Лекция 1. Введение в учебный курсecsocman.hse.ru/data/700/699/1219/lektsii_1.pdf · 2009-04-01 · Лекция 1. Введение в учебный курс

Лекция 1. Введение в учебный курс

Определение экономики образования.Образовательная услуга: что такоеуслуга, форма и содержание образова-тельной услуги. Особенности образова-тельной услуги, как товара: образова-тельная услуга как частное и обще-ственное благо, внешние эффекты об-разовательной услуги, асимметрия ин-формации.

1.1. Введение

В последние годы проблемы образования не только вышли ”напередовые позиции“ реформирования (это бывало и раньше, при-чем с определенной регулярностью, что легко проследить по исто-рии), но и стали предметом активного обсуждения. Участвуют внем работники системы образования, органов управления образо-ванием разных уровней, учащиеся, родители, политики. Связаноэто с тем, что так или иначе проблемы образования касаются ед-ва ли не всего населения страны. Все мы либо сами учимся, либоучатся наши дети и (или) внуки, родственники, знакомые работаютв образовательных учреждениях и т. д. и т. п. Стало общим местомкритиковать содержание и качество образования, низкие окладыучителей и преподавателей, говорить о постепенном или даже рез-ком отставании нашего образования от западных стран, низкомматериальном обеспечении учебного процесса. Основной причи-ной такого положения практически все называют, в первую оче-редь, недостаточное финансирование образования, дружно пред-лагая властям на всех уровнях увеличить в 2 (3–4–5 раз и т. д., кто

9


и на сколько может решиться) расходы на образование. Одновре-менно со стороны контрольных органов неоднократно раздаютсязаявления о нецелевом расходовании бюджетных средств, выде-ляемых на образование, что иногда воспринимается как разбаза-ривание средств, если не сказать больше. В свою очередь финан-совые органы указывают на наличие остатков неизрасходованныхсредств на счетах образовательных учреждений, что воспринима-ется как ”перефинансирование“.

Все это так, все это более или менее справедливо. Только вотпри осмыслении таких разных претензий неизбежно возникают, ка-залось бы, простые вопросы:• почему на систему образования нужно тратить общие деньги

и что общество получает взамен;• сколько денег нужно системе образования для того, чтобы

она достигла высокого уровня, какого именно уровня онадолжна достичь и в какие сроки;• на что именно нужно потратить выделяемые деньги, а ес-

ли их будет недостаточно, то как лучше распорядиться темисредствами, которые имеются, и кто это должен определять;• как именно нужно расходовать деньги;• какой результат будет или должен быть получен.Для того чтобы ответить на эти вопросы, нужно по крайней

мере представлять:• что должна и что способна делать система образования;• чем определяются ее потребности в ресурсах;• как учебные заведения взаимодействуют между собой, с го-

сударством, с другими субъектами;• как система образования получает и расходует ресурсы, на

что и т. п.В большинстве случаев мало кто даже из активно обсуждаю-

щих проблемы образования задумывается над этими вопросами.Но без ответа на них или хотя бы представления об ответе все рас-суждения по поводу образования становятся, мягко говоря, беспоч-венными.

Обсуждение в первую очередь касается трех основных вопро-сов, точнее, проблем:

10


• доступности качественного образования;• качества образования;• эффективности использования ресурсов.

Достаточно посмотреть материалы заседания ГосударственногоСовета Российской Федерации ”О развитии образования в Россий-ской Федерации“ [78] и Концепцию модернизации российского об-разования на период до 2010 г., одобренную распоряжением Пра-вительства Российской Федерации от 29 декабря 2001 г. № 1756-р, атеперь еще и Федеральную целевую программу развития образова-ния, в которых именно эти проблемы рассматриваются в качествеосновополагающих при формирования государственной политикив сфере образования.

Обсуждения сводятся к констатации необходимости повысить,поднять, улучшить. Что именно — см. выше. Собственно, саму по-становку можно бы и не обсуждать вовсе. Спорить, на мой взгляд,тут не о чем. Действительно, нужно и поднять, и улучшить. Основ-ные же столкновения мнений происходят в сфере выбора средствулучшения, определения необходимых для этого ресурсов и, ре-же, в том, как определить, что улучшение произошло и насколькоулучшилось положение с указанными проблемами. Количествен-ное определение степени улучшения того или иного элемента об-разования, несмотря на очевидную его необходимость, постоянноускользает от внимания исследователей. Видимо, вопрос этот нетак прост и решению пока не поддается.

Нетрудно видеть, что основное содержание поставленных про-блем так или иначе касается ресурсного обеспечения образования,правильного (рационального, оптимального, обоснованного, целе-вого и т. п.) использования ресурсов и соотнесения полученных ре-зультатов с затратами. Все это уже привычно относится к сфе-ре экономики образования. Но только ли ресурсными проблемамиограничена эта сфера? Чтобы ответить на этот вопрос, начнем изу-чение экономики образования с повторения некоторых первичныхпонятий, так, чтобы было ясно, что именно мы собираемся изучать.

11


1.2. Объект и предметэкономики образования

Образование как термин обычно рассматривается в двух основ-ных смыслах:• как совокупность знаний, умений и навыков, которыми об-

ладает человек (уровень образования, квалификация, иногдадаже употребляется сокращение ЗУН);• как обособленная сфера деятельности, в которой человека

обучают, т. е. формируют у него совокупность знаний, уме-ний и навыков.

Как совокупность знаний, умений и навыков образование мо-жет в определенном смысле рассматриваться в качестве резуль-тата деятельности обособленной сферы. Это то, что формируетсяу человека, прошедшего в той или иной форме через эту самуюобособленную сферу деятельности в качестве обучающегося. Самизнания, умения и навыки у человека при этом могут называтьсяпо-разному: способностью к труду, рабочей силой, человеческимпотенциалом, человеческим капиталом.

Следует отметить, что существует и так называемое самообра-зование, когда человек самостоятельно формирует у себя знания,умения и навыки, не проходя через сферу образования. Правда, со-всем миновать ее, даже в этом случае, не удается. Во-первых, зна-ния и навыки, находясь ”внутри“ человека, требуют подтвержде-ния: оценки, сертификации, удостоверения и т. п. Это делает сфе-ра образования (правда, может делать и другая сфера). Во-вторых,для самообразования используются такие ”продукты“ сферы обра-зования, как учебники, учебные пособия, методические материалыи т. д. В третьих, без помощи учителя (преподавателя, наставника,без создания своего рода ячейки сферы образования в лице учите-ля и ученика) самообучение, в принципе, возможно, но осуществ-ляется с гораздо большими затратами времени и других ресурсов.Да и не всякому делу можно обучиться самостоятельно. Поэтому сточки зрения общества создание обособленной сферы образованияпредставляется совершенно обоснованным.

Образование как обособленный вид деятельности возникло дав-но. В качестве побудительных мотивов к этому в самом общем ви-

12

1.2. Объект и предмет экономики образования

де можно выделить наличие потребности личности в повышениисвоего уровня и наличие общественной потребности в образован-ных людях. Человек стремится к знаниям, а общество (в лице го-сударства) стремится иметь в себе образованных людей, которыемогут осознанно выполнять свои обязанности. Образованный че-ловек лучше приспособлен к жизни в обществе, что не может неоцениваться обществом положительно.

Считается, что в ХХ в. образование непосредственно ”связа-лось“ с производством. До этого оно выполняло главным образомпедагогические и культурологические задачи (обучение людей длясохранения культурной и религиозной преемственности), не ока-зывая заметного влияния на производство, в котором преобладалпо преимуществу простой труд, и не выделяясь в самостоятельнуюотрасль. Подготовка кадров для производства не требовала значи-мых затрат, т. е. не создавался сегмент спроса и предложения наобучение. Увеличение доли занятых умственным трудом, услож-нение производства, потребовали увеличения численности подго-товленных работников и, как следствие, выделения образования всамостоятельную сферу деятельности [167].

Разумеется, можно и не соглашаться с таким подходом, ука-зывая на то, что значимость подготовленных и обученных людейадекватно оценивали еще в начале второго тысячелетия нашей эры(а может быть, и значительно раньше). Недаром именно в это вре-мя, как отмечается в трудах по истории высшего образования [51],начали создаваться и развиваться европейские университеты каксвоего рода реакция на развитие государственности, городов, реме-сел, торговли и прочего. Университеты невозможны без развитойсистемы ”доуниверситетского“ образования. Это уже можно рас-сматривать как выделение (обособление) образования в самостоя-тельную сферу деятельности со своими особенностями, отноше-ниями, в том числе и по поводу ресурсов, специфическими форма-ми организаций, осуществляющих образовательную деятельность.С этой точки зрения можно предположить, что связь производстваи образования начала формироваться несколько (если не сказать —существенно) раньше. Другое дело, что масштабы этой связи доста-точно долгое время оставались незначительными и расширялись по

13


мере развития производства. Промышленный бум XIX–XX вв. вы-звал соответствующий бум и в образовании, сформировал потреб-ность в обученных людях, причем обученных в разной степени, поразным специальностям, с высоким уровнем общего образования.Это привело к развитию образовательной сферы и позволило го-ворить о необходимости соответствия образования потребностямэкономики.

Можно, конечно, и здесь несколько поспорить, говоря о том,что именно развитие образования вызвало промышленный рост.Сейчас так прямо и говорят, что образование является важнейшимфактором развития экономики, приводя пример Японии, стран Ев-ропы и других стран, указывая, по существу, на первичность обра-зования по отношению к экономике. Приведем только одно сооб-ражение, которое позволит ”прояснить ситуацию“. Для того чтобыдать импульс развитию экономики (или производства), достаточ-но нескольких образованных людей. Но чтобы появилось несколькообразованных людей, способных дать этот импульс в виде созда-ния новых производств, технологий, изделий и прочего, необходи-мо обучать существенно бо́льшую массу людей, из числа которыхэти способные люди могут выделиться. Кроме того, обеспечиватьфункционирование новых производств должны люди, которые мо-гут и умеют это делать, т. е. обладающие необходимыми знаниями,умениями и навыками. Следовательно, без образования говоритьоб экономическом росте не приходится. И в этом смысле можно го-ворить о первичности образования, его приоритетности для целейразвития экономики.

