści, jakie daje moż-liwość łączenia kapitału

publicznego i prywatnego w ramach PPP?

Czy w gminie podjęto działania w celu realizacji projektów w trybie PPP?

Czy gmina przewiduje możliwość podjęcia

współpracy z sektorem prywatnym, zwłaszcza

w kontekście EURO 2012?

Tak Nie Tak Nie Tak Nie

1 Gdańsk + + +

2 Gdynia* – – – – – –

3 Sopot* – – – – – –

4 Tczew + + +

5 Puck + + +


7 Kartuzy + + +


9 Rumia + + +


105


Miasta Gdańsk, która objęła w nim 100% kapitału zakładowego. Do jego zadań należą przygotowanie i wykonanie przedsięwzięć EURO 2012 obejmujących: — realizację Gdańskiego Projektu Komunikacji Miejskiej — etap III;— budowę Europejskiego Centrum Solidarności w Gdańsku;— usprawnienie ruchu transportu miejskiego w obszarze centralnym Trójmiasta

z zastosowaniem Zintegrowanego Systemu Zarządzania Ruchem TRISTAR;— budowę Trasy W-Z (odcinek Kartuska–Otomińska);— realizację projektu poprawy dostępu drogowego do Portu Gdańsk — budowa Trasy

Sucharskiego;— odwodnienie terenu pod stadion piłkarski w dzielnicy Gdańsk-Letnica;— przebudowę węzła integracyjnego Gdańsk-Śródmieście (przebudowa Węzła

Śródmieście wraz z wiaduktem Biskupia Górka);— budowę Trasy Słowackiego (odcinek Port Lotniczy–Obwodnica Trójmiejska–Stadion).

Charakterystyczne jest to, że w żadnej z wymienionych wyżej spółek oraz reali-zowanych przez nie zadań nie partycypuje kapitał prywatny. Zostały one założone jako spółki prawa handlowego, a nie inicjatywy, których funkcjonowanie regulowa-łaby ustawa z dnia 19 grudnia 2008 r. o partnerstwie publiczno-prywatnym (czy też wcześniejsza ustawa z dnia 18 lipca 2005 r.). Można zatem wysunąć przypuszczenie, że Gmina Gdańsk nie ma dostatecznego zaufania do partnerów prywatnych w od-niesieniu do zasadniczych celów, jakie mają realizować obie spółki. Oczywiście, nie jest wykluczone, że wykonanie poszczególnych etapów tych zadań zostanie (lub już zostało) powierzone partnerom prywatnym, samodzielnie bądź też w formule part-nerstwa publiczno-prywatnego.

W niektóre przedsięwzięcia realizowane przez Gminę Miasta Gdańsk, a służące prawidłowemu zorganizowaniu EURO 2012, jest zaangażowany (lub będzie) kapitał prywatny. Trudno jednak w tych przypadkach mówić o pozytywnej i stymulującej roli ustawy o partnerstwie publiczno-prywatnym. Przedsięwzięcia te powstały bowiem, zanim weszła w życie jakakolwiek regulacja o partnerstwie publiczno-prywatnym lub też kapitał prywatny jest angażowany jako subsydiarny, a nie podstawowy — na równoważnych zasadach co środki publiczne. Partnerzy prywatni będą najczęściej wykonywać zadania zlecone przez spółki zawiązane przez gminę.

W przypadku gospodarki wodno-ściekowej w Gminie Miasta Gdańsk właści-cielem infrastruktury wodociągowo-kanalizacyjnej jest spółka komunalna Gdańska Infrastruktura Wodociągowo-Kanalizacyjna, która prowadzi szeroko zakrojone inwe-stycje (Gdański Projekt Wodno-Ściekowy), fi nansowane w dużym stopniu ze środków Funduszu Spójności. Infrastruktura wodociągowo-kanalizacyjna jest na podstawie umowy dzierżawiona operatorowi systemu, którym jest Saur Neptun Gdańsk Spółka Akcyjna w Gdańsku. W spółce tej gmina posiada 49% udziałów. Pozostałe 51% należy do prywatnego inwestora z Francji. Warto zauważyć, że spółka Saur Neptun Gdańsk jest modelowym przykładem przedsięwzięcia PPP, choć została zawiązana przed wejściem ustaw o partnerstwie publiczno-prywatnym.

106


Zadania związane ze zwiększonym zużyciem wody, odbiorem ścieków i odpadów w trakcie rozgrywek EURO 2012 będą realizowane w obowiązującym standardowo trybie organizacyjnym przez komunalne spółki prawa handlowego: Saur Neptun Gdańsk Spółkę Akcyjną w Gdańsku, Gdańską Infrastrukturę Wodociągowo-Kanalizacyjną spółkę z ogra-niczoną odpowiedzialnością w Gdańsku, która w ramach drugiego Gdańskiego Projektu Wodno-Ściekowego zrealizuje niezbędne inwestycje w zakresie wodociągów i kanalizacji sanitarnej, oraz Zakład Utylizacyjny spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością w Gdańsku, który będzie odbiorcą odpadów stałych. Jednak sam proces odbioru odpadów stałych będzie obsługiwany przez firmę wyłonioną przez Biuro Inwestycji Gdańsk EURO 2012, spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w Gdańsku. Istnieje tu wysokie prawdopodobieństwo współpracy z sektorem prywatnym, bowiem transport odpadów został zdominowany przez sektor prywatny. Co do mocy przerobowej Oczyszczalni Wschód, jest ona w pełni wystar-czająca do zabezpieczenia dużych imprez masowych, w tym EURO 2012. Za utrzymanie porządku w mieście (ulice, drogi gminne) będzie odpowiedzialna jednostka budżetowa Zarząd Dróg i Zieleni, która zleca — i tak będzie również w przypadku EURO 2012 — wiele prac z tego zakresu firmom zewnętrznym, w dużym stopniu prywatnym.

Działania podejmowane w gminach uczestniczących w badaniu oraz zasadniczo brak kooperacji kapitału publicznego i prywatnego dowodzą stwierdzanej wśród nich dużej rezerwy w podejmowaniu inicjatyw na podstawie formuły PPP wyrażonej w ustawie o partnerstwie publiczno-prywatnym.

Większość inicjatyw PPP w województwie pomorskim jest organizowana przez Gminę Miasta Gdańsk. W 2009 r. zgłoszono następujące projekty PPP:— Kolej Metropolitarna w Trójmieście;— rewitalizacja terenów dworca PKP w Sopocie;— Nadmorskie Centrum Rekreacji i Wypoczynku w Gdańsku;— podziemne parkingi wielopoziomowe, Gdańsk-Śródmieście;— rozbudowa Ośrodka Sportu i Rekreacji, Gmina Miasta Malborka.

Jak już była mowa, badane gminy zasadniczo nie dostrzegają korzyści w związku z organizacją przez Polskę EURO 2012. Nie podejmują również w tym zakresie żadnych inicjatyw. Stanowisko poszczególnych gmin obrazuje tabela 5.3.

Z danych przedstawionych w tabeli 5.3 wynika duży sceptycyzm dotyczący ko-rzyści, jakie mogą odnieść uczestniczące w badaniu gminy z organizacji EURO 2012. Zauważalny jest również brak jakiejkolwiek współpracy między Gminą Miasta Gdańsk a gminami ościennymi w przygotowaniach do EURO 2012, choć gminy te również mogą odczuwać czasowe skutki wpływu organizowanej imprezy na swoje funkcjonowanie (zwiększony napływ kibiców i turystów). Zjawisko to należy postrzegać negatywnie. Należy podkreślić, że nawet największe w województwie pomorskim gminy — Sopot, Gdynia i Gdańsk (choć pierwsze dwie odmówiły udziału w badaniu) — nie podejmują żadnych inicjatyw w formule PPP, w ramach przygotowań do EURO 2012.

Niewątpliwie głównym zadaniem gmin jest realizacja potrzeb publicznych. Od wejścia Polski do Unii Europejskiej zauważa się znaczne zadłużenie się większości

107


gmin. Przyczyną powyższego zjawiska jest szeroko rozbudowany front inwestycyj-ny związany z infrastrukturą komunalną. Część tych gmin może pozwolić sobie na takie działania, mając możliwości spłaty zaciągniętego długu8. Część z nich musi jednak poszukiwać nowych, bardziej optymalnych sposobów fi nansowania: poprzez kooperację z podmiotem prywatnym w ramach różnych formuł, w tym PPP, albo poprzez bardziej efektywne pozyskiwanie środków z Unii Europejskiej. Wielkość długu publicznego w trzech największych gminach województwa pomorskiego oraz dla porównania Gminy Puck obrazuje tabela 5.4.

Z danych przedstawionych w tabeli 5.4 wynika, że zadłużenie analizowanych gmin oraz dynamika jego zmian w poszczególnych latach jest znaczna. Słuszny jest

8 Szwichtenberg A. Partnerstwo publiczno-prywatne a gospodarka turystyczna. MniSW (Politechnika Koszalińska), Koszalin 2008; 116.

Tabela 5.3. Przewidywane korzyści badanych gmin w związku z organizacją przez Polskę EURO 2012

Lp. Gmina

Czy gmina podejmuje jakiekolwiek działania

mające usprawnić orga-nizację i przeprowadzenie

EURO 2012?

Czy gmina widzi jakiekol-wiek korzyści dla swojej społeczności w związku

z organizacją EURO 2012?

Czy gmina podjęła jakąkolwiek współpra-cę z innymi gminami

w związku z organizacją przez Polskę EURO 2012?

Tak Nie Tak Nie Tak Nie

1 Gdańsk + + +

2 Gdynia* – – – – – –

3 Sopot* – – – – – –

4 Tczew + + +

5 Puck + + +


7 Kartuzy + + +


9 Rumia + + +


Tabela 5.4. Wielkość długu publicznego w gminach Gdańsk, Sopot, Gdynia i Puck w latach 2004–2012

Lp. GminaRok Dynamika zmian

(%)

2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2007//2004

2012//2008

1 Gdańsk 33,2 27,9 18,8 14,5 30,1 33 40,5 44,5 52,3 43,7 173,8

2 Gdynia 196,8 232,8 194,4 153,6 308,0 – – – – 78 –

3 Sopot 20,5 12,8 6,9 4,0 25,9 22,9 19,7 16,7 14,6 19,5 56,4

4 Puck 3,7 2,8 5,6 1,9 8,7 3,8 – – – 51,4 –

Źródło: A. Szwichtenberg, op. cit.; 118–119

108


zatem wniosek o konieczności poszukiwania rozwiązań umożliwiających uzyski-wanie nowych środków, umożliwiających realizację różnych inwestycji gminnych. W kontekście powyższych rozważań warto wskazać na aktywność gmin w uzyskiwa-niu środków unijnych, bez których prawdopodobnie nie byłaby możliwa realizacja niektórych, zwłaszcza większych projektów. W latach 2004–2008 wartość uzyskanych środków na 1 mieszkańca w gminach: Gdańsk, Sopot i Gdynia wynosiła odpowiednio: 729,9 zł, 8344,6 zł oraz 2349,5 zł9. Różnice te wynikają z różnych przyczyn: wielkości gminy, prawidłowego zdiagnozowania potrzeb, umiejętności uzyskiwania środków oraz aktywności. Różne są bowiem liczba składanych wniosków oraz kwoty, na które one opiewają. Na przykład, Gmina Sopot we wskazanym wyżej okresie złożyła jedynie 9 wniosków, Gdynia — 65, a Gdańsk — 9. Jak widać, najbardziej aktywna w pozyskiwaniu środków z Unii Europejskiej jest Gmina Gdynia (przy tylko jednym wniosku odrzuconym).

Bez wątpienia jednak potrzeby fi nansowe jednostek samorządu terytorialnego znacznie wykraczają poza wielkość środków uzyskiwanych z Unii Europejskiej, dlatego też pozostałe defi cyty mogłyby zostać zagospodarowane poprzez współpra-cę z partnerami prywatnymi. W tym kontekście bardzo istotna staje się konieczność zabezpieczenia środków fi nansowych i rzeczowych składników majątkowych przed ich całkowitą lub częściową utratą, a także podjęcia kontroli działań podejmo-wanych w ramach partnerstwa publiczno-prywatnego. Oczywiście, sam projekt realizacji formuły PPP musi być przygotowany niezwykle starannie i rzeczowo. Potrzebne są rzetelne studium wykonalności i precyzyjna analiza fi nansowa. Przedsiębiorcy przygotowujący takie dokumenty muszą się odznaczać bardzo dobrą znajomością rynku i rozeznaniem w problemach sektora samorządowego. Innym zasadniczym problemem jest nieprzewidywalność parametrów ekonomicznych i fi nansowych, zwłaszcza przy przedsięwzięciach obejmujących okresy od kilku do kilkudziesięciu lat.

