О Д И Т Е Н Д О К Л А Д

№ 0300201216

за извършен одит „Програмирането и договарянето на помощта от Европейски социален фонд допринася ли за постигане на целите на

Националната програма за развитие: България 2020“ за периода 01.01.2014 г. до 31.12.2016 г.

Настоящият окончателен одитен доклад е приет с Решение № 051 от 22.03.2018 г. на Сметната палата (Протокол № 9)

СЪДЪРЖАНИЕ

СПИСЪК НА СЪКРАЩЕНИЯТА 3

ТЕРМИНОЛОГИЧЕН РЕЧНИК 5

РЕЗЮМЕ 8

ВЪВЕДЕНИЕ 13

ОДИТЕН ОБХВАТ И ПОДХОД 161. Цели на одита 162. Обхват на одита 162.1. Одитни въпроси 162.2. Изследвани области 172.3. Одитирани организации 173. Одитни критерии и показатели 174. Одитна методология 174.1. Одитен подход 184.2. Методи за събиране и анализ на информация 18

КОНСТАТАЦИИ И ОЦЕНКИ 19

I. Програмиране и планиране на оперативните програми 191. Анализ за съответствие на приетите цели и приоритети по оперативните програми с изискванията в европейските регламентите на ЕС и Споразумението за партньорство, национални стратегии и препоръки на Съвета.

19

2. Обвързаност на планираните средства по оперативните програми с идентифицираните национални потребности

30

3. Система от показатели за оценка на оперативните програми 404. Организация за планиране на процедурите за прилагане на оперативните програми

45

5. Утвърден механизъм за изменения по оперативните програми 59II. Договаряне на помощта от Европейския социален фонд 611. Механизъм за подбор и оценка на проектни предложения 612. Проверка и анализ за спазване на въведените процедури за подбор и оценка на проектите

64

III. Наблюдение и оценка на изпълнението 971. Въведен механизъм за мониторинг, докладване и оценка 972. Осъществяван мониторинг за изпълнението на целите и показателите 102

ЗАКЛЮЧЕНИЕ 108ПРЕПОРЪКИ 112

Приложение № 1: Одитни въпроси, критерии и показатели за оценка 114Опис на одитните доказателства към одитен доклад № 0300201216 116

2

СПИСЪК НА СЪКРАЩЕНИЯТА

АЗ Агенция по заетостта

АСП Агенция за социално подпомагане

АОП Агенция по обществени поръчки

БФП Безвъзмездна финансова помощ

ВО Висше образование

ВП Вътрешни правила

ГД Главна дирекция

ГД ЕФМПП в МТСП Главна дирекция „Европейски фондове, международни програми и проекти” в МТСП

ГД СФМОП в МОН Главна дирекция "Структурни фондове и международни образователни програми" в МОН

ГД СП Главна дирекция „Социално подпомагане“ към АСП

ГДИ Годишен/и доклад/и по изпълнението

ГПД Годишен план за действие

ДБТ Дирекция „Бюро по труда”

ДФЕС Договор за функционирането на Европейския съюз

ДЕС Договор за ЕС

Д ДУ Дирекция „Добро управление” в МС

ДДС Данък върху добавената стойност

ЕЗФРСР Европейски земеделски фонд за развитие на селските райони

ЕК Европейска комисия

ЕО Европейска общност

ЕС Европейски съюз

ЕСИФ Европейски структурни и инвестиционни фондове

ЕСП Европейска сметна палата

ЕСФ Европейски социален фонд

ЕСЗ Европейска стратегия по заетостта

ЕТ Едноличен търговец

ЕФРР Европейски фонд за регионално развитие

ЗНЗ Закон за насърчаване на заетостта

ЗОВ Задължителни осигурителни вноски

ЗОП Закон за обществените поръчки

ЗПУО Закон за предучилищното образование

ЗСП Закон за социалното подпомагане

ЗУСЕСИФ Закон за управление на средствата от европейските структурни и инвестиционни фондове

3

ЗФУКПС Закон за финансово управление и контрол в публичния сектор

ЗЮЛНЦ Закон за юридическите лица с нестопанска цел

ИА Изпълнителна агенция

ИА ГИТ Изпълнителна агенция „Главна инспекция по труда”

ИГРП Индикативна годишна работна програма

ИМЗ Инициатива за младежка заетост

ИСУН 2020 Информационна система за управление и наблюдение на средствата от ЕС в България 2020

КН Комитет за наблюдение

ОП РЧР Оперативна програма „Развитие на човешките ресурси“ 2014-2020

ОП НОИР Оперативна програма „Наука и образование за интелигентен растеж“ 2014-2020

ОП ДУ Оперативна програма „Добро управление“ 2014-2020

ОП РР Оперативна програма „Иновации и конкурентоспособност“

ОП ИК Оперативна програма „Региони в растеж“

ОПХ Оперативна програма Храни

ПП Проектно предложение

РУО Ръководителя на Управляващия орган

СКУСЕС Съвет за координация при управлението на средствата от Европейския съюз

ТЦ Тематична цел от политиката на сближаване (8, 9, 10 и 11)

УО Управляващ орган

4

ТЕРМИНОЛОГИЧЕН РЕЧНИК

Управляващ орган

Всяка държава-членка определя за всяка оперативна програма национален, регионален или местен публичен орган или организация или частна организация, които да изпълняват функциите на управляващ орган.1 Управляващите органи отговарят за цялостното програмиране, управление и изпълнение на програмата, както и за предотвратяването, откриването и коригирането на нередности, включително за извършването на финансови корекции.2

Ръководител на управляващия орган

Ръководител на управляващия орган е ръководителят на администрацията или организацията, в чиято структура се намира управляващият орган, или оправомощено от него лице.3

Безвъзмездна финансова помощ

Без това да противоречи на чл. 121 от Регламент (EO, Евратом) № 966/2012, са средства, предоставени от ОП РЧР, включително съответното национално съфинансиране, с цел изпълнението на одобрен проект, насочен към постигане на определени цели

Кандидати за безвъзмездна финансова помощ

Кандидати за безвъзмездна финансова помощ са всички физически и юридически лица и техни обединения, които кандидатстват за безвъзмездна финансова помощ чрез подаване на проектно предложение

Партньори на кандидатите за безвъзмездна финансова помощ

Партньори на кандидатите за безвъзмездна финансова помощ са всички физически и юридически лица и техни обединения, които участват съвместно с кандидата в подготовката и/или техническото, и/или финансова изпълнение на проекта или на предварително заявени във формуляра за кандидатстване дейности от проекта

Водещ партньор Институцията, отговорна за сключването на договора с Европейската комисия и за финансовата отчетност на проекта

Бенефициент (Бенефициер) на безвъзмездна финансова помощ

Лицата, посочени в чл. 2, ал. 10 от Регламент (ЕО) № 1303/2013 - публична или частна организация, които отговарят за започването или за започването и изпълнението на операции; и в контекста на схемите за държавни помощи, съгласно чл. 107, параграф 1 от Договора за функционирането на ЕС – организация, която получава помощта

Конкретен бенефициент

Организация, институция, административна или друга подобна структура, индивидуално посочена в оперативната програма като единствен субект, който може да изготви проектно предложение и да получи безвъзмездна помощ за определена дейност, или която е определена със закон или подзаконов нормативен акт като правоприемник на такава структура, отговорна за изпълнението на конкретната дейност, и е допустим бенефициент по оперативната програма

Получател/краен потребител на помощта

Юридическо или физическо лице, което получава финансова подкрепа от финансов инструмент

Проектно предложение

Предложение за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ за изпълнението на определен проект, включващо формуляр за кандидатстване и други придружителни документи

Договор за Договор, сключен между ръководител на управляващия орган и 1 Регламент ЕС № 1303/ 2013 г. на Съвета2 ЗУСЕСИФ, чл. 9, т. 53 ЗУСЕСИФ, чл. 9, т. 5

5

предоставяне на безвъзмездна финансова помощ

бенефициент, за предоставяне и разходване на безвъзмездна финансова помощ с цел изпълнение на одобрен проект

Държавна помощ

Всяка помощ, предоставена от държавата или общината или за сметка на държавни или общински ресурси, пряко или чрез други лица, под каквато и да е форма, която нарушава или застрашава да наруши свободната конкуренция чрез поставяне в по-благоприятно положение на определени предприятия, производството или търговията на определени стоки, или предоставянето на определени услуги, доколкото се засяга търговията между държавите членки

Минимална помощ (de minimis)

Помощта, която не нарушава и не застрашава конкуренцията или има незначително въздействие върху нея поради своя минимален размер, както е дефинирана в действащия регламент на ЕС, относно прилагането на чл. 107 и 108 от Договора за функционирането на ЕС по отношение на минималната помощ

Отпусната сума Безвъзмездно финансиране, помощ, субсидия. Grant-схемите се използват, когато проектите са твърде малки, за да бъдат управлявани ефективно-ценово на индивидуална основа. Вместо това, се въвежда схема, която обикновено е описана детайлно в проектния фиш

Бюджетна разбивка

Подробен бюджет, представен чрез всички бюджетни пера

Възстановими разходи

Платими след представяне на отчетни документи, удостоверяващи действително изразходваната сума

Преки разходи Платими след извършване на определена работа (в повечето случаи без да се изисква представяне на отчетни документи)

Дейности Действията (в логическа последователност), които трябва да бъдат осъществени за постигане на резултатите

Верификация Потвърждаване/ одобряване на разходи/ плащанияДемаркация Отделяне/ разграничаване/ разделянеИндикативна програма

Включва общи насоки и принципи на сътрудничество с Европейския съюз

Аутсорсване Предоставяне изпълнението на твоя услуга на друг изпълнител Оперативна програма

Документ, предложен от страна-членка като част от националната стратегическа референтна рамка и одобрен от Европейската комисия, който определя стратегия за развитие за даден регион или сектор, цели и приоритети, които да бъдат постигнати с помощта от Структурните фондове и Кохезионния фонд на Европейския съюз

Операция/ Схема

Проект или група от проекти, избрани от Управляващия орган на оперативната програма или под негова отговорност, в съответствие с критерии, одобрени от Комитета за наблюдение, изпълнявани от един или повече бенефициенти по начин, позволяващ постигане на целите на приоритетните оси, към които се отнася

Приоритетна ос Една от целите на стратегията в оперативна програма, включваща група операции, които са свързани и имат специфични измерими цели

Индикатор Количествена мярка за постигнати резултати или изпълнени цели на проект, например брой или процент на обучени лица

Критерий Свойство или последица, свързани с реализацията на проект, въз основа на които се оценява успеха на проекта, например проект за обучение може да се оценява на базата на броя на обучените лица и финансовите средства, изразходвани за целта

6

Целева група Различни обществени или професионални групи, за които е предназначен проектът - журналисти, учители, администратори в общини, младежки лидери и др.

Цикъл на проект/проектен цикъл

По правило цялостната структура на даден проект обхваща 6 основни етапа: идея, проучване за приложимост, разработване, финансиране, изпълнение и оценка

Интегриран подход

Метод за менажиране на проект във всичките фази на проектния цикъл

Интервенционна логика

Дейностите, включени в проекта, водят до очаквани резултати; резултатите водят до изпълнение на задачата на проекта; изпълнението на тази задача допринася за постигане на т.нар. общи цели/ вътрешна намеса

Логическа рамка Логика на проекта; структура на проектаСинергия Съвместно действие, при което крайния ефект е по-голям от сумата на

ефектите, предизвикани поотделно от всеки факторИнкорпориране Обединяване/ съчетаване/ комбиниране/ смесване/ сливане/ включванеДерогация В отклонение на нещо/ като изключения на …/ частична отмяна на

закон/ неприлагане на определена клауза/ нарушаване, накърняване на право, закон, договор

Европа 2020 Стратегия на Европейския съюз за интелигентен, устойчив и приобщаващ растеж и за постигането на икономическо, социално и териториално сближаване

Европейски структурни и инвестиционни фондове

Обединяващо понятие за 5 фонда на ЕС: Европейския фонд за регионално развитие, Европейския социален фонд, Кохезионния фонд, Европейския земеделски фонд за развитие на селските райони и Европейския фонд за морско дело и рибарство

Структурни фондове

Обединяващо понятие за Европейския фонд за регионално развитие и Европейския Социален фонд

Съфинансиране Съвместно финансиране от Европейската комисия и партньорите по проекта, включващо финансиране "в брой" и финансиране/принос "в натура"

Мониторинг Редовно и изчерпателно наблюдение на финансовите средства, напредъка и резултатите от даден проект

Оценка Например за ефективността на даден проект, за качеството на услугата, която се предоставя на аудиторията, за финансовото изпълнение и финансовата целесъобразност на проект и др.

Резултати Акцентиране върху постиженията, препоръчително чрез количествени показатели (брой на обучени, брой на консултирани, стойност на направени подобрения и др.)

Устойчивост Проектът е устойчив, ако осигурява ползи за целевата група/бенефициента за продължителен период, включително след приключване на финансовата помощ за проекта

Международни одиторски стандарти

Международни стандарти за професионалната практика по вътрешен одит на Института на вътрешните одитори (IIA, Inc.).

Одитна пътека Съвкупност от писмени процедури, които трябва да са формулирани по такъв начин, че да позволяват проследяването на всеки документ, действие и процес на организацията, описващи точно кой, какво, как и кога е извършил и какъв акт/документ е създаден, като резултат от този процес. Одитната пътека предоставя възможност за последващо проследяване (ex-post) на документите и финансовите потоци

7

РЕЗЮМЕ

Европейският социален фонд е един от петте европейски структурни и инвестиционни фондове на Европейския съюз и спомага за икономическото и социално сближаване като подкрепя страните-членки за развитие на човешките ресурси и постигане на пълна трудова заетост, насърчаване на образованието и обучението, подобряване на конкурентоспособността и професионалната мобилност на заетите лица. Основните приоритети за Европейския социален фонд са свързани с тематични цели от 8 до 114, посочени в Регламент (ЕО) № 1303/20135 и отнасящи се до: заетост – цел 8; социално включване и бедност – цел 9, образование – цел 10 и засилване на институционалния капацитет - цел 11.

За конкретизиране на целите на политиките за развитие на страната и за постигане на националните цели по стратегия „Европа 2020" е приета Национална програма за развитие: България 2020 (НПР: България 2020), водещ стратегически и програмен документ до 2020 г. Три от формулираните 8 приоритета НПР: България 2020 са свързани с политиките за заетост, образование и бедност/социално включване.

Основните инструменти, чрез които средствата на Европейски структурни и инвестиционни фондове ще допълват националните средства, са Оперативна програма „Развитие на човешките ресурси“ 2014-2020, Оперативна програма „Наука и образование за интелигентен растеж“ 2014-2020 и Оперативна програма „Добро управление“ 2014-2020, които са свързани с провеждането на политиките в областта на науката, образованието и социалните услуги. Общо бюджетът от Европейския социален фонд по тези програми е на стойност 1 576 816 521 евро, включително средствата за Инициативата за младежка заетост6 от Европейския социален фонд.

В одитния доклад е извършена оценка доколко програмирането и договарянето на трите оперативни програми са насочени към постигане на целите на НПР: България 2020, респективно на целите на Европа 2020.

Одитът е фокусиран основно върху изпълнението на тематичните цели 8, 9 и 10, съответно за заетост, бедност/ социално включване и образование, като съществени за постигане на целите на НПР България 2020, респективно Европа 2020, поради което в одитната извадка са включени проекти по Оперативните програми „Развитие на човешките ресурси“ и „Наука и образование за интелигентен растеж“. Не са включени проекти, изпълнявани по Оперативна програма „Добро управление“ (насочени към изпълнение на тематична цел 11 „Повишаване на институционалния капацитет на публичните органи и заинтересованите страни и допринасяне за ефективна публична администрация“) и по ос „Техническа помощ“ на трите оперативни програми.

В резултат на одита са направени следните основни изводи и заключения:1. В Стратегиите на одитираните три оперативни програми са покрити всичките

четири тематични цели на Европейския социален фонд – 8, 9, 10 и 11. В съответствие със специфичните цели, задачи и обхват на оперативните програми като финансови инструменти, част от тях са обвързани със сходни тематични цели.

Целите и приоритетите по оперативните програми са определени в съответствие с НПР България 2020 и Споразумение за партньорство и допринасят за постигане на

4 Във връзка с политиката на сближаване за периода 2014–2020 г. са поставени 11 тематични цели в подкрепа на растежа, от които основните за ЕСФ са: тематична цел 8. Насърчаване на устойчивата и качествена заетост и подкрепа за мобилността на работната сила; Тематична цел 9. Насърчаване на социалното приобщаване и борба с бедността и дискриминацията; 10. Инвестиции в образованието, обучението и ученето през целия живот; 11. Подобряване на ефективността на държавната администрация.5 Регламент (ЕС) № 1303/2013 на Европейския парламент и на Съвета от 17 декември 2013 година за определяне на общоприложими разпоредби за Европейския фонд за регионално развитие, Европейския социален фонд, Кохезионния фонд, Европейския земеделски фонд за развитие на селските райони и Европейския фонд за морско дело и рибарство и за определяне на общи разпоредби за Европейския фонд за регионално развитие, Европейския социален фонд, Кохезионния фонд и Европейския фонд за морско дело и рибарство, и за отмяна на Регламент (ЕО) № 1083/2006 на Съвета6 Инициативата за младежка заетост е допълнение към други действия, предприети на национално равнище, включително подкрепяните от Европейския социален фонд (ЕСФ), като целта е създаване или изпълнение на схеми за гаранция за младежта.

8

националните цели на НПР: България 2020. Целите на оперативните програми кореспондират и са насочени към постигане на съответните национални стратегии и програми.

Въпреки заложените цели и изпълняваните дейности по оперативните програми, финансирани със средства на Европейския социален фонд не се преодоляват предизвикателствата свързани с: икономическа неактивност и дълготрайна безработица; обвързване на образователната система към потребностите на пазара на труда; неравнопоставен достъп до качествено образование; влошена ситуация по отношение на целите на стратегията „Европа 2020“ относно преждевременното напускане на училище и намаляването на бедността; значителен дял на хората, изложени на риск от бедност или социално изключване; бавни административни реформи и слабости в областта на обществените поръчки.

Необходими са допълнителни действия за адаптиране на трите оперативни програми в отговор на посочените предизвикателства, които са и във фокуса на одитите на Сметната палата през последните години.

2. Индикативните средства необходими за изпълнение на НПР: България 2020 са значително над размера, програмиран за финансиране на релевантните цели от оперативните програми.

Предвид размера на средствата от държавния бюджет по активните мерки на пазара на труда, се налага изводът, че в областта на заетостта средствата, предоставяни от Европейския социален фонд и по-специално по Оперативна програма „Развитие на човешките ресурси“ имат съществена роля, което засилва необходимостта от тяхното ефективно, ефикасно и икономично използване. По отношение на социалните услуги, ролята на средствата от Европейския социален фонд по Оперативна програма „Развитие на човешките ресурси“ има допълващо действие за изпълнение на националните цели за намаляване на бедността и социалното изключване.

3. По трите оперативни програми са дефинирани показатели за изпълнение и резултати, в т.ч. и за мерките по Инициативата за младежка заетост. Предвидените по всяка от оперативните програми показатели за резултати, показатели за изпълнение и определени целеви стойности, които следва да се постигнат към края на 2018 г. и до 2023 г., са относими към целите и политиките на програмите.

4. При разработване на индикативна годишна работна програма по оперативните програми са спазвани определените процедури, ред и попълване на утвърдените приложения и контролни листа за проверки от Управляващите органи на оперативните програми. През одитирания период в утвърдените Наръчници за управление и изпълнение на трите оперативни програми не са конкретно и подробно пояснени реда и начина за изменение на индикативните годишни работни програми. С Наръчниците на Оперативни програми „Развитие на човешките ресурси“ 2014-2020 и „Наука и образование за интелигентен растеж“ 2014- 2020 не са въведени и определени изисквания за обосновки, мотиви и конкретни причини за измененията на индикативна годишна работна програма.

Извършените многобройни изменения на индикативните работни програми, по отношение на брой процедури, стойности на помощта от Европейския социален фонд, дати за обявяване на процедурите, срокове за подаване на предложения по трите програми, от една страна, са продиктувани от промени в нормативната уредба, промени в условията на пазара на труда, а от друга - индикират за пропуски в организацията при подготовката за стартиране на процедурите по предоставяне на безвъзмездна финансова помощ.

Договорирането на финансовия ресурс, съфинансиран от Европейския социален фонд основно чрез процедури на директно предоставяне на безвъзмездна финансова помощ, от една страна, ускорява процесите и намалява административната тежест за Упрвляващия орган, а от друга – може да повлияе негативно за осигуряване на прозрачност, публичност и ефективен подбор на проекти на крайните бенефициери.

9

Използването на процедурите за директно предоставяне на безвъзмездна финансова помощ и подбор на проекти7 следва да е балансирано и ясно аргументирано. Осигуряването на отчетност и публичност в работата на конкретния бенефициент е задължително условие, включително и за да гарантира спазването на принципа за равнопоставеност при договарянето с крайните бенефициенти.

Липсата на ясни правила за подбор и определяне на административните ръководители и на членовете на екипа по проекти на Министерството на образованието и науката като конкретен бенефициент, повишава риска от поемане на ангажименти в условията на конфликт на интереси, както и реализиране на последващи нерегламентирани практики.

5. Няма данни за извършена приоритизация на процедурите при включването им в проектите на индикативна годишна работна програма по Оперативна програма „Наука и образование за интелигентен растеж“ 2014-2020 на основата на конкретен анализ и оценка за най-висока добавена стойност и преподреждането им по важност и въздействие във времево отношение при разработването и одобряването на индикативна годишна работна програма. Широкият обхват на теми и интервенции в оперативните програми не осигурява предпоставки за фокусиране върху стратегическите аспекти с оглед тяхното оптимално разпределяне за осигуряване на ефективно усвояване на финансовия ресурс.

6. Въведен е механизъм за подбор и оценка на проектни предложения по оперативните програми „Развитие на човешките ресурси“ 2014-2020 и Оперативна програма „Наука и образование за интелигентен растеж“ 2014-2020, с оглед операциите да допринасят за постигането на конкретните им цели и резултати по съответните приоритети.

Без достатъчна мотивировка са одобрявани (Оперативна програма „Наука и образование за интелигентен растеж“ 2014-2020) критерии за подбор на операции, документи за кандидатстване и приложенията към тях. Причините за пропуските са свързани с недостатъчно: идентифициране и анализиране на потребностите; проучване на мнението на бенефициентите; използване на опита от предходния одитиран период и осигуряване на своевременна координация от страна на Управляващия орган (УО) с конкретния бенефициент. Допуснатите слабости в организацията и управлението създават предпоставки за неефективно изразходване на средствата по програмите и респективно за непостигане на целите на НПР: България 2020, както и условия за пропуски и нередности.

По всички процедури за кандидатстване за финансиране по Европейския социален фонд е въведено електронно подаване на документите, което улеснява работата на Управляващия орган и комуникацията с бенефициентите, ускорява процеса на одобрение и изпълнение на проектните предложения, спестява време и ресурси, и позволява създаването на цялостна база данни по проектите/финансовите планове и програмата.

7. Спазвани са редът и правилата, утвърдени в Наръчниците за работа на Оперативна програма „Развитие на човешките ресурси“ 2014-2020 и Оперативна програма „Наука и образование за интелигентен растеж“ 2014-2020, с изключение на установените пропуски, които основно са свързани с: непредвидени в бюджета разходи за определени дейности; несъответствие на разходите в бюджета на проекта с разходите по отделните дейности; участието на партньори и техния принос за изпълнение на дейностите; липса на одитна следа за извършени проверки по същество за липса на двойно финансиране; многобройни изменения на сключени договори.

Наличието на пропуски и неточности в проверените проектни предложения, показват липса на капацитет при бенефициентите и трудности за подготовка на проектната документация, както и слабости от страна на оценителните комисии, което

7 Към 30.06.2016 г. при договорирането на средствата по Европейския социален фонд преобладаващо са прилагани процедурите по директно предоставяне на безвъзмездна финансова помощ: по оперативна програма „Развитие на човешките ресурси 2014 -2020“ са стартирани 3 процедури за подбор на проекти спрямо 23 – за директно предоставяне на безвъзмездна финансова помощ (13 на сто) и по Оперативна програма „Наука и образование за интелигентен растеж 2014 -2020“ - 2 процедури за подбор на проекти спрямо 13 – за директно предоставяне на безвъзмездна финансова помощ (15 на сто).

10

носи риск за избор на качествени проекти. Необходимо е стриктно спазване на утвърдените разходни ставки, както и утвърждаване на лимити по видове разходи (Оперативна програма „Наука и образование за интелигентен растеж“ 2014-2020).

Наличието на смесване на показатели за изпълнение и резултат, както и липсата на определени ясни показатели за резултат по проектите, които да предвиждат реален измерим резултат от реализирането на мерките, създава предпоставки за избор на некачествени проекти и да не се изпълняват стратегически цели и съответни препоръки на Съвета.

8. Липсата на ясни разчети и обосновка за планираните разходи по проекти при процедурите за директно предоставяне на средства, предвид одобрените проекти със сключени договори по бюджети с високи стойности, не осигурява прозрачност и крие риск от неикономично изразходване на средствата по оперативната програма.

Разходването на значителен по размер бюджет за рекламни материали по процедури за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ, дори и за такива, чиято специфика и дейности не се нуждаят от засилена реклама, вместо предоставяне на повече ресурс за самите бенефициенти в рамките на изпълнение на целите по проекта, не показва прилагане на принципите за ефективно, ефикасно и икономично разходване на средствата. Наличието на такива недобри практики създава и предпоставки за недобър имидж на оперативните програми и засилване на общественото недоверие към управлението на средствата от ЕС (Оперативна програма „Наука и образование за интелигентен растеж“ 2014-2020).

9. В процедурните Наръчници на оперативните програми са определени отговорностите на ръководителя на Управляващия орган и на Комитета за наблюдение по отношение на дейностите за мониторинг, контрол и оценка. В процедурния наръчник на Оперативна програма „Наука и образование за интелигентен растеж“ 2014-2020, не са ясно дефинирани функциите по мониторинг на звеното за наблюдение и оценка.

10. През одитирания период е извършван мониторинг и контрол от страна на УО и Комитетите по наблюдение, основно в рамките на одобрение на критериите за операции и индикативна годишна работна програма. Наблюдението на напредъка е извършвано в рамките на обсъждането на годишния доклад по напредъка.

За дългосрочно събираните показатели чрез статистически таблици „Микроданни за участниците“, част от които са заложени като специфични цели, липсват функционалности за автоматично обобщаване в Информационната система за управление и наблюдение на средствата от ЕС в България 2020 (ИСУН 2020), което налага тяхното ръчно обобщаване, и съответно засилва риска от грешки и загуба на информация.

Към 31.12.2016 г. относителният дял на договорираните средства по тематични цели е сравнително висок – над 35 на сто, с изключение на средствата по тематична цел 11. Най-висок е делът на договорираните средства по тематична цел 10 – около 50 на сто. По оперативни програми към 31.12.2016 г. най-висок е делът на договорирани и изплатени средства по Оперативна програма „Развитие на човешките ресурси“ 2014-2020, а най-нисък при Оперативна програма „Добро управление“ 2014-2020.

Програмирането и договарянето на помощта от Европейския социален фонд допринася за постигане на целите на Националната програма за развитие: България 2020“ за периода от 01.01.2014 г. до 31.12.2016 г. като са необходими допълнителни усилия при планиране и предоставяне на помощта с оглед преодоляване предизвикателствата, свързани с: резултатната насоченост на програмите и проектите; приоритизирано и обвързано с потребностите годишно планиране на процедури; баланс между процедури за директно предоставяне на БФП и подбор на проекти; участието на партньори и техния принос за изпълнение на дейностите по проектите; проверки за липса на двойно финансиране.

11

Отговорност за управленските решения по смисъла на чл. 6, ал. 1 от Закона за финансово управление и контрол в публичния сектор през одитирания период носят, както следва:

№ по ред

Име, презиме, фамилия Длъжност От До

I. Оперативна програма „Развитие на човешките ресурси“1. Хасан Ахмед Адемов министър на труда и социалната

политика28.05.2013 г. 06.08.2014 г.

2. Йордан Атанасов Христосков

министър на труда и социалната политика

06.08.2014 г. 07.11.2014 г.

3. Ивайло Георгиев Калфин министър на труда и социалната политика

07.11.2014 г. 18.05.2016 г.

4. Зорница Димитрова Русинова

министър на труда и социалната политика

18.05.2016 г. 26.01.2017 г.

II. Оперативна програма „Наука и образование за интелигентен растеж“5. Проф. д-р Анелия

Димитрова Клисарова, д.м.н.

министър на образованието и науката

29.05.2013 г. 06.08.2014 г.

6. Доц. д-р Румяна Коларова министър на образованието, младежта и науката

06.08.2014 г. 07.11.2014 г.

7. Проф. Тодор Александров Танев

министър на образованието и науката

07.11.2014 г. 03.02.2016 г.

8. Меглена Щилиянова Кунева

министър на образованието и науката

03.02.2016 г. 26.01.2017 г

III. Оперативна програма „Добро управление“9. Зинаида Каменова

Златановазаместник министър-председател и министър на правосъдието

29.05.2013 г. 06.08.2014 г.

10. Илиана Димитрова Цанова заместник министър-председател, отговорен за средствата от Европейския съюз

06.08.2014 г. 07.11.2014 г.

11. Томислав Пейков Дончев заместник министър-председател по европейските фондове и икономическата политика

07.11.2014 г. 27.01.2017 г.

Отговорността на Сметната палата се свежда до изразяване на обосновано заключение дали програмирането и договарянето на помощта от Европейски социален фонд допринася за постигане на целите на Националната програма за развитие: България 2020 за периода 01.01.2014 г. до 31.12.2016 г.

Одитът е извършен в съответствие с Международно признатите одитни стандарти, издадени от Комитета за одитни стандарти на Международната организация на върховните одитни институции – ИНТОСАЙ.

12

ВЪВЕДЕНИЕ

1. Основание и причини за извършване на одитаОдитът е извършен на основание чл. 5, ал. 1, т. 3 и чл. 6 от Закона за Сметната

палата и в изпълнение на Заповед № ОД-03-02-012 от 20.04.2016 г. издадена от заместник-председател на Сметната палата, изменена със Заповеди № ОД-03-02-015 от 07.07.2016 г. и № ОД-03-02-016 от 01.08.2016 г.

Одитът е планиран за изпълнение като одитна задача № 454 от Програмата за одитната дейност на Сметната палата за 2016 г. Използвана е методологията, разработена от Работната група „Структурни фондове VІІ“ към Контактния комитет на ВОИ във връзка с извършения паралелен одит „Приносът на Структурните фондове за постигане на целите на Европа 2020 в областта на образование и заетост“, където Сметната палата участва като наблюдател.

2. Обект на одитаОбект на одита са дейностите по програмиране и договаряне на помощта от

Европейския социален фонд (ЕСФ) и как те допринасят за постигане на целите на Националната програма за развитие: България 2020“ за периода от 01.01.2014 г. до 31.12.2016 г.

Европейският социален фонд8 е един от петте европейски структурни и инвестиционни фондове от политиката за сближаване на ЕС и спомага за икономическото и социално сближаване в ЕС като подкрепя страните-членки за развитие на човешките ресурси и постигане на пълна трудова заетост, насърчаване на образованието и обучението, подобряване на конкурентоспособността и професионалната мобилност на заетите лица9.

В съответствие с тези приоритети ЕСФ има за задача: а) да насърчава постигането на високи нива на заетост и на качество на

работните места, да подобрява достъпа до пазара на труда, да предоставя подкрепа за географската и професионалната мобилност на работниците и да улеснява тяхното адаптиране към промените в промишлеността;

б) да стимулира постигането на високо ниво на образование и обучение за всички и да подпомага прехода от образование към трудова заетост за младите хора;

в) да води борба с бедността, да подобрява социалното приобщаване и да насърчава равенството между половете, недискриминацията и равните възможности. ЕСФ е основен финансов инструмент за изпълнение целите на Европейската стратегия по заетостта. Целите на европейските структурни и инвестиционни фондове следва да се осъществяват в рамките на устойчивото развитие.10

Основните приоритети за ЕСФ са свързани с тематични цели от 8 до 1111, отнасящи се до: заетост – цел 8; социално включване и бедност – цел 9, образование – цел 10 и засилване на институционалния капацитет - цел 11. Тематичните цели на ЕСФ са въведени с европейските регламенти № 1303/2013 г. и № 1304/ 2013 г.

8 Създаден въз основа на Договора от Рим през 1957 г., правно основание - членове 162—164, 174, 175, 177 и 178 от Договора за функционирането на Европейския съюз.9 Рамката за действие на ЕСФ се установява с Регламент 1303/2013 г. (тематични цели, принципите и правилата, свързани с програмирането, мониторинга и оценката, управлението и контрола). Конкретните разпоредби за ЕСФ са уредени в Реграмент (ЕС) № 1304/2013 на ЕП и на Съвета относно ЕСФ и за отмяна на Регламент (ЕО) № 1081/2006 на Съвета;Съгласно Регламент (ЕС) № 1304/2013 ЕСФ има за цел да подобри възможностите за заетост, да засили социалното приобщаване, да се бори срещу бедността, да насърчава образованието, уменията и ученето през целия живот и да разработва политики за активно, всеобхватно и устойчиво приобщаване.10 Чл. 14 от Регламент (ЕС) №1303/2013 на Европейския парламент и на Съвета от 17 декември 2013 г. г. http://ec.europa.eu/esf/main.jsp?catId=62&langId=bg11 Във връзка с политиката на сближаване за периода 2014–2020 г. са поставени 11 тематични цели в подкрепа на растежа, от които основните за ЕСФ са: тематична цел 8. Насърчаване на устойчивата и качествена заетост и подкрепа за мобилността на работната сила; Тематична цел 9. Насърчаване на социалното приобщаване и борба с бедността и дискриминацията; 10. Инвестиции в образованието, обучението и ученето през целия живот; 11. Подобряване на ефективността на държавната администрация.

13

Таблица № 1Водещи (тематични) цели на стратегия „Европа 2020‘

Индикатори за изпълнение на целите на стратегия „Европа 2020“

Национални показатели (ако има различия)

Статус на количествените показатели към 2011 г.12

Статус на количествените показатели към 2015 г. 13

1. Заетост Трудова заетост за 75 % от хората на възраст между 20 и 64 години

не по-малко от 76% от населението между 20 и 64-годишна възраст да е в заетост към 2020 г. 14

62,9 % 67,1 %

4. Образование намаляване на процента на преждевременно напусналите училище до под 10 % поне 40 % от 30-34-годишните със завършено висше образование

намаляване процента на отпадналите и преждевременно напусналите образователната система до под 11%

поне 36% от 30-34 годишните да са със завършено висше образование.15

11,8%

27,3%16

13,4%

32,1%

5.Бедност/ социално включване

поне 20 милиона по-малко бедни или застрашени от бедност и социално изключване хора

намаляване броя на хората в бедност с 260 хиляди души до 2020 г.17

20,7% относителен дял на бедните от населението. 1 671 900 население под линия на бедността или социално изключване (комбиниран показател)

22,0 %18

1 585 800 население под линия на бедност или социално изключване19

За подобряване управлението на стратегията Европа 2020 е предприето обвързване на финансирането от структурните и инвестиционни фондове на ЕС с изпълнението на стратегията чрез Споразуменията за партньорство и оперативните програми за 2014–2020 г. още на етап програмиране на средствата.

В Споразумението за партньорство20 се определя стратегията на държавата, нейните приоритети, както и организацията за ефективното и ефикасно използване на Европейските структурни и инвестиционни фондове за работа по стратегията на Съюза за интелигентен, устойчив и приобщаващ растеж в периода 2014 – 2020 г. В Споразумението са идентифицирани основните предпоставки, които ще допринесат за трите вида растеж (интелигентен, устойчив и приобщаващ), дефинирани в Европа 2020.

В изпълнение на одобрената от Европейския съвет през юни 2010 г. стратегия „Европа 2020" и в приложение на инструмента за по-добра координация на икономическите политики в ЕС - „Европейски семестър", държавите-членки изготвят Национални програми за реформи (НПР). С тях държавите докладват ангажиментите си за икономически и структурни реформи за постигане на националните цели по стратегия „Европа 2020".21 За конкретизиране на целите на политиките за развитие на страната е

12http://www.nsi.bg/bg/content/803/%D0%BF%D0%BE%D0%BA%D0%B0%D0%B7%D0%B0%D1%82%D0%B5%D0%BB%D0%B8-%D0%B7%D0%B0-%D1%81%D1%82%D1%80%D0%B0%D1%82%D0%B5%D0%B3%D0%B8%D1%8F-%D0%B5%D0%B2%D1%80%D0%BE%D0%BF%D0%B0-202013http://www.nsi.bg/bg/content/803/%D0%BF%D0%BE%D0%BA%D0%B0%D0%B7%D0%B0%D1%82%D0%B5%D0%BB%D0%B8-%D0%B7%D0%B0-%D1%81%D1%82%D1%80%D0%B0%D1%82%D0%B5%D0%B3%D0%B8%D1%8F-%D0%B5%D0%B2%D1%80%D0%BE%D0%BF%D0%B0-202014 ОПРЧР, стр.315 НПР България 202016 По този показател България се нарежда на 20-та позиция от 27 държави за 2011 г. (27.3%)16 и на 21-ва (26.9%)17 от 27 държави членки за 2012 г.; Национална стратегия за учене през целия живот за периода 2014 - 2020 година.17 ОПРЧР, стр,3 18 За референтна година 2014 г., измерено през 2015 г., http://www.nsi.bg/sites/default/files/files/pressreleases/SILC2015_U9QJAY2.pdf19 http://www.nsi.bg/sites/default/files/files/pressreleases/SILC2015_U9QJAY2.pdf20 Споразумението за партньорство е документът, който определя целите и приоритетите на Република България при използване на средствата от Европейските структурни и инвестиционни фондове за програмния период 2014-2020 г., като очертава основните инвестиционни сфери и дейностите за постигане на устойчив, приобщаващ и интелигентен растеж. Споразумението се изготвя от държавата-членка въз основа на общата стратегическа рамка, приета от ЕК, в сътрудничество с партньорите и в диалог с ЕК по образеца, съдържанието и указания за съставяне на ЕК, DRAFT TEMPLATE AND GUIDELINES ON THE CONTENT OF THE PARTNERSHIP GREEMENT. Одобрява се от ЕК.

14

приета Национална програма за развитие: България 2020 (НПР БГ2020)22, водещ стратегически и програмен документ до 2020 г. Три от формулираните 8 приоритети на НПР България 2020 са свързани с:

Приети са показатели, чрез които да се измерва изпълнението на целите, и възможностите за растеж:

Таблица № 2

ПоказателБазово (начално) състояние

Национални цели съгласно НПР и НПР: България 2020

Стратегия Европа 2020

Коефициент на заетост на населението на възраст 20—64 години

63.0%, 2012 г. 76% до 75% през 2020 г.

Дял на преждевременно напуснали училище

12.5%, 2012 г. 11% 10% през 2020 г.

Дял на населението на възраст 30 - 34 години със завършено висше образование

26.9%, 2012 г. 36% 40% през 2020 г.

Основните инструменти, чрез които средствата на ЕСИФ ще допълват националните средства, са Оперативна програма „Развитие на човешките ресурси“ (ОП РЧР)23, Оперативна програма „Наука и образование за интелигентен растеж“ (ОП НОИР)24 и Оперативна програма „Добро управление“ (ОП ДУ), които са свързани с провеждането на политиките в областта на науката, образованието и социалните услуги. Оперативните програми са с различна структура, обхват и специфики на областите. Общо бюджетът от ЕСФ по тези програми е на стойност 1 576 816 521 евро, включително средствата за Инициативата за младежка заетост (ИМЗ) от ЕСФ.

Оперативна програма „Развитие на човешките ресурси“ 2014-202025 е насочена да допринася основно за изпълнението на две от целите на Стратегията на Съюза за интелигентен, устойчив и приобщаващ растеж и за постигането на икономическо, социално и териториално сближаване „Европа 2020” – тематични цели 8 и 9 от политиката за сближаване, съответно за по-висока и по-качествена трудова заетост и за борбата с бедността и социалното изключване. Заложени са и цели, свързани с тематични цели 10 и

21 НПР се изготвят ежегодно и в координация с Конвергентните програми/Програмите за стабилност. Двата документа се представят едновременно на ЕК през месец април. ЕК оценява заложените в тях политики и на тази база Съветът на ЕС одобрява специфични за страните препоръки в началото на месец юли, които държавите-членки следва да адресират в следващите 12 до 18 месеца. 22 http://www.strategy.bg/StrategicDocuments/View.aspx?lang=bg-BG&Id=76523 Оперативна програма “Развитие на човешките ресурси” /ОПРЧР/ 2014-2020 е одобрена с Решение на Европейската комисия от 27 ноември 2014 г. на основание изпълнението на чл. 29, § 4 и чл. 96, §10 на Регламент 1303/2013 г. На 4-то заседание на Комитета за наблюдение на ОПРЧР, проведено на 19 февруари 2016 г., е одобрено изменение в Оперативната програма. http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2010:2020:FIN:BG:PDF 24 Оперативна програма „Наука и образование за интелигентен растеж” 2014-2020 г. е одобрена с Решение на Европейската комисия от 19.02.2015 г. на основание изпълнението на чл. 29, § 4 и чл. 96, §10 на Регламент 1303/2013 г. 25 Оперативна програма “Развитие на човешките ресурси” /ОПРЧР/ 2014-2020 е одобрена с Решение на Европейската комисия от 27 ноември 2014 г. на основание изпълнението на чл. 29, § 4 и чл. 96, §10 на Регламент 1303/2013 г. На 4-то заседание на Комитета за наблюдение на ОПРЧР, проведено на 19 февруари 2016 г., е одобрено изменение в Оперативната програма. http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2010:2020:FIN:BG:PDF

15

Приоритет 1 Подобряване на достъпа и повишаване на качеството на образованието и обучението и качествените характеристики на работната сила.

Приоритет 2 Намаляване на бедността и насърчаване на социалното включване.

Приоритет 6 Укрепване на институционалната среда за по-висока ефективност на публичните услуги за гражданите и бизнеса.

  

11 от политиката за сближаване за модернизиране на институциите на пазара на труда и повишаване на адекватността спрямо потребностите на пазара, ученето през целия живот, както и за насърчаване на транснационалното сътрудничество. ОП РЧР включва широк кръг от цели и дейности, като реферира към всички тематични цели на ЕСФ.26

Оперативна програма “Наука и образование за интелигентен растеж“ 2014-202027 е фокусирана за изпълнение основно на две цели 9 и 10, съответно за социално включване и бедност, и за образование.

Оперативна програма „Добро управление“ 2014-2020 е свързана с тематична цел 11 „Засилване на институционалния капацитет на публичните органи и заинтересованите страни и ефективна публична администрация“.

ОДИТЕН ОБХВАТ И ПОДХОД

1. Цели на одитаВ съответствие с определените в Международните одитни стандарти на

Върховните одитни институции общи цели на одита на изпълнението, настоящият одит има за цел:

1.1. Да се предостави на законодателната и изпълнителната власт, на ръководствата на одитираните обекти и на други потребители на информацията независима и обективна оценка доколко програмирането и договарянето на ОП са насочени към постигане на целите на НПР БГ 2020, респективно на целите на Европа 2020.

1.2. Да се подпомогнат ръководствата на одитираните обекти относно идентифициране на слабостите и да се дадат препоръки за подобряване на дейността на Управляващите органи (УО), с цел извличане на оптимални ползи от използваните средства за постигане на целите на оперативните програми през програмния период 2014-2020 г.

2. Обхват на одита 2.1. Одитни въпросиНа база извършената оценка на рисковете са формулирани следните одитни

въпроси:Основен въпрос: Програмирането и договарянето на помощта от Европейския

социален фонд допринася ли за постигане на целите на Националната програма за развитие: България 2020“ за периода от 01.01.2014 г. до 31.12.2016 г.?

Първи специфичен въпрос: Програмирането и планирането на Оперативна програма „Развитие на човешките

ресурси“ (ОП РЧР), Оперативна програма „Наука и образование за интелигентен растеж“ (ОП НОИР) и Оперативна програма „Добро управление“ (ОП ДУ) допринася ли за постигане на целите на Националната програма за развитие: България 2020“?

Специфични подвъпросиЦелите и приоритетите по ОП РЧР, ОП НОИР и ОП ДУ определени ли са в

съответствие с НПР България 2020 и Споразумение за партньорство?

26 Основните национални цели в изпълнение на стратегията „Европа 2020” са: (1) не по-малко от 76 на сто от населението между 20 и 64-годишна възраст да е в заетост към 2020 г. и (2) намаляване броя на хората в бедност с 260 хил. души до 2020 г. Постигането на тези цели е от основополагащо значение за визията и стратегията на ОП РЧР. Оперативната програма има 5 приоритетни оси и 9 инвестиционни приоритети (8 от тях в приоритетна ос 1 и 2, основно фокусирани върху изпълнението на тематични цели 8 и 9).27 Основните национални цели са свързани с постигане на националната цел заложена в Стратегия „Европа 2020“ за достигане на 1,5 на сто от БВП, инвестирани в НИРД; дял 36 на сто от населението на възраст между 30 и 34 г. с висше образование; намаляване на дела на преждевременно напусналите училище до 11 на сто; намаляване на броя на живеещите в бедност с 260 000; и увеличаване на заетостта до 76 на сто. Оперативната програма има 4 приоритетни оси и 7 инвестиционни приоритети, от които 6 по ос 2 и 3, свързани с изпълнение на двете тематични цели 9 и 10.

16

Разпределението на средствата отговаря ли на идентифицираните национални потребности?

Избраните индикатори гарантират ли съответствието между индикаторите за краен продукт и резултат и където е възможно въздействието от всяка дейност?

Създадена ли е организация за планиране на процедурите за прилагане на ОП РЧР, ОП НОИР и ОП ДУ?

Създадени ли са условия за промени по ОП РЧР, ОП НОИР и ОП ДУ, които да не водят до промени в стратегическите цели и да не се нарушава интервенционната логика?

Втори специфичен въпрос: Извършен ли е ефективен подбор на проекти по ОП РЧР и ОП НОИР?Специфични подвъпросиАдекватен ли е механизма за подбор и оценка на проектни предложения?Създадени ли са подходящи условия за избор на качествени проекти?

Трети специфичен въпрос: Извършвано ли е ефективно наблюдение и оценка на изпълнението?Специфични подвъпросиВъведен ли е подходящ механизъм за мониторинг, докладване и оценка?

Осъществяван ли е мониторинг от УО и Комитетите за наблюдение (КН) за изпълнението на целите и показателите на ОП РЧР, ОП НОИР и ОП ДУ?

2.2. Изследвани областиВ обхвата на одита се включват анализ и оценка на:

А) Програмиране и планиране на изпълнението на ОП РЧР, ОП НОИР и ОП ДУ;Б) Договаряне на помощта от Европейския социален фонд;В) Наблюдение и оценка на изпълнението на ОП РЧР, ОП НОИР и ОП ДУ.

2.3. Одитирани организацииЗа изпълнение на целите на одитната задача са одитирани: Управляващите органи

на оперативните програми: Оперативна програма „Развитие на човешките ресурси” 2014-2020; ОП “Наука и образование за интелигентен растеж" 2014-2020 и Оперативна програма „Добро управление“ 2014-2020.

3. Одитни критерии и показателиКритериите и показателите за оценка при извършване на одита „Програмирането и

договарянето на помощта от Европейския социален фонд допринася ли за постигане на целите на Националната програма за развитие: България 2020“ за периода от 01.01.2014 г. до 31.12.2016 г. са представени в приложение към одитния доклад28.

4. Одитна методологияПри извършване на одита e използвана общата методология на извършвания

паралелен одит на Работната група „Структурни фондове VІІ“ към Контактния комитет на ВОИ за „Приносът на Структурните фондове за постигане на целите на Европа 2020 в областта на образование и заетост“, в който Република България е наблюдател, но изпълнява методология за изпълнение на одита. Обобщените резултати от одита са представени на Работната група за включване в общия доклад. В одита участват още Чехия, Дания, Финландия, Германия, Италия, Латвия, Малта, Холандия, Полша, Португалия и Словакия, а представители на Европейската сметна палата са наблюдатели.

28 Приложение № 1

17

4.1. Одитен подход За изпълнение на одитната задача е приложен резултатно-ориентирания подход,

като е изследван приноса на вложените финансови средства от Европейския социален фонд чрез изпълнението на оперативните програми ОП РЧР, ОП НОИР и ОП ДУ за постигане на целите по НПР България 2020.

