participación ciudadana para gobierno local

PARTICIPACIÓN CIUDADANA EN EL GOBIERNO LOCAL

Gino Huerta Eduardo Carhuaricra Meza

Gina Chambi E.

LIMA: SEDE CENTRAL Av. Arenales 645, Lima 1 Telfs.: 51-1 423-0645, 51-1 433-5060 Fax: 51-1 433-1073 Email: postmaster@ideas .org.pe

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CON EL APOYO DE:

SNV - Cajamarca

FOTOS : Centro IDEAS

PRODUCCI~N GRÁFICA: Medios & Enlaces S.R.L. Pedro de Candia 160, Lima 3

PRIMERA EDICI~N: 500 ejemplares

Lima, enero del 2001

Impreso en el Perú

El presente documento puede ser reproducido parcialmente, citando la fuente y remitiendo al Centro lDEAS tres ejemplares del material publicado.

Introducción

PARTICIPACIÓN CIUDADANA: Definiciones, Marcos Legales y Experiencias Gino Huerta

Presentación

1. Definiciones

2. Marco Legal de la Participación

2.1 Derechos de Participación contemplados en la Constitución

2.2 Derechos contemplados en la Ley de Participación y Control

2.3 En la Ley Orgánica de Municipalidades

2.4 Los Derechos de Control

2.5 Una nota sobre las Ordenanzas de Participación 26

3. Participación en espacios locales 27

3.1 Modalidades de Participación en el Gobierno Local 27

3.2 Demanda de Participación 28

3.3 Condiciones y limitaciones para la Participación Vecinal 3 1

4. Bienes públicos y sentido de la participación social y política de sectores populares 33

Bibliografía 35

CONCEPTOS Y CASOS PRÁCTICOS DE GESTIÓN AMBIENTAL Eduardo Carhuaricra Meza

Presentación

1. Conceptos Básicos de Desarrollo y Gestión Ambiental

2. Caso Práctico de Contexto Regional

3. Caso Práctico de Contexto Provincial

4. Caso Práctico de Gestión Urbano Ambiental

Bibliografía

PRESUPUESTO PARTICIPATIVO: Un Ejercicio de Descentralización y Democratización de los Gobiernos Locales 5 1 Gina Chambi E.

Presentación 51

1. Presupuesto Participativo Porto Alegre 54

1.1 Marco Conceptual 54

1.2 El proceso de Presupuesto Participativo 56

1.3 Implementación de las dificultades 57

1.4 El crecimiento 58

1.5 El papel de los coordinadores regionales 59

1.6 Institucionalización 60

1.7 Proceso político de generación de conciencia ciudadana 61

1.8 De la Metodología del proceso de Presupuesto Participativo 62

2. Montevideo, una experiencia de democracia participativa

2.1 Estrategías propuestas

2.2 Metodología

3. Caso de Villa El Salvador: Plan Integral de Desarrollo y Presupuesto Participativo

3.1 Contexto y coyuntura de Villa El Salvador

3.2 Plan Integral de Desarrollo

3.3 Presupuesto Participativo de la ciudad

Bibliografía

¿Cuál pudiera ser la utilidad de un material como el presente, nos preguntamos al editar las ponencias discutidas en el Seminario Taller Participación Ciudadana en el Gobierno Lo- cal? Por supuesto, el registrar una Memoria; es bueno contar con una historia de lo actuado y es una responsabilidad difundir lo allí trabajado. Pero eso no es suficiente. Toma relevancia editar este material para contar con un medio de apoyo a la reflexión y acción que incentive los procesos participatorios en provincias como Celendín, cuyos líderes y autoridades están honestamente interesados en dinamizar la participación y fortalecer la democracia local.

Generalmente las autoridades locales consideran que en sus jurisdicciones se da una importante participación ciudadana, señalando por ejemplo que los vecinos participan de las obras, porque ellos elaboran sus memoriales con las demandas que atender; aportan con su mano de obra o con algunos materiales; además por supuesto de participar en los procesos electorales y ejercer eventualmente el Derecho a la Revocatoria. La realidad es otra. En la provincia de Celendín se realizó un primer ejercicio de análisis con los participantes en el Taller, el

10 Participación Ciudadana en el Gobierno Local

que fuera conducido por el Ing. Emilio Cacho del SNV. Las primeras reflexiones muestran que, en Celendín, la participa- ción ciudadana hasido inferior a la deseada. Nose ha utilizado aún los mecanismos de referendum, iniciativa legislativa ni demanda de rendición de cuentas. Mecanismos de comunica- ción directa, como son asambleas, talleres, sesiones abiertas, son escasamente utilizados, dándose preferencia al uso de mecanismo unidireccionales como la información a través de medios masivos, televisión, radio, periódicos.

Los planes operativos y presupuestos, son formulados por las autoridades ediles y eventualmente con el apoyo de alguna institución de cooperación. No se da la participación de los vecinos ni sus organizaciones en la designación de prioridades. Muchas instituciones de apoyo, buscando hacer "participativas" las obras y proyectos de desarrollo, y el "éxito" del proyecto, incentivan la participación con gran iniciativa del ente foráneo y aceptación de los involucrados.. . pero escaso compromiso en el tiempo.

De otro lado, la población se limita a participar en el pago de los derechos (tasas, arbitrios, impuestos) y no a plenitud. Hay grandes moras en los compromisos de la población, aducien- do la crisis económica y déficit en los servicios. Su integración a las Juntas Vecinales y los compromisos de trabajo son limitados.

Por supuesto que este panorama no es exclusivo de una provincia. Por el contrario, son muchas los municipios en que no se aprovechan ni estimulan las posibilidades de participa- ción existentes.

Ahora bien, en Celendín también hay importantes iniciativas. Hay trabajos que involucran a los niños y a la mujer, propicia- dos por la DEMUNA. El CIDECEL, Comité Interinstitucional por el Desarrollo de Celendín al actuar como Mesa de Concer- tación que convoca diferentes agentes públicos y privados, se constituye en una iniciativa positiva, pero que requiere ser

Introducción 11

reforzada. Los resultados del taller conllevaron a un severo análisis autocrítico por parte de autoridades y líderes participantes, que consensuadamente se comprometieron a seguir trabajando el tema y realizar esfuerzos adicionales específi- cos a los que ya se vienen realizando. Fruto de ello es el acuerdo de propiciar una primera experiencia, para el Presu- puesto Operativo del 2001, en que las Juntas Vecinales opinan sobre las prioridades a trabajar, es decir, trabajar en la lógica del presupuesto Participativo. Esto nos llena de satisfacción y nos mueve a continuar alentando la iniciativa.

El Seminario taller Participación Ciudadana en el Gobierno Local se realizó en Celendín los días 25 y 26 de setiembre, siendo organizado por la Municipalidad Provincial de Celendín y el Centro IDEAS, y contó con el auspicio del Servicio Holandés de Cooperación al Desarrollo, SNV. Fueron días de paro de transportistas y de malestar ante un gobierno ilegítimo, en que se veían limitadas posibilidades de ejercer democracia pero que aún así tenía que darse un esfuerzo por democratizar y aprovechar los márgenes existentes. En diciembre del 2000, momento en que editamos el presente material, estamos en un período de grandes expectativas, con un nuevo proceso electoral nacional en curso y muchas expectativas por fortalecer la democracia, la participación ciudadana, y apuntalar los esfuerzos por el desarrollo local y nacional.

Agradecemos a Gino Huerta, Eduardo Carhuaricra y Gina Chambi porsu participación en el evento y por sus ponencias, que se presentan en esta publicación, que alentaron la re- flexión y trabajo en el taller. Los tres temas presentados son completamente pertinentes en la perspectiva de democratiza- ción de los gobiernos locales y promoción de la participación ciudadana. Finalmente, agradecemos a Alfredo Stecher porsu colaboración en la corrección de estilo de las ponencias.

Marina Irigoyen A. PRESIDENTA CENTRO IDEAS

PARTICIPACION CIUDADANA Definiciones, Marcos Legales y Experiencias

Eco. Gino Huerta

En esta ponencia iremos desde los conceptos generales de la participación ciudadana hacia sus efectos o manifestaciones en los espacios locales.

En segundo lugar, mostraremos las normas o la estructura formal que regula la participación y sus manifestaciones gene- radas desde los gobiernos locales. Tercero, mostraremos las experiencias de participación para el espacio local, que en los últimos años están fuertemente relacionados con el tema de la concertación como método u estrategia de participación en espacios locales. Cuarto, mostraremos las condiciones que influyen en sus logros. Y quinto, se reseñará algunos enfoques que ayudan a entender la intensidad de la participación.

Participación Ciudadana en el Gobierno Local

1. DEFINICIONES

La participación se ejerce al interior de un sistema, al interior de una determinada institucionalidad política y social.

Por eso, para nosotros, el concepto de Participación está fundamentalmente referida a la democracia y sus instituciones.

En un sentido general podemos estar de acuerdo con que la participación se ejerce en la democracia representativa a través de la elección. Ciertamente, para ser considerada participativa, una democracia moderna no se limita a elegir autoridades. Por eso, cuando hablamos de participación, por lo general nos estamos refiriendo a la ejercida a través de las instituciones de la democracia directa.

Las formas básicas de las instituciones a las que nos referimos en la democracia directa son el referéndum, la iniciativa popular en la formación de leyes, la revocatoria de las autoridades elegidas por el pueblo y la rendición de cuentas.

Decimos formas básicas, porque también existen otros mecanismos de democracia directa que se establecen en el ámbito local, que son la expresión de estos derechos o instituciones base. Y que -como lo veremos más adelante- asumen múlti- ples variedades: cabildos, comisiones multisectoriales, presupuestos participativos, etc.

Conviene detenernos en la relación entre derechos de partici- pación contemplados en la ley, y el ejercicio de los mismos. Como decíamos, el referéndum, la iniciativa popular, la revocatoria y la rendición de cuentas están contempladas en las leyes, pero dada la poca experiencia1 en su ejercicio se hace

' Por lo tanto no hay experiencia a la cual recurrir para aclarar el sentido de la norma.

Participacion Ciudadana: definiciones, marcos legales y experiencias 15

más importante la interpretación. Aquí se presentan dos ver- tientes principales, una la perspectiva reglamentarista, donde solo lo normado es válido, y la otra, que más bien parte de considerar dicho marco legal como estándares mínimos.

Coincidimos con la opinión que los derechos de participación política ciudadana establecidas en una ley también son los derechos mínimos de democracia y de participación, por encima de éstos se pueden crear nuevos y mejores derechos.

Resulta evidente que los conflictos y contradicciones en las interpretaciones legales del marco de la participación, expresan que en lasociedad están en pelea2 distintas interpretaciones y sentidos sobre la democracia.

El criterio de interpretaciónvue podemos asumir es que en materia de democracia, en caso de duda, hay que optar por el ciudadano, no a favor de la autoridad.

Sabemos también, y con esto adelantamos una conclusión para la siguiente sección, que de todos los derechos establecidos en la ley 26300, parece ser que el único que se ha ejercido de forma extensa es el de la revocatoria. Esto debido a que tanto esta ley como la de municipalidades, si bien señalan los derechos de participación, lo hacen de modo restrictivo y sin condiciones para su cumplimiento

Quizás por ello muchas de las experiencias democráticas de participación vecinal se hayan producido como experiencias locales, la gran mayoría aún no normadas.

Un factor adicional es que las condiciones de compromiso temporal que pueden darse en los municipios, llevan a que en el terreno local las políticas de participación sean posibles, gobernables.

En el sentido de Criterios similares laboral, "in dubio

búsqueda de hegemonía al clásico: "in dubio pro reo", o, en su versión

pro operario".


P ARTICIPACI~N Socio Po~íncn

Puede parecer que el análisis anterior, al insistir en la partici- pación política desde las instituciones de la democracia, puede obviar las condiciones que da la sociedad para el desarrollo de experiencias participativas.

Este tema nos remite a la relación entre sociedad y política, el análisis de dicha relación es clave para entender esquemas de participación. No pretendemos abarcarlo a profundidad sino dar un par de ideas para que pueda seguirse la reflexión.