Как всякая определенная сфера деятельности, образование об-ладает и ”своей экономикой“. На сегодняшний день существует до-статочно много определений экономики, базирующихся в конечномсчете на первоначальном значении этого термина— ”искусстве ве-дения домашнего хозяйства“ (перевод с греческого). Анализируясодержание этого понятия (даже в его ”первоначальном“ значе-нии), каждый сможет сформулировать для себя множество отли-чительных черт, характеризующих экономику. Воспользуемся тем,что уже сделано, и рассмотрим, например, определение экономики,данное в Большой Советской Энциклопедии [20, с. 602], в котором

14


термин ”экономика“ определен в трех основных вариантах его при-менения.

1. Совокупность отношений по поводу производства, распреде-ления, обмена и потребления, сложившихся в том или иномобществе, на том или ином историческом этапе.

2. Народное хозяйство данной страны или его часть, включаю-щая соответствующие отрасли и виды производства.

3. Отрасль науки, изучающая производственные отношения илиих специфические стороны в определенной сфере обществен-ного производства и обмена.

Иначе говоря, экономика как понятие используется для обозна-чения отношений по поводу производства, распределения, обменаи потребления благ, разных субъектов этих отношений и науки,которая изучает эти отношения. Отсюда, кстати, следует и множе-ство возможных уровней экономики как науки: макроэкономика—изучение отношений на уровне народного хозяйства, микроэконо-мика — изучение отношений на уровне отдельного субъекта и т. д.

Существуют и другие определения. В частности, экономикарассматривается как поведенческая наука, т. е. наука о том, чтоопределяет поведение домашних хозяйств, фирм и государства,когда они принимают экономические решения [67, с. 22].

Экономика— это дисциплина, изучающая, каким образом обще-ство с ограниченными дефицитными ресурсами решает, что, как идля чего производить. Различаются: позитивная экономика, изуча-ющая и объясняющая то, что есть, и дискриптивная экономика,предлагающая рецепты действий, основанные на субъективныхоценках [161, с. 1].

Экономикс исследует проблемы эффективного использованияограниченных производственных ресурсов или управления ими сцелью достижения максимального удовлетворения материальныхпотребностей человека. . . Проблемы этой науки обычно изучают-ся не с индивидуальной, а с общественной точки зрения. Произ-водство, обмен и потребление товаров и услуг рассматриваются вней не с позиций банковского счета отдельного человека, а с по-зиций общества в целом. Экономикс — это наука об эффективно-сти, эффективности использования редких ресурсов. Поэтому эко-

15


номикс можно рассматривать как ”общественный“ взгляд на эко-номику [68, с. 18–19, с. 38].

Примеры такого рода можно продолжить. Не задаваясь цельюсконструировать свое определение науки экономики, отметим, чтов основе всех определений лежит одно и то же содержание: изуче-ние того, как некий субъект ведет хозяйство с наибольшей пользойдля себя. В качестве субъекта, ведущего хозяйство, может высту-пать отдельный человек, группа людей или организаций, государ-ство или его обособленная часть — регион.

Можно сказать, что экономика как наука изучает отношения, вкоторые вступают между собой субъекты по поводу ведения ”сво-их“ хозяйств и получения необходимых результатов, и действия,которые эти субъекты предпринимают в рамках этих отношений.Ведение хозяйства предполагает, что субъект, осуществляющий этудеятельность, взаимодействует с другими субъектами (вступает сними в отношения) по поводу производства, распределения, обменаи потребления результатов ведения хозяйства — благ. Эти отноше-ния называются экономическими. При этом благом может высту-пать любой объект, материальный и (или) нематериальный, спо-собный удовлетворить определенные потребности1.

Наука экономика может изучать отношения ведения всего хо-зяйства в целом или какой-либо его части, называемой сферой илиотраслью.

Сферы экономики определяются как области экономическойдеятельности, которые отличаются друг от друга единством и од-нотипностью выпускаемого продукта, однотипностью ресурсов итехнологий, объединяют в себе субъектов по признаку однотипно-сти осуществляемой ими деятельности. С этой точки зрения в сфе-ру образования, например, можно включать не только все учебныезаведения, но и преподавателей, осуществляющих свою деятель-ность частным образом, семьи, осуществляющие воспитание детей.И если обратиться к истории образования, то его (образование)можно называть сферой буквально ”с самого начала“ функциони-рования учебных заведений: однотипность ресурсов, технологий ирезультатов всегда была налицо.

1Определение блага можно посмотреть, например, в [65, с. 47–49].

16


Отрасль определяется практически так же, как и сфера, толькопо признаку объединения юридических лиц, производящих одно-типную продукцию. Отрасль административно объединяет субъек-тов в рамках определенной управленческой структуры, например,министерства или ведомства. Применительно к образованию отрас-лью можно считать совокупность образовательных учреждений,находящихся в ведении Министерства образования и науки Россий-ской Федерации. Поэтому уже давно обсуждается, а в настоящеевремя и решается проблема отнесения всех государственных обра-зовательных учреждений к ведению одного органа управления длявосстановления единства отрасли. Разумеется, это не совсем стро-гое определение. Оно позволяет лишь проиллюстрировать наличиеразличий в терминах ”сфера“ и ”отрасль“.

Сфера считается более общим понятием, нежели отрасль, по-скольку может объединять в себе несколько отраслей. Примеромтакого рода может служить социальная сфера, объединяющая всебе пенсионное обеспечение, культуру, образование, здравоохра-нение и др. Каждая из этих входящих в социальную сферу частейможет рассматриваться в качестве отрасли (части сферы) и, од-новременно, может рассматриваться в качестве самостоятельнойсферы.

Таким образом, экономика образования может быть определенакак наука, изучающая отношения, связанные с производством, рас-пределением, обменом и потреблением благ, создаваемых в сфереобразования (как части народного хозяйства страны) и (или) в ча-стях сферы образования: в отрасли ”образование“, в части отраслиили сферы, например, только в образовательных учреждениях об-щего образования. Разумеется, существуют и иные точки зренияна содержание экономики образования.

В качестве предмета экономической теории обычно называ-ют экономические отношения в обществе. Экономическая теория—это наука о системах экономических отношений в обществе, отве-чающая на вопросы:• что собой представляет экономическая система, как она

устроена, каковы ее основные структурные элементы, цели иформы движения;

17


• как функционирует экономическая система, как взаимодей-ствуют ее элементы в процессе функционирования и какоевлияние оказывает на состояние системы принятие экономи-ческих решений;• как система экономических отношений взаимодействует

с другими сферами общества и, прежде всего, с социальнойсферой и политикой.

Исходная задача всякой теории— выделить и изучить объект напредмет определения его свойств. Соответственно, исходной зада-чей экономики образования можно считать выделение сферы обра-зования в качестве объекта и изучение (исследование) его свойствна предмет определения их общих и специфических черт, призна-ков, отличий.

Предмет, который должна изучать экономика образования, ирешаемые при этом задачи определялись неоднократно. Можнопривести несколько примеров таких определений.

В частности, ”одна из главных задач экономики образованиясостоит в том, чтобы более детально раскрыть экономическую сто-рону материальных условий, необходимых в каждый данный мо-мент для достижения определенного образовательного уровня чле-нов общества. Данная задача должна решаться с учетом общегосостояния экономики страны, с учетом тех ресурсов, которые мо-гут быть выделены на нужды образования. . . Экономика образо-вания. . . исследует движение материальных и денежных средств,направляемых обществом на расширенное воспроизводство квали-фицированной рабочей силы через систему образования. . .“ [42].

Предметом экономики образования как науки является спе-цифика производительных сил и производственных отношений вотрасли, создающей образовательные услуги и удовлетворяющейпотребности личности и общества в них при ограниченных ресур-сах, выделяемых на эти цели. Она исследует и выявляет особенно-сти действия экономических законов и категорий в сфере обученияи воспитания подрастающего поколения, подготовки квалифициро-ванной рабочей силы, повышения образовательного и культурно-технического уровня населения [167, с. 71].

18


Непосредственным предметом изучения экономики социальнойсферы являются теоретические и практические проблемы, связан-ные с управлением, планированием, финансированием, оплатойтруда, структурой, системой организации этой сферы [171, с. 18].

Предметом экономики социальной сферы являются особенно-сти процессов, отношений, институтов, связанных с соизмерениемзатрат и результатов в вышеуказанных отраслевых системах (здра-воохранение, физкультура и спорт, образование, культура, соци-альное страхование, пенсионное обеспечение). Двуединой задачейэкономики социальной сферы является:• дать целостное представление о теоретических принципах ор-

ганизации, финансирования, хозяйствования в отраслях со-циальной сферы в условиях рыночной экономики;

• охарактеризовать специфику их организации и экономическо-го устройства в России и перспективы их реформирования впереходный период [164, с. 9].

Несмотря на видимые различия в приведенных определениях,они являются практически идентичными:• в их основе содержится единое представление об экономике

как науке, изучающей отношения ведения хозяйства;• сфера ведения хозяйства ограничена либо только сферой об-

разования, либо социальной сферой, включающей образова-ние в качестве составной части;

• в качестве предмета изучения, вне зависимости от опреде-ления, выбраны экономические отношения. Даже в томслучае, если предметом формально определены особенностиили проблемы этих отношений, все равно изучаются именноотношения в сопоставлении с аналогичными или подобнымиотношениями в других сферах.