Kolejną grupę badawczą stanowili przedsiębiorcy — słuchacze studiów pody-plomowych PG, o których wcześniej wspominano i którzy udzielali odpowiedzi na pytania zawarte w dostarczonej im ankiecie. W ramach tego etapu badania chodziło o zorientowanie się, jaką wiedzą o partnerstwie publiczno-prywatnym dysponują przedsiębiorcy z województwa pomorskiego. Po przeprowadzeniu ba-dania okazało się, że aż 17 osób w ogóle nie znało pojęcia partnerstwa publiczno--prywatnego oraz ustawy regulującej to zagadnienie, 3 osoby znały pojęcie, ale ich wiedza o zaproponowanych przez ustawodawcę rozwiązaniach prawnych oraz funk-cjonowaniu PPP w praktyce była znikoma. Tylko jedna osoba wiedziała o wprowa-dzeniu regulacji PPP oraz przejawiła jakąkolwiek wiedzę na temat wprowadzonych rozwiązań. W celu lepszego zobrazowania omawianego zagadnienia, wyniki w tym zakresie przedstawiono na rycinie 5.1.

9 Obliczenia własne na podstawie danych zaprezentowanych w: Szwichtenberg A., op. cit.; 119–120.

109


Z danych przedstawionych na rycinie 5.1 wyraźnie wynika, że respondenci nie znają pojęcia PPP, a w związku z tym nie mogą się wypowiedzieć na temat zasad-ności wprowadzonych rozwiązań ustawą z dnia 19 grudnia 2008 r. o partnerstwie publiczno-prywatnym. Brak tej wiedzy uniemożliwia również przeprowadzenie analizy związanej z barierami utrudniającymi podejmowanie przedsięwzięć na linii podmiot publiczny i prywatny.

Respondenci, którzy wykazali się znajomością formuły PPP, uważali, że do pod-stawowych barier w rozwoju partnerstwa publiczno-prywatnego należą: niechęć i nieudolność pracowników jednostek samorządu terytorialnego, nadmierne zbiuro-kratyzowanie tego typu przedsięwzięć oraz zbyt skomplikowane i mało przejrzyste przepisy. Nie bez znaczenia są również opory mentalne — przy braku bliższego sprecyzowania, jakiej są one natury.

W ramach tej grupy badanych zorientowani respondenci wyjaśniali, że tworze-nie przedsięwzięć PPP przyczyni się do wzrostu efektywności wykorzystywanego majątku (na podstawie którego są one prowadzone) oraz lepszego nim zarządzania. Jednocześnie jeden z nich sformułował dość istotny wniosek de lege ferenda. Otóż ustawodawca w celu poprawy i zwiększenia zainteresowania formułą PPP wśród przedsiębiorców powinien tworzyć warunki umożliwiające równouprawnienie obu podmiotów: prywatnego i publicznego. Nie chodzi przy tym tylko o etap zawiązywania współpracy, ale również jego trwania i zakończenia. Proces kontroli takiej działalno-ści, podział zysków i strat powinny obciążać partnerów stosownie do wielkości ich zaangażowania w przedsięwzięcie.

Niewątpliwie jednak główna teza, jaka się przewija w wypowiedziach ankietowa-nych respondentów, zmierza do zwiększenia popularyzowania tej formuły współpracy,

Rycina 5.1. Odsetek osób znających pojęcie i ustawę o PPP

14%5%

81%

Brak znajomości Słaba znajomość Dobra znajomość

Źródło: opracowanie własne na podstawie przeprowadzonych badań

110


wskazywania wymiernych korzyści, które może odnieść partner publiczny oraz pry-watny, uświadomienia jej wad oraz likwidacji zbędnych barier, zarówno tych natury prawnej, jak i faktycznej.

5.3. Wnioski końcowe z badań

Przeprowadzone przez zespół badawczy badania ankietowe, jak już wcześniej wspo-mniano, były skierowane do trzech grup podmiotów: samorządów, przedsiębiorców oraz osób studiujących na podyplomowych studiach o charakterze menedżerskim, odbywanych na Politechnice Gdańskiej. Skierowanie pytań do tych trzech grup podmiotów miało na celu określenie i konfrontację poziomu wiedzy oraz akceptacji działań PPP po stronie samorządów, przedsiębiorców i osób, które jako menedżerowie powinny być potencjalnie zainteresowane znajomością tej problematyki.

Wyniki badań, poza odpowiedzią na zagadnienia o charakterze analitycznym, pozwoliły na postawienie bardzo ważnych, zasadniczych tez, mających znaczenie ogólne.• Opinie o istotnym znaczeniu dla przeprowadzonych badań przekazali przedsta-

wiciele wyłącznie tych gmin, które mają już doświadczenia w projektach PPP. Gminy, które nie podejmowały wcześniej działań w takim zakresie, nie mają odpowiedniej wiedzy, pozwalającej im na wyrażanie opinii wnoszących istotne elementy do dyskusji na temat kierunków reformy i rozwoju inicjatyw PPP.

• Część gmin nie chce się wypowiadać na temat własnych doświadczeń i poglądów w zakresie przedsięwzięć publiczno-prywatnych. Ofi cjalnie nie określano przy tym uzasadnienia powodów takiego stanowiska, jednak nieofi cjalnie wskazy-wano na negatywne doświadczenia w zakresie PPP, mające głównie następstwa medialne, często psujące wizerunek gminy i stwarzające złą atmosferę wokół takich przedsięwzięć.

• Znajomość zagadnień PPP wśród ankietowanych osób będących słuchaczami studiów podyplomowych PG (osób, które potencjalnie powinna interesować ta tematyka) jest mniej niż znikoma. Nie więcej niż 5% ankietowanych mogło się rzeczowo ustosunkować do zadawanych pytań. Pozostała część, stwierdzając, że nie jest im w ogóle znana instytucja partnerstwa publiczno-prywatnego, nie była w stanie odpowiedzieć na dalsze pytania o charakterze szczegółowym.

• Jednocześnie ta grupa ankietowanych gmin i przedsiębiorców, która ma wie-dzę na temat PPP w stopniu pozwalającym na wyrażanie takich opinii, zgłasza potencjalne zainteresowanie udziałem w takich projektach, zwracając jednak uwagę na istniejące bariery ograniczające, uniemożliwiające lub zniechęcające do podejmowania tych inicjatyw.

• Przedsięwzięcia z zakresie PPP nie znajdą istotnego zastosowania w procesach przygotowania i realizacji EURO 2012. Gminy, koncentrując się na wypełnianiu

111


bieżących zadań lub realizując bardzo konkretne zadania o podstawowym zna-czeniu do EURO 2012, nie zauważyły szansy, jaką stworzyłaby ta impreza dla inicjatyw z zakresu PPP, ani nie umiały wykorzystać tej instytucji do realizacji celów towarzyszących EURO.Zasadniczo przyczyny ograniczeń stosowania inicjatyw z zakresu PPP, wskazane

przez ankietowanych oraz wyrażone w opiniach przekazanych przez organy samorzą-dowe, można podzielić na przyczyny znajdujące swą genezę w źle skonstruowanych źródłach prawa oraz przyczyny mające charakter pozaprawny. Przedstawiono to na rycinie 5.2.

Badania dotyczące analizy przyczyn niepowodzenia idei PPP na gruncie polskim, mimo że nieliczne, były podejmowane już wcześniej10. Przeprowadzano je przed wejściem w życie nowej ustawy o partnerstwie publiczno-prywatnym. Jako główne bariery stosowania w Polsce inicjatyw PPP wymieniano wówczas:— wady prawodawstwa wyrażające się przede wszystkim brakiem prostych i przej-

rzystych uregulowań prawnych (wskazywało na to 21–37% ankietowanych);— brak dobrych praktyk zastosowania PPP w Polsce (ok. 18% ankietowanych);— niska świadomość i niewystarczająca wiedza podmiotów (ok. 18% ankietowanych);— brak wykwalifi kowanych specjalistów do obsługi takich kontraktów (9–14%

ankietowanych);— zbyt wysokie koszty analiz ekonomiczno-prawnych modeli zastosowania PPP

w praktyce (8–18% ankietowanych).Można zauważyć, że mimo iż w opisywanych badaniach nie zadano bezpośred-

nio pytania odnoszącego się do obawy posądzenia o działania korupcyjne, daje się ją

10 Wyniki ankiety przeprowadzonej wśród uczestników konferencji „W partnerstwie o partnerstwie”, organizowanej przez Polski Instytut Biznesu w Katowicach w listopadzie 2007 r.; Szwichtenberg A. Partnerstwo publiczno-prywatne a gospodarka turystyczna. Wydawnictwo Politechniki Koszalińskiej, Koszalin 2008.

Rycina 5.2. Podstawowe bariery utrudniające realizację inicjatyw PPP

Przyczyny wynikające z oporów w przełamywaniu

stereotypów związanych z podejrzeniami korupcyjnymi

Przyczyny znajdujące uzasadnienie w zbyt małych

efektach ekonomicznych współpracy

Przyczyny wynikające z braku odpowiednich działań edukacyjnych

w zakresie PPP

Przyczyny odnoszące się do konstrukcji prawnych

Brak prawidłowej identyfikacji działań predestynowanych

do realizacji w zakresie PPP

Przyczyny wynikające z braku odpowiednich działań promujących sukces działań PPP

Przyczyny wpływające na ograniczenia w stoso-waniu inicjatyw z zakresuPPP, wskazane w przepro-

wadzonych badaniach ankietowych


112


odczuć w stosunku do wszystkich odpowiedzi. Ten element, zdaniem autorów, należy uwzględnić, jeśli nie na samym początku w hierarchii przyczyn ograniczających stosowanie PPP, to na pewno w pierwszej trójce powodów o największym znaczeniu. Wszystkie uwagi odnoszące się do:— nieprzejrzystych (niedających gwarancji — uwaga autora) rozwiązań praw-

nych;— braku pozytywnych przykładów zastosowania takich działań w praktyce (a także

częste nagłośnianie spraw, którym zarzucano wątek korupcyjny);— braku wiedzy u specjalistów (gwarantującej poczucie bezpieczeństwa);— wysokich kosztów analiz (modeli współpracy wykluczających podejrzenia o nie-

zapewnienie interesu społecznego)pośrednio wiążą się z problematyką bezpieczeństwa osób fi rmujących przedsięwzięcie i wyeliminowania podejrzeń działań korupcyjnych

W przeprowadzonych przez autorów badaniach ankietowych w grupie 300 przed-siębiorców zadano pytania, które mogą stanowić próbę weryfi kacji (po wprowadzeniu w życie nowej ustawy) wyrażanych wcześniej poglądów. Na rycinie 5.3 przedstawiono hierarchię najistotniejszych, zdaniem przedsiębiorców, barier ograniczających rozwój inicjatyw PPP.

Analiza danych pozwala na stwierdzenie, że nie nastąpiły dotychczas istotne zmiany w hierarchii barier prezentowanych przez przedsiębiorców. Podobnie jak przed wprowadzeniem w życie przepisów nowej ustawy, na pierwszym miejscu

Rycina 5.3. Główne powody małej popularności PPP zgłaszane przez ankietowanych przedsiębiorców

33%

Obarcz

enie r

yzykie

m

Brak wyst

arczające

j infor

macji

Brak wied

zy u p

rzedsiębi

orców

Niedos

konałość

przepi

sów

Brak ini

cjatyw

y sam

orządo

wej

Pozor

ność

efektó

w

Niejasne

zasad

y pod

ziału

efektó

w

Obawa o

posąd

zenia k

orupc

yjne

33%31%

22%

17% 16% 16%

5%


113


stawia się problem ryzyka, związanego z samym przedsięwzięciem, jak również posądzenia o sytuacje korupcyjne. Mimo zmiany ustawy nadal 22% respondentów uważa, że przepisy są niedoskonałe. Trudno przy tym określić, czy taka opinia jest pozostałością po poprzedniej ustawie i wynika z braku wystarczającego rozeznania w nowych regulacjach, czy też jest to przemyślany, krytyczny stosunek do analizy nowych uregulowań. Wśród wad prawnych nowych rozwiązań ustawowych jako istotny podkreśla się postulat wprowadzania nowych możliwości zarządzania projektami PPP.

Mimo że za główną przyczynę hamowania rozwoju inicjatyw w zakresie PPP uwa-żano wcześniej wady ustawy z 2005 r., to również po wprowadzeniu nowej ustawy jako główny powód ograniczeń wykazuje się jej nieodpowiednią i niewystarczającą konstruk-cję. Wykazano to w części analizy prawnej niniejszej publikacji i wskazują również na to wyniki przeprowadzonych badań. Niewątpliwymi zaletami nowej ustawy są jej ramowy charakter oraz ograniczenia w dyspozycji do wydawania przepisów wykonawczych. Z drugiej strony, oprócz przyzwolenia prawnego do zawierania porozumień PPP (do czego nie jest w praktyce potrzebne unormowanie ustawowe), nowa ustawa nie przynosi gminom oczekiwanych przez nie wymiernych korzyści wynikających z jej stosowania, a brak uregulowań między innymi w ustawie o podatku VAT często stawia kontrakty z gminami w mniej uprzywilejowanej podatkowo pozycji. W zasadzie ankietowani nie potrafi li sprecyzować odpowiedzi odnoszącej się do oceny dostosowania przepisów nowej ustawy do potrzeb gmin i przedsiębiorców ani ewentualnie wskazać obszarów, które według nich powinny być zmienione w ustawie.