Одитът е фокусиран основно върху изпълнението на тематичните цели 8, 9 и 10, съответно за заетост, бедност/ социално включване и образование, като съществени за постигане на целите на НПР България 2020, респективно Европа 2020, поради което в одитната извадка са включени проекти на ОП РЧР и ОП НОИР. Не са включени проекти, изпълнявани по ОП ДУ (насочени към изпълнение на тематична цел 11 „Повишаване на институционалния капацитет на публичните органи и заинтересованите страни и допринасяне за ефективна публична администрация“) и по ос „Техническа помощ“ на трите оперативни програми.

За анализ и оценка на спазването на ключовите изисквания при подбор и оценка на проектни предложения е формирана нестатистическа одитна извадка. Критериите, размерът и периода за подбор на извадката са определени в съответствие с общата методология на извършвания паралелен одит на Работната група „Структурни фондове VІІ“ към Контактния комитет на ВОИ. От общо стартираните 36 процедури за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ (БФП) по ОП РЧР и ОП НОИР към 30.06.2016 г., договори са сключени по 24 от тях, 12 от които са включени в одитната извадка с обща стойност 724 781 419 лв. или 78,9 на сто от договорения към 30.06.2016 г. финансов ресурс по трите тематични цели, свързани със заетост, образование и бедност и социално включване, изпълнявани от двете оперативни програми. В обхвата на одитната извадка са включени всички изпълнени проекти към 30.06.2016 г.

Целта на дефинираната одитна извадка е да подпомогне изследването на интервенционната логика на цели, приоритети, индикатори и разпределение на бюджета в рамките на оперативните програми.

4.2. Методи за събиране и анализ на информацияЗа постигане целите на одита са приложени следните методи:а) за събиране на информация – преглед и проучване на документи, поставяне на

писмени въпроси, изискване на справки и документация, въпросници и провеждане на интервюта с отговорни длъжностни лица и представители от УО на ОП РЧР, УО на ОП НОИР и УО на ОП ДУ;

б) за анализ на информацията – анализ за съответствие на приетите цели и приоритети по ОП РЧР, ОП НОИР и ОП ДУ с изискванията в европейските регламенти и Споразумението за партньорство, Национални стратегии и препоръки на Съвета; анализ за интервенционна логика на цели, приоритети и разпределение на бюджета; анализ на данни или доказателства, използвани при метода за изчисляване на стойност - например данни за единичните разходи, сравнителни показатели, стандартна или предишна степен на изпълнение, показатели в настоящия и предходния програмен период, като основа за определяне на етапните и общите цели; анализ на причинно-следствените връзки; систематичен анализ и детайлно сравнение на процедурите, свързани с организация и планиране; анализ на краткосрочните и дългосрочни планове – индикативни годишни работни програми (ИГРП) и процедурите за дългосрочно планиране, ред за изменение на ИГРП и осигурена прозрачност; анализ на пропуски и слабости, установени от контролния лист, нередности; оценка и сравнителен анализ за ефекта от въведените мерки по намаление на административната тежест; анализ на финансови показатели и съотношения; анализ на тенденциите; съпоставяне и анализ на информацията; анализ и

18

интерпретация на данните при установени различия; систематизиране и обобщаване на информацията, представяне на резултатите чрез таблици, графики и диаграми.

19

КОНСТАТАЦИИ И ОЦЕНКИ

I. ПРОГРАМИРАНЕ И ПЛАНИРАНЕ НА ОПЕРАТИВНИТЕ ПРОГРАМИ 1. Анализ за съответствие на приетите цели и приоритети по оперативните

програми с изискванията в регламентите на ЕС и Споразумението за партньорство, национални стратегии и препоръки на Съвета

Оперативните програми „Развитие на човешките ресурси“ 2014-2020, „Наука и образование за интелигентен растеж“ 2014-2020 и „Добро управление“ 2014-2020, съфинансирани от ЕСФ са ключови инструменти от националните стратегии за постигане на целите на НПР: България 2020 в областта на заетостта, образованието, борбата със социалното изключване и бедност, и институционалното развитие. Стратегиите на оперативните програми следва да кореспондират с целите на Националната програма за развитие България 2020, Споразумението за партньорство, Националната програма за реформи въз основа на националните стратегии за заетост, националните социални доклади, националните стратегии за интеграция на ромите и националните стратегии за хората с увреждания и др.

1.1. В Стратегиите на одитираните три оперативни програми са покрити четирите тематични цели на ЕСФ – 8, 9, 10 и 11, които са част от тематичните цели на ЕСИФ по чл. 9 от Регламент № (ЕС) № 1303/2013 г.

В съответствие със специфичните цели, задачи и обхват на оперативните програми, част от тях са обвързани със сходни тематични цели, като:

Оперативна програма „Развитие на човешките ресурси“ 2014-202029 е насочена да допринася основно за изпълнението на две от целите на Стратегията на Съюза за интелигентен, устойчив и приобщаващ растеж и за постигането на икономическо, социално и териториално сближаване „Европа 2020” – тематични цели 8 и 9 от политиката за сближаване, съответно за по-висока и по-качествена трудова заетост и за борбата с бедността и социалното изключване. Заложени са и цели, свързани с тематични цели 10 и 11 от политиката за сближаване за модернизиране на институциите на пазара на труда и повишаване на адекватността спрямо потребностите на пазара, ученето през целия живот, както и за насърчаване на транснационалното сътрудничество.30

Оперативна програма „Развитие на човешките ресурси“ 2014-2020 финансира приоритети по всички тематични цели, които подлежат на подпомагане от ЕСФ (8, 9, 10 и 11)31, което осигурява широка рамка на действие като включва цели и приоритети в областите заетост, борба със социалното изключване и бедността, образование и

29 Оперативна програма “Развитие на човешките ресурси” /ОПРЧР/ 2014-2020 е одобрена с Решение на Европейската комисия от 27 ноември 2014 г. на основание изпълнението на чл. 29, § 4 и чл. 96, §10 на Регламент 1303/2013 г. На 4-то заседание на Комитета за наблюдение на ОПРЧР, проведено на 19 февруари 2016 г., е одобрено изменение в Оперативната програма. ОПРЧР 2014 - 2020, http://www.eufunds.bg/programen-period-2014-2020/operativni-programi-2014-2020/operativna-programa-razvitie-na-choveshkite-resursi-2014-2020, http://esf.bg/informatsiya/30 Тематични цели:Tематична цел 8 „Насърчаване на устойчивата и качествена заетост и подкрепа за мобилността на работната сила” (приоритет 1, приоритет 2 и приоритет 4)Tематична цел 9 „Насърчаване на социалното приобщаване, борбата с бедността и всяка форма на дискриминация” (приоритет 2 и приоритет 4)Тематична цел 10 „Инвестиции в образованието, обучението, включително професионално обучение за придобиване на умения и ученето през целия живот” (приоритет 1, приоритет 2 и приоритет 4)Тематична цел 11: Повишаване на институционалния капацитет на публичните органи и заинтересованите страни и допринасяне за ефективна публична администрация (приоритет 3 и приоритет 4).31 Tематична цел 8 „Насърчаване на устойчивата и качествена заетост и подкрепа за мобилността на работната сила” (приоритет 1, приоритет 2 и приоритет 4); Tематична цел 9 „Насърчаване на социалното приобщаване, борбата с бедността и всяка форма на дискриминация” (приоритет 2 и приоритет 4); Тематична цел 10 „Инвестиции в образованието, обучението, включително професионално обучение за придобиване на умения и ученето през целия живот” (приоритет 1, приоритет 2 и приоритет 4); Тематична цел 11: Повишаване на институционалния капацитет на публичните органи и заинтересованите страни и допринасяне за ефективна публична администрация (приоритет 3 и приоритет 4).

20

институционално укрепване32, но и сложна система от взаимовръзки между цели и приоритети.

Оперативна програма “Наука и образование за интелигентен растеж 2014-202033

е фокусирана за изпълнение основно на две цели 9 и 10, съответно за насърчаване на социалното приобщаване и борба с бедността и дискриминацията, и инвестиции в образование, обучение и в професионална квалификация за умения и учене през целия живот.

Оперативната програма има 4 приоритетни оси и 7 инвестиционни приоритети, от които 6 по ос 234 и 335, свързани с изпълнение на двете тематични цели 9 и 10. Приоритетна ос 136 на оперативната програма се финансира от ЕФРР и е извън 37 обхвата на одита.

Оперативна програма „Добро управление“ 2014-2020 е свързана с тематична цел 11 „Засилване на институционалния капацитет на публичните органи и заинтересованите страни и ефективна публична администрация“. ОП ДУ е фокусирана върху политиките, свързани с електронното правителство, откритото управление, реформите в съдебната система и оптимизирането и модернизирането на администрацията, като водещи фактори за конкурентоспособност и растеж и е пряко обвързана с изпълнението на пътните карти и плановете за действие на съответните администрации в тези области.38

1.2. Спазени са изискванията за концентрация на подкрепата по ЕСФ39 върху ограничен брой приоритети за финансиране в съответствие със специфичните национални и регионални потребности за развитие с принос към националните цели в изпълнение на стратегия Европа 2020. Идентифицираните области на интервенция, попадащи в обхвата на съфинансирания от фондовете на ЕСФ, в рамките на Споразумението за партньорство са допълващи към националните усилия на българското правителство за изпълнението на основните цели на НПР: България 2020 и на Националната програма за реформи. В този смисъл, включените в стратегиите на ОП РЧР, ОП НОИР и ОП ДУ приоритети, определени въз основа на стратегическите приоритети на Споразумението за партньорство, произтичат от четирите приоритета на НПР: България 2020 в областта на интервенция на ЕСФ и ще допринасят за постигането на националните цели спрямо Европа 2020.

а) ОП РЧР има 5 приоритетни оси и изпълнението на тематичните цели е насочено в 12 инвестиционни приоритета, 11 от които са свързани с тематични цели 8, 9 и 10 (ПО140

– 7 инвестиционни приоритета по тематични цели 8 и 10 и ПО241 – 4 инвестиционни приоритета по тематична цел 9 и един с тематична цел 11 (ПО3). За да се окаже по-специална подкрепа на младите хора под 25 години, които не учат, не работят или не се обучават, включително дълготрайно безработни младежи или такива, които не са се регистрирали като търсещи работа, през април 2013 г. от страните от ЕС е подкрепен

32 Одитно доказателство № 4 т. 1 и т. 4 от Писмо № 1 приложение № 233 Оперативна програма „Наука и образование за интелигентен растеж” 2014-2020 г. е одобрена с Решение на Европейската комисия от 19.02.2015 г. на основание изпълнението на чл. 29, § 4 и чл. 96, §10 на Регламент 1303/2013 г., http://sf.mon.bg/?go=page&pageId=32, https://www.eufunds.bg/programen-period-2014-2020/operativni-programi-2014-2020/operativna-programa-nauka-i-obrazovanie-za-inteligenten-rastezh-2014-202034 Ос 2 на ОПНОИР „Образование и учене през целия живот“35 Ос 3 на ОПНОИР „Образователна среда за активно социално приобщаване“36 Ос 1 на ОПНОИР „Научни изследвания и технологично развитие“37 Одитно доказателство № 538 Одитно доказателство № 639 Стратегията Европа 2020 задава рамката за постигане на интелигентен, приобщаващ и устойчив растеж на ниво ЕС. На базата на тази стратегия, отчитайки специфичните предизвикателства пред националните икономики, всички държави-членки на ЕС разработват Национални програми за реформи, в които определят своите приоритети и цели, както и мерки за тяхното постигане. Европейският семестър е общият механизъм за координация на политиките за растеж и заетост в съответствие със стратегия Европа 202040 Ос 1 на ОПРЧР Подобряване достъпа до заетост и качеството на работните места41 Ос 2 на ОПРЧР Намаляване на бедността и насърчаване на социалното включване

21

принципа на гаранцията за младежта42 Инициативата за младежка заетост (ИМЗ) е един от основните финансови ресурси в подкрепа на изпълнението на схемите за  Гаранция за младежта. ИМЗ подкрепя: чиракуване, стажове, професионални стажове и по-нататъшно образование за получаване на квалификация. По линия на инициативата Гаранция за младежта страните членки следва да въведат мерки, чрез които да гарантират, че младежите на възраст до 25 години получават добро предложение за работа, продължаване на образованието, професионална подготовка или стаж в срок от четири месеца от момента, в който напуснат училище или останат без работа. В тази връзка с ОП РЧР са включени инвестиционни приоритети – ИП2 и ИП3 по ПО1.43

Стратегията на ОП РЧР предвижда целева подкрепа на реформите за премахване на институционалния модел на грижа и за развитие на междусекторни услуги за социално включване – в общността и в семейна или близка до семейната среда. Това е един от приоритетите на Националната стратегия за намаляване на бедността и насърчаване на социалното включване 2020.

б) В Стратегията на ОП НОИР не е добавен инвестиционен приоритет, който да бъде насочен за изпълнение на мерки и дейности, финансирани със средства по ИМЗ, въпреки че в Националния план за изпълнение на гаранцията за младежта44, Министерството на образованието и науката (МОН) е определен като водеща институция относно дейностите в областта на образованието, обучението и възпитанието в детските градини, училищата и обслужващите звена и др., както и са планирани мерки за изпълнение през новия програмен период, като развиване на индивидуалното и груповото наставничество за оказване помощ на младежи, с цел преодоляване на проблеми и трудности в образователен, социален или личен план; развиване и популяризиране на дистанционна и комбинирана форма на обучение като възможности за гъвкав подход на обучение и като част от възможност за предоставяне на индивидуални пътеки за обучение.

Ученето през целия живот е ключов фактор за постигане на общата за ЕС цел – конкурентна и динамично развиваща се икономика, базирана на знанието, като съчетава формално образование и обучение, неформално обучение и самостоятелно учене. Като е отчетена съществеността му, инвестиционни приоритети, свързани с него са включени в две оперативни програми – ОП РЧР45 и ОП НОИР46. В оперативните програми, в раздел 8 са дефинирани демаркационните линии по отношение на този приоритет в двете оперативни програми, като са разграничени целевите групи и дейностите.

в) В ОП ДУ е заложен един и същи инвестиционен приоритет за всяка от трите приоритетни оси от дефинираните два приоритета в обхвата на подкрепа от ЕСФ по

42 Целта на инициативата за младежка заетост е да се окаже допълнителна подкрепа на младите хора на възраст под 25 години, живеещи в региони, в които през 2012 г. равнището на младежката безработица е било над 25 %. Инициативата за младежка заетост е допълнение към други действия, предприети на национално равнище, включително подкрепяните от Европейския социален фонд (ЕСФ), като целта е създаване или изпълнение на схеми за гаранция за младежта.43 Одитно доказателство № 444 Нац. план за изпълнение на гаранция за младежта, Стр. 15, http://www.strategy.bg/StrategicDocuments/View.aspx?lang=bg-BG&Id=883http://www.strategy.bg/StrategicDocuments/View.aspx?lang=bg-BG&Id=883; МОН изпълнява НПИЕГМ относно дейностите в областта на образованието, обучението и възпитанието в детските градини, училищата и обслужващите звена и за степените на образование; осигуряването на достъп и качество на образованието и обучението, превенцията на ранното отпадане от образование и връщането в системата на образованието, и реализирането на националните и европейските политики за образование и обучение на децата, учениците и младите хора. МОН ще допринася за изпълнението на НПИЕГМ и посредством дейността на Центъра за развитие на човешките ресурси – второстепенен разпоредител с бюджетни кредити към министъра на образованието и науката, в контекста на функциите на Центъра, свързани с участието на България в програма „Еразъм+” на ЕС в областта на образованието, обучението, младежта и спорта. 45 Приоритет 6 в приоритетна ос 1 на ОПРЧР „Подобряване на равния достъп до възможностите за учене през целия живот за всички възрастови групи във формален, неформален и неофициален вид, осъвременяване на познанията, уменията и компетенциите на работната ръка, както и насърчаване на гъвкави процеси на учене, включително чрез професионална ориентация и валидиране на придобитите компетенции”46 ИП10iii на ОПНОИР „Подобряване на равния достъп до учене през целия живот за всички възрастови групи чрез формални, неформални и самостоятелни начини, усъвършенстване на знанията, уменията и квалификацията на работната сила, и насърчаване на гъвкави начини за учене, включително чрез напътствия за кариерно развитие и валидиране на придобитата квалификация към ИП3 „Учене през целия живот“ на ПО2

22

тематична цел 11, съгласно чл. 3, т. 1, б. г) от Регламент (ЕС) № 1304/ 2013 г. Другият инвестиционен приоритет, който е дефиниран за цел 11 в горепосочените разпоредби на Регламент (ЕС) № 1304/ 2013 г. и следва да бъде включен в тематичната концентрация от страните-членки на ЕС при изпълнение на целите на ЕСФ, е включен в ПО 3 на ОП РЧР. При дефиниране на приоритетните оси на ОП ДУ е приложен подход чрез интегрирани хоризонтални проекти, особено по отношение на е-управление и секторните му системи, и на съдебната система и е-правосъдието, което да доведе до по-широки резултати, отколкото изолирани проекти на отделни администрации. Този системен подход, възприет на база опита от предходния програмен период 2007 – 2013 г., е начин за съгласуваност и интеграция на дейностите в приоритизираните области като електронно управление и съдебна система.47

1.3. В стратегиите на трите оперативни програми са дефинирани множество специфични цели, съответстващи на инвестиционните приоритети, и очаквани резултати. Представено е описание на видовете и примерите за действия, които ще получат подкрепа, и на очаквания им принос за постигането на специфичните цели. Изборът и съчетанието на тематичните цели, както и подборът на съответстващите инвестиционни приоритети и определените към тях специфични цели, отразяват потребностите и потенциала за изпълнение на съответните цели на НПР България 2020, към които реферира всяка оперативна програма.

Програмирането на ОП РЧР 2014-2020, ОП НОИР 2014-2020 и ОП ДУ 2014-2020 включва два основни етапа:

- Създаване на работна група48, която да разработи мерките в съответстващите за оперативните програми области за следващия програмен период, както и да предложи финансов инструмент, по който те да се финансират.49 За разработване на програмата са провеждани заседания на работната група, по време на които са дискутирани всички предложения.

- Приемане на оперативните програми50 от създадени Комитети за наблюдение, в които са включени представители на министерства, научните среди, бизнеса, висшите училища, общините, неправителствените организации, социалните партньори и др. 51

Оперативните програми са разработвани в тясно сътрудничество с НПО и социално-икономическите партньори, предложенията на които са били изключително полезни и определящи за съдържанието и структурата на оперативните програми52.

1.4. В процеса на програмиране на трите оперативни програми в изпълнение на разпоредбите на чл. 55 на Регламент (ЕС) № 1303/2013 г. са извършени предварителни оценки, а по ОП РЧР и преглед на финансовите инструменти (от Министерство на финансите).53

В извършените предварителни оценки е анализиран приносът на програмите за изпълнението на стратегията на Съюза за интелигентен, устойчив и приобщаващ растеж и за постигането на икономическо, социално и териториално сближаване. В анализите са разгледани както външната, така и вътрешната съгласуваност на програмата, системата от

47 ОПДУ, т. 1.1.1. на стр. 2448 Решение № 328 на Министерски съвет (МС) от 25 април 2012 година, съгласно което на министъра на образованието, младежта и науката беше възложено да създаде работна група.49 В работната група са включени представители на академичната общност, на научните среди, на различни ведомства, на гражданското общество.50 ОПНОИР е приета с Решение към Протокол № 20 от 21.05.2014 г.от Заседание на Министерският съвет; ОПРЧР е приета с Решение към Протокол № 21 от Заседание на Министерския съвет от 29.05.2014 г.; ОПДУ е приета с Решение към Протокол № 21 от 29.05.2014 г. от Заседание на Министерският съвет51 Одитно доказателство № 4, Одитно доказателство № 5, Одитно доказателство № 652 ОПДУ, т.7.2.; ОПНОИР, т. 7.2 и ОПРЧР, т. 7.2.53 Одитно доказателство № 4, Одитно доказателство № 5, Одитно доказателство № 6

23

показатели/индикатори, административния капацитет и инкорпорирането на хоризонталните принципи.

От УО са предприети действия за подобряване на ОП като са изпълнени препоръките от предварителната оценка, както и препоръките на ЕК в процедурата по одобряване на оперативната програма. В ОП НОИР са налице съществени изменения на заложените показатели вследствие на препоръките от предварителната оценка54,55.

1.5. При обосновката на избора на тематичните цели в стратегиите на отделните оперативни програми са отчетени относими за Република България препоръки по становище на Съвета относно НПР: България 2020, във връзка с член 9, параграф 2 от Регламент (ЕО) № 1466/97 на Съвета от 7 юли 1997 г. за засилване на надзора върху състоянието на бюджета и на надзора и координацията на икономическите политики56, и по-специално относно предотвратяването и коригирането на макроикономическите дисбаланси57 по член 6, параграф 1 от Регламент (ЕС) № 1176/2011 на Европейския парламент и на Съвета от 16 ноември 2011 г. и са набелязани предизвикателства, върху които следва да се постави фокус, при отчитане на националните нужди, включително необходимостта от справяне с предизвикателствата, посочени в съответните препоръки за страната58.

а) При програмирането на ОП РЧР и избора на цели и инвестиционни приоритети са взети предвид Препоръките на Съвета относно НПР: България 2020 за 2015 г.59 и за 2016 г.60 по отношение на въвеждането на активни политики за заетост и увеличаване на участието в образователната система на маргинализираните групи като ромите, както и за подобряване на ефективността на системата на здравеопазване, за което са предвидени приоритети съответно към приоритетни оси 2 и 361:

- в сферата на социалното включване - за изграждането на капацитет за провеждане на ключовите реформи в социалния сектор, например деинституционализацията на децата и възрастните; подобряване/създаване на нови модели за по-високо качество и финансови стандарти за остойностяване на социалните услуги, съобразно нуждите на ползвателите и др., както и мерки за допълнително подобряване на достъпността и ефективността на социалните услуги и трансфери за децата и възрастните хора.62 Посочена е необходимостта да бъдат извършени проучвания и анализи, които да послужат за основа на адекватна оценка на нуждите на потребителите и за по-добро регионално планиране на социалните услуги, като се отчетат най-добрите практики, както за самите услуги, така и за модели за взаимодействие на местно равнище63.

54 Препоръки показателите в предварителната оценка по ОП НОИР, т. Препоръки, стр. 207 – 208; ОП РЧР, ОП НОИР и ОП ДУ55 Одитно доказателство № 6, Одитно доказателство № 9, Одитно доказателство № 10, Одитно доказателство № 11, Одитно доказателство № 1256 ОВ L 209, 2.8.1997 г., стр. 1. 57 ОВ L 306, 23.11.2011 г., стр. 25. 58 ОП РЧР (стр. 16), ОП НОИР (стр. 27) и ОПДУ (стр. 25).59 Препоръка на Съвета от 14 юли 2015 година относно Националната програма за реформи на България за 2015 г. и съдържаща становище на Съвета относно Конвергентната програма на България за 2015 г. (2015/C 272/08), препоръка т. 3 (за изготвяне на интегриран подход за групите намиращи се в маргинално положение на пазара на труда, по-специално по-възрастните работници и младите хора, които не участват в никаква форма на заетост, образование и обучение; да се увеличи участието в образователната система на децата в неравностойно поведение като ромите) http://ec.europa.eu/europe2020/pdf/csr2015/csr2015_council_bulgaria_bg.pdf60 Препоръка на Съвета от 12 юли 2016 година относно националната програма за реформи на България за 2016 г. и съдържаща становище на Съвета относно програмата за конвергенция на България за 2016 г. (2016/C 299/08) Препоръка т. 3 (Да подсили и интегрира социалните услуги и активните политики по заетостта, по-специално за дългосрочно безработните и за младите хора, които не участват в никаква форма на заетост, образование или обучение; Да увеличи предоставянето на качествено образование на групите в неравностойно положение, включително ромите; Да подобри ефективността на системата на здравеопазване чрез подобряване на достъпа и финансирането, както и на здравните резултати.) http://ec.europa.eu/europe2020/pdf/csr2016/csr2016_bulgaria_bg.pdf61 Одитно доказателство № 462 съгласно Специфичните препоръки на Съвета за България от 2014 г.63 Одитно доказателство № 6 по въпрос 1

24

- във връзка с влошените демографски показатели в някои райони, особено Северозападния регион, които се отличават също с риск от бедност, високи равнища на миграция, задълбочаващи се проблеми със заетостта и достъпа до качествени социални услуги, е отчетена необходимостта от целенасочена подкрепа, с акцент върху използване на местния потенциал при отчитане на основните предизвикателства и проблеми в региона. По ОП РЧР няма конкретна насоченост към определени региони на страната и преобладаващата част от операциите ще подкрепят целеви групи от цялата страна. ОП РЧР ще предостави подкрепа и за фокусирани интервенции в отделни райони чрез инструментите от интегрирания подход за териториално развитие. За одитирания период не са стартирани такива операции.64

б) При обосновката на инвестиционните приоритети на ОП НОИР са взети предвид Препоръки на Съвета относно НПР: България 2020 за 2012 г. 65 и за 2013 г.66 по отношение на въвеждането на активно приобщаване, включително с оглед на насърчаване на равните възможности и активното участие, и по-добрата пригодност за заетост, вкл. на маргинализираните групи като ромите, предотвратяване на преждевременното напускане на училище и достъпа до висшето и равностойното на него образование, за което са предвидени приоритети67 съответно към приоритетни оси 2 и 3:

- относно включващото образование - да надгради интегрираното обучение и да подготви образователната система за нови предизвикателства, да се изгради „училище за всички”, т.е. хармонична и разнообразна образователна среда в детските градини и училищата с оглед осигуряване на равнопоставеност и достъп до качествено образование, по-пълноценна подготовка за бъдещия обществен живот и реализацията на пазара на труда;

- във връзка с потребностите, свързани с достъпа до образование - интеграцията на децата от етнически общности да бъде интензифицирана чрез допълнително обучение по български език, мерки за ранна социализация, развитие на преподавателските умения, профилактика на обществените предразсъдъци. Като обща рамка на достъпа до образование, програмата да осигури политики за превенция на отпадането от задължителния курс на училищно образование.68

Стартирани са процедури за предоставяне на БФП във връзка с горепосочените предизвикателства (проект „Твоят час“ и интегрирана процедура по ОП РЧР и ОП НОИР за набиране на концепции за приобщаване на уязвими групи).69

в) При обосновката на целите и приоритетите на ОП ДУ са взети предвид две от специфичните препоръки на Съвета към Република България, одобрени на 02.06.2014 г. и отнасящи се към Националната програма за реформи и Конвергентната програма на Република България (COM(2014) 403 final), по отношение на намаляване на бюрокрацията, насърчаване на електронното управление, предприемане на конкретни действия за въвеждане на електронни обществени поръчки; подобряване на качеството и

64 Одитно доказателство № 7 в. 25, Писмо № 4 към ОПРЧР РДИ5265 Таблица 1: Обосновка на избора на тематични цели и инвестиционни приоритети, Стр. 31 на ОПНОИР (10i и 10ii) Препоръка на Съвета от 9 юли 2013 година относно Националната програма за реформи на България за 2013 г. и съдържаща становище на Съвета относно Конвергентната програма на България за периода 2012—2016 г. (2013/C 217/03), препоръка т. 466 Таблица 1: Обосновка на избора на тематични цели и инвестиционни приоритети, Стр. 29 на ОПНОИР (9i и 9ii) Препоръка на Съвета от 30 май 2012 година относно Националната програма за реформи на България за 2012 г. и за представяне на становище на Съвета относно Конвергентната програма на България за периода 2012—2015 г., COM(2012) 302 final, препоръка 3 и 4 67 Одитно доказателство № 568 НПР: България 202069https://www.eufunds.bg/programen-period-2014-2020/operativni-programi-2014-2020/obyavi-za-nabirane-na-proektni-predlozheniya/item/ 14066-protzedura-bg05m20p001-2-004-razvitie-na-sposobnostite-na-uchenitzite-i-povishavane-na-motivatziyata-im-za-uchene-chrez-deinosti-razvivashti-spetzifichni-znaniya-umeniya-i-kompetentnosti-tvoyat-chas-faza-1-e-otvorena-za-kandidatstvane;http://tvoiatchas.mon.bg/About.aspx; http://esf.bg/pokana-za-nabirane-na-kontseptsii-za-priobshtavane-na-uyazvimi-grupi-po-integrirana-protsedura-po-op-razvitie-na-choveshkite-resursi-i-op-nauka-i-obrazovanie-za-inteligenten-rastezh/

25

независимостта на съдебната система, въвеждане на цялостна данъчна стратегия за повишаване на събираемостта на данъците и засилване на борбата срещу корупцията70,71.

Основните предизвикателства при реализация на секторните политики и стратегиите за развитие и необходимостта институциите да изградят механизми за съвместно изпълнение на стратегически цели, тъй като често се разработват отделни документи, проекти и инициативи, които не винаги са синхронизирани помежду си се свързват със сравнително слабата координация между администрациите, както се посочва в Стратегията за развитие на държавната администрация 2013-2020 г. 72 В тази връзка са предвидени дейности за изграждане на аналитичен капацитет, за изготвяне на регулярни анализи и оценки за условията на труд, за укрепване на професионалния капацитет на служителите в звената, формиращи политиката по социално включване, здравеопазване, равни възможности и недискриминация, условия на труд и др. Тези приоритети са заложени в стратегията на ОП ДУ, като например мерките за въвеждане на обща рамка за оценка в администрацията, мерките за електронно управление са свързани с реализация на секторните политики и др.73

Въпреки заложените и изпълняваните дейности по оперативните програми, финансирани със средства на ЕСФ в доклада на ЕК от 2017 г. се посочва, че:

- Условията на пазара на труда са подобрени, но оставащите слабости на пазара на труда продължават да затрудняват растежа. Активните политики на пазара на труда по отношение на икономическа неактивност, дълготрайна безработица и млади хора, които не участват в никаква форма на заетост, образование или обучение не са достатъчно целенасочени. Допълнителни предизвикателства представляват несъответствията между търсените и предлаганите умения на пазара на труда, в секторите и в регионите.

- Образователната система не осигурява напълно на учащите се необходимите им умения, а достъпът до качествено образование е неравнопоставен. Недостатъчното предлагане на качествено образование, слабото участие в схеми за учене през целия живот, както и социалните различия пораждат предизвикателства. Броят на центровете за заетост и социално подпомагане се увеличават, но ефективното интегриране на услугите все още е ограничено.

- Целите на стратегията „Европа 2020“ все още не са постигнати, но България отбеляза напредък в областта на заетостта и висшето образование. Ситуацията обаче се е влошила по отношение на целите относно преждевременното напускане на училище и намаляването на бедността.

- Големият дял на хората, изложени на риск от бедност или социално изключване, остава едно от основните икономически и социални предизвикателства.

- Бавните административни реформи и слабостите в областта на обществените поръчки продължават да се отразяват на ефикасността на публичния сектор.74

70 Специфична препоръка № 1 на Съвета към Република България (препоръките, отправени в Становището на службите на Комисията относно разработването на споразумение за партньорство и програми в България за периода 2014—2020 г.) за въвеждане на цялостна данъчна стратегия за повишаване на събираемостта на данъците, справяне със сенчестата икономика и намаляване на разходите за спазване на изискванията; Специфична препоръка № 5 на Съвета към Република България (препоръките, отправени в Становището на службите на Комисията относно разработването на споразумение за партньорство и програми в България за периода 2014—2020 г .) за продължаване на подобряването на бизнес средата, най-вече за МСП, чрез намаляване на бюрокрацията, насърчаване на електронното управление, рационализиране на производствата при неплатежоспособност и прилагане на законодателството за просрочените плащания; подобряване на системата за възлагане на обществени поръчки чрез укрепване на административния капацитет и повишаване на предварителните проверки, извършвани от Агенцията по обществени поръчки, както и чрез предприемане на конкретни действия за въвеждане на електронни обществени поръчки; подобряване на качеството и независимостта на съдебната система и засилване на борбата срещу корупцията. 71 Одитно доказателство № 672 Стратегията за развитие на държавната администрация 2013-2020 г.73 Стратегията на ОП ДУ74 Доклад за България за 2017 г., включващ задълбочен преглед относно предотвратяването и коригирането на макроикономическите дисбаланси, Брюксел, 23.2.2017 г. SWD(2017) 68 final/2

26

Това сигнализира, че са необходими допълнителни действия за адаптиране на оперативните програми в отговор на посочените предизвикателства, които са и във фокуса на одитите на Сметната палата през последните години.

1.6. Стратегиите на ОП РЧР75, ОП НОИР76 и ОП ДУ77 следва да са ясно обвързани с националните цели в областта на заетостта и социалното включване и бедност, институционалното развитие78, поради което значението им като източници за финансирането им е съществено.79

По отношение на заетостта в Споразумението за партньорство е посочено, че ще се търси допълване между програмите и мерките по Националния план за действие по заетостта и схемите по ЕСФ, както и че средствата на ЕСИФ ще допълват националните средства, като в областта на заетостта, образованието и социалните услуги, те са:

- Програмите и проектите на Министерството на труда и социалната политика (МТСП), насърчаващи равенството или насочени към безработните и/или конкретни уязвими групи от населението: Политика по равнопоставеност на жените и мъжете - Програма „Равенство на половете”; Национална програма „Нова възможност за заетост”; Национална програма „От социални помощи към осигуряване на заетост”; Национална програма „Активиране на неактивни лица”; Национална програма за заетост и обучение на хора с трайни увреждания; Програма „Старт в кариерата”; Национална програма „Асистенти на хора с увреждания”; Национална програма „Кредит без лихва за хора с увреждания”; Национална програма „Помощ за пенсиониране”; Национална програма „Мелпомена”; насърчителни мерки за безработни лица и за работодатели съгласно Закона за насърчаване на заетостта с многогодишно действие;

- Програми и проекти в областта на образованието, които имат нужда от продължаваща подкрепа за осигуряване на устойчивост - Стратегия за намаляване на преждевременното напускане на училище и Проект за подпомагане на интегрираното обучение и възпитание на децата и учениците със специални образователни потребности.

В Споразумението за партньорство са поставени изисквания за целите на НПР: България 2020 програмите да са фокусирани върху ключовите проблеми, като имат допълващо действие към националните програми. В ОП РЧР и ОП НОИР обхватът на действията е значително по-широк от посочените в Споразумението, като в обсег на финансиране са идентифицирани многоброен кръг от проблеми в областта на заетостта, образованието и борбата със социалното изключване и бедност. По ОП НОИР дейности, които се част от основните отговорности за изпълнение от МОН80 се изпълняват с проекти по оперативната програма, като дейности във връзка с детските градини, студентски

75 Стратегията на ОПРЧР реферира към: Актуализираната стратегия по заетостта (2013-2020 г.); Националната стратегия за намаляване на бедността и насърчаване на социалното включване; Националната концепция за насърчаване на активния живот на възрастните хора в България (2012-2030 г.), както и с Направление 7 на Актуализираната Национална стратегия за демографско развитие на населението в Република България (2012-2030 г.); Иновационната стратегия за интелигентна специализация; Национална стратегия на Република България за интегриране на ромите (2012-2020 г.); Националната здравна стратегия; инициативите за „Гаранция за младежта“ и др.76 Стратегията на ОП НОИР реферира към: Иновационна стратегия за интелигентна специализация на РБ (ИСИС); Националната стратегия за научни изследвания на РБ (Приета с Решение на НС от 28.07.2011); Националната пътна карта за научна инфраструктура; Стратегията за развитие на висшето образование в България 2014-2020; Нац. стратегия за учене през целия живот за периода 2014 – 2020; Националната програма за развитие на училищното образование и предучилищното възпитание и подготовка 2006 – 2015; Националната стратегия за младежта 2010 – 2020; Стратегия за образователна интеграция на децата и учениците от етническите малцинства до 2004-2015; Националната стратегия на РБ за интегриране на ромите (2012-2020) и „Десетилетие на ромското включване 2005 - 2015”; Нац. стратегия за насърчаване на равнопоставеността на половете за периода 2009 – 2015; Националната стратегия за демографско развитие на РБ; Стратегията за осигуряване на равни възможности на хората с увреждания; Националната стратегия за детето 2008-2018; Националната стратегия „Визия за деинституционализация на децата в РБ; Националната програма за гарантиране правата на децата с увреждания 2010-2013; Концепцията за държавна политика в областта на правосъдието за детето; Стратегията за намаляване дела на преждевременно напусналите образователната система (2013 – 2020); Националната стратегия за намаляване на бедността и насърчаване на социалното включване 2020 и др.77 Стратегията на ОП ДУ е фокусирана в изпълнение на пътните карти за изпълнение на националните стратегии в областта на електронното управление и съдебната система. 78 Съгласно насоките в чл. 4 на Регламент (ЕС) № 1303/2013 г. 79 Одитно доказателство № 9, Одитно доказателство № 10, Одитно доказателство № 1180 Чл.41, ал. 1; от Устройствен правилник на МОН

27

стипендии и практики, дейности по ограмотяване.81. В този смисъл ролята на оперативните програми е съществена за постигане на целите на Европа 2020 на национално ниво в областта на образованието, заетостта и намаляването на бедността в Република България.

Приносът към НПР: България 2020 следва да е ясно определен в стратегиите на оперативните програми. Осигуряването на ясни референции и пряка насоченост на целите/инвестиционните приоритети за изпълнение на конкретните цели на НПР: България 2020 е от съществено значение за осигуряване на ясна логика и фокусиране върху основните предизвикателства в основните области. Независимо че не е ясно изразена взаимовръзката между целите/инвестиционните приоритети на оперативните програми с целите и приоритетите на НПР: България 2020, те кореспондират. В областта на политиките за заетост и социално включване и бедност ОП РЧР е адресирана към четири подприоритета на НПР: България 2020, като съответно два - за заетост (1.2. Подобряване на качествените характеристики на работната сила, 2.1. Осигуряване на възможности за заетост и за повишаване на доходите от труд) и два - за социално включване и бедност (2.2 Осигуряване на устойчиви, качествени и достъпни междусекторни услуги с цел превенция на социалното изключване и 2.3 Осигуряване на устойчивост и адекватност на социалните плащания)82,83.

В обосновката на инвестиционните приоритети по ОП НОИР е реферирано към Националната програма за реформи и стратегическите документи в областта на образованието и науката.84 ОП НОИР е адресирана към две от целите на НПР: България 2020 относно приобщаващ85 и интелигентен растеж86 в областта на науката, образованието и борбата с бедността и социалното изключване (в обхвата на одита са включени целите за образование и борбата с бедността и социалното изключване).87 В областта на политиките за образование и социално включване и бедност ОП НОИР е адресирана към три подприоритета на НПР: България 2020, като съответно: един за образование (1.1 Осигуряване на достъпно и качествено образование за развитие на личността чрез осъвременяване на системата на образование и осигуряване на нейната адаптивност спрямо потребностите на пазара на труда) и два за социално включване и бедност (2.2 Осигуряване на устойчиви, качествени и достъпни междусекторни услуги с цел превенция на социалното изключване и 2.3 Осигуряване на устойчивост и адекватност на социалните плащания)88.

ОП ДУ89 кореспондира с приоритет 6 „Укрепване на институционалната среда за по-висока ефективност на публичните услуги за гражданите и бизнеса“, насочен към осигуряване на оптимална институционална среда и предоставяне на ефективни публични услуги, като необходими условия за благоприятна бизнес-среда и икономически растеж.90

81 Стратегиите на ОП РЧР и ОП НОИР, т.1.1.1 описание на стратегията на ОП цели и приоритети.82 Приоритетни оси 1 „Подобряване достъпа до заетост и качеството на работните места“ и 3 „Модернизация на институциите в сферата на социалното включване, здравеопазването, равните възможности, недискриминацията и условията на труд и техническа помощ“ на ОПРЧР са насочени за изпълнение на целите в областта на заетостта, в т.ч. и за област образование по отношение на професионалното обучение и ученето през целия живот, а приоритетна ос 2 – за борбата с бедността и социалното изключване. 83 Одитно доказателство № 484 Одитно доказателство № 585 Цел 1 на НПР България 2020 „Повишаване на жизнения стандарт чрез конкурентоспособно образование и обучение, създаване на условия за качествена заетост и социално включване и гарантиране на достъпно и качествено здравеопазване “ – тематична цел 9 „борба с бедността и социалното изключване“ и тематична цел 10 „образование“86 Цел 3 на НПР България 2020 „Повишаване на конкурентоспособността на икономиката чрез осигуряване на благоприятна бизнес среда, насърчаване на инвестициите, прилагане на иновативни решения и повишаване на ресурсната ефективност“ - тематична цел 10 „образование“87 Одитно доказателство № 5 т. 1 и т. 4 и т. 5 88 Съответно приоритетна ос 2 „Образование и учене през целия живот“ е насочена за изпълнение на целите в областта на образованието, в т.ч. професионалното обучение и ученето през целия живот, а приоритетна ос 3 „Образователна среда за активно социално приобщаване“ - за борбата с бедността и социалното изключване. 89 чрез инвестиционен приоритет № 1 на ОПДУ: Инвестиции в институционален капацитет и в ефикасността на публичните администрации и публичните услуги на национално, регионално и местно равнище с цел осъществяването на реформи и постигането на по-добро регулиране и добро управление90 Одитно доказателство № 12 т. 1 и т. 3

28

В НПР: България 2020 не е дефинирана конкретна национална цел за институционалното развитие.91

В ОП ДУ не е представена конкретна взаимовръзка на приоритети/специфични цели с приоритети/подприоритети на НПР: България 2020. В отговор на въпроси от УО на ОП ДУ са посочени референции на всяка приоритетна ос чрез специфичните цели (СЦ) към подприоритетите на НПР: България 2020, като не са налице еднозначно насочени взаимовръзки между приоритети и цели на ОП ДУ със съответните подприоритети на НПР: България92. В резултат на това една специфична цел се съотнася и отчита в изпълнение на от 1 до 3 подприоритети на НПР: България 202093. Тези сложни взаимовръзки се дължат на използваните различни подходи при дефиниране на цели и приоритети по ОП ДУ и логиката на дефиниране на приоритет 6 на НПР: България 2020. При определяне на приоритетните оси на ОПДУ е приложен подход чрез интегрирани хоризонтални проекти, особено по отношение на е-управление и секторните му системи, и на съдебната система и е-правосъдието. Този системен подход е възприет на база опита от предходния програмен период 2007 – 2013 г., когато чрез фрагментирано финансиране на отделните институции са отчетени постигнати частични резултати94, докато при дефиниране на приоритет 6 на НПР: България 2020 е използван функционален принцип. Тези различия предпоставят трудности за конкретна измеримост на изпълнението им в принос на подприоритетите на НПР: България 2020.

Целите и приоритетите на оперативните програми допринасят за постигане на националните цели на НПР: България 2020.

1.7. Съгласно установените изисквания за демаркация по оперативните програми, свързани с ЕСФ95, в рамките на две програми не могат да бъдат финансирани едни и същи дейности към едни и същи целеви групи. В текста на всяка от трите оперативни програми, Раздел 8. „Координация между фондовете и координация с други инструменти за финансиране, национални и на съюза, както и с ЕИБ - чл. 96(6) (A) от Регламент (ЕС) № 1303/2013”, т. 1.1. Координация с програмите, съфинансирани от ЕСФ, е описана демаркацията с всички останали оперативни програми96. При определянето на демаркацията и допълняемостта между програмите рискът от избягване на двойно финансиране е минимизиран значително, като са посочени разграничителните линии между програмите, където потенциално би могло да съществуват възможности за застъпване и двойно финансиране97. В раздел Демаркация на стратегията на ОП НОИР липсва информация, реферирано е към приложение, което не е публично и това крие предпоставки за недостатъчна непрозрачност98.

В процеса на разработване на ОП РЧР, ОП НОИР и ОП ДУ са проведени поредица от срещи със секретариатите на тематичните работни групи на другите оперативни програми, съфинансирани от ЕСФ, за осигуряване на демаркация и допълняемост между интервенциите по оперативните програми.99 В тематичните работни групи за разработване на програмите, в които са включени широк кръг заинтересовани страни, също са дискутирани допустимите за финансиране дейности по всяка оперативна програма100.91 Одитно доказателство № 692 Одитно доказателство № 6 93 Например ПО2 е реферира с подприоритет 6.1., 6.2., 6.3. и 6.5., а цел СП1 към ПО2 допринася за изпълнение на няколко подприоритета реферира и към подприоритети 6.1. и 6.3 и т.н.94 ОП ДУ, стр. 24, Научени уроци от програмен период 2007 – 2013 г.95 - чл. 96(6) (A) от Регламент (ЕС) № 1303/201396 Раздел № 8 на оперативните програми ; раздел 8 на ОП РЧР, раздел 8, стр. 160 и приложение към ОП НОИР,97 Раздел 8 от ОП РЧР, ОП НОИР и ОП ДУ, публикувани на интернет страниците на ОП98 Приложение № 4 към ОП НОИР99 Одитно доказателство № 4, Одитно доказателство № 5, Одитно доказателство № 6100 Протоколи на КН и Правила за работа; http://www.eufunds.bg/programen-period-2014-2020/operativni-programi-2014-2020/operativna-programa-nauka-i-obrazovanie-za-inteligenten-rastezh-2014-2020/item/627-operativna-programa-nauka-i-obrazovanie-za-inteligenten-rastezh-

29

Към м. февруари 2017 г. липсва яснота от УО на ОП НОИР101 какви конкретни действия следва да се предприемат относно разработването на междусекторния координационен механизъм за наблюдение на национално, областно и общинско равнище. Мярката е дефинирана в стратегията на ОП НОИР по инвестиционния приоритет 10i102,103

към СЦ2104, която реферира към Препоръката на Съвета от 22 април 2013 година, §12 за създаване на гаранция за младежта, относно политики за намаляване на преждевременното напускане на училище предприетите действия са в рамките извършените демаркации в оперативните програми относно действия и мерки и работата на Комитета за наблюдение (КН) по отношение на демаркационните дейности. В обосновката на приоритета е конкретизирано, че междусекторния координационен механизъм на национално, областно и общинско равнище ще осигурява систематично наблюдение на политики, планове и мерки, анализ и оценка като предпоставка за коригиращи действия, разпределение на ресурси, насочване на инвестиции съобразно потребностите на съответните равнища при гарантиране на редовна отчетност и прозрачност. Мярката е заложена в Плана за действие 2014 – 2015 г., впоследствие прехвърлена за изпълнение в Плана за действие за 2016 – 2017 г. към Стратегията за намаляване на дела на преждевременно напусналите образователната система 2013 – 2020 г. Предвиденото за изпълнението й подписване на споразумение и създаване на координационно звено между Министерството на образованието и науката, Министерството на младежта и спорта, Министерството на земеделието и храните, Министерството на културата, Министерството на труда и социалната политика, Министерството регионалното развитие и благоустройството, Министерството на вътрешните работи, Държавна агенция за закрила на детето, Националното сдружение на общините в Република България, Конфедерация на независимите синдикати в България, КТ „Подкрепа“ все още не е изпълнено.

В процеса на изпълнение механизмът за взаимодействие между оперативните програми е регламентиран чрез участие на представители на всеки Управляващ орган в Комитетите за наблюдение на останалите оперативни програми105.

Определени още на етапа на програмирането, в стратегиите на оперативните програми, са посочени ясно демаркационните линии с цел осигуряване на прозрачност и публичност, с изключение на демаркацията на ОП НОИР, която не е публично обявена. Конкретното разграничаване на цели, дейности и мерки, целеви групи и бенефициенти, за недопускане на припокриване, осигурява допълняемост между ОП РЧР, ОП НОИР и ОП ДУ и максимално увеличаване на полезните взаимоотношения между тях с оглед да се постигнат по-ефикасно заложените национални цели.

В съществените аспекти, засягащи целите и приоритетите, програмирани и планирани за изпълнение на оперативните програми, са налице предпоставки за постигане целите на НПР: България 2020 като са необходими допълнителни усилия за преодоляване на ключовите предизвикателства свързани с: целенасочеността на мерките по отношение на икономическа неактивност и дълготрайна, включително

2014-2020; http://esf.bg/komitet-za-nablyudenie/; http://www.eufunds.bg/programen-period-2014-2020/operativni-programi-2014-2020/operativna-programa-dobro-upravlenie-2014-2020/komitet-za-nablyudenie-na-opdu101 Одитно доказателство № 5, т. 5102 ОПНОИР, Инвестиционен приоритет на ОПНОИР 10i - Намаляване и предотвратяване на преждевременното напускане на училище и насърчаване на равния достъп до висококачествено предучилищно, основно и средно образование, включващо (формални, неформални и самостоятелни) начини на учене за повторно включване в образователната система и системата на обучение.103 ОПНОИР, т. 2.А.6.1 стр. на ОПНОИР „Ще има системни и ефективни подходи за подкрепа на деца и ученици с пропуски в обучението, за навременно откриване и насърчаване на даровити и талантливи деца, както и разработен междусекторен координационен механизъм на национално, областно и общинско равнище, основаващ своите политики, планове и мерки на систематично наблюдение, анализ и оценка като предпоставка за коригиращи действия, разпределение на ресурси, насочване на инвестиции съобразно потребностите на съответните равнища, при гарантиране на редовна отчетност и прозрачност.“104 СЦ2 „Намаляване на броя на преждевременно напусналите училище и устойчиво задържане на учениците в образователната система“105 Одитно доказателство № 4, Одитно доказателство № 5, Одитно доказателство № 6 Наръчници

30

младежка безработица; проблемите с качеството и полезността на образователната система; влошената ситуация с преждевременното напускане на училище; намаляването на бедността; и бавните административни реформи и слабостите в областта на обществените поръчки.