Las preguntas que nos hacemos son: ¿Qué condiciones se requieren para el surgimiento de unas experiencias de partici- pación? ¿Por qué unas se desarrollan más que otras?, ¿Cuál es la "demanda" de participación?, ¿Cuáles son los objetivos que piden o que buscan los actores involucrados?

Un ejemplo de este análisis de las relaciones entre sociedad y política es el estudio de Tanaka (1999), el cual analiza cambios en las relaciones entre sociedad y política en el caso de los pobladores urbanos. En específico, el trabajo trata sobre la relación entre políticas desde organizaciones sociales que asumen representaciones de ciudadanos.

En el caso de los pobladores urbanos, al haberse producido cambios importantes en el contexto en que actúan dichos pobladores. Estos van desde la misma consolidación del espacio urbano, los nuevos perfiles de las instituciones estatales, del Gobierno central y de los municipios hasta la crisis de los actores que cumplían funciones de intermediación política, principalmente los partidos.

La consecuencia de esto es que el involucramiento en formas institucionalizadas y colectivizadas de acción colectiva4 pier- de centralidad.

Para la búsqueda de bienes públicos, concepto que trataremos más ampliamente en la sección final.


El trabajo de Vargas (1 998), que estudia el caso de la experiencia de participación en el municipio de Ilo, muestra la decisiva acción de los agentes intermediarios y su relación con los actores locales para configurar un espacio de participación, que deviene o es acompañado de la constitución de una "sociedad local"

En palabras del autor, sociedad local es:

"En el nivel social y económico un sistema de asociaciones entre individuos y grupos puede ser llamado "sociedad localJJ cuando en la producción de riqueza (por mínima que sea) generada en el territorio, es precisamente lo local objeto de negociaciones, convir- tiéndose en el estructuranteprincipal de las relaciones de poder establecidos.

En el nivel cultural se exige que el conjunto humano que habita un territorio comparta rasgos de identidad comunes. "

La existencia de dicha "sociedad local" permitiría una mayor estabilidad a las practicas de participación, generaría dinámi- cas endógenas que sustenten dichos procesos, constituyén- dose la participación en un bien deseable en sí mismo, o, mejor aún, en parte de las prácticas institucionalizadas.

Según Tanaka, en los últimos años grupos de interés particular y formas individuales de relación entre sociedad y estado cobran mayor importancia en el marco del espacio local donde las autoridades son evaluadas de acuerdo a su eficacia. Procesos similares puede anotar Vargas, aunque éste lo atribuye al desgaste del gobierno local y saturación de la población.

En este contexto, donde existe debilidad de las organizaciones para representar al conjunto, se hace urgente la necesidad de una política de ciudadanos.


Aunque sea obvio recordaremos tres elementos:

Uno, que el significado de ser ciudadano es la membrecía de la comunidad política.

Dos, que la municipalidad es el órgano de gobierno local, es misión de las municipalidades la representación de los ciudadanos de la jurisdicción. Tres, que desde el contenido jurídico político donde la elección municipal es un contrato político de los ciudadanos con los elegidos.

La conclusión es que también somos ciudadanos o ejercemos nuestra condición de ciudadanos en el espacio local. Esto ha sido resumido en consignas tales como: "EL MUNICIPIO SOMOS TODOS", la cual expresa tanto el componente inclu- sivo, como asu vez el carácter de responsabilidad que supone la participación.

Es casi un consenso señalar la importancia de la participación en el espacio local veamos a continuación por qué se hace esa afirmación y luego veamos si es tan importante como se dice.

Este periodo de dos décadas de experiencia municipal, ha estado acompañado desde el inicio con objetivos de democra- tización de los gobiernos locales. Por esto, además de la elección popular de las autoridades se generaron normas para hacer posible la participación de la ciudadanía.

La importancia de la participación vecinal se ha argumentado de varias maneras. Se dirá que el gobierno local es el espacio político básico de la sociedad y que es sólida una democracia que se sustenta en gobiernos locales efectivamente participativos.

Asimismo, que es en el espacio local en donde se manifiesta más directamente la diferencia de intereses y, por ello, donde es posible propiciar decisiones de consenso. De allí que la


participación local incluya formas de democracia directa: consultas, referéndum, cabildos, etc.

Igualmentese invoca el criterio de proximidad: que el gobierno local es la instancia estatal más cercana a la ciudadanía, lo que facilita su intervención en la gestión.

También podemos decir que a nivel macrosocial como en espacios locales, donde el rasgo es la poca institucionalidad, la cercanía es vital porque las relaciones tienen que ser en la mayoría de los casos, "cara a cara", para que exista la confianza de base.

El mismo argumento práctico se plantea con relación a la existencia de organizaciones ciudadanas de diverso tipo y de diferente base social que hacen posible la intervención de la población y la expresión directa de sus intereses.

Para continuar conviene usar una definición operativa de participación. Tomaremos la que señala Chirinos (1 999):

"Participación es la capacidad jurídica y política de la ciudadanía de intervenir individual y colectivamente, directamente o a través de sus representantes legíti- mos y a través de diferentes modalidades en los diversos procesos de gestión de la municipalidad, especialmente aquellos que afectan las condiciones de vida materiales, sociales, políticas, económicas y culturales de la población. "


2. MARCO LEGAL DE LA PARTlClPAClON

Volviendo nuevamente a lo formal, en estasección se enume- ran los derechos de participación y control contemplados en la ley.

Los derechos de participación y control de los ciudadanos se aplican en el espacio local.

Los derechos ciudadanos de participación y control se en- cuentran contenidos en el artículo 31 de la Constitución Polí- tica del Perú, la Ley de Participación y Control y la Ley Orgánica de Municipalidades.

Por razones operativas dividimos los derechos en participa- ción y aquellos referidos específicamente al control.

2.1 Derechos de Participación Contemplados en la Constitución

Veamos el artículo 31. En él se dice:

"Los ciudadanos tienen derecho a participar en los asuntos públicos mediante:

referéndum iniciativa legisla tiva remoción revoca toria de autoridades y demanda de rendición de cuentas.

También tienen derecho a: ser elegidos y elegir libremente a sus representantes, de acuerdo con las condiciones yprocedimien- tos determinados por ley orgánica.

Es derecho y deber de los vecinos participar en el gobierno municípal de su jurisdicción.

La ley norma ypromueve los mecanismos directos e indirectos de su participación".


2.2 Derechos contemplados en la Ley de Participación y Control

Veamos ahora lo que dice la Ley 26300, Ley de los Derechos de Participación y Control de los ciudadanos.

En el artículo 2, esta ley nos dice:

"Son derechos de participación de los ciudadanos los siguientes:

a) lniciativa de Reforma Constitucional;

b) lniciativa en la formación de las leyes;

c) Referéndum;

d) lniciativa en la formación de dispositivos municipales y regionales;

e) otros mecanismos de participación establecidos por la presente ley para el ámbito de los gobiernos municipales y regionalesn.

Por su parte, el artículo 3 de dicha ley dice:

"Son derechos de control de los ciudadanos los siguien tes:

a) Revoca to ria de autorida des;

b) Remoción de autoridades;

c) Demanda de rendición de cuentas;

d) y otros mecanismos de control establecidos por la presente leypara el ámbito de los gobiernos municipales y regionales".


2.3 En la Ley Orgánica de Municipalidades

Esta ley contiene otros derechos de participación de los ciudadanos. Ellos son:

Artículo 79:

"Los vecinos participan en el gobierno local mediante:

1. Elecciones municipales legalmente efectuadas.

2. Juntas de Vecinos y Comités Comunales creados de acuerdo con la presente ley.

3. El ejercicio del derecho de petición.

4. Las consultas que se les formulen; y

5. La información que deben proporcionarles las municipalidades ".

Estos son derechos de participación y control que tenemos los ciudadanos y que podemos ejercer en el ámbito del municipio sea distrital o provincial.

2.4 Los Derechos de Control

No basta que elijamos a las autoridades. Nosotros las elegi- mos, ése es nuestro derecho, pero también tenemos el derecho de controlarlas y ellos tienen el deber de mantenernos informados sobre su gestión.

Las elecciones demuestran que el poder político emana del pueblo quien lo entrega en fideicomiso por medio de ellas. Por tanto, los políticos deben rendir cuenta al pueblo que es el que les ha encomendado el ejercicio del poder.

Los derechos de control son los siguientes:

> revocatoria

> remoción

> demanda de rendición de cuentas


La revocatoria es el derecho que tiene el ciudadano para remover a una autoridad antes que concluya el período para el cual fue elegida.

El fundamento de este derecho está en el hecho de que si los ciudadanos son quienes la eligen, es decir la ponen en el cargo, los ciudadanos pueden retirarle el mandato que le otorgaron, es decir, retirarla del cargo.

Se parte del principio que la autoridad es un mandatario y el pueblo es el mandante. Mandatario quiere decir el mandado a gobernar.

Si nosotros creemos que nuestro mandatario, a quien con nuestro voto -en tanto somos propietarios del poder- hemos mandado agobernar, no esta cumpliendo nuestro mandato, lo cambiamos.

La revocatoriase diferencia del mandato imperativo, se asocia más bien con el mandato libre, la revocatoria es un acto libre.

La revocatoria puede ser directa o indirecta5. En el caso de la revocatoria directa los ciudadanos piden que una autoridad cese en su cargo a través de un mecanismo procesal reunien- do un número determinado de firmas

En el Perú este derecho se encuentra, como hemos dicho, en la Constitución de 1993 y en la ley 26300.

Este derecho se puede ejercer para revocar el mandato de:

a) alcaldes y regidores,

b) autoridades regionales que provengan de elección popular,

c) magistrados que provengan de elección popular.

Un ejemplo de revocatoria indirecta seria la renovación por tercios de un Parlamento.


Para ejercer este derecho se siguen los siguientes pasos:

conformar un comité pro revocatoria.

comprar planillas para la recolección de firmas en las oficinas del Jurado Nacional de Elecciones.

recolectar las firmas de cuando menos el 25?k6 de los ciudadanos de la circunscripción.

presentarlas ante el Jurado Nacional de Elecciones adjun- tando los fundamentos para revocar.

La ONPE comunica a las autoridades cuya revocatoria se pide la solicitud de revocatoria para que hagan descargos.

Una vez llenados esos requisitos, el Jurado Nacional convoca un referéndum.

Si la mitad más uno de los electores aprueban la revocatoria, la autoridad revocada cesa en el cargo y asumen el o los que siguen en la misma lista.

Si se confirma la revocatoria de más de un tercio de los miembros del concejo municipal se convoca a nuevas elecciones.

Quien hubiere sido revocado del cargo para el que fue elegido está apto paraser candidato al mismo cargo en las siguientes elecciones.

El derecho de revocatoria no puede ejercerse ni en el primero ni en el último año del mandato.

No puede ejercerse para el caso del Presidente y Vicepresi- dentes de la República ni para los congresistas.

Este porcentaje ha sido modificado al 10% de acuerdo a últimas disposiciones.


La remoción es el derecho que tienen los ciudadanos para demandar que sean retirados de sus cargos las autoridades designadas por el Gobierno Central o Regional en la jurisdic- ción regional, departamental, provincial y distrital.

La remoción se aplica no a las autoridades elegidas, sino a las autoridades designadas. Por ejemplo: prefectos, sub prefectos, presidentes de Consejos Transitorios de Administración Regional, directores de salud, educación, etc.

Para ejercer este derecho es necesario presentar ante el Jurado Nacional de Elecciones una solicitud firmada por el 50% de los ciudadanos de la jurisdicción electoral o judicial.

La remoción se produce cuando el Jurado Nacional de Elec- ciones comprueba la autenticidad de las firmas.

RENDICIÓN DE CUENTAS

Es el derecho que tienen los ciudadanos para interpelar a las autoridades respecto a la ejecución presupuesta1 y el uso de recursos propios.

Se puede pedir rendición de cuentas a las autoridades que ocupan cargos sujetos a revocatoria y a remoción.