Bardzo istotnym elementem poprawy oceny stosowania zadań z zakresu PPP jest ich praktyczne stosowanie i popularyzacja wyników takich działań w innych gminach. Przeprowadzona ankieta wykazała bowiem, że korzystniej o samej ustawie, a także szansach na jej praktyczne wykorzystywanie wypowiadają się te gminy, które mają już istotne doświadczenia w tym zakresie. Przedstawiciele gmin, które nie stosowały do tej pory takich rozwiązań, uważają, że co prawda nie mają doświadczeń z tego typu rozwiązaniami, ale wyrażali opinie o nieprecyzyjności i niedoskonałości samej ustawy. Jednak precyzując swoje stanowisko w zakresie próby odpowiedzi na pytanie, czy nowa ustawa ma istotne bariery i wady prawne utrudniające lub uniemożliwiające nawiązanie współpracy sektora prywatnego i publicznego, odpowiadali, że nie mają na ten temat wyrobionego zdania. Podobnie sformułowane były odpowiedzi odno-szące się do przedstawienia w opinii gmin propozycji zmian w zasadach współpracy z sektorem prywatnym. Takie opinie jednoznacznie potwierdzają to, że negatywna ocena przepisów prawnych w dużym stopniu wynika z niewiedzy podmiotów, braku doświadczeń oraz braku chęci ich pozyskiwania. Gminy, które mają konkretne, nie-jednostkowe doświadczenia w tym zakresie, jak na przykład Gmina Gdańsk, posiadają wyraźnie sprecyzowaną opinię odnoszącą się do potrzeby sprecyzowania pewnych zakresów unormowań prawnych, a nie krytykujących ustawy jako takiej.

114


Gminy nie posiadają wydzielonych komórek organizacyjnych, które mogłyby się zająć promocją inicjatyw PPP, propagowaniem wielostronnych efektów wynikających z takich działań, a przede wszystkim przedstawiających ofertę edukacyjną z zakresu PPP. Należy wskazać na szczególną rolę w dążęniu do sukcesu promocji przedsię-wzięć PPP ze strony urzędników. Wszelkie inicjatywy zawiązania współpracy będą zawsze wychodzić od nich, zatem ich wiedza, sposób organizacji oferty oraz przede wszystkim ich własny subiektywny stosunek do znaczenia takich działań, a zwłasz-cza ich własne przekonanie co do ich słuszności i efektywności, zawsze będą mieć decydujące znaczenie i będą inicjować taką współpracę.

Wnioski wynikające z przeprowadzonych przez zespół badań wskazują, że obszar edukacji prawnej, organizacyjnej oraz zarządzania projektami PPP jest kluczowym elementem ich powodzenia. Niewystar-czająca i nieskonkretyzowana wiedza przedsiębiorców na temat zasad realizacji zadań w zakresie PPP nie pozwala im na wyrażenie określonej opinii na temat per-spektyw rozwoju takich inicjatyw, mimo że światowe doświadczenia w tym zakre-sie pokazują, iż jest to bardzo efektywna i skuteczna forma realizacji określonych zadań z zakresu zarządzania mieniem komunalnym i państwowym. Pogląd przedsiębiorców na ten temat przedsta-wiono na rycinie 5.4.

Niemal 60% ankietowanych nie ma żadnej opinii na temat istoty i znaczenia przedsięwzięć PPP. Świadczy to o skali potrzeb edukacyjnych i promujących takie działania. Do dwustronnej współpracy muszą być odpowiednio przygotowani zarówno pracownicy gmin, jak i sami przed-siębiorcy. Analiza rynku szkoleniowego wskazuje, że praktycznie nie oferuje się szkoleń z zakresu podejmowania i realizacji zadań PPP. Trudno zatem oczekiwać, że odpowiednia wiedza zostanie uzyskana dzięki samokształceniu.

Nieukształtowane opinie dotyczą również rozwiązań preferujących PPP w kontek-ście ulg, w tym wypadku podatkowych. Opinie w tym zakresie są bardzo podzielone, co wynika raczej z braku dostatecznej ogólnej wiedzy przedsiębiorców niż z wypra-cowanego konkretnego poglądu na temat narzędzi wspomagających zainteresowanie tymi przedsięwzięciami. Przedstawia to rycina 5.5.

Ważnym elementem determinującym rozwój przedsięwzięć w ramach partner-stwa jest odbiurokratyzowanie procedur z nim związanych. Ankietowani podkre-ślają, że formalny sposób przygotowania realizacji nadzoru takich przedsięwzięć

Źródło: Opracowanie własne

Nie mam zdania57%

Tak,na pewno

38%

Nie5%

Rycina 5.4. Czy forma współpracy oparta na PPP jest formą przyszłościową i będzie zwiększała swoje znaczenie

115


jest właściwie typowy dla rozmiarów polskiej biurokracji11. Synergia biu-rokracji z ryzykiem przeprowadzenia działań PPP istotnie ogranicza wolę do ich podejmowania.

Jednym z najbardziej skomplikowa-nych zagadnień w opinii gmin, wymaga-jącym wielkiego nakładu czasu i pracy, jest zabezpieczenie gminy przed ewentu-alnym niepowodzeniem przedsięwzięcia. Dlatego też tak ważne są wypracowanie odpowiednich metod doboru partnerów, właściwe ustalanie kryteriów przedsię-wzięcia oraz trafny wybór najlepszej oferty. W tych procesach powinno się dążyć do wypracowania wzorcowego formalnego modelu współpracy, odpo-wiedniego przygotowania umowy wystarczająco zabezpieczającej interesy gminy, ale również atrakcyjnej fi nansowo dla przedsiębiorcy. Bardzo istotnym elementem jest satysfakcjonujący oraz stwarzający wystarczające gwarancje podział władzy poprzez reprezentację w organach spółki. Należy stworzyć odpowiedni wzorcowy system monitoringu realizacji przedsięwzięcia, jego kontroli, rozliczania oraz towarzyszący mu system zabezpieczeń kar i uprawnień, stanowiących zabezpieczenie interesów udziałowców

Formuła partnerstwa publiczno-prywatnego ma na pewno charakter formuły przyszłościowej. Jej powszechne zastosowanie, na co należy mieć nadzieję, umożliwi uzyskanie znaczących efektów zarówno dla samych uczestników takich inicjatyw, jak i dla szeroko rozumianego społeczeństwa. Nie należy się zrażać niedoskonałościami wynikającymi z istniejących i stosowanych obecnie modeli współpracy. Wynikają one bowiem nie z wady samej istoty PPP, ale znajdują swoje uzasadnienie we wcześniej popełnianych błędach. Jest to proces mało poznany, podlegający stale swoistemu roz-poznawaniu, zarówno przez podmioty publiczne, jak i odnoszące się z dużą rezerwą do tych przedsięwzięć podmioty prywatne. Należy prowadzić systematyczne prace związane zarówno z doskonaleniem prawnych form współpracy, jak i z szeroko rozu-mianą popularyzacją tych przedsięwzięć oraz mądrą i konsekwentną edukacją w tym zakresie. Źródła sukcesu, który prędzej czy później nadejdzie, należy jednak szukać

11 Fandrejewska A. Rząd obiecuje ułatwienia dla biznesu. Rzeczpospolita z 28 08 2009 r. W Polsce obowiązuje około 5000 obciążeń biurokratycznych, które muszą realizować przedsiębiorcy. Właściciele fi rm muszą występować o 684 różnego rodzaju koncesje, zezwo-lenia czy dopuszczenia. Licencje i inne formy reglamentacji dotyczą 245 dziedzin gospodarki (raport NBP). W latach 1989–2007 liczba rodzajów reglamentacji wzrosła z 384 do 682, a jej dziedzin — ze 120 do 241. To powoduje, że Polska nie jest postrzegana jako kraj sprzyjający biznesowi.


Nie powinna38%

Nie mam zdania

Tak,gdyż tylko

wtedy będziezachęcająca

39%

Tak, alew nieograniczonym

zakresie

Rycina 5.5. Czy współpraca w ramach PPP powinna się opierać na preferencjach dla przedsiębiorców (np. podatkowych)

12%

11%


we wspólnej pracy rządu, organów samorządowych oraz przedsiębiorców. Musi im również towarzyszyć w tych działaniach atmosfera rzeczywistego zainteresowania sektora bankowego oraz akceptacji społeczeństwa. Z tego też powodu PPP powinno być włączane do szeroko rozumianych planów rozwoju infrastruktury gospodarczej zarówno na poziomie kraju, jak i gmin. Należy rozpatrzyć potrzebę wyznaczania w takich planach działań predestynowanych do realizacji w ramach PPP. Ze względu na to, że inicjatywa z natury rzeczy zawsze będzie większa po stronie sektora pry-watnego, należy zaakceptować wiodącą rolę przedsiębiorców w zakresie zarządzania projektami publiczno prywatnymi oraz ich odpowiedni udział fi nansowy.

Należy zwrócić uwagę na to, że projekty publiczno-prywatne nie będą dotyczyć wyłącznie sfery inwestycji. Do takich działań należy włączyć również współpracę w zakresie eksploatacji majątku istniejącego, nowych obszarów, jak na przykład za-rządzanie projektami, wykorzystywanie kapitału ludzkiego, edukację, naukę i kulturę itp. W celu realizacji takich działań należy wypracować nowe modele stanowiące odpowiednie wzorce.

Należy również opracować akceptowalny przez inwestorów prywatnych system sprawowania kontroli nad przedsięwzięciami publiczno-prywatnymi.

Bibliografi aBabbie E. Podstawy badań społecznych. Wyd. Naukowe PWN, Warszawa 2008.Fandrejewska A. Rząd obiecuje ułatwienia dla biznesu. Rzeczpospolita z 28.08.2009.Gruszczyński L.A. Kwestionariusze w socjologii. Budowa narzędzi do badań surveyowych. Wyd. Uniwer-sytetu Śląskiego, Katowice 2003.Konecki K. Studia z metodologii badań jakościowych. Teoria ugruntowana. Wyd. Naukowe PWN, Warszawa 2000.Grzegorzewska-Mischka E. Działalność gospodarcza w Polsce — zagadnienia defi nicyjne. Pieniądze i Więź 2008; 40.Szreder M. Metody i techniki sondażowych badań opinii. PWE, Warszawa 2004.Szwichtenberg A. Partnerstwo publiczno-prywatne a gospodarka turystyczna. MniSW (Politechnika Kosza-lińska), Koszalin 2008.

117

Rozdział 6

Zagrożenia dla środowiska naturalnego w działaniach fi rm regionu gdańskiego związanych z organizacją EURO 2012

a współpraca PPPMaria Szpakowska, Wojciech Szpakowski

6.1. Wprowadzenie

Działania przedsiębiorstw mają określony wpływ na otaczające je środowisko. Nasilenie prac związane z organizacją EURO 2012 w Gdańsku może spowodować pogorszenie stanu środowiska. Obecnie wiele fi rm jest zaangażowanych w budowę nowego stadionu w Gdańsku-Letnicy. Prowadzone są również inne prace związane z budową i rozbudową infrastruktury Trójmiasta, a zwłaszcza Gdańska. Zdarza się, że przedsiębiorcy nie są świadomi, jakie zagrożenie dla środowiska naturalnego może wynikać z działalności fi rmy. Stąd wynika konieczność zbadania świadomości przedsiębiorców w tym zakresie.

W pierwszej kolejności porównano podejście do współpracy w ramach PPP w mieście Braga, w Portugalii, i w Gdańsku. W obu miastach przed mistrzostwami budowano nowe stadiony. Miasta te są stolicami regionu północnego danego kraju.

Istotne było również przedstawienie podejścia przedsiębiorców do współpracy z jednostkami samorządu terytorialnego. Współpraca ta z założenia ma przynosić ko-rzyści dla regionu. Nowa ustawa o PPP1 stwarza większe możliwości takiej współpracy. W ankiecie skierowanej do 300 przedstawicieli MSP zadano wiele pytań związanych z ochroną środowiska i podejściem do współpracy w ramach PPP.

Ważne było także stanowisko przedstawicieli jednostek samorządu terytorialnego wobec współpracy z podmiotem prywatnym. Celem pytań ankietowych do przedsta-wicieli jednostek samorządu terytorialnego Trójmiasta i niektórych gmin ościennych było rozpoznanie sposobu działania tego sektora publicznego. Aby to osiągnąć, przeprowadzono wspomniane wcześniej badania ankietowe z reprezentantami gmin Trójmiasta oraz gmin ościennych w celu uzyskania pełniejszych odpowiedzi.