Таким образом, объектом изучения экономики образования какнауки можно считать сферу образования (или ее отдельные части),а предметом изучения— отношения, складывающиеся (сложивши-еся, формируемые, формирующиеся и т. д.) в этой сфере по поводупроизводства, распределения, обмена и потребления создаваемыхв ней благ.

19


Опираясь на определение С.В.Шишкина [164, с. 12–13], об-разование можно отнести к социальной сфере наряду со здраво-охранением, физической культурой и спортом, культурой, социаль-ным обслуживанием и социальным обеспечением, жилищным хо-зяйством, социальным страхованием и пенсионным обеспечением.Отрасли социальной сферы характеризуются следующими общимипризнаками:• предоставляют блага, в основном в форме услуг, предметом

воздействия которых являются люди и возможности их по-вседневной жизнедеятельности;• потребление предоставляемых благ имеет значительные

внешние эффекты, т. е. потребление услуг вызывает послед-ствия не только для самого потребителя, но и для другихлюдей, непосредственно этих услуг не потребляющих;• деятельность этих отраслей является объектом систематиче-

ского применения ценностных (невещественных, неовеществ-ленных, неопределенных или неопределимых количественно)оценок. Иначе говоря, деятельность оценивается в первуюочередь с точки зрения пользы для всех людей, всего обще-ства или существенной его части, при этом эта самая поль-за определяется в качественных терминах (например, растеттерпимость в обществе, культурный и образовательный уро-вень). Можно ехидно добавить, что все с этим соглашаются,но на вопрос ”а на сколько растет?“, ответить затрудняются.

Рассмотрим эти признаки более детально.Отрасли социальной сферы имеют своим непосредственным ад-

ресатом людей, их материальные, физические и духовные возмож-ности. В частности, образование обеспечивает освоение людьмизнаний и умений. С остальными отраслями этой сферы, на мойвзгляд, все тоже достаточно понятно, хотя и вызывает некоторыевопросы. Жилищное хозяйство, например, предоставляет услугипо эксплуатации жилищ, обеспечивающие воспроизводство мате-риальных условий повседневной жизнедеятельности людей (водо-снабжение, отопление, освещение и т. д.). Непосредственная дея-тельность этой сферы направлена все же не на людей, а на ма-териальные условия их жизнедеятельности и, строго говоря, обес-

20


печивает (восстанавливает) нормальное состояние материальныхобъектов. Это может характеризоваться и как материальное про-изводство. Объем предоставляемых услуг в этой части может бытьколичественно определен, разумеется. Но может ли кто-нибудь ска-зать, насколько ценно горячее водоснабжение или вывоз мусорадля проживающих в доме? Для этого приходится использоватькачественные, ценностные оценки, поскольку речь идет уже не опредмете, на который воздействует эта сфера деятельности, а овторичном результате в виде влиянии на человека последствий та-кого воздействия. Следует, правда, отметить, что практически тоже самое можно сказать и про материальное производство, такжеимеющее в конечном итоге ”человеческую“ направленность.

Считается, что отрасли социальной сферы характеризуются на-личием выраженных внешних эффектов. Потребление их благ те-ми людьми, кому они непосредственно адресованы, сказывается ина тех людях, кто этих благ непосредственно не потребляет. Клас-сическим примером такого рода считается (и во всех учебникахприводится) здравоохранение. Профилактика заболеваний и меди-цинская помощь заболевшим людям оказывают позитивное воздей-ствие не только на тех, кто получает эти услуги (даже и за плату),но и на других лиц, не получающих и не оплачивающих этих услуг,сокращая риск и масштабы заболеваемости населения. Всеобщаяграмотность дает огромный эффект для функционирования всегообщества и развития экономики. Культурная деятельность способ-ствует распространению и освоению людьми социальных ценно-стей, консолидирующих общество.

Правда, практически то же самое можно сказать и о многихдругих (если не о всех) благах, не относящихся к ”продукции“ от-раслей социальной сферы. Например, потребление произведенныхпромышленностью или сельским хозяйством пищевых продуктовнесет существенный внешний эффект— сытый человек представ-ляет меньшую социальную опасность для голодных, не потребив-ших эти продукты, а мощное промышленное производство, кромевсего прочего, успокаивает нацию (оборонный потенциал, рабочиеместа, наличие товаров и т. д.) и повышает уровень самосознания.

21


Отрасли социальной сферы постоянно выступают объектомценностных оценок со стороны государства и общества. Например,конституции многих стран относят доступность медицинского об-служивания, образования, культурных благ к числу неотъемлемыхправ человека. Применительно к сфере образования, это особеннозаметно при изучении программных документов, связанных с раз-витием образования. Обращает на себя внимание постановка каче-ственных целей развития (повысить качество, доступность, эффек-тивность и т. п.) часто без какой-либо их количественной опреде-ленности. Поэтому и оценка степени достижения подобных целейостается, мягко говоря, качественной (ценностной).

Следует добавить, что сама по себе ценностная оценка мало чтодает, поскольку носит, скорее, характер декларации. Достаточносравнить конституционные гарантии в России в настоящее времяи лет тридцать назад, а особенно — их реализацию. Более важна ко-личественная составляющая этой ценностной оценки, т. е. степеньдоступности того же образования или уровень здоровья нации.

Отсутствие количественной оценки может быть не только след-ствием ее принципиальной невозможности в силу каких-то внут-ренних особенностей той или иной сферы деятельности (на это,кстати говоря, указывают некоторые авторы, правда, не столь ка-тегорично, но без каких-либо обоснований своей позиции), но ипросто неразработанности инструментальных средств такой оцен-ки. Ведь количественная оценка по ряду позиций вполне возмож-на. Возьмем, например, совершенно определенный количественныйпоказатель продолжительности жизни, характеризующий в числепрочего, пусть и косвенно, состояние здравоохранения. А это ужеколичественная характеристика определенной отрасли, аналогич-ная другим отраслям, не относимым к социальной сфере. Тем неменее в практической деятельности для характеристики отраслейсоциальной сферы используются в первую очередь именно каче-ственные характеристики, что является одним из важных ее (сфе-ры) признаков (особенностей).

Основной причиной применения к социальной сфере качествен-ных оценок является отсутствие, как правило, вещественной фор-мы результата ее деятельности, выступающего в виде услуги.

22

1.3. Образовательная услуга


Большинство исследователей (не все) согласны с тем, что дея-тельность в сфере образования является деятельностью по оказа-нию услуг.

Наиболее подробно проблемы содержания образовательнойуслуги исследованы В.В.Чекмарёвым, утверждающим, что имен-но по поводу производства услуги складываются все экономиче-ские отношения в сфере образования. Образовательная услуга яв-ляется продуктом образовательного производства. По существу,в образовательной услуге, как процессе, создается человеческийкапитал через индивидуальное потребление трудового потенциалапроизводителя и индивидуальное производство трудового потен-циала потребителя. В этой связи через призму образовательнойуслуги как экономической категории можно более точно опреде-лить понятие самого человеческого капитала. По отношению к че-ловеку как носителю этого капитала можно говорить об индивиду-ализированных способностях в форме уже существующих знанийи навыков, которые еще может быть будут использованы в каких-либо трудовых процессах [162, с. 25, 62].

Определения образовательной услуги содержатся, в частности,в работах, В.М. Зуева [50], Е.Н.Жильцова [46], Е.Н.Попова [93],В.В.Чекмарёва [162] и др. К числу наиболее подробных можноотнести определение, данное В.П.Щетининым. Образовательныеуслуги определяются им как система знаний, информации, уменийи навыков, которые используются в целях удовлетворения раз-нообразных образовательных потребностей личности, общества,государства. Образовательные услуги в первую очередь обеспечи-вают реализацию познавательных интересов обучающихся, удовле-творяют потребности личности в ее духовном, интеллектуальномразвитии, создают условия для самоопределения и самореализацииличности, для развития в человеке истинно человеческого. Вместе стем эти услуги выражаются в обучении потенциальных (будущих)и нынешних работников, в формировании, сохранении и развитииих способности к труду; в специализации, профессионализации иросте квалифицированной рабочей силы. Так что, образователь-ные услуги непосредственно участвуют в воспроизводстве разно-

23


образных человеческих способностей к труду. Чем больше потреб-ляется образовательных услуг, тем выше объем и качество осво-енных знаний, умений и навыков, а потому возрастает качестворабочей силы. Само же это качество определяется не только тем,сколько и какого качества предоставлено образовательных услуг,а и количеством, и качеством собственного труда обучающегося впроцессе потребления этих услуг, и степенью реализации личныхспособностей потребителя. Вот почему не следует отождествлятькомплекс образовательных услуг, предоставленных обучающимся,с тем комплексом знаний, умений и навыков, которые ими приобре-тены. Если первый— продукт труда педагогов и обслуживающегоперсонала, то второй— продукт интегрированного труда педагогови учащегося. Именно поэтому образовательные услуги, а не зна-ния, умения и навыки выпускников являются продукцией образо-вательных учреждений [167, с. 35].

Осмысливая данные определения, можно выделить ряд харак-терных черт услуги:• нематериальность;• неотделимость от субъекта, оказывающего услугу;• возможность потребления услуги только в процессе ее

оказания;• неэквивалентность услуги и результата ее потребления.Рассмотрим эти черты более подробно.Нематериальность услуги определяется тем, что саму по себе

услугу нельзя выделить в некоей вещной форме. Например, нельзякаким-либо образом материализовать лекцию преподавателя илиурок учителя в том виде и в том объеме, как они были проведены,не потеряв при этом какие-то составляющие. Разумеется, можнозаписать их в виде текста, но при этом будут утеряны визуальныеи слуховые составляющие. Можно заснять занятия на видеокаме-ру, но будет, конечно, утеряна индивидуальная ”настройка“ препо-давателя на аудиторию, потеряна ”живая реакция“ преподавателяна слушателей (учащихся) в случае воспроизведения записи в дру-гой обстановке. Нельзя будет, например, задать вопрос препода-вателю для уяснения материала. Материализованная услуга ужесобственно услугой и не является, а относится к категории ”об-

24


разовательных товаров“ (термин В.В.Чекмарёва — примеч. авт.).Отсюда, в частности, следует, что нельзя хранить и перемещатьуслугу, а также осуществлять с ней иные действия, возможные дляматериального объекта.