Para ejercerlo es necesario:

P elaborar pliego interpelatorio

P recolectar las firmas de cuando menos el 20% de los ciudadanos de la respectiva circunscripción

P presentar el pliego a la autoridad electoral

> verificación de firmas

P comprobadas las firmas, la autoridad electoral remite el pliego interpelatorio a la autoridad interpelada


9 la autoridad interpelada publica el pliego interpelatorio

9 la autoridad interpelada responde el pliego interpelatorio en forma clara y directa

9 la autoridad interpelada publica su respuesta al pliego

9 para ello tiene plazo de 60 días calendario desde el momen- to en que recibe el pliego.

En el pliego interpelatorio las preguntas tienen que estar relacionadas exclusivamente con los temas de ejecución presupuesta1 y uso de los recursos públicos.

2.5 Una nota sobre las ordenanzas de participación:

Sabemos que son muy pocos los gobiernos locales que han hecho uso desu capacidad legislativa, a pesar de la importancia de contar con un cuerpo normado para el ámbito local.

Esto es, la importancia de la ordenanza radica en que reduce la discrecionalidad, constituye un referente para la población (el llamado "poder normativo") y por la flexibilidad de adaptarse a las condiciones locales.

Chirinos agrupa los tipos de ordenanza en cinco categorías:

a. Reconocimiento jurídico y dotación de personería municipal de organizaciones sociales.

b. Creación de comisiones mixtas para elaborar proyectos de ordenanzas o para la gestión de áreas específicas de acción municipal.

c. Procedimientos participativos para la implementación de políticas municipales.

d. Desconcentración y descentralización de la gestión agencias municipales, Centros Poblados Menores.

e. Mesas de concertación y programas municipales especia- les, como los de vivienda en Lima e Ilo.

Participacion Ciudadana: definiciones, marcos legales y experiencias

3. PARTICIPACIÓN EN ESPACIOS LOCALES

3.1 Modalidades de Participación en el Gobierno Local

Existen varias, muchas veces de manera simultánea y articulada. Implícitamente asumimos una jerarquización basada en el grado dedemocraciay de poder implicados. Obviamente el grado mayor corresponde a la toma de decisiones.

En una perspectiva temporal, gruesamente se ha podido distinguir ciclos de experiencias de participación marcadas por su carácter masivo y eventual frente a otros con mayor estabilidad y organicidad (pero también muchas veces más restringidas en cuanto a número de sujetos involucrados.)

Pareciera ser que hay que establecer algún tipo de prioridad entre estos dos componentes: masividad vs intensidad de la participación.

Los primeros años de la experiencia municipal, las experiencias participativas estuvieron marcadas por la importancia a los actos masivos: cabildos abiertos y asambleas populares, donde los alcaldes llevaban puntos de interés comunal y los sometían a la discusión pública. Estas modalidades son limitadas en el largo plazo, y por eso han dejado lugar a formas mucho más institucionalizadas, lo cual no significa que no se empleen aun hoy de manera extendida.'

La búsqueda de estructuras más institucionalizadas para garantizar la participación lleva al surgimiento de iniciativas para constituir comisiones mixtas, comités de gestión en diversas áreas y mesas de concertación.

Similar importancia tuvieron las experiencias de participación en el control y fiscalización de servicios, así como las accio-

Un ejemplo de ello son las consultas y asambleas populares realizadas en el municipio de Espinar (Cusco).


nes en torno a la descentralización y desconcentración de funciones.

Como se indicó antes, este proceso no es de ningún modo lineal, las formas pueden coexistir.

3.2 Demanda de Participación

En la mayoría de experiencias podemos constatar que no existe en la población una demanda generalizada o al menos permanente por participar en la gestión gubernamental y en los asuntos públicos.

La participación ciudadana no es sólo individual, es también colectiva, es decir, cuando los intereses se articulan y organi- zan en formas de representación y10 de intermediación. Pero esto llevó a muchos a que se privilegiara las formas de participación a través de organizaciones de base como supe- riores frente al ejercicio de participación desde el ciudadano individual.

Como en otras áreas, la mayor parte de lagente participa para alcanzar objetivos (la lógica instrumental) antes que por valores o principios.

La participación tiene costos. Se tiene que ver la posibilidad de solventar tales costos, tanto los costos inmediatos, como la expectativa futura de retornos derivados de la participación.

Esto supone enfrentar un conflicto de intereses en dos dimen- siones: de un lado, el conflicto relacionado con la pluralidad de intereses y, del otro, el de la autoridad, que se desprende de una parte de su poder, y la ciudadanía; por lo general la resistencia viene del gobierno local.

Esto lo podemos encontrar, aunque en un sentido positivo; en la tensión que expresan las preguntas: 'Cuál es la dosis de autoridad y consenso que requiere nuestra idiosincrasia pe- ruana para trabajaryproducirsostenidamente? ,j Cómo esta-


blecer una relación adecuada entre orden y democracia? Herrera(l995)

La participación supondrá muchas formas y estrategias: Con- frontación, concertación, negociación, procesos de toma de decisiones. En el último tiempo el hablar de concertación se ha transformado en un lugar común, que casi lleva a la identifica- ción de concertación con participación.

No está demás indicar que en la definición de participación local que se adoptó anteriormente están excluidas formas de relación entre autoridades basadas en clientelismo, subordi- nación y populismos, pero también los diversos autores coin- ciden en señalar que no es sencillo distinguirlas en el plano práctico.


El cuadro resumen siguiente está tomado de Chirinos

Derecho

Elección de autoridades

decisiones

Gestión de servicios y políticas municipales

Control y fiscalización de sewicios públicos F Descentralización de funciones provinciales

Desconcentración

información

Derecho de petición

reclamación

Modalidad

voto

- Comisión de Plan de Desarrollo - Comité de gestión - Comisión mixta - Mesa de Concertación - Programa de Vaso de Leche - Saneamiento físico-legal - Comité de gestión en

programas de vivienda

- Supervisión y denuncias - Imposición de sanciones - Defensa del consumidor - Inspectores Populares

- Juntas Distritales de planeamiento en Lima

- Transferencia de competencia de saneamiento físico-legal

- Municipalidades deleaadas

- Agencias municipales - "Alcaldías vecinales" por barrio

- Informes y publicaciones de la gestión municipal a través de medios de comunicación

- Cabildo Abierto - Audiencias públicas - Sesión pública de Concejo

- Solicitud de ciudadanos y/u organizaciones

- Audiencias Públicas

Sujetos

Ciudadanos individuales

Autoridades locales Organizaciones sociales Ciudadanos individuales

- Autoridades locales - Organizaciones sociales

Autoridades locales Ciudadanos individuales Organizaciones sociales

Municipalidad Provincial I Distrital Agencia Municipal Organizaciones sociales

- Municipalidad Provincial / Distrital

- Agencia Municipal - Organizaciones sociales

- Alcalde - Concejo Municipal - Organizaciones sociales - Ciudadanos individuales

- Concejo - Ciudadanos individuales

- Organizaciones sociales - Ciudadanos individuales


3.3 Condiciones y limitantes para la Participación Vecinal

Las siguientes forman parte de un paquete de condiciones que se estima favorables al desarrollo de experiencias participativas consistentes.

Que las autoridades tengan una actitud8 favorable a la partici- pación, que existan organizaciones sociales representativas y, por tanto, una demandag de participación, y la existencia de una real política participativa que incluya el reconocimiento formal de las organizaciones sociales, lo que reduce la arbitra- riedad y el riesgo de clientelismo.

Un factor importante debería ser la institucionalización de la participación mediante ordenanzas, lo que la convierte a la categoría de derecho ciudadano. Pero también, el que las reglas asumidas tengan estabilidad y sean operantes.

Sin embargo la mayoría de referencias apuntan a que las experiencias muestran una gran dependencia de un liderazgo "'fuerte' pero participativo y concertador" antes que una institucionalidad del proceso en sí.

Pasando a los obstáculos. El más señalado es la poca experiencia democrática y la persistencia de tendencias autorita- rias a varios niveles del espacio político y social.

Otro obstáculo importante es la debilidad de los gobiernos locales, y la falta de institucionalidad de las municipalidades. Esto hace difícil la interlocución práctica con el organismo encargado de ejecutar las políticas que desde el órgano político (Concejo) se asumieron participativamente.

Significa un mínimo de creencia. Por lo general sin embargo encontramos: esto funciona en la teoría, pero no en la práctica. o hay que hablar de participación porque está de moda o porque es un requisito para algunos proyectos o en las alianzas con ONGDs. Ya señalamos que esta demanda no es generalizada, pero al menos se necesita cierta "masa crítica" para sostener un proceso.


También hay obstáculos derivados del bajo nivel de institucio- nalización de la participación en los gobiernos locales y de la poca disposición a participar por parte de la población.

Si añadimos a lo anterior factores provenientes del contexto social amplio y tratamos las interrelaciones entre factores que alientan o desalientan la participación, encontraremos un "cuadro de oportunidades" como el que construye Chirinos.

Las condiciones que dan viabilidad y eficacia a la participación, forman un conjunto interrelacionadoy definido como estructura de oportunidades.

Espacio político macro-societal

Democracia (+) / Dictadura

Cuitura política democrática (+) / autoritaria

Descentralización (+) 1 centralismo

Crisis (-) / estabilidad económica

Espacio institucional de los gobiernos locales

Legalización de la participación

Reconocimiento de los sujetos

Política de participación ciudadana

Ordenanzas sobre participación

Estructura orgánica y recursos asignados 1 integral (+)

Política municipal de comunicación

Espacio social de los actores locales

ürado de conciencia rívica y política del riudadano

Consolidación de xganizaciones sociales

Grado de carencias y necesidades de la ciudadanía

Costo / beneficio de la participación tiene rendimientos netos

Estrategia de las wganizaciones sociales Negociación > 2onfrontación > petición subordinada

Participacion Ciudadana: dtfiniciones, marcos legales y experiencias 33

4. BIENES PÚBLICOS Y SENTIDO DE LA PARTICIPACIÓN SOCIAL Y POL~TICA DE SECTORES POPULARES

Al inicio se mencionó distintos patrones de relación entre sociedad y política que permitían entender la intensidad de la participación, en particular para explicar la estructura de la presencia de las organizaciones sociales en propuestas participativas.

En los últimos años, el poco dinamismo de la presencia de organizaciones sociales en esquemas participativos ha sido explicado de varias maneras.

Es conveniente pasar una mirada somera sobre algunas interpretaciones para recoger elementos. Junto con lo anterior, que son elementos más vinculados al tipo de liderazgo, institucionalidad local y10 liderazgo existente se deduce lafortale- za o en todo caso el perfil de la participación en los espacios locales.

El paradigma implícito en muchos años ha sido el de la identidad. Desde el paradigma de la identidad, se considera que la participación (caso de organizaciones sociales) es un valor deseado intrínsecamente y la gente avanza hacia formas de participación

En los últimos años, se hacen más conocidas otras perspec- tivas, donde se considera que la participación es instrumental a conseguir determinados logros (bienes). Estos pueden ser de tipo público, o asemejarse a lo que consideramos bienes privados.

En una etapa, digamos inicial, cuando hay poca consolidación de los sectores populares, podemos decir que su demanda se dirige a bienes públicos (servicios básicos). Esto no genera de manera natural acción organizada, es más, se presenta el


problema de la acción colectiva: el jugador que no quiere participar.

En este contexto es decisivo la intervención de agentes externos, los cuales posibilitan en gran medida la acción colectiva y le dan proyección política.

La demanda por bienes públicos es la que genera la posibilidad de unaacción colectiva representativa, formar un grupo (orga- nización) que concierne a todos los pobladores.

Hay incentivos a la participación, y la necesidad de enfrentar- se a un Estado con mayor o menor nivel de apertura.

Cuando por alguna razón se pasa a un esquema de bienes privados, se configura un nuevo esquema del sentido de la participación, de la acción colectiva y la pertenencia a las organizaciones.

A diferencia de los bienes públicos, el disfrute de los bienes privados se restringe a un grupo, por más amplio que éste sea. Los participantes reciben incentivos específicos apropiados de una manera particular.

