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TEMA EL ACTO ADMINISTRATIVO
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Marco normativo:
Ley 30/1992 de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo
Común.LRJA-PAC
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La Administración, en el ejercicio de sus facultades,necesita relacionarse con los administrados, y ello lohace utilizando:
Normas con rango de ley, emanadas de lasCortes Generales o de las Asambleas Legislativas de lasComunidades Autónomas.
Los reglamentos, normas escritas con rango inferior ala ley dictada por la Administración en el ejercicio de lapotestad reglamentaria.
Los actos administrativos, medio por el cual laAdministración aplica las leyes y reglamentos a un casoconcreto.
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Actualmente, el acto administrativo es unode los instrumentos más importantes conlos que cuenta la Administración parasatisfacer necesidades colectivas. A travésde él, la Administración aplica el ordenamientojurídico a supuestos reales.
Por todo ello, el estudio y conocimiento delos distintos aspectos del acto administrativo sehace necesario par entender la actividad de laAdministración y las relaciones de ésta conlos administrados.
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Existen muchas definiciones del actoadministrativo, y según el profesor García deEnterria:
El acto administrativo se define como cualquierdeclaración de voluntad, deseo, conocimiento ojuicio, realizada por una Administración Pública envirtud de una potestad administrativa, distinta de lapotestad reglamentaria y controlable por Juzgados yTribunales.
Por tanto, podemos decir que un acto administrativo escualquier acto dictado por la Administración con arreglo a lasnormas de derecho administrativo.
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Analizando la definición, podemos decir:
• En contra de la teoría clásica, se entiende que el acto administrativoes algo más que una declaración de voluntad, siendo también lamanifestación de un deseo o la emisión de un juicio (porejemplo, la certificación de empadronamiento de unadministrado).
• Solo la Administración puede dictar actosadministrativos. Será necesario, además, que tenga competenciael órgano administrativo que crea el acto.
• Reglamentos y actos administrativos son diferentes,aunque provengan del mismo órgano. La Administración dicta elacto administrativo en el ejercicio de una potestad propia distintade la reglamentaria. Ello implica diferencias entre Ambos.
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Las características básicas de este concepto, son las siguientes:
1. Es un acto jurídico, es decir, un acto que genera unasconsecuencias jurídicas
2. Es un acto dictado por una Administración, de modo quequedan excluidos automáticamente todos aquellos actosrealizados por los interesados ( los particulares, ya seanpersonas físicas o jurídicas) como solicitudes, recursos,quejas, sugerencias, reclamaciones etc...
3. Es un acto sometido a derecho administrativo, es decir,con arreglo a normas de derecho público y no privado, yaque la Administración puede dictar actos también sujetos aun régimen jurídico privado. Estos actos quedaríanexcluidos por tanto, del concepto de acto administrativo.
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La clasificación de los actos administrativos esmuy variada, pudiéndose realizar múltiplesclasificaciones atendiendo a muy diversos criterios,aquí no fijaremos en las más comunes y aceptadasgeneralmente.
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A) ATENDIENDO AL NÚMERO DE ÓRGANOS IMPLICADOS EN EL ACTO:
Acto simple: dictado por un solo órganoadministrativo Por ejemplo, un policíaordenando el tráfico
Acto complejo: dictado por variosórganos Administrativos Por ejemplo,acuerdo del Consejo de Ministros.
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B) ATENDIENDO A LOS EFECTOS SOBRE LOS ADMINISTRADOS:
ACTOS FAVORABLES: Amplían las posibilidades jurídicas del administrado. Entre este tipo de actos están:
Admisiones: atribuyen al administrado un “estatus jurídicos”. Por
ejemplo, el hecho de realizar una matrícula de estudios en un centro oficial.
Concesiones: adjudican a determinados sujetos potestades bajo control
administrativo. Por ejemplo, concesión oficial de una línea de autobuses.
Aprobaciones: requisitos posteriores a la realización de determinados
hechos que necesitan de los mismos para su validez. Por ejemplo, subvención
municipal a una actividad ya realizada.
Dispensas: actos favorables que dispensan sobre una prohibición general
anterior. Por ejemplo, licencia de apertura de un garaje.
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ACTOS DE GRAVAMEN: Son los que restringen
las posibilidades jurídicas del administrado. Entre ellosse encuentran:
Actos de sanción: retribución negativa de unaconducta ilegítima. Por ejemplo, la multa.