1 Ustawa o partnerstwie publiczno-prywatnym z dnia 19 grudnia 2008 r. (Dz.U. 2009 nr 19, poz. 100).

118


6.2. Partnerstwo publiczno-prywatne w Portugalii (Braga) i w Gdańsku w usługach komunalnych związanych z ochroną środowiska

Usługi komunalne w sektorze wodno-kanalizacyjnym i odpadowym w Portugalii są realizowane w dwóch formach, a mianowicie — koncesji i poprzez tworzenie przedsiębiorstwa mieszanego. W każdym z miast działają inne przedsiębiorstwa zajmujące się usługami komunalnymi2. W ostatnich latach w portugalskich miastach coraz częściej się tworzy przedsiębiorstwa miejskie zgodnie z aktem normatywnym o partnerstwie publiczno-prywatnym3. W sektorze usług komunalnych (sektor wodociągowo-kanalizacyjny), niezależnie od rodzaju formy PPP, występuje wiele problemów wpływających na efektywność i jakość przeprowadzanych usług4.

Region Minho, na terenie którego odbywały się mecze fi nałowe EURO 2004, znajduje się na północy Portugalii. Kibiców i zawodników drużyn narodowych gościły: wybudowany od podstaw stadion w Bradze oraz zmodernizowany stadion w Guimaraes. W Gdańsku-Letnicy na turniej EURO 2012 buduje się nowy stadion, podobnie jak to było w Bradze na EURO 2004. Porównanie współpracy między sektorem publicznym a sektorem prywatnym w usługach komunalnych w Bradze z sytuacją w tym zakresie w Gdańsku może się przyczynić do lepszego wykonania zadań związanych z organizacją EURO 2012.

Braga jest największym miastem aglomeracji Minho. Liczba mieszkańców w 2004 roku wynosiła 170 000, podczas gdy w całej aglomeracji mieszka około 800 000 osób. W mieście za sprawy związane z zaopatrzeniem w wodę, oczyszczaniem ścieków oraz odpadami komunalnymi odpowiada przedsiębiorstwo Agere5. Działa ono od 1 stycznia 1999 roku i tworzy je zarówno kapitał publiczny (51%), jak i prywatny (49%). Agere stanowi jeden z przykładów współpracy w ramach PPP w Portugalii. Od początku działalności fi rma świadczy usługi publiczne, jednak w opinii mieszkańców ceny tych usług wzrastają znacznie ponad poziom infl acji. Dodatkowo jeszcze fi rma otrzymuje tzw. „odszkodowanie za szkody”, co jest równoznaczne z pośrednim wzrostem cen usług komunalnych6.

Firma Agere zajmowała się usługami publicznymi w zakresie gospodarki wodociągowo-kanalizacyjnej (zaopatrzenie w wodę, usuwanie i oczyszczanie ście-ków) oraz postępowaniem z odpadami (zbieranie odpadów, transport, segregacja, utylizacja i składowanie pozostałości) zarówno przed EURO 2004, jak i w trakcie mistrzostw7. Przebieg turnieju fi nałowego w poszczególnych miastach był nadzorowany

2 Marues R.C., Silva D. Partnerstwo publiczno-prywatne w Portugalii. Zebrane doświadczenia i zalecenia na przyszłość. Przegląd Studiów Politechnicznych 2008; VI: 033–050 (tab. 2).3 Dekret z mocą Ustawy nr 86/2003 o partnerstwie publiczno prywatnym.4 Marues R.C., Silva D. Partnerstwo publiczno-prywatne w Portugalii. Zebrane doświadczenia i zalecenia na przyszłość. Przegląd Studiów Politechnicznych 2008; VI: 033–050.5 www.agere.pt.6 http://www.braga.pcp.pt/index2.php?option=com_content&do_pdf=1&id=116.7 Cadima Ribeiro J., Carballo-Cruz F., Olivera E. NIPE School of Economics and Management, University of Minho. UEFA EURO 2004 Report — Waste management. Braga 2009.

119

Zagrożenia dla środowiska naturalnego w działaniach fi rm regionu gdańskiego...

przez Biura Koordynujące działania, specjalnie powołane na mistrzostwa Europy. Zostały one utworzone wspólnie przez władze samorządowe miasta będącego go-spodarzem turnieju i organizacje sportowe. Do zadań utworzonych Biur należało zapewnienie dobrej jakości wykonywania usług komunalnych oraz drożności tras komunikacyjnych.

Jednym z zadań powołanych Biur Koordynujących była identyfi kacja miejsc po-bytu kibiców w mieście przed meczami, w ich trakcie (część kibiców oglądała mecze na ogólnodostępnych ekranach w wybranych miejscach miasta lub w kawiarniach) oraz po zakończeniu spotkań. Miejsca te, określane jako strefy kibica, były z góry przygotowane przez Biuro Koordynujące. Takie działania wprowadzono po raz pierwszy w historii organizacji mistrzostw Europy8 i był to bardzo dobry pomysł. Jednak istniały obawy, że kibice mogą obrać za miejsce spotkania inne lokalizacje w mieście i jego okolicach. Informacje o przewidywanych miejscach przebywania kibiców fi rma wywożąca odpady (Agere) znała przed rozpoczęciem mistrzostw. Biuro Koordynacyjne po rozpoznaniu sytuacji o innych, nieprzewidzianych lokalizacjach informowało natychmiast przedsiębiorstwo Agere.

W czasie mistrzostw Europy 2004 przedsiębiorstwo Agere nie wdrożyło żadnego nadzwyczajnego planu pracy brygad wywożących odpady komunalne z terenu Bragi. Wszystkie ekipy w ciągu mistrzostw EURO 2004 pracowały zgodnie ze stałym har-monogramem wywozu odpadów. W miesiącach przed EURO i po mistrzostwach było to osiem pełnych samochodów specjalnych przystosowanych do zbiórki odpadów komunalnych w porze dziennej. W miesiącu, w którym odbywały się mistrzostwa EURO 2004 (czerwiec), z tych samych terenów wywieziono dodatkowo dwa pełne samochody specjalne w dzień9. Wszyscy pracownicy fi rmy Agere zgodzili się na wydłużenie czasu pracy, w ramach godzin nadliczbowych, w razie zaistnienia takiej konieczności. Wywóz odpadów z miejsc przebywania kibiców brygady realizowały po zakończeniu wywozu nieczystości z innych miejsc miasta. Należy podkreślić, że Agere nie zatrudniła dodatkowych pracowników do obsługi wywozu odpadów w trakcie EURO 2004.

Odpady komunalne zebrane z terenów, gdzie przebywali kibice przed mecza-mi lub po meczach, składały się głównie z plastikowych, jednorazowych kubków, talerzy i sztućców oraz innych, lekkich opakowań. Ze względów bezpieczeństwa przedsiębiorstwa z branży gastronomicznej były zobowiązane do wydawania napo-jów ciepłych i zimnych tylko w plastikowych lub laminowanych wielowarstwowych plastikowo-papierowych miękkich opakowaniach jednorazowych. Wszystkie odpady były przewożone bezpośrednio do regionalnych składowisk odpadów, na których przeprowadzano dalsze postępowanie zgodnie z ustaloną procedurą. Starano się jak najszybciej uporządkować teren po pobycie kibiców.

8 Strona internetowa miasta Poznania, organizatora EURO 2012: http://www.poznan.pl/mim/public/euro2012.9 Raport fi rmy Agere dotyczący wywozu odpadów z miasta Braga w 2004 roku.

120


A zatem, przedsiębiorstwo Agere, działające w ramach PPP z większościowym kapitałem miasta Braga, dobrze sobie poradziło z utrzymywaniem porządku w mieście w czasie mistrzostw Europy EURO 2004, podczas których zajmowało się wieloma aspektami usług publicznych związanych z utrzymywaniem miasta Braga w porządku, odpadami oraz gospodarką wodno-ściekową.

W Polsce PPP nie jest zbyt rozpowszechnione w sektorze wodno-ściekowym10. W Gdańsku pionierem modelu operatorskiego jest spółka Saur Neptun Gdańsk SA. Umowa między władzami Miasta Gdańsk i francuską fi rmą Saur, należącą do kon-cernu Bouygues, została podpisana w 1993 roku bez procedury przetargowej. Było to możliwe, gdyż wtedy nie obowiązywała jeszcze ustawa o zamówieniach publicznych. Gmina Gdańsk wniosła bazę i środki trwałe byłego Okręgowego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji, zaś koncern francuski — środki fi nansowe. Spółka Saur Neptun Gdańsk SA była pierwszą spółką joint-venture utworzoną w kraju leżącym w Europie Środkowej11. Umowa dzierżawy została podpisana na 30 lat.

Początkowe lata działalności spółki Saur Neptun Gdańsk SA były trudne. Wy-stępowały wtedy duże problemy z jakością wody pitnej z ujęcia powierzchniowego w Straszynie. W 2004 roku powstała odrębna spółka pod nazwą Gdańska Infrastruktura Wodociągowo-Kanalizacyjna (GIWK). Podpisano dwa odrębne kontrakty — umowę dzierżawy między miastem i operatorem, zawierającą kontrakt na usługi, oraz umowę dzierżawy z formalnym właścicielem infrastruktury (GIWK).

Spółka Saur Neptun Gdańsk SA jest operatorem. Gmina Gdańsk posiada 49% udziałów, a pozostałą większość udziałów — koncern francuski.

Za prowadzenie inwestycji odpowiadają jednostki samorządu terytorialnego. Do zadań spółki Saur Neptun Gdańsk SA należą obsługa klientów, windykacja i eks-ploatacja, konserwacja urządzeń oraz udział w koordynowaniu inwestycji Gminy Gdańsk w zakresie gospodarki wodociągowo-kanalizacyjnej. Spółka zajmuje się produkcją i dystrybucją wody pitnej, odbiorem i oczyszczaniem ścieków, projekto-waniem i wykonywaniem niektórych obiektów oraz zarządzaniem i nadzorem nad inwestycjami, zarządzaniem usługami wodociągowo-kanalizacyjnymi, prowadzeniem usług techniczno-eksploatacyjnych, a także prowadzeniem badań laboratoryjnych jakości wody.

Do zadań Gminy Miasta Gdańsk należy nadzór nad jakością wykonywanych usług komunalnych przez spółkę Saur Neptun Gdańsk SA. Opłata za usługę wodno-ściekową składa się z dwóch części — opłaty eksploatacyjnej i amortyzacyjnej. Pierwsza z nich jest przychodem spółki Saur Neptun Gdańsk SA, zaś druga zasila konto GIWK.

W latach 90. spółka Saur Neptun Gdańsk SA została postawiona przed trudnymi wyzwaniami. Jakość dostarczanej wody wymagała ciągłej poprawy. Spółka musiała przekonująco uzasadniać ciągłe podwyżki cen wody, które nie były akceptowane

10 Zysnarski J. Partnerstwo publiczno-prywatne w sferze usług komunalnych. Consultants Ltd. Doradca, Gdańsk 2009.11 Szwichtenberg A. Partnerstwo publiczno-prywatne a gospodarka turystyczna. Politechnika Koszalińska, Koszalin 2008: 62.

121


przez społeczeństwo. Trudności spółki były sukcesywnie pokonywane i po 2000 roku uznano działania spółki Saur Neptun Gdańsk SA za jedno z największych osiągnięć gdańskiego samorządu terytorialnego w pierwszym dziesięcioleciu działania. Należy podkreślić, że Gmina Gdańsk uzyskała środki z Unii Europejskiej na rozwój gospo-darki wodno-ściekowej, mimo zaangażowanego w niej prywatnego operatora, co było przedsięwzięciem trudnym, ale wykonalnym.

Spółka Saur Neptun Gdańsk SA posiada certyfi kat Zintegrowanego Systemu Za-rządzania według norm jakościowych oraz bezpieczeństwa i higieny pracy (ISO 9001, 14001, PN-18001). Mimo tak korzystnych wyników współpracy spółki w ramach PPP, nie ma tego typu kontraktów w innych miastach polskich.

Na zakończenie należy dodać, że w każdym z miast Trójmiasta (Gdynia, Sopot, Gdańsk) gospodarką wodno-ściekową zajmują się inne przedsiębiorstwa niż gospodarką odpadami komunalnymi. Ponadto w jednym mieście czasami działa nawet kilka fi rm zajmujących się odpadami. Jest to sytuacja przeciwna niż w mieście Braga, w Portugalii, gdzie zarówno gospodarką wodno-ściekową, jak i gospodarką odpadami komunalnymi zajmuje się jedno przedsiębiorstwo. Rozpro-szenie gospodarki odpadami w Trójmieście obniża komfort życia mieszkańców. Ze względu na fakt, że to mieszkańcy lub w ich imieniu spółdzielnie mieszkaniowe oraz administracje budynków podpisują indywidualne umowy na wywóz odpa-dów komunalnych, w jednej dzielnicy można spotkać tabor wielu fi rm. Nie jest to podejście ekonomiczne. Poza tym transport wielu samochodów do wywozu śmieci zanieczyszcza środowisko naturalne. Wydaje się, że wprowadzenie praw-nych instrumentów nakazujących wybór jednej fi rmy do obsługi mieszkańców tej samej dzielnicy znacznie poprawiłoby skuteczność wywozu śmieci oraz likwidację dzikich wysypisk odpadów.