Las características de las políticas estatales determinaran el monto y tipo de los recursos necesarios para su funcionamien- to de estos esquemas.

En el último tiempo junto con el fortalecimiento de las finanzas municipales se da una mayor activación de los espacios políticos locales. En ellos las municipalidades se han mostra- do más cercanas a estrategias de cooperación y concerta- ción.

Sin embargo el caso de los municipios, salvo pocas excepcio- nes muestra una gran precariedad institucional pese a todos los avances que se han dado. Hacer política en escenarios tan poco institucionalizados deja margen para conductas discre- cionales por parte de las autoridades y líderes.


El caso de Ilo (Vargas) muestra también el papel de las llamadas instituciones mediadoras y los actores sociales.

Los procesos en Ilo, recibieron el quizás excesivo titulo de "reinventar el gobierno local". Pero básicamente se trata de la elaboración de un proyecto de ciudad en la cual participan concertadamente la sociedad civil, los municipios, la sociedad política y las instancias de gobierno nacional.

O sea, se logrará una visión compartida de la ciudad y un compromiso de largo plazo con ella.

La heterogeneidad fue contrapesada por la percepción que los problemas de la ciudad pasaban por confrontar primero y luego negociar con la empresa Southern para que esta primero disminuya los índices de contaminación y luego invierta en los planes de desarrollo de la ciudad.

De otra manera, en el caso de Ilo el bien público fue el ambiente dañado y amenazado por los humos de la fundición.

La movilización de la gente, en el camino construyó sentidos comunes (una Visión de futuro) y se acercó a lo que conoce- mos como identidad.

BEETHAM, David y Kevin BOYLE 1995 Cuestiones sobre la democracia, Conceptos, elementos y

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36 Participacicín Ciudadana en el Gobierno Local

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1996 Participación, Gestión y Planificación. El caso del distrito de Morropón Piura, En: Grupo Propuesta ed.: Participación ciudadana y Gestión Local. Lima

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Folleto "La Revocatoria: 'derecho ciudadano o desgobierno local?", SER, 2000.

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CONCEPTOS Y CASOS PRACTICOS DE GESTIÓN AMBIENTAL

Eco. Eduardo CARHUARICRA M E Z A *

Presentación

La aparición de las primeras zonas urbanas para luego ser ciudades, marca uno de los hitos más importantes de la lucha del hombre contra su medio ambiente, lo que cotidianamente vemos en todas partes del mundo.

Hoy, prevención y mitigación de la contaminación son motivos de reflexión y de construcción de alternativas. Tanto en el contexto mundial como en lo local debemos asumir esta responsabilidad. En este camino nos encontramos con la visión del desarrollo, la gestión ambiental, la concertación y el liderazgo.

Esta ponencia, además de conceptos básicos, presenta tres casos de gestión ambiental y del desarrollo local.

* Ex Alcalde de la Provincia de Pasco


9 En el ámbito regional, la gestión ambiental de la Comisión Andina Central de CONAM, como un proceso en inicio.

9 En el ámbito provincial, el caso de Pasco, como un proceso de resultados parciales.

9 Como el caso exitoso y de largo aliento, tenemos la gestión urbano ambiental de la ciudad de Ilo.

Así como existen tiempos de planificación, también existen momentos de acción. Así como tenemos espacios y temas de polarización, también contamos con instancias y motivos de concertación y unión. Mirada de cóndor y trabajo unido como de hormiga, es lo que las provincias aguardan de nosotros.

1. CONCEPTOS BÁSICOS DE DESARROLLO Y GESTIÓN AMBIENTAL

Antes de definir la Gestión Ambiental, nos encontramos con un concepto amplio denominado el Desarrollo Sostenible. Este es percibido como el desarrollo integral, cuya finalidad es el bienestar del ser humano en equilibrio dinámico con la naturaleza. El objetivo principal del desarrollo sostenible es la mejora de la calidad de vida de la población actual, sin afectar las potencialidades de las generaciones futuras.

Para cumplir con este objetivo principal, debemos cumplir varios objetivos específicos:

P Crecimiento económico y productividad

P Justicia y redistribución equitativa de la riqueza

9 Protección ambiental manteniendo el crecimiento económico

P Gobernabilidad local y nacional

Para cumplir con estos objetivos es fundamental entender la participación concertada de los diferentes actores sociales, la

Conceptos y casos prácticos de gestión ambiental 39

solidaridad entre todos lo sectores de la sociedad, la acción multisectorial entre lo público y lo privado, la corresponsabilidad, diferenciando entre Estado y Sociedad, Gobierno y Em- presa, Empresarios y Trabajaderes, entre otros actores del desarrollo.

Gestión Ambiental son los mecanismos, procedimientos, actos y decisiones de gobierno dirigidos al mejoramiento ambiental debidamente articuladas y compatibilizadas al desarrollo sostenible. En ese sentido la Gestión Ambiental se distingue porque busca permanentemente establecer mecanismos que posibiliten acuerdos entre los distintos actores del desarrollo en su interacción con el entorno ambiental.

Desarrollo Local, es el que se construye desde el propio ámbito territorial y con el protagonismo de los Actores Locales del Desarrollo, es una búsqueda constante de concertación y de consensos mediante el diálogo directo.

Aquí, debemos comenzar reconociendo que nuestra localidad (provincia o distrito) es un espacio de construcción del desarrollo, valorar que nuestro escenario local cuenta con recursos y capacidades para alcanzar el aspirado desarrollo sostenible que debe beneficiar primero a nuestra localidad y luego a la región y al país.

Visión, Concertación y Liderazgo son tres factores claves para el éxito de la Gestión Ambiental y de la Gestión del Desarrollo Local. La sincronización y complementariedad de estos factores ayudan a superar las situaciones más difíciles y desventajosas, ayudan a canalizar energías colectivas e iniciativas individuales para alumbrar experiencias exitosas.

Visión de Futuro es un conjunto de imágenes amplias y factibles referidas a la transformación positiva y realista de una ciudad, de un distrito o de una provincia, al cabo de un determinado tiempo. La construcción de la visión de futuro es una reflexión colectiva donde están comprometidas un conjun-

40 Participacidn Ciudadann r n rl Gobierno Local

to de personas e instituciones que expresamente manifiestan su compromiso de acción conjunta.

Concertación es un proceso de organización y acción conjunta para movilizar voluntades, recursos e iniciativas de distintas personas (líderes) e instituciones alrededor de la visión de futuro y de intereses comunes.

Liderazgo es la capacidad de ciertas personas de convertir en eficaz la acción de grupo, transmitiendo imágenes convincen- tes y consensuales a la comunidad, personas que miran más allá de lo inmediato y que generan confianzay entusiasmo para la acción colectiva.

Algunas características para el desarrollo sostenible:

Percepción y vocación de democratización y descentrali- zación

Adecuación de las actividades humanas a una realidad heterogénea

Promoción de tecnología científica y de las tecnologías nativas

Percepción del desarrollo teniendo al ser humano como el centro

Fomento de igualdad de oportunidades y equidad de género

Voluntad permanente por organizarse y participar concertadamente

Disposición para la comunicación y la interacción

Racionalización y transparencia en el uso de los recursos

Valoración de la creatividad y del arte popular

Fomento de la cultura del trabajo y la disciplina

Compatibilización de intereses personales y colectivos

Manejo racional del ambiente


2. CASO PRÁCTICO DE CONTEXTO REGIONAL

Gestión Ambiental de la Comisión Andina Central del Consejo Nacional del Ambiente CONAM

P Departamento de Pasco: Provincias de Pasco y Daniel Carrión,

9 Departamento de Junín: Provincias de Junín, Yauli, (La Oroya), Tarma, Jauja, Concepción, Huancayo, Chupaca.

P Los Consejos Transitorios de Administración Regional de Pasco y Junín

9 La Asociación Regional de Municipalidades de Pasco y Junín

P Universidades Nacionales y Privadas de Pasco y Huancayo

P Representante del Sector Minero

9 Representante del Sector Agropecuario

9 Representante del Sector Industrial

P Representante de la Organizaciones No Gubernamentales de Desarrollo ONGs

9 Representante de las Comunidades Campesinas

P Representante de la Iglesia.

Aproximadamente participan 32 miembros entre titulares y alternos, elegidos de reuniones sectoriales y gremiales. Como parte del Desarrollo de Capacidades, estos integrantes se han capacitado en Planeamiento Estratégico (1 998), Manejo y Resolución de Conflictos Ambientales (1 999) y Legislación Ambiental para Instituciones (1 999). Paralelamente, con re-


uniones mensuales, han formulado dos instrumentos básicos para la gestión ambiental: El Plan de Acción al 2010 (Largo Plazo) y la Agenda Ambiental al 2002 (Corto Plazo).

Aquí presentamos una parte de este Plan, referido al uso sostenible de los recursos naturales:

Y OBJETIVOS

Problema: Manejo inadecuado y contaminación del Agua

Potencialidad: Abundancia del Agua Ordenamiento territorial y manejo integrado de cuencas.

Objetivos: Distribución concertada del recurso Agua satisface necesidades de los usuarios.

Problema: Pérdida de suelos, pastos y deforestación.

Potencialidad: Programas de manejo de suelos y bosques.

1. Uso del recurso agua con criterio de sostenibilidad y aplicación de las normas legales.

2. Incorporar en las instituciones mecanismos compartidos de monitoreo de calidad ambiental.

3. Fomentar el diálogo y la concertación en la gestión de cuencas e instalación de autoridades para la gestión en las cuencas.

4. Apoyar el abastecimiento de agua a las ciudades y comunidades, induciendo su manejo responsable y eficiente.

1. Promoción de proyectos de forestería productiva participativos.

2. Mejorar la eficiencia del uso doméstico de la leña y promoción de combusti- ble alternativo.


Objetivos: Cultura de manejo forestal sostenible en desarrollo. Nuevas opciones basadas en el uso diversificado del suelo.

Problema: Incipiente actividad turística sostenible.

Potencialidad: Numerosos atractivos para el turismo interno.

Objetivo: Turismo sostenible que contribuye al incremento de la actividad económica.

Problema: Pérdida de la biodiversidad.

Potencialidad: Reserva de diversidad biológica

Objetivo: Conservación y protección efectiva de la diversidad biológica.

3. Refuerzo de programas de forestación.

4. Integración de las cos- tumbres tradicionales (corta monte) al manejo adecuado de bosques y suelos.

5. Formulación de planes compartidos.

1. Valoración y uso turístico de los recursos naturales y culturales.

2. Formación de operado- res turísticos, especialmente en la comunidad.

3. Fomento de normas y conductas turísticas apro- piadas en los usuarios y en la población local regional.

1. Conservación de los hábitats naturales y pro- tección de especies en- démicas.

2. Recuperación de espe- cias en vías de extinción.

3. Reserva de la gestión de la reserva Nacional de Junín.

4. Incentivo a la conserva- ción de recursos andinos in situ.


3. CASO PRÁCTICO DEL CONTEXTO PROVINCIAL

Proceso de Defensa de la Ciudad y Planeamiento Concertado del Desarrollo Provincial de Pasco (1 996-1 998).

Se trata de la provincia de Pasco, ubicada en la Sierra Central, a una altura promedio de 4,200 m.s.n.m., con trece distritos, y con una población aproximada de 140,000 pobladores. La ciudad capital es la ciudad de Cerro de Pasco, cuya ubicación está confundida con el laboreo minero metalúrgico de la Minera Volcán S.A. (antes de propiedad estatal como Centromín Perú).