Expropiaciones: transferencia de unos derechosprivados a la esfera pública.
Órdenes preceptivas: las que establecendeterminadas conductas restrictivas a los administrados.Por ejemplo, el uso del casco o cinturón en tráfico.
Prohibiciones: exclusión de conductas deladministrado que previamente eran posibles. Porejemplo, limitación de la velocidad de circulación.13
C) SEGÚN SE DIRIJAN A UNA PERSONA O A UNGRUPO DE PERSONAS:
Actos singulares: Por ejemplo, solicitud de unavivienda social.
Actos generales: Por ejemplo, un bando municipal.
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D) SEGÚN SE MANIFIESTEN FORMALMENTEPOR ESCRITO O SEAN CONSECUENCIA DELSILENCIO ADMINISTRATIVO:
Actos expresos: manifestados formalmente por escrito.Por ejemplo, la concesión de una beca de estudios.
Actos presuntos: los que se manifiestan comoconsecuencia del silencio administrativo, que puedeser positivos (se admite la pretensión del administrado) onegativo (no se admite). Por ejemplo, solicitud de una licenciade apertura de un local de negocios que reúne los requisitoslegales y que no es contestada por la Administración.
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E) SEGÚN LA ACTUACIÓN DE LAADMINISTRACIÓN EN ELMOMENTO DE DICTARLO:
Actos reglados: la Administración se limita aaplicar una norma que señala la decisión a tomar.Por ejemplo, concesión de beneficios fiscales a empresasque se instalen en determinadas áreas comoconsecuencia de la creación de un parque tecnológico.
Actos discrecionales: la Administración actúa deforma discrecional atendiendo a las posibilidadeslegales, pero siempre subordinada al interés general ymotivando el acto. Por ejemplo, concesión de lainstalación de una terraza a un bar en una vía pública.
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F) SEGÚN LA FASE DEL PROCEDIMIENTOEN QUE SE PRODUCEN:
Actos definitivos: ponen fin a un expedientecon carácter resolutorio. Por ejemplo, entrega delcarnet de conducir, concesión de una licencia de caza,etc.
Actos de trámite: forman parte de unexpediente sin llegar a su fin. Por ejemplo, anuncioen prensa de un concurso de obras por parte deun Ayuntamiento.
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La motivación consiste en la exteriorización de lasrazones que han llevado a la Administración adictar un acto determinado.
Se establece y se exige con una finalidad garantista: setrata de suministrar a los destinatarios de losactos administraditos los medios necesarios para lamejor defensa de sus derechos e intereses.
Los actos administrativos que dicten las AdministracionesPúblicas, bien de oficio o a instancia de interesado, seproducirán por el órgano competente ajustándose alprocedimiento establecido.
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En algunos casos la ley exige que los actos administrativos sean motivados, esdecir, que se citen los hechos y los fundamentos de derechoaplicables. Estos supuestos están recogidos en el artículo 54 de la LRJAP-PAC y son:
a) Los actos que limiten derechos subjetivos ointereses legítimos.
b) Los que resuelvan procedimientos de revisiónde oficio de disposiciones o actos administrativos,recursos administrativos, reclamaciones previas a lavía judicial y procedimientos de arbitraje.
c) los acuerdos de suspensión de actos, cualquieraque sea el motivo de ésta, así como la adopción demedidas provisionales previstas en los artículos 72 y136 de esta Ley.
d) Los acuerdos de aplicación de la tramitaciónde urgencia o de ampliación de plazos.
e) Los que se dicten en el ejercicio de potestadesdiscrecionales, así como los que deban serlo envirtud de disposición legal o reglamentaria expresa. 20
MOTIVACIÓN.
La motivación de los actos quepongan fin a los procedimientosselectivos y de concurrenciacompetitiva se realizará deconformidad con lo que dispongan lasnormas que regulen susconvocatorias, debiendo, en todocaso, quedar acreditados en elprocedimiento los fundamentos de laresolución que se adopte.
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NOTIFICACIÓN.
Según el artículo 57 de la LRJAP-PAC “los actos se presumenválidos y producen efectos desde la fecha en que sedicten; sin embargo esta eficacia puede quedar demorada cuandoesté supeditada a su notificación, publicación o aprobación superior.”
La notificación es un requisito imprescindible que han decumplir los actos según el artículo 58.1 de la LRJAP-PAC cuandodeban notificarse “a los interesados las resoluciones y actosadministrativos que afecten a sus intereses”.