31

2. Обвързаност на планираните средства по оперативните програми с идентифицираните национални потребности

2.1. В ОП РЧР са съсредоточени над 58 на сто от финансовите средства, предоставени на Република България по линия на ЕСФ, а останалата част - 42 на сто са насочени за изпълнение на мерки по ОП НОИР и ОПДУ106.

Таблица № 3107 Бюджет на оперативните програми: ОПРЧР, ОПНОИР, ОПДУ (2014-2020) Одите

н обхват

OП ЕФРР ЕСФ ЕСФ за ИМЗ

Кохезионен

фонд

Спец.разпределени средства за ИМЗ

Нац. съфинанси

ране

Общо(отн.дял в ЕСФ,

вкл. ИМЗ и нац.

съфинансиране)

Отн. дял

на ОП (в %)

Обхванати в одита? (да/не)

а б в г д е ж з(б+в+г+д+е+ж)

ии=

з/сума (з)

Да

ОПРЧР108 0 828 287 825

55 188,75 - 55188,75 153 582 762

(за ИМЗ – 9 739 190)

1 092 248 077109 51,3

ОПНОИР110

243 381 138

352 619 543

- - 0 105 176 593

(за ЕСФ – 62 226 980за ЕФРР –

42 949 613)

701 177 274111 32,9 Да,с

изключение

на ЕФРР

ОПДУ112 0 285 531 663

- - 0 50 387 942 335 919 605113 15.8 Да

Общо 243 381 138

1 466 439 031 55 188,75 - 55 188,75 309 147 297

2 129 344 956 100

В оперативните програми е включена обосновка за разпределението на финансовите средства по тематични цели и по инвестиционни приоритети. Взети са предвид и препоръките от предварителните оценки на отделните оперативни програми.

106 Споразумение за партньорство, т. 1.6. на стр. 122 и Таблица 10 на стр. 113107 Оперативните програми в Република България, финансирани от ЕСФ (в евро?)108 ОПРЧР, стр.228109 в лв. - 2 136 251 556 лв.– по курс на БНБ – 1.95583 110 ОПНОИР, стр. 152111 в лв. - 1 371 383 548 лв.112 ОПДУ, стр. 120113 в лв. - 657 001 641 лв.

32

Таблица № 4114 Тематични цели

(ТЦ) по реда на чл. 9 от Регламент

1303/2013

Бюджет на ЕСФ по тематични цели

(в евро)

Бюджет от ЕСФ по оперативните

програми

Относителен дял на

подкрепата от Съюза (ЕСФ) за ТЦ по ОП

(%)

Подкрепа от Съюза - общ

бюджет по ЕСФ (вкл.

техническа помощ)

Относителен дял на ЕСФ по оперативните

програми в общия размер на ЕСФ ( %)

1 2 3 4(к. 2/к. 3*100)

5 6(к. 3/к. 5)

ТЦ8: Насърчаване на устойчива и качествена заетост и подкрепа за мобилността на работната сила

ОП РЧР (ИМЗ за ЕСФ) 441 038 259

Общо ОП РЧP+ИМЗ 496 227 004

883 476 570

938 665 315(с ИМЗ- специално

разпределени средства)

49,9

52,9 1 521 627 776(EСФ, вкл. ИМЗ

за ЕСФ)

1 576 816 521 (с ИМЗ-

специално разпределени

средства)

ОПРЧР 58,1

59,5ТЦ9 (само ако сумата е свързана с работа или образование): Насърчаване на социалното включване, борбата с бедността и всякаква дискриминация

ОП РЧР 291 799 580

828 287 825

938 665 315(с ИМЗ- специално

разпределени средства)

35,2

31,1

ОП НОИР 109 531 782

352 619 543 31,1 ОПНОИР 23,2

ТЦ10: инвестиране в образование, обучение и професионално обучение на умения и учене през целия живот

ОП РЧР 74 652 365

828 287 825

938 665 315(с ИМЗ- специално

разпределени средства)

9,0

7,9 ОПДУ 18,8

ОП НОИР 219 310 520

352 619 543 62,2

ТЦ 11: Подобряване на ефективността на публичната администрация

ОП РЧР 38 246 005

828 287 825

938 665 315(с ИМЗ -специално

разпределени средства)

4,6

4,1

ОП ДУ 213 227 105

285 531 663 74,7

Общо: (с ИМЗ) 1 442 994 361115

Обосновка на разпределението на финансовите средства:а) ОП РЧР: В стратегията на ОП РЧР 2014 – 2020 г. е посочено, че са избрани пет приоритета

по приоритетни оси 1 и 2116 за осигуряване на спазването за изискването в чл. 4, параграф 3, буква в) на Регламент (ЕС) № 1304/2013 г. на ЕП и на Съвета относно тематична концентрация във връзка с Приложения 1 на Регламент № 215/2014 г. и по-точно най-малко 60 на сто от отпуснатите по линия на ЕСФ за всяка оперативна програма средства върху максимум пет инвестиционни приоритета от посочените в член 3, параграф 1 на

114 Разпределение на финансовите средства от помощта от ЕСФ по тематични цели, без национално финансиране (в евро)115 без средствата по оси „Техническа помощ“ на трите оперативни програми – ОПРЧР, ОПНОИР, ОПДУ 116 Приоритетна ос 1, инвестиционни приоритети: - Достъп до заетост за търсещите работа и за неактивните лица, включително трайно безработни и лица, отдалечени от пазара на труда, а също и чрез местни инициативи за заетост и подкрепа за мобилността на работната сила - Подобряване на равния достъп до възможностите за учене през целия живот за всички възрастови групи във формален, неформален и неофициален вид, осъвременяване на познанията, уменията и компетенциите на работната ръка, както и насърчаване на гъвкави процеси на учене, включително чрез професионална ориентация и валидиране на придобитите компетенции. Приоритетна ос 2, инвестиционни приоритети: - Социално-икономическа интеграция на маргинализирани общности като ромите - Активно приобщаване, включително с оглед насърчаване на равните възможности и активното участие и по-добрата пригодност за заетост - Повишаване на достъпа до услуги, които са на достъпна цена, устойчиви и висококачествени, включително здравни и социални услуги от общ интерес.

33

същия регламент. Значителен финансов ресурс (над 1/3 от бюджета на ОП РЧР117) е заделен и за постигане на заложената цел за намаляване на бедността съгласно Стратегия „Европа 2020”118. По този начин е изпълнено и условието от член 4, параграф 2 от Регламент (ЕС) № 1304/2013 най-малко 20 на сто от общите ресурси по линия на ЕСФ да се отпускат за тематична цел „Насърчаване на социалното приобщаване, борба с бедността и всяка форма на дискриминация”.

б) ОП НОИР: Подкрепата по пет инвестиционни приоритета119 по ТЦ 9 и ТЦ 10120 е над 60 на сто

от бюджета на оперативната програма, съфинансиран от ЕСФ121, при спазване на изискванията на Регламент (ЕС) № 1304/2013 г.122.

в) ОП ДУ:Ресурсът на приоритетни оси 1, 2 и 3 е изцяло съсредоточен в тематична цел № 11

„Засилване на институционалния капацитет на публичните органи и заинтересовани страни и ефикасна публична администрация“. ОП ДУ е основния инструмент на Република България за реализиране на административната и съдебната реформа, включително въвеждането на електронното управление.

Подкрепата от ЕСФ с включени средства за ИМЗ възлиза на 1 576 816 521 евро. Посоченото в таблица 4 разпределение на финансови средства (с ИМЗ) показва, че е предвиден значителен финансов ресурс за изпълнение на тематичните цели за заетост, образование, бедност и институционално развитие, който представлява 91,5 на сто от средствата по трите оперативни програми – ОП РЧР, ОП НОИР и ОП ДУ.

Средствата по Инициативата за младежка заетост са предвидени отделно по ПО1 „Подобряване достъпа до заетост и качеството на работните места“ по ОП РЧР 2014 – 2020 в размер на 110 377 490 евро и са предназначени за реализиране на тематична цел 8 на ЕСФ.

Програмираната помощ за ОП НОИР и ОП ДУ, като съотношение на финансовия ресурс за: борба с бедността, заетост, мобилност на работната сила, засилване институционалния капацитет на администрацията, образование и интелигентен растеж, спрямо общия размер на безвъзмездната подкрепа, съответства на регламентираните изисквания за помощта от ЕСФ.

2.2. Съгласно Споразумението за партньорство (СП)123, размерът на безвъзмездната помощ, предвидена по ТЦ8 “Насърчаване на устойчивата и качествена заетост и подкрепа за мобилността на работната сила“124,ТЦ9 „Насърчаване на социалното приобщаване и борба с бедността и дискриминацията“, ТЦ10 “Инвестиции в образование, обучение и в професионална квалификация за умения и учене през целия живот“ и 11 “Повишаване на институционалния капацитет на публичните органи и заинтересованите страни и ефективна публична администрация“ за периода 2014-2020 г. възлиза общо на 1 393 974 529 евро от ЕСФ - 1 393 974 529 евро и специално разпределени средства по Инициатива за младежка заетост (ИМЗ) - 55 188 745 евро.

117 285,963,588.40 евро (ОПРЧР, Таблица 18в на стр. 227).118 Чл. 4, т. 2 от Регламент 1304/2013 г. „Най-малко 20 % от общите средства по линия на ЕСФ във всяка държава-членка се отпускат за тематичната цел „Насърчаване на социалното приобщаване, борба с бедността и всяка форма на дискриминация“, установена в член 9, първа алинея, точка 9 от Регламент (ЕС) № 1303/2013“.119 Подкрепа за тематична цел 1 „Засилване на научноизследователската дейност, технологичното развитие и иновациите“ с инвестиции от ЕФРР, която не е включена в обхвата на одита.120 ТЦ 9 (Насърчаване на социалното приобщаване, борбата с бедността и всяка форма на дискриминация) и ТЦ 10 (Инвестиции в образованието, обучението, включително професионално обучение за придобиване на умения и ученето през целия живот)121 ОПНОИР, т. 1.2., стр. 34 и сл.122 Чл. 4, т. 3, б. в) от Регламент 1304/2013 г. 123СП - таблица 10 Индикативно разпределение на помощта от ЕС по тематични цели за всеки от ЕСИФ (включително резерв за изпълнение), стр.113 до стр. 163124 ТЦ са определени в чл. 9 от Регламент 1303/2013 г.

34

Таблица № 5 (в евро)

Тематични цели от политиката по сближаване

Средства от ЕСФ по Споразумението за партньорство от

21.07.2014 г.125

Средства от ЕСФ по Споразумението за партньорство от

м. 10.2015 г.126

Средства от ЕСФ, по видове тематични

цели в ОП РЧР, ОП НОИР и ОП ДУ

ТЦ8 Насърчаване на устойчивата и качествена заетост и подкрепа за мобилността на работната сила

441 038 259 441 038 259 441 038 259127

ТЦ9 Насърчаване на социалното приобщаване и борба с бедността и дискриминацията

407 500 275 401 331 362 401 331 362128

ТЦ10 Инвестиции в образование, обучение и в професионална квалификация за умения и учене през целия живот

293 962 885 293 962 885 293 962 885129

ТЦ11 Повишаване на институционалния капацитет на публ.органи и заинтересованите страни и ефективна публична администрация

251 473 110 251 473 110 251 473 110130

Общо 1 393 974 529

От предвидените средства от ЕСФ по ТЦ8 за заетост (441 038 259 евро), по ПО1131, на ОП РЧР са насочени 85,1 на сто и по ПО4132 на същата оперативна програма - 2,4 на сто. Средствата за ИМЗ (в бюджета на ЕСФ и специално разпределени по ЕСФ) са изцяло обвързани за изпълнение на мерки и дейности по ТЦ8.133

Таблица № 6ЕСФ ТЦ8 ОП РЧР ПО1 375 170 167 евро

ПО4 10 679 347 евроИМЗ в ЕСФ и специално разпределени 110 377 490 евро

От предвидените по ТЦ9 средства от ЕСФ за бедност и социално включване (407 500 275 евро) 70,2 на сто са разпределени по ПО2134 на ОП РЧР и 26,9 на сто - ПО3135

на ОП НОИР136.

Таблица № 7ЕСФ ТЦ9 ОП РЧР ПО2 285 963 588 евро

ОП НОИР ПО3 109 531 782 евро

От предвидените по ТЦ10 за образование от ЕСФ (293 962 885 евро), 24,9 на сто са разпределени по ПО1 на ОПРЧР и 74,6 на сто за ПО 2137 по ОПНОИР138.

Таблица № 8ЕСФ ТЦ10 ОП РЧР ПО1 73 159 318 евро

125 стр. 113 в Споразумението за партньорство от 21.07.2014 г.126 стр. 113 в Споразумението за партньорство от 21.10.2015 г.127 ОПРЧР128 в т.ч. ОПРЧР - 291 799 580 евро и ОПНОИР - 109 531 782 евро.129 ОП РЧР - 74 652 365 евро и ОП НОИР - 219 310 520 евро130ОП РЧР - 38 246 005 евро и ОП ДУ - 213 227 105 евро131 ПО1„Подобряване достъпа до заетост и качеството на работните места" на ОП РЧР132 ПО4 „Транснационално сътрудничество“ на ОП РЧР133 Справка по тематични цели в ОП РЧР, таблица № 18в, стр. 244134 ПО2„Намаляване на бедността и насърчаване на социалното включване" на ОП РЧР135 ПО3 „Образователна среда за активно социално приобщаване“ на ОП НОИР136 Справка по тематични цели в ОП РЧР, таблица № 18в, стр.244 и ОП НОИР, таблица № 18в, ктр. 155137 ПО2 „Образование и учене през целия живот“ на ОП НОИР138 Справка по тематични цели в ОП РЧР, таблица № 18в, стр. 244 и ОП НОИР, таблица № 18в

35

ОП НОИР ПО2 219 310 520 евро

От предвидените по ТЦ 11 от ЕСФ (251 473 110 евро), 84,8 на сто са разпределени към ПО 1, ПО2 и ПО 3 от ОПДУ и 14,9 на сто по ПО3139 на ОП РЧР (евро)140.

Таблица № 9ЕСФ ТЦ11 ОП РЧР ПО3 37 481 085 евро

ОП ДУ ПО1, ПО2 и ПО3 213 227 105 евро

2.3. В НПР: България 2020 са прогнозирани индикативни средства за финансиране на 8-те национални приоритета общо 123 млрд. лв., от тях 56 на сто са предвидени като европейско финансиране141. За част от предвидените мерки липсва яснота как ще бъдат обезпечени финансово. В НПР България 2020 е предвидено участие на средства от ЕС във финансирането на мерките по Приоритет 1 и Приоритет 2, като средствата от ЕСФ допринасят чрез финансиране на операции по тематични цели 8, 9 и 10.

Индикативните разчети за изпълнение на приоритет 1 - "Подобряване на достъпа и повишаване на качеството на образованието и обучението и качествените характеристики на работната сила", с европейски средства са в размер на 9 982,6 млн. лв., а по приоритет 2 - "Намаляване на бедността и насърчаване на социалното включване" - 5 417 млн. лв. или общо 15 399,6 млн. лв. (7 873,69 млн. евро). Съответно средствата за релевантните на тези приоритети тематични цели - ТЦ 8, 9 и 10 от политиката на сближаване, финансирани с помощта от ЕСФ за България са в размер на 1 191 521 251 евро и могат да покрият около 15 на сто от индикативно разчетените евросредства за изпълнение на националните цели.142 За изпълнението на националните цели по тези два приоритета са заложени средства и по други програми, напр. с източници по ЕФРР - ОПРР, ОПИК; с Фонда за европейско подпомагане на най-нуждаещите се лица (ФЕПНЛ) – ОП Храни и др. Съответно и в НПР: България 2020 е отразено, че така за идентифицираните потребности е налице значителен недостиг от средства по Приоритет 1 и Приоритет 2 и са надценени очакванията по отношение приноса на европейските средства143.

Таблица № 10Тематични цели (ТЦ) по реда на чл. 9 от Регламент 1303/2013 ЕСФ без национално

финансиране /в евро/ТЦ8: Насърчаване на устойчива и качествена заетост и подкрепа за мобилността на работната сила

496 227 004144

ТЦ9 (само ако сумата е свързана с работа или образование): Насърчаване на социалното включване, борбата с бедността и всякаква дискриминация

401 331 362145

ТЦ10: инвестиране в образование, обучение и професионално обучение на умения и учене през целия живот

293 962 885146

Общо 1 191 521 251147

Финансовите ресурси за изпълнение на оперативните програми за периода 2014-2020 г. са определени въз основа на програмираните източници на помощта от ЕСФ и от национално участие в Споразумението за партньорство, целите и приоритетите за изпълнение на конкретните политики на ОП.

139 ПО3 „Модернизация на институциите в сферата на социалното включване, здравеопазването, равните възможности и недискриминацията и условията на труд“ на ОП РЧР140 Справка по тематични цели в ОП ДУ таблица № 18в, стр. 122 и ОПРЧР, таблица № 18в, стр. 244141 НПР: България 2020, стр. 176 - 178142 НПР България 2020, Приложение Б, стр. 176-178143 НПР България 2020, Приложение Б, стр. 176-178 и бюджетите на ОП РЧР, ОП НОИР и ОП ДУ за периода 2014 - 2020144 ОП РЧP+ИМЗ 145 в т.ч. ОП РЧР - 291 799 580 евро и ОПНОИР - 109 531 782 евро.146 ОП РЧР - 74 652 365 евро и ОП НОИР - 219 310 520 евро147 Не е включена сумата от 133 822 160 евро - за техническа помощ по двете програми, която не е включена в тематичните цели 8, 9, и 10. Общо помощта от ЕСФ е в размер на 1 576 816 521 евро

36

Индикативните средства по Приоритет 1 и Приоритет 2 съгласно НПР: България 2020 са значително над размера, програмиран за финансиране на релевантните цели със европейски средства.

2.4. Програмираните средства по ОП РЧР по приоритетни оси за изпълнението на инвестиционните приоритети и стратегическите цели към тях са в размер общо на 1 092 248 077 евро, включително национално участие 153 582 762 евро. Програмата няма предварително планиране на бюджет по години по отделните приоритетни оси и по инвестиционни приоритети, по които се предоставят средствата за постигане на целите в областта на заетостта и в областта на социалното включване/ бедност.148

Фигура № 1: Структура на средствата от ЕСФ по приоритетниоси на ОП РЧР

Основната част от средствата по бюджета на ОП РЧР са разпределени по ПО1 и ПО2 и са насочени за изпълнение на тематични цели 8 и 9. Разчетените средства за техническа помощ, като относителен дял от общия размер на ЕСФ – 4 на сто са в нормативно определения дял (до 4 на сто)149 150.

Източник: Финансов план на ОП РЧР, справка 18а

При програмиране на финансовите средства по приоритетни оси и по тематични цели са използвани извършените анализи на потребностите в процеса на извършване на предварителната оценка, резултатите от анкети с потенциални бенефициенти по разпределението на средствата на програмата, стратегическите документи с очертаните в тях проблеми и потребности в отделните сфери от политиките на заетостта, образованието и борба с бедността и насърчаване на социалното включване и исторически данни и формирани средни цени на база реализирани операции в предходния програмен период.151

Политиките в областта на заетостта за периода до 2020 г. са определени в Актуализираната стратегия по заетостта 2013-2020 г., като са планирани мерки за осъществяването им, включително източници за финансиране, срокове, отговорни органи. Дейностите се финансират чрез различни източници и инструменти, като освен от Държавния бюджет се използват средства от ЕСФ и други международни донори. Средствата за активна политика на пазара на труда се определят ежегодно в Закона за държавния бюджет на Република България, като по данни на МТСП за периода от 2010 г. до 2016 г. те са по 73 млн. лева годишно. Допълнително през 2013 г. и 2014 г., с решения на Министерския съвет, са отпуснати съответно 30,6 млн. лева и 13,2 млн. лева за активна политика на пазара на труда. Тези данни са показателни относно съществеността на средствата от ЕСФ при изпълнение на националните цели от гледна точка на насочване на ресурс и необходимостта за тяхното ефективно използване.

За периода 2014 – 2020 г. по финансовия план на ОП РЧР средствата за заетост по приоритетна ос 1 „Подобряване достъпа до заетост и качеството на работните места“ са в размер на 1 266 523 402 лв.152 или разпределени за 7 годишен период превишават повече от 2 пъти планираните по държавния бюджет средства при запазване на относително 148 Одитно доказателство № 11149 Регламент 1303/2013 г.- чл. 119, т. 1.150 Регламент 1304/2013 г. - член 17 Тематична концентрация - Специално разпределените за ИМЗ средства не се вземат предвид за целите на изчисляването на тематичната концентрация, посочена в член 4.151 Одитно доказателство № 11152 http://2020.eufunds.bg/bg/4/0/PriorityLines

37

същите нива153.Фигура № 2: Планирани средства за финансиране на активни политики

на пазара на труда – ЗДБРБ, НПДЗ и ОПРЧР /в лв./

Източници на информация: НПДЗ за всяка година в периода 2000 – 2016 г.; ИСУН 2007 – 2013 http://umispublic.government.bg/opOPProfileFinExec.aspx?op=1; ИСУН 2014 – 2020 http://2020.eufunds.bg/bg/4/0/OPProfile

От 2009 г. е възприет нов подход, основно заради кризата, при финансирането на активните мерки на пазара на труда, който намалява дела на финансиране със средства от държавния бюджет, но компенсира това намаление с европейски пари. Така планираните средства от държавния бюджет през 2009 г. в размер на 195 млн. лв.154, значително намаляват до 73 млн. лв. за всяка година за периода от 2010 – 2017 г.

Таблица № 11 Средства за

заетост, утвърдени със

ЗДБРБ

Средства за активна политика на пазара на труда по НПДЗ за съотв.

год.

Допълнително отпуснати

средства от ДБ, с РМС

Нац.съфинансиране по ОПРЧР

Планирани по ОПРЧР, по год.

2010 90 505 000 73 000 000 0 54 396 811 308 248 597

2011 98 435 000 73 000 000 0 58 237 042 330 009 911

2012 96 601 200 73 000 000 0 62 098 704 351 892 652

2013 96 601 200 73 000 000 30 600 000 65 951 491 373 725 119

2014 96 601 200 73 000 000 13 200 000 37 367 415 275 594 385

2015 97 137 000 73 000 000 0 76 648 837 548 858 120

2016 97 137 000 73 000 000 0 118 025 338 786 874 208

Политиките в областта на социалната политика са заложени в Националната концепция за социална икономика, която е концептуален документ, който определя същността, обхвата, насоките на действие на субектите на социалната икономика; начина на координиране на политиката, както и възможните източници на финансиране на дейностите за проактивно включване на уязвимите групи, гъвкава и стабилна заетост, развита териториална кохезия. В документа не са посочени финансови ресурси, чрез които да бъдат реализирани националните цели за намаляване на бедността и социалното

153 Одитно доказателство № 9, т. 2, Закона за бюджета на Р България, като по данни на МТСП за периода от 2010 г. до 2016 г.НПДЗ 2010 http://www.strategy.bg/StrategicDocuments/View.aspx?lang=bg-BG&Id=578 НПДЗ 2011 file:///D:/Users/User/Downloads/docl_21947_962583596.pdfНПДЗ 2012 http://www.strategy.bg/StrategicDocuments/View.aspx?lang=bg-BG&Id=715 НПДЗ 2013; 2014; 2015; 2016: https://www.mlsp.government.bg/index.php?section=POLICIESI&I=249ЗДБРБ за съответните години https://www.minfin.bg/bg/page/4154 http://seconomy.mlsp.government.bg/page.php?c=1&d=54

38

изключване.155

Средствата, отпуснати от държавния бюджет за всички социални услуги (в т.ч. услуги в общността и специализирани институции за деца и възрастни хора), като делегирани от държавата дейности, са значителни, по данни на МТСП, като ежегодно се увеличават и за периода 2014 г. - 2016 г. са следните156:

Таблица № 12 Година Размер на финансовите средства от държавния

бюджет за социални услуги /в лв./ 2014 г. 183 205 800 2015 г. 189 803 600 2016 г. 200 455 025

Съгласно утвърденото разпределение на разходите по области на политики и бюджетни програми в Закона за държавния бюджет на Република България по години157, размерът на средствата по политики, свързани със социалните дейности за периода 2014 – 2016 г., е:

Таблица № 13Политики в областта на социалните дейности

съгласно ЗДБРБ за периода 2014 – 2016 г.2014 2015 2016

1. Политика в областта на социалната закрила и равните възможности

169 348 300 177 130 800 178 766 800

2. Политика в областта на хората с увреждания 181 092 000 193 812 700 194 502 7003. Политика в областта на социалното включване 593 453 100 612 544 200 615 776 2004. Политика в областта на жизненото равнище,

доходите и демографското развитие518 300 728 300 618 300

Общо: 944 411 700 984 216 000 989 664 000Източник: Закона за държавен бюджет на Република България за съответните години

Данните за средствата, отпускани от държавния бюджет за предоставяне на социални услуги, показват, че той е основен източник на финансиране, а средствата, предоставяни от ЕСФ, имат допълваща роля в сферата на социалните услуги, които за програмния период 2014 – 2020 г. са в размер на 657 995 487 лв.158. Например, проектите BG05M9OP001-2.001 „Нови алтернативи“, BG05M9OP001-2.002 „Независим живот“ са допълващи към националните програми за дейности за социален и личен асистент (например, национална програма „Асистенти на хора с увреждания“).

Размерът на необходимото национално съфинансиране към средствата от Европейския социален фонд и Инициативата за младежка заетост по оперативната програма159 варира по отношение на различните приоритетни оси, поради различния допустим размер на съфинансирането от средствата от ЕСФ и ИМЗ в конкретните случаи (за ЕСФ е 15 на сто, за ИМЗ – 9 на сто и за мерките за транснационално сътрудничество – 5 на сто).

Въз основа на данните относно средствата, заделяни от държавния бюджет по активните мерки на пазара на труда, се налага изводът, че в областта на заетостта, средствата, предоставяни от ЕСФ, и по-специално по ОП РЧР, имат съществена роля, което засилва необходимостта от тяхното ефективно, ефикасно и икономично

155 Одитно доказателство № 11156 Одитно доказателство № 9157 http://www.minfin.bg/bg/page/850; http://www.minfin.bg/bg/page/940; http://www.minfin.bg/tdocs/1445845171.pdf158 http://2020.eufunds.bg/bg/4/0/PriorityLines Размер на планирените средства за програмен период 2014 – 2020 по ПО2 „Намаляване на бедността и насърчаване на социалното включване“ на ОПРЧР, относими за политиките, свързани със социалните дейности.159Таблица 18 а, Финансов план на оперативната програма, колона „Процент на съфинансиране“

39

използване. По отношение на социалните услуги, ролята на средствата от ЕСФ по ОП РЧР има допълващо действие за изпълнение на националните цели за намаляване на бедността и социалното изключване.

2.5. Предвидената безвъзмездна помощ за ОП НОИР (596 000 681 евро) представлява 30,6 на сто от безвъзмездната помощ по 4-те ТЦ. Програмата е съфинансирана от ЕСФ (59 на сто) и ЕФРР (41 на сто). Структурата, изразена в относителния дял на ЕСФ по конкретните ПО в помощта от ЕСФ за ОП НОИР е представена графично: Фигура № 3: Структура на средствата от ЕСФ по

приоритетни оси на ОПНОИРПланираните средства по пет

инвестиционни приоритета на ПО2 „Образование и учене през целия живот” и ПО3 "Образователна среда за активно приобщаване", са общо 89,6 на сто от помощта от ЕСФ за тази програма и съответстват на изискванията за тематична концентрация на помощта от ЕСФ по Регламент (ЕС) № 1304/2013 г.160.

Източник: Финансов плана на ОПНОИР 2014 – 2020 г.

Разпределените средства за ПО 4 „Техническа помощ” – 4 на сто от общия финансов план на ОП НОИР са съобразени с чл. 119, т. 1 от Регламент (ЕС) №1303/2013 г. В предварителната оценка, при извършване на анализа на разпределението на финансовите средства по програмата е установено, че липсва финансова обосновка, че поне 60 на сто от ресурса по ЕСФ в програмата е концентриран за най-много 5 инвестиционни приоритета, както и че ресурсът за техническа помощ, надвишава малко индикативната стойност от 4 на сто. Посочено е, че директно съпоставяне на заложеното в програмния документ на ОП НОИР 2014 - 2020 г. и Споразумението за партньорство разпределение по тематични цели с финансовото изражение на приоритетите на Националната програма за развитие: България 2020 (НПР: България 2020) е трудно да бъде направено. Причината за това е, че по тези приоритетни области за инвестиции, се предвиждат и съществени интервенции и по други оперативни програми, основно по ОП РЧР и оперативна програма „Иновации и конкурентноспособност“ (ОП ИК)161 . Във връзка с финансовия ресурс, заделен за приобщаване към образованието (ПО3), е отбелязано, че той формално се отнася към тематична цел 9, но на практика адресира проблеми за приобщаване към образование на уязвими групи и хора със специални образователни способности и не преследва социални цели, които като цяло са адресирани в ОП РЧР 2014-2020 г. Дадени са препоръки за коригиране на горепосочените пропуски и несъответствия, които са отстранени в одобрения вариант на програмата.

Заложеното разпределение на бюджета на ОП НОИР 2014 – 2020 г. по години показва, че през първите години от изпълнението на оперативната програма са заложени по-ниски бюджетни ангажименти за сметка на последващите години, което е обусловено от факта, че около 14 на сто (по ПО3) и 32 на сто (по ПО2) от финансовия ресурс по програмата следва да бъдат сертифицирани към края на 2018 г., като по този начин не е планирано плавно нарастване на бюджетните ангажименти през целия програмен период162.

160 Регламент 1304/2013 г. – чл. 4, т. 3, б”в”, чл. 3, т. 1, б”в”.161 Предварителна оценка на ОП НОИР 2014 -2020 г., стр. 164-165162 Таблица 28 на ОП НОИР, стр. 243 сертифицирани средства

40

1.7. Разпределението на финансовия ресурс по приоритетни оси по ОП ДУ, съгласно предоставената от УО информация, е базирано, от една страна, на изразените потребности на ключовите бенефициенти по оперативната програма, а от друга - основно на исторически данни от Оперативна програма „Административен капацитет“ 2007-2013 (ОП АК) и Оперативна програма „Техническа помощ“ 2007-2013 (ОП ТП). В процеса на програмиране общият ресурс по ОП ДУ е намаляван два пъти, като средствата са преразпределени съответно към Оперативна програма „Транспорт и транспортна инфраструктура“ (ОП ТТИ) и ОП РЧР, което е довело до намаляване и преразпределяне на финансовия ресурс по приоритетните оси на ОП ДУ163.

При предварителната оценка на ОП ДУ е извършена оценка за адекватност на разпределението на финансовите средства и тяхната концентрация, като е дадено становище за спазени формалните изисквания на образеца на оперативна програма за разпределението на финансовите ресурси по приоритетни оси и категории интервенции в съответствие с т. (b)(vi) от чл. 96(2) на Регламент (ЕС) № 1303/2013. Посочено е, че подкрепата на финансовото разпределение с допълнителни обосновки не е необходимо, тъй като програмата съдържа само един инвестиционен приоритет, а именно инвестиционен приоритет „Инвестиции в институционален капацитет и в ефикасността на публичните администрации и публичните услуги на национално, регионално и местно равнище с цел осъществяването на реформи и постигането на по-добро регулиране и добро управление“164, то индикативна разбивка на финансовите ресурси по инвестиционни приоритети е неприложима165. След извършване на предварителната оценка, не е извършвано допълнително идентифициране на потребностите на бенефициенти или на национално ниво166. Потребностите са идентифицирани в рамките на тематичните работни групи в процеса на програмиране, в които са участвали всички заинтересовани страни, като допълнително са провеждани поредица от работни срещи с бенефициенти по ОП АК и ОП ТП167.

В изводите и препоръките е посочено, че при последващи редакции, добре би било допълнително да се обоснове финансовата алокация на средства, както и да се отразят приетите стратегически документи пътни карти и планове за действия168.

Фигура № 4169: Относителен дял на ПО в ОП ДУ - ЕСФЗа ПО1 „Административно обслужване и Е-управление” са програмирани средства с най-висок относителен дял в ЕСФ за тази програма. По ПО 2 „Ефективно и професионално управление в партнъорство с гражданското общество и бизнеса” и ПО 4 „Техническа помощ за управлението на ЕСИФ” програмираните средства от ЕСФ са в почти еднакъв размер (22,7 на сто и 21,7 на сто), а за ПО 3 „Прозрачна и ефективна съдебна

163 Одитно доказателство № 6, т. 4164 ИП „Инвестиции в институционален капацитет и в ефикасността на публичните администрации и публичните услуги на национално, регионално и местно равнище с цел осъществяването на реформи и постигането на по-добро регулиране и добро управление“165 Предварителна оценка по ОП ДУ, т. 2.3., стр. 8166 Одитно доказателство № 6, т. 4167 Одитно доказателство № 6, т. 4168 Предварителна оценка по ОП ДУ, изводи и препоръки169 Структура на средствата от ЕСФ по приоритетни оси на ОП ДУ ОП ДУ, стр. 120

41

система” са предвидени 10,6 на сто от ЕСФ.

Източник: Финансов плана на ОПДУ 2014 – 2020 г.

Средствата, които са заложени в пътната карта за електронното управление, са с 215 395 лв.170 повече от планираните средства по ПО1 (118 124 605 лв.)171. Различията са свързани и с по-късното одобряване на пътната карта 172.

Поради факта, че окончателното приемане на пътните карти за изпълнение на стратегиите за развитие на държавната администрация, развитие на електронното управление, за продължаване на реформата в съдебната система и др. не е извършено в етапа на програмиране на ОП ДУ, разпределението на финансовия ресурс е базирано на основата на изразени потребности на ключовите бенефициенти и основно на исторически данни от ОП АК 2007 – 2013 г. и ОП ТП 2007 – 2013 г. Това поражда разминавания между планирания ресурс с финансовия план по ОП ДУ и същия, определен съответните пътни карти към стратегиите, подлежащи на изпълнение със средства по ОП ДУ, и може да доведе до трудности в изпълнението на всички заложени в пътните карти цели. Предпоставка за успешното им изпълнение е да се концентрират усилия за регулярен мониторинг и предвиждане на подходящ ресурс за изпълнение на заложените в тях цели с източник за финансиране ОП ДУ, включително при извършване на междинната оценка на оперативната програма.

3. Система от показатели за оценка на оперативните програми С цел да се засили ориентирането към постигане на резултати и да се създаде

основа на ефективно и ефикасно изпълнение на ЕСФ, съгласно чл. 5 на Регламент (ЕС) № 1304/ 2013 г. във връзка с разпоредбите на Регламент (ЕС) № 1303/ 2013 г.173, в оперативните програми се определя рамка на изпълнението по отделни приоритени оси, която представя постигането на етапните цели на програмите на ниво приоритети, по фондове и по категории региони. Рамката на изпълнение улеснява представянето на последователна логика на интервенция за работа по набелязаните потребности на развитието, и гарантира, че бюджетът на Съюза не се разхищава или използва неефективно, като осигурява информация относно напредъка на отделен приоритет, прозрачност и проверимост на изходните данни.

Рамката на изпълнението се състои от етапни цели, определени за всеки приоритет с изключение на приоритетите, предназначени за техническа помощ, и от цели, определени за 2023 г. Етапните цели и целите се представят в съответствие с посочения в таблица формат, за ЕСФ – Приложение 1 към Регламент (ЕС) № 1304/ 2013 г. Етапните цели са междинни цели, пряко свързани с постигането на конкретната цел по даден приоритет, като посочват желания напредък към постигането на определените за края на периода цели. Етапните цели, определени за 2018 г., включват финансови показатели, показатели за изпълнението и показатели за резултатите, като тези показатели са тясно свързани с интервенциите за подкрепа на политиката.

В оперативните програми ОП НОИР и ОП ДУ е предвидена рамка за изпълнение на ПО с показатели и етапни целеви стойности за 2018 г. и 2023 г.174,175,176,177 и са определени

170 Пътна карта за изпълнение на Стратегията за развитие на електронното управление в Република България за периода 2016-2020 г. РМС № 215 от 05.04.2016 г. http://pris.government.bg/prin/document_view.aspx?DocumentID=g5pGRf%2buDbm4S/LuKuDeaQ==, стр. 77171 Пътна карта за изпълнение на Стратегия за развитие на електронното управление в Република България за периода 2016 – 2020 г.; ОП ДУ – таблица 2, таблица 18172 Одобрена през м.април 2016 г. http://www.strategy.bg/Publications/View.aspx?lang=bg-BG&categoryId=&Id=203&y=2016&m=4&d=173 параграф 22 и чл. 21 на Регламент (ЕС) № 1303 /2013 г.174 ОП РЧР – таблица 6, стр. 133, 164, 175, 230175 ОП НОИР – таблица 6, стр.:59,118,142176 ОП ДУ – таблица 4, стр.: 34, 57, 79 и т.н.177 ОП ДУ – таблица 6, стр.: 47, 69, 92 и т.н.

42

общи и специфични за програмата показатели за изпълнение по инвестиционни приоритети и целеви стойности за 2023 г.178,179,180.

При определяне на показателите/индикаторите са следвани примерните общи показатели за изпълнение и за резултат за инвестициите на ЕСФ, както и за показателите за резултати за ИМЗ (в ОП РЧР) в Приложение I и Приложение II на Регламент (ЕС) № 1304/2013 и практическото Ръководство на Европейската комисия, по отношение на мониторинга и оценката на кохезионната политика на ЕС и Европейския социален фонд за програмния период 2014-2020. Индикаторите са съобразени със специфичните цели на даден инвестиционен приоритет.

Конкретните стойности на показателите са определени въз основа на финансовия ресурс по инвестиционни приоритети, определен основно на база на исторически данни и формирани средни цени на база реализирани операции в предходния програмен период по ОП РЧР, ОП НОИР и ОП ДУ181.

Предвидените по всяка от оперативните програми показатели за резултати, показатели за изпълнение и определени целевите стойности, които следва да се постигнат към края на 2018 г. и до 2023 г., са относими основно към целите и политиките на програмите.

За да се улесни концентрацията върху изпълнението и постигането на целите на стратегията на Съюза за интелигентен, устойчив и приобщаващ растеж, за всяка държава-членка е създаден резерв за изпълнение182, включващ 6 на сто от общия размер на сумата, предназначена за целта „Инвестиции за растеж и работни места“. Средствата, отпуснати за инициативата за младежка заетост, са съгласно оперативната програма и в съответствие с Регламент (ЕС) № 1304/2013 г. Резервът за изпълнение се разпределя от Комисията, въз основа на прегледа на изпълнението в срок от два месеца от получаването на съответните годишни доклади за изпълнението през 2019 г., единствено на програми и приоритети, по които са постигнати етапните цели. Освен посочения резерв за изпълнение, неизпълнението на етапните цели може да доведе до временно спиране на средствата, а сериозното изоставане в постигането на целите по дадена програма може да стане причина за спиране на средствата.

Целите за 2023 г. за даден приоритет се определят, като се взема предвид сумата на резерва за изпълнение, свързан с този приоритет.

Разпределението на финансовия ресурс в оперативните програми (ОП РЧР, ОП НОИР и ОП ДУ) е представено по приоритетни оси и е обвързано с етапните цели чрез финансови показатели. Ключово основание за разпределението е Споразумението за партньорство на Република България, очертаващо помощта от Европейските структурни и инвестиционни фондове за периода 2014-2020 г.183

Определени са етапните цели за 2018 г. и 2023 г. по приоритетни оси на оперативните програми във финансови измерители чрез размера на сертифицираните средства.

178 ОП РЧР – таблица 5, стр. 96, 111, 116, 124, 130179 ОП НОИР – таблица 5 , стр.: 56, 90, 104, 116, 131180 ОП ДУ – таблица 5, стр.: 44, 66, 89 и т.н.181 Одитно доказателство № 6, Одитно доказателство № 10, т. 14; Одитно доказателство № 16, приложение № 17; Одитно доказателство № 11, т. 2182 член 22, параграфи 6 и 7, Регламент (ЕС) № 1303/ 2013 г.183 Споразумението за партньорство на Република България, стр. 123

43

Таблица № 14 ОП РЧР

Фонд/приоритетна осФинансов показател

Етапна цел за 2018 г.

(в евро)

Дял на сертифицираните ср-ва през 2018 г. спрямо крайната

цел

Крайна цел (2023 г.)(в евро)

ОП РЧР (ЕСФ)Приоритетна ос 1 „Подобряване достъпа до заетост и качеството на работните места” (ЕСФ)

Сертифицирани средства

116 084 358 25,9 448 329 484

Приоритетна ос 1 „Подобряване достъпа до заетост и качеството на работните места” (ИМЗ)

Сертифицирани средства

110 377 490 100 110 377 490

Приоритетна ос 2 „Намаляване на бедността и насърчаване на социалното включване”

Сертифицирани средства

74 043 534 25,9 285 963 588

Приоритетна ос 3 „Модернизация на институциите на пазара на труда, социалното включване и здравеопазването“

Сертифицирани средства

9 704 844 25,9 37 481 085

Приоритетна ос 4 „Транснационално сътрудничество“

Сертифицирани средства

4 860 905 25,9 18 773 306

Таблица № 15ОП НОИР

Фонд/приоритетна осФинансов показател

Етапна цел за 2018 г.

(в евро)

Дял на сертифицираните ср-ва през 2018 г. спрямо крайната

цел

Крайна цел (2023 г.)(в евро)

ОП НОИР (ЕСФ)Приоритетна ос 2 „Образование и учене през целия живот“

Сертифицирани средства

77 403 713 31,6 245 111 757

Приоритетна ос 3 „Образователна среда за активно социално приобщаване“

Сертифицирани средства

16 751 920 13,7 122 417 874

Таблица № 16ОП ДУ

Фонд/приоритетна осФинансов показател

Етапна цел за 2018 г.

(в евро)

Дял на сертифицираните ср-ва през 2018 г. спрямо крайната

цел

Крайна цел (2023 г.)(в евро)

ОП ДУ (ЕСФ)Приоритетна ос 1 „Административно обслужване и е-управление“

Сертифицирани средства

17 896 439 15,2 118 124 605

Приоритетна ос 2 „Ефективно и професионално управление в партньорство с гражданското общество и бизнеса“

Сертифицирани средства

9 832 875 15,1 64 907 000

Приоритетна ос 3 „Прозрачна и ефективна съдебна система“

Сертифицирани средства

4 576 851 15,1 30 195 500

Не е осигурено планомерно разпределение във времеви аспект на средствата, които следва да бъдат сертифицирани към 2018 г. по ПО3 на ОП НОИР и по ОП ДУ. Причините са свързани съответно със забавянето при изпълнението на предварителните условия по Споразумението за партньорство във връзка с политиката за приобщаване на ромите и забавянията при приемането на пътните карти към част от националните стратегии, като Стратегията за развитие на електронното управление в Република България, Актуализираната стратегия за продължаване на реформата в съдебната система и др.184

В тази връзка и съобразно целите на всяка една операция, към програмираните операции се определят количествени показатели, съответстващи на тези от програмата, които следва да измерят резултатността от изпълнението на операцията.184 http://www.strategy.bg/StrategicDocuments/View.aspx?Id=892; http://www.justice.government.bg/107/

44

3.1. Индикаторите за продукт/изпълнение са свързани с подкрепяните операции (процедури за предоставяне на БФП) и са определени на ниво инвестиционен приоритет или конкретна цел. 185

В таблиците към всеки инвестиционен приоритет по ОП РЧР, ОП НОИР и ОП ДУ са описани показатели за продукт и изпълнение на предвидени дейности.

Таблица № 17По ОП РЧР: По ИП1 на ПО1 примерните дейности не са изрично насочени за постигане на всяка от трите

специфични цели по приоритета. Причините са свързани с това, че приоритетната ос обхваща две тематични цели: 8 и 10, което налага прилагане на интегрирани политики на пазара на труда за съчетаване на мерки за интегриране на икономически неактивните и безработните лица, търсещи работа, и за подобряване организацията и условията на труд в предприятията, като те се комбинират с улеснен достъп до форми на учене през целия живот.

За отделни дейности не са включени показатели за изпълнение:

Таблица № 18В ОП НОИР:- показателите за изпълнение не са насочвани конкретно за всяка специфична цел за определяне на

очаквания й принос, а общо за инвестиционния приоритет;- липсват заложени показатели за измерване на нивото на изпълнение на всички дефинирани

дейности като:

по две дейности на СЦ1, ИП10ii: относно Интегриране на въпросите за устойчивото развитие в учебното съдържание и реализация на интердисциплинарни програми за повишаване знанията и уменията на студентите по въпросите на устойчивото развитие и климатичните промени и Създаване на национална система за оценяването на придобитите знания, умения и компетентности на завършващите по всяко професионално направление в системата на висшето образование, с участието на работодателите;

по дейности на СЦ4, ИП10ii: Развитие на партньорски мрежи между български и чуждестранни учени, изследователи, докторанти, пост-докторанти, специализанти, млади учени и учители за провеждане на научни изследвания; • Създаване на изследователски потенциал и на благоприятни условия за провеждане на научни изследвания, включително чрез привличане на учени от други държави или отваряне на позиции за български учени, които са били на работа в чуждестранни научни организации; • Подпомагане на процеса на разпространение на научните резултати, вкл. подпомагане на организирането на национални и международни научни форуми (конференции, семинари, симпозиуми, конгреси, летни училища, състезания);

аналогично за СЦ2 по ИП10iii относно дейностите „Изграждане на функционираща национална система за валидиране на резултати от неформалното образование и самостоятелно учене и насърчаване на използването й от всички възрастови групи над 16 години“; „Популяризиране на ученето през целия живот сред всички слоеве на населението като фактор за личностно развитие, устойчива заетост и социално включване“.

185 Оперативни програми, таблици с показатели, Приложение № 2

45

Таблица № 19По ОП ДУ: Липса на заложени показатели за изпълнение на планирани дейности:

по ПО2 на ОПДУ не е подходящо измерването на СЦ3 - Увеличаване на гражданското участие в процеса на формиране и контрол на изпълнението на политики чрез 1 показател за изпълнение - „брой отправени препоръки“, който не е достатъчен за отчитане на реалното гражданското участие при формиране и изпълнение на политики. Показателят „брой отправени препоръки“ има по-скоро пожелателен характер за насърчаване на участието, но не и за отчитане на обхват, активност и ангажираност на неправителствените организации при в процеса на формиране и контрол на изпълнението на политиките. Като пример можем да посочим разработената методология за измерване на индекса на гражданско участие, изчислен за 2015 г. и 2016 г., разработен по методология на Форум Гражданско участие и Български център за нестопанско право.186

По СЦ1187 на ПО3 на ОПДУ са заложени 1 показател за изпълнение, който не е достатъчен за отчитане на извършването на планираните дейности188 и изпълнението на специфичната цел. Общо за 29 дейности по трите специфични цели на приоритетна ос 3 са заложени 3 показатели.

3.2. За приоритетни оси 1 и 2 на ОП РЧР и по 2 и 3 на ОП НОИР са представени показатели за резултат в рамката за изпълнение. Като цяло представените показатели за резултати са подходящи. По някои от приоритетните оси, не за всички специфични цели са определени показатели за резултат, което не е в несъответствие с разпоредбите на Регламент (ЕС) № 1303/ 2013 г., чл. 96, т. 2 буква б) v)), съгласно който показателите за резултат се използват когато е целесъобразно.

Таблица № 20По ОП РЧР189:

дефинирани са показатели за непосредствени и дългосрочни резултати; заложени са показатели за резултат, измерени в относителни дялове, включително за

мерките по ИМЗ.