Se comenzó con la constitución y las reuniones del Comité Multisectorial de Desarrollo COMUDES PASCO, conformado por:

Municipalidad Provincial de Pasco

Consejo Transitorio de Administración Regional Pasco

Unas pocas Municipalidades Distritales

Municipalidades de Centros Poblados Menores

Organizaciones Sociales (Comité Vaso de Leche, Juntas Directivas Vecinales, Asentamientos Humanos afectados por la minería, comerciantes, entre otros)

Organismos No Gubernamentales ONGs y colegios profe- sionales activas

Federación de Comunidades Campesinas y Nativas de Pasco

Este Comité, mediante 08 talleres de planificación, formula el Plan Estratégico para el Desarrollo Provincial de Pasco. Lu e-

Conceptos y casos prácticos d e gestión ambiental 45

go se promovió la Asamblea Popular Consultiva que a su vez aprueba las medidas de exigencia y elige un Comité de Emergencia, que a la larga lidera el Histórico Paro Departa- mental por la defensa de la ciudad de Cerro de Pasco.

Lo más importante de este proceso, luego de dos años de enfrentamientos entre Municipalidad Provincial y la Empresa Minera Centromín, en el tercer año se instala una Mesa de Diálogo donde participan Empresa, Municipalidad y miembros del Comité de Emergencia en representación de las Organiza- ciones del pueblo de Pasco. En total fueron tres reuniones del que se tienen acuerdos firmadas en Actas sobre mecanismos de delimitación y de compensación urbana ambiental de la Empresa a favor de la ciudad de Cerro de Pasco.

P La visión de futuro del ámbito provincial quedo como: Crecimiento económico diversificado que genere bienestar y equidadsocial para todos. Ambiente natural sano, ciudad viva e identidad cultural fortalecida. Participación ciudadana y concertación, con gestión democrática y ética en todo nivel de gobierno. Para encaminarnos a esta visión de futuro se planteó 05 objetivos estratégicos:

a. Desarrollo Agropecuario Industrial

b. Minería articulada al desarrollo regional

c. Desarrollo urbano ambiental

d. Educación y cultura humanística

e. Integración y descentralización provincial

P Se tiene importantes instrumentos de Gestión dentro del Marco del Plan Estratégico para el Desarrollo Provincial de Pasco. Ahí esta el Plan Director de Desarrollo de la Ciudad de Cerro de Pasco; con respaldo de las ONGs, participativamente, se formuló el Plan de Gestión Ambiental e la Ciudad.


9 Se acumuló experiencias de trabajo concertado, primero en el Comité Multisectorial de Desarrollo COMUDES Pasco, luego capacidad de exigencia mediante el Comité de Emer- gencia y finalmente participación conjunta en la Mesa de Diálogo y cumplimiento de acuerdos de compensación de la minería a favor de la ciudad de Cerro de Pasco.

9 Los acuerdos relacionados a la Gestión Ambiental y que se ha cumplido y que deben cumplirse con el aporte de la inversión minera son:

Mejoramiento de la calidad y la cantidad de agua de consumo humano.

Formulación del proyecto de construcción del Relleno Sanitario de la ciudad.

Continuación de la recuperación de la Laguna Natural de Patarcocha, como área de esparcimiento dentro de la ciudad.

Cumplimiento del plan maestro de mejoramiento de limpieza de la ciudad.

Además como consecuencia del proceso de defensa de la ciudad, se puede mostrar obras físicas tales como vías de articulación urbanas, titulación de viviendas hoy reconocidas como zonas urbanas, reconstrucción de bienes de uso común afectados por la minería, entre otros.

Importante para las zonas rurales: como resultado del planeamiento y construcción colectiva de la visión de futuro, se cumplió con el programa de Fortalecimiento lnstitucional de Municipalidades de Centros Poblados Menores y Comunida- des Campesinas, como un ejemplo de mecanismos de des- centralización de los escasos recursos de las municipalidades provinciales.

Conceptos y casos prácticos de gestión ambiental

4. CASO PRÁCTICO DE GESTIÓN URBANO AMBIENTAL

Concertación y Participación en la Gestión Ambiental y Urba- na de Ilo

La ciudad de Ilo está ubicada en la Provincia de Ilo del departamento de Moquegua, al Sur del Perú; cuenta aproximadamente con 60,000 habitantes. Al cabo de 18 años de gestión, los cambios en Ilo son notables, podemos decir que estos cambios son productos de una combinación de factores, de oportunidades, coincidencias, persistencias y decisiones.

La participación de la población dio nacimiento a los Comités de Gestión conformados por vecinos que inicialmente se agrupan por interés de beneficiarse de las obras comunales. Estos constituyen Asamblea de Comités. Su función es co- gestionar y cofinanciar con otras instituciones la materializa- ción de las obras. Esas otras instituciones por ejemplo son la Municipalidad, las ONGs, instituciones de crédito como el Banco de Materiales, entre otros.

En una encuesta realizada en la ciudad de Ilo, el 67 % señaló que había participado de un Comité de Gestión, el 90 % indicó que había participado o participa de alguna organización social, gremial o cultural. Aproximadamente se han formado 400 Comités de Gestión en toda la ciudad y principalmente están en los sectores populares. Esto es un resultado intangible y está en la mente y en la actitud cotidiana de los ciudadanos.

Para llegar a este nivel de concertación y participación se ha tenido que transitar al cabo de 18 años, con estabilidad de Gestión Municipal compartida entre dos alcaldes, el primero que duró 9 años y ahora el segundo que va por sus 1 1 años al


frente de la Municipalidad Provincial de 110. También se ha tenido que cruzar por varios Comités Multisectoriales de Gestión donde se delibera, se confronta y se toma el acuerdo entre las autoridades, funcionarios públicos y dirigentes de organizaciones sociales.

ETAPAS DE DESARROLLO DE ILO:

Antes de los años '80, 110 puerto industrial.

Entre 1 980 - '85, Agua Sí, Humos No

Entre 1985 - '90, 110 la ciudad que quiero ser

Entre 1990 - '95, 110 eje de la integración latinoamericana y el sudeste asiático.

VISIÓN DE DESARROLLO DE ILO:

1 985 - '90, 110 la ciudad donde todos quieren ypuedan vivir

1 990 - '98, Puerto ecológico, primer balneario del sur del país

9 110, puerta abierta al mundo.

9 Ilo, moderna y democrática.

9 Ilo, competitiva y con capacidad para atraer la inversión.

k 110, pueblo con identidad, capacidad de gestión y oportunidades.

9 La gran obra Malecón del Puerto, en la estrategia de una ciudad volviendo la Mirada al Mar.

9 Participación ciudadana y organizaciones preparadas para el Desarrollo, como son los más de 400 Comités de Ges- tión.

9 Areas planificadas de expansión urbana, con programas


sociales de vivienda como: Un lote una vivienda. La casa propia un sueño hecho realidad.

9 Nuevo Sistema de Abastecimiento de Agua Potabilizada para la ciudad, con oferta mayor a la demanda, cerrándose el capítulo de 110 ciudad sedienta.

Primero se transitó por la protesta luego a la propuesta, más tarde se efectuó procesos de planificación, y, finalmente, se está cumpliendo con la misma gestión del desarrollo. Ahí están los instrumentos de Gestión:

9 El Plan de Acondicionamiento Territorial y el Plan Director elaborado por INADUR, en el año de 1983, reajustado en 1998

9 El Plan de Recuperación Ambiental de 110, culminado en 1989

9 El Plan de Desarrollo Integral de Ilo, aprobado en 1992

9 El Plan de Gestión Ambiental de Ilo, aprobado en 1993

9 El Plan de Acondicionamiento Turístico de Ilo, elaborado en 1996

9 El Plan de Desarrollo Sostenible de Ilo 2000 - 2001

9 Una ciudad con capacidad de justa exigencia ante la Empresa Minera y el Estado, con capacidad de gestión ambiental. Expresado en más de 14 proyectos de inversiones compartidas y derivadas del Plan de Recuperación Ambiental; mencionamos lo que nos interesa:

Proyecto de Educación Ambiental en la Escuela

Proyecto de Red de Monitoreo de gases y material particulado en la ciudad


Proyecto de Mejoramiento del Sistema de Limpieza de la ciudad.

Proyecto de Instalación de micro-relleno sanitario, con el tratamiento adecuado del 95% de los desechos sólidos recolectados

Proyecto deTratamiento de aguas servidas de la ciudad, alcanzando el 95% de tratamiento de aguas de la red de alcantarilla para fines de forestación y áreasverdes de la ciudad.

CONAM - Consejo Nacional del Medio Ambiente 2000 Comisión Ambiental Regional, ANDINA CENTRAL, Plan de

Acción Ambiental

HONORABLE MUNICIPALIDAD PROVINCIAL DE PASCO 1998 Plan Estratégico para el Desarrollo Provincial, PASCO AL

2005

ZÚNIGA, Juan

Visión del Desarrollo Sostenible de Ilo, En: Empleo y Desarro- llo en el Perú. CEDAL - Centro de Asesoría Laboral del Perú

PRESUPUESTO PARTICIPATIVO

Un Ejercicio de Descentralización y Democratización de los Gobiernos Locales

Arq. Gintz Chambi E .

"Todos los hombres y mujeres tenemos derecho al ejercicio de nuestra ciudadanía, siendo conscientes de nuestros derechos y deberes, participar activa- mente en la toma de decisiones y la planificación de nuestras ciudades, promoviendo nuestras capacidades y reconociendo nuestras debilidades, para tener una vida digna y sal~dable~~.

Presentación

Existen varias experiencias en nuestras ciudades de Latino- américa respecto al Presupuesto Participativo, unas más desarrolladas que otras, pero que todas tienen un denominador común: se trata de procesos de descentralización y democratización, y de planes integrales de desarrollo.


El contexto en que se desenvuelven es muy complejo. Un sistema político económico en crisis; el desmesurado crecimiento de las ciudades, y la globalización no permiten competir a los pequeños y grandes empresarios en las mismas condiciones, la autonomía de los gobiernos locales viene sufriendo la intromisión del gobierno central, la capacidad económica de las municipalidades es cada ves mas débil y las demandas y necesidades de la población cada vez son mayores.

Sin embargo nos encontramos con una fortaleza ancestral y cultural, de múltiples y diversas expresiones, basada fundamentalmente en la lucha por sus derechos, por la recuperación y fortalecimiento de su identidad, autonomía, territorio, por la sobrevivencia, por la participación directa en la toma de decisiones sobre su cotidianidad y sobre el futuro de sus propias vidas.

En este marco, el ámbito municipal se reconoce como un espacio estratégico para promover una gestión democrática de desarrollo integral del hábitat humano, ya que en él se articulan los diversos ámbitos de la vida social, económica, políticay cultural de la población. Desde una visión globaliza- dora y una acción integradora (gobierno -sociedad, campo - ciudad, desarrollo local - desarrollo regional) para fortalecer este espacio estratégico, es necesario contar con gobiernos locales y sociedad local; se requiere construir un poder local basado en el ejercicio de gobierno democrático con una participación activa y responsable, para lo cual es necesario construir sociedad desde sus necesidades y potencialidades.

Partimos de algunos postulados:

FORTALECIMIENTO DE LOS GOBIERNOS LOCALES COMO LA BASE PARA LA

DEMOCRACIA LOCAL

P El rol de los gobiernos locales, que es liderar los procesos de desarrollo de sus localidades, como promotores del

Presupuesto Participativci 53

desarrollo de los gobiernos locales no solo son prestadores de servicios.

9 Descentralización, como una forma de democratización del estado, en instancias intermedias, que permite un acerca- miento de la gestión municipal hacia la población, con distribución real del poder.

9 Democratización, a través de promover espacios e instancias efectivas de participación de la ciudadanía en general en el desarrollo de sus localidades.

Que la población, todos los ciudadanos en general, participen activa y responsablemente en el desarrollo y la construcción de la democracia Local.

Partimos de reconocer su rol:

9 Promover corresponsabilidad, en la toma de decisiones.

9 Asumir un rol fiscalizador, pero también de propuestas.

9 Madurez, identificación de derechos y deberes.

Que las decisiones sobre el desarrollo de la ciudad y la aprobación del presupuesto municipal sean tomadas con participación de la población.

9 Aprobación de un plan de obras. en función del plan de desarrollo de la ciudad

9 Priorización de obras y proyectos.

P Ejecución de obras y proyectos para el presente año.