Неотделимость от субъекта, оказывающего услугу, по существу,можно рассматривать как невозможность создания услуги в видекакого-либо нематериального объекта, т. е. услуга оказывается, чтоочень важно, только в процессе деятельности субъекта, эту услу-гу оказывающего. Прекращение деятельности означает прекраще-ние услуги. Иными словами, если учитель вышел из класса, то егодеятельность по оказанию образовательной услуги прекратилась,и прекратилась (прервалась) сама услуга. Соответственно, потреб-лять можно только оказываемую услугу: прекращение услуги озна-чает одновременно прекращение ее потребления. Учащиеся не мо-гут получать от учителя знания и навыки, если учитель вышел изкласса.

Самая интересная черта — это неэквивалентность услуги и ре-зультата ее потребления. На эту особенность обращают вниманиенемногие исследователи, хотя в образовании она, эта особенность,приобретает важное значение. Характеризуя образовательную ус-лугу, можно сказать, что:• учитель передает учащимся свои знания, умения и навыки,

используя для этого доступные ему средства, приемы и мето-ды, преобразуя имеющуюся у него информацию в формы,необходимые и удобные для ее усвоения учащимися;• учащиеся воспринимают передаваемые знания в меру сво-

их способностей и особенностей восприятия, формируя у се-бя (заметим— индивидуально, каждый в отдельности) своепредставление о передаваемых учителем знаниях, свои ин-дивидуальные знания, умения и навыки, формируют свой,новый образ воспринимаемой информации.

В процессе передачи знаний от учителя к учащемуся происхо-дит двойное преобразование информации: первый раз в процессепередачи учителем (от собственных представлений в формы, до-ступные для восприятия), второй— в процессе усвоения учеником,т. е. от доступных для восприятия форм к собственным представле-

25


ниям учащегося. По оценкам специалистов по теории информации,каждое преобразование ведет к потере до 30% информации. Этоозначает, что собственные представления учащегося могут соста-вить в итоге обучения менее 50% представлений учителя. Поэтомуучитель и необходим для ученика, поскольку, используя множе-ство форм, методов и приемов обучения, именно учитель сводит кминимуму эти изменения информации в ходе ее передачи ученику.

Разумеется, с этим утверждением можно спорить (по крайнеймере, не соглашаться с размерами потерь информации), но сутидела это не меняет: даже самая лучшая книга оставляет разноевпечатление у читателей. И совсем не обязательно оно совпадаетс замыслом автора. Отсюда полученные или сформированные зна-ния учащегося не эквивалентны знаниям учителя, не эквивалентныоказываемой образовательной услуге. Коротко говоря, усваивает-ся не все и не так, как хотелось бы преподавателю и, может быть,самому учащемуся тоже.

Образовательная услуга (и любая другая тоже) является бла-гом, поскольку приносит какую-то пользу тому, кто ее потребляет.И это дает основания для определения цены этой услуги, т. е. неко-торого денежного эквивалента пользы, полученной потребителем.

Поскольку образовательная услуга выступает в качестве ре-зультата производства и объекта потребления, то совершенно ло-гично выглядит представление в форме товарообмена процесса ееперемещения от производителя к потребителю (с одновременнымпотреблением). Иначе говоря, производитель услуги получает де-нежный эквивалент, а потребитель, заплативший деньги, получа-ет нематериальное благо, представляющее для него некую пользу.Никакой разницы между куплей-продажей товаров в виде матери-альных объектов этот процесс, в общем виде, не имеет.

Вопрос возникает только об одном: что конкретно продается ипокупается? Сказать — образовательная услуга, — это значит ни-чего не сказать, поскольку купля-продажа предполагает соиз-меримость (эквивалентность, сопоставимость) пользы от получа-емой услуги и той суммы денег, которая за нее уплачена. В конеч-ном итоге происходит сопоставление полученного блага, в данномслучае — образовательной услуги, с другими (не обязательно ана-

26


логичными) благами через посредство денежной оценки. Если вду-маться, вопрос этот не более, но и не менее (!) сложен, чем анало-гичный, возникающий, например, при приобретении буханки хле-ба. Сколько стоит эта буханка, если оценивать пользу, которую по-лучает от нее человек? Экономическая теория, сопоставляя товарыс другими товарами, использует относительную оценку, сложившу-юся в результате множества операций по купле-продаже. Одна бу-ханка хлеба, например, для человека по своему полезному эффектусопоставима с одной поездкой в метро (13 руб. и 15 руб. в Москвев 2007 г.). Но при этом остается ”как бы в стороне“ сама величинаэтого полезного эффекта и ее размерность, т. е. какова польза толь-ко от буханки хлеба. Следовательно, при купле-продаже образова-тельной услуги продается и, соответственно, покупается полезныйрезультат этой услуги, сопоставимый с результатами приобрете-ния иных товаров и услуг и в конечном итоге имеющий денежнуюоценку.

Не вдаваясь в подробности определения полезного эффекта отпотребления, отметим, что в самом общем виде он может заклю-чаться в воздействии блага на способности человека в двух основ-ных направлениях:• сохранении (восстановлении) способностей;• наращивании (повышении) способностей.И если под способностями (с экономической точки зрения, ко-

нечно) понимать ”зарабатывание определенной суммы денег“, то-гда потребление благ становится необходимым для того, чтобы за-рабатывать либо постоянную, либо растущую сумму денег. Разу-меется, это утверждение не следует относить к теоретическим от-кровениям, поскольку оно отражено в значительном числе работ,посвященных оценке экономического эффекта от получения обра-зования (см., например, [40,43,139,153, и др.]). Оно предназначеноисключительно ”для местного употребления“, для лучшего пони-мания содержания образовательной услуги.

С этих позиций услуги образования можно отнести к благам,потребляемым для наращивания способностей человека, т. е. дляполучения возможностей заработать больше денег. Отсюда, кста-ти, растет и ”теория человеческого капитала“, поскольку внешняя

27


видимость расходования средств на повышение способностей (наобразование) в виде повышения доходов весьма похожа на получе-ние прибыли на вложенный капитал.

Отвлекаясь на этот вопрос, можно отметить следующее. Капи-тал — это система, возникающая при соединении и взаимодействиитрех элементов: средств труда, предметов труда и рабочей силы(самого труда). Результат действия такой системы заключается всоздании прибыли, т. е. в процессе взаимодействия элементов со-здается нечто, превосходящее затраты на его создание. Каждый изэтих элементов свойствами системы не обладает, поскольку в от-дельности от остальных элементов не способен к созданию прибы-ли; через характеристику каждого отдельного элемента нельзя по-лучить характеристику системы. Рабочая сила, человек со своимиспособностями, будучи элементом системы ”капитал“, сам капита-лом являться не может, его способности — тоже. Поэтому говоритьо ”человеческом капитале“ следует с известной условностью.

Поскольку, однако, человек с его способностями является клю-чевым субъектом системы ”капитал“ (труд есть источник созданиястоимости, наращивания результата сверх затрат), то повышениеспособностей человека ведет к повышению способности системы

”капитал“ создавать необходимый результат. Отсюда, кстати ска-зать, следуют два важных замечания:

1) повышение способностей человека ведет к повышению ре-зультативности системы ”капитал“, заинтересованности, еслиможно так сказать применительно к системе, капитала в рас-ходовании средств на повышение способностей человека;

2) степень заинтересованности системы ”капитал“ в расходова-нии средств на повышение способностей человека определя-ется соотношением этих расходов и приростом прибыли си-стемы в результате этого повышения способностей.

На этих положениях, видимо, основываются и теория разделе-ния затрат на образование, и существующие подходы к оценке егоэффективности.

Таким образом, полезный эффект (благо) от образовательнойуслуги имеется как для самого человека в виде возможного приро-ста дохода, так и для системы ”капитал“ также в виде возможного

28


(ожидаемого) прироста прибыли, получаемой системой от приме-нения труда более высокого качества. Конечно, можно существеннорасширить перечень полезных результатов образования, но, с моейточки зрения, для предмета изучения достаточно и указанных.

Вещной формы, как уже отмечалось, услуга не имеет. Приростспособностей человека пока что ничем не измеряется. Некоторыеавторы, правда, рассматривают именно этот параметр в качестверезультата образовательной услуги [24], хотя в качестве такого из-мерителя предлагается использовать время обучения: чем боль-ше времени человек учился, тем выше его способности со всемивытекающими экономическими последствиями. В качестве юмори-стической оценки такого подхода, можно отметить, что потенциалвторогодника оказывается выше, чем отличника. Однако именноэтот подход, с моей точки зрения, может дать и некое направле-ние для нахождения того, что именно продается в качестве обра-зовательной услуги. Во время обучения преподаватель, учитель вопределенных специфических формах ”демонстрирует“ свои зна-ния, умения и навыки таким образом, что присутствующие приэтом учащиеся повышают свои способности. Только ни в коем слу-чае не следует понимать это утверждение, как раскрытие сущностипедагогического труда. Он, наверняка, неизмеримо сложнее и глуб-же по своему содержанию. Но для данного случая важно именното, что учитель делает ”что умеет“, в течение определенного време-ни. Поэтому и образовательную услугу можно (но только можно!)рассматривать как расходование определенного времени учителя.Отсюда следует, что чем больше времени учитель посвящает ”де-монстрации“ своих способностей, тем бо́льшую образовательнуюуслугу он оказывает своим ученикам и тем бо́льший прирост спо-собностей они (эти ученики) у себя формируют или, точнее, могутсформировать. Но могут и не сформировать. И в этом смысле (нотолько в этом!) более длительное обучение ”второгодника“ можнорассматривать как получение им более качественного результатаобразования, чем тот, который он получил за меньшее число летобучения.