Los interesados, sin esa notificación, estarían indefensos,por lo que es una garantía más en la transparencia delproceso, evitando la arbitrariedad de la Administración yla adecuada defensa de los derechos de los mismos.
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La notificación, además, ha de cumplir unos requisitos formales:
Ha de ser cursada en el plazo de 10 días a partir de lafecha en que el acto haya sido dictado.
Ha de contener el texto íntegro de la resolución conindicación de si es definitivo o no en la vía administrativa.
Ha de especificar los recursos que procedan, el órganoante el que se han de presentar y los plazos para suinterposición.
Ha de practicarse de forma que quede constancia de surecepción por el interesado (o representante), indicándosefecha, identidad y contenido del acto.
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Las notificaciones se practicarán por cualquiermedio que permita tener constancia de larecepción por el interesado o su representante,así como de la fecha, de la identidad y el contenidodel acto notificado.
La posibilidad de realizar la notificación implica que seconoce el interesado, que es claramenteidentificable y se le puede notificar en un lugar, sinembargo no siempre es posible, pues incluso teniendo losdatos anteriores, a veces es imposible realizar lanotificación.
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En estos casos la propia ley permite acudir amedios alternativos de notificación como:
- Tablón de edictos del Ayuntamiento de su último
domicilio.
- Boletín Oficial del Estado.
- Boletín Oficial de la Comunidad Autónoma.
- Boletín Oficial de la Provincia.
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EL MEDIO A APLICAR dependerá de cuálsea la Administración de la que procedael acto a notificar y el ámbito de órgano que lodicte.
En caso de que el último domicilioconocido radique en el extranjero, lanotificación se hará a través del tablón deanuncios del Consulado o SecciónConsular de la Embajadacorrespondiente.
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LA PUBLICACIÓN sustituirá a la notificación, surtiendo losmismos efectos y se utilizará:
a) Cuando el acto tenga por destinatarios a una pluralidadindeterminada de personas.
b) Cuando se trate de actos integrantes de un procedimientoselectivo o de concurrencia competitiva de cualquiertipo. En este caso habrán de ser indicados los medios y lugaresde las sucesivas notificaciones.
Los contenidos de la publicación han de ser los mismosque los de la notificación. En cualquier caso, siempre que elprocedimiento lo requiera o el órgano competente lo considere porrazones de interés público, se procederá a la publicación delacto administrativo.
Tanto la notificación por medio de anuncios como lapublicación, se limitan legalmente en los casos en quepuedan resultar lesionados derechos o intereseslegítimos. 33
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Marco normativo.
LEY 11/2007, de 22 de junio, de acceso electrónico de los ciudadanos a los serviciosPúblicos.
Los ciudadanos podrán elegir en todo momento la manera de comunicarsecon las Administraciones Públicas, sea o no por medios electrónicos, exceptoen aquellos casos en los que de una norma con rango de Ley se establezca oinfiera la utilización de un medio no electrónico.
La opción de comunicarse por unos u otros medios no vincula al ciudadano,que podrá, en cualquier momento, optar por un medio distinto delinicialmente elegido.
Las Administraciones Públicas utilizarán medios electrónicos en suscomunicaciones con los ciudadanos siempre que así lo hayan solicitadoo consentido expresamente. La solicitud y el consentimiento podrán,en todo caso, emitirse y recabarse por medios electrónicos.
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Las comunicaciones a través de medios electrónicos serán válidas siempre que exista constancia de la transmisión y recepción, de sus fechas, del contenido íntegro de las comunicaciones y se identifique fidedignamente al remitente y al destinatario de las mismas.
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Las Administraciones publicarán,en el correspondiente DiarioOficial y en la propia sedeelectrónica, aquellos medioselectrónicos que los ciudadanospueden utilizar en cada supuestoen el ejercicio de su derecho acomunicarse con ellas.Las Administraciones Públicasutilizarán preferentementemedios electrónicos en suscomunicaciones con otrasAdministraciones Públicas.Las condiciones que regiránestas comunicaciones sedeterminarán entre lasAdministraciones Públicasparticipantes.
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Para que la notificación se practique utilizando algún medio electrónico se requerirá:
Que el interesado haya señalado dicho medio comopreferente o haya consentido su utilización. Tanto la indicaciónde la preferencia en el uso de medios electrónicos como elconsentimiento citados anteriormente podrán emitirse y recabarse, entodo caso, por medios electrónicos.