Z porównania współpracy w ramach PPP w usługach komunalnych, w Polsce i w Portugalii, wynika, że jest ona bardziej rozwinięta w drugim z tych krajów.

6.3. Analiza zagrożeń dla środowiska naturalnego w świetle badań ankietowych sektora MSP

Badaniom ankietowym, o czym wcześniej już wspomniano, poddano 300 fi rm nale-żących do sektora MSP, które są lub mogą być zaangażowane w organizację EURO 2012. Ankietowane przedsiębiorstwa reprezentowały branże: hotelarską, transportową, gastronomiczną oraz budowlaną. Spośród nich w Gdańsku funkcjonuje 120, w Gdyni — 60, a w Sopocie 30 przedsiębiorstw. Pozostałe fi rmy działają w okolicznych gmi-nach: Kartuzy, Puck, Nowy Dwór Gdański, Tczew oraz Wejherowo (łącznie 90 fi rm).

Spośród 33 pytań znajdujących się w ankiecie 9 dotyczyło działalności fi rm w aspekcie ochrony środowiska naturalnego. Odpowiedzi zostały szczegółowo rozwa-żone w monografi i dotyczącej analizy otoczenia i potencjału sektora przedsiębiorstw

122


w kontekście organizacji EURO 201212. W części tej zostaną omówione odpowiedzi na pytania związane z zagadnieniami współpracy fi rm z sektorem publicznym oraz z podejściem kierownictwa fi rm do ochrony środowiska naturalnego.

Podstawowe pytanie dotyczyło świadomości zarządzających fi rmą wpływu działań na środowisko naturalne. Przedstawiciele ankietowanych przedsiębiorstw mogli udzielić następujących odpowiedzi: 1) nie wpływa; 2) wymaga przestrzegania zaleceń ustawy ochrony środowiska; 3) wymaga starania się o odpowiednie pozwolenia (jakie?); 4) po-woduje zagrożenie dla środowiska naturalnego (jakie?); 5) inne; 6) brak odpowiedzi.

Analiza odpowiedzi na to pytanie (ryc. 6.1) wskazuje, że w 48 fi rmach (16,0%) są przestrzegane zalecenia wynikające z ustawy Prawo ochrony środowiska13. Natomiast 5 fi rm (1,7%) uważa, że działalność powoduje zagrożenie dla środowiska naturalnego. Jedynie dwa ankietowane podmioty (0,67%) stwierdziły, że działalność fi rmy jest związana z produkcją spalin i stanowi zagrożenie dla środowiska naturalnego. Zdu-miewa fakt, że aż 235 przedstawicieli różnych fi rm (78,3%) uważa, iż prowadzona w nich działalność nie wpływa na środowisko naturalne. Tymczasem działalność prawie każdej fi rmy pośrednio lub bezpośrednio wiąże się z wykorzystaniem trans-portu, wymaga ogrzewania pomieszczeń, a to oznacza w mniejszym lub większym stopniu zanieczyszczenie powietrza spalinami. Wyniki te wskazują na brak wiedzy podmiotów na temat przyczyn zanieczyszczenia środowiska naturalnego.

Analizując lokalizację fi rm, które uczestniczyły w badaniu, można stwierdzić, że przedstawiciele przedsiębiorstw działających w Trójmieście mają zdecydowanie większą świadomość zanieczyszczenia środowiska niż przedstawiciele fi rm działa-jących w gminach ościennych.

12 Niniejsza monografi a jest jedną z trzech opracowywanych jednocześnie w projekcie „EURO 2012 — szanse i zagrożenia dla Pomorza”, współfi nansowanego ze środków Unii Europejskiej w ramach Europejskiego Funduszu Społecznego.13 Ustawa Prawo ochrony środowiska z dnia 27 kwietnia 2001 (Dz.U. 2008 nr 25, poz. 150, zm. Dz.U. nr 111, poz. 708).

Rycina 6.1. Odpowiedź ankietowanych firm na pytanie „Czy prowadzona w firmie działalność wpływa na środowisko naturalne?”

nie wpływa; 78%

wymaga przestrzegania zaleceń ustawy ochrony środowiska; 16%

wymaga starania się o specjalne pozwolenia; 0%

powoduje zagrożenie dla środowiska naturalnego; 2%

produkuje spaliny; 1%

brak odpowiedzi; 3%

123


Zbadano podejście przedstawicieli fi rm do współpracy z sektorem publicznym w zakresie ochrony środowiska naturalnego, zadając pytanie: „W jakich dziedzinach fi rma chciałaby współpracować z sektorem publicznym przed EURO 2012 w zakresie ochrony środowiska naturalnego?”. Ankietowani mieli do wyboru następujące wa-rianty odpowiedzi: a) zagospodarowanie odpadów; b) gospodarka wodno-ściekowa; c) hałas; d) rekultywacja terenów; e) ochrona zieleni miejskiej; f) inne (jakie?); g) brak odpowiedzi. Możliwe było zakreślenie większej liczby odpowiedzi.

Odpowiedzi udzieliło 71 przedstawicieli fi rm na 300 ankietowanych. Wśród nich 23,6% to fi rmy z Gdańska (32 fi rmy na 120), 26,7% — fi rmy gdyńskie (17 fi rm na 60), a 28,3% — fi rmy z Sopotu (7 fi rm na 30). Odpowiedzi udzieliło 13 z 75 fi rm branży hotelarskiej (17,3%), 4 z 75 fi rm branży transportowej (5,3%), 34 z 75 fi rm branży gastronomicznej (45,3%) oraz 20 z 75 fi rm branży budowlanej (26,7%).

Trzydziestu sześciu przedstawicieli fi rm zaznaczyło pozycję: „brak odpowiedzi”. A zatem, tylko 35 fi rm na 300 (11,7%) chciałoby współpracować z sektorem publicz-nym. Chęć współpracy wyraziło 21 z 120 fi rm gdańskich (17,5%), 4 z 90 fi rm gdyń-skich (4,4%), 4 z 30 fi rm sopockich (13,3%) oraz 6 z 90 fi rm z pozostałych rejonów województwa pomorskiego (6,7%).

Najwięcej fi rm (11) widzi współpracę z sektorem publicznym w sferze zagospoda-rowania odpadów, 10 — w obrębie ochrony zieleni miejskiej, 9 — w zakresie redukcji hałasu oraz 8 — w działaniach na rzecz poprawy gospodarki wodno-ściekowej. Je-dynie 6 przedsiębiorstw dostrzega współpracę w zakresie rekultywacji terenu (tab. 6.1). Niektóre fi rmy widzą współpracę w dwóch dziedzinach (np. ochrony zieleni miejskiej i rekultywacji terenu).

Tabela 6.1. Zestawienie odpowiedzi na pytanie: „W jakich dziedzinach fi rma chciałaby współpracować z sektorem publicznym przed EURO 2012 w zakresie ochrony środowiska naturalnego?”, z podziałem na lokalizacje przedsiębiorstw (opracowanie własne)

Ogółem Gdańsk Gdynia Sopot Poza Trójmiastem

Liczba odp. % Liczba

odp. % Liczba odp. % Liczba

odp. % Liczba odp. %

Zagospodarowanie odpadów

11 15,49 7 21,88 1 5,88 1 14,29 2 13,33

Gospodarka wodno-ściekowa

8 11,27 5 15,63 2 11,76 1 14,29 0 0,00

Hałas 9 12,68 7 21,88 0 0,00 2 28,57 0 0,00

Rekultywacja terenów

6 8,45 5 15,63 1 5,88 0 0,00 0 0,00

Ochrona zieleni miejskiej

10 14,08 3 9,38 2 11,76 1 14,29 4 26,67

Inne 0 0,00 0 0,00 0 0,00 0 0,00 0 0,00

Brak odpowiedzi 36 50,70 11 34,38 13 76,47 3 42,86 9 60,00

124


Z udzielonych odpowiedzi na to pytanie wynika również, że większość ankieto-wanych przedsiębiorstw nie widzi perspektyw współpracy z sektorem publicznym w zakresie ochrony środowiska naturalnego. Jest to niedobra prognoza dla współpracy sektora prywatnego z publicznym w ramach PPP.

Uwzględniając podział na branże (tab. 6.2), chęć współpracy z sektorem pub-licznym wyraziło 9 spośród 75 fi rm branży hotelarskiej (12%), 3 spośród 75 fi rm branży transportowej (4%), 7 spośród 75 fi rm branży gastronomicznej (9,3%) i 12 spośród 75 fi rm branży budowlanej (16%). Interesujący jest fakt wyrażenia chęci współpracy z sektorem publicznym znacznej liczby dużych fi rm zatrudnia-jących powyżej 50 pracowników. Na 14 ankietowanych takich fi rm aż 8 udzieliło pozytywnej odpowiedzi.

Innym zagadnieniem są przeszkody w działalności przedsiębiorstw związane z ochroną środowiska naturalnego. Zadano pytanie przedstawicielom ankietowanych fi rm: „Jakie największe przeszkody dotyczące środowiska naturalnego mogą wystąpić w działalności fi rmy przed EURO 2012?”. Przedsiębiorstwa mogły udzielić nastę-pujących odpowiedzi: 1) wysokie opłaty środowiskowe; 2) długie oczekiwanie na decyzje; 3) znaczne koszty utylizacji odpadów; 4) koszty zagospodarowania ścieków komunalnych i opadowych; 5) koszty przekroczenia norm hałasu; 6) nieprzewidziane, gwałtowne zdarzenia pogodowe; 7) inne (jakie?); 8) brak odpowiedzi.

Wiele fi rm z branży hotelowej, transportowej i gastronomicznej nie udzieliło odpowiedzi na to pytanie. Wyjątkiem jest branża budowlana (ryc. 6.2). Sporo fi rm tej branży wskazało jako przeszkodę długie oczekiwanie na decyzje, a także wysokie opłaty środowiskowe. Firmom przeszkadzają w mniejszym stopniu znaczne koszty

Tabela 6.2. Zestawienie odpowiedzi na pytanie: „W jakich dziedzinach fi rma chciałaby współpracować z sektorem publicznym przed EURO 2012 w zakresie ochrony środowiska naturalnego?”, z podziałem na branże przedsiębiorstw

Ogółem Hotelarska Transportowa Gastronomiczna Budowlana

Liczba odp. % Liczba

odp. % Liczba odp. % Liczba

odp. % Liczba odp. %

Zagospodarowanie odpadów

11 15,49 3 23,08 0 0,00 4 11,76 4 20,00

Gospodarka wodno-ściekowa

8 11,27 2 15,38 0 0,00 1 2,94 5 25,00

Hałas 9 12,68 4 30,77 2 50,00 0 0,00 3 15,00

Rekultywacja terenów

6 8,45 0 0,00 1 25,00 0 0,00 5 25,00

Ochrona zieleni miejskiej

10 14,08 3 23,08 0 0,00 2 5,88 5 25,00

Inne 0 0,00 0 0,00 0 0,00 0 0,00 0 0,00

Brak odpowiedzi 36 50,70 2 15,38 1 25,00 27 79,41 6 30,00

Źródło: opracowanie własne.

125


utylizacji odpadów oraz nieprzewidziane, gwałtowne zdarzenia pogodowe (ryc. 6.2). Jest to zrozumiałe, gdyż warunki pogodowe decydują często o planowym wykony-waniu robót budowlanych.

Te przeszkody mogłyby być usunięte lub zmniejszone w ramach współpracy z jednostkami samorządu terytorialnego. Ważne jest uświadomienie szans dla rozwoju fi rmy, zmniejszenia kosztów poprzez uzyskiwanie środków z innych źródeł.

Na podstawie otrzymanych wyników można wyciągnąć niżej przedstawione wnioski.Ponad 78% (235/300) przedstawicieli różnych przedsiębiorstw uważa, że pro-

wadzona przez nich działalność nie wpływa na środowisko naturalne. Wyniki te wskazują na brak wiedzy podmiotów na temat przyczyn zanieczyszczenia środowiska naturalnego. Znacznie większy odsetek dotyczy małych i średnich spółek. Należy zatem jak najszybciej zwiększyć świadomość pracowników fi rm, zwłaszcza MSP, w zakresie wpływu ich działalności na środowisko naturalne.