Таблица № 21По ОП НОИР:

не е включен показател за резултат за изпълнението на дейност, заложена по СЦ2 на ПО2, ИП10ii, по която може да се проследи незабавен ефект върху различните групи потребители и как информацията влияе върху избора на висши училища, има ли съществени размествания в класацията на училищата и др. (напр. за дейност „Поддържане и усъвършенстване на разработената рейтингова система на висшите учебни заведения“);

не са планирани за проследяване показатели за хора с увреждания, въпреки че са идентифицирани нужди за увеличаване на броя на децата с увреждания и деца със специални образователни потребности (СОП), включени в общата система на образование.190

186 http://index.fgu.bg/data/files/83626416f46ba757b8b92809e478f8ec.pdffile:///D:/Users/User/Downloads/Civil%20Society%20Index%202008-2010%20Bulgaria.pdf187 СЦ1 на ПО3 на ОПДУ: Увеличаване на прозрачността и ускоряване на правораздаването чрез реформа в структурата, процедурите и организацията на съдебната система188 (относно заложените дейности за подкрепа на Прокуратурата на Република България, включително партньорски проекти за съвместни обучения и др.; дейности за реализиране и прилагане на адекватни правила и процедури за назначаване, атестиране и кариерно развитие на магистратите и съдебните служители; дейности за оценка и оптимизиране на кадровата обезпеченост в структурите на съдебната система; изготвянето на стратегия за човешките ресурси; усъвършенстването на вътрешните правила и внедряването на техники и системи за управление на качеството в съдебната система, включително усъвършенстване на електронните регистри; въвеждането на регулярна система за оценка на съдебната система; извършването на цялостен преглед на системата на съдебните такси и анализ на възможните промени в нея; въвеждане на ефективна система за мониторинг и санкции по отношение на конфликти на интереси; създаването на електронни регистри и др.)189 ИП1, ПО1 на ОПРЧРДостъп до заетост за търсещите работа и неактивните лица, включително трайно безработни и лица, отдалечени от пазара на труда, а също и чрез местните инициативи за заетост, и подкрепа за мобилността на работната сила190 ОПНОИР, т.1.1.2, Таблица 1.

Таблица № 22По ОП ДУ:

По 1, 2 и 3 ПО не са включени достатъчно показатели за резултат за проследяване изпълнението на основните специфични цели. За приоритетни оси 4 и 5 за техническа помощ по четири специфични цели са дефинирани показатели за резултат, свързани с удовлетвореност от ИСУН 2020, текучество, които не са изцяло свързани със специфичните цели на оперативната програма за въвеждане на електронното управление и съдебната система и не са достатъчни за проследяване изпълнението на специфичните цели;

по СЦ1 на ПО1: Добра практика би било включване на показатели за резултат за измеримите резултати от реализиране на услугите по проекти на ОП ДУ, които са обвързани с постигане на национални цели във всички области, във връзка с: брой на подкрепени приоритетни електронизирани услуги, брой стандартизирани общински услуги и брой внедрени услуги от типа „епизоди от живота“ и „бизнес събития“ с оглед логическо обвързване на показатели те за резултат със специфичната цел191, както и за отчитане приноса на извършените дейности за изпълнение на приоритет 6 „Укрепване на институционалната среда за по-висока ефективност на публичните услуги за гражданите и бизнеса“ от НПР България 2020, респ. Европа 2020 и тематична цел 11 от политиката по сближаване и на ЕСФ.192 Дейностите са съществени и значими в стратегията на ОП ДУ и за постигане на националните цели, както и по тях лесно може да се проследи незабавен ефект като дял на въведените електронизирани или внедрени услуги.

По ОП РЧР са дефинирани показатели за непосредствени и дългосрочни резултати, измерени в относителни дялове, в т.ч. и за мерките по ИМЗ.

По ОП НОИР и ОП ДУ не са заложени достатъчно показатели за резултат, с което не е осигурена резултатно-ориентирана насоченост на програмите.

4. Организация за планиране на процедурите за прилагане на оперативните програми

4.1. Изготвяне на дългосрочни и краткосрочни планове 193

4.1.1. По ОП РЧР и ОП ДУ са определяни ангажименти в дългосрочен аспект, но не са разработвани дългосрочни индикативни планове като отделен документ194. По ОП РЧР са следвани целите и насоките на Стратегическия план на МТСП до 2018 г., за който в рамките на изпълнението му е изготвян ежегодно оперативен план. По една от целите на този план, стратегическа цел № 14: Ефективно и ефикасно използване на средствата по ЕСФ в подкрепа на политиките на пазара на труда, социалното включване, здравеопазването, равните възможности и недискриминация, по приоритет № 14.1.: Поддържане на оптимални темпове на финансово изпълнение на ОП РЧР 2014 - 2020, при отчитане ангажиментите по правилото N+3, са определяни мерки в отговорност на УО на ОП РЧР, като например за своевременно стартиране на процедури за предоставяне на БФП по всички приоритетни оси е необходимо стартиране на поне 15 нови процедури за предоставяне на БФП по ОП РЧР 2014 - 2020 г.195

По ОП ДУ в рамките на ИГРП за 2015 г. и 2016 г. са определяни мерки за стартиране в дългосрочен аспект до 2018 г.196

4.1.2. Краткосрочните планове се свеждат до ежегодното изготвяне от УО на ИГРП за следващата календарна година, която включва всички предстоящи процедури по ОП.

Процедурите по изготвяне и изменение на ИГРП са подробно определени в процедурните наръчници на оперативните програми. Утвърдени са и контролни листове 191 СЦ1 „Намаляване на административната и регулаторна тежест за гражданите и бизнеса и въвеждане на принципите на „епизоди от живота“ и „бизнес събития“ от приоритетна ос 1 на ОПДУ192 Включени са 2 показатели за резултат: Функционираща електронна тръжна система (e-procurement) и за създаване на функционираща Национално здравно информационна система.193 Одитно доказателство №: 4 Одитно доказателство №: 5 Одитно доказателство №: 6 194 Одитно доказателство № 4, т. 14 Одитно доказателство № 5, т. 14; Одитно доказателство № 6, т. 11195 Одитно доказателство № 4196 Одитно доказателство № 5

за извършване на проверка на ИГРП и на изменените ИГРП.При изготвяне на съответната ИГРП по оперативните програми е спазен образецът,

утвърден от заместник министър-председателя по европейските въпроси и икономическата политика, като в ИГРП са включени предстоящи процедури за предоставяне на БФП за следващата календарна година, попълнени с изискващата се информация и задължителни реквизити по утвърдения образец.197 При разработване на ИГРП по оперативните програми са спазвани определените процедури, ред и попълване на утвърдените приложения и контролни листа за проверки от УО на ОП, предвидени в съответните одобрени наръчници за управление на ОП РЧР, ОП НОИР и ОП ДУ198.

В Наръчниците за управление и изпълнение на ОП РЧР, ОП НОИР и ОП ДУ не е конкретно и подробно пояснен реда и начина за отговорни длъжностни лица, срокове и контрол относно процедурите по актуализиране/ изменение на ИГРП в рамките на УО. Не са въведени и определени изисквания за обосновки, мотиви и конкретни причини за измененията на ИГРП. Не са предвидени контролни дейности и контролни листа за проверки от УО на ОП при актуализация и последващи изменения на ИГРП (с изключение на ОП ДУ).199 Не са включени хипотезите и случаите за иницииране на изменения в ИГРП, конкретно определени в чл. 26, ал. 8 от ПМС № 162 от 05.07.2016 г., включително и не са въведени процедури и ред за контрол за тези случаи.200 Поради което:

- по ОП РЧР относно направените три изменения на ИГРП за 2015 г. и три изменения на ИГРП за 2016 г. не са извършени контролни проверки;

- по ОП НОИР относно измененията на ИГРП за 2015 г. и 2016 г. няма данни за извършени контролни проверки от УО на ОП НОИР.201 От м. април 2016 г. в Наръчника са включени контролни процедури, Приложение „Процедура за разработване и изменение на ИГРП“ с утвърдени образци на контролни листа за проверка на проекта и окончателния вариант на ИГРП.

4.1.3. Анализът на предоставената информация и документи от одитираните обекти, както и на публикуваните на интернет страниците на ОП РЧР, ОП НОИР и ОП ДУ протоколи от заседания на КН на съответната ОП относно процедурите за съгласуване и одобряване на ИГРП (проект, окончателна и изменена) и от Съвета за координация при управлението на средствата от Европейския съюз (СКУСЕС)202 показа, че за част от процедурите няма данни за проследяване спазването на изискванията на нормативните и вътрешни актове за изпълнение на процедурите за съгласуване и/или одобряване на ИГРП по ОП и последващите изменения в тях от КН и СКУСЕС. С влизането в сила на разпоредбите по чл. 26, ал. 8 и ал. 9 от ПМС № 162 от 12.07.2016 г. е коригирано разминаването в текстовете на нормативните актове, регламентиращи функциите на КН и СКУСЕС по отношение на ИГРП и измененията в тях203. Режимът за съгласуване на измененията на ИГРП от КН е облекчен, като са посочени конкретни случаи, при които се следва съгласуване от КН, извън които измененията на ИГРП се изпращат на КН за информация. В тази връзка за направените две изменения на ИГРП по ОП ДУ за 2016 г. в контролния лист за проверка на ИГРП за Етап 3 „Одобряване на ИГРП” на реда за проверка дали проектът за изменение на ИГРП е съгласуван със СКУСЕС е отбелязано „неприложимо“ с коментар, че „измененията на ИГРП не се съгласуват със СКУСЕС”. В

197 Одитно доказателство № 11198 Одитни доказателства № 10; № 11; от № 25 до № 36199 Препоръка № 1.2.200 Одитно доказателство № 4; Одитно доказателство № 5; Одитно доказателство № 6 Наръчници201 Одитно доказателство № 4; Одитно доказателство № 5; Одитно доказателство № 6 - Наръчници202 СКУСЕС – създаден с акт на Министерски съвет по силата на чл. 8, ал 2 от ЗУСЕСИФ203 Съгласно чл. 3, ал. 1, т. 2 от ПМС № 70 от 14.04.2010 г. за създаване на СКУСЕС, същият одобрява последващите изменения в ИГРП, а според чл. 11, ал. 1, т. 2 от ПМС № 79 от 10.04.2014 г. за създаване на КН на ОП – КН съгласува последващите изменения в ИГРП.

утвърдения контролен лист за проверка не е направена необходимата промяна на посочената позиция за проверка в съответствие с нормативното изменение.204

За периода до влизане в сила на ПМС № 162 от 12.07.2016 г. и разпоредбите за отпадане на изискванията за одобряване на последващи изменения на ИГРП от КН и СКУСЕС, липсва достатъчна информация за спазването му при извършените изменения на ИГРП на одитираните оперативни програми.

С оглед привеждане в съответствие с измененията в процедурите относно функциите на СКУСЕС, съгласно извършените нормативни промени, в Наръчниците на оперативните програми следва да се извършат съответните изменения.

В Наръчниците за ОП РЧР, ОП НОИР и ОП ДУ и съответните контролни листа за проверка на окончателната ИГРП е предвидена процедура за проверка, при която получените коментари от предварителното обсъждане се отразяват в справка/ таблица за отразяване на коментарите и съответното становище на УО на ОП, отразяване на мотивите за отхвърляне или частично отразяване на предложенията за изменение на ИГРП в таблицата, както и отразяване на приетите коментари/ предложения в окончателния вариант на ИГРП и степента на отразяването им. При проверката се установи, че само към ИГРП по ОП НОИР за 2015 г. и за 2016 г. не е прилагана такава справка за отразяване на получени коментари след публично обсъждане, напр. Второ заседание на КН от 26-27 май 2015 г., Четвърто заседание от 2 юни 2016 г.).205

По отношение на контролни процедури за последващите изменения на ИГРП в Наръчниците е предвидено следното:

а) За ОП РЧР са предвидени процедури за това, че всяко изменение на ИГРП се съгласува със СКУСЕС, одобрява се от КН и се публикува в срок до 7 работни дни на електронната страница на ОП и на ЕИП, както и че изготвената ИГРП се актуализира след всяко заседание на КН и след проведена писмена процедура за съгласуване (ако е приложимо).

б) За ОП НОИР е предвидено, че всяко изменение на ИГРП се одобрява от КН и се публикува в срок до 7 работни дни на електронната страница на ОП и на ЕИП, като измененията се изпращат на СКУСЕС за информация. В Наръчника е предвиден Контролен лист за проверка на проект на изменена ИГРП по определени показатели.

в) За ОП ДУ е посочено, че при изменение на ИГРП се прилагат процедурите на СКУСЕС (СКУСЕС одобрява последващите изменения в ИГРП). В Наръчника на ОП ДУ е предвидена контролна процедура и Контролен лист за проверка на ИГРП и последващите й изменения.

Единствено при разработването и одобряването на последващите две изменения на ИГРП по ОП ДУ за 2016 г. са изготвени и представени на УО на ОП ДУ обосновки, в които подробно са изразени мотивите за всяко едно от направените изменения в ИГРП.

В писмата до СКУСЕС за съгласуване на измененията на ИГРП по ОП РЧР за 2015 г. и за 2016 г. министърът на труда и социалната политика/ ръководителят на УО на ОП РЧР посочва, че промените касаят основно: включването на нови процедури; промяна в дизайна на някои от вече включените в ИГРП операции; промяна в сроковете на обявяване на някои от вече включените процедури; прехвърляне на планирани процедури от една година в следващата; добавяне на нови концепции, като липсва ясно мотивиране на конкретните причини за всяка процедура за предоставяне на БФП.206

204 Одитно доказателство № 6205 http://sf.mon.bg/?go=committee206 Одитно доказателство № 4; одитно доказателство № 5; Одитно доказателство № 6; секции за информация относно работата на КН на интернет страниците на отделните ОП

Липсата на въведен механизъм за обосновка на предлаганите промени при измененията на ИГРП по ОП РЧР и по ОП НОИР не осигурява сигурност, че те са предлагани въз основа на обективен анализ след приоритизация на проблемите и са реакция на действителни промени в потребностите.

Честите изменения на ИГРП за одитирания период при липсата на мотивировки за предлаганите промени носи риск от недостатъчно добро идентифициране на потребностите при подготовка на процедурите за включване в съответните ИГРП.

4.1.4. При спазване на нормативните изисквания207, управляващите органи на оперативните програми изготвят ИГРП за 2014, 2015 и 2016 години.

4.1.4.1. За 2014 г. в ИГРП на ОП РЧР е включена 1 процедура „Младежка заетост“, първата обявена, с размер на помощта от ЕСФ – 35 млн. лв., като договорираната стойност надвишава този размер 2 пъти и изплатените средства към 30.06.2016 г. са 14,5 млн. лв.

За 2015 г. и 2016 г. ИГРП по ОП РЧР са изменени съответно три и четири пъти. Анализът на измененията на ИГРП за 2015 г.208 показва, че са извършени

значителни промени в планирания брой процедури и размери на БФП по тях. Размерът на планираните средства от ЕСФ общо по всички приоритетни оси в ИГРП за 2015 г. е 567 млн. лв., докато с измененията в трето изменение на ИГРП е нараства до 869 млн. лв. или увеличение от 1,53. Процедурите, предстоящи за обявяване, се увеличават от 12 бр. на 22, а при 3-тото изменение на ИГРП са 26.209 По ПО1 размерът на ЕСФ при последното изменение е почти удвоен (от 227 млн. лв. достига 459 млн. лв.), аналогично и по ПО 2 и ПО 3. Например, при първото изменение на ИГРП по ПО 1, е включена процедура „Ново работно място 2015“ с бюджет от ЕСФ – 40 млн. лв., при третото изменение същият е увеличен на 100 млн. лв. По процедура „Активни“ планирана с ИГРП за 2015 г. с бюджет – 141 млн. лв., при първото изменение на ИГРП е изменена на 26 млн. лв. От одобрената по Процедура „Нови алтернативи“, ПО 2 на ОП РЧР, планирана с ИГРП за 2015 г. с бюджет 45 млн. лв., с второто изменение на ИГРП бюджетът е увеличен на 65 млн. лв. При ПО2 на оперативната програма в бюджетът на приоритетната ос са налице значителни корекции с второ, трето и четвърто изменение на ИГРП от 211 млн. лв. през 401,6 млн. лв. на 296 млн. лв., а по ПО3 от 4 млн. лв., става 27 млн. лв.210

Фигура № 5

207Закон за управление на средствата от Европейските структурни и инвестиционни фондове – чл. 14, ал. 2, т. 2; ПМС № 107/10.05.2014 г.-чл. 7; ПМС № 162/05.07.2016 г.208 РД-И-35- анализ измен. ИГРП209 Одитно доказателство № 11210 Одитно доказателство № 11

Източник: ИГРП за 2015 г. на ОП РЧР и актуализациите й

Измененията са свързани с промени в датите за обявяване на процедурите и крайните срокове за подаване на проектните предложения, в посока по-късно обявяване/подаване на проектните предложения средно с 2-3 месеца, което показва трудности от страна на УО в подготовката на Насоките за кандидатстване и документацията към тях. Причините са в резултат на промени в контролни процедури по Наръчниците относно привеждането им в съответствие с извършените нормативни изменения през 2015 г. , както и с трудностите през 2015 г. предвид липсата на разработен механизъм за контрол върху работодателите по отношение на обхвата на регламента, кумулиране на помощта, критерии за едно и също предприятие, сконтиране на помощта, изчисляване на помощта при обученията чрез ваучери за спазване на изискванията на Регламенти (ЕС) № 1407/2013 г. и № 1408/2013 г. относно прилагането на членове 107 и 108 от Договора за функционирането на Европейския съюз към помощта de minimis211.

В сравнение с 2015 г., в одобрената ИГРП за 2016 г. са заложени процедури за предоставяне на БФП с общ бюджет 139,7 млн. лв. След измененията на ИГРП бюджетът по програмата в края на 2016 г. е увеличен на 295,6 млн. лв., като при третото изменение на ИГРП е в размер на 423 млн. лв.

Фигура № 6

Източник: ИГРП за 2016 г. на ОП РЧР и актуализациите й.

Първоначално планирани 11 процедури, с четвърто изменение на ИГРП са увеличени на 20, а с трето изменение на ИГРП техният брой нараства на 31 процедури. Измененията през 2016 г. са свързани с включване на нови проекти, промени в сроковете на обявяване и подаване на предложения и по-рядко в бюджетите на планираните процедури. (По ПО 1, процедура „Насърчаване мобилността на работната сила“, в първоначално одобрената ИГРП, е със стойност 2,7 млн. лв. с второто изменение - 1,4 млн. лв.). Измененията в бюджетите на процедурите през 2016 г. са свързани с промени и раздвижване на пазара на труда.

А. Наблюдават се изменения в относителните дялове на размера на финансирането от ЕСФ по ПО в ИГРП за 2015 г. и за 2016 г. спрямо относителните дялове на същите приоритети в размера на ЕСФ за ОП РЧР за програмния период, като:

- делът на ОП1 и в двете ИГРП намалява (за 2015 г. с 6,7 пункта, а за 2016 г – със 7,8 пункта);

211 Одитно доказателство № 26

- делът на ПО2 нараства, съответно с 3,6 пункта за 2015 г. и с 3,4 пункта за 2016 г.;

Фигура № 7

- делът на средствата за ПО 3 за 2015 г. намалява (с 1 пункт) за 2016 г. нараства с 6 пункта;

- делът на средствата за ПО5 (техническа помощ) бележи ръст – 6 пункта за 2015 г., за 2016 г. не са предвидени средства по ПО5212.

Източник: ИГРП за 2015 г. и ИГРП за 2016 г. на ОП РЧР и актуализациите им

Честите изменения на ИГРП по ОП РЧР 2014 - 2020 г. са показателни за осъществяването на недостатъчно добро планиране при стартирането на процедурите за БФП. Въпреки че липсва обосновка за промените конкретно по всяка процедура за предоставяне на БФП при извършване на актуализации в ИГРП213, част от промените са обвързани с потребностите на пазара на труда и засиления интерес на работодателите към някои мерки, основно свързани с обучение на младежи.

Б. Проверката за стартираните операции за периода от 01.01.2014 г. до 30.06.2016 г. относно спазването на сроковете за откриване на процедурите съгласно планираните дати за обявяването им в одобрената ИГРП, както и наличието на обосновка за неспазването, невключването им или за промяна в заложените срокове и включването на процедурите в актуализирана ИГРП показа214:

- От стартираните 23 операции по ОП РЧР в 17 случая (74 на сто спрямо всички операции) посочените дати за стартиране на операциите и краен срок за набиране на проектните предложения съответстват на датите, посочени в одобрените и актуализирани ИГРП по ОП РЧР за съответната година, като в 82 на сто от тези случаи датите са променяни по няколко пъти (от 2 до 6 пъти) с измененията на ИГРП. В 6 случая (26 на сто спрямо всички операции) посочените дати за стартиране (1 процедура) и за краен срок за набиране на проектни предложения (5 процедури) не съответстват на определените в ИГРП по ОП РЧР и измененията им за съответните години.

За одитирания период от 01.01.2014 г. до 30.06.2016 г. са договорирани средства по 23 операции за предоставяне на БФП (общо по всички приоритетни оси, включително по „Техническа помощ“), от които 19 или 83 на сто чрез директно предоставяне на БФП (3 процедури за подбор на проекти и 1 по Финансово споразумение – Финансови инструменти на ОПРЧР).

През 2015 г. от 12 бр. процедури по ПО 1, включени в ИГРП, са договорирани средства по 6 процедури215. Обявеният общ бюджет за процедурите по ПО 1 е 453,3 млн. лв. Договорирани са 252 млн. лв. – 56 на сто от бюджета, планиран за процедурите по тази ос. Изплатените средства по тях към 30.06.2016 г. са 18,9 млн. лв. По ПО 2 – от 4 процедури в ИГРП, са договорирани 4 – с общ бюджет – 296,6 млн. лв., от тях договорирани – 261,1 млн. лв. (88 на сто), изплатени – 95,1 млн. лв. По ПО 3, от процедурите в ИГРП -5, са договорирани 5, с общ бюджет 24,8 млн. лв. (една процедура е

212 Одитно доказателство № 11213 Одитно доказателство № 11214 Одитно доказателство № 4; Одитно доказателство № 5; Одитно доказателство № 6; Одитни доказателства от № 25 до № 36215 Одитно доказателство № 4

включена с бюджет, преди последната промяна), договорирани – 26,8 млн. лв. и изплатени – 6,8 млн. лв.

Към 30.09.2016 г. са договорирани средства по 2 процедури – общо за 75,3 млн. лв. Изплатени са 22,8 млн. лв., от тях по процедура „Финансови инструменти по ОП РЧР“ (70 млн. лв.), която не е включена в ИГРП, представлява 93 на сто от договорираните средства и 77 на сто от изплатените средства. Моделът на прилагане на финансовите инструменти в България за период 2014 – 2020 г. е изработен през 2015 г., т.е. след първоначалното одобрение на ОП РЧР, като е създаден „Фонд мениджър на финансови инструменти в България“ ЕАД. „Фонд мениджър на финансови инструменти в България“ ЕАД е държавно дружество, учредено с цел да изпълнява роля на фонд на фондовете при прилагането на финансови инструменти по всички оперативни програми в страната. Посочването му поименно в списъка на допустими бенефициенти в ос 1 на ОП РЧР 2014-2020 г. е включено в първото изменение на ОП РЧР.216

По-голямата част от стартираните операции, около 74 на сто, са обявени в сроковете в съответствие с датите, посочени в одобрените или актуализирани ИГРП по ОП РЧР за съответната година и делът на договорираните средства е сравнително висок за одитирания период. Основно корекциите на бюджетите на процедурите са свързани с промени в условията на пазара на труда и засилване на интереса на работодателите към младежките програми.

Фигура № 8

Източник: ИГРП за 2015 г. на ОП НОИР и актуализациите й

4.1.4.2. По ОП НОИР извършените изменения на ИГРП през 2015 г. са 2, а през 2016 г. - 1. По отношение на брой процедури, размер на ЕСФ по ПО, измененията са представени графично за 2015 г. и 2016 г.217:

Промените при първото изменение на ИГРП за 2015 г., са свързани с промяна в предварително планирания бюджет за договаряне на помощта от ЕСФ в посока намаление, като преобладаващо бюджетите на процедурите за БФП, подлежащи на обявяване през 2015 г. са намалени. Налице е промяна и в сроковете на всички процедури, изместени в посока забавяне средно с 3 - 4 месеца.

216 Одитно доказателство № 4217 Одитно доказателство № 10

Фигура № 9

Източник: ИГРП за 2016 г. на ОП НОИР и актуализациите й

Аналогично за 2016 г., като тенденцията за изменения в сроковете по всички процедури за предоставяне на БФП, е запазена като обявяването на процедурите спрямо първоначално одобрените срокове е увеличено с 6 - 7 месеца.

Факторите, които са оказали влияние на забавянето в обявяването на процедурите спрямо първоначално одобрените срокове са в резултат на трудности при подготовка на Насоките за кандидатстване и документацията към тях, недостатъчна координация и недобра организация, основно в резултат на чести промени в ръководните функции на УО и текучество на персонала.

а) В структурата на ПО в ИГРП за 2015 г. и 2016 г., по последното изменение на съответната ИГРП се наблюдават изменения в относителните дялове на размера на ЕСФ по отделните приоритетни оси в ИГРП за 2015 г. и за 2016 г. спрямо относителните дялове на същите приоритети в размера на ЕСФ за ОП НОИР, като:

Фигура № 10- делът на ПО2 нараства с

4,3 пункта за 2015 г. и намалява със 7,7 пункта за 2016 г.;

- делът на средствата за ПО3 бележат намаление с 14,7 пункта за 2015 г., за 2016 г. – увеличение с 14,4 пункта.

- по ПО4 (техническа помощ) за 2015 г. е предвиден ръст от 10,4 пункта. За 2016 г. не са предвидени средства по ПО4.

Източник: ИГРП за 2015 г. и ИГРП за 2016 г. на ОПНОИР и актуализациите им

С второто изменение на ИГРП на ОП НОИР през 2015 г. са планирани 9 процедури, от които са договорирани средства по 6, с обща стойност 231 млн. лв., а изплатените разходи към 30.06.2016 г. - 1,3 млн. лв. или около 0,56 на сто218 (авансови плащания).За 2016 г. от 12 процедури, включени в ИГРП с последното изменение, не са договорирани средства (не е настъпил крайният срок за подаване на предложения).

Измененията в сроковете на ИГРП по ОП НОИР 2014-2020 г. в посока на забавяне са отражение на честите промени в административното управление на програмата,

218 Одитно доказателство № 5

55

текучеството и липсата на достатъчен капацитет по програмата, които влияят на доброто планиране и своевременното стартиране на процедурите за БФП, в т.ч. изготвяне и съгласуване на Насоките за кандидатстване и документацията към тях.

б) От стартираните 13 операции по ОП НОИР в 9 случая (69 на сто спрямо всички операции) посочените дати за стартиране на операциите и краен срок за набиране на проектните предложения съответстват на датите, посочени в одобрените и актуализирани ИГРП по ОП НОИР за съответната година. В 4 случая (31 на сто спрямо всички операции) посочените дати за стартиране и за краен срок за набиране на проектни предложения не съответстват на определените в ИГРП по ОП НОИР и измененията им за съответните години, от които в 2 случая това се отнася и за началната и за крайната дата, в 1 случай – за началната дата за стартиране и в 1 случай - за крайния срок. На всички стартирани операции са променяни датите 2-3 пъти с измененията на ИГРП.

В сроковете, определени в одобрените ИГРП за 2014 г. и 2015 г. по второ изменение са стартирани четири от процедурите219, а останалите две процедури220 - по трето изменение на ИГРП. Направените изменения на ИГРП по отношение промени в сроковете за обявяване на процедурите и за представяне на проектните предложения, както и изменения на Насоките са довели до забава спрямо първоначално планираните срокове за изпълнение на процедурите и създава предпоставки за недобро планиране и организация на ОП НОИР.

4.1.4.3. За 2015 г. и 2016 г. по ОП ДУ са извършени по две изменения на ИГРП, като съществени промени в брой процедури и стойности на бюджета на процедурите не са настъпили. С изключение на една процедура221 през 2015 г., сроковете по всички останали процедури са промяна - променени в посока забавяне средно с 2-3 месеца за обявяване на процедурата за и 1-5 месеца за подаване на предложения.

Структурата на ПО въз основа на последното изменение на ИГРП за 2015 г. и 2016 г. е:

Фигура № 11Най-значително е изменението в относителния дял на ПО1 като за 2015 г. ръстът е от 31,8 пункта, а за 2016 г. - 35,5 пункта спрямо относителните дялове на ПО в ЕСФ за периода 2014-2020 г. При хипотеза, че тези процедури се реализират и то в прогнозираните стойности и срокове, то ОП ДУ ще постигне целите си преди изтичане на програмния период.

Източник: ИГРП за 2015 г. и ИГРП за 2016 г. на ОП ДУ и актуализациите им

Забавянето на процеса на договориране на средствата към 30.06.2016 г. не осигурява изпълнението на предвидените бюджетни ангажименти по финансовия план за 2015 г. и 2016 г.222,223.

- По ОП ДУ за одитирания период от 01.01.2014 г. до 30.06.2016 г. са договорирани средства по 13 операции за предоставяне на БФП (общо по всички 219 Одитно доказателство № 31, Одитно доказателство № 32 Одитно доказателство № 35, Одитно доказателство № 36 220 Одитно доказателство № 33,Одитно доказателство № 36 221 "Структуриране на данни и аналитични дейности в изпълнение на стратегическите документи за развитие на държавната администрация, развитие на електронното управление и въвеждане на електронното управление в сектор "Правосъдие" по ПО 1222 Справка от ИСУН 2020 за договорирани средства223 Одитно доказателство № 6

56

приоритетни оси, включително по „Техническа помощ“), от които 11 или 85 на сто чрез директно предоставяне на БФП (2 процедури за подбор на проекти).

За 2015 г. са договорирани средства само по една процедура (по ПО 1, разпределена и по ПО 2 и ПО 3), на стойност 8,2 млн. лв., като са изплатени към 30.06.2016 г. – 0,2 млн. лв., а през 2016 г. – по 3 извън договорираните средства по приоритетни оси за Техническа помощ.224

От стартираните 11 процедури по ОП ДУ, в рамките на две от които са подадени проектни предложения по повече от една приоритетна ос, в 82 на сто спрямо всички операции (9 случая) посочените дати за стартиране на операциите и краен срок за набиране на проектните предложения съответстват на датите, посочени в одобрените и актуализирани ИГРП по ОП ДУ за съответната година, като в над половината от случаите датите са променяни по 2-3 пъти, с изменения на ИГРП.

Подготовката и стартирането на операциите по ОПДУ не е обвързано с първоначалната индикативна дата за обявяване, планирана в ИГРП за 2015 г. и за 2016 г. Това се дължи основно на обективни причини, като например закъснение в одобрение на Пътни карти за изпълнение на стратегически документи или несвоевременно съгласуване на Насоките за кандидатстване с дирекция „Държавни помощи и реален сектор“ на МФ. По тези причини за част от процедурите се налага промяна на датите с актуализацията на ИГРП по ОП ДУ за съответната година225.

- Към 31.12.2016 г. са установени забавяния при договориране и изпълнение процедурите по ПО3 на ОП ДУ (процедури 4 и 5 от ИГРП 2015 г.) за съдебната власт и Министерството на правосъдието, като при отворени процедури с краен срок за изпълнение в размер общо на 50 млн. лв., са договорирани 14 млн. лв. или около 24 на сто.226 Във връзка със забавянията в представяне на проектните предложения от бенефициентите от са УО на ОП ДУ са предприети действия за оказване на съдействие и помощ при разработването им, вкл. за определяне на допустимите дейности в съответствие с предвидените мерки в пътните карти, срещи с конкретните бенефициенти за детайлно предварително обсъждане на проектните идеи. Проведени са официална комуникация и официални срещи.227 Вследствие на тези действия до крайния срок за кандидатстване са получени проектни предложения по две процедури за предоставяне на БФП по ПО3.228 Към м. август 2017 г. са договорирани около 30 на сто от средствата по ПО3, които са отчетени в Национален фонд (справка от модул Наблюдение на ИСУН 2020, Обща справка по ОП).

Извършените многобройни изменения на ИГРП са свързани с промени в планирания бюджет, датите за обявяване на процедурите, сроковете за подаване на предложения и по трите оперативни програми. Тези промени са продиктувани от промени на нормативната уредба, чести персонални промени на ръководители на управляващия орган (ОП НОИР), промени в условията на пазара на труда. Това индикира и за пропуски в организацията при подготовката за стартиране на процедурите по предоставяне на БФП. Недостатъчното им мотивиране е показател също и за недостатъчно подготвен административен капацитет.

Честите промени в сроковете и бюджета на процедурите за предоставяне на БФП, крие риск от неспазване на заложените бюджетни ангажименти във финансовите планове на оперативните програми.

Договорирането на финансовия ресурс основно чрез процедури на директно предоставяне на БФП, от една страна, ускорява процесите на договаряне и намалява

224 Одитно доказателство № 6 (Справка № 3)225 Одитно доказателсто №: 6, т.т. 12 и т. 15.5226 ИГРП за 2015 г. и справка от ИСУН 2020 за сумата на усвоените средства по ОПДУ към 30.06.2016 г.227 Одитно доказателство № 15 228 Одитно доказателство № 6, ИГРП по ОПДУ, справка от ИСУН 2020 за договорирани средства

57

административната тежест на УО на оперативните програми, а от друга – може да влияе негативно на свободната и лоялна конкуренция при крайните бенефициенти. Успешното използване на предимствата при процедурите за директно предоставяне е обвързано с адекватността на административния капацитет на конкретните бенефициенти.

4.2. Оценки на потребностите (обосновка и приоритизация при отваряне на процедурите)

При разработването и одобряването на ИГРП по ОП НОИР и ОП ДУ няма предвидени процедури и правила в утвърдените Наръчници на съответната ОП, които да регламентират изисквания за прилагане на систематичен подход и подробна приоритизация на процедурите и операциите, предвидени за включване в ИГРП за съответните години въз основа на извършена обосновка, оценка и анализ на потребностите и наличие на конкретни разчети. Такава процедура не е предвидена и за обосноваване и мотивиране на последващите изменения на ИГРП229,230.

При разработването на ИГРП и включването на отделните процедури и операции по години от УО на ОП РЧР и ОП НОИР са взети предвид отделни аргументи и мотиви, като например:

4.2.1. ОП РЧР231 - Планирането на процедурите и разпределението на средствата по отделните

операции, изпълнявани по ОП РЧР 2014 - 2020 г., се извършва съобразно предвидените показатели за резултати и с предвидените целеви стойности, които следва да се постигнат както към края на 2018 г., така и до 2023 г., съгласно Рамката за изпълнение. На основание исторически данни и формирани средни цени на база реализирани операции в предходния програмен период се определя целева стойност за постигане на единичен брой, присъщ за съответен показател;

- В ОП РЧР са включени процедури насочени към повишаване на достъпа и качеството на заетостта (приоритетна ос 1 - цел за постигане на 76 на сто заетост към 2020 г.) и намаляването на бедността и насърчаването на социалното включване (приоритетна ос 2), които се отчитат като основни приоритети;

- Дадена е приоритетност на операциите, насочени към младежка заетост и финансирани със средства от ИМЗ, което е обосновано с факта, че средствата са програмирани във финансовия план на програмата за периода 2014 – 2015 г., което на практика означава, че тяхното разходване, при прилагане на правилото N+3, трябва да приключи най-късно в края на 2018 г. В тази връзка в ИГРП в периода 2014 – 2015 г. са планирани три операции: „Младежка заетост“ (включваща дейности за подкрепа на стажове и обучение по време на работа - чиракуване); „Активни“ (включва пакет дейности за идентифициране и активиране на неактивните млади хора извън обучение, образование и заетост); „Обучение и заетост на младите хора“ (обучение и достъп до заетост при реален работодател за безработни младежи с регистрация в Бюрото по труда);

- От страна на основните бенефициенти в системата на МТСП – Агенция по заетостта и Агенция за социално подпомагане са предоставени предложения за операции, които през предходния програмен период 2007 – 2013 г. са дали най-добър резултат и за които съществува необходимост от продължаване на подкрепата за същите целеви групи с подобни дейности. Тези потребности са приоритизирани като необходими и през новия програмен период при планирането на процедурите с включването на операции „Нови алтернативи“ и „Независим живот“ в ИГРП за 2015 г., които осигуряват възможност за индивидуални социални и здравни услуги на лица с увреждания и лица в невъзможност за 229 Одитно доказателство № 5, Одитно доказателство № 6, Одитно доказателство № 11230 Препоръка 1.1.231 Одитно доказателство № 4

58

самообслужване в домашна среда или в общността. Аналогично операция „Обучение и заетост“ предоставя възможности за обучения чрез ваучери на безработни лица над 29 г. и възможности за реализация на пазара на труда при работодатели, като е насочена приоритетно към продължително безработни, безработни над 54 г. възраст, лица с ниско образование. Изпълнението на тези операции през предходния програмен период 2007 – 2013 г. са дали най-добър резултат при усвоявянето на средствата по тях;

- В ОП РЧР приоритетно са планирани операции, които имат принос за предприемане на действия във връзка със специфичните препоръки, направени от ЕК, в сферата на пазара на труда и социалното включване. Такива операции, които предвиждат действия за преодоляване на отбелязани проблеми или констатирана необходимост от засилване на работата на институциите, са планирани от УО на ОП РЧР в ИГРП за 2015 г., като например „Подобряване качеството и ефективността на публичните услуги за уязвимите групи на пазара на труда и за работодателите“ като конкретен бенефициент е АЗ232.

4.2.2. ОП НОИР233

В началото на новия програмен период стартират операции, които продължават логиката на тези от предходния период, като разчетите са обвързани с предишните показатели, когато МОН е междинно звено към ОП РЧР и операциите се изпълняват по ОП РЧР. Въз основа на направен анализ на всички операции на база на предварителните бюджети, в ОП НОИР са посочени целеви стойности (по единните стандарти по Националните програми) и отделни разчети, в резултат на което от УО е направено предложение до министъра на образованието и науката за приоритизиране на операциите, както и предложение за стартиране на тези мерки от ОП НОИР, за които има показатели за изпълнение в началото на програмния период, съгласно Рамката за изпълнение на ОП НОИР за 2018 г.

Видно от направената предварителна оценка, бюджетът на ОП НОИР е разпределен между образование и учене през целия живот(ПО 2 и ПО 3), включително и приобщаване към образованието, и научни изследвания и технологично развитие (ПО 1), като общият ресурс за образование малко надвишава този за научни изследвания и иновации.

За подобряването на образованието и ученето през целия живот по ПО 2 са заделени около 36 на сто от всички предвидени средства по програмата, с които се цели подобрение на ключовите компетентности на децата в предучилищните и училищни институции, задържане и повишаване на мотивацията на децата в училищата, управление на качеството в образователната система, подобряване на дела и качеството на завършилите висше образование и оптимизиране на системата за висше образование и стимулиране на ученето приз целия живот, които дейности са с висока приоритетност на образованието за постигането на интелигентния растеж в дългосрочен план.

В рамките на ПО 3 „Образователна среда за активно социално приобщаване” са предвидени редица мерки за подобряване на достъпа до образование на уязвимите групи в обществото, хора с увреждания, социално слаби и други, както и на ученици с девиантно поведение и етнически малцинства. Основна цел ще бъде да се насърчи разгръщането на максималния потенциал на всяко дете, ученик или студент. За постигането на поставените цели във връзка с приобщаването към образованието, заделеният финансов ресурс е значително по-малък от финансирането по аналогични дейности през 2007-2013 г. по ОП РЧР.

4.2.3. ОП ДУ234

232 операцията реферира към препоръка 3 от 2014 г.; „Нови стандарти за социални услуги“ и е насочена към мерки за допълнително подобряване на достъпността и ефективността на социалните услуги и други форми за подкрепа за децата и възрастните хора.233 Одитно доказателствоитно доказателство № 5 234 Одитно доказателство № 6

59

При разработването и одобряването на проектите и окончателните ИГРП по ОП ДУ за 2015 г. и за 2016 г., както и за последващите две изменения на ИГРП за 2016 г. са изготвени обосновки, в които са изразени мотивите за включените процедури, както и за направените изменения в ИГРП. Разпределението на финансовия ресурс на ОП ДУ по приоритетни оси е базирано от една страна на потребностите в ключови направления като електронното управление, съдебната власт и оптимизация на административните процеси на основата на изразените потребности на ключовите бенефициенти – Национална агенция по приходите, Министерство на околната среда и водите, Министерство на отбраната, Министерство на транспорта, информационните технологии и съобщенията, Държавна агенция за метрологичен и технически надзор, Комисия за защита на потребителите, Национален център за информация и документация и др., а от друга на база исторически данни от ОП АК и ОП ТП.235

В обосновките към ИГРП е посочено, че процесът през 2015 г. е започнал с идентифициране на стратегически конкретни бенефициенти по програмата. Въз основа на предложени от тях проектни идеи в ИГРП са включени процедури за директно предоставяне на БФП следвайки логиката на интервенции за стартиране в началото на периода на мащабни стратегически проекти, както и изпълнението на етапните цели за 2018 г. на показателите от Рамката за изпълнение. Включените в ИГРП за 2015 г. процедури реферират към стратегическите документи и Пътните карти към тях в областта на електронното управление, съдебната власт и стратегията за администрацията. От УО на ОП ДУ, обаче не са предоставени конкретни разчети с релевантност към конкретни стратегии за установяване на логическа взаимовръзка за изпълнение на заложените в стратегиите дейности, които следва да бъдат реализирани със средства на ЕСФ, включително бюджет и срокове за изпълнение.

Във връзка с изпълнение на пътната карта към Стратегията за развитие на електронното управление, в ИГРП за 2015 г. и за 2016 г. (по ос 1, СЦ2), са планирани по една процедура, в която са обобщени примерни допустими дейности, които не реферират ясно към заложените за изпълнение със средства по ОП ДУ дейности в пътната карта към стратегията.

Направените две промени в ИГРП за 2016 г. също са обосновани с конкретни мотиви. Основен фактор, който влияе за забавяне на процеса по договаряне за изпълнението на заложените в ОП и ИГРП процедури и прехвърлянето им от една ИГРП в ИГРП за следваща календарна година е късното одобрение на Пътните карти236. Например, обявяването на една процедура, включена в ИГРП за 2015 г. и отложена за 2016 г. поради неактуализирана Пътна карта за изпълнението на Стратегията за електронно управление. Промените в ИГРП се отнасят и до: коригиране на размера на финансовия ресурс на дадена процедура в резултат на проведени срещи с допустимите кандидати и представен от тях по-малък финансов разчет и намаление на бюджета на процедурата; включване на нова процедура предвид необходимост от разработване на единни стандартизирани образци и методологическо осигуряване и контрол на обществените поръчки във връзка с влизането в сила на нов Закон за обществените поръчки (ЗОП) и др. причини.

Единствено при разработването и одобряването на проектите и окончателните ИГРП по ОП ДУ за 2015 г. и за 2016 г., както и за последващите две изменения на ИГРП за 2016 г. са изготвени и представени на УО на ОП ДУ обосновки, в които подробно са

235 Одитно доказателство № 6, т. 13236 Пътна карта за изпълнение на Стратегията за развитие на държавната администрация, приета с РМС № 1033 от 30.12.2015 г.; Пътна карта за изпълнение на Стратегията за развитие на електронното управление в РБ 2016 – 2020 г., приета с РМС № 245 от 05.-4.2016 г., Пътна карта за изпълнение на Актуализираната стратегия за продължаване на реформата в съдебната система, приета с РМС № 299 от 22.04.2016 г.

60

изразени мотивите за включените процедури, както и за всяко едно от направени изменения в ИГРП237.

Няма данни за извършена приоритизация на процедурите при включването им в проектите на ИГРП по ОП НОИР на основата на конкретен анализ и оценка за най-висока добавена стойност и преподреждането им по важност и въздействие във времево отношение при разработването и одобряването на ИГРП.238 Не е използван систематичен подход за осигуряване на обвързаност на мерки и процедури239. Широкият обхват на теми и интервенции в оперативните програми не осигурява предпоставки за фокусиране върху стратегическите аспекти с оглед тяхното оптимално разпределяне за осигуряване на ефективно усвояване на финансовия ресурс.

Недостатъчно мотивираната обвързаност на предвидения по години размер на необходимите финансови средства с идентифицираните национални потребности оказва влияние и върху честите изменения на ИГРП.

4.3. Публичност и прозрачност (проучване на интереса на бенефициентите във връзка с отваряне на процедурите)

От УО на трите оперативни програми са осъществявани дейности за публичност и прозрачност, представени в приложение240. Използвани са различни комуникационни канали: електронни медии; печатни издания, интернет; ЕИП, както и на интернет сайта на съответната ОП; изработка на аудио-визуални клипове и филми, които да популяризират мерките, заложени по отделните й операции; събития за популяризиране на Програмата на участниците с предоставянето на анкетна карта за проследяване на интереса им в събитията и др. Специално създаденият профил на ОП РЧР във Фейсбук “Посоката избираш ти” се използва за популяризиране на младежки схеми и инициативи.

По отношение на извършения анализ за съпоставяне с предходния програмен период, установените тенденции и проучването на интереса на бенефициентите във връзка с планираните мерки и дейности по ОП РЧР 2014-2020 са провеждани различните събития за популяризиране на оперативната програма сред участниците с предоставянето на анкетна карта за проследяване на интереса им в събитията към оперативната програма, както и очакванията им по отношение на възможностите, които тя предлага. Анкетната карта включва въпроси към участниците, относно източника на информация за ОП РЧР, наличие на опит от предходния програмен период, изпълнявани договори в рамките на двата програмни периода, оценка на организираното събитие, както и запитване дали имат конкретни предложения за теми и обучения с цел гарантиране на изпълнявания от всеки един от тях проект и предложения и препоръки, свързани с програмата или конкретната схема. На база на извършен анализ на всички получени анкетни карти от участници в събития през 2015 г. е установено и отчетено в годишния план за действие за 2015 г., че ОП РЧР има над 60 на сто разпознаваемост.

При извършването на предварителната оценка на ОП НОИР е проведена онлайн анкета сред потенциалните бенефициенти, членовете на работната група и УО на ОП НОИР и широк кръг от респонденти по отношение на разпределението на бюджета на програмата.241 Като цяло, резултатите показват по-нисък дял на средствата за наука и технологично развитие (ПО 1) и по-висок сумарен дял на средствата за образование и учене през целия живот. В програмния документ съотношението между ПО 1 и ПО 2 е 1:2, докато според осреднените резултати от анкетите то би следвало да бъде 1:3. Първата и една от основните препоръки на участниците във фокус групата, особено от страна на

237 Одитно доказателство № 6 238 Одитно доказателство № 4, Одитно доказателство № 5239 Предложение за регламент на Европейския парламент и на Съвета за определяне на общоприложими разпоредби за ЕФРР, ЕСФ, КФ, ЕЗФРСР и ЕФМДР, обхванати от общата стратегическа рамка, и за определяне на общи разпоредби за ЕФРР, ЕСФ и КФ и за отмяна на регламент (ЕО) № 1083/2006, COM(2011) 615 окончателен, чл. 16240 Одитно доказателство № 4, т. 17, Одитно доказателство № 5, т. 34, Одитно доказателство № 6, т. 14241 Одитно доказателство № 5, т. 34,

61

представителите на научните организации, е да се приеме европейската практика за предварително обявяване на годишните програми поне за две години напред, което на практика не се осъществява. По този начин да се даде възможност на бенефициентите да се подготвят и да идентифицират и намерят подходящи партньори, което е много важно при разработване на проекти в сферата на науката.

При ОП ДУ, предложенията на НПО и социално-икономическите партньори, които се определят от УО като изключително полезни и определящи за структурата и съдържанието на програмата, са свързани с организиране на дискусионни форуми, семинари, фокус-групи, обществени обсъждания, онлайн-гласуване и други иновативни подходи за участие на гражданите във формулирането на политики и в разработването на планови и стратегически документи в партньорство с институциите и като такива са интегрирани в третата специфична цел на втора приоритетна ос на ОП ДУ. По отношение на мерките, свързани с развитието на електронното управление е използван анализ за съпоставяне с предходния програмен период – ОП АК и ОП ТП, като е проучен интереса на голям кръг бенефициенти от централната администрация по отношение на специализирани обучения, свързване на регистри и развитие на комплексно административно обслужване и електронно управление и т.н.242

Предприеманите мерки от страна на УО за осигуряване на публичност и прозрачност във връзка с отварянето на процедури са индикация за разбиране и подход от страна на УО относно необходимостта от прозрачност и проучвания за интереса на бенефициентите.