Optimizar al máximo el presupuesto municipal para las inversiones en la ciudad. Se piensasiempre sólo en el presupuesto municipal. Sin embargo existen otros aportes de:

> inversión privada


> de la población

> del Gobierno Central

P Cooperación Internacional a través de las ONGs

En el documento se presentan tres casos, que nos servirán como enseñanzas, pues cada una se desarrolla en diferentes contextos: el de Porto Alegre, en Brasil; el de Montevideo, en Uruguay; y el de Villa El Salvador, en Perú.

1. PRESUPUESTO PARTlClPATlVO PORTO ALEGRE

Se creó así un espacio publico no tradicional, que potenció el ejercicio de los derechos de la ciudadanía e incentivó a los ciudadanos a ser más exigentes y más críticos.

1.1 Marco conceptual:

Uno de los dramas de las ciudades, producto de la globaliza- ción económica, es que se reduce la fuerza de los estados nacionales, y también que las ciudades están sobrecargadas de problemas, por el crecimiento acelerado de urbanización en los últimos años. Y los gobiernos locales están obligados a responder a estas nuevas demandas con mayor presión. Las soluciones nacionales, normalmente son planeadas por buró- cratas que no viven lo cotidiano de la población.

Es necesario para reconstruir el estado nacional no solamente a partir de los de arriba sino también de los de abajo. Y que sea a partir de un nuevo tipo de descentralización y de nuevos procesos de democratización que puedan ser experimenta- dos, y asumidos por lo cotidiano de las poblaciones.

Es importante que el gobierno local sea capaz de dar respuesta a todos los desafíos urbanos y de construir un proyecto de

Presupuesto Participatino 55

ciudad así como de liderarlo. Tiene que ser un gobierno promotor y no solamente administrar los servicios.

En la experiencia de Porto Alegre no se trató simplemente de incentivar la participación popular de una forma espontánea, hacer obras, sino simplemente propiciar los mecanismos de democracia formal.

P Un espacio público no tradicional, que potenció el ejercicio de los derechos de la ciudadanía e incentivó a los ciudadanos a ser mas exigentes y más críticos. La crea- ción de un espacio público decisorio que, con el poder ejecutivo y el legislativo, democratizó efectivamente una acción política e integró la ciudad en un nuevo espacio.

Este nuevo centro decisorio, que influía directamente sobre el carácter y la oportunidad de gestiones públicas, fue fundamental para generar distribución de la renta y contri- buir a la socialización de las políticas. Distribuir la renta sin socializar la política en mucho o poco, puede enseñar un cierto tipo de paternalismo, que es nociva para la afirmación de autonomía de los individuos y de organizaciones de base de la sociedad.

Socializar la política, sin tocar la renta, puede promover el desaliento respecto de la propia eficiencia de la lucha política y la retirada de las personas hacia el ámbito más privado de sus existencias.

9 La raíz de la experiencia del presupuesto participativo está en cierto tipo de respuesta a la llamada "crisis del estado"

La crisis del estado puede no estar asentada solamente en su fragilidad para dar respuestas materiales a las demandas de sectores importantes de la sociedad. Está también en la profundidad de su transparencia para liderar con una realidad social que ve la probabilidad de voto cada cuatro años.


1.2 El proceso de Presupuesto participativo.

No es perfecto ni resuelve este dilema histórico. Los planes y el Presupuesto Participativo no sólo deben estar en constante cambio, deben ser vistos como un camino que permanentemente debe ser mejorado, para, por una parte, recuperar la credibilidad del estado mediante una experiencia local y, de otra, para mostrar que es posible la reforma radicalmente (reforma en el sentido de transformar la relación estado - sociedad y también para exigir al propio estado, colocán- dolo al servicio de los intereses populares.)

P LUCHA POR UNA OPINIÓN PÚBLICA LIBRE

El Proceso del Presupuesto Participativo por medio de Concejos populares, implementados en las diversas regiones de la ciudades, crea la estructura de una opinión pública independiente. Las comunidades por el ejercicio directo de laacción política, pasan a tener inclusive un juicio critico y propio.

Al democratizar las decisiones y democratizar la informa- ción, sobre las cuestiones públicas, el Presupuesto Parti- cipativo es capaz de generar una nueva conciencia ciudadana. Por medio de ésta, las personas comprenden las funciones y limitaciones del estado, pasan a decidir con efectivo conocimiento de causa. Se crea, de esta forma, un espacio abierto por medio del cual surgen condiciones para la formación de un nuevo tipo de ciudadano.

Un ciudadano activo y participativo, crítico que se diferencia del ciudadano tradicional, el cual se afirma mediante demandas aisladas y que apenas ejerce su ciudadanía por medio.de revueltas aisladas.

La democracia política tiene una doctrina de soberanía popular. Un elemento central, es que los gobernantes

Presupuesto Participativo 57

reciben por medio del voto un mandato que debe ser cumplido durante un determinado periodo. El resultado histórico de este proceso es una democracia que traduce al mismo tiempo la posibilidad de acceso del ciudadano común a la política, tener acceso a los medios de comuni- cación, y participar en los procesos electorales de una forma mucho mas favorables. Que permitan que las decisiones sobre el futuro sean siempre decisiones compartidas.

La democracia por medio de esta visión no puede estar separada de la libertad, y la libertad no puede estar aislada de una igualdad mínima de oportunidades.

1.3 Implementación de las dificultades. (Etapas de imple- mentación del Presupuesto Participativo)

En Porto Alegre comenzó con una campaña para la prefectura en 1988. En aquel momento el programa de gobierno del Partido de los Trabajadores propugnaba democratizar las decisiones de una nueva gestión, a partir de los consejos populares. El objetivo es permitir que cada ciudadano pudiese participar en la creación de las políticas públicas y en las demás decisiones de gobierno que tienen importancia para el futuro de ciudades.

La visión del Partido de los Trabajadores, (compartida por otros partidos de izquierda), era realizar una especie de transferencia de poder para las clases trabajadoras organiza- das.

El primer año de gobierno que emergió de la victoria de la izquierda, ocurrió una gran afluencia de población en todas las plenarias populares del barrio. En las 16 regiones, en las regiones más pobres, acudían masivamente a las reuniones. Ellos, mediante su participación directa, tenían la misión de decidir sobre requerimientos que eran demandados hacia décadas. Pero todos querían todo al mismo tiempo. Exigían


que el gobierno comenzara a cumplir con las promesas electorales e iniciar inmediatamente las obras destinadas a mejorar la calidad de vida de aquellas regiones, históricamente abandonadas por el poder público municipal.

Pero el gobierno no tenía ni recursos ni proyectos. Era necesario previamente, hacer una profunda reforma tributaria, generar un soporte local por medio de los propios impuestos locales, y así potenciar el gobierno de la ciudad para responder a las demandas y crear un nivel mínimo de credibilidad, así como crear condiciones políticas para que los ciudadanos acrediten los nuevos métodos de gobernar.

Las modificaciones tributarias fueron hechas a lo largo de dos gobiernos del PT del frente popular. Las modificaciones tuvieron como consecuencia el aumento de la capacidad recauda- dora del municipio. La recaudación propia subió gradualmente de 25% de la renta total a alrededor del 51 % de la renta total en 1996.

La reforma tributaria (proceso largo del primer gobierno) sólo surtió efectos sensibles para la población a partir de 1992. En este año fue iniciada la mayoría de las obras decididas en los dos primeros años del Presupuesto Participativo.

De hecho, la naturaleza y el tipo de obra ya expresaban la gran conciencia de cada región en el nivel de organización alcanza- do por la comunidad hasta aquel momento. La respuesta concreta a las demandas colocadas por la propia población tuvo un efecto extraordinario.

1.4 El crecimiento

A partir del segundo año de gobierno, 1990, el presupuesto participativo se diseñaba como un nuevo hecho político es- tructurado de una nueva relación política del estado con la sociedad en Porto Alegre. Con las obras que aparecían en la información de boca en boca. Y también con informaciones


vinculadas por medio de un programa de TV orientado por la coordinación de la Comunicación Social de la Prefectura. Las comunidades comenzaron a tener conciencia de que "valía la pena de ir a las reuniones del Presupuesto Participativo", la ciudad comenzó a tener conciencia de que el gobierno real- mente reconocía alos ciudadanos y la toma de sus decisiones más importantes. "Algo nuevo" en la manera de gobernar estaba efectivamente sucediendo.

Este "algo nuevo", que era el cumplimiento de las decisiones tomadas por una base social pobre y movilizada, gracias a la transparencia en la información comenzó a formar un nuevo imaginario popular

En la periferia de la ciudad, los líderes más identificados con el clientelismo y con el ejercicio de influenciasobre las personas fueron quedando sin audiencia y comenzaron a cambiar de comportamiento.

A lo largo de la implementación del Presupuesto Participativo el gobierno hizo un gran esfuerzo permanente para dejar claro que no discriminaba la presencia de ningún ciudadano, ni por convicciones ideológicas, ni por compromisos de naturaleza partidaria. Siempre quedaba la idea de que el proceso era un proceso abierto y, que todos eran iguales frente al gobierno, pudiendo explicar libremente su influencia y luchar por las demandas necesarias. Para ello bastaba que muestren su capacidad de movilización y apoyar la participación activa de los interesados de los nuevos procesos decisorios.

1.5 El papel de los coordinadores regionales

Las plenarias del Presupuesto Participativo eran transmitidas por las asociaciones comunitarias, por medio de jornadas de barrio, los boletines de entidades y el mismo panfleto dirigido por el propio gobierno municipal. La primera etapa de la plenaria y el procedimiento es el registro de cada uno los participantes para tener el quórum compuesto exclusivamente


por personas residentes en la región, donde se realiza la plenaria.

En la espera, en coordinación con la secretaría de cultura de la municipalidad, se realiza un programa, normalmente teatra- lizado, que informa a la comunidad respecto a las decisiones de la ciudad y de su país; se pasa videos proporcionando información sobre los planes de desarrollo.

Una plenaria es siempre caracterizada por una cierta tensión política, no sólo por la presencia del Prefecto y de los Secre- tarios Municipales y por la presentación de demandas, sino por los propios líderes de la región, que se diputaban un papel más efectivo en el proceso.

1.6 Institucionalización

El presupuesto público está previsto en la constitución federal y estatal y en la Ley Orgánica de Municipalidades; está previsto en el párrafo 1 "el artículo 16 de la Ley Orgánica de Municipalidades, que dice:

Queda la garantía de la participación de la comunidad a partir de las regiones de municipios, en las etapas de elaboración, definición y acompañamiento de ejecu- ción del plan plurianual de directrices presupuestales y delpresupuesto anual.

Entre tanto, su regulación no es hecha por la municipalidad, si no por la propia sociedad, de manera autónoma.

P El P.P. no es una obra acabada, perfecta e indiscutible

Todos los años, el gobierno y la sociedad, por medio de la comisión partidaria realizan un continuo ajuste crítico. Es el consejo del PP, autónomo que tiene la tutela del Ejecutivo (los dos representantes del gobierno no tienen derecho al voto). El legislativo discute y decide los cambios en el reglamento del P.P., su régimen interno, los criterios gene-


rales de distribución de recursos entre las regiones, los criterios técnicos de las regiones. Se afirma así un proceso de autorregulación. Esta experiencia es inédita y se contrapone con su pretendida reglamentación por algunos legisladores.

Un instrumento importante de control social sobre el Esta- do, implantado en 1994, es la Comisión Tripartita, com- puesta por el gobierno, COP y el Sindicato de los Trabaja- dores Municipales (SIMPA) que tiene como función el control de ingreso de personal en la prefectura.

La implementación de los criterios técnicos y legales, en 1994, por exigencia de la propia población, para facilitar la discusión en cuanto a la definición y priorización de sus obras, ilustra bien estavisión crítica en la constante moder- nización del proceso.

1.7 Proceso político de generación de conciencia ciudadana

Es necesario entender que la experiencia del P.P. trasciende el proceso de gestión publica y de planeamiento democrático, resultando, igualmente, en un proceso político de generación de Conciencia Ciudadana.