W działalności przedsiębiorstw do najważniejszych przeszkód związanych ze środowiskiem naturalnym należą wysokie opłaty środowiskowe, długie oczekiwa-nie na decyzje oraz znaczne koszty utylizacji odpadów. Potrzebna jest współpraca z jednostkami samorządu terytorialnego, przynajmniej w zakresie skrócenia czasu wydawania decyzji środowiskowych.

Rycina 6.2. Wyniki pytania ankietowego: „Jakie największe przeszkody dotyczące środowiska naturalnego mogą wystąpić w działalności firmy przed EURO 2012?”, z podziałem na branże

70%

60%

50%

40%

30%

20%

10%

0%1 2

hotelarska (%) transportowa (%)

1 — wysokie opłaty środowiskowe2 — długie oczekiwanie na decyzje 3 — znaczne koszty utylizacji odpadów 4 — koszty zagospodarowania ścieków komunalnych i opadowych

gastronomia (%) budowlana (%)3 4 5 6 7 8

5 — koszty przekroczenia norm hałasu 6 — nieprzewidziane, gwałtowne zdarzenia pogodowe 7 — brak przeszkód8 — brak odpowiedzi (opracowanie własne)

126


Większość ankietowanych przedsiębiorstw nie dostrzega perspektyw współpracy z sektorem publicznym w zakresie ochrony środowiska naturalnego. Tylko 11 fi rm widziałoby współpracę z sektorem publicznym w zakresie zagospodarowania odpa-dów. Tak małe zainteresowanie fi rm prywatnych współpracą z sektorem publicznym jest niedobrą prognozą dla działalności w ramach PPP.

6.4. Analiza wyników badań ankietowych z jednostkami samorządu terytorialnego

Celem pytań ankietowych do przedstawicieli jednostek samorządu terytorialnego Trój-miasta i niektórych gmin ościennych było rozpoznanie sposobu działania i rozumowania przedstawicieli tego sektora publicznego. Pytania ankietowe miały charakter otwarty, o czym wcześniej wspomniano, i były jednakowe dla wszystkich reprezentantów gmin w Trójmieście, a mianowicie Gdyni, Sopotu i Gdańska. Do gmin ościennych sformuło-wano nieco inne pytania14, które zostaną omówione w dalszej części rozdziału.

Spośród 17 zestawów pytań skierowanych do trzech gmin Trójmiasta 6 dotyczyło problemów środowiska naturalnego oraz stosowania PPP w usługach komunalnych. Na pytania ankietowe odpowiedział tylko przedstawiciel Gminy Gdańsk. Reprezentanci Gminy Gdynia oraz Gminy Sopot tłumaczyli się nadmiarem innych zajęć w terminie podanym przez badających.

Jeden z zestawów takich pytań dotyczył sposobu realizacji gospodarki wodno--ściekowej i operatora takich systemów („W jaki sposób realizowana jest gospodarka wodno-ściekowa w gminie? Czy operatorem systemów wodociągowo-kanalizacyjnych są podmioty prywatne? Jeśli tak, to proszę o podanie rodzaju współpracy gmina––partner prywatny. Jeśli nie, to proszę opisać system stosowany w gminie w sektorze wodno-ściekowym”).

Na ten zestaw pytań reprezentant Gminy Gdańsk odpowiedział, że gospodarka wodno-ściekowa w tej gminie jest zorganizowana w sposób nowoczesny i efektywny. Właścicielem infrastruktury wodociągowo-kanalizacyjnej jest spółka komunalna: Gdań-ska Infrastruktura Wodociągowo-Kanalizacyjna (GIFK Sp. z o.o.). Prowadzi ona różne inwestycje w ramach Gdańskiego Projektu Wodno-Ściekowego, fi nansowane w dużym stopniu ze środków Funduszu Spójności. Infrastruktura wodociągowo-kanalizacyjna Gdańska jest dzierżawiona operatorowi systemu, którym jest Saur Neptun Gdańsk SA, spółka z 51% udziałem kapitału zagranicznego, Jest to kapitał francuski. Pozostałe 49% akcji posiada Gmina Miasta Gdańsk. Według respondenta tej gminy jest to modelowy przykład współpracy w ramach partnerstwa publiczno-prywatnego (PPP), rozpoczętej na początku lat 90. XX wieku. Z dyskusji przeprowadzanych na seminariach lub konfe-rencjach z zakresu PPP wynika, że Spółka Saur Neptun Gdańsk to wzorcowy przykład takiej współpracy (szerszy opis przedstawiono w punkcie 6.2.).

14 Szczegółowy opis metodyki badań podano w rozdziale V.

127


Inne pytanie było powiązane z poprzednim: „Jaka aktualnie forma partnerstwa publiczno-prywatnego jest realizowana w sektorze wodno-ściekowym ze spółką Saur Neptun Gdańsk? Jakie wady i zalety zastosowanego systemu PPP występują dla samo-rządu terytorialnego?”. Spółka Saur Neptun Gdańsk działa w ramach PPP na podstawie kontraktu. Konkretnie o wadach i zaletach takiej formy współpracy przedstawiciel Gminy Gdańsk się nie wypowiadał. Jednak z jego odpowiedzi na poprzednie pytanie wynika, że ta współpraca jest bardzo dobra.

Kolejny zestaw pytań dotyczył modelu i formy PPP (świadczenie usług przez administrację lub podmioty użyteczności publicznej, zlecenie wykonania pewnych czynności przez podmioty prywatne, kontrakty menedżerskie, kontrakty na usługi, umowy dzierżawy, koncesje, własność prywatna)15, aktualnie występującej w zakresie gromadzenia, segregacji i utylizacji stałych odpadów komunalnych.

Na to pytanie nie uzyskano obszernej odpowiedzi. Jednak reprezentant Gminy Gdańsk, analizując ogólnie możliwości współpracy w ramach PPP w różnych formach, wskazuje na prymat koncesji, głównie ze względu na możliwość realizacji inwestycji w trybie bez udziału środków fi nansowych gminy. Z jego wypowiedzi na inne pyta-nia związane z odpadami komunalnymi wynika, że współpracy PPP w tym zakresie jeszcze nie ma, ale w przyszłości jest możliwa współpraca Zakładu Utylizacyjnego Sp. z o.o., będącego odbiorcą odpadów stałych, z podmiotem prywatnym świadczącym usługi w zakresie transportu odpadów.

Kolejny zestaw pytań brzmiał następująco: „W jaki sposób jednostki samorządu terytorialnego zamierzają realizować zadania związane ze zwiększonym zużyciem wody, produkcją ścieków i odpadów w trakcie rozgrywek EURO 2012 w Gdańsku? Jakie fi rmy i na jakich zasadach będą wykonywać usługi komunalne w tym okresie? Czy jest planowane dodatkowe zatrudnienie i na jakich zasadach? Czy zwiększy się moc przerobowa oczyszczalni Wschód?”.

Przedstawiciel Gminy Gdańsk twierdzi, że zadania związane ze zwiększonym zużyciem wody, odbiorem ścieków i odpadów w trakcie rozgrywek EURO 2012 będą realizowane w obowiązującym standardowo trybie organizacyjnym przez następujące komunalne spółki prawa handlowego: Saur Neptun Gdańsk SA, Gdańska Struktura Wodociągowo-Kanalizacyjna Sp. z o.o., Zakład Utylizacyjny Sp. z o.o. Gdańska Struk-tura Wodociągowo-Kanalizacyjna Sp. z o.o. zrealizuje w ramach II etapu Gdańskiego Projektu Wodno-Ściekowego niezbędne inwestycje w zakresie wodociągów i kana-lizacji sanitarnej. Zakład Utylizacyjny Sp. z o.o. będzie odbiorcą odpadów stałych, przy czym proces wywozu odpadów stałych będzie obsługiwany przez fi rmę lub fi rmy wybrane przez Biuro Inwestycji EURO Gdańsk 2012 Sp. z o.o. W tym przypadku istnieje duże prawdopodobieństwo współpracy z sektorem prywatnym.

15 Formy PPP zostały uszeregowane przez Bank Światowy. Kessides C. Institutional Options for the Provision of Infrastructure. World Bank Discussion Papers. Washington D.C. 1993: 21–36; oraz Poradnik zarządzania usługami komunalnymi. Fundusz Współpracy, Warszawa 1996.

128


Na pytanie o moc przerobową Oczyszczalni „Wschód” przedstawiciel Gminy Gdańsk twierdzi, że jest ona wystarczająca, a nawet są duże rezerwy, które częściowo są wykorzystywane przez sąsiednie gminy, na przykład Gminę Sopot. Pozostała część mocy przerobowej wystarcza do zaspokojenia potrzeb wynikających z przyjazdu dużej liczby osób na różne imprezy masowe. A zatem, z tego powodu jednostki samorządu Gminy Gdańsk nie przewidują żadnych zakłóceń w działalności Oczyszczalni Wschód w trakcie EURO 2012.

Inne pytanie dotyczyło utrzymywania miasta w porządku [„Jakie fi rmy i na jakich zasadach są odpowiedzialne za utrzymywanie miasta w porządku (ulice, drogi gmin-ne)?”]. Na to pytanie przedstawiciel Gminy Gdańsk odpowiedział, że za utrzymanie miasta w porządku (ulice, drogi gminne) jest odpowiedzialna jednostka budżetowa Zarząd Dróg i Zieleni, która zleca wiele prac fi rmom zewnętrznym, w dużym stopniu fi rmom prywatnym.

Trzeci zestaw pytań był związany z przygotowaniem jednostek samorządu tery-torialnego na wypadek nadzwyczajnych warunków pogodowych oraz współpracy z sektorem prywatnym w ramach PPP [„Czy będzie opracowany plan kryzysowy w świetle ustawy o zarządzaniu kryzysowym na wypadek katastrof (powodzie letnie, gwałtowne ulewy, upały, silne wiatry) i innych zdarzeń awaryjnych, które mogą się zdarzyć tuż przed EURO 2012 lub w jego trakcie? Czy zamierza się zastosować formy współpracy między sektorem prywatnym a jednostkami samorządu terytorialnego?”]. Na te pytania wyczerpującą odpowiedź uzyskano od zastępcy prezydenta miasta Gdańska. Stwierdzono, że Gmina Miasta Gdańska na bieżąco realizuje zadania wyni-kające z ustawy o zarządzaniu kryzysowym. Przygotowuje także programy związane z zapobieganiem katastrofom i niwelowaniem ich skutków. Dotyczy to zwłaszcza zabezpieczenia przed powodziami. Niezależnie od tego, w Biurze Prezydenta ds. Sportu i EURO 2012 funkcjonuje Koordynator ds. Bezpieczeństwa, który koordynuje działania związane z zapewnieniem szeroko pojętego bezpieczeństwa tej imprezy.

Odnośnie do współpracy między sektorem prywatnym a jednostką samorządu terytorialnego, przedstawiciel Gminy Gdańsk stwierdził, że jest ona możliwa w za-kresie wywozu odpadów na wysypisko. Jak już wspomniano wcześniej, Biuro Inwe-stycji EURO Gdańsk 2012 Sp. z o.o. zamierza wkrótce wybrać fi rmy zajmujące się taką działalnością. Również Zarząd Dróg i Zieleni, który jest jednostką budżetową, zamierza współpracować z sektorem prywatnym w zakresie utrzymywania miasta w porządku, zgodnie ze stosowną ustawą16.

Co do gmin ościennych, jak już wcześniej podano, sformułowano nieco inne pytania. Spośród 20 pytań 3 były związane ze środowiskiem naturalnym. Odpo-wiedzi udzielił jedynie burmistrz Miasta Rumi i zastępca burmistrza Urzędu Miasta Kościerzyna.

16 Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. 1996 nr 132, poz. 622) wraz ze zm. (Dz.U. 2006 nr 144, poz. 1042).

129


Jedno z pytań dotyczyło ewentualnego pobytu turystów w czasie EURO 2012: „Czy przewiduje się w gminie zakwaterowanie turystów w trakcie EURO 2012? Jeśli tak, to jaką bazą hotelową i miejscami noclegowymi dysponuje gmina? Jak będą rozwiązane problemy dojazdu na mecze fi nałowe?”. Przedstawiciel Gminy Rumia stwierdza, że jego Gmina przewiduje zakwaterowanie turystów w trakcie EURO 2012. W dyspozycji Gminy jest obiekt MOSIR z 30 miejscami noclegowymi. Dojazd na mecze odbędzie się kolejką miejską SKM.

Natomiast reprezentant Miasta Kościerzyna nie widzi możliwości zaoferowania noclegów turystom w czasie EURO 2012. Być może wiąże się to z dość znaczną odległością od Gdańska (około 60 km) i możliwością dotarcia właściwie jedynie samochodami lub autobusami.

Kolejne pytanie było związane z planami organizacji imprez masowych w czasie EURO 2012 na terenie danej gminy; obie jednostki samorządu terytorialnego nie są zainteresowane ich organizacją. Jest to logiczna odpowiedź, gdyż w Gminie Rumia planuje się pobyt jedynie 30 osób, zaś w Kościerzynie nie przewiduje się żadnych turystów-kibiców.