5. Утвърден механизъм за изменения по оперативните програми

5.1. В утвърдените Наръчници за управление на ОП РЧР и ОП НОИР 2014 – 2020 г. са регламентирани подробни правила, процедури, основните функции и отговорности на участниците в процеса на управлението и изпълнението, свързани с препрограмиране и промяна на оперативните програми по отношение на:

- иницииране на исканията за изменение на ОП от УО, МЗ и/или членове на КН до Ръководителя на Управляващия орган (РУО), надлежно обосновани със съпътстваща аргументация и доклад за извършена оценка и да посочват очакваното отражение на промените в програмата върху постигането на целите на програмата, придружени от преразгледаната програма;

- изпращане за становище до заинтересованите страни и обобщаване на получените коментари;

- разглеждане на заседания на КН и одобряване на предложения за изменения на съответната оперативна програма, включително за преразпределение на средства по приоритетните оси на програмата;

- изпращане на одобреното искане за промяна и преработената оперативна програма до ЕК за одобрение243.

В утвърдения Наръчник за изпълнение на ОП ДУ няма специфична процедура относно извършването на изменения/промени в оперативната програма244. В Системите за управление и контрол на ОП ДУ245, които са елемент към Наръчника, са определени функциите на дирекция „Добро управление”, една от които е да изготвя предложения за промяна на оперативните програми, включително предложения за прехвърляне на средства между приоритетните оси, и да ги представя пред съответния КН. В тези случаи

242 Одитно доказателство № 6, т.14243 Одитно доказателство № 4, Одитно доказателство № 5, Одитно доказателство № 6244 Препоръка 4245 http://www.eufunds.bg/images/eu_funds/files/OP_Good_Governance/D1%8F-2.rar

62

се прилагат разпоредбите на Регламент (ЕС) № 1303/2013, определените функции на КН, УО на ОП ДУ и на отдели в дирекция „Добро управление” 246.

5.2. Извършени изменения на оперативните програми5.2.1. Не са преразглеждани и не са предлагани изменения за оперативните

програми „Наука и образование за интелигентен растеж“ и “Добро управление“ за одитирания период.

Извършено е едно изменение през м. март 2016 г., по ОП РЧР 247. В съответствие с утвърдените процедури в Наръчника за управление и изпълнение на ОП РЧР на 4-то заседание на КН на ОП РЧР, проведено на 19.02.2016 г., предложението за изменение на оперативната програма е разгледано и одобрено от КН. Искането за изменение на ОП е представено на ЕК, придружено с преразгледаната програма. Съгласно изискванията на европейското законодателство248 и на утвърдения Наръчник на ОП РЧР искането за изменение е надлежно обосновано и предвид, че изменението на оперативната програма не засяга информацията в Споразумението за партньорство, с Решение за изпълнение на Комисията от 31.05.2016 г. са одобрени конкретно посочени елементи на ОП РЧР за подкрепа по линия на ЕСФ и специално разпределените средства на Инициативата за младежка заетост249.

5.2.2. Мотивирана обосновка за промените Предлаганите промени по ОП РЧР не са свързани с промяна в стратегията и

обхвата. Част от промените са свързани с: модела на прилагане на финансовите инструменти в България за период 2014 – 2020 г., който е изработен през 2015 г., и създаването на „Фонд мениджър на финансови инструменти в България“; с подобряване на достъпа до финансов ресурс за младежи, които имат желание за стартиране на собствен бизнес чрез прилагането на финансов инструмент, подкрепен по линия на Инициативата за младежка заетост (ИМЗ); промяна в т. 4.1. „Ръководено от общностите местно развитие (чл. 96 (3) (а) от Регламент (ЕС) № 1303/2013“ от програмата250; предлага се и включването на Националния осигурителен институт като допустим бенефициент в рамките на приоритетна Ос 3 във връзка с приноса на института към изпълнението на политиките в сферата на социалното включване и здравеопазването. Предложенията за промени са мотивирани с обосновка. Две от специфичните цели в стратегията на ОП РЧР, съответно към ИП6 и ИП11 по приоритетна ос 4, с цел да бъдат съотносими към съответната тематична цел 10 и 11 по същност и наименование и поради неправилно насочване, са разменени. 251

С процедурните наръчници на оперативните програми, с изключение на ОП ДУ, са въведени контролни процедури за изменение на оперативните програми с оглед осигуряване на обоснованост на исканията и посочване на очакваното отражение на промените в програмата върху постигането на стратегията на Съюза за интелигентен,

246 Одитно доказателство № 6 (Писмо от РУО на ОПДУ, изх. № 05.15-386 от 03.10.2016 г. към РД-И-05 – на диск по т.т. 15.2 и 15.4)247 http://www.eufunds.bg/images/eu_funds/files/OP_Human_Resources_2014_2020/OPHRD_BG_2014-2020_revision_approved_KN_SFC.pdf248 чл. 30, параграф 1 и чл. 96, параграф 10 от Регламент (ЕС) № 1303/2013 г.249 Одитно доказателство № 4, Одитно доказателство № 12 (Писмо от РУО на ОПРЧР, изх. № 92-787 от 07.10.2016 г. към РД-И-03 – на диск по т. 1 от Приложение 2 и т.т. 1В, 7А и 7Б от Приложение 3 и Писмо по имейла от дирекция „ДУ” от 08.11.2016 г. в отговор на РД-И-38)250 След одобрението на ОПРЧР от ЕК на 27.11.2014 г., все още се обсъждат и определят механизмите за реализация на мерки за транснационално сътрудничество на ниво държави-членки. Предвижда се през програмния период 2014 - 2020 г. да се прилага нов механизъм за реализиране на мерките в сферата на транснационалното сътрудничество за ЕСФ, а именно стартирането на координирани покани за подаване на проектни предложения между всички страни, избрали да следват този подход в рамката на т.нар. „обща рамка“. Регламентът за ЕСФ предоставя две различни опции за избор на теми за транснационално сътрудничество. Държавите-членки могат или (1) изберат тема от списъка с общи теми, предложени от Комисията и одобрена от Комитета за ЕСФ, или (2) да изберат други теми, които съответстват на специфичните им нужди. Държавите-членки могат да изберат всяка от тези опции.251 Одитно доказателство №:4 (Писмо от РУО на ОП РЧР, изх. № 92-787 от 07.10.2016 г. към РД-И-03 – на диск по т. 1 от Приложение 2 и т.т. 1В, 7А и 7Б от Приложение 3)

63

устойчив и приобщаващ растеж и на специфичните цели, определени в програмата, при отчитане на принципите и на Споразумението за партньорство.

Целите и инвестиционните приоритети на оперативната програма са съобразени със стратегическите документи в съответните области за постигане на целите на Съюза за интелигентен, устойчив и приобщаващ растеж и на НПР България 2020.

В оперативните програми е ползван синергичен подход за максимизиране на ефекта от средствата от ЕСФ и осигуряване на допълняемост между интервенциите по отделните програми и увеличаване на добавената им стойност за обществото. За недопускане на дублиране на дейности в стратегиите на оперативните програми са определени демаркационните линии, като е осигурена прозрачност, с изключение на стратегията на ОП НОИР.

Обосноваността на показателите е въз основа на формирания финансов ресурс/бюджет, предимно въз основа на данни и средни цени, формирани на база реализирани операции в предходния програмен период.

Не е ползван систематичен подход при определяне на необходимия финансов ресурс за изпълнение на предвидените дейности на основата на ясно подреждане на приоритети на дейности и процеси, и ясна проследимост на интервенционната логика на цели, приоритети, бюджет и показатели.

II. ДОГОВАРЯНЕ НА ПОМОЩТА ОТ ЕВРОПЕЙСКИЯ СОЦИАЛЕН ФОНД

1. Механизъм за подбор и оценка на проектни предложения

УО на оперативните програми следва да изготвят за одобрение от КН подходящи процедури и критерии за подбор на операциите, които да252:

а) гарантират, че операциите допринасят за постигането на конкретните цели и резултати по съответните приоритети;

б) са недискриминационни и прозрачни; в) отчитат насърчаването на равенството между мъжете и жените, както и

принципите за устойчиво развитие. За да се осигури адекватен подбор на операции в стратегиите на отделните

оперативни програми са дефинирани ръководни принципи. Водещо начало при определянето им е търсенето на връзка между заложените в проекта цели, планираните за изпълнение дейности и очаквани резултати, както и връзка между резултата и размера на разходите, необходими за постигането му.

Ръководните принципи за подбор на операциите по ОП РЧР са:

Разработването/промяната на критериите за избор на операции по ОП РЧР според определените контролни процедури в Наръчника се извършва въз основа на :

252 Регламент (ЕС) № 1303/ 2013 г. на ЕП и на Съвета, чл. 125, параграф 3, буква а)

64

съответствие със специфичните цели на програмата и релевантните национални и европейски стратегически документи;

избраните операции ще отговарят на идентифицираните нужди и индивидуални потребности на целевите групи;

спазване на принципите за добро финансово управление, като при избора на операции трябва да се гарантира, че отпуснатите средства ще се разходват, спазвайки принципите за икономичност, ефективност и ефикасност;

инвестициите следва да допринасят за постигане на показателите на програмата; координация, допълняемост и синергия с други програми и инструменти, финансирани със средства от ЕС, държавния бюджет и други донорски програми и устойчивост на инвестициите.

- Идентифицирани потребности в налични или специално разработени анализи, изследвания, проучвания и т.н. в сферите, попадащи в обхвата на ОП РЧР;

- Идентифицирани потребности от страна на бенефициенти по програмата;- Идентифицирани потребности от страна на специализирани административни

звена, прилагащи политики в сферите от обхвата на ОП РЧР.

Ръководните принципи за подбор на операциите по ОП НОИР са:

При разработването на методология и критерии за подбор на операции по ОП НОИР в раздел „кратко описание и аргументация за изпълнение“ следва да е посочван приносът на операцията за постигане на приложимите хоризонтални принципи на ОП НОИР, в съответствие със заложените в Наръчника за управление на ОП НОИР изискванията и Регламент (ЕС) № 1303/2013 г.

Въз основа на посочените ръководни принципи от Управляващите органи на оперативните програми са определяни съответно критериите за избор на операции, предлагани за одобрение от Комитета за наблюдение на съответната оперативна програма.

В одитната извадка са включени 12 процедури за предоставяне на БФП – 6 по ОП РЧР и 6 по ОП НОИР, по които са сключени споразумения/ административни договори. Формулярът за кандидатстване, в който са заложени специфичните показатели и очакваните резултати, е част от сключеното споразумение/ административен договор253.

Проверката на процедурите за предоставяне на БФП на етап договориране по ОП РЧР и ОП НОИР, включени в одитната извадка показа, че:

а) в голяма степен са спазени регламентираните процедури в Наръчниците за управление на ОП РЧР и ОП НОИР относно разработването, съгласуването, одобряването и публикуването на Насоките за кандидатстване въз основа на приети/ одобрени критерии за подбор на операции, както и последващи изменения и допълнения в тях, пакета от документи за кандидатстване и приложенията към тях за всяка процедура254, 255, 256, 257.

б) при 67 на сто от процедурите за предоставяне на БФП в одитната извадка - в 4 случая по ОП РЧР (процедури за предоставяне на БФП: „Младежка заетост”; „Обучения и заетост на младите хора”; Независим живот“ и „Активни“) и в 4 по ОП НОИР (процедури за предоставяне на БФП: „Студентски практики – фаза 1“; „Студентски стипендии – фаза 1“; „Развитие на способностите на учениците и повишаване на мотивацията им за учене

253 Одитно доказателство № 25, Одитно доказателство № 26, Одитно доказателство № 27, Одитно доказателство № 28, Одитно доказателство № 29254 Публикувани документи за проведени 6 процедури на интернет страницата на ОПРЧР: http://esf.bg/procedures/mladezhka-zaetost-2/ http://esf.bg/procedures/aktivni/ http://esf.bg/procedures/obutcheniya-i-zaetost-za-mladite-hora/ http://esf.bg/procedures/bg05m9op001-1-010-obutcheniya-i-zaetost/ http://esf.bg/procedures/novi-alternativi-2/ http://esf.bg/procedures/nezavisim-zhivot/255 Публикувани документи за проведени 6 процедури на интернет страницата на ОПНОИР: http://sf.mon.bg/?go=news&p=detail&newsId=354 http://sf.mon.bg/?go=news&p=detail&newsId=350 http://sf.mon.bg/?go=news&p=detail&newsId=353 http://sf.mon.bg/?go=news&p=detail&newsId=363 http://sf.mon.bg/?go=news&p=detail&newsId=351 http://sf.mon.bg/?go=news&p=detail&newsId=348 http://sf.mon.bg/?go=news&p=detail&newsId=349256 Одитно доказателство № 25, Одитно доказателство № 26, Одитно доказателство № 27, Одитно доказателство № 28, Одитно доказателство № 29, Одитно доказателство № 30 257 Одитно доказателство № 31, Одитно доказателство № 32, Одитно доказателство № 33, Одитно доказателство № 34, Одитно доказателство № 35, Одитно доказателство № 36

65

спазване на принципите за добро финансово управление, като при избора на операции трябва да се гарантира, че отпуснатите средства ще се разходват, спазвайки принципите за икономичност, ефективност и ефикасност;

тематична концентрация; ефективност на инвестициите за максимално постигане на целите на

ОП НОИР; допълняемост с други финансови източници; удовлетворяване на конкретните нужди на целевите групи;

спазване на хоризонталните принципи и прозрачност, партньорство и обективност.

чрез дейности, развиващи специфични знания, умения и компетентности (Твоят час) – фаза 1“ и „Поддържане и усъвършенстване на разработената рейтингова система на висшите училища – фаза 1“) - са извършени изменения, отнасящи се до промени и допълнения в: Насоките и условията за кандидатстване; пакета документи и приложенията към тях; документи и условия за партньорите по проектите; образци на документи; декларации и споразумения; промяна в крайния срок за подаване на проектните предложения; максималния срок за изпълнение на проекта; увеличение на процента на отделни допустими разходи и др. В три от тези случаи промените са повече от един път. Направените изменения в Насоките за кандидатстване по 3 процедури („Обучения и заетост на младите хора ”; Независим живот“ и „Активни“), съфинансирани по ОП РЧР, са свързани с привеждане на документи в съответствие с нови нормативни изисквания, като по една от тях е изменен и срокът за представяне на проектните предложения (Независим живот). При четвъртата процедура (Младежка заетост) изменението е във връзка с коригиране на допусната неточност в частта Критерии за допустимост и съвместимост на подпомагането с правилата в областта на държавните помощи по отношение на конкретната БФП. Измененията са извършвани в рамките на периода от 01.01.2015 г. до 30.06.2016 г. Това дава основание да се счита, че при подготовката на процедурите за предоставяне на БФП не е извършвано достатъчно задълбочено идентифициране на потребностите от страна на бенефициентите по програмите/специализираните административни звена, прилагащи политиките въпреки натрупания опит от предходния програмен период и това че първоначално стартираните операции са съществени за изпълнението на стратегиите на оперативните програми и са свързани с основните им предизвикателства. В допълнение, от страна на УО и КН на ОП НОИР не е осигурена достатъчна мотивирана обосновка на критериите за избор на операция/ аргументи за предлаганите промени, с което не е спазена предвидената процедура в т. 5.5. на Глава 5 „Програмиране“ от Наръчника за управление на ОП НОИР 258

в) по една процедура по ОП РЧР (2014BG05M9OP001-1.2014.001 "Младежка заетост"), която е насочена към повишаване на икономическата активност и достъпа до заетост на търсещите работа младежи и е първата стартирана по ОП РЧР за програмния период 2014-2020, критериите за избор на операцията от стартирането й до 31.12.2016 г. са изменяни три пъти. Измененията са свързани с:

- промени в допустимите дейности за включване на работодатели от публичния сектор за прием на младежи за стажуване;

- изменен е бюджетът от ЕСФ, планиран за финансиране на обучения на младежи от област София–град;

- налице са две изменения в бюджета на операцията и съответно в показатели те за изпълнение и за резултат на проекта. При второто и третото изменения на критериите за избор на операцията, бюджетът е коригиран двукратно съответно на 35 млн. лв. и впоследствие на 72 млн. лв., включително средствата от Инициативата за младежка заетост (ИМЗ), с които са направени инвестиции в дейности, за въвеждане на т.нар. „Гаранция за младежите“. Мотивите са свързани с увеличен интерес на работодателите за наемане на младежи и като мотиви от конкретния бенефициент са приложени чакащи заявки от работодателите в размер на 12 209 386 лв. за периода 28.03 – 26.04.2016 г. и прогнози за следващите седмици до 30.06.2016 г.259;

- изменения в сроковете за изпълнение. г) извършваните промени в насоките са публикувани на интернет страниците на

двете оперативни програми, като конкретните бенефициенти са уведомявани за

258 Одитно доказателство № 29, ИГРП, Одитно доказателство № 5, т. 16 и Наръчник гл. 10 259 Одитно доказателство № 7

66

промените260. При подбора на критерии за избор на операции е въведена публичност за решенията на Комитета по наблюдение по трите оперативни програми.

Въведеният механизъм за подбор и оценка на проектни предложения при спазване на предвидените процедури гарантира, че операциите ще допринесат за постигането на конкретните цели и резултати по съответните приоритети на двете оперативни програми.

Допусканите чести изменения и допълнения, пропуски в процеса на разработването, одобряването и публикуването на Насоките за кандидатстване въз основа на приети/ одобрени критерии за подбор на операции без достатъчна мотивировка (ОП НОИР), както и последващи изменения и допълнения в тях (ОП РЧР), пакета от документи за кандидатстване и приложенията към тях за всяка процедура, в случаите, когато не са налице обосновани причини, са в резултат на слабости в организацията в рамките на УО при планирането, недостатъчно идентифициране и анализиране на потребностите, липса на подходящо осъществена своевременна координация от страна на УО с конкретния бенефициент, с което се създават възможности за неефективно изразходване на средствата по програмите и респективно за непостигане на целите на НПР България 2020, както и за измами и нередности.

2. Проверка и анализ за спазване на въведените процедури за подбор и оценка на проектите

2.1. Оперативна програма „Развитие на човешките ресурси“2.1.1. За периода от 01.01.2014 г. - 30.06.2016 г. са стартирани 23 процедури за

предоставяне на БФП по 4 приоритетни оси (ПО) - по ПО 1 (13 процедури), ПО 2 (4 процедури), по ПО 3 (5 процедури) и по ПО 5 (1 процедура), с планиран бюджет в размер на 954 млн.  лв. и договорени средства, общо в размер на 687 млн. лв.261 В одитната извадка от стартираните процедури попадат: 1 процедура, която е изпълнена262 и 5 процедури, по които са договорирани средства263. На тази база в одитната извадка са включени 68,9 на сто от договорираните средства. Включени са следните процедури:

260 http://esf.bg/procedures/mladezhka-zaetost-2/; http://archive.eufunds.bg/bg/page/1083261 Одитно доказателство № 4, Одитно доказателство № 22, Одитно доказателство № 23, Одитно доказателство № 24, RD_I_13_ESF-kriterii_izvadka262 Одитно доказателство № 30, Процедура „Нови алтернативи“ - договорираните средства по нея са в размер на 64 966 534 лв.263 Одитно доказателство № 25, Одитно доказателство № 26, Одитно доказателство № 27, Одитно доказателство № 28, Одитно доказателство № 29, Процедури: „Младежка заетост“, „Обучения и заетост на младите хора“,Независим живот – община Ружинци“, „Обучения и заетост“ и „Активни“- договорираните средства по тях са общо в размер на 429 млн. лв.

67

Таблица № 23 Справка от ИСУН 2020, модул "Наблюдение", от справка "Индикатори" за 6 процедури по ОПРЧР към 30.06.2016 г.Наименование на Оперативната програма: ОПРЧР 2014 – 2020 г.

№ Проект Инвестиционен

приоритет

Общо допустими разходи, одобрени

в документ, определящ

условията за подпомагане –

Индикатор за изпълнение

Целева стойност

за показател

за изпълнени

е

Отчетена стойност

Степен на

изпълнение на

показатели те за изпълнение (%)

Индикатор за резултат Целева стойнос

т за показат

ел за резултат

Отчетена стойност

Степен на изпълнен

ие напоказател

и те за резултат

(%)

Изцяло изпълнен

и264

1. BG05M9OP001-2.001 Нови алтернативи

ПО2265 ИП3266

64 966 534 лв.33 216 861 евро

Лица с увреждания и лица над 65 г. в невъзможност за самообслужване

12 000 17 127* 151 % Участници с увреждания и участници над 65г. в невъзможност за самообслужване, с подобрен достъп до услуги

10 000 17 127* 181 % Изпълнен проект

2.BG05M9OP001-2.002Независим живот

(Общ. Ружинци -BG05M9OP01-2.002-0254)

ПО2 ИП3

137 026 567 лв70 060 571 евро

Общо за Независим живот

499 925 лв.255 608 евро

За Община Ружинци)

Участници с увреждания и участници над 65 г. в невъзможност за самообслужване, с подобрен достъп до услуги

26 688Общо за

Независим живот

75За Община

Ружинци

22 782 Общо за

Независим живот

0За

Община Ружинци

85 % Общо за Независ

им живот

0 %За

Община Ружинци

Лица с увреждания и лица над 65 г. в невъзможност за самообслужване

24 822Общо за Независ

им живот

75За

Община Ружинци

75

7 744Общо за

Независим живот

0За Община

Ружинци

31 % Общо за

Независим живот

0 %За

Община Ружинци

3.BG05M9OP001-1.005 Обучения и заетост за младите хора

ПО1267 ИП2 268 ИП3269

115 000 000 лв.58 798 566 евро

Безработни участници от 15 до 29 г.

23 000 11 951 52 % Безработни участници от 15 до 29 г., които при напускане на операцията са ангажирани с образование/ обучение, или които получават квалификация или имат работа, включително като самостоятелно заети лица

17 250 0 0 %

264 Fully implemented operations are those which have been physically completed in accordance with Article 2.14 CPR, even if not all related payments have yet been made by beneficiaries or the corresponding public contribution has not yet been paid. Partially implemented operations refer to operations which have not yet been fully implemented.265 „Намаляване на бедността и насърчаване на социалното включване”266 „Повишаване на достъпа до услуги, които са на достъпна цена, устойчиви и висококачествени, включително здравни и социални услуги от общ интерес”267 „Подобряване достъпа до заетост и качество на работните места”268 „Устойчиво интегриране на пазара на труда на младите хора, в частност тези, които не са ангажирани с трудова дейност, образование или обучение, включително младите хора, изложени на риск от социално изключване, и младите хора от маргинализирани общности, включително чрез прилагане на гаранция за младежта (с финансиране от ИМЗ)269 „Устойчиво интегриране на пазара на труда на младите хора,в частност тези, които не са ангажирани с трудова дейност, образование или обучение, включително младите хора, изложени на риск от социално изключване, и младите хора от маргинализирани общности, включително чрез прилагане на гаранция за младежта (с финансиране от ЕСФ)

68

4.BG05M9OP001-1.010 Обучения и заетост

ПО1 ИП1 270

81 000 000 лв.41 414 642 евро

Неактивни и безработни лица над 29 г.

7 400 2 483 34 % 1. Безработни и неактивни участници, които при напускане на операцията придобиват квалификация;2. Безработни и неактивни участници, които при напускане на операцията имат работа

4 440

5 550

0

0

0 %

0 %

5.BG05M9OP001-1.002 Активни

(Община Садово BG05M9OP001-1.002-0028)

ПО1 ИП2 ИП3

23 816 489. лв.12 177 177 евроОбщо за Активни

390 800 лв.199 813 евроЗа Община Садово

Неактивни участници на възраст до 29 г. вкл., извън обучение или образование

5 842 Общо за Активни

100За Община

Садово

1 615 Общо за Активни

100За Община

Садово

28 % Общо за Активни

100 %За

Община Садово

Неактивни участници, неангажирани с образование или обучение, които при напускане на операцията са ангажирани с образование/ обучение, получават квалификация или имат работа, включително като самостоятелно заети лица

4 522Общо за Активни

80За

Община Садово

200 Общо за Активни

0За Община

Садово

4 % Общо за Активни

0 %За Община

Садово

66.

2014BG05M9OP001-1.2014.001 "Младежка заетост"

ПО1ИП2 ИП3

72 000 000 лв.36 813 015 евро

1. Безработни лица на възраст 15-29 години вкл., с постоянен или настоящ адрес в населено място извън област София-град;2. Безработни лица на възраст 15-29 г. вкл., с постоянен или настоящ адрес на територията на област София-град

14 800

1 580

8 573

64

58 %

4 %

1. Безработни участници, които завършват интервенция, финансирана от ИМЗ;

2. Безработни участници, които завършват подкрепена от ЕСФ интервенция

14 652

1 564

5 523

67

38 %

4 %

*Количествената стойност на показатели в ИСУН е 18 102. Приложено писмо от ЦКЗ, че грешката ще бъде отразена след въвеждане на функционалностите в ИСУН.

270 „Достъп до заетост за търсещите работа и неактивните лица, включително трайно безработни и лица, отдалечени от пазара на труда, а също и чрез местни инициативи за заетост, и подкрепа за мобилността на работната сила”

69

2.1.2. Съгласно Закона за управление на средствата от Eвропейските структурни и инвестиционни фондове (ЗУСЕСИФ)271 и в съответствие с чл. 7 от ПМС № 107/2014 г.272

процедурите за предоставяне на БФП в одитната извадка са включени в ИГРП на ОП РЧР за 2015 г.

В съответствие с чл. 26 от ЗУСЕСИФ, при съобразяване с чл. 59, ал. 2 от същия закон, както и съгласно чл. 28а и чл. 30, ал. 1, т. 2 от ПМС № 107/2014 г. за всяка от процедурите са утвърдени Насоки за кандидатстване (Насоките)273.

Критериите за Насоките по процедурите за съответствие с приложимата нормативна уредба за регулиране на държавната помощ са съгласувани с министъра на финансите в съответствие с приложимите нормативни разпоредби274.

След оповестяване на Насоките в ИСУН 2020275, вследствие на изменения в критериите за подбор на операциите, по някои от тях са извършени изменения. Промените в Насоките и документацията към тях са свързани с изменения:

- в частта Критерии за допустимост и съвместимост на подпомагането с правилата в областта на държавните помощи (2014BG05M9OP001-1.2014.001 "Младежка заетост")276;

- вследствие на приети нормативни изменения на разпоредбите в ПМС № 107 от 2014 г.277 относно процедура за директно предоставяне на БФП чрез системен проект278, в приложения към глава 10 от Наръчника на УО във връзка с изменения на ПМС № 107 от 2014 г., за удължаване на крайните срокове за представяне на проектните предложения (BG05M9OP001-1.010 „Обучение и заетост“)279;

- приети нови Условия за кандидатстване и удължаване на срока за представяне на проектните предложения по процедура за подбор на общините, допълване и изменение в пакета документи, някои изискуеми съгласно ЗУСЕСИФ (BG05M9OP001-1.002 Активни)280,281.

След заседание на Комитета за наблюдение (КН) и взето решение на РУО, в рамките на БФП282 за промяна в Насоките на максималния размер на безвъзмездната финансова помощ283 по операция BG05M9OP001-2.002 „Независим живот“284 – 500 000 лв.285, като е посочено че максималният бюджет на помощта не е приложим за общини, за които е идентифицирана потребност от допълнителни средства за

271 Обн. ДВ, бр.101 от 22.12.2015 г. (чл. 14, ал. 2, т. 2)272 ПМС № 107от 10 май 2014 г. за определяне на реда за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ по програмите, съфинансиране от европейския фонд за регионално развитие, европейския съюз и европейския фонд за мрско дела и рибарство за периода 2014 – 2020 г.273 В тях са указани конкретни изисквания относно: цели на БФП и очаквани резултати; показатели; размер на БФП; допустими кандидати; допустими партньори;дейности,допустими за финансиране; категории разходи допустими за финансиране, с подробни изисквания за разходите по видове;допустими целеви групи; приложим режим за минимални/държавни помощи; минимален и максимален срок за изпълнение на проекта; етапи и начини за оценяване на ПП; хоризонтални политики и др.274 Чл. 26, ал. 3 от ЗУСЕСИФ275 съгласно чл. 28, ал. 2 от ПМС № 107/2014 г.,276 Одитно доказателство № 26277 чл. 28а. (Нов - ДВ, бр. 62 от 2015 г., в сила от 14.08.2015 г.) (1) Управляващите органи могат да предоставят безвъзмездна финансова помощ за финансиране на еднотипни и повтарящи се дейности, свързани с предоставяне на услуги с национално или регионално покритие на физически лица, на конкретни бенефициенти, които предоставят съответната услуга по силата на нормативен акт.278 Изразяващи се в съкращаване на сроковете за оценка на ПП и при решението на РУО за одобряване на системния проект279 Одитно доказателство № 26280 Одитно доказателство № 27281 Чл. 45, ал. 2 - Решението на ръководителя на управляващия орган да предостави безвъзмездна финансова помощ по ал. 1, т. 1 и 2 се обективира в административен договор с бенефициента,.. Одобреният проект и документите .., в частта, определяща условията за изпълнение, са неразделна част от договора, съответно от заповедта.282 договорирани са средства в размер на 144 млн. лв., по-малко с 6 млн. лв. спрямо одобрения бюджет от 150 млн.лв.283 т. 2.3.1. от Насоките за кандидатстване - 500 000 лева284 Одитно доказателство №28285 т. 2.3.1. от Насоките за кандидатстване - 500 000 лева

удовлетворяване нуждите на лицата с увреждания спрямо критерии, свързани с броя на заявените потребности в рамките на проект „Нови възможности за грижа“ (приключен проект по ОП РЧР 2014-2020) и броят на лицата с увреждания на територията на дадена община, с което до известна степен са създадени условия за неравнопоставеност с другите общини. С допълнителни споразумения е коригирана първоначално заложената БФП по 12 сключени договори на по-висока от максимално допустимата БФП, от тях с 11 общини за стойност на проекта над 800 000 лв.286

Направените изменения на Насоките, от една страна, са довели до забава спрямо първоначално планираните срокове за изпълнение на процедурите, а от друга страна, са с цел по-пълно усвояване на средствата и мултиплициране на резултатите.

2.1.3. Конкретни бенефициенти287 по процедурите за предоставяне на БФП от одитната извадка са Агенцията по заетостта (АЗ)288 – по три процедури и Агенцията за социално подпомагане (АСП) - по една 289 с бенефициенти общини и райони на общини290

и една процедура с подбор на проекти за всички физически и юридически лица и техни обединения, които кандидатстват за безвъзмездна финансова помощ чрез подаване на проектно предложение, като проектите ще се изпълняват от община с партньори.291.

2.1.4. В съответствие с осигуряване на съответствие с правилата в областта на държавните помощи, в т.ч. и помощта де минимис, изготвените/променени образци на операции са изпращани за съгласуване и становище до Дирекция "Държавни помощи и реален сектор", отдел "Държавни помощи" в Министерството на финансите, от чиято компетентност е осъществяване на наблюдение и прозрачност на държавните помощи на национално, областно и общинско ниво.292 За целите на Регламент (ЕС) № 1407/2013 на Комисията от 18 декември 2013 г. относно прилагането на членове 107 и 108 от Договора за функционирането на Европейския съюз към помощта de minimis (ОB, L 352/1 от 24.12.2013 г.), от УО на ОП РЧР е разработен образец на декларация за минимални държавни помощи 293,294.

2.1.5. Спазени са изискванията на Наръчника за управление и изпълнение на ОП РЧР 2014 – 2020 г.295 при петте процедури относно стартиране на оценителния процес 286 Одитно доказателство № 28, Общини: Ямбол, Монтана, Перник, Кюстендил, Враца, Видин, Силистра, Самоков, Сливен, Русе, Плевен, Ловеч.287 По смисъла на ПМС № 107 от 10.05.2014 г. § 1, т. 6 от Допълнителните разпоредби - организация, институция, административна или друга структура, индивидуално посочена в съответната програма или в документ, одобрен от Комитета й за наблюдение като единствен субект, който може да изготви проектно предложение и да получи безвъзмездна помощ за определена дейност288 Одитно доказателство № 25 Одитно доказателство № 26 Одитно доказателство № 29Процедури „Младежка заетост”, „Обучение на млади хора” и „Обучения и заетост”289 Одитно доказателство № 30 Процедура „Нови алтернативи”290 Одитно доказателство № 28 Процедура „Независим живот”291 Одитно доказателство № 27 Процедура „Активни” - община Садово в партньорство с „Информа“ ЕООД и Сдружение "ПРЕДПРИЕМЧИВА МЛАДЕЖ". 292 Съгласно Закона за държавните помощи, министърът на финансите е националният орган, който отговаря за наблюдението, координацията и прозрачността на държавните помощи.293 Помощта de minimis, предоставена съгласно Регламент (ЕС) № 1407/2013 на Комисията от 18 декември 2013 г., може да се кумулира с помощ de minimis, предоставена съгласно Регламент (ЕС) № 360/2012 на Комисията  ( 15 )  до тавана, установен в посочения регламент, определен в член 3, параграф 2 от настоящия регламент. Помощта de minimis не се кумулира с държавна помощ, отпусната за същите допустими разходи или с държавна помощ за същата мярка за финансиране на риска, ако чрез това кумулиране може да се надвиши най-високият приложим интензитет на помощта или размер на помощта, определен в конкретните обстоятелства за всеки отделен случай с регламент за групово освобождаване или с решение, приети от Комисията. 294 Икономическата дейност се изразява в предлагане на стоки и/или услуги на определен пазар. Режимът в областта на държавните помощи се прилага спрямо всички субекти, извършващи икономическа дейност, без значение на правната им форма, начина на регистрация и финансирането им. В този смисъл, тези субекти са „предприятие“ за целите на законодателството по държавните помощи.295 Наръчник за управление и изпълнение на ОПРЧР 2014 – 2020 г., - Глава 10 „Предоставяне на БФП” (утвърден със Заповед на РУО № РД01 - 30 от 14.01.2015 г., изменен и допълнен със Заповед № РД01 – 802 от 29.09.2015 г.)

71

след издадена заповед на ръководителя на управляващия орган (РУО) за назначаване на комисия за оценка и класиране. Процедура 2014BG05M9OP001-1.2014.001 "Младежка заетост", поради неутвърден Наръчник за управление и изпълнение на ОП РЧР 2014 – 2020 г. към датата на оценката на проектното предложение, е извършена по специални Правила за оценката, издадени на основание чл. 28, ал. 10 от ПМС № 107 от 2014 г. 296

Процедурата е първата обявена през новия програмен период и е стартирала преди одобряването на ОП РЧР 2014 – 2020 г. от ЕК на 27.11.2014 г., с конкретен бенефициент АЗ. Процедурата 2014BG05M9OP001-1.2014.001 е с принос и е насочена за изпълнение на целите, свързани с намаляване на младежката безработица.297 298.

Работата на оценителната комисия е осъществявана съгласно утвърдени Правила за работа на Комисията за оценяване и класиране на проектни предложения. Проектните предложения са оценявани от оценителните комисии в съответствие с критериите за оценка, утвърдени в пакета документация към Насоките/Условията за кандидатстване299. В състава на комисията за оценка за две процедури300 са включени и външни оценители по чл. 16, ал. 1, т. 1 от ПМС № 107 от 2014 г., номинирани от ръководителите на съответните ведомства, до които е изпратено писмо от РУО. За тях са представени автобиографии, включително професионална квалификация и опит при участие в оценителни комисии. В Наръчника не са включени процедури/изисквания за подбор на външни оценители.301

Проектните предложения се оценяват в съответствие с критериите, описани в Насоките за кандидатстване. Включени са критерии за обвързване на разходите-ефективност като съответствие и логическа връзка между дейности и разходи; предвидените разходи като съответстват на очакваните резултати и заложените суми са съобразени с наложилите се в страната пазарни цени. Съгласно изискванията на Насоките, планираните в бюджета стойности следва да кореспондират с описанието на дейностите по проекта и етапите за тяхното изпълнение, като ресурсите за осъществяване на дейностите, следва да бъдат разчетени в подходящо количество и качество и при най-добра цена, и изложени подробно в описанието на съответната дейност.

Процесът на оценяване е документиран от членовете на оценителната комисия чрез попълване на таблици за оценка (таблиците с изискванията са приложения към Насоките). Оценяването на проектните предложения се извършва на два етапа: оценка на административно съответствие и допустимостта302 и техническа и финансова оценка - оценка по същество на проектното предложение в съответствие с критериите за оценка303.

В процеса на оценка при установяване на непълноти и/или нередовности на проектното предложение, то може да бъде връщано мотивирано на конкретния бенефициент, като се посочва срок за отстраняването им или да се изискат допълнително документи – при процедурите за подбор на проекти304. Оценяването на проектните предложения се извършва в модул „електронно оценяване“ в ИСУН 2020, с което отпада необходимостта от провеждане на регулярни заседания на оценителната комисия, 296 Чл. 28, ал. 1 10 Ръководителят на управляващия орган определя с вътрешни правила реда за провеждане на процедурата на директно предоставяне.297 Решение № РД05-92 от 07.10.2014 г. заместник-министърът на труда и социалната политика и Ръководител на УО на ОПРЧР 2014 – 2020 г.; Одитно даказателство № 25298 Решение на РУО № РД05-92 от 07.10.2014 г.299 приложения XIV и XV на Насоките за кандидатстване: 1. таблица за оценка на административното съответствие и допустимостта; 2. методология за техническа и финансова оценка.300 Одитно доказателство №28. Одитно доказателство №29 301 Одитно доказателство № 4302 Включваща раздел І „критерии за административно съответствие и допустимост на проектното предложение”, раздел ІІ „административно съответствие и допустимост на кандидата” и раздел ІІІ „административно съответствие и допустимост на партньорите”303 Съгласно Насоките: общата крайна оценка на етап „техническа и финансова оценка” трябва да е равна или по-голяма от 60 точки.304 При установяване на непълноти и/или нередовности на проектното предложение в процеса на оценка, то може да бъде връщано мотивирано на бенефициент, като се посочва срок за отстраняването им, за конкретните бенефициенти съгласно чл. 28, ал. 5 от ПМС № 107/10.05.2014 г., а при подбора на документ – за представяне на документи за отстраняване на несъответствиято – съгласно чл. 20, ал. 2 от ПМС № 107/10.05.2014 г.

72

създаване на условия за провеждането им и др. От оценителната комисия са изисквани допълнителни документи при проверката

на проектните предложения, както и последните са връщани за преработка и допълнения при установяване на съществени нередности и непълноти305.

Пропуските и несъответствия, установявани от оценителите, основно са свързани с: - липса на логическа последователност на дейности, като по голяма част от

дейностите не са остойностявани разходите; непреки дейности (въвеждане на информация в бази данни и информационни системи, дейности за популяризиране на проекта и др.) са определени като основни дейности; недостатъчен заложен бюджет за стипендии и разходи за обучение за сметка на завишени разходи за Агенцията по заетостта (АЗ) за обслужване на 1 лице и за работодателя; превес на заложени средства за обучения по ключови компетентности вместо за професионално обучение306;

- липса на яснота в кои случаи лицата се изпращат направо в субсидирана заетост и кога първо да минават през обучение; не е определен приоритетът за доказване на принадлежност на целевата група - постоянен адрес или настоящ адрес, който ще се наблюдава от АЗ (процедура „Обучения и заетост на млади хора”)307;

- завишена численост и функции на екипа за организация и управление на проекта, включително и средната почасова заетост; непредставяне на Механизъм за доказване принадлежност към целевата група, съответно кой, кога и как от екипа ще извършва проверка на обстоятелствата, свързани с принадлежността към целевата група; нереално предвидено стартиране на проекта и нереален план-гафик, включен разход за дейност, която не е допустима в критериите и Насоките за кандидатстване, обосновка и разбивка на административните разходи (процедура „Младежка заетост”)308.

Наличието на пропуски, несъответствия и неточности в проектните предложения, особено на конкретните бенефициенти, са показателни за недостатъчен капацитет на бенефициентите да разработват и изпълняват качествени проекти, особено за изготвяне на разчети за разходите на допустимите за изпълнение дейности, а от друга страна, индикира за ефективност на системата за подбор на проекти в УО на ОПРЧР.

2.1.6. От одитния екип са установени следните случаи:а) След приключване на работата на оценителната комисия, одобряване на

проектни предложения и сключване на административен договор: не са разпределени средства по дейности на проекти или не са представени разчети на разходите по видове дейности (по процедура BG05M9OP001-2.002 „Независим живот“ - дейност 2, община Ружинци BG05M9OP01-2.002-0254;309.310,311.

б) за изпълнявани проекти от община с участието на партньори са констатирани пропуски и несъответствия, които са показателни и носят риск относно ефективния принос на партньорите при изпълнението на дейностите. По процедура „BG05M9OP001-2.002 „Независим живот“ не е определено финансово участие на партньорската организация в дейностите312. На етап планиране от оценителната комисия е отбелязано, че в дейностите по проекта не е посочено участие на партньора и не са планирани и средства

305 Одитно доказателство №25, Одитно доказателство №28Процедура „Младежка заетост” и процедура” „Независим живот” - Ружинци306 посочено основание, че "Практиката показва, че работодателите предпочитат обученията по ключови компетентности, затова от предвидените за обучения се очаква 75% да са за КК и 25% за ПК".307 Одитно доказателство № 26308 Одитно доказателство № 25309 Одитно доказателство № 28 и Одитно доказателство № 27310 Одитно доказателство № 28311 Препоръка 2.2.312 Одитно доказателство № 28, община Ружинци

73

в бюджета, които да бъдат разходвани от партньорската организация. Заключението на членовете на оценителната комисия е, че изпълнението на дейностите без участие на партньорска организация няма да промени качествено изпълнение на дейностите и постигане на заложените резултати. Причините за това е че партньорът313 е „заличен от регистъра на доставчиците на 20.08.2012 г.“ В Насоките не са заложени изисквания дейността на партньорите да е пряко свързана с обхвата на финансираната дейност с оглед акцентиране върху ефекта от изпълнението на проекта и предоставяне на качествени обучения, но в образеца на операцията е посочено, като задължително изискване, кандидатът да представи доказателства, че всеки партньор е избран на база публична и прозрачна процедура за избор, гарантираща свободна и лоялна конкуренция, равнопоставеност и недискриминация на всички организации, които биха желали да участват в изпълнението на проекта като партньори и че изискването подлежи на проверка по време на оценителния процес.“ Въпреки че от община Ружинци на 16.11.2015 г. е подадена обява за покана за партньорска неправителствена организация за съвместна работа по проектно предложение по процедурата314 и са посочени изисквания към партньора за опит за участие по проект за предоставяне на социални услуги и/или сходни дейности, в проектното досие липсва информация за подадени други предложения освен горепосоченото сдружение. В критериите за административно съответствие, включено в оценителния лист за проверка на проектното предложение е включен въпрос само за прилагане на документи за проведена процедура на подбор – напр. представяне на обява, като не е заложено изискване за представяне на доказателства за проведена процедура на подбор или други предложения за партньори. От информацията в ИСУН не е видно да е извършвана такава проверка (процедура BG05M9OP001-2.002 „Независим живот“)315.

Предвид гореизложеното са налице предизвикателства пред УО и конкретния бенефициент АСП при изпълнението на проектите с партньори. Изискванията на европейските регламенти при ползване на помощта от ЕСФ в рамките на отговорностите на УО да гарантира ефективното изпълнение на проекти316, както и за равноправно с кандидатите участие на партньорите налага предприемането на действия, резерви и механизми317 за съдействие на общините при избор на партньори с реален принос/ въвеждане на изисквания в Насоките за преодоляване на формално участие на партньорите при изпълнението на проектите. Включването на партньори, чието участие не осигурява гаранции за предоставяне на качествени услуги или реален принос при изпълнението на проектите, създава предпоставки за неефективно и ефикасно усвояване на средствата, както и за възникване на нередности и измами.

в) не се проследяват показатели за възрастови целеви групи, за които са въведени изисквания в разпоредбите по ИМЗ и гаранция за младежта за проекти, основно финансирани със средства от тази инициатива.

В Насоките за кандидатстване по процедури, основно финансирани със средства от ИМЗ, не са включени показатели за отчитане на участието на младежите до 24 г., каквито са изискванията за отчитане на показателите по ИМЗ и Гаранцията за младежта. Заложени са само показатели за отчитане на участието на младежи до 29 г.318;

313 Одитно доказателство № 28314 Съгласно Насоките за кандидатстване, т. 9 Допустими кандидати, т. б), стр. 10? кандидатът, в лицето на съответната община/район на община, следва да представи доказателства, че всеки партньор е избран на база публична и прозрачна процедура за подбор, гарантираща свободна и лоялна конкуренция. От кандидата следва да се представят документи доказващи, че е проведена процедура за подбор на партньора/ите (ако е приложимо) – напр. обява във вестник, на интернет страницата на кандидата и др. по преценка на кандидата – заверени от кандидата с подпис и текст „Вярно с оригинала” или подписани с КЕП.315 Препоръка 2.1.316 Регламент (ЕС) № 1303/ 2013 г. на ЕП и на Съвета, чл. 125, параграф 3, буква а)317 Регламент (ЕС) № 1303/ 2013 г. на ЕП и на Съвета, чл. 5318 Одитно доказателство № 25; Одитно доказателство № 26

74

г) в Насоките за кандидатстване на процедури по ПО2 не са залагани лимит/ разчети за извършване на допустими социални дейности и не е прилаган опита и подхода по националните програми за социални дейности с утвърдени разчети - за предоставяне на услуги с личен и социален консултант.

При преглед на договори в ИСУН на случаен принцип по процедура за директно предоставяне на БФП BG05M9OP001-2.002 „Независим живот“ (с одобрен приблизително еднакъв бюджет за подпомагане на общините по проекта) се установи, че в различните общини съотношението между броя на подпомогнатите лица с увреждания/лице над 65 г. в невъзможност за самообслужване спрямо броя на лични/социални асистенти/домашни помощници, които предоставят услугата, се различава значително. Например, в община Ботевград (БФП 499 995 лв.) e планирано услугата да бъде предоставена на 90 лица (лице с увреждания/лице над 65 г. в невъзможност за самообслужване) от 80 асистенти (личен/социален асистент/домашен помощник); за община Варна район "Младост" (БФП 500 000 лв.) - съответно 247 лица да бъдат обслужени от 47 лични асистенти и 200 лица; за община Георги Дамяново (БФП 491 066 лв.) - съответно 70 лица да бъдат обслужени от 70 асистенти; за община Кърджали (БФП 499 937 лв.) - съответно 140 лица да бъдат обслужени от 70 асистенти; за община Макреш (БФП 498 437 лв.) съответно 82 лица да бъдат обслужени от 42 асистенти; за община Пазарджик (БФП 499 994 лв.) - съответно 130 лица да бъдат обслужени от 60 асистенти; за община Петрич (БФП 489 197 лв.) - съответно 112 лица да бъдат обслужени от 58 асистенти; за община Смолян (БФП 500 000 лв.) - съответно 150 лица да бъдат обслужени от 70 асистенти; за община Стара Загора (БФП 499 937 лв.) - съответно 115 лица да бъдат обслужени от 70 асистенти.319

Операцията е програмирана като процедура за директно предоставяне, а не чрез процедура за подбор, така че е предоставен равен достъп и възможности за всички общини. Причините за различията са свързани с териториално-икономическите аспекти за общините, както и с разнообразието от социални услуги – за почасово наемане, а не на пълен работен ден; за наемане на допълнително персонал за социално заведение, за поддържане на дневни центрове, за помощ в дома.

За някои общини не е планиран точен брой на асистентите, които ще предоставят услуги на потребителите (за община Етрополе, е планирано предоставяне на социални услуги за 80 потребители).

д) към проектите при оценката на критерия „заложените суми са съобразени с наложилите се в страната пазарни цени“ не са прикрепени допълнителни разчети за единични цени, оферти, разчети и др.320

е) Изпълнени са изискванията от Насоките за кандидатстване по проектите в одитната извадка, разходите за дейности, свързани с осигуряване на публичност, да бъдат до 1 на сто от общите допустими разходи по операцията, както и непреките разходи, в частност Разходите за организация и управление да бъдат до 10 на сто от общите допустими разходи по съответната операция. При 50 на сто от процедурите в одитната извадка (BG05M9OP001-1.005 „Обучение и заетост за младите хора“; BG05M9OP001-1.002 „Активни“ - Община Садово BG05M9OP001-1.002-0028 и BG05M9OP001-2.002 „Независим живот“ - Общ. Ружинци - BG05M9OP01-2.002-0254) не са приложени разчети по видове разходи, което не позволява проследимост за спазването на принципа за добро финансово управление при планирането им.321

2.1.7. Оценителните комисии преобладаващо са дали положителни отговори на критериите за оценка относно устойчивостта на проектните предложения, въпреки че по някои проекти са дадени общи формулировки относно устойчивостта на проекта

319 Информацията е взета от ИСУН, модул „Проектно досие“, съгласувана е с УО на ОПРЧР, Одитно доказателство № 28320 Одитно доказателство № 25, т. 6; Одитно доказателство № 26, т. 6; Одитно доказателство № 27, т. 6; Одитно доказателство № 28, т. 6; Одитно доказателство № 29, т. 6; Одитно доказателство № 30, т. 6.321 Одитно доказателство № 26, Одитно доказателство № 27, Одитно доказателство № 28

75

(BG05M9OP001-1.005 „Обучение и заетост за младите хора“)322, като не е посочена конкретна информация за конкретно този проект и не е предвидено проследяване на специфични показатели/ за устойчивост. За разлика от този проект, по BG05M9OP001-2.002 „Независим живот“323 е заложено конкретно изискване бенефициентът - община да поддържа финансираните по проекта услуги за социално включване в общността или в домашна среда за срок не по-малко от 6 месеца без прекъсване като по този начин по проекта се гарантира устойчивостта, както и по BG05M9OP001-1.002 „Активни“324 да се проследява показателя „неактивни участници, неангажирани с образование или обучение, които при напускане на операцията са ангажирани с образование/обучение, получават квалификация или имат работа, включително като самостоятелно заети лица“.