El sistema de notificación permitirá acreditar la fecha yhora en que se produzca la puesta a disposición del interesado delacto objeto de notificación, así como la de acceso a su contenido,momento a partir del cual la notificación se entenderá practicada atodos los efectos legales.
Cuando, existiendo constancia de la puesta a disposicióntranscurrieran diez días naturales sin que se acceda a sucontenido, se entenderá que la notificación ha sido rechazada,salvo que de oficio o a instancia del destinatario se compruebe laimposibilidad técnica o material del acceso.
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Durante la tramitación del procedimiento elinteresado podrá requerir al órgano correspondienteque las notificaciones sucesivas no sepractiquen por medios electrónicos, utilizándoselos demás medios admitidos.
Producirá los efectos propios de la notificación porcomparecencia el acceso electrónico por los interesadosal contenido de las actuaciones administrativascorrespondientes, siempre que quede constancia dedichos acceso.
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EFICACIA
La eficacia es “la capacidad de la Administración dellevar hasta el final, con todas sus consecuencias, laejecución del acto.”
Ahora bien, los actos administrativos que dicta laAdministración no tienen por qué ser válidos,pueden haber incurrido en vicios que hagan que no lesean. Al ser eficaces desde la fecha en que sondictados, el administrado que observe la existencia deun vicio se verá obligado a impugnarlo, bien en víaadministrativa o en vía contencioso- administrativa,según proceda.
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La norma general establece en el artículo 57.1 de la LRJPA-PAC quelos actos administrativos son válidos y producirán efectosdesde la fecha en que se dicten.
Esta regla general tiene como excepciones:
• Que el propio acto disponga otra cosa.• Que el contenido del acto determine algo distinto, por
ejemplo, cuando se somete la eficacia del acto a algunacondición.
• Que se exija, para que el acto sea eficaz, su notificación,publicación o aprobación por órgano superior.
• Que el acto tenga eficacia retroactiva. Esto ocurrirá cuando sedicte sustituyendo actos anulados y produzca efectos favorablesal interesado, siempre que no lesione intereses de terceros y elsupuesto de hecho al que se aplica existiese en la fecha a la que seretrotraen los efectos.
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Se da la suspensión cuando temporalmente seinterrumpe la eficacia del acto administrativo. Las causaspor las que puede producirse la suspensión son:
cuando, iniciado el procedimiento de revisión de oficio, el órganocompetente para resolver podrá suspender la ejecución del acto,cuando ésta pudiera causar perjuicios de imposible o difícilreparación.La interposición de cualquier recurso, no suspenderá la ejecucióndel acto impugnado excepto que la ejecución pudiera causar perjuiciosde imposible o difícil reparación o que la impugnación se fundamenteen alguna de las causas de nulidad pleno derecho.
La ejecución del acto impugnado se entenderá suspendida sitranscurridos 30 días desde que la solicitud de suspensión haya tenidoentrada en el Registro del órgano competente para decidir sobre lamisma, éste no ha dictado resolución expresa al respecto.
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El acto administrativo tiene una eficacia determinada enel tiempo. Una vez realizado el acto se entiende que sueficacia ha terminado. Ocurre en diversos casossupuestos anormales que producen el fin del actoadministrativo, aun no habiéndose ejecutado éste.
Estos supuestos son:
La anulación del acto por la propia Administración.
La desaparición del supuesto de hecho o de derechopor el que fueron creados.
La revocación del acto no declarativo de derecho ode gravamen, siempre que tal revocación no seacontraria al ordenamiento jurídico.
La caducidad del acto por no actuar el interesado.
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No todos los actos administrativos sonadecuados o se desarrollan atendiendoa la ley, es por eso por lo que seestablece en la propia ley unagraduación de niveles de invalidez,según su nivel de incumplimiento odefecto.
Los grados de invalidez en quepuede incurrir un acto administrativoson:
nulidad de pleno derecho,
anulabilidad
o irregularidades no invalidantes.45
Según el artículo 62 de la LRJAP-PAC, serán actos nulos de pleno derecho:
a. Los que lesionen los derechos y libertadessusceptibles de amparo constitucional.b. Los dictados por órgano manifiestamenteincompetente por razón de la materia o delterritorio.c. Los que tengan un contenido imposible.d. Los que sean constitutivos de infracción penalo se dicten como consecuencia de ésta.e. Los dictados prescindiendo total yabsolutamente del procedimiento legalmenteestablecido o de las normas que contienen lasreglas esenciales para la formación de la voluntad delos órganos colegiados.f. Los actos expresos o presuntos contrarios alordenamiento jurídico por los que se adquierenfacultades o derechos cuando se carezca de losrequisitos esenciales para su adquisición.g. Cualquier otro que se establezca expresamente enuna disposición de rango legal.