Для более отчетливого представления можно даже провестинекоторые аналогии с услугами, например, артиста. Если испол-

29


няется отдельный номер, то именно в течение этого исполненияу зрителей формируется некое восприятие создаваемого художе-ственного образа. Другое дело, что у разных людей образ можетсформироваться разный. При исполнении нескольких номеров ар-тист имеет больше возможностей воздействовать на аудиторию.

Несмотря на спорность такого утверждения, особенно с исполь-зованием приведенной аналогии, именно такой подход позволит вдальнейшем понять проблемы экономики образования, т. е. тех от-ношений, в которые вступают субъекты по поводу образователь-ных услуг. Конечно, не следует забывать и о самостоятельной ра-боте учащихся, но она, с моей точки зрения, также в конечномитоге определяется временем, которое уделяет ей учитель, прове-ряющий, например, выполнение учащимся самостоятельных работ(заданий), и учащиеся.

Образовательную услугу можно рассматривать как демонстра-цию в течение определенного времени способностей преподавателя.Приобретая (оплачивая) такую услугу, учащийся приобретает воз-можность присутствовать на этой демонстрации (оплата ”места взале“) и участвовать в ней, если такое участие предусматриваетсяхарактером ”демонстрации“.

Нельзя обойти вниманием и иную точку зрения на содержаниеобразовательной деятельности. В частности, услуга представля-ется как действие, осуществляемое неким физическим или юриди-чески субъектом в отношении другого субъекта —физического и(или) юридического лица. ”Вуз, — утверждает автор, — . . . не ока-зывает студенту образовательную услугу, а ведет образовательнуюдеятельность, вступая со студентом в образовательные отношения.Студент не обладает статусом потребителя образовательных услуг,а выступает в качестве субъекта образовательных отношений“ [49].Вот только автор этого утверждения не уточняет, чем образова-тельные отношения отличаются от образовательной услуги: ведь вобоих случаях имеет место действие, осуществляемое одним субъ-ектом в отношении другого. Образовательные отношения возника-ют по поводу. . . чего? А того, что преподаватель учит (оказываетуслугу студенту), а студент учится, т. е. эту услугу потребляет иплатит деньги или кто-то это делает за него.

30

1.4. Особенности образовательной услуги как товара

Разумеется, отношения в образовании весьма специфичны: зна-ния не столько передаются, сколько формируются, в этом процес-се участвует не только преподаватель, но и учащийся. Однако приосуществлении купли-продажи эта специфика относится к сферефакторов, определяющих цену образовательной услуги, оказывае-мой преподавателем и потребляемой учащимся.

1.4. Особенности образовательной услугикак товара

Практически ни у кого нет сомнений или возражений относи-тельно того, что образовательная услуга может продаватьсяи покупаться, как товар. Соответственно, на отношения купли-продажи образовательных услуг действуют все законы рыночныхотношений и условия обеспечения устойчивости этих отношений:• покупатели образовательных услуг должны иметь надежную

информацию о происходящем на рынке, о ценах и качествеуслуг у разных продавцов;

• для новых производителей образовательных услуг должныбыть созданы возможности свободно и быстро войти и утвер-диться на рынке;

• не должно существовать преимущества крупномасштабногопроизводства, разоряющего малые предприятия и ведущегок монополии;

• распределение доходов должно быть более или менее равно-мерным, поскольку от этого зависят суверенитет потребителяи устойчивость рыночной экономики.

Коротко говоря, основным условием устойчивости рыночныхотношений, в том числе в сфере купли-продажи образовательныхуслуг, является полная свобода и, одновременно, полное же рав-ноправие участников. Производители должны иметь возможностьоказывать любые образовательные услуги, не мешать друг другу,не препятствовать появлению других производителей. Потребите-ли должны иметь возможность потреблять те услуги, которые счи-тают нужным, и выбирать производителя.

31


Несмотря на кажущуюся простоту и очевидность этихусловий, выполнение их оборачивается необходимостью созданиясистемы отношений, обеспечивающих их соблюдение. О сложно-сти условий можно судить хотя бы по тому, в каких толстых кни-гах они описываются. Социальные услуги добавляют к этому своейспецифики.

Как отмечается в учебниках по экономике социальной сфе-ры [9, с. 20–21], в отраслях социальных услуг существуют препят-ствия для организации рынка на принципах равноправия участ-ников, чистой конкуренции. Существует выраженное преимуще-ство крупномасштабного производства, например, в кинематогра-фии, радио и телевидении, высшей школе, дифференциация услугу различных производителей, характерная для творческого тру-да, важная роль неценовой конкуренции в сфере услуг (реклама,наукоемкость услуг, удобство и комфорт для потребителей), на-личие организованных профсоюзов и организаций производителей(ассоциаций, объединений, обществ). Это ведет к нарушениюравноправия участников и организации рынка на принципах моно-полистической конкуренции, требующей государственного регули-рования через механизм антитрестовского законодательства.

Можно добавить, что в ряде случаев оказывать социальныеуслуги в малых масштабах просто невозможно: обучение студен-тов по техническим специальностям, например, является масштаб-ным ”производством“, требующим соответствующего техническогооснащения, привлечения большого числа специалистов (по разнымспециальностям!), большой подготовительной и методической ра-боты, проведения научных исследований и т.д. Разумеется, теоре-тически можно представить себе небольшой технический вуз, од-нако он будет размещен отнюдь не в пределах нескольких классов,численность занятых в нем будет существенно выше, чем, напри-мер, малого предприятия.

В качестве одной из характерных черт социального комплексавыделяется наличие ряда причин неэффективности, несостоятель-ности рыночного механизма, такие, как естественная монополия,внешние эффекты и общественное благо.

32


Естественная монополия возникает в тех случаях, когда эф-фект роста масштаба производства так велик, что одна единствен-ная фирма сможет обеспечивать весь рынок данного вида продук-ции или услуг, имея более низкие издержки на единицу продукции,чем другие конкурирующие фирмы. В этой ситуации конкуренцияявляется нерентабельной, а в ряде случаев просто бессмысленной.

В сфере социально-культурных услуг естественные монополиихарактерны главным образом для радио и телевидения, где со-временные системы связи позволяют расширить масштабы дея-тельности компаний до национального и международного уровня.Следует отметить, что естественная монополия предполагает нали-чие некоторого ”естественного“ ресурса, доступ к которому носитв некотором смысле ограниченный характер, или ограниченногоспроса, который может быть удовлетворен ограниченным числомпроизводителей. Например, в том же телевидении имеется ”есте-ственный“ ресурс в виде свободной частоты вещания. А в качествепримера ”ограниченного“ спроса можно привести спрос на образо-вательные услуги: численность детей, которые обучаются в школе,хотя и значительна, но ограничена общей численностью детей со-ответствующей возрастной группы и фактором их расселения потерритории. Поэтому и спрос на соответствующие образователь-ные услуги также ограничен. Если, например, в областном центеимеется высшее учебное заведение (или несколько), то создаватьновое имеет смысл только при наличии достаточно большого рас-хождения между контингентом студентов и числом желающих по-лучить высшее образование. Создание нового учебного заведениябудет сопряжено со значительными издержками и, на этой осно-ве, существенной ценой на образовательные услуги, превышающей,естественно, цену уже действующего учебного заведения. Следова-тельно, образование в силу ограниченности спроса на его услугинесет в себе элемент естественной монополии.

Разумеется, это достаточно упрощенное толкование проблемыестественной монополии. Однако ее проявления в сфере образо-вания, с моей точки зрения, не отличаются от проявлений в другихотраслях: стремление установить монопольные цены, создать усло-вия для ограничения конкуренции, затруднить появление на рын-

33


ке новых производителей образовательных услуг, — вот далеко неполный их перечень. А в жизни это проявляется как противодей-ствие развитию отдельных категорий учебных заведений (частных,например) под вывеской борьбы за качество образования, затруд-нение в открытии новых учебных заведений (лицензии, аттеста-ция, аккредитация), закрытие доступа частных учебных заведенийк бюджетным средствам, в том числе на проведение научных ис-следований, и прочее. Справедливости ради следует отметить, чтоэтими же средствами достигается улучшение деятельности суще-ствующих учебных заведений, но проблему монополии это не сни-мает. В данном случае не рассматривается вопрос о том, насколькоплоха или хороша монополия в образовании.

Второй важной характеристикой социальной сферы, включаяи сферу образования, принято считать отнесение ее деятельностик производству общественных благ. Точки зрения на этот вопроссуществуют самые разные, но основное их отличие друг от другасводится к оценке степени ”общественности“ того или иного блага.В качестве примеров можно привести оценки ряда исследователей.

”Целиком высшую школу нельзя отнести к общественному бла-гу. Здесь только общеобразовательный фундаментальный циклподготовки, фундаментальные и прикладные исследования соот-ветствуют преобразованиям чистого общественного блага. Нали-чие государственного и частного секторов высшего образованияотражают его двойственный характер (двойственную природу) —частное и общественное благо“ [44, с. 57].

”. . . их (вузов. —Примеч. авт.) основная цель — не в максимиза-ции прибыли, а в создании общественного блага, получении внеш-него эффекта“ [25, с. 115–116].

”. . . соответствующий уровень образования, культуры позволя-ет человеку получить высокооплачиваемую работу, признание об-щественности. . . Выгода от производства и потребления общест-венных благ и услуг с позиций общества проявляется черезповышение образовательного, научного, духовного потенциала об-щества. . .“ [173, с. 13].