Предвиждането на показатели за резултат и за устойчивост подпомага проследяването на изпълнението на отделните проекти, както и за подобреното състояние на обхванатите от проектите целеви групи.

2.1.8. Не е спазен нормативно установения 90-дневен срок за оценка на проектните предложения от оценителната комисия по процедурата чрез подбор на проекти BG05M9OP001-1.002 „Активни“, посочен в чл. 19, ал. 1 и 3 от ПМС № 107/2014 г., като е налице забавяне от 17 дни. Към края на приключване на нормативно определения срок за работа на оценителната комисия, с процедура за удължаване, същият е удължен (докладна записка вх. № 2347/2 от 10.12.2015 г. до РУО)325. В мотивите е посочена смяна в състава на комисията с включване на още двама помощник-оценители.326.

От УО са въведени ефективни контроли за спазването на нормативните и въведените с процедурния наръчник на УО срокове. При извършените проверки на процедури за предоставяне на БФП в одитна извадка не е спазен срок за приключване на работата на оценителната комисия при единичен случай – при единствената, попаднала в одитната извадка процедура чрез подбор на проекти. Неспазването му е свързано с големия брой подадени проектни предложения, извършените смени в членовете на оценителната комисия и недостатъчния капацитет за оценяване на проектните предложения, което индикира организационни трудности на УО при планиране на процедурите чрез подбор на проекти.

2.1.9. Съгласно чл. 5, ал. 3 от ПМС № 107/2014 г. безвъзмездна финансова помощ се предоставя след извършване на проверка от управляващия орган или междинното звено за липса на двойно финансиране. Документирането на липсата на двойно финансиране е предвидено в Наръчника за управление и изпълнение на ОП РЧР (глава 10), чрез попълване на Лист за проверка за липса на двойно финансиране.327 При извършването на тези проверки не са приложени допълнителни документи, удостоверяващи вида на извършената проверка относно подлежащите на проверка обстоятелства за кандидат бенефициента и партньора (BG05M9OP001-2.002 „Независим живот“, BG05M9OP001-1.010 „Обучение и заетост“)328 и не става ясно какви са критериите, по които се проверява в ИСУН за липсата на двойно финансиране, в кои регистри, за кои периоди, проверявано

322 Одитно доказателство № 26323 Одитно доказателство № 28324 Одитно доказателство № 27325 Одитно доказателство № 27326 Одитно доказателство № 30327 Одитно доказателство № 13, т. 4328 Одитно доказателство № 28

76

ли е за участие по сходни проекти в националните програми за заетост (BG05M9OP001-1.002 „Активни“)329.

Въвеждането на проверки с контролни листове, без одитна следа за извършените проверки по същество, не осигурява гаранции, че не е налице двойно финансиране и препокриване на дейности. Не е въведена яснота относно: вида на проверките; в кои регистри са извършвани проверките; бенефициерите, подлежащи на проверки, тъй като не са прилагани документи/разпечатки за проверки и др.

2.1.10. Издадените решения на РУО за предоставяне на БФП и сключените въз основа на тях договори, са променени неколкократно, с изключение на договора за предоставяне на БФП по една процедура (процедура „Обучение и заетост на младите хора”)330. Част от измененията са обективни, свързани с промени в екипите за управление, бюджета и показателите за изпълнение, а друга част, относно определяне на бюджета на допустимите дейности, са поради пропуски на оценителната комисия за упражняване на адекватен контрол BG05M9OP001-2.002 „Независим живот“ - Община Ружинци - BG05M9OP01-2.002-0254, BG05M9OP001-2.001 „Нови алтернативи“, BG05M9OP001-1.010 „Обучение и заетост“), които са преодоляни с изменения на договорите - анекси.

Таблица № 24По процедура BG05M9OP001-2.002 „Независим живот“Общ. Ружинци -BG05M9OP01-2.002-0254, договорът е изменен 3 пъти

смяна на ръководителя на проекта промяна на състава на екипа за изпълнение на проекта промяна на дейностите по проекта и промяна в бюджета (промяната е между елементите на разходите, не засяга общата стойност на бюджета), изменен е и показател, в частта на неговата целева стойност331.

Договорът по процедура BG05M9OP001-1.010 „Обучение и заетост“е с две промени

смяна на ръководител на проекта; създаване на дейност "Организация и управление на проекта“, както са извършени и изменения в текстове на членове от договора332.

Договорът по процедура BG05M9OP001-1.002 „Активни“ (Община Садово BG05M9OP001-1.002-0028) е изменен 2 пъти

промени в броя на консултантите по дейност за изпълнение на проекта - от 5 на 7 по дейност 3 без промяна на бюджета на дейността; удължаване на срока за изпълнение на проекта от 12 на 14 месеца (до 01.07.2017 г.)333.

По процедура BG05M9OP001-2.001 „Нови алтернативи“, договорът е изменен 5 пъти

промени в разходите по видове дейности334.

Всички изменения са оповестени в ИСУН 2020, в модул „Договори“.

2.1.11. По проект „Нови алтернативи“ на ОП РЧР, който е приключен в определения в проектното предложение и договора срок за изпълнение (13 месеца), са предоставени социални услуги на стойност 61 718 207 лв. или 95 на сто от общо договорираните (64 966 534 лв.) средства, а отчетените показатели са повече с 42,7 на сто над заложените (17 127 потребители при заложени показатели за 12 000 потребители). На тези потребители е осъществен вътрешен контрол за предоставената услуга и на лични асистенти (7 693) – контрол на качеството на услугата. В ИСУН 2020 е налична подробна информация за над 17 хиляди потребители по проекта, попълнена чрез „Карта за участие“, обобщена в таблица „Микроданни участници (ЕСФ)“. Проектът допринася за изпълнение на инвестиционен приоритет ИП 3 „Повишаване на достъпа до услуги, които са на достъпна цена, устойчиви и висококачествени, включително здравни и социални услуги от общ интерес“ към специфична цел СЦ 1 към ИП3 „Подобряване на достъпа на хора с

329 Одитно доказателство № 27; Одитно доказателство № 4 330 Одитно доказателство № 26331 Одитно доказателство № 28332 Одитно доказателство № 29333 Одитно доказателство № 27334 Одитно доказателство № 30

77

увреждания и хора над 65 г. в невъзможност за самообслужване до услуги за социално включване и здравеопазване“. Посоченият проект по т. 4, а), i. допринася за изпълнение на тематична цел 9 - намаляване на броя на живеещите в бедност с 260 хил. души.335

С успешното приключване на проекта и постигането на резултати с 42,7 на сто по проекта над заложените показатели се постигат цели в областта на намаляване на бедността, но и същевременно е показател за търсене на резерви за по-добро планиране в етапа на подготовка на проектното предложение от страна на конкретния бенефициент с оглед по-икономичното им разходване.

2.1.13. Намаляването на административната тежест за бенефициентите е хоризонтален приоритет, заложен в приложимите регламенти и Споразумението за партньорство, който е поставен във фокуса на вниманието на Управляващите органи, при подготовката на програмите за периода 2014 – 2020 г. и процедурите за тяхното изпълнение, както и през целия период на изпълнението им.

Във връзка с подхода на приемственост и надграждане при инкорпориране на „научените уроци“ от програмен период 2007 - 2013 г., в раздел 10 на ОП РЧР са отразени основните идентифицирани фактори, срещани от бенефициентите в процеса на изпълнение на различните административни процедури, свързани с подготовката на проектни предложения, изпълнението и отчитането на проекти които създават административна тежест. Установената административна тежест се изразява в наличието на разнопосочни изисквания в програми, съдържащи сходни по своя характер инвестиции/дейности, големият обем документи и затрудненият документооборот, които водят в последствие до трудности, както на етап оценка на проектните предложения, така и на етап верификация и възстановяване на извършени разходи, тежки административни режими и процедури, като такива свързани с лицензиране или регистрация на дейността и задължителните процедури по ЗОП, липса на достъп до финансиране и до възможности за електронен документооборот, затрудняват силно бенефициентите и се отразяват върху мотивацията им за кандидатстване и при изпълнение на договорите за безвъзмездна финансова помощ. За програмния период 2014 – 2020 г. са предприети действия за намаляване на административната тежест като: електронно подаване на документи за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ и електронно отчитане на проекти; използване на опростено отчитане на разходи; прилагане на единни ставки по отношение на непреките разходи и/или стандартизирани единични разходи и др.336

Във връзка с планираните дейности за намаляване на административната тежест в процедурните наръчници за управление и изпълнение на оперативните програми, в т.ч. на ОП РЧР, по всички процедури за предоставяне на БФП е въведено електронно кандидатстване, комуникация по електронен път, проверка на документи по електронен път, въведени са единни ставки за заплащане на екипите за управление по проектите, лимити за разходи за един обучаем и други. Към 31.12.2016 г. не е разработено от УО на ОП РЧР едно, общо за всички бенефициенти, ръководство за изпълнение на проекти с цел да не се поставят различни изисквания към един и същ бенефициент, изпълняващ няколко проекти по различни приоритетни оси на ОП РЧР, въпреки че е планирано като мярка за намаляване на административната тежест в оперативната програма337.

В ОП РЧР са отразени основни идентифицирани фактори, които създават административна тежест, като разнопосочни изисквания в програми, съдържащи сходни по своя характер инвестиции/дейности, голям обем документи и тежки административни режими и процедури, свързани с лицензиране или регистрация, липса

335 Одитно доказателство № 30336 Одитно доказателство № 4 ОД 0 5 ОД № 6337 Одитно доказателство № 3 Стр. 256, раздел Мерки за намаляване на административната тежест на ОПРЧР

78

на електронен документооборот и комуникация и са набелязани мерки и действия за преодоляването им, с което са създадени предпоставки за прилагане на подхода на приемственост и надграждане при инкорпориране на „научените уроци“ от програмен период 2007 - 2013 г.

2.2. Оперативна програма „Наука и образование за интелигентен растеж“2.2.1. За периода от 01.01.2014 г. до 30.06.2016 г. са стартирани 13 процедури по

приоритетни оси 2, 3 и 4, с планиран бюджет в размер на 387 710 872,08 лв. и договорирани средства, общо в размер на 279 935 497,53 лв.338 В одитната извадка са включени всички стартирани 6 процедури по приоритетни оси 2339 и 3340 с общо договорирани средства в размер на 231 000 000 лв. (100 на сто от извадката), от които от ЕСФ – 196 350 000 лв. и 34 650 000 лв. – от национално съфинансиране. Процедура BG05M2OP001-2.004-0004 „Развитие на способностите на учениците и повишаване на мотивацията им за учене чрез дейности, развиващи специфични знания, умения и компетентности (Твоят час) – Фаза 1” е със стойност 140 000 000 лв.341

При тази операция функциите на ръководител на УО и координатор на бенефициера са били изпълнявани от министьра на науката и образованието. Споразумението за отпускане на безвъзмездни средства по операция BG05M2OP001-2.004-0004 е одобрено от министьра във функцията му на ръководител на УО, а в същото време той е отговорен и за разработването и изпълнението на проектното предложение като бенефициер, което създава трудности за обективност и независимост при оценката на проектните предложения на ниво УО. Същевременно министърът (като Ръководител на УО) одобрява комисия за оценяване и провеждане на процедури за оценка и подбор на проектното предложение и номинира членове на звеното за изпълнение на проекта.

Тъй като тази операция е с най-висок бюджет по ЕСФ по оперативната програма, с бюджет от 140 млн. лв., трудностите за изпълнението му ще окажат съществено негативно влияние върху постигане на целите на програмата, в частта за подпомагането от ЕСФ.342

Прилагането на ясни правила за определяне на отговорностите, областите и отговорните лица, на които следва да бъдат възложени отговорности по процедурите за директно предоставяне на БФП, в случаите, когато МОН е конкретен бенефициент, е важна предпоставка за спазване на определените в чл. 72, буква б) от Регламент (ЕС) № 1303/2013 функции и отговорности, при спазване на принципа за гарантирана независимост.

338Одитно доказателство № 22, Одитно доказателство №23, Одитно доказателство №24 RD_I_13_ESF-kriterii_izvadka339 Одитно доказателство № 31, Одитно доказателство № 32, Одитно доказателство № 33, Одитно доказателство № 34, Одитно доказателство № 35, Одитно доказателство № 36 340 Одитно доказателство № 36 341 Член 100 „Като част от оперативна програма или оперативни програми, които са предмет на решение на Комисията съгласно член 96, параграф 10 от настоящия регламент или член 8, параграф 12 от Регламента за ЕТС, ЕФРР и Кохезионният фонд могат да подкрепят операция, съдържаща серия от строителни работи, дейности или услуги, предназначени по своя характер да изпълнят неделима задача от точно икономическо или техническо естество, която има ясно определени цели и общите допустими разходи за която надхвърлят 50 000 000 EUR, а в случая с операции за постигането на тематичната цел по член 9, първа алинея, точка 7 — общите допустими разходи надхвърлят 75 000 000 EUR („голям проект“). Финансовите инструменти не се считат за големи проекти.342 Препоръка 3.1.

79

Таблица № 25

81

Наименование на Оперативната програма: ОПНОИР 2014 – 2020 г.

Източник: Справка от ИСУН 2020, модул "Наблюдение", от справка "Индикатори" за 6 процедури по ОПНОИР към 30.06.2016 г.№ Проект Инвести

ционен приорит

ет

Общо допустими

разходи

Индикатори за изпълнение

Целева стойност за п-лите за

изпълнение

Отчетена

стойност

Степен на изпълнен

ие нап-лите за изпълнен

ие (%)

Индикатори за резултат Целева стойност за показатели

те за резултат

Отчетен

а стойност

Степен на изпълнен

ие нап-лите за резултат

(%)

Изцяло

изпълнени

1. BG05M2OP001-2.001-0001 „Система за кариерно ориентиране в училищното образование“

ПО2ИП10iii

7 471 829 лв.3 820 285 евро

1. Ученици, обхванати от дейности за кариерно ориентиране по ОП;2. Подкрепени центрове за кариерно ориентиране

100 000

28

30 780

28

31%

100 %

Дял на учениците, от включените в дейности по кариерно ориентиране по ОП, които са получили индивидуална консултация за кариерно ориентиране

20 % 3359 N/A

2. BG05M20P001-2.002-0001 „Студентски практики – фаза 1“

ПО2

ИП10iv

37 000 000 лв.18 917 800 евро

Брой студенти, включени в студентски практики – целева стойност

46 000 2 362 5 % Дял на студентите, преминали успешно практическо обучение в реална работна среда, от включените в практическо обучение по ОП

87 % 0 % 0 %

3. BG05M20P001-2.003-0001 „Студентски стипендии – фаза 1“

ПО2

ИП10ii

26 000 000 лв.13 293 589 евро

Брой студенти по приоритетни специалности, получили стипендии и специални стипендии

20 000 10 428 52 % Дял на 30-34-годишните завършили висше образование, от включените в дейности по ОП НОИР

30 % 0 % 0 %

4. BG05M2ОP001-2.004-0004 „Развитие на способностите на учениците и повишаване на мотивацията им за учене чрез дейности, развиващи специфични знания, умения и компетентности (Твоят час) – фаза 1“

ПО2

ИП10i

140 000 000 лв.71 580 863 евро

Брой ученици, включени в дейности за повишаване мотивацията за учене, чрез развитие на специфични знания, умения и компетентности

320 000 0 0 % 1. Дял на училищата (в %), предлагащи дейности за повишаване мотивацията за учене, чрез развитие на специфични знания, умения и компетентности;2. Намаление на дела на преждевременно напусналите училище (ПНУ) от лицата на възраст между 18 и 24 г., включени в дейности по процедурата

70 %

0%

0 %

0 %

0 %

0 %

5. BG05M2OP001-2.005-0001 „Поддържане и усъвършенстване на разработената рейтингова система на висшите училища - фаза 1“

ПО2

ИП10ii

3 000 000 лв.1 533 876 евро

Актуализации на рейтинговата система

3 0 0 % Дял от средствата за издръжка на обучението във ВУ, който се получава въз основа на оценка за качеството на обучението и съответствие с пазара на труда, в резултат на подкрепата по ОП

50 % 0 % 0 %

6. BG05M20P001-3.003 - 0001

ПО3 17 500 000 лв.

1. Деца и ученици със специални

1 800 0 0 % 1. Деца от 3 до 6 години, които са получили

250 0 0 %

2.2.2. Съгласно ЗУСЕСИФ343 и в съответствие с чл. 7 от ПМС № 107 от 2014 г.344

процедурите са включени в ИГРП на ОПНОИР за 2015 г. В съответствие с чл. 26 от ЗУСЕСИФ, при съобразяване с чл. 59, ал. 2 от същия

закон, както и съгласно чл. 30, ал. 1, т. 2 от ПМС № 107 от 2014 г. за всяка от процедурите са утвърдени Насоки за кандидатстване345.

Критериите за Насоките по процедурите за съответствие с приложимата нормативна уредба за регулиране на държавната помощ са съгласувани с министъра на финансите, в съответствие с нормативните разпоредби346.

След оповестяване на Насоките в ИСУН 2020, съгласно чл. 28, ал. 2 от ПМС № 107 от 2014 г., по някои от тях са извършени изменения. Промените са свързани с: допълване на документи (3 документа образци на Декларация за нередности; Декларация относно статута по ЗДДС и Образец на Споразумение между бенефициент и партньор) и с изпълнение на изискване да се сключи партньорско споразумение между бенефициента и партньорите (процедура BG05M20P001-2.002-0001 „Студентски практики – фаза 1“)347; в частта на пакета с документи - декларация за нередности, утвърдено Споразумение за партньорство на конкретния бенефициент с всеки партньор (процедура BG05M20P001-2.003-0001 „Студентски стипендии – фаза 1“)348; изменен е два пъти крайният срок за подаване на проектното предложение, както и максималният срок за изпълнение на проекта (BG05M2OP001-2.004-0004 „Развитие на способностите на учениците и повишаване на мотивацията им за учене чрез дейности, развиващи специфични знания, умения и компетентности (Твоят час) – Фаза 1”)349; увеличение на разходите за организация и управление - от 6 на сто на 10 на сто от общите допустими разходи по проекта (BG05M2OP001-2.005-0001 „Поддържане и усъвършенстване на разработената рейтингова система на висшите училища - фаза 1“)350.

2.2.3. За одитирания период функциите на РУО за ОП НОИР са осъществявани от 2 министри на образованието и науката, и двама главни директори на ГД СФМОП към специализираната администрация на МОН.351 По смисъла на ПМС № 107 от 10.05.2014 г.352 бенефициент на шестте процедури е МОН.

Със заповед на министъра на образованието и науката, по силата на чл. 28, ал. 2, т. 4 на ПМС № 107 от 10.05.2014 г. са възлагани функции на конкретни служители на МОН, в качеството им на административни ръководители, да представляват МОН като конкретен бенефициент по ОП НОИР за: изготвяне и представяне на проектното предложение, за представляване и подписване на всички документи от името на конкретния бенефициент по съответната операция; и за ръководство на цялостния процес по управление, изпълнение, отчитане и контрол по дейностите по проекта (в т.ч. за

343 Обнр. ДВ, бр.101 от 22.12.2015 г. (чл. 14, ал. 2, т. 2)344 ПМС № 107от 10 май 2014 г. за определяне на реда за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ по програмите, съфинансиране от европейския фонд за регионално развитие, европейския съюз и европейския фонд за мрско дела и рибарство за периода 2014 – 2020 г.345 В тях са указани конкретни изисквания относно: цели на БФП и очаквани резултати; показатели; размер на БФП; допустими кандидати; допустими партньори;дейности,допустими за финансиране; категории разходи допустими за финансиране, с подробни изисквания за разходите по видове;допустими целеви групи; приложим режим за минимални/държавни помощи; минимален и максимален срок за изпълнение на проекта; етапи и начини за оценяване на ПП; хоризонтални политики и др.346 Чл. 26, ал. 3 от ЗУСЕСИФ347 Одитно доказателство №32348 Одитно доказателство №33349 Одитно доказателство №34350 Одитно доказателство № 35351 Одитно доказателство № 1, Одитно доказателство № 3, Одитно доказателство № 8352 § 1, т. 6 от Допълнителните разпоредби - организация, институция, административна или друга структура, индивидуално посочена в съответната програма или в документ, одобрен от Комитета й за наблюдение като единствен субект, който може да изготви проектно предложение и да получи безвъзмездна помощ за определена дейност

организация и провеждане на процедури за възлагане на обществени поръчки, за сключване на договори, за контрол на поемането на финансови задължения и др.).

Няма критерии за подбор на отговорните длъжностни лица в МОН, с които да се дава ясна аргументация за подхода при избор на служители на МОН за изпълнение на отговорните функции353. При тестването на проекти по ОП НОИР от одитната извадка бяха установени различни практики за предоставяне за изпълнение функциите на административни ръководители, които да представляват МОН в качеството на конкретен бенефициент по ОП НОИР на служители в МОН в различни степени на йерархията, като директори на дирекции, началник-отдели и експерт (от дирекция/ресор, който не е обвързан със същността на проекта). Отделно заповеди за оправомощаване са подписвани от министъра на образованието и науката, изпълняващ функции едновременно в качеството му на министър на образованието и науката и РУО.354

От УО не са въведени правила за делегиране на функции на екипите за управление и включване на външни членове при управление на проекти финансирани със средства по ОП НОИР и външни оценители355. Не са въведени изисквания относно квалификация и опит, професионално развитие и съответно за вменяване на отговорности, с което не се спазват изискванията на чл. 125, параграф 3, т. г) на Регламент (ЕС) № 1303/2013 относно функциите на УО за осигурен необходим административен и оперативен капацитет преди одобряване на операцията и на Насоките на ЕК за СУК за наличие на необходимият персонал и експертен опит, както и за разделение на отговорностите. Липсата на правила за избор и вменяване на отговорности може да доведе до избор на недостатъчно подходящи експерти, конфликт на интереси и съответно до неефективно изпълнение на проектите.

Невъвеждането на лимити относно възнагражденията на членовете на екипите за управление води до липса на обоснованост и прозрачност при планиране на разходите по проекта, извършване на необосновано високи разходи за допълнителни и спомагателни дейности вместо за специфичните съществени за крайните бенефициенти и изпълнението на целите, неприлагане на принципите за икономично и неефикасно разходване на средствата356.

2.2.4. Спазени са изискванията на Наръчника за управление на ОП НОИР 2014-2020357 при шестте процедури относно стартиране на оценителния процес след издадена заповед на РУО за назначаване на комисия за оценка и класиране. Работата на оценителната комисия е осъществена съгласно утвърдени Правила за работа на Комисията за оценяване и класиране на проектни предложения. Проектните предложения са оценени от оценителните комисии в съответствие с критериите за оценка358. В състава на комисията за оценка за две процедури са включени и външни оценители по чл. 16, ал. 1, т. 1 от ПМС № 107 от 2014 г. (от МТСП за процедура „Студентски практики – фаза 1“, от Министерство за младежта спорта (ММС) и от Центъра за развитие на човешките ресурси за процедура „(BG05M2OP001-2.004-0004 „Развитие на способностите на учениците и повишаване на мотивацията им за учене чрез дейности, развиващи специфични знания,

353 Препоръка 3.7.354 Одитно доказателство № 8 Заповед № РД09-1130 от 14.08.2015 г. на министъра на образованието и науката за възлагане на функции в качеството на административни ръководители да представляват МОН като конкретен бенефициент и Заповед РД 09-980 от 21.07.2016 г. на министър на образованието и науката за определяне на р-л на проекта „Твоят час“ и Одитно доказателство № РДИ50355 Препоръка 3.8.356 Одитно доказателство № 34 и Одитно доказателство № 36357 Глава 10 - ”Оценителен процес”, т. 10.8.3.358 приложения XIV и XV на Насоките за кандидатстване: 1. таблица за оценка на административното съответствие и допустимостта; 2. методология за техническа и финансова оценка.

83

умения и компетентности (Твоят час) – Фаза 1”). Не са приети правила и процедури в Наръчника за управление на ОП НОИР относно подбор на външни оценители.359

По ОП НОИР е прилагана обща утвърдена методология с оценителни таблици за оценка на административно съответствие, допустимост, техническа и финансова оценка на всички процедури по оси 2 и 3, утвърдено е единно Ръководство за изпълнение на договори/заповеди за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ по приоритетни оси 2 и 3 на оперативната програма относно процедурите, които не предоставят държавна/минимална помощ, с оглед унифициране на изискванията, както и за намаляване на административната тежест на УО и разходите за разработване на отделни наръчници за всяка отделна процедура.360

2.2.4.1. В Наръчника по ОП НОИР не са включени изисквания за подписването на Декларация за липса на конфликт на интереси от кандидата и партньорите по проекта и в Насоките за кандидатстване и пакета с документация към тях не е утвърден образец. Като аргумент за неподписване на декларацията е посочен чл. 9, ал. 6 от ПМС № 107 от 2014 г., че изискванията по ал. 1 и ал. 3, включително към лицата по ал. 4 и ал. 5, не се отнасят за бюджетните предприятия. С приемането на ПМС № 162, в сила от 12.07.2016 г. отпадат нормите, че изискванията не са приложими за бюджетните предприятия361,362.

Неподписването на Декларация за липса на конфликт на интереси от кандидата при липса на ясни правила за вменяване на отговорности за подбор и участие на лица, в качеството им на административни ръководители на проектите, представляващи конкретния бенефициент МОН, и от членовете на екипа, не покрива риска от поемане на ангажименти в условията на конфликт на интереси.

2.2.4.2. В процеса на извършване на оценка на проектните предложения от оценителите са установени непълноти, пропуски, несъответствия, липса на документи, грешки и др., поради което проектните предложения не отговарят на всички заложени в Насоките критерии за оценка за административно съответствие и допустимост, и за техническа и финансова оценка. По-съществените несъответствия са свързани с: липса на представена информация за методите, които ще бъдат използвани по време на реализиране на проектните дейности; неконкретизирана връзка между методи и предложени дейности; липса на разбивки за отделни видове разходи за възнаграждения, командировки и др.; завишени разходи за информиране и публичност; неправилно описани позиции за разходи за материали или липса на детайлна разбивка на описаните разходи по всички точки; непредставена детайлизация относно устойчивост на дейностите след приключване на проекта; липса на механизъм за събиране на данни и информация за показателите на партньорите и обобщаването им от конкретния бенефициент и др. От комисията са изискани обяснения, документи и информация, на по-голямата част от поисканите обяснения бенефициентите, в лицето на МОН като конкретен бенефициент, са отговорили на по-голяма част, представили са документи и са направили поправки на проектните предложения.363

Установените многобройни корекции, несъответствия с изискванията на

Насоките за кандидатстване и нормативната уредба, липсващите документи и изискания допълнителен обем информация, са показателни за липсата на умения и 359 Одитно доказателство № 5360 Одитно доказателство № 4361 Одитно доказателство № 31; Одитно доказателство № 32; Одитно доказателство № 33; Одитно доказателство № 34; Одитно доказателство № 35; Одитно доказателство №36362 Препоръка 3.6.363 Одитно доказателство № 31; Одитно доказателство № 32; Одитно доказателство № 33; Одитно доказателство № 34; Одитно доказателство № 35; Одитно доказателство №36

84

подготовка за управление на проектите от страна на екипите при конкретния бенефициент МОН, което не гарантира качествено изпълнение на възложените проекти.

2.2.4.3. Независимо от осъществения контрол в процеса на оценяване и одобрение на проектните предложения, за да бъде извършен качествен подбор, при извършените проверки на проектите в одитната извадка са констатирани съществени пропуски и недостатъци на контролите, допуснати от отговорните органи, при което е допуснато сключване на договор с проектни предложения, които не отговарят на всички заложени изисквания в Насоките, като:

а) по отношение на спазването на контролните процедури:Не са спазени изискванията на Насоките за подписване на споразумение между

партньорите, участници в проекта, преди сключване на договора за предоставяне на БФП364. Изискванията за сключване на Споразумение за партньорство с всички партньори в Насоките за кандидатстване, т. 26, подт. 3., стр. 34, (образец на Споразумението не е приложен в пакета с документация към Насоките за кандидатстване при одобряване на отварянето на процедурата BG05M20P001-2.002-0001 „Студентски практики – фаза 1“) са променени с измененията на Насоките за кандидатстване от 08.03.2016 г. Утвърдено е Споразумение за партньорство на конкретния бенефициент с всеки партньор, чийто образец е приложен в пакета документация към Насоките от 08.03.2016 г. и е задължителен за подписване след писменото уведомление за финансиране до одобрения кандидат и/или партньора (след издаване на заповед за одобрение за предоставяне на БФП и представяне на документи от кандидата). В съдържанието на Споразумението за партньорство на конкретния бенефициент с партньора от 08.03.2016 г. са посочени задълженията на кандидата и партньора при разпределение на дейностите, разпределение на разходите по предвидените дейности и отговорностите на бенефициента и партньорите при изпълнение на проекта. В документацията в ИСУН и в досието на хартиен носител не са налични подписани документи – Споразумения на конкретния бенефициент с партньорите – висшите учебни заведения. На практика с партньорите са подписани декларации, в които не са ясно дефинирани техните отговорности. 365

Липсата на ясни правила с утвърждаването на Насоките за кандидатстване и неспазването им на практика са довели до промени в тях в процеса на оценяване на проектните предложения, което не гарантира провеждане на последователна управленска политика. Освен това с подписаните декларации с партньорите отново не са спазени изискванията на Насоките и не са ясно определени задълженията на партньорите.

б) по отношение на въведени изисквания и механизми:- в проектното предложение по процедура BG05M20P001-2.002-0001 „Студентски

практики – фаза 1“ не са посочени критерии за подбор на участниците в практическото обучение и механизъм за подбор; липсва механизъм за взаимодействие на учебните заведения с работодателите, въпреки че съгласно Насоките конкретният бенефициент следва да разработи указания и условия за организацията и провеждането на студентските практики, в т.ч. и изисквания към всички заинтересовани страни – висши училища, обучаващи организации-работодатели, екип на конкретния бенефициент, студенти, ментори и академични наставници. Налице е забавяне в изпълнението на тази процедура, не е разработена и електронна платформа за установяване на контакт между студенти и работодатели366;364 Одитно доказателство № 32; Одитно доказателство № 33365 Одитно доказателство № 32; Одитно доказателство № 33366 Одитно доказателство № 32

85

- по отношение на процедура BG05M20P001-2.003-0001 „Студентски стипендии – фаза 1“367 не е напълно изяснен механизмът за отпускане и разпределение на стипендиите.

- в Насоките за кандидатстване и в проектното предложение на бенефициера МОН е предвидено предоставяне на студентски стипендии за стимулиране на обучение в приоритетни за икономиката области, както и приоритетни сфери и политики на Европейския социален фонд (за специалности, в които има дефицит на кадри и на кандидат-студенти), като не е конкретизирано дали ще се предоставят стипендии само за приоритетни за Република България области по смисъла на §4д, т. 9 от Закона за висшето образование368, 369;

- допуснати от оценителната комисия са университети, за които липсва одитна следа и прозрачност за избора им, като за тях са предоставени и по-високи ставки, въпреки че в процеса на оценка на проектното предложение не са отговаряли на всички условия за одобрение от оценителната комисия и липсва ясна информация за одобрението им (например, едно от тези висши учебни заведения има задължения по погасителен план към НАП, за което липсва документ, че са погасени, което е недопустимо условие съгласно Насоките по процедура BG05M20P001-2.003-0001 „Студентски стипендии – фаза 1“). Липсва одитна следа в ИСУН относно започнатите от оценителната комисия проверки в процеса на оценка на проектното предложение на бенефициера за наличие на недопустими задължения на кандидатите по процедурата – висши учебни заведения и във връзка с чл. 9, ал. 1 от ПМС № 107/2014 г. в частта на липса на задължения370,371;

- от УО не е предоставена информация и в досието в ИСУН и на хартиен носител липсват мотиви за въвеждането на критерия за предоставяне на стипендии за успех - над 4.00;372

- по отношение на стипендиите за специални постижения в различните институти са въведени различни механизми: на интернет страницата на някои институти, одобрени в списъка по оперативната програма за предоставяне на стипендии, не са оповестени правилата на електронната страница на МОН правилата на театрален колеж - „Любен Гройс“ по какъв начин ще се допускат проектите, на какви критерии трябва да отговарят, дали ще се изисква писмена разработка за стипендии за специални постижения и др.

- не са предвидени възможности и специално внимание към разширяване на възможностите за включване на студенти с увреждания в цикъла на висшето образование въпреки че е заложено в Насоките за кандидатстване.

в) установени са несъответствия по процедура BG05M20P001-3.003 - 0001 „Осигуряване на условия и ресурси за изграждане и развитие на подкрепяща среда в детските градини и училищата за осъществяване на включващо обучение - фаза 1“ и липса на проследимост относно определянето на:

- възнагражденията на голяма част от специалистите, експертите, като брой (психолози, логопеди, рехабилитатори на слуха и говора, арт-терапевти, кинезитерапевти, социални педагози и др.) по проекта (като не е ясно определено на каква база са

367 Одитно доказателство № 33368 Приоритетните професионални направления са посочени в приложение 2 към Постановление № 64 на Министерския съвет от 25 март 2016 г. за условията и реда за утвърждаване на броя на приеманите за обучение студенти и докторанти в държавните висши училища и за приемане на Списък на приоритетните професионални направления (обн., ДВ, бр. 26 от 1.04.2016 г.).369 Одитно доказателство № 33370 чл. 9, ал. 1-Безвъзмездна финансова помощ може да получи кандидат, който от момента на кандидатстване за безвъзмездна финансова помощ до момента на предоставянето й не попада в никоя от категориите, определени в чл. 106, параграф 1, чл. 107, параграф 1 и чл. 109, параграф 2, буква "а" от Регламент (ЕС, ЕВРАТОМ) № 966/2012.371 Одитно доказателство № 33372 Одитно доказателство № 33

86

определяни възнагражденията - минимална или максимална брутна работна заплата или средно брутно трудово възнаграждение);

- осигуровките от страна на работодателя (не съответстват на посочените стойности, формиращи бюджета на процедурата);

- броят на експертите, за които е разчетен бюджета по проекта373.

г) не е доказана необходимостта от наемане на външни изпълнители по процедура BG05M20P001-3.003 - 0001 „Осигуряване на условия и ресурси за изграждане и развитие на подкрепяща среда в детските градини и училищата за осъществяване на включващо обучение - фаза 1“, още повече че според анализа за извършена оценка на наличния административен, финансов и оперативен капацитет на МОН374, бенефициентът разполага с такъв. Обръща се внимание, че наличието на подходящ административен, финансов и оперативен капацитет е необходимо условие за одобряване на БФП по процедурата по смисъла на § 1, т. 6 от ДР на ПМС № 107 от 2014 г.

В документацията е налично становище от началник на отдел „Управление на риска и контрол“ в ГД „СФМОП“, с писмо № 8081114-37/15.12.2015 г., в което е обърнато внимание на дадена препоръка от одитори от звеното за вътрешен одит, извършили одитен ангажимент (доклад от 01.04.2015 г.). В препоръката относно изпълнението на проекти от МОН в качеството му на конкретен бенефициент, е посочено да бъде прецизирано участието на служители от министерството с цел недопускане дублиране на основните им функции по длъжностна характеристика и/или чрез наемане на външни лица, тя е изпълнена чрез предвидените подробни изисквания в т. 14.2 „Допустими разходи“ от Насоките за кандидатстване и в II.3 от Ръководството за изпълнение на договори/заповеди за БФП, относно назначаване на човешки ресурси за управление и изпълнение на проекти. Като резултат не е изяснено разполага ли МОН с експерти, които могат да вземат участие в проекта.“375

д) не са дефинирани от МОН критерии за подбор на външни изпълнители в екипите за управление на проектите по директно предоставяне на БФП, когато МОН е конкретен бенефициент.

В екипа за управление по процедура BG05M2OP001-2.004-0004 „Развитие на способностите на учениците и повишаване на мотивацията им за учене чрез дейности, развиващи специфични знания, умения и компетентности (Твоят час) – фаза 1“)376 са включени четирима външни изпълнители, за които няма приложени други документи освен техните автобиографии. От оценителната комисия не е направен коментар относно назначените 4-ма външни изпълнители, включени в екипа за организация и управление на проекта.

Ясното определяне на правила/изисквания за подбор и назначаване, както и за дефиниране на отговорностите, е съществено ключово изискване на общите и специфичните разпоредби за предоставяне на помощите от ЕСФ.

е) не е получен отговор от конкретния бенефициент МОН на зададени въпроси и бележки на оценителната комисия и не е допълнено проектното предложение по процедура за директно предоставяне BG05M20P001-2.003-0001 „Студентски практики – фаза 1“ по повод изясняване и мотивиране на каква база е определено 10 %-то увеличение на броя на студентите, след като не е посочен делът на студентите от предходния период,

373 Одитно доказателство № 36374 входиран с писмо № 8081115-27/10.12.2015 г. от началника на отдел „Програмиране и договаряне“ в ГД „СФМОП“375 Одитно доказателство № 36376 Одитно доказателство № 34

87

които са завършили успешно обучението. Не е посочен максималният срок, в рамките на който да бъде завършено обучението от 240 часа за студентите, за да се определи обосновано какъв бюджет е възможно да бъде освободен за включване на допълнителен брой студенти предвид краткия срок от 24 месеца за изпълнение на проекта377,378.

ж) не са спазвани заложените в оперативната програма ръководни принципи за подбор на проекти като връзка между заложените в проекта цели, планираните за изпълнение дейности и очаквани резултати, както и връзка между резултата и размера на разходите, необходими за постигането му.

При извършената проверка на проекти в одитната извадка е установено несъответствие на разходите в бюджета на проекта с разходите по отделните дейности (в ИСУН също липсва модул за обвързване на разходите в раздел „Бюджет“ и тези по отделните дейности, представени в раздел „Изпълнение на дейности“), във всички проекти, включени в одитната извадка от проекти по ОП НОИР. Повечето от тези пропуски са установени и коригирани на етап оценка на проектното предложение от оценителната комисия, а други – с допълнителни споразумения (анекси) към сключените договори; при извършване на промени в дейности с анекси към договори не са отразявани промените в общия бюджет по всички проекти379,380.

з) от оценителната комисия е отхвърлен недопустим разход (за електронни подписи) и е приет разход със същата стойност в друга група разходи (режийни разходи) за обезпечаване на мобилен интернет по процедура BG05M20P001-2.002-0001 „Студентски практики – фаза 1“.381

Липсата на одитна следа, допуснатите пропуски, неточности и неизяснени въпроси от оценителната комисия, не допринасят за придържане към принципите за добро финансово управление.

2.2.4.4. За измерване на конкретния принос на изпълнението на проектите, в проектните предложения на проектите в одитната извадка са дефинирани показатели за изпълнение и за резултат.382 По отношение на показателите е налице:

- При някои проекти като базови показатели са залагани нулеви стойности, а по други – базовите и целевите показатели за резултат са с еднакви стойности, като с анекси към договорите са извършени корекции за промяна на базова и целева стойност на показателя. Например при процедура BG05M20P001-2.002-0001 „Студентски практики – фаза 1“383 относно показателя за резултат „дял на студентите, преминали успешно практическото обучение в реална работна среда от включените в практическо обучение по ОП“ съответно базовата стойност е коригирана от 0 на 87 на сто с анекс към договора, а целевата стойност от 40 200 студенти на 87 на сто; при процедура BG05M20P001-2.003-0001 „Студентски стипендии – фаза 1“384 базовите и целевите показатели за изпълнение и за резултат са с една и съща стойност в договора по проекта, след което с анекс към договора са коригирани съответно по показател „брой студенти по приоритетни

377 Одитно доказателство №32378 Препоръка 3.5.379 Одитно доказателство № 31, Одитно доказателство № 32, Одитно доказателство № 33, Одитно доказателство № 34, Одитно доказателство № 35, Одитно доказателство № 36380 Препоръка 3.3.381 Одитно доказателство №32382 Одитно доказателство № 31; Одитно доказателство № 32; Одитно доказателство № 33; Одитно доказателство № 34; Одитно доказателство № 35; Одитно доказателство №36383 Одитно доказателство № 32384 Одитно доказателство № 31

88

специалности, получили стипендии и специални стипендии“ базовата стойност от 20 000 на 0, а базовата показател „дял на 30-34 годишните, завършили висше образование от включените в дейности по ОП НОИР“ от 30 на сто е намален на 26,9 на сто.

- въпреки че има достатъчно информация за определяне на базова стойност по показателите (изпълнени проекти по ОП РЧР от предходния период, по които са отчетени показатели за изпълнение и за резултат, национални проекти с финансиране от бюджета, данни от националната статистика в областта на образованието и др.), не са посочвани базови индикатори, въз основа на които да се измерва напредъка и приноса на проектите за изпълнение по конкретни инвестиционните приоритети, по които са стартирани)385,386.

- не са определени ясни показатели за резултат, които да предвиждат реален измерим резултат от реализирането на процедурите. По процедура BG05M2OP001-2.004-0004 „Развитие на способностите на учениците и повишаване на мотивацията им за учене чрез дейности, развиващи специфични знания, умения и компетентности (Твоят час) – Фаза 1”387, в който са съсредоточени около 20 на сто от средствата от помощта на ЕСФ за ОП НОИР, не са определени стойностни показатели – базови и целеви, относно изпълнението на националната цел за „намаление на дела на преждевременно напусналите училище от лицата на възраст между 18 и 24 г., включени в дейности по ОП“.388

В Насоките по всички процедури в одитната извадка е посочено, че ИСУН 2020 не позволява въвеждане на индивидуални показатели на ниво проект от страна на кандидатите, които могат да се измерват с таблиците за „Микроданни за участниците“.

Липсата на определени ясни показатели за резултат по проектите, които да предвиждат реален измерим резултат от реализирането на мерките, е показателна за трудностите на екипите по отношение на подготовката на проектните предложения и за липсата на капацитет на оценителните комисии, което създава предпоставки за избор на некачествени проекти и неизпълнение на стратегическите цели и съответните препоръки на Съвета.

2.2.4.5. По проектните предложения включени в извадката не са дефинирани специфични показатели за количествено измерване на резултатите от мултиплициращия ефект на проектите.

От оценителните комисии преобладаващо по шестте проекта в одитната извадка са дадени положителни отговори на критериите относно устойчивостта на проектните предложения. Бенефициентите са попълнили раздела във формуляра за кандидатстване, като декларативно са посочили, че проектите предлагат възможности за мултиплициране на постигнатия ефект. Някои от тях са се позовали на действащи нормативни разпоредби, които са достатъчни за гарантиране на устойчивостта на изпълнявания проект (процедура BG05M2OP001-2.001-0001 „Система за кариерно ориентиране в училищното образование“– Закон за предучилищното и училищното образование389; процедура BG05M20P001-2.003-0001 „Студентски стипендии – фаза 1” – ПМС № 90/2000 г.). По процедура „Студентски практики – фаза 1” оценителната комисия е изискала от конкретния бенефициент МОН да представи в проектното предложение по-подробна и конкретна информация относно устойчивостта на резултатите от проекта и очаквания

385 Одитно доказателство № 32386 Одитно доказателство № 33387 Одитно доказателство № 34388 Препоръка 3.10.389 Глава Девета, Раздел I на Закона за предучилищното и училищното образование (ЗПУО), където се определя кариерното ориентиране на учениците като едно от техните основни права, като взаимодопълващи се дейности за информиране, диагностика, консултиране, посредничество и проследяване с оглед подпомагане на учениците в техния самостоятелен и осъзнат избор на образование и/или професия, и осъществяване на връзка между училището и пазара на труда

89

ефект върху целевите групи, която не е представена и не са включени показатели за проследяване на устойчивост390.

Липсата на предвидени измерители за устойчивост на проектите/проследяване на резултатите от изпълнението им няма да осигури своевременна обратна информация с цел реализирането на корективни действия за подобряване на условията и изискванията, свързани с проектите и осигуряващи мултиплициране на постигнатия ефект. Това поражда риск за неефективно разходване на финансовия ресурс по оперативната програма за финансиране на дейности без дългосрочен ефект за обществото.

2.2.4.6. Съгласно чл. 33, ал. 2 от ЗУСЕСИФ и Наръчника за управление на ОП НОИР, работата на комисията приключва с оценителен доклад до ръководителя на управляващия орган на програмата.

От оценителните комисии по шестте процедури са изготвени оценителни доклади. Оценката на проектните предложения е извършена в срока по чл. 28, ал. 3 и ал. 6 от ПМС № 107 от 2014 г. Налице е само един върнат на оценителната комисия доклад след осъществен на предварителен контрол от отдел „Управление на риска и контрол“ за отстраняване на установените пропуски и непълноти в доклада и проектното предложение (процедура BG05M2OP001-2.001-0001 „Система за кариерно ориентиране в училищното образование ”)391.

2.2.4.7. Съгласно чл. 5, ал. 3 от ПМС № 107/2014 г. безвъзмездна финансова помощ се предоставя след извършване на проверка от управляващия орган или междинното звено за липса на двойно финансиране. Документирането на липсата на двойно финансиране е предвидено в Наръчника за управление на ОП НОИР (глава 10), чрез попълване на Лист за проверка за липса на двойно финансиране.392 За всяка от шестте процедури в модул „Прикачени документи” е приложена декларация за липса на двойно финансиране. Попълнените листове за проверка, приложени на хартиен носител в досиетата на процедурите, съдържат положителни отметки (от главен директор за общ контрол), без да е изразен коментар относно липсата на двойно финансиране. Към контролния лист не е приложена справка за извършената проверка в базата данни на ИСУН 2020 и други регистри.

Поради липсата на приложени документи в електронното досие в ИСУН и досието на хартиен носител, недостатъчната проследимост при извършваните от УО проверки за липсата на двойно финансиране, не осигурява предпоставки за предотвратяване на риска от препокриване на дейности, разхищение на ресурс и финансови злоупотреби.393

2.2.4.8. Въз основа на представен оценителен доклад, на основание чл. 28, ал. 2 от ПМС № 107 от 2014 г., РУО издава решение за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ, в срока, указан в ал. 4 от същия член (в срок до 5 дни). Налице е една заповед за предоставяне на БФП на един бенефициент с неспазен срок („Поддържане и усъвършенстване на разработената рейтингова система на висшите училища – фаза 1“)394.

390 Одитно доказателство №31, Одитно доказателство № 33391 Одитно доказателство № 31392 Одитно доказателство № 1, т. 3393 Одитно доказателство № 31; Одитно доказателство № 32; Одитно доказателство № 33; Одитно доказателство № 34; Одитно доказателство № 35; Одитно доказателство №36394 Одитно доказателство № 35

90

2.2.4.9. Издадените заповеди на РУО за предоставяне на БФП и сключените въз основа на тях договори, са променени неколкократно, с изключение на договора за предоставяне на БФП по една процедура („Поддържане и усъвършенстване на разработената рейтингова система на висшите училища – фаза 1“). Промените за 5-те процедури са общо 20. Някои от промените се отнасят до смяна на ръководителите на проектите, членове на екипи (40 на сто от извършените промени на договорите), а останалите са свързани с разчети за разходи по дейности, промяна на показатели („Система за кариерно ориентиране в училищното образование“; Студентски практики – фаза 1; „Студентски стипендии – фаза 1)395; увеличение на максимално допустимия процент на авансови лимити: до 13 на сто от общо допустимите разходи по проекта (от 3,5 на сто - Твоят час – фаза 1))396 и до 20 на сто (Студентски практики – фаза 1; „Осигуряване на условия и ресурси за изграждане и развитие на подкрепяща среда в детските градини и училищата за осъществяване на включващо обучение - фаза 1“)397,398. Всички изменения са оповестени в ИСУН 2020, в модул „Договори“.399

Характерът на извършените промени по първоначално сключените договори показва, че голяма част от измененията са в резултат на пропуски на оценителните комисии, включително за изискването на подробни разчети за обосноваване на разходи. Предвид значителния размер на бележките на оценителните комисии в етапа на техническата и финансова оценка може да се заключи, че при процедурите за директно предоставяне в процеса на подготовка на проектните предложения от конкретния бенефициент МОН не е осъществен достатъчен контрол за спазване на изискванията в Насоките за кандидатстване.