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También serán nulas de pleno derecho lasdisposiciones administrativas que vulneren laConstitución, las leyes u otras disposicionesadministrativas de rango superior, las que regulenmaterias reservadas a la Ley, y las que establezcan laretroactividad de disposiciones sancionadoras nofavorables o restrictivas de derechos individuales.
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Son anulables “los actos que incurran en cualquierinfracción del ordenamiento jurídico, incluso ladesviación de poder, que no es sino la aplicación delpoder del órgano competente a fines no considerados enel ordenamiento jurídico que posibilita el acto.”
El defecto de forma sólo determinará la anulabilidadcuando el acto carezca de los requisitos formalesindispensables para alcanzar su fin o den lugar a laindefensión de los interesados.
La realización de actuaciones administrativas fuera deltiempo establecido para ellas sólo implicará laanulabilidad del acto cuando así lo imponga la naturalezadel término o plazo.
Anulabilidad:
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Se denomina como tales a “aquellas irregularidadesque, por ser de importancia menor, no llegan ahacer del acto administrativo un acto anulable.En estos supuestos el acto sigue siendo válido, sibien pueden determinar la responsabilidad delfuncionario causante de la irregularidad.”
irregularidades no invalidantes:
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Los supuestos de irregularidades no invalidantes se contemplan enla LRJAP-PAC de forma dispersa. Así por ejemplo:
Según lo dispuesto en el artículo 28, la actuación de autoridadesy personal al servicio de las Administraciones Públicas en los queconcurran motivos de abstención no implicará, necesariamente,la invalidez de los actos en que hayan intervenido. No obstante lano abstención en los casos en los que proceda, dará lugar aresponsabilidad.
El defecto de forma del acto sólo determinará la anulabilidadcuando el acto carezca de los requisitos formales indispensablespara alcanzar su fin o dé lugar a la indefensión de los interesados,de lo que cabe interpretar que cualquier otro defecto de formaserá convalidable.
Asimismo, las actuaciones administrativas realizadas fuera detiempo establecido sólo implicarán la anulabilidad del acto si asílo impusiera la naturaleza del término o plazo, de lo que sededuce que, a falta de tal imposición, el acto extemporáneo seráconvalidable.
irregularidades no invalidantes:
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Los actos de las administraciones Públicas sujetos alDerecho Administrativo serán ejecutivos, peroocurre que, en determinados casos, él que debecumplir no lo hace, y por ello se dota a laAdministración Pública de una serie de medios através de los cuales obliga a la realización del actoadministrativo. Es lo que se denomina “ejecuciónforzosa”.Las Administraciones Públicas no iniciarán ningunaactuación material de ejecución de resoluciones quelimite derechos de los particulares sin quepreviamente haya sido adoptada la resolución que lesirva de fundamento jurídico.El órgano que ordene un acto de ejecución materialde resoluciones estará obligado a notificar alparticular interesado la resolución que autorice laactuación administrativa.
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Los actos de las Administraciones Públicas sujetas alDerecho Administrativo serán inmediatamenteejecutivos, salvo que:
- La ejecución pudiera causar perjuicios deimposible o difícil reparación.
- La impugnación se fundamente en algunade las causas de nulidad de pleno derecho.
- La resolución no ponga fin a la víaadministrativa.
- Una disposición establezca lo contrario onecesiten aprobación o autorizaciónsuperior.
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Las Administraciones Públicas, a través de sus órganoscompetentes en cada caso, podrán proceder, previoapercibimiento, a la ejecución forzosa de los actosadministrativos, salvo en los supuestos en que se suspendala ejecución de acuerdo con la ley, o cuando la Constitucióno la ley exijan la intervención de los Tribunales.La ejecución forzosa por las AdministracionesPúblicas se efectuará, respetando siempre elprincipio de proporcionalidad, por los siguientesmedios:
- Apremio sobre el patrimonio.- Ejecución subsidiaria.- Multa coercitiva.- Compulsión sobre las personas.
Si fueran varios los medios de ejecución admisibles seelegirá el menos restrictivo de la libertad individual
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