Большинство авторов не отрицают наличия и ”частной“ состав-ляющей в благах, производимых в образовании. Ведь результата-

34


ми образования пользуется не только и, даже, не столько общество,сколько человек, это образование получивший. Казалось бы, ну ка-кая разница в том, насколько полученное учащимся благо являетсячастным, а насколько — общественным? А смысл решения этого во-проса состоит в том, кто и сколько должен платить за полученноеобразование:• если образование является общественным благом, то и пла-

тить за него должно общество, т. е. государство из своего бюд-жета;

• если образование является благом частным, то платить занего в полном объеме должны те люди, которые это образо-вание получают;

• а если образование является и частным, и общественным бла-гом одновременно (смешанным), то платить за него должныкак частные лица, так и общество в некоторой пропорции,которую нужно каким-то образом определить.

Поскольку образование, как принято считать, обладает черта-ми как общественного, так и частного блага, финансирование его,следуя этой логике, должно осуществляться соответственно как изобщественных, так и частных средств.

Из этих понятных положений делается вывод о том, чтогосударство должно обеспечивать не все образование, а только егочасть, соответствующую величине того общественного блага, кото-рое в образовании создается. Причем часть эта определяется, вбольшинстве случаев, на основе личных предпочтений. К ”обще-ственной части образования“ относят базовое образование, отдель-ные специальности, некий минимум, государственный стандарт ит. д. Относительно источника обеспечения общественного бла-га образования разногласий практически не возникает. ”Именно тотерриториальное сообщество, которое является потребителем об-щественного блага, должно финансировать его производство, т. е.разграничение уровней финансирования общественного блага стро-ится в зависимости от уровня его потребления“ [25, с. 109].

Рассмотрим это положение более подробно. К общественномублагу относят товары и услуги, характеризующиеся следующимичертами [174]:

35


• предельные издержки предоставления индивидуальному по-требителю равны нулю;• потребление характеризуется значительными внешними эф-

фектами, т. е. последствия потребления проявляются не сра-зу, вне сферы потребления данного товара (услуги), масшта-бы последствий могут существенно превышать потребление;• предотвращение доступа к общественному благу дополни-

тельных потребителей либо технически невозможно, либотребует ”запретительно“ высоких издержек.

Классическим примером общественного блага считается наци-ональная оборона: общество в целом (и, что важно, никто в отдель-ности) потребляет это благо. Объем блага, в принципе, не опреде-ляется численностью населения, т. е. потребителей. Результат по-требления— сплошной внешний эффект. Но можно ли то же самоесказать об образовании? Думается, что нет.

Образование в качестве блага доступно только для тех, кто егонепосредственно получает, т. е. для учащихся. В целом в государ-стве это действительно многие. Но непосредственно потреблять этоблаго могут только те, кто учится в конкретном классе или учеб-ной группе, поскольку образовательная услуга потребляется в про-цессе ее оказания. Потребляют услугу классами или группами подвадцать пять человек (или меньше, или немного больше), в числокоторых можно попасть или не попасть, даже находясь на тер-ритории государства, региона или муниципального образования.О причинах ”непопадания“ говорить не будем, важно, что дажев школу бывает проблематично поступить. Ограничить доступ вкласс легко. Такую ситуацию можно себе представить.

Важно отметить также, что обучение в классе или группе, т. е.коллективное, обусловлено во многом экономическими соображе-ниями. Это отнюдь не значит, что нельзя обучать индивидуаль-но. А вот оборонять (не охранять, а именно оборонять, защищатьтерриторию и население от агрессии другого государства) одногочеловека или группу людей в государстве действительно нереаль-но и, вдобавок, запредельно дорого. Хотя, в принципе, и возмож-но. В качестве примера можно привести средневековый замок. Нои замок строился для защиты не только феодала, но и его под-

36


данных. Если в систему образования придет дополнительно одинучащийся (меньше одного прийти не может), то прирост потреб-ности в средствах будет действительно близок к нулю, но все-такине равен нулю. Легко убедиться, что объем расходов, необходимыхдля осуществления образовательного процесса, определяется чис-ленностью учащихся. А в жизни этот учащийся приходит в кон-кретное учебное заведение, и этот его приход влияет на издерж-ки этого учебного заведения. Недаром, кстати говоря, сторонникинормативного финансирования утверждают, что учебные заведе-ния должны бороться за каждого учащегося, поскольку он будетприносить им конкретные деньги.

Внешние эффекты, т. е. последствия получения образованиядля общества и других людей, не являющихся получателями имен-но этого образования, многократно описаны. Нет смысла их обсуж-дать или оспаривать. Тем не менее выскажу два предположения.

1. Потребление любого блага (товара, услуги) обладает внеш-ними эффектами. Вопрос, на мой взгляд, состоит в том, могутли эти эффекты быть в момент потребления блага определе-ны и соответствующим образом учтены в цене этого блага.Применительно к образованию принято считать, что они неучитываются или учитываются в малой степени. Именно изэтого делается вывод о том, что за образование ”недоплачи-вают“.

2. В отсутствие количественных оценок внешних эффектов2

можно лишь соглашаться с их наличием. А можно сказать,что даже по поводу гораздо более простых услуг и товаров су-ществуют оценки ”переплатил“ или ”продешевил“, посколь-ку их полезность по прошествии времени оказалась выше илиниже, чем предполагалась или оценивалась в момент приоб-ретения.

Таким образом, блага не могут быть по своему содержанию(сущности) частными или общественными. Нельзя, с моей точкизрения, найти в каком-либо благе некие внутренне присущие емучерты общественного блага, т. е. внутренние свойства, благодаря

2Множественность существующих подходов оценки эффекта от расходов наобразование только подтверждает это — см., например, [40].

37


которым услуги должны направляться на удовлетворение обще-ственной потребности. Любое благо может быть потреблено как вобщественной, так и в частной форме. Даже оборону можно вос-принимать как защиту каждого отдельного человека, проживаю-щего на обороняемой территории. Рассматривали же классики врамках эволюции государства замену армии вооруженным наро-дом. Форма потребления выбирается обществом, государством, со-обществом или отдельными людьми. Причем выбор этот обуслов-лен не содержанием блага, а некоей целесообразностью той илииной формы ее потребления в данных условиях.

Можно считать, что образование не является общественнымблагом, а относится к благам частным, обладающим чертами об-щественного блага. Причем набор этих черт и их оценка зависятот общественного восприятия образования и, вероятно, различныв разные исторические периоды.

Возникает естественный вопрос: ”Почему образование в такомслучае оплачивается преимущественно государством, т. е. обще-ством?“. Ответ, скорее всего, относится к категории ”так сложи-лось исторически“. На определенном этапе общественная оценкаотнесла образование к благу более общественному, чем частному,не заботясь при этом об определении количественного значенияэтой оценки. Эта оценка была соответствующим образом законода-тельно оформлена, государство приняло на себя обязательства пофинансовому обеспечению образования. Теперь отказаться от го-сударственного финансирования образования или уменьшить егомасштабы практически невозможно. Все мероприятия по ”эконо-мии“ бюджетных средств сокращения расходов не дают.

Кроме того, можно добавить, что оценка образования в обще-стве склоняется в сторону увеличения его общественной составля-ющей по отношению к частной. Хотя, как всем известно, ”громко“обсуждается проблема софинансирования образования со стороныучащихся (родителей), т. е. усиление его частной составляющей.

Следует отметить, что ни объем государственного финансиро-вания, ни размеры софинансирования прямо не связываются с ме-рой ”общественности“ образования как блага. Стало уже общимместом упоминание остаточного принципа финансирования без-

38


относительно степени его ”общественности“, а размер доплатыопределялся возможностями плательщика, т. е. опять же безотно-сительно к степени ”частности“ образования.

Важной отличительной особенностью образовательной услугикак товара считается выраженная асимметрия информации, т.е.невозможность (по некоторым оценкам— принципиальная невоз-можность) оценить качество приобретаемой услуги в момент еепотребления. В чем причина асимметрии информации? Возможно,она не одна и состоит в том, что при осуществлении купли-продажиобразовательной услуги:• отсутствует общепринятая и общепонятная терминология,

позволяющая продавцу и покупателю одинаково пониматьхарактеристики услуги и оценивать ее пользу;• результат потребления услуги проявляется далеко не сразу

(так называемый временной лаг) и, возможно, не в ожидае-мой степени;• отношения касаются не материального объекта, а невещест-

венного взаимодействия;• имеет место ”нормальное“ искажение информации (о чем

уже говорилось выше).Следует учесть также, что никто еще не доказал возможности

отсутствия асимметрии информации в сделках купли-продажи иличто нельзя снять асимметрию в отношениях такого рода. Отсут-ствие асимметрии информации в ”совершенно рыночных услови-ях“ является теоретической абстракцией. Следовательно, вопросопять же упирается в характеристики как самой информации облаге, так и степени ее асимметрии. Соответственно проблемой яв-ляется формирование поля (шкалы) значений асимметрии, исходяиз того, что существуют два ее полюса:• полная идентичность информации у продавца и покупателя

в отношении товара или услуги, по поводу купли-продажикоторой эти субъекты вступают в отношения;• полная неидентичность информации, продажа ”черного ящи-

ка“, в котором то ли что-то есть, то ли ничего нет.И мы опять (в который раз) упираемся в проблему рассуждений

при отсутствии измерений.

39


Не следует также забывать и о проблеме ”чайника“, т. е. че-ловека, приобретающего товар или услугу, но не могущего по темили иным причинам составить о нем необходимое представление.Даже имея абсолютно полную исчерпывающую информацию о то-варе или услуге, далеко не каждый потребитель (покупатель) мо-жет ее адекватно оценить. Причем оценить не в смысле составитьсебе некоторое представление (это-то происходит в любом случае),а сделать оценку соответствия цены товара или услуги и эффекта(пользы для себя), который может быть получен от его потребле-ния. В равной мере это можно отнести как к общественным благам,так и к частным благам. Следовательно, асимметрия не есть при-знак ”общественности“ блага, она есть обязательный признак лю-бого отношения ”покупатель-продавец“. Эти отношения всегда ин-формационно асимметричны. Поэтому есть смысл говорить толькоо степени асимметрии информации, о приемлемой величине асим-метрии, о приоритетах (рангах) параметров товара (услуги), об об-щественно значимых оценках асимметрии.