2.2.4.10. При осъществения преглед на информацията за разходите за материали и консумативи в рамките на разходите за информация и публичност по проектите за процедурите в одитната извадка по ОП НОИР бяха установени разходи със значителна стойност в размера на общите допустими разходи по проекта, в някои случаи за процедури, за които не е необходимо осъществяване на широко популяризиране и публичност като процедура „Студентски стипендии“ (например, чадъри – 36 хил. лв.; дребни сувенири – 45,6 хил. лв.; чаши – 24 хил. лв.); процедура „Студентски практики“ (сувенири с визуализация – 78 хил. лв.; клипборд – 30 хил. лв.; USB флаш памети – 24 хил. лв.) и др.400 401

В 50 на сто от процедурите по ОП НОИР 2014 – 2020 г. от одитната извадка („Система за кариерно ориентиране в училищното образование”, „Студентски практики – фаза 1” и „Осигуряване на условия и ресурси за изграждане и развитие на подкрепяща среда в детските градини и училищата за осъществяване на включващо обучение - фаза 1“) има несъответствия в сумите между проектното предложение и договора за БФП в раздел „План за изпълнение/ Дейности по проекта“ от модулите „Проектно досие“ и „Договори“ в ИСУН 2020.402

395 Одитно доказателство № 31; Одитно доказателство № 32; Одитно доказателство № 33396 Одитно доказателство №34397 Одитно доказателство №32398 Одитно доказателство №36399 Препоръка 3.4.400 Одитно доказателство № 31; Одитно доказателство № 32401 Препоръка 3.9.402 Одитно доказателство № 32; Одитно доказателство № 31; Одитно доказателство № 36;

91

Таблица № 26

Изразходвани средства за публичност и информация, както и разходи за материали и консумативи по проекти на ОПНОИР

1. В процедурата „Система за кариерно ориентиране в училищното образование” са включени разходи за закупуване на материали и консумативи на обща стойност 574 182.72 лв. с ДДС, от които с най-голяма стойност са следните разходи, в т.ч. канцеларски и офис материали, принтерна хартия – 117 088.32 лв.; тонер касети – 185 808.00 лв.; разходите за закупуване на оборудване и обзавеждане – 271 286.40 лв.

2. В процедурата „Студентски стипендии – фаза 1” са включени разходи за осигуряване на публичност и визуализация (печатни и рекламни материали) на обща стойност 185 600.00 лв. с ДДС, а в процедурата „Студентски практики – фаза 1” - 204 458.09 лв. с ДДС.

3. По процедурата „Развитие на способностите на учениците и повишаване на мотивацията им за учене чрез дейности, развиващи специфични знания, умения и компетентности (Твоят час) – фаза 1“, предвид високата стойност на проекта в размер на 140 млн. лв., в размера на общите допустими разходи по проекта са включени разходи в значителни размери, за което липсва достатъчна обосновка например: други външни услуги/режийни разходи – осигуряване на мобилен интернет на ЕУ за гарантиране на достъп до информационната система на проекта – 23 436 лв.; разходи за закупуване на консумативи – различни видове тонери – 858 994 лв.; разходи за материали (канцеларски и офис материали, копирна хартия, учебна или специализирана литература/дидактически материали, учебни пособия или помагала, спортни пособия) – 11 681 354 лв. или 8 на сто от размера на общите допустими разходи по проекта.

4. В процедурата „Поддържане и усъвършенстване на разработената рейтингова система на висшите училища – фаза 1” са включени Разходи за публичност (визуализационни и информационни материали) на обща стойност 26 хил. лв. с ДДС, в т.ч. флаш памет 8 GB – 12 400 лв.; чадъри – 5 хил. лв.; тефтери – 2 хил. лв. и др.

Липсата на ясни разчети и обосновка за планираните разходи по проекти при процедурите за директно предоставяне на средства, предвид одобрените проекти със сключени договори по бюджети с високи стойности, не осигурява прозрачност и крие риск от неикономично изразходване на средствата по оперативната програма.

При подготовката на проектните предложения по процедурите за директно предоставяне на безвъзмездна финансова помощ не е прилаган конкретен подход за всяка процедура съобразно цели, задачи, допустими кандидати, дейности за финансиране и териториален обхват. Разходите за публичност и информация по проектите са определяни в рамките на заложените прагове без поглед към спецификата на дейностите и контингента, към който е насочен съответния проект.

Разходването на значителен по размер бюджет за рекламни материали по процедурите за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ, дори и за такива, чиято специфика и дейности не се нуждаят от засилена реклама или има осигурена публичност за проекта, който се реализира от години403, вместо предоставяне на повече ресурс за самите бенефициенти в рамките на изпълнение на целите по проекта, не показва прилагане на добро разбиране и управленски подход на основата на принципа за ефективно, ефикасно и икономично разходване на средствата. Наличието на такива недобри практики създава предпоставки за недобър имидж на оперативните програми и засилване на общественото недоволство и недоверие към управлението на средствата от ЕС.

С ПМС № 237 от 23.10.2017 г. е създадена Изпълнителна агенция „Оперативна програма „Наука и образование за интелигентен растеж" (ИА ОПНОИР). Съгласно чл. 14 на Устройствения правилник на ИА ОПНОИР, дирекция „Подбор на проекти и договаряне" има задължението да:

- отговаря за цялостната организация и координация на оценителния процес по процедурите за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ по ОП НОИР;

- организира и координира изпълнението на всички дейности, свързани със съставянето на комисии, които да извършат оценяване и класиране на проектните предложения;

403 процедура „Студентски стипендии“

92

- организира и участва в изпълнението на всички дейности, свързани със сключването/издаването на административни договори/заповеди за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ по процедури за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ по ОП НОИР

- отговаря за спазването на правилата за публичност и прозрачност във връзка с процедурите за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ по ОП НОИР.

В актуализирания Наръчник за управление на Оперативна програма „Наука и образование за интелигентен растеж" 2014 - 2020 (Вариант 3), в глава 4 „Информация и комуникация" са допълнени основните отговорности на експерта/тите по информация и комуникация.

2.2.4.11. Във връзка с подхода на приемственост и използване на „научените уроци“ от програмен период 2007 - 2013 г., в раздел 10 на ОП НОИР са отразени основните идентифицирани фактори, които създават предпоставки за административна тежест за бенефициерите. За програмния период 2014 – 2020 г. в стратегията на ОП НОИР са определени акценти за намаляване на административната тежест като: бързина в административната дейност; електронно обслужване – електронно подаване на документи и електронно отчитане; оптимизиране на процеса на оценяване на проектните предложения; намаляване броя на изискваните от бенефициентите документи; създаване на възможности за бенефициентите за задават въпроси по електронен път и осигуряване на бърза и ефективна обратна връзка с тях; използване на опростено отчитане на разходи.404 Не е въведена методология за опростено отчитане на разходите405,406.

В стратегията на ОП НОИР са дадени акценти за намаляване на административната тежест за бенефициера и е начертан подходът, който трябва да се следва. Голяма част от заложените мерки се изпълняват. Липсата на въведена методология за опростено отчитане на разходите създава трудности и забавяния при изпълнението на проектите.

2.3. Към 30.06.2016 г. при договорирането на средствата по ЕСФ преобладаващо са прилагани процедурите по директно предоставяне на БФП: по ОП РЧР са стартирани 3 процедури за подбор на проекти спрямо 23 – за директно предоставяне на БФП (13 на сто) и по ОП НОИР - 2 процедури за подбор на проекти спрямо 13 – за директно предоставяне на БФП (15 на сто).

2.4. Към 31.12.2016 г. най-голям дял от договорирани средства се отчита по ОП РЧР – 42 на сто, а най-нисък по ОП ДУ – около 12 на сто, в т. ч. по ТЦ11 – 1,47 на сто, а останалите са по Техническа помощ. Реално изплатените средства са значително по-малко, тъй като голяма част от проектите се изпълняват по процедурите за директно предоставяне със срок на изпълнение през 2017 г. и отчитането на проектите ще се осъществява в рамките на изпълнение на цялата операция за предоставяне на БФП.

404 Стр. 238 ОП НОИР405 Одитно доказателство № 10406 Препоръка 3.2.

93

Таблица № 27407

Оперативна

програма

Стартирани процедури

(брой)

Процедури, по които са

договорирани средства

(брой)

Бюджет на оперативните

програмивкл. ИМЗ и нац.

финансиране (в евро)

Договорирани средства408 (вкл. нац. финансиране)

Реално изплатени средства

Общо към 30.06.2016 % на изпълнениеспрямо бюджета

на ОП

лв. евро % на изпълнение спрямо догов.

средствалв. евро

ОПРЧР 23,(от които

1 -техническа409

помощ и 1 – прекратена

процедури)

18 1 092 248 077 687 218 459 350 926 037 32,13 152 944 262 78 199 159 22,28

ОПНОИР 13, (от които 1 -

техническа помощ410)

6 701 177 274 254 941 035411 130 349 281 18,59 1 270 567 649 631 0,5

ОПДУ 11,(от които

3 - техническа помощ412)

1 335 919 605 69 906 421413 35 742 586 10,64 5 512 856 2 818 679 7,89

Общо: 37 32 2 129 344 956 1 012 065 915 517 017 904 24,28 159 727 685 81 667 469 15,8

407 за броя на договорираните и реално изплатените средства по ОПРЧР, ОПНОИР и ОПДУ към 30.06.2016 г. (в евро)408 включително договорирани средства по процедурите на Техническа помощ на ОПРЧР, ОПНОИР, ОПДУ409 По Техническа помощ на ОПРЧР и по прекратената процедура не са договорирани средства.410 По Техническа помощ на ОПНОИР са договорирани 9,4 % от общо договорираните средства по ОПНОИР (254 941 035 лв. или 130 349 281 евро) към 30.06.2016 г. . Договорираните средства по Техническа помощ на ОПНОИР са в размер на 23 969 206 лв. или 12 255 260 евро, при договорирани средства по ТЦ10 и ТЦ9 - 230 971 829 лв. или 118 094 021 евро 274 550 000 лв. или 411 Стойността на договорираните средства е включена стойността на договорираните средства по Техническа помощ на ОПНОИР - 23 969 206 лв. или 12 255 260 евро412 По Техническа помощ на ОПДУ са договорирани 88,24 % от общо договорираните средства по ОПДУ (69 906 421 лв. или 35 742 586 евро). Договорираните средства по Техническа помощ на ОПДУ са в размер на 61 684 768 лв. или 31 538 921 евро, при 8 221 653 лв. договорирани средства или 4 203 664 евро по ТЦ11.413 Стойността на договорираните средства е включена стойността на договорираните средства по Техническа помощ на ОПДУ - 61 684 768 лв. или 31 538 921 евро.

Таблица № 28414

ОПРЧР - процедури с договорирани средства по съответните ТЦ - общ бюджет и

изплатени средства към 30.06.2016 г.

ОПНОИР - процедури с договорирани средства по съответните ТЦ - общ бюджет и

изплатени средства към 30.06.2016 г.

ОПДУ - процедури с договорирани средства по съответните ТЦ - общ бюджет и

изплатени средства към 30.06.2016 г.ТЦ 8 -6 процедури договорирани на стойност - общо ЕСФ и нац. съфинансиране, от тях

365 065 858 ТЦ 9-1 процедури договорирани на стойност - общо ЕСФ и нац.съфинансиране, от тях

17 500 000 ТЦ 11-4 процедури договорирани на стойност - общо ЕСФ и нац.съфинансиране, от тях

69 906 420

изплатени 47 172 424 изплатени 3 491 298ТЦ 9-4 процедури договорирани на стойност - общо ЕСФ и нац. съфинансиране, от тях

261 127 211 ТЦ 10 - 5 процедури договорирани на стойност - общо ЕСФ и нац.съфинансиране, от тях

213 471 829

изплатени 95 156 909ТЦ 11-8 процедури договорирани на стойност - общо ЕСФ и нац. съфинансиране, от тях

61 025 390

Изплатени средства 10 614 928 Изплатени средства 15 754 845 Изплатени средства 5 512 856Общо договорирани средства 687 218 459 Общо договорирани средства 230 971 829 Договорирани средства 69 906 420Общо изплатени средства 152 944 261 Общо изплатени средства 19 246 143

При анализа на договорираните средства по тематични цели се установи, че относителният дял на договорираните средства по тематични цели е сравнително висок – над 35 на сто, с изключение на средствата по ТЦ11, където се наблюдава изоставане при договорирането на средствата по ОПДУ. Най-висок е делът на договорираните средства по ТЦ10 – около 50 на сто. Налице е изоставане в договорирането на ТЦ11 от ОПДУ, тъй като в делът на договорираните средства основно са за Техническа помощ.

414 за договорираните средства по процедури по ТЦ и изплатени средства към 30.06.2016 г.

95

Таблица № 29415

При извършен анализ за изпълнението на проектите към 31.12.2016 г. с оглед актуалност на информацията за размера на договорираните и изплатени средства към края на 2016 г., от одитния екип бяха установени различия в данните на генерираните справки от Модул „Наблюдение“ на ИСУН 2020 и публичния модул на ИСУН 2020.

415 (обобщена) за относителен дял на средствата на ЕСФ по стартираните процедури към одобрените бюджети по тематични цели на ЕСФ, заложени в оперативните програми ОПРЧР, ОПНОИР, ОПДУ

96

Финансова година

Брой на одобрените операции

ТЦ

Бюджет по ЕСФ по тематични цели, определен в оперативни програми(без нац. финансиране)

Сума на финансирането от ЕСФ (без национално съфинансиране) по одобрени процедури – стартирани

в лева в евро %Общо към 30.06.2016 г.

37, от тях: 4 – техническа помощ

9, в т.ч. 1 прекратена8817

ТЦ8ТЦ9ТЦ10ТЦ11

496 277 004 401 331 362219 310 520251 473 110

365 065 858278 627 211213 471 829130 931 810

186 655 209142 459 831 109 146 41366 944 371

37,6135,5049,7726,62

Таблица № 30 416

Оперативна

програма

Стартирани

процедури - брой

Договорира

ни процедури - брой

Бюджет на оперативната

програма– ЕСФ и

нац. финанси

ране

Бюджет на оперативната

програма (без национално съфинансиране)

Договорирани средства Реално изплатени средства

Общо към 31.12.2016 % на изпълнение

спрямо бюджета на оперативната програма

(без нац. Съфинансир

ане

Общо към 31.12.2016 % на изпълнение

спрямо договорираните

средства

в лв. с нац.

съфинансиране

в лв.без нац.

съфинансиране

в евробез нац.

съфинансиране

в лева в евро

ОПРЧР 46 31 ИМЗ 120 116 680 EСФ 972 131 397

Общо 1 092 248 077

ИМЗ 110 377 490 EСФ 828 287 825

Общо 938 665 315

212 188 223731 543 074

Общо943 731 297

180 359 990621 811 613

802 171 603

92 216 599317 927 229

Общо 410 143 828

83,5538,38

43,69

85 901 860 186 123 222

Общо272 025 083

43 920 92495 163 292

Общо139 084 216

47,6329,93

33,91ОПНОИ

Р(без

ЕФРР)

16 12 414 846 523 352 619 543 316 028 242 268 624 006 137 345 273 38,95 39 500 960 20 196 520 14,70

ОПДУ 17 14 335 919 605 285 531 663 123 444 290 104 927 647 53 648 654 18,79 12 817 516 6 553 492 12,21Общо ЕСФ вкл. ИМЗ

37 32 1 843 014 205 1 576 816 521 1 383 203 829 1 175 723 256 601 137 755 38,12 324 343 559 165 834 228 27,59

При изчисление в евро - курс 1.95583 лв. за 1 евро.

416 за договорирани и реално изплатените средства по процедури на ОПРЧР, ОПНОИР и ОПДУ, общо за ЕСФ, общо към 31.12.2016 г. по данни от модул „Наблюдение“ (в евро) ИСУН, https://umis2020.government.bg/, Обобщена информация от Модул "Наблюдение" от вътрешния портал на ИСУН 2020 към 31.12.2016 в лева

97

Таблица № 31417

Оперативна програма

Бюджет на програмата Договорени средства Рeално изплатени средства Общо Финансиране от ЕС Финансиране от НФ Общо към 31.12.2016 г. % на изпълнение Общо към 31.12.2016 % на изпълнение

ОПРЧР 2 136 251 557.00 1 835 869 785.00 300 381 772.00 942 053 755.78 44.12 258 297 652.71 12.09ОПНОИР418 1 371 383 547.82 1 165 676 011.93 205 707 535.89 316 028 241.98 23.04 37 772 269.28 2.75ОПДУ 657 001 637.65 558 451 394.00 98 550 243.65 123 444 290.01 18.79 10 308 842.07 1.57

Различията в относителния дял на договорираните средства на ОП НОИР в таблица 30 и таблица 31 се дължат на това, че в доклада е анализирана детайлно информацията за ЕСФ, без да се включват средствата от ЕФРР, които са елемент на бюджета на ОП НОИР, приоритетна ос 1.

Относителният дял на договорираните средства по ОП НОИР спрямо общия бюджет на програмата е значително по-нисък в справката от публичния модул на ИСУН (справка № 18), поради факта, че по приоритетна ос 1 няма договорирани средства (договорирани са средства само по ЕСФ) и делът на договорираните средства, съотнесен към общия бюджет на ОП НОИР, значително намалява. Причините са свързани с липсата на ясно разделение на отговорности и независимост на РУО на оперативната програма при честите смени в ръководството – министър, повлияни от нестабилността в политическата среда с оставката на правителството и периода на управление на служебно правителство, текучеството на персонала и напускането на квалифицирани кадри и служители с опит, смесването на функции по управление, изпълнение и контрол, неясно регламентираните функции и отговорности по мониторинг и наблюдение, липсата на правила за заместване, недостатъчните управленски действия за оценка на риска и непредприети корективни действия, представяни и приемани недостатъчно добри проектни предложения на МОН в качеството му на конкретен бенефициент без предварително разчетени и обосновани средства, неясни механизми за участие и подбор на институциите при разпределението на финансови средства от ЕСФ в системата на образованието, борба на интереси между МОН и ГД СФМОП, пропуски на оценителните комисии и др.

417 за договорирани и реално изплатените средства по ОПРЧР, ОПНОИР и ОПДУ към 31.12.2016 г.? съгласно данните в публичен модул на ИСУН (в лв.)418 В ОПНОИР са включени средства по ЕФРР, приоритетна ос 1, по която няма договорирани средства, поради което делът на договорените средства е по-нисък и се разминава значително с данните,представени в предходните справки, в които са анализирани средствата само по ЕСФ и са изключени от ОПНОИР средствата по ЕФРР.

98

III. НАБЛЮДЕНИЕ И ОЦЕНКА НА ИЗПЪЛНЕНИЕТО

1. Въведен механизъм за мониторинг, докладване и оценка 1.1. Мониторингът на оперативните програми се осъществява на ниво

Управляващ орган и Комитет за наблюдение. В процедурните Наръчници на оперативните програми са определени

отговорностите на ръководителя на УО и на Комитета за наблюдение по отношение на дейностите за мониторинг, контрол и оценка419. Комитетът по наблюдение е основен орган, съгласно определените функции в чл. 11 и чл. 12 от ПМС № 79 от 10.04.2014 г., който разглежда изпълнението на програмата и следи за напредъка в постигането на целите и приоритетите на програмата и в рамката за изпълнение; разглежда и одобрява годишните доклади и др. КН се съставя на основата на широко представителство и при спазване на принципа на партньорство на всички заинтересовани страни и се състои от председател, членове и наблюдатели, като председател е РУО на съответната програма или друго оправомощено лице от ръководителя на администрацията, изпълняваща функциите на управляващ орган. Одобрени са Вътрешни правила за работа на КН по трите оперативни програми.420 В Наръчниците на УО са въведени контролни процедури за определяне на линии на докладване, правила и процедури за мониторинг.421 В процедурния наръчник на ОП НОИР не са ясно дефинирани функциите по мониторинг на звеното за наблюдение и оценка.422

Съгласно чл. 21 „Преглед на изпълнението“ и чл. 22 „Прилагане на рамката за изпълнение“ от Регламент (ЕС) № 1303/2013, Комисията в сътрудничество с държавите-членки предприема преглед на изпълнението на програмата през 2019 г. („преглед на изпълнението“) спрямо рамката на изпълнението, определена в съответната програма, като при прегледа на изпълнението се разглежда постигането на етапните цели на програмите на нивото на приоритетите въз основа на информацията и оценките, представени в годишния доклад за изпълнението през 2019 г. Въз основа на прегледа на изпълнението Комисията приема решение за разпределяне на резерва за изпълнение, единствено на програми и приоритети, по които са постигнати етапните цели.423

1.2. Процедурите за събиране, обобщаване, анализ и докладване на информация за постигнатите резултати по оперативните програми са определени в процедурните наръчници на УО. При изготвянето и докладването на информацията относно напредъка на оперативната програма в постигането на нейните цели, финансови данни и данни за показателите и етапните цели се използват данните от наличните информационни масиви в УО. Мониторинговите данни се получават чрез Информационната система за управление и наблюдение на Структурните инструменти на ЕС в България за периода 2014-2020 г. (ИСУН 2020), която се администрира от дирекция „Централно координационно звено“ (ЦКЗ) към Администрацията на МС.424

В ИСУН за програмен период 2014-2020 г. е предвидено изграждането на функционалност за въвеждане на индивидуални данни за участниците, както и отчитане на съответните изискуеми показатели. До влизането в експлоатация на тази част от системата, УО събира и обобщава данните за индивидуалните участници и съответните показатели посредством използване на електронни таблици в Ексел.

419 Одитно доказателство № 4, Одитно доказателство № 5, Одитно доказателство № 6420 http://esf.bg/komitet-za-nablyudenie/; http://archive.eufunds.bg/bg/page/1091; http://sf.mon.bg/?go=committee421 Одитно доказателство № 4, Одитно доказателство № 5, Одитно доказателство № 6422 Одитно доказателство № 5423 Одитно доказателство № 7, Одитно доказателство № 16, Одитно доказателство № 17424 umis2020.government.bg

Показателите за изпълнение и за резултат се отчитат въз основа на подавана от бенефициентите информация в системата ИСУН 2020. Основен източник на информация, относно участието на лицата е таблица „Микроданни участници (ЕСФ)“, в рамките на която се събира информацията, необходима както за отчитане на показателите за изпълнение, така и за тези за резултат. Събирането на информация на индивидуално равнище за всеки отделен участник в съответствие с разпоредбите на Регламент на ЕС и Съвета № 1304/2013425 се осъществява чрез попълване на „Карта за участие“ от всеки отделен участник, по всеки един проект, като впоследствие информацията се обобщава в таблица „Микроданни участници (ЕСФ)“ в ИСУН 2020.

От УО на оперативни програми са предприети действия за уточняване на допълване на възможностите на ИСУН с допълнителни функционалности, необходими за подобряване на интерфейса и на възможностите за филтриране на информацията и генериране на справки по заложени, но неразработени модули или за добавяне на допълнителни полета/падащи менюта. Например, от УО на ОП РЧР, във връзка с агрегиране на микроданни за участници в схеми, съфинансирани от ЕСФ в ИСУН 2020, са предприети действия за уточняване с директора на дирекция „ЦКЗ“ възможности за добавяне на функционалности в ИСУН 2020 за въвеждане и филтриране на информация за участници и дейности, необходима при отчитане на напредъка (информация за лицето, ако едновременно е придобило квалификация и е заето; отчитане на участниците от селски райони; извеждане на обобщени таблици от отделни таблици „микроданни участници“; опция за разделяне на участниците по инвестиционни приоритети, в случая когато схемите се реализират по повече от 1 инвестиционен приоритет и разделянето им по фонд (EСФ, ИМ), невъзможност на разпределяне на разходите между кандидат и партньор по отношение на минималната помощ, необходимо когато процедурите се извършват при спазване на правилата за минимална помощ – особено каква част от бюджета се натрупва на партньора). От УО на ОП РЧР е посочено, че обработването на информацията ръчно създава риск от грешки и затрудненията за отчитане изпълнението на показателите ще нарастват426. Например, при извършената проверка на проект от одитната извадка, BG05M9OP001-2.001 „Нови алтернативи“, бе установена грешка между информацията в ИСУН 2020 за броя на бенефициентите и въведените данни чрез таблица „Микроданни участници (ЕСФ)“. За установената грешка в ИСУН 2020 е установена писмена комуникация с дирекция „ЦКЗ“ за извършване на корекция, която към края на 2016 г. без извършване на процедура за оптимизиране на функционалностите на ИСУН, не е възможна427. От УО на ОП НОИР и ОП ДУ са посочени затруднения поради неизползваемост на функционалности, трудности за въвеждане на информация от бенефициенти поради липса на електронен подпис и др.428

При извършен преглед в ИСУН 2020 и досиетата по проекти, включено в одитната извадка бе установено:

- наличие на функционалности, които не се използват – инструмента за оценка на риска „ARACHNE“429;

- изградена е функционалност за въвеждане на индивидуални данни за участниците, но липсва функционалност за обработване и агрегиране на тези данни, така че да могат да бъдат извличани от тях съответните показатели430;

- затруднения за намиране на търсената информация в кореспонденцията в модул „Комуникация“431;

425 Чл. 125, ал. 2, б. г426 Одитно доказателство № 7427 ИСУН, модул верификация428 Одитно доказателство № 7 и Одитно доказателство № 17429 https://umis2020.government.bg/#/arachne430 Одитно доказателство № 7, т. 12431 Одитно доказателство № 7, т. 14

100

- не всички функционалности в модул „Наблюдение“ са разработени за предоставяне на справки под различни разрези: например за справка „показатели“ не може да бъде направена така, че да извлече общо за дадена процедура на база на одобрени проекти или сключени договори какви показатели ще бъдат постигнати432;

- системата няма възможност да се правят справки. Това налага справките да бъдат извличани ръчно, в отделни таблици на ексел, което обезсмисля наличието на информационна система433;

- при справка за брой обявени процедури, системата прави тази справка в модул „Процедури“, но само до известна степен, защото няма филтър по дата, т.е. прави справката за целия период, а не за конкретен такъв; не може да се направи цялостна справка, от която да се проследи обявяване на процедурата, краен срок, получени проектни предложения, одобрени, отхвърлени, резерви, както и брой сключени договори, когато процесът е достигнал до този етап434;

- справка „двойно финансиране“ е неприложима. УО няма достъп до договорите на другите оперативни програми435;

- за всички проекти са залагани по два показателя – един за резултат и един за изпълнение, не са посочвани специфични показатели. Информационната система за управление и наблюдение 2020 (ИСУН 2020) не позволява въвеждане на индивидуални показатели на ниво проект от страна на кандидатите, което затруднява определяне на приноса на ниво проект в изпълнение на целите по оперативната програма и за изпълнение на целите на НПР България 2020, респ. стратегията Европа 2020. В утвърдените от УО на ОП РЧР и ОП НОИР Насоки за кандидатстване на всяка процедура за предоставяне на БФП (в одитната извадка) е посочено, че ИСУН 2020 не позволява въвеждане на индивидуални показатели на ниво проект от страна на кандидатите. В Насоките за кандидатстване по ОП РЧР (в одитната извадка) са включени и специфични показатели, за които е отразено, че ще бъдат проследявани и отчитани по време на изпълнението на процедурата от УО на ОП РЧР и не е необходимо да бъдат посочвани от Конкретния бенефициент във формуляра за кандидатстване при подаването на проектното предложение. Във формуляра за кандидатстване е необходимо да бъдат посочени и остойностени само основните показатели за изпълнение и резултат по схемата. По собствена инициатива всеки кандидат може да посочи в проектното си предложение специфични показатели - т.е. такива, които са различни от заложените в програмата. Това може да стане в текстовите части от формуляра за кандидатстване, където кандидатът преценява, че ще му донесе „добавена стойност" към проекта. Залагането на такива специфични показатели е в зависимост от спецификата на проектното предложение436,437;

- при извършване на справки за договорираните средства и реално изплатените средства в публичния модул на ИСУН 2020, в модул „Наблюдение“ и „Мониторинг“ се установиха различия в информацията по отношения на бюджет, брой процедури и др. (Таблица 30 и Таблица 31 в настоящия доклад)438;

- липсва автоматично проследяване на връзката между „Бюджет" (Секция 7) и „План за изпълнение/ Дейности по проекта" (Секция 7) в раздел „Проектно предложение“ във формуляра за кандидатстване/модул „Договори“. Установени бяха различия и липса на връзка между отделните разходни пера в бюджета и по видове дейности, липса на остойностени дейности, слабости при допустимост на разходи. При извършвани корекции в бюджетите на отделните дейности в ИСУН 2020, в етапа на оценка на проектните

432 Одитно доказателство № 7, т. 14433 Одитно доказателство № 7, т. 14434 Одитно доказателство № 7, т. 14435 Одитно доказателство № 7, т. 14436 Насоки за кандидатстване на 12-те процедури за БФП в одитната извадка437 Одитно доказателство № 16, т. 12438 Одитно доказателство № 37

101

предложения от оценителните комисии и след договорирането, с анекси, не са извършвани корекции в общите допустими разходи, поради което по някои проекти са налице разминавания между бюджет по дейности и допустими разходи439.

През м. ноември и м. декември 2016 г. системата на ИСУН 2020 имаше трудности за работа поради извършвани сервизни работи с цел подобряване на функционалности с прекъсвания и изхвърляне от системата при работа440,441.

От УО на ОП ДУ посочват трудности за поддържането на различни регистри в УО с цел събиране, систематизиране и отчитане на необходимата информация (например, липса на възможност за генериране на приложение 4А към чл. 27, ал. 6 от Наредба № Н-3 от 8 юли 2016 г. за определяне на правилата за плащания, за верификация и сертификация на разходите, за възстановяване и отписване на неправомерни разходи и за осчетоводяване, както и сроковете и правилата за приключване на счетоводната година по оперативните програми и програмите за европейско териториално сътрудничество; няма функция, която да прави обобщена справка за извършените проверки на място). Преодоляването на този проблем се очаква да се разреши след като бъде избран изпълнител по обявената обществена поръчка с предмет: „Развитие, оптимизация и поддръжка на Информационната система за управление и наблюдение (ИСУН 2020)“. Генерираната информация в ИСУН 2020 като база данни е голяма и би следвало да се помисли за разработване на такива справки, от които чрез възможности за филтриране да може да се получава информация по различни раздели, модули, нива, сечения в зависимост от възникналите конкретните нужди на ползвателите й., която към 2017 г. все още не е стартирана поради съдебни процедури за обжалване на избора на изпълнител.442

За разлика от предходния, през програмен период 2014 – 2020 г. кандидатстването за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ, комуникацията между УО и бенефициентите и отчитането на проектите се осъществява само по електронен път чрез ИСУН 2020, което улеснява значително процесите, осигурява икономии на ресурси и време, и спомага за създаване на цялостна база данни по проектите и оперативните програми.

ИСУН 2020 предоставя възможности за търсене по различни критерии. Необходимо е подобряване на някои процеси и разширяване на част от функционалностите с оглед осигуряване генерирането на справки по всички заложени показатели, за да се осигури оптимална ефективност от използването му.

В ИСУН 2020 са прикачени подробни Указания за електронно кандидатстване по всяка процедура линк към Видео ръководството за потребителя за модул „Е-кандидатстване", в частта му „Подаване на проектно предложение", както и информация, че възникнали проблеми, предложения или въпроси, които се отнасят до функционирането на ИСУН 2020, могат да се подават чрез функционалността за „Обратна връзка" на ИСУН 2020, като подробно се опише възникналия казус директно, чрез съобщение в модул „Обратна връзка" или на e-mail: support 2020@ government . bg 443.

От УО на оперативните програми отчитат, че въвеждането на електронно подаване на проектни предложения по процедури за предоставяне на БФП е успешно444. В началото са наблюдавани трудности при подаване на проектните предложения по отношение на подписването на Формуляра за кандидатстване и/или при подписване на документите към формуляра, които са се изразявали в изискването на системата ИСУН 2020 подписването

439 Одитно доказателство № 17, т. 10440 Одитно доказателство № 17, т. 10441 Одитно доказателство № 37442 Одитно доказателство №17443 https://umis2020.government.bg/#/444 Одитно доказателство №11

102

да се осъществява единствено чрез отделна сигнатура (detached) и подписа да е с разширение p7s. Именно поради тази причина УО на ОП РЧР възприема подхода да не се изисква задължително подписване с квалифициран електронен подпис (КЕП) с отделна сигнатура (detached) на документите, които са приложения към Формуляра за кандидатстване, като за целта е препоръчвано на кандидатите да прикачат подписани на хартия и сканирани съответните документи. Изискването за подписване с КЕП с отделна сигнатура (detached) с разширение p7s остава задължително единствено при подписване на Формуляра за кандидатстване при подаване на проектното предложение, тъй като това е изискване на системата ИСУН 2020. Броят на подадените проектни предложения по електронен път за периода 01.01.2014-30.06.2016 г. по ОП РЧР е 6 470 бр. Три проектни предложения, които са подадени на хартия, поради това че системата ИСУН 2020 към момента не е била активна за електронно кандидатстване, са въведени в системата служебно от УО445.

При ОП ДУ са установени трудности при електронното подаване на проектни предложения през ИСУН 2020 основно с използването на електронен подпис от кандидатите. Друг проблем е, че последваща промяна на имейл адреса, към който е асоцииран профилът на кандидата е невъзможна. Този проблем възниква не на етап кандидатстване, а на етап оценка на проектното предложение по няколко проектни предложения, както на Министерство на правосъдието, така и на Администрацията на Министерския съвет. От УО на ОП ДУ са информирали дирекция „Централно координационно звено“, но преди стартиране на проекта за подобряване на функционалностите на ИСУН 2020, няма възможност за преодоляване на този проблем446.

1.3. Изискванията за информация и комуникация на съфинансираните от ЕС оперативни програми и дейности са заложени в Глава ІІ, чл. 115-117 от Регламент (ЕС) № 1303/2013 г. на Европейския парламент и Съвета. В съответствие с изискванията на Регламент (ЕС) № 1303/2013 г. е приета Национална комуникационна стратегия, обща за всички оперативни програми, определяща рамката за стратегическа комуникация за програмния период 2014-2020 г. В изпълнение на изискванията на насоките на тази стратегия, от УО на оперативните програми са разработени Годишни планове за действие на съответните програми, определящи подхода и бюджета за осъществяването на комуникационните дейности на дадена програма. Целта и дейностите, представени в Годишния план за действие са насочени към популяризирането на оперативната програма и достигането на информация за възможностите, които оперативната програма и отделните нейни процедури предлагат447.

Осигуряването на публичност и прозрачност за дейността на оперативните програми се извършва чрез публикуване на информацията за дейността на оперативните програми на интернет страниците на оперативните програми (esf.bg; mon.bg) и на единния информационен портал (www.eufunds.bg), като единния информационен портал не е налична информация за ОП НОИР. Информация за изпълнение на оперативните програми е налична и на публичния модул на ИСУН 2020.

Въведена е публичност за решенията на Комитета по наблюдение по трите оперативни програми, и на интернет страницата на ОП РЧР е налична и регулярно актуализирана информацията за решенията на Комитета на наблюдение с подробни документи от заседанията, с аргументация и мотиви за решенията, включително проведена процедура за обсъждане и за изменения, с което е въведена публичност и прозрачност за изпълнение на дейността на Комитета по наблюдение в рамките на одобряване на критериите на отделни операции, както и докладване от страна на

445 Одитно доказателство № 11446 Одитно доказателство № 17, Одитно доказателство № 16447 Одитно доказателство № 7, Одитно доказателство № 16, Одитно доказателство № 17

103

управляващия орган за идентифицирани рискове и за напредъка по проектите/ оперативната програма. Към 31.12.2016 г. в интерфейса на интернет страницата на ОП НОИР няма структурираност на информацията в рубрики/модули по процедури, оси. Има секция „Комитет за наблюдение“ на програмата с информация за протоколите и годишни доклади и др., но към протоколите за заседанията не са приложени документи, предмет на обсъждане на заседания (например за критерии за подбор на операции), както и справки от проведени писмени процедури с дадени предложения и коментари; аргументи за предложените промени в критериите за операциите (не е видно на интернет страницата)448. Като добра практика може да се посочи интернет страницата на ОП РЧР, която е ясно структурирана, разбираема и достъпна за потребителите.

1.4. По трите оперативни програми е извършвана оценка на риска на ниво програма от сформирана работна група449. За определяне на ключовите рискове, които биха повлияли върху неизпълнението на целите на оперативните програми, от УО разработен и утвърден План за управление на риска, в който са посочени и контролните действия за тяхното ограничаване. По ОП РЧР и ОП ДУ оценката на риска е извършвана на ниво програма450. По ОП НОИР451 през 2016 г. е извършвана оценка на проектно ниво (оценка на риска на всички сключени договори по схеми BG05M2OP001-3.001 „Подкрепа за предучилищното възпитание и подготовка на деца в неравностойно положение" и BG05M2OP001-3.002 „Образователна интеграция на учениците от етническите малцинства и/или търсещи или получили международна закрила" по ОП НОИР). По ОПРЧР е разработен План за оценка на риска за 2016 г., в който са оценени рисковете и са набелязани контролни дейности.

2. Осъществяван мониторинг за изпълнението на целите и показателите 2.1. Напредъкът по изпълнението на оперативните програми се представя на

Комитет по наблюдение към всяка оперативна програма чрез годишен доклад. Отговорен за изготвянето на информацията, като при изготвянето й се използват данните от наличните информационни масиви в УО е отдел „Оценка и наблюдение“. Информацията включва данни относно напредъка на оперативната програма в постигането на нейните цели, финансови данни и данни за показателите и етапните цели. В рамките на проследяване на напредъка на оперативните програми следва да се извършва наблюдение на рамката на изпълнение и на показателите. По отношение на мониторинга на рамката за изпълнение, ранното идентифициране на проблеми и тяхното адресиране и проследяване, ключова роля ще имат методите за мониторинг и оценка на изпълнението на програмите, като част от общите системи за управление и контрол. УО извършва регулярно наблюдение на напредъка по всеки показател от рамката за изпълнението, включващо най-малко следните елементи: напредък спрямо заложените междинни и крайни цели; анализ и идентифициране на фактори, допринасящи/възпрепятстващи за напредъка и мерки за адресиране на затрудненията/забавянията. По отношение на информация за верифицирани данни за индивидуалните участници по всяка схема, данните се представят от отдел „Верификация“ съгласно въведените изисквания за докладване на тези данни, определени за оперативната програма съгласно Регламент (ЕС) № 1304/2013 (Приложение I и II). На база получените верифицирани данни за индивидуалните участници от отговорните отдели за оценка и наблюдение се обобщават данните.

В рамките на изпълнение на функциите си Комитетите за наблюдение към трите оперативни програми е разглеждано изпълнението на оперативните програми и 448 Mon.bg449 Одитно доказателство № 7, Одитно доказателство № 16, Одитно доказателство № 17 450 Одитно доказателство № 7, Одитно доказателство № 17451 Одитно доказателство № 16

104

проследяван напредъка за постигане на целите и приоритетите въз основа на дефинираните показатели, докладвани от Управляващите органи, в рамките на приемането на годишния доклад за 2014 - 2015 г. Предложения за изменения на бюджета в рамките на отделни операции (процедури за предоставяне на БФП) са разглеждани и одобрявани на заседания на Комитета на наблюдение въз основа на предоставяна от УО на оперативните програми информация (ОП РЧР, ОП НОИР).452 На заседания на КН на оперативните програми е разглеждан напредъка за изпълнение. При проверката на протоколите от заседанията на КН на ОП НОИР се установи, че до 31.12.2016 г. не е представяна информация и не са дискутирани причини във връзка с трудностите при изпълнението на програмата453.

2.2. Напредъкът по показателите е наблюдаван и на етап изпълнение на проектите с оглед постигането на целевите им стойности, за да не се достига до финансови корекции. Информация за изпълнение на процедурите е представяна и за възникнали трудности е докладвана и обсъждана на заседанията на Комитетите по наблюдение към оперативните програми, с изключение на ОП НОИР.

- По ОП РЧР:

Таблица № 32Изпълнение на показателите по 6-те процедури по ОПРЧР към 31.12.2016 г.

Процедура Вид показател Целева стойност

Отчетена стойност

Изпълнение в

%2014BG05M9OP001-1.2014.001 "Младежка заетост"

Изпълнение

Безработни лица на възраст 15-29 години включително, с постоянен или настоящ адрес в населено място извън област София-град

14 800 8 573 58%

2014BG05M9OP001-1.2014.001 "Младежка заетост"

Изпълнение

Безработни лица на възраст 15-29 години включително, с постоянен или настоящ адрес на територията на област София-град

1 580 64 4%

2014BG05M9OP001-1.2014.001 "Младежка заетост"

Резултат Безработни участници, които завършват интервенция, финансирана от ИМЗ

14 652 5 523 38%

2014BG05M9OP001-1.2014.001 "Младежка заетост"

Резултат Безработни участници, които завършват подкрепена от ЕСФ интервенция

1 564 67 4%

BG05M9OP001-1.002 Активни - общо

Изпълнение

Неактивни участници на възраст до 29 г. вкл., извън обучение или образование

5 842 1 615 28%

BG05M9OP001-1.002 Активни -общо

Резултат Неактивни участници, неангажирани с образование или обучение, които при напускане на операцията са ангажирани с образование/обучение, получават квалификация или имат работа, включително като самостоятелно заети лица

4 522 200 4%

Община Садово BG05M9OP001-1.002-0028

Изпълнение

Неактивни участници на възраст до 29 г. вкл., извън обучение или образование

100 100 100%

Община Садово BG05M9OP001-1.002-0028

Резултат Неактивни участници, неангажирани с образование или обучение, които при напускане на операцията са ангажирани с образование/обучение, получават квалификация или имат работа, включително като самостоятелно заети лица

80 0 0

BG05M9OP001-1.005 „Обучение и заетост за младите хора“

Изпълнение

Безработни участници от 15 до 29 г. 23 000 11 951 52%

BG05M9OP001-1.005 „Обучение и заетост за младите хора“

Резултат Безработни участници от 15 до 29 г., които при напускане на операцията са ангажирани с образование/ обучение, или които получават квалификация или имат работа, включително като самостоятелно заети лица

17 250 0 0

452 Одитно доказателство № 25, Одитно доказателство № 28, Одитно доказателство № 30453 http://sf.mon.bg/?go=committee

105

BG05M9OP001-1.010 „Обучение и заетост“

Резултат Безработни и неактивни участници, които при напускане на операцията имат работа

5 550 0 0

BG05M9OP001-1.010 „Обучение и заетост“

Резултат Безработни и неактивни участници, които при напускане на операцията придобиват квалификация

4 440 0 0

BG05M9OP001-1.010 „Обучение и заетост“

Изпълнение

Неактивни и безработни лица над 29 г. 7 400 2 483 34%

BG05M9OP001-2.001 „Нови алтернативи“

Изпълнение

Лица с увреждания и лица над 65 г. в невъзможност за самообслужване

12 000 17 127454 143%

BG05M9OP001-2.001 „Нови алтернативи“

Резултат Участници с увреждания и участници над 65 г. в невъзможност за самообслужване, с подобрен достъп до услуги

10 000 17 127455 172%

BG05M9OP001-2.002 „Независим живот“- общо

Изпълнение

Лица с увреждания и лица над 65 г. в невъзможност за самообслужване

26 688 22 782 85%

BG05M9OP001-2.002 „Независим живот“ – общо

Резултат Участници с увреждания и участници над 65 г. в невъзможност за самообслужване, с подобрен достъп до услуги

24 822 7 744 32%

BG05M9OP01-2.002-0254 „Независим живот“ - Община Ружинци

Изпълнение

Лица с увреждания и лица над 65 г. в невъзможност за самообслужване

75 0 0

BG05M9OP01-2.002-0254 „Независим живот“ - Община Ружинци

Резултат Участници с увреждания и участници над 65 г. в невъзможност за самообслужване, с подобрен достъп до услуги

75 0 0

Източник: Данните са извлечени от ИСУН 2020, Модул "Наблюдение", Справка "Индиктори" с период от 01.01.2014 г. до 31.12.2016 г. за ОП РЧР 2014-2020 г.

С постигнатите показатели към 31.12.2016 г. по ОП РЧР са отчетени сравнително добри резултати за изпълнение на показателите. По изпълнения проект BG05M9OP001-2.001 „Нови алтернативи“ е отчетено преизпълнение на показатели.

По ОП РЧР456, по три процедури за предоставяне на БФП (BG05M9OP001-1.005 „Обучение и заетост за младите хора“; BG05M9OP001-1.010 „Обучение и заетост“; BG05M9OP001-2.002 „Независим живот“ – община Ружинци) от общо шестте процедури, включени в одитната извадка за ОПРЧР, не са отчетени стойности в показателите за резултат, което не се дължи на забавяне в изпълнението на проектите - напредък за изпълнение е посочен чрез показателите за изпълнение за първите два проекта, съответно 52 на сто и 34 на сто спрямо планираните показатели. Трудностите при изпълнението на проекти по процедура BG05M9OP001-1.002 „Активни“ се оказват в откриването на представители от целевата група – неактивни младежи до 29 години, които не са включени нито в образование, нито в заетост, и не са регистрирани в Бюрата по труда457.

454 Одитно доказателство № 30, Писмо от АЗ и ЦКЗ; В ИСУН е допусната грешка - неправилно са суминарани отчетени стойности с натрупване за 18102 лица, трудности за корекции в ИСУН455 Одитно доказателство № 30 Писмо от АЗ и ЦКЗ; В ИСУН е допусната грешка - неправилно са суминарани отчетени стойности с натрупване за 18102 лица, трудности за корекции в ИСУН456 Информацията за постигнатите показатели е представена в таблица № 25 - за ОП РЧР457 Одитно доказателство № 13

106

- По ОП НОИР:

Таблица № 33

Справка за изпълнението на показателите по 6-те процедури по ОПНОИР към 31.12.2016 г.

Процедура Име на и показател Вид на показател

я

Мярка

Целева стойност

Отчетена стойност

Изпълнение

BG05M2OP001-2.001-0001 „Система за кариерно ориентиране в училищното образование“

Дял на учениците, от включените в дейности по кариерно ориентиране по ОП, които са получили индивидуална консултация за кариерно ориентиране

Резултат % 20 3359 N/A

BG05M2OP001-2.001-0001 „Система за кариерно ориентиране в училищното образование“

Подкрепени центрове за кариерно ориентиране

Изпълнение

Брой 28 28 100%

BG05M2OP001-2.001-0001 „Система за кариерно ориентиране в училищното образование“

Ученици, обхванати от дейности за кариерно ориентиране по ОП

Изпълнение

Брой 100000 30780 31%

BG05M20P001-2.002-0001 „Студентски практики – фаза 1“

Дял на студентите, преминали успешно практическо обучение в реална работна среда от включените в дейности по ОП

Резултат % 87 0 0

BG05M20P001-2.002-0001 „Студентски практики – фаза 1“

Студенти, включени в студентски практики

Изпълнение

Брой 46000 2362 5%

BG05M20P001-2.003-0001 „Студентски стипендии – фаза 1“

Дял на 30-34-годишните завършили висше образование, от включените в дейности по ОП

Резултат % 30 0 0

BG05M20P001-2.003-0001 „Студентски стипендии – фаза 1“

Студенти по приоритетни специалности, получили стипендии и специални стипендии

Изпълнение

Брой 20000 10428 52%

BG05M20P001-2.004 (Твоят час) – Фаза 1

Дял на училищата, предлагащи дейности за повишаване мотивацията за учене, чрез развитие на специфични знания, умения и компетентности.