Durante ocho años de la discusión del proceso de P.P., la población aprendió que existen problemas que traspasan la esfera del municipio, que las cuestiones de salud, educación, vivienda, asistencia social, generación de renta, entre otras, para su resolución estructural, dependen de políticas ma- croeconómicas, físicas, definición de Gobiernos de los Esta- dos y de la unión de la Asamblea Legislativa y el Congreso Nacional.

La comunidad, comprendió también que no basta hacer en- miendas a los presupuestos de los estados de la Unión, y que es más importante incorporar sus reivindicaciones de lucha

62 Participaci6n Ciudadana en el Gobierno Local

más generales del pueblo para transformar las estructuras de sociedades brasileñas.

De esta manera, cada año, el P.P. se perfecciona por la acumulación de ricas y variadas experiencias democráticas. Lo que es puro requerimiento, demanda, necesidad, cambiade calidad mediante el proceso participativo y adquiere la naturaleza política, haciendo al individuo más ciudadano.

1.8 De la Metodología del Proceso del Presupuesto Participativo

Los dos gobiernos de administración popular, a lo largo de ocho años, han adoptado un método, "El planeamiento en conjunto con la sociedad". En este periodo fueron organizados dos Congresos Constituyentes en la ciudad, en los cuales la población y el gobierno aprobaron resoluciones para un planeamiento de mediano y largo plazo.

La Reforma del plan director de Desarrollo Urbano (PPDU) con la creación de las ocho regiones de planeamiento y un nuevo Consejo del Plan Director, con participación de representantes de sociedades, son ejemplos de este proceso. Las Plenarias Temáticas del PP. que discuten y deciden obras o proyectos estructurales de la ciudad, son ejemplos de un planeamiento democrático plu rianual.

En el caso del P.P. se registra su importancia como una experiencia revolucionaria de planeamiento democráti- co, que se contrapone a la visión técnico-burocrática de planeamiento central. La elaboración del presupuesto pú- blico y de planes de ejecución no sólo son hechos por el gobierno y sus técnicos desde el gabinete, sino más bien a partir de discusiones de diagnóstico técnico 1 político, elaborado por tresvertientes fundamentales: población en la base geográfica de la ciudad, la población en las cinco plenarias temáticas y el gobierno.


Constituida por la división de 16 regiones , esta división regional fue resultado de un acuerdo entre Gobierno y el Movimiento Comunitario, en 1989, tomado en cuanta los criterios de afinidades políticas y culturales entre la pobla- ción.

En esta base regional, La comunidad hace el diagnostico de sus necesidades por regiones. propone sus necesidades, y escoge cuatro prioridades temáticas, La jerarquización de la obras y otros servicios en cada tema.

Las cinco plenarias temáticas no son realizadas por regiones, sino por temas, teniendo como uno de sus objetivos, la ampliación de participación de otros sectores sociales, empresarios, comerciantes, agricultores, estudiantes, mo- vimientos culturales, ecológicos y ciudadanos en general, que hasta el momento no habían sido incorporados al proceso de discusión de Presupuesto Participativo.

Otro de sus objetivos, fue dar una nueva dimensión al proceso de P.P. profundizando la discusión del planeamiento global de la ciudad y de las políticas sectoriales por área. De esta forma la población pasó a discutir y decidir juntamente con el gobierno, no solo en las inversiones regionales y la obras estructurales para toda la ciudad, sino también la políticas del presupuesto publico (gastos en servicios e inversiones). El propio publico de las regiones paso a discutir en las regiones temáticas, buscando soluciones mas estructurales de la ciudad.

La base temática en la cual la población discute se prioriza obras estructuradas, proyectos y directrices de servicios, es constituido por los siguientes temas: Transporte y circu- lación, salud, asistencia social, educación, cultura, desa-


rrollo económico y tributación, organización de la ciudad y desarrollo urbano, saneamiento del medio ambiente. Vi- vienda y urbanismo.

El gobierno también es sujeto de discusión y definición de P.P. Las diversas reuniones que se llevan en las regiones en plenarias temáticas, las secretarias y departamentos prestan información técnica para instruir a la población y también presentan sus propuestas de programa de gobierno para obras estructurales, proyectos y servicios, el Gaplan y la secretaria Municipal de hacienda (SMF) presentan las proyecciones de ingresos y egresos estimados para los años siguientes.

De esta formase tiene un indicadorde planeamiento para definición de los recursos financieros para obras y /o servicios en la base regional de la ciudad.

Se cuenta con el análisis sistematizado de los documen- tos entregados por las cinco plenarias temáticas, que verifica cuales son las principales directrices de obras y servicios indicados para cada tema. Son considerados los planes y proyectos plurianual y que es necesario considerar presupuesto para su continuidad.

Un tercer indicador de planeamiento son las necesidades del gobierno, para prestar los servicios a la pobla- ción; educación, salud, iluminación publica, etc. Que necesita de una reserva del fondo municipal. Esta reserva es rígida, por que sino el gob. local no podría prestar el servicio.

También obras que el gobierno presenta y que son de carácter de emergencia.

Presupuesto Participatiao 65

El Gaplan considerando estos indicadores entrega su propuestas de prioridades a las regiones plenarias temá- ticas y gobierno, con una propuesta del presupuesto. En una matriz, que considera gastos de personal, materiales de consumo, servicios de terceros, gastos de servicios de informática, transferencias a cada una de las secretarias de la prefectura como reserva de emergencia.


2. MONTEVIDEO UNA EXPERIENCIA DE DEMOCRACIA PARTICIPATIVA

Montevideo capital del Uruguay, con aproximadamente un millón y medio de población. Es una ciudad que sufre igual que otras ciudades metropolitanas de la microcefalia, se encuentra una ciudad deteriorada, que ha perdido los espacios públicos, y de identidad ciudadana, una ciudad que tiende avaciarse en el centro y crecer en las periferias. Con un proceso de economía ligado al desempleo, un aparato municipal administrativo burocrático, de baja eficiencia y sin recursos.

Se plantea un programa de gobierno el cual busca darle gobernabilidad, que tiene un eje aglutinador en la idea de la descentralización participativa como un instrumento para ampliar la democracia formal a una democracia real que llamamos democracia participativa. Principalmente en térmi- nos de eficacia de gobierno.

2.1 Estrategias Propuestas:

a. La división territorial del departamento en 18 zonas. Frente al cual se instaló un organismo descentralizado, llamado CCZ, Centro Comunal Zonal que actúa como centro de fiscalización y trámites.

b. Crear canales para hacer visibles los canales de institucio- nalización de la Participación Ciudadana. Una instancia para un Presupuesto Participativo y Planeación Participa- tiva, canal de comisiones institucionales en sus tareas de consulta y composición mixta entre técnicos, ciudadanos y municipio.

c. Recuperación de espacios públicos como parte del ejercicio de la cultura ciudadana y como parte del reencuentro ciudadano. Ordenar el crecimiento urbano, atender a las zonas periféricas sin servicios.


d. La reforma tributaria es otro de los ejes de trabajo destinados justamente a adquirir los recursos para poder implementar estos cambios, pero también generar el criterio de corresponsabilidad ciudadana, con los programas sociales y el reconocimiento de la dimensión territorial y temática, para establecer políticas.

2.2 Metodologia

Se estableció un dialogo permanente, en los plenarios zona- les, las comisiones por áreas de trabajo, las comisiones por áreas territoriales, se le dio un anclaje territorial y temático además de coordinar instancias propias de la democracia representativa con instancias propias de la democracia directa,

La base del sistema de concertación de actores con un tema básico, la articulación y concertación de actores que es un termino mucho mas profundo y que significa muchas veces articular intereses distintos y conflictos.

Se desarrolló un conjunto de modelos destinados a lo que se llaman procesos de deliberación. Orientados hacia el proceso de presupuesto participativo. Nos llevó casi cuatro años llegar a un plan estratégico real, que pensara no sólo en la ciudad sino como gobernar, esto, es mucho más que sólo una estrategia de construcción de ciudad, es una estrategia de cómo se gobierna.


3. CASO DE VILLA EL SALVADOR: Plan Integral de Desarrollo y Presupuesto Participativo

Son 29 años que tiene de existencia, y el cambio de ser un arenal aser una ciudad responde principalmente a una ciudad planificada físicamente y que promovió una organización que respondió a esta planificación territorial y que fue la fuerza sustancial para su desarrollo. Se manejaron los siguientes criterios desde el inicio, que las diferentes actividades que se desarrollen respondan básicamente a mejorar las condiciones de Vida de sus pobladores. Municipio y población se diseñaron objetivos comunes a lo largo del tiempo.

"Porque no tenemos nada, lo haremos todo (1 971 - 1975) años que sé Funda VES

"Marcha del 23 de Abril : por la educación" (1 976 - 1982)

"Ley comunal es ley municipal" (1 983 - 1988) año en que se Crea el Distrito

"Paz con justicia social" (1 989 - 1995)

"Distrito productivo, ciudad saludable, comunidad Solida- ria" Visión Municipal construida en 1996

1 998 - 2000, se empieza el proceso concertado y participativo para la construcción e implementación del tercer Plan Integral de Desarrollo de VES. -

VISION DE DESARROLLO de Villa El Salvador al 2 ,O 10

Villa El Salvador es un distrito de productores, líder, organizado y generador de riqueza. Es una ciudad moderna y saludable, con hombres y mujeres de todas las generaciones, que tiene valores humanos e igualdad de oportunidades de formación y desempeño, y que participan democrá- ticamente en la gestión de su desarrollo.

Resultado del 1 Cónclave 1999.

Presupuesto Participativo

3.1 Contexto y Coyuntura De Villa El Salvador: (dos Ultimos periodos de Gestión Municipal)

1996- 1998, saliendo de la época del Terrorismo y acompaña- do por un gobierno local corrupto (5 alcaldes en una gestión) fue necesario trabajar en dos instancias:

k El Aparato administrativo, para instaurar el orden, salir de la crisis económica de la municipalidad que hasta la fecha se siguen pagando deudas, se inicia la reestructuración administrativa de la municipalidad y la capacitación a los funcionarios que quedaron. y como resultado de la Planifi- cación estratégica se planteo el plan de acción para el distrito. Así se construye la Visión del Distrito Ciudad Saludable, Comunidad Solidariay Distrito productivo.

> Con las organizaciones, se trabajó en la instauración de la organización, la credibilidad de estas hacia el gobierno local, y crear un espacio de paz a través de actividades de educación y cultura.

3.2 Plan Integral de Desarrollo

La Municipalidad decide impulsar con fuerza una planificación participativa, que no sólo se origina de las necesidades físicas, sino también de los sueños y aspiraciones de los ciudadanos.

En este proceso se pueden diferenciar grandes momentos.

> Preparación de las bases. Sensibilización.

Se instala una comisión técnica, (Municipalidad - ONG que trabajan en el distrito), para desarrollar la metodología del proceso.

Fines del 98 se desarrolló el Forum "Planificación y Concer- tación". y talleres para la identificación de los actuales actores sociales.


Enero del 99 Lanzamiento Publico. Foro "Concertación, Participación y Desarrollo Humano", se abre un espacio para el debate público sobre el desarrollo de Villa El Salva- dor, basándose en los tres ejes: Ciudad Saludable, Comu- nidad Solidaria, Distrito Productivo, asintieron aprox. 600 personas. Se discutió sobre gobernabilidad, participación, seguridad, medio ambiente, salud, educación, problemáti- ca juvenil, entre otros temas.

P El Proceso del Plan integral de desarrollo estaría promoviendo los siguientes espacios de discusión:

Las áreas territoriales, que implicó Adecuar la estructura administrativa, con la creación de cinco Agencias Munici- pales de Desarrollo a manera de descentralizar la gestión municipal, y ser una instancia que permita una mayor cercanía con el vecino.

Esta instancia territorial permite identificar al vecino su problemática y plantear alternativas de solución, hacer el seguimiento de su ejecución, permite también al vecino tener un manejo Distrital, participan las diferentes organizaciones de base del territorial.