W tym kontekście zapytanie o fi rmy i rodzaj umowy z gminą w zakresie porząd-kowania miejsc po masowych imprezach oraz ponoszenia kosztów dewastacji zieleni lub zniszczeń infrastruktury na terenie gminy było bezzasadne. W obu ankietach w tym miejscu uzyskano odpowiedź: „Nie dotyczy”.

Zapytano również gminy ościenne o składowiska odpadów na ich terenie: „Czy na terenie gminy są wysypiska odpadów komunalnych? Jeśli nie, to gdzie przekazywane są odpady komunalne?”. Przedstawiciel Gminy Rumia stwierdził, że na jej terenie nie ma wysypiska odpadów. Odpady komunalne są zbierane od mieszkańców i przewo-żone do fi rmy Eko Dolina Sp. z o.o. mieszczącej się w Łężycach koło Gdyni.

Przedstawiciel Miasta Kościerzyna odpowiedział, że w granicach administracyj-nych Kościerzyny nie ma czynnego składowiska odpadów komunalnych. Natomiast na terenie Gminy Kościerzyna znajduje się składowisko w miejscowości Gostomia, gdzie deponowane są odpady miejskie.

Inne pytania dotyczyły aktualnej lub przyszłej współpracy w ramach PPP zgodnie z nową ustawą17. Z przesłanych odpowiedzi wyraźnie wynika, że żadna z tych dwóch jednostek samorządowych nie prowadzi takiej współpracy i, co więcej, jej nie planuje. Dotyczy to nie tylko usług komunalnych, ale również innych, takich jak budowlane czy transportowe. Odpowiedzi te wskazują, że znajomość możliwości współpracy w ramach PPP w świetle ustawy18 jest bardzo mała. Być może małe podmioty pry-watne są zaangażowane w usługi komunalne na podstawie umów, ale przedstawiciele fi rm nie mają świadomości, że jest to pewien rodzaj współpracy PPP i zdecydowanie odpowiadają, że współpraca w tych ramach na ich terenie nie istnieje.

17 Ustawa o partnerstwie publiczno-prywatnym z dnia 19 grudnia 2008 r. (Dz.U. 2008 nr 19, poz. 100).18 Ibidem.

130


Na zakończenie omówienia odpowiedzi na pytanie ankietowe gmin ościennych należy stwierdzić, że zainteresowanie organizacją EURO 2012 jest słabe. Gminy te nie widzą korzyści z tak dużej imprezy i nie zabiegają o uczestniczenie w tym bardzo ważnym dla Pomorza przedsięwzięciu.

6.5. Działania fi rm i możliwości pokonywania zagrożeń dla środowiska

6.5.1. Analiza wielowariantowaPodczas turnieju fi nałowego EURO 2008, odbywającego się w Austrii i Szwajcarii, najwięcej kibiców przybyło z państw ościennych, czyli Niemiec, Chorwacji i Włoch. Część z nich posiadała bilety, część zaś się nastawiała na oglądanie spotkań w wy-znaczonych strefach kibica, zlokalizowanych w centrach miast. Widać było jednak różne preferencje kibiców z poszczególnych państw. Strefy kibica przyniosły znaczą-cy dochód w Innsbrucku dzięki rosyjskim kibicom oraz w Bernie, gdzie rozgrywała mecze Holandia. Jednocześnie strefa kibica we Wiedniu okazała się nierentowna, bowiem na przygotowanych 70 tysięcy miejsc z trudem zapełniło się 40%19.

Największymi problemami organizatorów była pogoda oraz słabe wyniki sporto-we drużyny organizatorów mistrzostw. Z powodu pogody deszczowej w pierwszym tygodniu mistrzostw wielu kibiców pozostało w domach lub też oglądało mecze w obiektach zamkniętych, w mniejszych grupach. Słabe wyniki gospodarzy mi-strzostw, czyli Austrii i Szwajcarii, spowodowały brak zainteresowania miejscowych kibiców częścią pucharową turnieju20.

Wpływ poszczególnych spotkań rozgrywanych w Gdańsku w ramach EURO 2012 na otaczające środowisko jest uzależniony od różnych czynników zewnętrz-nych. Do najważniejszych z nich można zaliczyć: drużyny, które zagrają na stadio-nie, położenie geografi czne Gdańska, warunki meteorologiczne oraz pozasportową ofertę uzupełniającą, przygotowaną przez lokalne samorządy. Uwzględniając położenie geografi czne Gdańska oraz drużyny narodowe, które mogą wystąpić na budowanym stadionie, najwięcej kibiców może przyjechać z krajów leżących najbliżej Polski: Niemiec, Szwecji, Rosji oraz z innych państw nadbałtyckich. Ze względu na znaną solidarność z drużyną narodową przyjechać może również wielu kibiców z Wysp Brytyjskich. Nieco mniejszą, chociaż zauważalną liczbę kibiców należy przewidzieć z pozostałych państw skandynawskich (Dania, Nor-wegia, Finlandia) oraz z krajów, w których piłka nożna jest sportem narodowym (Włochy, Francja, Hiszpania, Holandia). Kibice z innych krajów raczej przyjadą w mniejszej liczbie.

Transport lotniczy zostanie wykorzystany przez kibiców z wszystkich państw europejskich, ofi cjalne delegacje oraz organizatorów. Gości będzie przyjmować Port

19 Kowanda C. Czy Polska zarobi na Euro 2012. Gramy dalej? Tygodnik Polityka, 13.10.2009.20 Ibidem.

131


Lotniczy Gdańsk im. Lecha Wałęsy oraz być może powstające lotnisko w Gminie Kosakowo koło Gdyni. Jednym z ważniejszych środków transportu kibiców przy-bywających z regionu Morza Bałtyckiego wydaje się transport promowy (Szwecja, Norwegia, Dania). Transport kolejowy oraz samochodowy zostanie wykorzystany przez kibiców z różnych państw europejskich.

Ważnym czynnikiem warunkującym liczbę kibiców bezpośrednio przebywających w Gdańsku w czasie EURO 2012 są warunki meteorologiczne. W przypadku słonecznej pogody — wynikającej z rozbudowanych układów wysokiego ciśnienia, trwających co najmniej kilkanaście dni przed rozpoczęciem mistrzostw — jest możliwy przyjazd większej liczby kibiców. W regionie pomorskim dodatkowym atutem przyciągających kibiców są nadmorskie plaże oraz Pojezierze Kaszubskie.

Niestabilna pogoda — charakteryzująca się zmiennymi warunkami atmosferycz-nymi — może skutkować rezygnacją z przyjazdu tych kibiców, którzy przy okazji mi-strzostw chcą skorzystać z atrakcji turystycznych regionu. W przypadku wystąpienia anomalii pogodowych (np. niskie temperatury, większa liczba dni deszczowych) jest możliwe ograniczenie liczby kibiców przyjeżdżających do Gdańska do tych, którzy dysponują biletami wstępu na stadion.

Na podstawie przeprowadzonej analizy, w tabeli 6.3 zestawiono prawdopodobne natężenie kibiców przebywających w Gdańsku w czasie mistrzostw Europy EURO 2012, w zależności od występujących w Gdańsku reprezentacji narodowych oraz możliwych warunków meteorologicznych. Trzy kropki oznaczają największe natężenie kibiców, jedna kropka — najmniejsze natężenie.

Wydaje się, że jedną z przyczyn potencjalnego sukcesu gospodarczego regionu Gdańskiego w trakcie EURO 2012 jest korzystne losowanie grup eliminacyjnych, a co się z tym wiąże — przyjęcie drużyn narodowych krajów rejonu Morza Bałtyckiego lub też państw, w których kibicowanie drużynie narodowej jest powszechne.

Zagrożeniem dla bezpiecznego przebiegu mistrzostw Europy w Gdańsku mogą się stać chuligańskie wybryki kibiców. W przypadku obecności reprezentacji Anglii lub innych państw z Wysp Brytyjskich takie prawdopodobieństwo jest największe. Do podobnych ekscesów doszło w 2004 roku w Portugalii po meczu z Anglią.

Tabela 6.3. Prawdopodobne uczestnictwo kibiców drużyn narodowych w przypadku rozgrywania meczów poszczególnych reprezentacji w Gdańsku, w czasie EURO 2012

Warunki meteorologiczne

Kraj Korzystne Obojętne Niekorzystne

Anglia, Szwecja, Rosja, Niemcy ••• •• ••

Dania, Norwegia, Finlandia, Włochy, Holandia, Hiszpania, Francja

•• •• •

Pozostałe kraje •• • •

Źródło: opracowania własne.

132


Rozgrywanie meczów w Gdańsku przez drużyny narodowe państw, w których piłka nożna nie jest wiodącą dyscypliną sportową lub też krajów o małej liczbie miesz-kańców, może spowodować mniejsze zainteresowanie kibiców, a tym samym — nie spełnić nadziei potencjalnych zysków gdańskich przedsiębiorców. W Portugalii na meczach drużyn, których nie wspierali kibice narodowych reprezentacji, frekwencja była znacznie niższa niż możliwe pojemności stadionów.

Wydaje się, że na sukces gospodarczy pomorskich fi rm mogą wpłynąć warunki meteorologiczne. Powinny się one przełożyć na liczbę turystów. W przypadku ko-rzystnej pogody do Trójmiasta w czasie EURO 2012 powinno przyjechać znacznie więcej kibiców-turystów. Problemem jest to, że nie można do końca przewidzieć warunków pogodowych.

Terminarze meczów grupowych i równocześnie kraje rozgrywające mecze grupowe na stadionie w Gdańsku będą znane na kilka miesięcy przed samymi mistrzostwami Europy. Stwarza to możliwości przygotowania strategii dla przedsiębiorstw, które za-mierzają czerpać dochody z obsługi turystów w trakcie EURO 2012. W mistrzostwach Europy na etapie spotkań grupowych rywalizacja odbędzie się w czterech grupach 4-drużynowych. Zgodnie z założeniami, dwie grupy będą rywalizować w Polsce i dwie na Ukrainie. Podobnie podczas EURO 2008, po dwie grupy rozgrywały swoje spotkania w Austrii i Szwajcarii. W Gdańsku odbędą się najprawdopodobniej trzy mecze jednej z czterech grup.

Terminarze spotkań grupowych w trakcie EURO 2008 w Austrii i Szwajcarii zostały ułożone w ten sposób, że na dwóch stadionach rozgrywały swoje mecze drużyny jednej grupy. W jednej z grup rozgrywających swoje spotkania w Polsce zostanie rozstawiona reprezentacja Polski. Rozegra ona swoje mecze na stadionie narodowym w Warsza-wie. W zależności od przydzielonego drugiego stadionu na spotkania grupowe, dla Gdańska można rozważać dwa warianty — partnerem Gdańska najprawdopodobniej zostanie Warszawa albo Poznań.

Jeżeli drugim stadionem grupy będzie Warszawa, w Gdańsku odbędą się mecze przeciwników reprezentacji Polski. Z tego względu większe może być zainteresowanie mieszkańców Pomorza w oglądaniu spotkań bezpośrednio lub na ogólnodostępnych monitorach. W takiej sytuacji największy strumień kibiców będzie się przemieszczać między Trójmiastem a Warszawą. W przypadku gdy mecze jednej grupy będą się od-bywać w Gdańsku i Poznaniu, zainteresowanie meczami przez lokalną społeczność będzie mniejsze.

Należy jednocześnie podkreślić, że dla obu wariantów czas przemieszczenia się kibiców transportem samochodowym jest porównywalny. W przypadku zakończenia modernizacji sieci kolejowej Gdańsk–Warszawa, na tym odcinku będzie notowany krótszy czas przejazdu niż na trasie Gdańsk–Poznań. Jednocześnie, ze względu na swoje sąsiedztwo, stadiony w Poznaniu i Wrocławiu mogą być dobrymi arenami do rozgrywania spotkań jednej grupy.

133


Wpływ warunków pogodowych w dniu spotkania EURO 2012 w Gdańsku

Analizie poddano również sytuację wystąpienia nagłego zdarzenia meteorologicznego w dniu meczu. Na podstawie historycznych zdarzeń pogodowych można przewidy-wać możliwość wystąpienia nawalnego opadu krótkotrwałego o dużej intensywności. Opad taki występuje praktycznie regularnie raz lub dwa razy w roku, w miesiącach czerwcu i lipcu. Dokładniej problem ten omówiono w rozdziale IV.

Zazwyczaj chmury burzowe formują się od późnych godzin porannych, zaś sam opad występuje w porze popołudniowej (między 13.00 a 17.00). Najczęściej zjawisko to zaczyna się w zachodnich dzielnicach Gdańska i strefa opadu prze-mieszcza się na wschód. Czas trwania opadu wynosi 10–120 minut, przy czym najbardziej prawdopodobne są opady o krótszym czasie wystąpienia. Natężenie deszczu może przekraczać 2 mm na minutę. Takie opady praktycznie w całości zamieniają się w odpływ powierzchniowy, w bardzo krótkim czasie formując fale wezbraniowe w potokach spływających z wysoczyzny do Martwej Wisły i Zatoki Gdańskiej.