Таким образом, можно с большой долей уверенности сказать,что образовательная услуга не обладает какими-либо специфиче-ским качественными особенностями по отношению к другим ви-дам услуг. Основные отличия носят количественный характер. Всерассуждения о ее ”общественном“ характере можно практически вравной степени отнести к любому товару или услуге, более того, ик материальным благам тоже.

Из этого следует важный вывод о том, что, по-видимому, всеположения рыночной экономики должны распространяться ина сферу образования, если и сфера образования будет в нее во-влечена.

40

Лекция 2. Общая характеристикасистемы образования России

Законодательные основы функциониро-вания сферы образования России. По-нятия системы образования, образова-тельного процесса, образовательной ор-ганизации. Особенности образователь-ного учреждения как вида некоммерче-ской организации. Автономия образова-тельных учреждений. Новые формы об-разовательных организаций


Сфера образования, как следует из определения, данного в лек-ции 1, охватывает все организации, осуществляющие образователь-ную деятельность, а также частных лиц, занимающихся образова-тельной деятельностью самостоятельно. Строго говоря, в нее сле-довало бы включать и семьи, в которых содержатся, воспитыва-ются и обучаются дети. Но на практике статистическим наблюде-нием, например, охватывается часть сферы— отрасль ”Образова-ние“, общие количественные характеристики которой представле-ны в табл. 2.1 — данные за 2004 г. [84].

Как видно из приведенных данных, в 142 тыс. организаций сфе-ры образования учится и (или) работает более 40 млн. человек. Иэто без учета ”частных“ преподавателей, поскольку они, в основ-ном, уже учтены как работники тех или иных образовательныхорганизаций. Не учтены также и взрослые слушатели различныхкурсов, центров, кружков, секций и др. Можно представить, ка-кая это громадная часть нашего общества — более 26% населения

41

Лекция 2. Общая характеристика системы образования России

России (144 млн. человек в 2004 г. — по данным указанного вышеисточника).

Таблица 2.1. Количественные характеристики отрасли

”Образование“ в России

Число орга-низаций,

ед.

Численностьучащихся,тыс.человек

Дошкольные учреждения 47 200 4423Общеобразовательные учреждения 64 900 16631

в т.ч. негосударственные 700 70Учреждения дополнительного образованиядетей (Рособразования) 8 900 8368,1*

Учреждения начального профессионально-го образования 3686 1604

Учреждения среднего профессиональногообразования 2805 2599,6

в т. ч. негосударственные 168 96,0Учреждения высшего профессиональногообразования 1071 6884,2

в т. ч. негосударственные 409 1024,1Организации (кроме вузов), ведущие подго-товку аспирантов 831 19,7

Аспирантура в вузах 621** 123,0Учреждения дополнительного профессио-нального образования (2003/04 уч. год) н.д. 1469,1

Численность занятых в отрасли”Образова-

ние“ — 5758

Итого 129393 38042,5*) В общую численность учащихся не включается.**) В общее число организаций не включается.

На содержание сферы образования обществом направляютсябольшие ресурсы, главным образом бюджетные средства. Расходыконсолидированного бюджета на образование можно охарактери-зовать данными, приведенными в табл. 2.2.

Естественно, проблемы сферы образования так или иначе за-трагивают практически всех членов нашего общества. Понятна ита заинтересованность, которую проявляют различные социальныегруппы к проблемам образования, поскольку именно через образо-вание решаются важнейшие социальные проблемы:• социальной мобильности общества — повышение социального

статуса через получение образования и успешности личностичерез карьеру;

42

2.2. Законодательные основы образования

• занятости и сроков поиска работы на рынке труда;• получаемых доходов и т. д.Важно также и то, что образ современного человека, сложив-

шийся в общественном сознании, в первую очередь представляетсобой образ человека образованного.

Таблица 2.2. Расходы консолидированного бюджета РоссийскойФедерации на образование

2002 г. 2003 г. 2004 г. 2005 г.

Расходы консолидированно-го бюджета, млрд.руб. 1 950,4 3 964,9 4 669,7 8 406,8

в т. ч. на образование,млрд.руб. 321,6 475,5 593,4 817,9

Расходы на образование в %к расходам консолидирован-ного бюджета

16,5 11,99 12,71 9,73

Источник: Отчеты об исполнении консолидированного бюджета Россий-ской Федерации— сайт Федерального казначейства (Казначейства России)http://www.roskazna.ru/reports/cb.html

Единство сферы образования в Российской Федерации обес-печивается действующими законодательными и нормативными ак-тами.

2.2. Законодательные основыобразования

Поскольку сфера образования представляет собой совокуп-ность субъектов, взаимодействующих между собой и с другимисубъектами, безусловно, необходимо знать установленные правила,механизмы и процедуры этого взаимодействия. Основные правилавзаимодействия установлены следующими документами:• Конституцией Российской Федерации;• Законом Российской Федерации ”Об образовании“ [117];• Гражданским кодексом Российской Федерации;• другими законодательными и нормативными актами.Конституцией Российской Федерации от 12 декабря 1993 г. уста-

новлены общие принципы государственной политики в сфереобразования. В частности, статья 43 провозглашает:

43


1. Каждый имеет право на образование.2. Гарантируются общедоступность и бесплатность дошколь-

ного, основного общего и среднего профессионального образо-вания в государственных или муниципальных образователь-ных учреждениях и на предприятиях.

3. Каждый вправе на конкурсной основе бесплатно получитьвысшее образование в государственном или муниципальномобразовательном учреждении и на предприятии.

4. Основное общее образование обязательно. Родители или лица,их заменяющие, обеспечивают получение детьми основногообщего образования.

5. Российская Федерация устанавливает федеральные государ-ственные образовательные стандарты, поддерживает различ-ные формы образования и самообразования.

Эти положения Конституции устанавливают наиболее общиепринципы функционирования системы образования. Все отноше-ния в образовании строятся исходя из этих положений, в соответ-ствии с ними. В практической жизни об этом зачастую забываютили опираются на недостаточно четкие определения конституци-онных гарантий в области образования. В дальнейшем мы сможемубедиться в этом при рассмотрении отдельных экономических про-блем. На уровне конституционных положений важно запомнитьследующее.

1. Не все образование в России должно предоставляться и пре-доставляется бесплатно. Бесплатным по Конституции явля-ется дошкольное, основное общее и среднее профессиональноеобразование, что обеспечивается государством: государствомсоздана сеть государственных образовательных учрежденийи обеспечивается их функционирование.

2. Не все образование равнодоступно для всех граждан. Выс-шее образование может быть получено на конкурсной основе,т. е. предполагается, что количество ”бесплатных“ мест в выс-ших учебных заведениях должно быть (получается, что имен-но должно быть, поскольку в Конституции заложен принципограниченной доступности) меньше численности лиц, жела-ющих занять эти места. Формально говоря, это положение

44


Конституции будет выполняться, если все желающие будутпоступать на одно бесплатное место. Разумеется, это допуще-ние носит иллюстративный характер, но существо отношенийконкурсности показывает очень наглядно.

3. В сфере высшего образования бесплатными являются толь-ко те места, обучение на которых обеспечено государствомиз общественных ресурсов (государственного бюджета) и накоторые студенты поступили на конкурсной основе. Иногдавозникают вопросы частного свойства, связанные с поступле-нием на обучение без конкурса (целевые места, поступлениебез экзаменов и т. п.). Это можно рассматривать как исклю-чение из общего правила, но можно представить это такимобразом, что государство проводит часть конкурсного отборасамо, заранее объявляя условия доступа к некоторому числуучебных мест.

Таким образом, можно считать, что государственные гарантиив области образования носят ограниченный характер.

Следует также отметить, что конституционные нормы не ка-саются такого образования, как начальное профессиональное. Покаким соображениям это сделано — можно только догадываться.Очевидно это связано с тем, что профессиональная подготовка яв-ляется своего рода ”довеском“ к общему образованию, связана срынком труда и должна являться в значительной мере заботойлибо экономики в лице работодателя, либо самого человека, либообоих этих субъектов вместе. Особенность этого уровня образова-ния состоит в том, что наряду с профессией учащиеся получают иобщее образование на бесплатной основе (как и предусмотрено кон-ституцией). На практике и профессиональные навыки также дают-ся учащимся этого уровня образования бесплатно. А вот среднеепрофессиональное образование, т. е. следующий уровень профес-сионального образования, должно быть и общедоступным, и бес-платным.

Конституционные положения конкретизируются в положенияхдругих законодательных актов. В области образования такая кон-кретизация осуществлена принятым 10 июля 1992 г. основопола-гающим для системы образования Законом Российской Федерации

45


”Об образовании“ [117]. Принятие Закона было очень важным ша-гом в становлении правового пространства, определяющего поря-док функционирования системы образования в условиях рыночнойэкономики1. Положения Закона были и остаются предметом дис-куссий и анализа, по результатам которых в него вносятся изме-нения и дополнения. 13 января 1996 г. Закон был издан в новойредакции, которая к настоящему времени также претерпела суще-ственные изменения.