Резултат % 70 0 0

BG05M20P001-2.004 (Твоят час) – Фаза 1

Намаление на дела на преждевременно напусналите училище (ПНУ) от лицата на възраст между 18 и 24 г., включени в дейности по ОП

Резултат % 0 0 0

BG05M20P001-2.004 (Твоят час) – Фаза 1

Ученици, включени в дейности за повишаване мотивацията за учене, чрез развитие на специфични знания, умения и компетентности

Изпълнение

Брой 320000 0 0

BG05M2OP001-2.005-0001 „Поддържане и усъвършенстване на разработената рейтингова система на висшите училища - фаза 1“

Актуализации на рейтинговата система

Изпълнение

Брой 3 0 0

BG05M2OP001-2.005-0001 „Поддържане и усъвършенстване на разработената рейтингова система на висшите училища - фаза 1“

Дял от средствата за издръжка на обучението във ВУ, който се получава въз основа на оценка за качеството на обучението и съответствие с пазара на труда, в резултат на подкрепата по ОП

Резултат % 50 0 0

BG05M20P001-3.003 - 0001 „Осигуряване на условия и ресурси за изграждане и развитие на подкрепяща среда в детските градини и училищата за осъществяване на включващо обучение - фаза 1“

Деца и ученици със специални образователни потребности, включени в дейности, подкрепени по ИП9i

Изпълнен Брой 1800 2050 114%

BG05M20P001-3.003 - 0001 „Осигуряване на условия и ресурси за изграждане и развитие на подкрепяща среда в детските градини и училищата за осъществяване на включващо обучение - фаза 1“

Деца от 3 до 6 години, които са получили услуги за ранна превенция на обучителни затруднения

Резултат Брой 250 553 221%

BG05M20P001-3.003 - 0001 „Осигуряване на условия и ресурси за изграждане и развитие на подкрепяща среда в детските градини и училищата за осъществяване на включващо

Целодневни детски градини/обединени детски заведения, осигурили подкрепяща среда за ранна превенция на обучителни затруднения

Резултат Брой 33 34 103%

107

обучение - фаза 1“

BG05M20P001-3.003 - 0001 „Осигуряване на условия и ресурси за изграждане и развитие на подкрепяща среда в детските градини и училищата за осъществяване на включващо обучение - фаза 1“

Целодневни детски градини/обединени детски заведения, подкрепени по ОП, за осигуряване на подкрепяща среда за ранна превенция на обучителни затруднения

Изпълнение

Брой 33 34 103%

Източник: Данните са от ИСУН 2020, модул "Наблюдение", справка "Индикатори", филтрирана по 6 процедури по ОП НОИР към 31.12.2016 г.

По ОП НОИР са отчетени нулеви стойности за показателя за изпълнение по два от 6-те проекта, а по процедура за предоставяне на БФП BG05M20P001-2.002-0001 „Студентски практики – фаза 1“ показателите за изпълнение показват незначителни резултати от изпълнение, което създава реален риск от неизпълнение на етапните цели по ОП НОИР и предпоставки за загуба на финансов ресурс. Причините са свързани със забавянията в усвояемостта на средствата поради недостатъчно доброто управление на ОП НОИР, намиращи израз в липсата на ясно разделение на отговорности и независимост на Ръководителя на управляващия орган на оперативната програма, честите смени в ръководството и прехвърляне на функциите на РУО – министър/ главен директор на Главна дирекция „Структурни фондове и международни образователни програми“ (ГД СФМОП), текучеството на персонала и напускането на квалифицирани кадри и служители с опит, неясно регламентирани функции и отговорности по мониторинг и наблюдение, пропуските на оценителните комисии и др., което води до забавяне на изпълнението на проектите.

Разпределението на средствата е наблюдавано на ниво УО, като за одитирания период не са налице промени за отделни приоритети (финансови показатели), но са налице изменения на бюджета в стартираните процедури за предоставяне на БФП основно в посока на увеличение (ОП РЧР и ОП НОИР). Напредъкът по показателите за изпълнение на ниво УО на оперативните програми е проследяван в рамките на представяната от отдел „Верификация“ към УО информация за верифицирани данни за индивидуалните участници по всяка схема чрез деловодната система/по емайл до отдел „Наблюдение и оценка" (след всяка верификация по ОП НОИР и чрез ИСУН 2020 – по ОП РЧР.

В оперативните програми са представени действията/интервенциите за изпълнение на специфичните цели по инвестиционни приоритети, като са посочени очакваните резултати, дейностите, с които ще бъдат подкрепени, както и показателите за изпълнение и резултат, които ще се постигнат.

Приносът на процедурите и одобрените по тях проекти за изпълнение на целите на оперативните програми се определя към момента на формулиране на операциите, които Комитетът за наблюдение одобрява. В рамките на формата за описание на операция се вписват приоритетната ос/и, инвестиционния приоритет/и и всички специфични цели, към които операцията допринася. Посочват се и свързани с целите показатели за изпълнение и за резултат, които съответстват на заложените в оперативната програма към съответната цел. Посочените в описанието на операцията цели и показатели се залагат в Насоките/Условията за кандидатстване, с които се посочват указания и изисквания към проектите и бенефициентите. В проектните предложения, бенефициентите посочват приноса на проекта към избраните в операцията цели на ОП.

2.3. През програмния период управляващият орган следва да гарантира извършването на оценки, включително за оценяване на ефективността, ефикасността и въздействието на всяка програма въз основа на Плана за оценка, както и че всяка оценка е подложена на подходящо проследяване. Поне веднъж през програмния период трябва да

108

се проведе оценка, с която да се оцени приносът на подкрепата от европейските структурни и инвестиционни фондове за постигането на целите по всеки приоритет.

Дългосрочното въздействие ще се измерва от Управляващите органи на оперативните програми и представя в: годишния доклад за 2019 г. (включително информация относно изпълнението на Плана за оценка и последващите действия, предприети в следствие на идентифицирани проблеми), окончателния доклад за изпълнението им (който ще включва оценка на напредъка в постигането на целите на програмата, включително нейния принос към целите на стратегията на Съюза за интелигентен, устойчив и приобщаващ растеж) и в последващата оценка (до 31 декември 2023 г.)458.

По ОП РЧР по отношение на дългосрочните показатели за резултат, извадково ще се събират данни за общите дългосрочни показатели за резултата (ЕСФ) и дългосрочните показатели за резултат по ИМЗ. Събирането на данни ще се извършва на ниво отделен инвестиционен приоритет459.

По ОП ДУ показателите се изпълняват и отчитат при спазване на изискванията на Наръчника за показателите и метаданните на ниво оперативна програма. В процеса на верификация на искането за плащане се извършва 100% проверка на показатели по проекта, като не се прилага извадков принцип. УО на ОП ДУ не е разработила методология относно избор на популация за формиране на извадков принцип460.

По ОП НОИР, в рамките на статистическо събиране на компонентите на показатели, се събират и данни, заложени като специфични цели на ниво процедура. Към настоящия момент няма изготвена методика при избор на популация на извадков принцип461.

През одитирания период е извършван мониторинг и контрол от страна на УО и Комитетите за наблюдение основно в рамките на одобрение на критериите за операции и ИГРП. Наблюдението на напредъка е извършвано при обсъждане на годишния докладпо оперативните програми. По ОП НОИР не са представяни и дискутирани трудности, свързани с управлението на програмата, административния капацитет и усвояването на средствата, с което не са идентифицирани своевременно рисковете и слабостите, не са индикирани отговорните органи и не са предприети адекватни управленски действия.

За дългосрочно събираните показатели чрез статистически таблици „Микроданни за участниците“, част от които са заложени като специфични цели, липсват функционалности за автоматично обобщаване в ИСУН 2020, което налага тяхното ръчно обобщаване, и съответно засилва риска от грешки и загуба на информация. Не е разработена методика при избор на популация на извадков принцип.

458 Одитно доказателство № 7, Одитно доказателство № 16, Одитно доказателство № 17459 Одитно доказателство № 7460 Одитно доказателство № 17461 Одитно доказателство № 16

109

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

В резултат на извършения одит и въз основа на определените критерии за оценка са направени следните заключения:

1. Програмирането и планирането на ОП РЧР, ОП НОИР и ОП ДУ допринася за

постигане на целите на Националната програма за развитие: България 2020“:1.1. В Стратегиите на одитираните три оперативни програми са покрити всичките

четири тематични цели, приоритетни по ЕСФ – 8, 9, 10 и 11. Целите и приоритетите по ОП РЧР, ОП НОИР и ОП ДУ са определени в

съответствие с НПР България 2020 и Споразумение за партньорство и допринасят за постигане на националните цели на НПР: България 2020. Независимо че не е ясно изразена взаимовръзката между целите/инвестиционните приоритети на оперативните програми с НПР България 2020, те кореспондират и са насочени към постигане на националните цели. Осигуряването на ясни референции и пряка насоченост на целите/инвестиционните приоритети за изпълнение на конкретните цели на НПР България 2020 е от съществено значение за осигуряване на ясна логика и фокусиране върху ключовите предизвикателства.

1.2. Програмираната помощ на ОП НОИР и ОП ДУ, като съотношение на финансовия ресурс за: борба с бедността, заетост, мобилност на работната сила, засилване институционалния капацитет на администрацията, образование и интелигентен растеж, спрямо общия размер на безвъзмездната подкрепа, съответства на регламентираните изисквания за помощта от ЕСФ. Индикативните средства съгласно НПР: България 2020 са значително над размера, програмиран за финансиране на релевантните цели от оперативните програми, като със средства от помощта на ЕСФ (2014-2020) би се осигурило постигане на около 15 на сто от националните цели по приоритет 1 и приоритет 2 по националната програма.

Предвид размера на средствата от държавния бюджет по активните мерки на пазара на труда, се налага изводът, че в областта на заетостта средствата, предоставяни от Европейския социален фонд и по-специално по Оперативна програма „Развитие на човешките ресурси“, имат съществена роля, което засилва необходимостта от тяхното ефективно, ефикасно и икономично използване. По отношение на социалните услуги, ролята на средствата от Европейския социален фонд по Оперативна програма „Развитие на човешките ресурси“ има допълващо действие за изпълнение на националните цели за намаляване на бедността и социалното изключване.

1.3. По трите оперативни програми са дефинирани индикаторите за изпълнение и резултати, в т.ч. и за мерките по ИМЗ. Предвидените по всяка от оперативните програми показатели за резултати, показатели за изпълнение и определени целевите стойности, които следва да се постигнат към края на 2018 г. и до 2023 г., са относими основно към целите и политиките на програмите.

По ОП НОИР и ОП ДУ не са заложени достатъчно показатели за резултат, с което не е осигурена резултатно-ориентирана насоченост на програмите.

1.4. При разработване на ИГРП по оперативните програми са спазвани определените процедури, ред и попълване на утвърдените приложения и контролни листа за проверки от УО на ОП. В утвърдените Наръчници за управление и изпълнение на ОП РЧР, ОП НОИР и ОП ДУ не е конкретно и подробно определен реда за изменение на ИГРП. В Наръчниците на ОП РЧР и ОП НОИР не са въведени и определени изисквания за обосновки, мотиви и конкретни причини за измененията на ИГРП, което не дава

110

увереност, че те са предлагани въз основа на обективен анализ, след приоритизация на проблемите и са реакция на действителни промени в потребностите.

Използването на процедурите за директно предоставяне на безвъзмездна финансова помощ, от една страна, ускорява процесите и намалява административната тежест за Упрвляващия орган, а от друга – може да повлияе негативно за осигуряване на прозрачност и публичност.

Извършените многобройни изменения на ИГРП, по отношение на брой процедури, стойности на помощта от ЕСФ, дати за обявяване на процедурите, срокове за подаване на предложения по трите програми са продиктувани от промени в нормативната уредба, чести ръководни промени (ОП НОИР), промени в условията на пазара на труда (ОП РЧР). Съществените промени индикират за пропуски в организацията при подготовката за стартиране на процедурите по предоставяне на БФП, липсата на подходящото им мотивиране и за недостатъчен административен капацитет.

Единствено при разработването и одобряването на проектите и окончателните ИГРП по ОП ДУ за 2015 г. и за 2016 г., както и за последващите две изменения на ИГРП за 2016 г. са изготвени и представени на КН на ОП ДУ обосновки, в които подробно са изразени мотивите за включените процедури, както и за всяко едно от направени изменения в ИГРП.

Няма данни за извършена приоритизация на процедурите при включването им в проектите на ИГРП по ОП РЧР и ОП НОИР на основата на конкретен анализ и оценка за най-висока добавена стойност и преподреждането им по важност и въздействие във времево отношение при разработването и одобряването на ИГРП. Широкият обхват на теми и интервенции в оперативните програми не осигурява предпоставки за фокусиране върху стратегическите аспекти с оглед тяхното оптимално разпределяне за осигуряване на ефективно усвояване на финансовия ресурс.

1.5. Създадени са условия извършените промени по ОП РЧР, ОП НОИР и ОП ДУ да не водят до промени в стратегическите цели и да не се нарушава интервенционната логика на програмите. С процедурните наръчници на оперативните програми, с изключение на ОП ДУ, са въведени контролни процедури за изменение на оперативните програми с оглед осигуряване на обоснованост на исканията и посочване на очакваното отражение на промените в програмата върху постигането на стратегията на Съюза за интелигентен, устойчив и приобщаващ растеж и на специфичните цели, определени в програмата, при отчитане на принципите и на Споразумението за партньорство.

2. Осигуряването на ефективен подбор на проекти по ОП НОИР и в отделни случаи по ОП РЧР остава предизвикателство пред Управляващите органи.

2.1. Въведеният механизъм за подбор и оценка на проектни предложения при спазване на предвидените процедури осигурява условия, че операциите ще допринесат за постигането на конкретните цели и резултати по съответните приоритети на оперативните програми ОП РЧР и ОП НОИР462.

Допускани са пропуски в процеса на разработването и одобряването на критерии за подбор на операции без достатъчна мотивировка (ОП НОИР). По този начин се създават възможности за неефективно изразходване на средствата по програмата.

По всички процедури за кандидатстване за финансиране от ЕСФ е въведено електронно подаване на документите, което улеснява работата на УО и комуникацията с бенефициентите, и ускорява процеса на одобрение на проектните предложения и улеснява

462 Одитът е фокусиран основно върху изпълнението на тематичните цели 8, 9 и 10, съответно за заетост, бедност/ социално включване и образование, като съществени за постигане на целите на НПР България 2020, респективно Европа 2020, поради което в одитната извадка са включени проекти на ОП РЧР и ОП НОИР. Не са включени проекти, изпълнявани по ОП ДУ (насочени към изпълнение на тематична цел 11 „Повишаване на институционалния капацитет на публичните органи и заинтересованите страни и допринасяне за ефективна публична администрация“) и по ос „Техническа помощ“ на трите оперативни програми.

111

всички УО и бенефициентите в процеса на одобрение и изпълнение на проектите, спестява време и ресурси, и благоприятства създаването на цялостна база данни по проектите/финансовите планове и програмата.

2.2. Спазвани са редът и правилата, утвърдени в Наръчниците за работа на Оперативна програма „Развитие на човешките ресурси“ 2014-2020 и Оперативна програма „Наука и образование за интелигентен растеж“ 2014-2020, с изключение на установените пропуски, които основно са свързани с: непредвидени в бюджета разходи за определени дейности; несъответствие на разходите в бюджета на проекта с разходите по отделните дейности; участието на партньори и техния принос за изпълнение на дейностите; липса на одитна следа за извършени проверки по същество за липса на двойно финансиране; многобройни изменения на сключени договори.

Наличието на пропуски и неточности в проверените проектни предложения, показват липса на капацитет при конкретните бенефициентите, както и слабости при работата на оценителните комисии, което носи потенциален риск за избора на качествени проекти.

Осигуряването на отчетност и публичност в работата на конкретния бенефициент е задължително условие, включително и за да гарантира спазването на принципа за равнопоставеност при договарянето с крайните бенефициентите.

Липсата на определени ясни показатели за резултат по проектите, които да предвиждат реален измерим резултат от реализирането на мерките, са показателни за трудностите на екипите по отношение на подготовката на проектните предложения, липсата на капацитет и пропуските на оценителните комисии, което създава предпоставки за избор на некачествени проекти и да не се изпълняват стратегически цели и съответни препоръки на Съвета.

Липсата на ясни разчети и обосновка за планираните разходи по проекти при процедурите за директно предоставяне на средства, предвид одобрените проекти със сключени договори по бюджети с високи стойности, не осигурява прозрачност и крие риск от неикономично израходване на средствата по оперативната програма.

Разходва се значителен по размер бюджет за рекламни материали по процедури за предостяване на безвъзмездна финансова помощ, дори и за такива, чиято специфика и дейности не се нуждаят от засилена реклама, вместо предоставяне на повече ресурс за самите бенефициенти в рамките на изпълнение на целите по проекта. Наличието на такива недобри практики създава предпоставки за недобър имидж на оперативните програми и засилване на общественото недоверие към управлението на средствата от ЕС.

Липсата на ясни правила за подбор и определяне на административните ръководители и на членовете на екипа по проекти на Министерството на образованието и науката като конкретен бенефициент, повишава риска от поемане на ангажименти в условията на конфликт на интереси, както и реализиране на последващи нерегламентирани практики.

3. Извършвано ли е ефективно наблюдение и оценка на изпълнението3.1. В процедурните Наръчници на оперативните програми са определени

отговорностите на ръководителя на УО и на Комитета за наблюдение по отношение на дейностите за мониторинг, контрол и оценка. В процедурния наръчник на ОП НОИР не са ясно дефинирани функциите по мониторинг на звеното за наблюдение и оценка.

3.2. През одитирания период е извършван мониторинг и контрол от страна на УО и Комитетите за наблюдение, основно в рамките на одобрение на критериите за операции и ИГРП. Наблюдението на напредъка е извършвано в рамките обсъждане на годишния доклад по напредъка. По ОП НОИР пред Комитета за наблюдение не са представяни и

112

дискутирани трудности, свързани с управлението на програмата, административния капацитет и усвояването на средствата, с което не са идентифицирани своевременно рисковете и слабостите, не са индикирани отговорните органи и не са предприети адекватни управленски действия.

За дългосрочно събираните показатели чрез статистически таблици „Микроданни за участниците“, част от които са заложени като специфични цели, липсват функционалности за автоматично обобщаване в ИСУН 2020, което налага тяхното ръчно обобщаване, и съответно засилва риска от грешки и загуба на информация.

Към 31.12.2016 г. относителният дял на договорираните средства по тематични цели е сравнително висок – над 35 на сто, с изключение на средствата по тематична цел 11. Най-висок е делът на договорираните средства по тематична цел 10 – около 50 на сто. По оперативни програми към 30.12.2016 г. най-висок е делът на договорирани средства по Оперативна програма „Развитие на човешките ресурси“ 2014-2020, а най-нисък при Оперативна програма „Добро управление“ 2014-2020.

Програмирането и договарянето на помощта от Европейския социален фонд допринася за постигане на целите на Националната програма за развитие: България 2020 за периода от 01.01.2014 г. до 31.12.2016 г. като са необходими допълнителни усилия при планиране и предоставяне на помощта с оглед преодоляване предизвикателствата, свързани с: резултатната насоченост на програмите и проектите; приоритизирано и обвързано с потребностите годишно планиране на процедури; баланс между процедури за директно предоставяне на БФП и подбор на проекти; участието на партньори и техния принос за изпълнение на дейностите по проектите; проверки за липса на двойно финансиране.

113

ПРЕПОРЪКИ

Към министъра на образованието и науката/изпълнителния директор на Изпълнителна дирекция „Оперативна програма „Наука и образование за интелигентен растеж“:

1. В Наръчника за управление и изпълнение на ОП НОИР да се предвидят конкретни и подробни процедури и правила за:

1.1. прилагане на систематичен подход за приоритизация на процедурите и операциите, предвидени за включване в ИГРП за съответните години въз основата на извършена обосновка, оценка и анализ на потребностите и наличие на конкретни разчети463;

1.2. въвеждане на изисквания за обосновки, мотиви и посочване на конкретни причини за измененията на ИГРП464;

Към министъра на труда и социалната политика:2. В Наръчника за управление и изпълнение на ОП РЧР да се предвидят конкретни

и подробни процедури и правила за въвеждане на изисквания за обосновки, мотиви и посочване на конкретни причини за измененията на ИГРП465

Към министъра на образованието и науката/изпълнителния директор на Изпълнителна дирекция „Оперативна програма „Наука и образование за интелигентен растеж“:

3. УО на ОП НОИР да предприеме действия за:3.1. ясна обосновка при определяне и изменение на критерии за подбор на

операциите466; 3.2. въвеждане на механизъм за опростено отчитане на разходи467; 3.3. иницииране въвеждането на автоматизирани контроли за съответствие на

бюджета по дейности и общия бюджет по проектното предложение 468; 3.4. въвеждане на единен подход при определяне на разходни норми и бюджет за

един участник469; 3.5. по-ясно обвързване на бюджета с плана за дейностите при процедурите за

директно предоставяне на БФП470; 3.6. включване в Насоките за кандидатстване на правила за избор на партньор471;3.7. въвеждане на критерии за подбор на отговорните длъжностни лица в МОН за

изпълнение на отговорните функции, свързани с ОП НОИР472;3.8. въвеждане на правила за делегиране на функции на екипите за управление и

включване на външни членове при управление на проекти финансирани със средства по ОП НОИР и външни оценители473;474;

3.9. въвеждане на адекватни индикатори за резултат и изпълнение, обвързани с целите475.

463 част Констатации и оценки, раздел І, т. 4.2464 част Констатации и оценки, раздел І, т. 4.1.2..465 част Констатации и оценки, раздел І, т. 4.1.2..466 Част Констатации и оценки, раздел ІІ, част II, 2.2.1467 Част Констатации и оценки, раздел ІІ, 2.4.6а468 Част Констатации и оценки, раздел ІІ, т. 2.4.4.3ж469 Част Констатации и оценки, раздел ІІ, т. 2.2.4.9470. Част Констатации и оценки, раздел ІІ, 2.2.4.3.е471 Част Констатации и оценки, раздел ІІ, т. 2.2.4.2.472 Част Констатации и оценки, раздел ІІ, т. 2.2.3.473 Част Констатации и оценки, раздел ІІ, т. 2.2.3.474 Част Констатации и оценки, раздел ІІ, т. 2.2.4.10475 Част Констатации и оценки, раздел ІІ, т. 2.2.4.4

114

Към заместник министър-председателя:4. Да се предприемат действия от УО на ОП ДУ за включване в Наръчника за

управление и изпълнение на ОП ДУ на процедура за иницииране и обосноваване на промяна на оперативната програма476.

На основание чл. 50, ал. 2 от Закона за Сметната палата, в срок до 31.12.2018 г. заместник министър-председателят, министърът на образованието и науката и министърът на труда и социалната политика следва да предприемат мерки за изпълнение на препоръките и да уведомят писмено за това председателя на Сметната палата.

Настоящият одитен доклад е приет на основание чл. 48, ал. 1 от Закона за Сметната палата с Решение № 051 на Сметната палата от 22.03.2018 г. (Протокол № 9).

В подкрепа на констатациите са събрани 37 броя одитни доказателства, които заедно с работните документи, отразяващи отделните етапи на одитния процес, се намират в Сметната палата на адрес гр. София, ул. „Екзарх Йосиф” № 37.

476 Част Констатации и оценки, раздел І, т. 5.1.

115

Приложение № 1

ОДИТНИ ВЪПРОСИ, КРИТЕРИИ И ПОКАЗАТЕЛИ ЗА ОЦЕНКА

Основен въпрос: Програмирането и договарянето на помощта от Европейския социален фонд допринася ли за постигане на целите на Националната програма за развитие: България 2020“ за периода от 01.01.2014 г. до 31.12.2016 г.?

№ по ред Специфични въпроси и подвъпроси

Критерии за оценка Показатели

Област 1. Програмиране и планиране на изпълнението на ОПРЧР, ОПНОИР и ОПДУ

Първи специфичен въпрос: Програмирането и планирането на ОПРЧР, ОПНОИР и ОПДУ допринася ли за постигане на целите на Националната програма за развитие: България 2020“1.1. Целите и приоритетите по ОПРЧР, ОПНОИР и

ОПДУ определени ли са в съответствие с НПР България 2020 и Споразумение за партньорство?

Интегрираност на цели и приоритети по ОПРЧР, ОПНОИР и ОПДУ с тези, заложени в европейските и националните документи

- ясно определени и обективни цели, приоритети и приоритетни области за изпълнение на ОПРЧР, ОПНОИР и ОПДУ;- изпълнени условия от предварителната оценка;- извършени анализи за демаркация; - предприети действия за недопускане на двойно финансиране;- етапни цели.

1.2. Разпределението на средствата отговаря ли на идентифицираните национални потребности?

Обвързаност на планираните средства с идентифицираните национални потребности

- извършени анализи за обосновка на разпределението на средствата по процедури;- планирани средства (приоритени оси, тематични цели, региони и фондове).

1.3. Избраните индикатори гарантират ли съответствието между индикаторите за краен продукт и резултат и където е възможно въздействието от всяка дейност?

Наличие на причинно-следствена връзка между индикатори за краен продукт и резултат (въздействие)

- дефинирани измерими индикатори за изпълнение, резултат (въздействие);- извършена мотивирана обосновка за определянето на индикаторите.

1.4. Създадена ли е организацияза планиране на процедурите за прилагане на ОПРЧР, ОПНОИР и ОПДУ?

Наличие на правила и процедури за планиране на процедури

- изготвяне на краткосрочни и дългосрочни планове - ИГРП;- оценки на потребностите; (обосновка и приоритизация при отваряне на процедурите)- забавяне на договарянето – късно приемане на ОПРЧР, ОПНОИР и ОПДУ и разработване на нормативна рамка;- анализи, разчети при определяне на бюджета;- координация и партньорство; - публичност и прозрачност (проучване на интереса на бенефициентите във връзка с отваряне на процедурите).

1.5. Създадени ли са условия за промени по ОПРЧР, ОПНОИР и ОПДУ, които да не водят до промени в стратегическите цели и да не се нарушава интервенционната логика?

Утвърден механизъм за изменения по ОПРЧР, ОПНОИР и ОПДУ

- извършени изменения; - мотивирана обосновка за промените.

Област 2. Договаряне на помощта от Европейския социален фонд Втори специфичен въпрос: Извършен ли е ефективен подбор на проекти по ОПРЧР и ОПНОИР?

2.1. Адекватен ли е механизма за подбор и оценка на проектни предложения?

Приети критерии за подбор и оценка на проектни предложения

- процедура за разработване, съгласуване и одобряване на насоките за кандидатстване;- мотивирана обосновка за избора на критерии и форми за обсъждане и (обществено обсъждане);- извършени промени в насоките за кандидатстване.

116

2.2. Създадени ли са подходящи условия за избор на качествени проекти?

Коректност на извършените подбор и оценка на проектите.

- брой одобрени и брой отхвърлени проектни предложения – извадка;- обоснованост за приемане или отхвърляне на проектните предложения;- неспазване на срокове за представяне на проектни предложения;- размер на договорени средства по процедури с планирания размер на финансовите показатели по ОПРЧР, ОПНОИР и ОПДУ (включително спрямо съответния период на предходния програмен период);- съответствие на целите и индикаторите на проектните предложения с тези на оперативната програма;- предприети мерки за намаление на административната тежест;- спазване на ключови изисквания при подбор и оценка на проектни предложения;

Област 3. Наблюдение и оценка на изпълнението на ОПРЧР, ОПНОИР и ОПДУ

Трети специфичен въпрос: Извършвано ли е ефективно наблюдение и оценка на изпълнението?

3.1 Въведен ли е подходящ механизъм за мониторинг, докладване и оценка?

Създадени условия за мониторинг, докладване и оценка.

- утвърдени правила за мониторинг, докладване и оценка;- начини за събиране, обобщаване, анализ и докладване на информация за постигнатите резултати; - надеждна и достъпна информация за потребителите: поддържане и периодична актуализация на интернет-страницата, информационни материали и др.;- ред за идентифициране на слабостите и предприемане на корективни действия.

3.2. Осъществяван ли е мониторинг от УО и КН за изпълнението на целите и показателите на ОПРЧР, ОПНОИР и ОПДУ?

Адекватност на мониторинга - ред за регулярно докладване на резултатите от изпълнението на процедурите с оглед взимане на адекватни решения (анализ на трудности при подготовка и изпълнение на проектите; анализ на причините за неодобрение на проекти; препоръки за подобряване); - изготвени годишни доклади за отчитане напредъка за изпълнението на целите;- изготвени оценки.

117

ОПИС НА ОДИТНИТЕ ДОКАЗАТЕЛСТВА КЪМ ОДИТЕН ДОКЛАД № 0300201216

№477 Одитни доказателства478 Брой листа479

1

Писмо № 0105-3 от 15.02.2017 г. от министъра на образованието и науката за предоставяне на информация и отговори на поставени въпроси към писмо № 0105-3 от 24.01.2017 г. (РД-И-72) с приложения:- Приложение 1 – Решение на ЕК за одобрение на ОПНОИР;- Приложение 2 – 6 броя заповеди на длъжностни лица, изпълняващи функциите на ръководител на УО на ОПНОИР,- справка за отговорните длъжностни лица в МТСП;- справка за отговорните длъжностни лица в МОН и ГД СФМОП на ОПНОИР - образец.

62

2

Писмо изх. № 05.15-52 от 07.02.2017 г. на МС от директора на дирекция „Добро управление“ и ръководител на УО на ОПДУ, във връзка с вх. № 03-06-3/2016 от 08.02.2017 г. на Сметна палата :- справка за отговорните длъжностни лица в Администрацията на Министерския съвет и в структурата, изпълняваща функциите на УО на ОПДУ; Писмо до главния секретар на МС от 27.01.2017 г.:- справка за отговорните длъжностни лица в МС и неговата администрация (АМС), и дирекция „Добро управление“, изпълняваща функциите на УО на ОПДУ - образец (РД-И-74)

8

3

Писмо изх. № 92-90 от 08.02.2017 г. на МТСП от главния секретар на МТСП във връзка с писмо вх. № 92-63 от 27.01.2017 г. на Сметна палата (РД-И-75): - справка за отговорните длъжностни лица от МТСП и структурата, изпълняваща функциите на УО на ОПРЧР.

10

4

Писмо с изх. № 92-787 от 07.10.2016 г. от главния директор на ГД ЕФМПП в МТСП и ръководител на УО на ОПРЧР за предоставяне на допълнителни документи (РД-И-03) с приложения:- Справка № 1 за броя на постъпилите и одобрени проектни предложения, сключените договори и изплатените средства по отделни оси на ОПРЧР 2014 – 2020;- Справка № 2 за изпълнени проекти по ОПРЧР 2014 – 2020 г., за периода от 01.01.2014 г. до 30.06.2016 г.;- Справка № 3 за стартирани операции от ОПРЧР 2014 – 2020 г., за периода от 01.01.2014 г. до 30.06.2016 г.,както и:Писмо по електронна поща от 14.10.2016 г. от зам. изп. директор, ГД ЕФМПП в МТСП, с коригирана справка.Версия на Наръчник на УО на ОПРЧР 2014 – 2020 г., предоставен на електронен носител - диск, заедно с приложения съгласно писмо изх. № 92-787 от 07.10.2016 г.:- Приложение 1: Документи, предоставени по списък от писмо на Сметна палата;- Приложение 2: Информация и отговори на поставени въпроси към УО на ОП РЧР 2014 – 2020;- Приложение 3: Одитни доказателства към отговори на поставени въпроси към УО на ОП РЧР 2014 – 2020.

11 листа1 бр. CD

5 Писмо с изх. № 94-17332 от 05.10.2016 г. на МОН от главния директор на главна дирекция „Структурни фондове и международни образователни програми“ с информация, документи и отговори на 17 въпроса (РД-И-04) със следните приложения:1. Заповед за състава на тематичната работна група за разработване на ОПНОИР 2014 – 2020;2. Заповед за делегиране на функции на ръководителя на УО на ОПНОИР;4. Наръчник за работа по ОПНОИР 2014 - 2020 г., включително всички актуализации за периода 2014 - 2016 г.;5. Индикативни годишни работни програми за изпълнение на целите на ОПНОИР 2014 - 2020 г. и актуализациите им;6. Методология и критерии за подбор на операции, както и за последващи изменения и допълнения към тях;7. Справка за обвързаност на тематични цели 9 и 10 с отделните приоритети и

21 листа2 бр. CD

2 бр. флаш памет

477 Номер на одитното доказателство478 Наименование на приложения документ479 Брой листа на съответния документ

118

интервенции на ОПНОИР 2014-2020 г.;8. Справка за разпределение на финансовия ресурс по приоритети тематични цели 9 и 10;9. Справки № 1 и № 3 по приложен образец в работен вариант;10 Приложения към предварителната оценка на ОПНОИР 2014 - 2020 г.;12. Документация, свързана с етапа на програмиране и планиране на ОПНОИРРазпределени в електронни носители както следва:- CD 1 – Отговори на въпроси по т. 1, 2 и 4;- CD 2 – Отговори на въпроси по т. 4а, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 12;- 1 бр. флаш памет – с информация за отговори на въпроси по т. 1, 2 и 4 и по т. 4а, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 12 общо;- 1 бр. флаш памет - Наръчник на УО на ОПНОИР 2014 – 2020 г.

6

Писмо с изх. № 05.15-386 от 03.10.2016 г. от директора на дирекция „Добро управление“ и ръководител на УО на ОПДУ, с предоставяне на информация и документи в отговор на поставени въпроси по писмо № 05.15-386 от 10.09.2016 г. (РД-И-05) с приложения:- Справка № 1 за броя на постъпилите и одобрени проектни предложения, сключените договори и изплатените средства по отделни оси на ОПДУ 2014 – 2020;- Справка № 3 за стартирани операции от ОПДУ 2014 – 2020 г., за периода от 01.01.2014 г. до 30.06.2016 г.;- Писмо по електронна поща от 20.10.2016 г. от държавен експерт в отдел „Програмиране и договаряне“, Дирекция „Добро управление“ в Администрацията на МС, с изпратени коригирани Справки 1 и 3.Заедно с приложен РД-И-70 – анализ на мерките и дейностите по процедурите от ОПДУ 2014 – 2020 г. и връзката им със Стратегията за електронното управление на Република България за периода 2014 – 2020 г.

47 листа1 бр. CD

7

Писмо вх. № 180916 от 22.12.2016 г. на МТСП от главния директор на главна дирекция ЕФМПП и РУО на ОПРЧР с информация и документи към писмо вх. № 2424 от 01.12.2016 г. (РД-И-52) със следните приложения на електронен носител – 1 брой CD:1.Приложение 1: Годишен план за действие за 2016 г.2.Приложение 2: Ръководство на Европейската комисия, по отношение на мониторинга и оценката на кохезионната политика на ЕС и Европейския социален фонд за програмния период 2014-2020.3.Приложение 3: План за управление на риска.4.Приложение 4 и Приложение 5: Методологии за опростени разходи.5.Приложение 6: Кореспонденция относно операция „Обучение и заетост“ /въпрос 27/.Писмо по електронна поща от 22.12.2016 г. от главния директор на главна дирекция ЕФМПП и РУО с отговор на въпроси и приложения към него – на електронен носител – 2 броя CD.

15 листа3 броя CD

8 Заповед № РД 09-1130 от 14.08.2015 г. на МОН и Заповед № РД 09-980 от 21.07.2016 г. на МОН.

4

9

Писмо изх. № 92-930 от 15.11.2016 г. от министъра на труда и социалната политика предоставени отговори на въпроси към писмо № 92-987 от 19.10.2016 г. (РД-И-28) със следните 4 приложения на електронен носител:1.Отчети за касовото изпълнение за одитирания период по отношение на ОПРЧР по образеца на Министерството на финансите съответно към 31.12.2014 г., към 31.12.2015 г. и към 30.06.2016 г.;2.Доклад за изпълнение на Националния план за действие по социална икономика 2014-2015 г.;3.Отчети за изпълнението на Националния план за действие по заетостта за 2014 г. и 2015 г.;4.Справка 4 за област „Заетост“ и Справка 5 за област „Социално включване и бедност“.

9 листа1 бр. CD

10

Писмо № 0105-90 от 02.11.2016 г. от заместник-министър председателя по координация на европейските политики и институционалните въпроси и министър на образованието и науката с информация във връзка с проведена среща на 07.10.2016 г., писмо по електронна поща от 14.10.2016 г. и писмо с вх. № 0105-90 от 20.10.2016 г. (РД-И-29) с приложения:1.Приложение № 1 - Предварителна оценка на Оперативна програма „Наука и образование за интелигентен растеж" за периода 2014-2020 г.;2.Приложение № 2 - ИГРП за 2015 г„ актуализация май 2015 г.; Приложение № 2 а - ИГРП за 2015 г., актуализация октомври 2015 г.; Приложение № 2 6 - ИГРП за 2016 г., актуализация юни 2016 г.; Приложение № 2 в -

307 листа1 бр. CD

119

ИГРП за 2016 г., актуализация октомври 2016 г.;Приложение № 2 г - ИГРП 2014 г.;3.Приложение № 3 - Глава № 10 от Наръчника за управление на ОП НОИР;4.Приложение № 4 - Справка № 4 за идентифицирани потребности в област образование /в лева/;5.Приложение № 5 - Концепция;6.Приложение № 6 - Методология за изчисляване на целевите стойности на индикаторите заложени в рамката за изпълнение по проекта на оперативна програма "Наука и образование за интелигентен растеж" 2014-2020 г.;7.Приложение № 7 - Заповед № РД-09-1197/24.08.2016 г.; Приложение № 7 а - Заповед № РД-09-1250/07.09.2015 г.;8.Приложение № 8 - Справка операции по ОП НОИР – към ОД № 19 (РД-И-26) - Справка № 3 за стартирани операции от ОПНОИР 2014 – 2020 г.9.Приложение № 9 - Отчет за касовото изпълнение за одитирания период по отношение на ОП НОИР по образеца на МФ към 30.06.2016 г. на електронен носител - за 2014 г. и 2015 г. са неприложими;10. Приложение № 10 - Справка № 6 за разпределение на финансови средства в ОП НОИР по области и приоритетни оси /в лева/;11. Приложение № 11 - Справка № 7 за разпределение на финансовите средства в ОП НОИР за периода 2014 - 2020 /в лева/;12. Приложение № 12 - Справка № 8 за брой стартирани процедури, подадени и одобрени проектни предложения, договорирани средства, изплатени средства към дата 30.06.2009 г. /предходен програмен период 2007 - 2013/ с оглед съпоставимост на информацията с настоящия програмен период;13. Приложение № 13 - Таблица за оценка на административното съответствие и допустимостта;14. Приложение № 14 - Техническа и финансова оценка на проектно предложение;15. Приложение № 15 - Справка № 1;16. Приложение № 16 - Справка № 3.

11

Писмо по електронна поща от 08.11.2016 г. от главния директор на ГД ЕФМПП в МТСП и ръководител на УО в отговор на поставени въпроси по № 92-849 от 25.10.2016 г. (РД-И-34) с приложения по електронна поща:- Приложение 1 – по въпрос 8;- Приложение 2 – Стратегически анализ;- Приложение 3 – ИГРП;- Приложение 4 – Справки от 6 до 8.

5 листа1 бр. CD

12

Писма по електронна поща от 08.11.2016 г., 04.11.2016 г.,03.10.2016 г. с кореспонденция от държавен експерт в отдел „Програмиране и договаряне“, дирекция „Добро управление“ в Администрацията на Министерския съвет относно отговори на въпроси към писмо изх. № 05.15-386 от 03.10.2016 г. (РД-И-38)

3

13

Писмо вх. № 12011 от 14.02.2017 г. на МТСП от главния директор на ГД ЕФМПП в МТСП и ръководител на УО на ОПРЧР в отговор на поставени въпроси и предоставяне на допълнителни документи по писмо № 92-56 от 25.01.2017 г. с приложение – Споразумение между кандидат и асоциирани партньори по операция „Ограмотяване на възрастни – фаза 1“ на ОП НОИР от 21.09.2016 г. (РД-И-71)

18

14

Писмо по електронна поща от 03.10.2016 г. от държавен експерт в отдел „Програмиране и договаряне“, дирекция „Добро управление“ в Администрацията на Министерския съвет с писмо по електронна поща от 14.10.2016 г. за предоставяне на доуточняваща информация по писмо № 05.15-386 от 03.10.2016 г. (РД-И-25)

2

15Писмо № 05.15-52 от 31.01.2017 г. на МС от директора на дирекция „Добро управление“ и ръководител на УО на ОПДУ за предоставяне на информация, документи и отговори на поставени въпроси с писмо вх. № 05.15-52 от 25.01.2017 г. на Сметна палата (РД-И-73)

7

16

Писмо № 94-21753 от 13.12.2016 г. от главния директор на ГД СФМОП и ръководител на УО на ОПНОИР за предоставяне на информация, документи и отговори на въпроси по писмо № № 94-21062 от 01.12.2016 г. (РД-И-53) със следните приложения на електронен носител /1 брой CD/:1.Приложение 1 - Методологии за изчисляване на целевите стойности на индикатори;2.Приложение 2 - Методология за изчисляване на целевите стойности на индикаторите заложени в рамката за изпълнение по проекта на Оперативна програма „Наука и образование за интелигентен растеж“ (ОПНОИР) 2014-2020 г.;3.Приложение 3 - Предварителна оценка на Оперативна програма „Наука и образование

25 листа1 брой CD

120

за интелигентен растеж“ за периода 2014-2020 г.;4.Приложение 4 - Концепция за оперативна програма „Наука и образование за интелигентен растеж 2014 - 2020";5.Приложение 5 - Шестмесечна статистическа справка за отчитане на индикатори за резултат;6.Приложение 6 - Тримесечна статистическа справка за отчитане на индикатори (по дейности);7.Приложение 7 - Таблица - дуално обучение ДОМИНО 2;8.Приложение 8 - Таблица - висше образование;9.Приложение 9 -- Таблица кариерно ориентиране;10. Приложение 10 - Метаданни за центрове за върхови постижения;11. Приложение 11 - Метаданни за квалификация мултикултурна среда;12. Приложение 12 - Метаданни за докторанти;13. Приложение 13 - Включващо обучение;14. Приложение 14 - Обобщен списък на участници;15. Приложение 15 - Карта за участие;16. Приложение 16 - EXCEL таблица;17. Приложение 17 - Метаданни;18. Приложение 18 - Раздел 8 от Наръчника за управление на ОП НОИР, свързан с демаркацията.Приложенията принадлежат към:- Към въпрос 5 – приложения 19 и 20;- Към въпрос 6 – приложения 1, 2, 3 и 4;- Към въпрос 8 – приложения 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12 и 13;- Към въпрос 9 – приложения 14, 15 и 16;- Към въпрос 11 – приложение 17;- Приложение 18 отделно.

17

Писмо № 05.15-530 от 12.12.2016 г. на МС и вх. № 03-06-18 от 14.04.2016 г. от директора на дирекция „Добро управление“ и ръководител на УО на ОПДУ за предоставяне на информация, както и писмо по електронна поща от държавен експерт в отдел „Комуникация и техническа помощ“, дирекция „Добро управление“ относно проведените одити и проверки по ОПДУ за периода от 01.01.2014 г. до 31.12.2016 г., с 2 броя CD (РД-И-54)

8 листа2 броя CD

18 Принт скрийн за публикувани Индикативни годишни работни програми по ОПРЧР и по ОПНОИР от официалния сайт на Структурните фондове на ЕС: http://www.eufunds.bg/ .

8

19

Писмо изх. № 0105-90 от 11.11.2016 на МОН от главния директор на главна дирекция „Структурни фондове и международни образователни програми“ с допълнително предоставени Справки 1 и 3 (РД-И-26) със следните приложения на хартиен носител:- Справка № 1 за броя на постъпилите и одобрени проектни предложения, сключените договори и изплатените средства по отделни оси на ОПНОИР 2014 – 2020;- Справка № 3 за стартирани операции от ОПНОИР 2014 – 2020 г., за периода от 01.01.2014 г. до 30.06.2016 г. – приложение 8 на ОД № 10 (РД-И-29)

11

20

Писмо с рег. № 10-00-3217#1 от 04.11.2016 г. на Агенцията по заетостта и вх. № 12-23-3 от 09.11.2016 г. на Сметната палата от заместник изпълнителния директор на Агенцията по заетостта с отговори на въпроси към писмо № 10-00-3217 от 21.10.2016 г. на Сметна палата (РД-И-30)

5

21Писмо изх. № 61-00-0016#1 от 01.11.2016 г. от изпълнителния директор на Агенцията по заетостта с предоставена информация и отговори на 9 въпроса към писмо № 61-00-0016 от 21.10.2016 г. (РД-И-31)

5

22Приемо-предавателен протокол от 15.11.2016 г. за предаване на 11 броя класьора на 6 процедури по ОПРЧР от одитната извадка, от началник отдел ПБФП, ГД ЕФМПП в МТСП (РД-И-32)

4

23Писмо-отговор по електронна поща от 25.10.2016 г. – от главния директор на главна дирекция „Структурни фондове и международни образователни програми“, процедури, включени в одитната извадка (РД-И-36)

6

24

Писмо по електронна поща от 18.11.2016 г. от главния директор на ГД ЕФМПП в МТСП и ръководител на УО на ОПРЧР относно изпращане на информация за Наръчниците, по които са сформирани комисиите за всяка една от процедурите „Младежка заетост“, „Нови алтернативи“, „Независим живот“, „Обучение и заетост“ и „Обучение и заетост за младите хора“, както и писмо до главния директор на ГД ЕФМПП в МТСП и ръководител на УО на ОПРЧР от 17.11.2016 г. за предоставяне на доклади от извършени

1

121

одити и проверки на външни и вътрешни контролни органи – ЕК, ЕСП, ОСЕС, дирекция ВО и др. относно ОПРЧР (във връзка с РД-И-78)

25Резултати от проверка на сключен договор № BG05M9OP001-1.001 по процедура за директно предоставяне на БФП „Младежка заетост“ на ОПРЧР, с приложения (РД-И-43)

298

26Резултати от проверката на сключен договор по процедурата за директно предоставяне на БФП BG05M9OP001-1.005 „Обучения и заетост за младите хора“ по Оперативна програма „Развитие на човешките ресурси“, с приложения (РД-И-44)

165

27Резултати от извършена проверка на сключен договор по проект BG05M9OP001-1.002 „Активни“ за предоставяне на БФП по ОПРЧР чрез процедурата за подбор на проекти, с приложения (РД-И-45)

138

28Резултати от проверката на сключен договор по процедура за директно предоставяне на БФП № BG05М9ОР001-2.002 „Независим живот“ по ОПРЧР 2014-2020 г., с приложения (РД-И-46)

562

29Резултати от проверка на сключен договор по процедура за директно предоставяне на БФП BG05M9OP001-1.010 „Обучения и заетост” по ОПРЧР 2014 – 2020 г., с приложения (РД-И-47)

207

30 Резултати от проверка на сключен договор по процедурата за директно предоставяне на БФП BG05M9OP001-2.001 „Нови алтернативи“ по ОПРЧР с приложения (РД-И-57)

214

31

Резултати от проверка на сключен договор по процедурата на директно предоставяне на безвъзмездна финансова помощ BG05M2OP001-2.001-0001 „Система за кариерно ориентиране в училищното образование“ по ОПНОИР 2014 – 2020 г., с приложения (РД-И-48)

392

32Резултати от проверка на сключен договор по процедурата за директно предоставяне на БФП BG05M2OP001-2.002-0001 „Студентски практики – фаза 1“ по ОПНОИР с приложения (РД-И-49)

123

33Резултати от проверка на сключен договор по процедурата за директно предоставяне на БФП BG05M2OP001-2.003-0001 „Студентски стипендии–фаза 1“ по ОПНОИР с приложения (РД-И-50)

59

34

Резултати от проверка на сключен договор по процедурата на директно предоставяне на безвъзмездна финансова помощ BG05M2ОP001-2.004-0004 „Развитие на способностите на учениците и повишаване на мотивацията им за учене чрез дейности, развиващи специфични знания, умения и компетентности (Твоят час) – фаза 1“ по ОПНОИР 2014 – 2020 г., с писмо по електронна поща от 18.01.2017 г. с приложения (РД-И-51)

505

35

Резултати от проверка на сключен договор по процедурата на директно предоставяне на безвъзмездна финансова помощ BG05M2OP001-2.005 „Поддържане и усъвършенстване на разработената рейтингова система на висшите училища – фаза 1“ по ОПНОИР 2014 – 2020 г., с приложения (РД-И-55)

411

36

Резултати от проверката на сключен договор по процедурата BG05M2OP001-3.003 „Осигуряване на условия и ресурси за из67граждане и развитие на подкрепяща среда в детските градини и училищата за осъществяване на включващо обучение - фаза 1“ за директно предоставяне на БФП по ОПНОИР с приложения (РД-И-56)

85

37 Справки от вътрешния портал на ИСУН 2020 – модул „Наблюдение“ и модул „Мониторинг“.

1 бр. CD

122

Препис извлечение

ПРОТОКОЛ № 9

от заседание на Сметната палата, проведено на 22.03.2018 г.

На заседанието присъстваха: Цветан Цветков, председател на Сметната палата, Горица Грънчарова-Кожарева, заместник-председател на Сметната палата и членове проф. Георги Иванов и Емил Евлогиев.

Отсъства: Тошко Тодоров, в годишен отпуск

Приети одитни доклади Мотиви при гласуване „против“По т. 1:

Одитен доклад № 0300201216 за извършен одит „Програмирането и договарянето на помощта от Европейски социален фонд допринася ли за постигане на целите на Националната програма за развитие: България 2020“, за периода от 01.01.2014 г. до 31.12.2016 г.Начин на гласуване:Цветан Цветков, председател на СП – заГорица Грънчарова-Кожарева, зам.-председател на СП – заПроф. Георги Иванов, член на СП – заЕмил Евлогиев, член на СП – заПротив – 0

……………………………………….

123