Las Mesas Temáticas, que permiten plantear lineamientos de políticas, estas estan compuestas por ons. Órganos descentralizados del Gobierno central, dirigentes de organizaciones vecinales, la parroquia, etc. Existen la siguientes Mesas: Ciudad Saludable, Educación y cultura- Jóve- nes, PYMES del Parque Industrial,

k Talleres Territoriales. Se dividió el distrito en 8 zonas, Como Parte de la Metodología, se llevaron a cabo talleres en todas las áreas territoriales, para identificar los principales problemas que atraviesa la ciudad, discutir y construir la Visión Distrital y definición de objetivos estratégicos.


P Talleres Temáticos. Se hicieron reuniones mas especia- lizadas por temas priorizados para el distrito. Resultado cinco talleres: Empleo y Producción, Salud y Medio Am- biente, Seguridad Ciudadana, Juventud, Educación y cultura, Así mismo se realizo un evento de Mujeres organizado por la FEPOMUVES.

P Conclave Distrital. Se reunieron dirigentes de las diversas organizaciones sociales, y se recogió el resultado de los diferentes talleres territoriales y temáticos, paraconstruir la Visión de La ciudad y los objetivos estratégicos.

P Consulta Ciudadana. 14 de Noviembre de 1999 se llevó a cabo la primera "Consulta Ciudadanaven la historia de VES como uno de los mecanismos que hizo posible la participa- ción del ciudadano común y corriente en la toma de decisiones para el desarrollo del ciudad, decidir sobre el futuro de VES ;se requirió el esfuerzo y articulación de instituciones, ONG's, y algunos líderes locales (organizados y no organizados) . El resultado fue la aprobación del PIDVES y la priorización de las líneas estratégicas, con la votación de 48, 119 vecinos de VES.

Orden de la priorización de las líneas estratégicas:

"Una ciudad saludable, limpia y verde " 63.1 0%

"Una comunidad educativa" 40.65%

"Un distrito de productores y generador de riquezas" 34.6%

" Una comunidad líder y solidaria" 24.63 %

"Una comunidad democrática" 20.72 %

Observándose que la población eligió como primer objetivo "Una ciudad, saludable, limpia y verde ", principal reto a asumir en los próximos años.


9 Implementación del Plan lntegral de desarrollo. Como uno de los resultados del conclave distrital, se planteo la estructura para dar sostenibilidad al plan y la modalidad como implementar el plan, en ese sentido es una forma de dinamizar el proceso.

9 Presupuesto Participativo Municipal. Donde los ingresos de la Municipalidad transferidos por el gobierno central, se pone a discusión, para definir los proyectos que serán priorizados en el presente año.

Criterios de Inversión: Numero de Habitantes, necesidades básicas insatisfechas, aporte tributario, carácter estratégico de la inversión, impacto Distrital, beneficio común. La idea es generar un compromiso de todos, la municipalidad aporta, pero también los vecinos.

3.3 Presupuesto participativo de la ciudad

Donde las instituciones publicas y privadas ponen sobre la mesa la inversión reservada para Villa El salvador, Es decir los Proyectos e Inversiones de las Diferentes instituciones que trabajen en Villa El Salvador, deberán concordar con el Plan Integral de Desarrollo, es un proceso que esta en una etapa de concertación, proceso difícil pero que pesan mas los objetivos del Distrito.

9 El Presupuesto Participativo. Implica que los técnicos de la Municipalidad , elaboren la suficiente documentación a fin de apoyar en conocimiento sobre la realidad del Distrito a los vecinos, como también presentar la documentación necesaria sobre los gastos e ingresos municipales.

En Villa se Vive desde la gestión anterior, la Idea de Un Municipio de puertas abiertas. Transparencia de la gestión.

Presupuesto Partícipativo 73

Indicadores para la distribución del presupuesto participativo Municipal

Parámetro Nivel de Número sector morosidad de predios

(peso20) (peso 30) l l Sector I 18.50 1 6.83

Sector II 1 6.98

Sector III 1 7.57 14.31

Sector I I I 16.80

Parque Me- tropolitano y AAHH

Sector VI 18.04 10.26

y Oasis

Zona Agro- 20.00 5.82 pecuaria y Playas

Nivel de NBI

(50)

Total puntaje acumu- lado


9 Para la identificación de los Proyectos. Para laidentifica- ción y priorizacion de los proyectos y obras por cada una de las 8 áreas territoriales, en función del cuadro arriba indicado, se planteo un monto tope, sobre el cual deberían trabajar las diferentes comisiones.

9 Talleres de Identificación de Proyectos. Con una meto- dología apropiada se trabajaron e identificaron 10 proyectos, de los cuales se deberían priorizar y ver viable su ejecución contado con un tope de presupuesto, sobre el cual el 20% mínimamente debería ser de aporte de la población, en algunas situaciones las ONG, también apor- taron para la ejecución de estos proyectos.

Por que solo 2000.? Por que pensamos es una primera practica del presupuesto participativo. Por que esta dirigido principalmente a obras comunales, pues las obras de carácter Distrital ya estaban comprometidas. Por que la prioridad del distrito, es la Limpieza publica y la prioridad de la inversión esta para la implementación de equipo y maquinaria.

9 Aprobación del Presupuesto Participativo. Cesión de Consejo Pública.

Cada una de las áreas territoriales, llevo sus propuestas y deberían concertar para la priorización de estas y coordinar sobre el presupuesto. Identificada la prioridad es presenta- da a la Cesión de Consejo para su aprobación.

Los siguientes cuadros fueron presentados y publicados previamente a los talleres del presupuesto participativo.

Gastos 9 032 91 9 Corrientes operativo de la municipalidad y sus

servicios. Están incluidos, seguridad ciudadana, personal y subvenciones de apoyo comunal.


... Presupuesto de gastos año 2,000 .... .... .... .... ... ... ...

.... ... .... ....

--

--

-- 1

-- 1

I ... ....

Programa del 7 988 556 Vaso de leche

- -- --

Gastos para la compra de insumos de alimentos para el programa. Estos gastos son informados mensualmente a la Contraloría General de la República.

Obras e 5 500 928 Inversiones

Proyectos de 600 00C Donaciones m-

....

Gastos previstos para las distintas obras 2 .... y proyectos del presente año y de lo com- 2:

.... .... .... prometido el año anterior. .... ....

Detalle del comportamiento de las inversiones para el

tes y son compromisos concertados. De estos aproximadamente S/. 350 000 se espera de la municipalidad de

Obras e Inversiones

Financia del Presupuesto Participativo


Este importe está formado por el 70% del Fondo de Compensación Municipal y de forma muy pequeña por el Canon minero y Rentas de aduanas. Aquí es necesario explicar lo siguiente: - Importe de "devengados" asciende a S/. 1 500 000.

- Existen necesidades declaradas de urgencia, como la limpieza publica: compra de 5 compactadoras, un trac- to madrina, un sistema de agua. S/. 2 o00 o00 ;

- Repotenciamiento de la planta de transferencia S/. 180 000; proyectos de microempresas de limpieza.

- Existen obras de carácter principal que por la oportunidad o impacto ya se han comprometido también. En estás obras están: El complejo Iván Elías con Sl.550 000, la pavimenta- ción de acceso al hospital de ESSALUD SI. 350 000, Pronoeis para educación infantil S/. 370 000; Losas deportivas por S/. 2000 000.

- La limpieza publica cuesta a la municipalidad S/. 2 850 000 al año y sólo recauda S/. 550 000 en el mismo periodo. Una mejor limpieza implica re- ducir esta altísima tasa de morosidad, e incrementar la inversión anual hasta aproximadamente S/. 4 000 000.

Mediante financiamiento bancario a cuenta del Fondo de Compensación Municipal y dependiendo de los compromisos a que se llegue con la comunidad. Este fondo es integramente para

Presupuesto Participatino 77

Información básica del presupuesto municipal 2000 Estructura presupuesto de egresos para el 2000 ...

... ... ... . . ...

Concepto

Ingresos Corrientes

Ingresos de Capital

Importe SI.

Vaso de 670 000 Leche l- Fondo de 7 828 299 Compensación Municipal

Donaciones 600 000 l- Estimado

... ... ... ... ... ... ... Definición ... ...

Son ingresos producidos por acción propia de la municipalidad: Impuestos, tasas, arbitrios, venta de servicios y otros. Estos ingresos se designan a gastos operativos y man- tenimiento.

-

De forma particular, estos ingresos son productos de la venta de terrenos in-

para el programa del Vaso de Leche.


Las cifras indicadas son estimaciones que se realizan en función a los resultados de ingresos de años anteriores y de metas que se plantean p; ra el presente.

Debe indicarse a la población que el uso de los recursos está regulado por leyes específicas que no se puede modificar. Por ejemplo, el monto de impuesto predial no es definido por las municipalidades, sino, se establece por normas, igualmente el tratamiento de las donaciones, del Fondo de Compensación Municipal y todas las demás.

Algunas Reflexiones finales

9 Nuestros países viven circunstancias parecidas a los países de América Latina gracias a la globalización, pero las alternativas para combatirlas son gracias a la creatividad por la sobrevivencia de nuestros pueblos.

9 Los modelos pueden ser parecidos, pero que responden a las características de cada realidad, de cada cultura y de cada ciudad.

9 El común denominador de estas experiencias, es promover las descentralización administrativa y promover espacios democráticos reales.

9 La aplicación de herramientas de gestión empresarial a la administración publica local para hacer una gestión mas eficiente para el fortalecimiento institucional.

9 La participación del sector privado en el aporte y soluciones de la ciudad. El desarrollo local sostenible y concertado debe ser el objetivo central para el desarrollo de nuestras ciudades. Lograr articular políticas de largo plazo con las medianas y de corto plazo.

P En un régimen de concertación y participación ciudadana es la clave para el proceso de democratización de los gobierno locales. que el diseño y el desarrollo de las


ciudades sea respuesta de acciones concertadas entre los diferentes actores.

9 Reconocimiento de las organizaciones. Las formas pueden ser institucionalizadas, por ordenanza municipal.

P Debemos construir la visión de desarrollo y plan de desarrollo, como resultado del trabajo conjunto de los gobernantes y las diferentes instituciones gubernamentales y no gubernamentales.

9 El rol de las municipalidades debe ser impulsar el desarrollo económico local hacia un desarrollo sostenible.

Concordancias:

3 En los casos expuestos , se realiza una distribución del Presupuesto Municipal; Gastos Corrientes, prestación de servicios Públicos, Obras de emergencia o de gran enver- gadu ra~ el porcentaje que entra al Presupuesto Participa- tivo.

9 Por parte de la población, Se crea un nivel de compromiso para pagar sus tributos.

P Cambio de lógica desde el Alcalde, los funcionarios y lo pobladores hacia la gestión compartida de la ciudad. (reor- ganización del aparto administrativo en función de la Misión y objetivos Estratégicos.)

9 Se cuenta con una propuesta del Plan Integral de la ciudad

P La difusión juega un papel muy importante en el proceso.

Recomendaciones:

P Construir lavisión de futuro de la ciudad, por lo tanto el Plan Integral de desarrollo con Participación de los diferentes actores de la ciudad.


> El presupuesto de la ciudad, no es solo municipal. Enton- ces optimizar los recursos y propiciar inversiones entre todos los actores a fin de promover el desarrollo de la ciudad.

Que el plan sea interiorizado por todos los ciudadanos con la finalidad que tenga continuidad mas allá de una gestión municipal.

k Es todo un reto el cambio de actitud, para poder poner al servicio de los ciudadanos la administración municipal.

CARUSO, Arles. Montevideo una experiencia de democracia participativa, En: Revista Municipio y Ciudad. México D.F.

GENRO, Tarso; Ubiritan DESOUZA. 1997 Orcamento Participativo. A exoeriencia de Porto Alegre. 2da.

Edición. Editorial Fundación Perseu Abramo. Sao Paulo.

MUNICIPALIDAD DE VES - CALANDRIA. 2000 Contigo es el futuro de VES: Memoria del proceso de Concer-

tación para el desarrollo Villa El Salvador. Asociación de Comunicadores Sociales - Calandria.

Data & Analytics

participación ciudadana para gobierno local