Analizowano dwa warianty wystąpienia opadu w dniu spotkania EURO 2012 w Gdańsku: pojawienie się opadu zbliżonego do najgorszego historycznie opadu z dnia 9 lipca 2001 roku oraz wystąpienie nagłego opadu trwającego kilkadziesiąt minut, o sumie rzędu 30 mm, który statystycznie co roku jest notowany w Gdańsku, w miesiącach letnich.

Wariant I. Wystąpienie najgorszego historycznie opadu (z 9.07.2001 r.)Dnia 9 lipca 2001 roku w Gdańsku spadło 80–127 mm deszczu, z czego większość

w ciągu kilku popołudniowych godzin. Skutki opadu przedstawiono w rozdziale 4. W przypadku wystąpienia najgorszego zarejestrowanego opadu (porównywal-

nego z rzeczywistym zdarzeniem, z dnia 9 lipca 2001 r.) należy założyć następujące utrudnienia podczas przygotowania spotkania:— utrudnienia w komunikacji drogowej w rejonie Gdańska Głównego ze względu

na intensywny spływ wód opadowych ulicami Kartuską, 3 Maja, Armii Krajowej oraz w pobliżu projektowanej strefy kibica koło Bramy Oliwskiej;

— wyłączenie z ruchu magistrali kolejowej Gdynia–Gdańsk–Tczew. Należy wtedy zapewnić dojazd kibiców do Gdyni i stamtąd wykorzystać możliwości transportu kibiców siecią komunikacyjną do stadionu, z pominięciem odcinka Gdańsk--Wrzeszcz–Pruszcz Gdański, który w pierwszej kolejności zostanie wyłączony z ruchu;

— wyłączenie z ruchu ulicy Grunwaldzkiej w Rejonie Gdańsk-Wrzeszcz z powodu cza-sowego podtopienia. W przypadku, gdy budowana droga Nowa Słowackiego zostanie oddana do eksploatacji oraz zostaną zmodernizowane obiekty hydrotechniczne na potoku Strzyża, komunikacja drogowa między Portem Lotniczym im. Lecha Wałęsy a stadionem w Letnicy nie powinna zostać sparaliżowana. Powstająca kumulacja ruchu samochodowego może wydłużyć czas przejazdu nawet o 2 godziny;

134


— czasowe podtopienie rejonów Gdańska znajdujących się bezpośrednio przy brzegu Zatoki Gdańskiej. Należy się spodziewać, że ruch samochodowy może się odbywać z poważnymi perturbacjami. Być może część ulic będzie nieprzejezdna.

Wariant II. Wystąpienie statystycznego opadu występującego co roku w miesiącach letnichW przypadku wystąpienia opadu o czasie trwania rzędu kilkunastu bądź kilku-

dziesięciu minut i sumie opadu do 30 mm awariom21 mogą ulec pojedyncze elementy infrastruktury kanalizacyjnej Gdańska. Główne ciągi komunikacyjne nie powinny zostać zablokowane. Należy się liczyć z wydłużeniem czasu przejazdu na trasie lotnisko–stadion oraz dworzec Gdańsk Główny–stadion o 60–120 minut. Niektóre ulice mogą zostać wyłączone z ruchu (rejon dworca PKS w Gdańsku lub rejon CH Manhattan i Galeria Bałtycka) na kilkadziesiąt minut, ale nie powinno to skutkować poważniejszymi stratami materialnymi.

Podsumowując, ze względu na nieprzewidziane sytuacje związane z ruchem drogowym oraz niekorzystnymi warunkami meteorologicznymi, podczas dojazdu na imprezę sportową należy przewidzieć dodatkowy czas przemieszczania się działaczy UEFA, zawodników oraz kibiców.

Kibice w Gdańsku w czasie korzystnych warunków pogodowych

Dobre warunki pogodowe będą miały wpływ na większą frekwencję kibiców bez-pośrednio oglądających spotkania na stadionie PGE Arena Gdańsk. Większa będzie liczba kibiców spędzających czas w trakcie spotkania w centrum Gdańska lub też innych lokalizacjach turystycznych Pomorza. Doświadczenia portugalskie wskazu-ją, że kibice będą się zbierać przed meczami w centrach miast. W Gdańsku będzie to Starówka oraz wydzielona przestrzeń publiczna, zlokalizowana przy Bramie Oliwskiej jako strefa kibica. Nie należy wykluczyć, że kibice będą się gromadzić w rejonie stadionu na ogólnodostępnych terenach zielonych lub na plażach Gdań-ska. Należy zwrócić uwagę na ochronę terenów zielonych, zwłaszcza w rejonach ochrony ujęć wód podziemnych, które są zlokalizowane w sąsiedztwie budowanego stadionu22. W tych rejonach należy unikać dzikiego biwakowania oraz zapewnić toalety dla kibiców.

Podobnie po zakończonych spotkaniach kibice będą przebywać w strefi e kibica lub w innych miejscach (plaża, okolice stadionu, Stare Miasto). Należy przewidzieć w różnych lokalizacjach bezpłatne toalety przenośne oraz pisuary. Przyczynią się one do zachowania podstawowej czystości w mieście oraz ograniczą możliwe skażenia wód powierzchniowych i podziemnych Gdańska.

Należy uwzględnić doświadczenia portugalskie. W Portugalii w trakcie EURO 2004 wywożono odpady bezpośrednio po zakończonych meczach. Władze oraz

21 Przez awarię rozumie się czasowe przekroczenia maksymalnej przepustowości elementów sieci kanalizacyjnej (przepusty, kanały, kolektory deszczowe).22 Ujęcia Czarny Dwór oraz Zaspa. Warstwy wodonośne występują płytko i praktycznie nie są izolowane od zanieczyszczeń powstających na powierzchni terenu.

135


organizatorzy mistrzostw nakazały restauratorom sprzedaż napojów w plastikowych opakowaniach jednorazowych, co zwiększyło bezpieczeństwo w mieście.

Zasadne wydaje się nasadzenie traw na ogólnodostępnych terenach zielonych, gdzie jest możliwe przebywanie większej liczby kibiców, w celu ograniczenia strat w zieleni miejskiej.

6.5.2. WnioskiSukces ekonomiczny przedsiębiorców w Gdańsku może być większy, jeżeli losowanie drużyn rozgrywających mecze w Gdańsku będzie korzystne. Jeśli drużyny europejskie przyjadą do Gdańska wraz ze swoimi kibicami, przedsiębiorstwa branż hotelowej i gastronomicznej mogą uzyskać większe dochody.

Należy mieć na uwadze ochronę wód powierzchniowych i podziemnych Gdańska. Główne ujęcia wód podziemnych znajdują się w sąsiedztwie stadionu PGE Arena Gdańsk. Przebywanie większej liczby kibiców w strefach ochronnych ujęć wymaga monitorowania tych miejsc. Dodatkowo takie tereny powinny być wyposażone w od-powiednią liczbę bezpłatnych toalet publicznych.

Napoje i potrawy powinny być podawane kibicom w miękkich, plastikowych opakowaniach jednorazowych. Co prawda, będzie to skutkować większą ilością po-wstających odpadów, które powinny być jak najszybciej wywiezione na składowisko, lecz uniknie się wykorzystania takich opakowań do czynów chuligańskich.

Przed mistrzostwami EURO 2012 należy zapewnić najlepszą przepustowość urzą-dzeń hydrotechnicznych zlokalizowanych na potokach spływających z rejonu wyso-czyzny do Martwej Wisły i Zatoki Gdańskiej. W czasie wystąpienia opadów nawalnych w dniu meczu należy na bieżąco monitorować pracę urządzeń hydraulicznych, a w razie sytuacji powodziowej — wdrożyć opracowane procedury kryzysowe.

6.6. Podsumowanie i wnioski

Na podstawie zebranych informacji oraz odpowiedzi udzielonych przez reprezentanta miasta Gdańsk wynika, że sieć wodociągowa, kanalizacyjna oraz system odbioru i skła-dowania odpadów będą działały prawidłowo, bez względu na liczbę kibiców-turystów.• Powinna zostać wykonana zaplanowana do realizacji infrastruktura drogowa na EURO

2012 w Gdańsku. Główne nowe drogi, na których ma się opierać transport samochodo-wy w czasie mistrzostw Europy, to ulice Nowa Słowackiego i Obwodnica Południowa Gdańska. W przypadku, gdy budowa tych szlaków nie zostanie ukończona w terminie, ruch samochodowy będzie utrudniony i niewykluczone, że należałoby wydać decyzje ograniczające ruch samochodowy mieszkańców w dniach meczów w Gdańsku.

• Biuro Koordynujące działania w trakcie EURO 2012 wśród swoich zadań powinno mieć monitoring ruchu kibiców po meczach pod kątem ochrony zasobów natu-ralnych środowiska.


136

• Należy zobligować przedsiębiorstwa branży gastronomicznej do podawania na-pojów (piwo, kawa, herbata, soki) w plastikowych opakowaniach, ze względu na bezpieczeństwo i ochronę przed wybrykami chuligańskimi.

• W Gdańsku, przeciwnie jak w Bradze, w Portugalii, gospodarką wodno-ściekową i gospodarką odpadami zajmują się różne przedsiębiorstwa. Usługi komunalne, wodno-ściekowe w tych miastach są realizowane w ramach PPP. Z analizy PPP w usługach komunalnych w innych regionach Portugalii oraz Polski wynika, że portugalska współpraca PPP jest bardziej rozwinięta.

• Przedstawiciele fi rm funkcjonujących w Trójmieście mają zdecydowanie większą świadomość zanieczyszczenia środowiska poprzez swoją działalność niż osoby z fi rm działających w gminach ościennych. Należy zwiększyć świadomość pracow-ników takich fi rm w zakresie wpływu działalności na środowisko naturalne.

• Większość ankietowanych przedsiębiorstw nie widzi perspektyw współpracy z sektorem publicznym w zakresie ochrony środowiska naturalnego.

• Współpracę z sektorem publicznym częściej deklarują przedstawiciele fi rm dużych (powyżej 50 pracowników) niż małych.

• Przedstawiciele fi rm funkcjonujących w Trójmieście mają zdecydowanie więk-szą świadomość zanieczyszczenia środowiska niż fi rmy działające w gminach ościennych. Podobnie jest ze współpracą w ramach PPP.

• Gminy ościenne nie są zainteresowane organizacją EURO 2012. Nie widzą korzyści i nie przewidują zwiększenia bazy noclegowej dla turystów-kibiców.

• Organizatorzy EURO 2012 muszą być przygotowani na ryzyko opadu nawalnego o różnym natężeniu, który może wystąpić w czerwcu lub lipcu 2012 roku. Należy opracować szczegółowe procedury postępowania w takim przypadku.

Bibliografi aCadima Ribeiro J., Carballo-Cruz F., Olivera E. NIPE School of Economics and Management, University of Minho, UEFA EURO 2004 Report — Waste management, Braga 2009.http://www.braga.pcp.pt/index2.php?option=com_content&do_pdf=1&id=116.http://www.poznan.pl/mim/public/euro2012/.Kessides C. Institutional Options for the Provision of Infrastructure, World Bank Discussion Papers. Washington D.C. 1993.Kowanda C. Czy Polska zarobi na Euro 2012. Gramy dalej? Tygodnik Polityka, 13.10.2009.Marues R.C., Silva D. Partnerstwo publiczno-prywatne w Portugalii, Zebrane doświadczenia i zalecenia na przyszłość. Przegląd Studiów Politechnicznych 2008; VI: 033–050.Poradnik zarządzania usługami komunalnymi, Fundusz Współpracy, Warszawa 1996.Szwichtenberg A. Partnerstwo publiczno-prywatne a gospodarka turystyczna. Politechnika Koszalińska, Koszalin 2008.Ustawa o partnerstwie publiczno-prywatnym z dnia 19 grudnia 2008 r. (Dz.U. 2009 nr 19, poz. 100).Ustawa Prawo ochrony środowiska z dnia 27 kwietnia 2001 (Dz.U. 2008 nr 25, poz. 150; zm. Dz.U. nr 111, poz. 708).Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. 1996 nr 132 poz. 622) wraz ze zm.(Dz.U. 2006 nr 144, poz. 1042).www.agere.pt.Zysnarski J. Partnerstwo publiczno-prywatne w sferze usług komunalnych. Consultants Ltd. Doradca, Gdańsk 2009.

Documents

Partnerstwo publiczno-prywatne w kontekście EURO 2012wup.gdansk.pl/g2/2011_02/99a52f261a9395c0ecec07d058375ea2.pdf · — badania i prezentacja wyników 94 Ewa Grzegorzewska-Mischka,