Закон ”Об образовании“ с точки зрения экономики важен сле-дующими своими положениями:• в практику были введены определения образовательного про-

цесса, образовательного учреждения и ряд других;• был установлен единый подход к определению понятия об-

разовательного учреждения— это юридическое лицо, неком-мерческая организация в форме учреждения (в последней ре-дакции было сделано дополнение для того, чтобы образова-тельную деятельность могли осуществлять и иные неком-мерческие организации), осуществляющая образовательныйпроцесс;• установлены пределы компетенции по уровням управления

образованием и определен круг функций и задач, реализуе-мых в сфере образования органами власти и управления накаждом уровне;• определены экономические отношения в сфере образования:

введено понятие ”непредпринимательской деятельности“ всфере образования, определено содержание автономии обра-зовательного учреждения, отношения собственности в систе-ме образования, обозначена необходимость налоговых льготдля образовательных учреждений. Хочется обратить внима-ние на использование термина ”обозначение необходимостиналоговых льгот“. Более подробно эта особенность будет рас-сматриваться при рассмотрении темы ”Налогообложение“;

1Законы об образовании принимались и раньше. Например, Закон СоюзаССР

”Об утверждении основ законодательства Союза ССР и союзных респуб-

лик о народном образовании“, принятый на шестой сессии Верховного СоветаСССР восьмого созыва 19 июля 1973 г. — Ведомости Верховного Совета СССР.1973. № 30. Ст. 392.

46


• Закон в значительной мере уравнял государственные и него-сударственные образовательные учреждения в возможностяхосуществления образовательной деятельности, закрепив и не-которые существенные отличия: негосударственным образо-вательным учреждениям в первой редакции Закона былопредоставлено право получать бюджетное финансированиепри наличии у них государственной аккредитации, но в даль-нейшем такая возможность была оставлена только для учре-ждений, реализующих программы общего образования и име-ющих государственную аккредитацию;

• государственные и муниципальные образовательные учреж-дения получили право осуществлять приносящую доходыдеятельность, причем не только в сфере образования и науки,но и по другим направлениям.

Безусловно важным фактом явилось и определение набора го-сударственных гарантий приоритетности сферы образования. Этообстоятельство трудно оценить однозначно:• с одной стороны, государство взяло на себя определенные обя-

зательства по отношению к сфере образования, что, безуслов-но, положительно;

• с другой стороны— эти обязательства стабильно не выполня-лись, постоянно поднимался вопрос об отмене установленныхльгот и обязательств, что порождало социальную напряжен-ность в системе, и в итоге в большинстве своем эти гарантиибыли отменены.

Гражданский кодекс Российской Федерации, будучи главнымдокументом, определяющим основные условия участия организа-ций в гражданских (равноправных) отношениях, выделяет ряд осо-бенностей для некоммерческих организаций. О них мы поговоримнесколько позже. Важно отметить, что Кодекс допускает наличиетаких особенностей у различных видов учреждений и разрешает,если допустимо так выразиться, их регулирование ”законом и ины-ми правовыми актами“ [35, ст. 120, п. 3]2. Это положение имееточень большое значение для системы образования.

2Система Гарант-онлайн— http://iv2.garant.ru

47


Деятельность государственных и муниципальных образова-тельных учреждений регулируется также следующими норматив-ными документами:

• типовыми положениями об образовательных учреждениях со-ответствующих типов и видов, утверждаемыми Правитель-ством Российской Федерации. Для негосударственных об-разовательных учреждений типовые положения об образо-вательных учреждениях выполняют функции примерных;• разрабатываемыми на их основе уставами этих образователь-

ных учреждений;• иными нормативными документами, устанавливающими по-

рядок решения конкретных проблем в сфере образования.

Отдельно следует выделить законодательные и нормативныеакты, не относящиеся прямо к системе образования, но определя-ющие условия функционирования образовательных учреждений иорганизаций. К ним относятся в первую очередь документы по на-логовому регулированию, организации бюджетного финансирова-ния, бухгалтерскому учету и отчетности и т. д. На некоторых из нихбудем останавливаться при рассмотрении отдельных вопросов.

Совокупность указанных законодательных и нормативных ак-тов определяет условия функционирования сферы образования ивходящих в нее субъектов. Эти документы, безусловно, необходи-мо учитывать в практической деятельности всем образовательныморганизациями, независимо от того, являются ли они государствен-ными или нет.

Подводя итоги обзора законодательных основ функционирова-ния системы образования, допустимо сделать следующие выводы:

• условия функционирования сферы образования определенызаконодательно и, следовательно, изменить их можно такжетолько законодательно;• конкретные проблемы в области экономики образования не-

обходимо рассматривать с учетом всей законодательной базы,включая законы, не относящиеся впрямую к образованию.

48

2.3. Определения системы образования

2.3. Определения системы образования,образовательного процесса,образовательной организации

В соответствии со статьей 8 Закона ”Об образовании“ системаобразования в Российской Федерации представляет собой совокуп-ность:• взаимодействующих преемственных образовательных про-

грамм и государственных образовательных стандартов раз-личного уровня и направленности;• сети реализующих их образовательных учреждений неза-

висимо от их организационно-правовых форм, типов и видов;• органов управления образованием и подведомственных им

учреждений и организаций.Такое определение является несколько незавершенным, огра-

ничивает круг входящих в систему образовательных организацийтолько одним типом— учреждениями. Можно, правда, рассматри-вать организационно-правовые формы, типы и виды учрежденийкак своего рода расширение ”доступа“ к системе и других органи-заций. Ведь по Конституции образование может быть получено ина предприятиях. Будем считать, что в систему образования входятвсе организации, осуществляющие образовательный процесс. Важ-но, что система образования в законе определена с точки зрениясодержания деятельности, которая в этой системе осуществляется.

На первое место в определении поставлены образовательныепрограммы и государственные образовательные стандарты, т. е.установленные государством материальные и нематериальныеусловия осуществления образовательного процесса. В принципе,стандарты должны включать образовательные программы в ка-честве своего необходимого элемента. Поэтому их можно было быне включать в систему образования. Однако возможно осуществле-ние образовательного процесса без государственного образователь-ного стандарта. А вот без образовательной программы осуществ-лять образовательный процесс нельзя. С другой стороны, стандартявляется элементом государственного регулирования образования.Поэтому, видимо, в определение системы образования были вклю-чены и программы, и государственные стандарты.

49


В качестве необходимого элемента системы образования опреде-лены также органы управления образованием и подведомственныеим учреждения и организации, которые иногда называют органи-зациями образовательной инфраструктуры.

Строго говоря, определение системы образования при ближай-шем рассмотрении может вызвать ряд вопросов. Например, ка-кие именно учреждения и организации, подведомственные органамуправления образованием, имеются в виду— образовательные иликакие-то иные? Ведь в ведении органов управления до сих пор оста-ются различные организации— научные учреждения, предприя-тия, разного рода центры, объединения и т. д. Принято считать,что речь в данном случае идет именно об этих организаци-ях, деятельность которых ориентирована в первую очередь насферу образования или связана непосредственно с образователь-ными учреждениями. К таким организациям можно отнести,например, научно-исследовательские институты или конструктор-ские бюро при вузах, созданные в свое время для проведения науч-ных исследований и (или) конструкторских разработок с участиемпрофессорско-преподавательского состава.

Органы управления образованием включены в систему образо-вания, хотя сами они являются внешними ”наблюдателями“ по от-ношению к организациям, осуществляющим образовательную де-ятельность, могут оказывать на них воздействие, изменяя их со-стояние и, тем самым, состояние всей системы, в том числе и своесобственное.

Рассмотрим образование как процесс, отображающий в самомобщем виде ”преобразование“ человека в человека образованного,т. е. получившего некие знания, умения и навыки. Наглядно этоможно сделать с помощью схемы (рис. 2.1), разработанной в соот-ветствии со стандартом моделирования систем IDEF03, рекомен-дованным Госстандартом России в качестве методологии функци-онального моделирования [75].

3IDEF— Integration definition for function modeling. Федеральный стандартСША, разработан в 1981 г., последняя редакция была выпущена в декабре1993 г. Национальным Институтом по Стандарам и Технологиям США (NIST).

50


Система образования

A0

ЧеловекЧеловек

образованный

Управление (условия осуществления)

Механизмы (ресурсы)

1

x07/07/07Срок исп.: СодержанинАВТОР:ПРОЕКТ

ДАТАВерс.

Заказчик Дата

P.

Рис. 2.1. Процесс функционирования системы образования

Не вдаваясь в описание стандарта, отметим в общем понятноесодержание представленной схемы:• в систему образования в качестве входного объекта поступает

на обучение человек;• внутри системы он обучается в определенных условиях— в

соответствии с принятыми требованиями к осуществлениюего обучения;

• обучением занимаются некие субъекты, потребляя при этомнеобходимые ресурсы;

• из системы выходит человек образованный, т. е. получившийобразование (знания, умения и навыки или что-то еще, чтопринято называть образованием).

Заменив ”условия“ на образовательные программы и стандар-ты, а ”ресурсы“ на работающие учреждения и организации, осу-ществляющие образовательную деятельность, а также обеспечива-ющие их деятельность органы управления образованием4 и другиеорганизации, получим то самое описание системы образования, ко-торое приведено выше. Такое представление образования можетпоказаться слишком грубым, поскольку представляет учащегося вкачестве предмета труда, который в теории связывается с веще-ством природы, преобразуемого трудом в товар. Но если абстра-гироваться от моральных оценок, то речь идет именно об этом:учащийся в системе образования представляет собой хотя и спе-

4При изучении темы”Управление“ будет показана необходимость управле-

ния образованием как совокупностью субъектов, имеющей общую цель дея-тельности.

51


цифическое, но именно сырье, которое необходимо преобразовать.И в этом смысле (но только в этом!) образование не отличается отлюбого иного производства. Кроме того, не следует забывать, чтосхема представляет собой процесс образования в самом общем ви-де, показывает необходимые и достаточные элементы, объединениеи взаимодействие которых формирует новое качество — систему об-разования.

Основным звеном системы образования является образователь-ное учреждение или с учетом изменений законодательства — обра-зовательная организация.

По существу, образовательная организация мало чем отлича-ется от организаций, осуществляющих свою деятельность в дру-гих сферах. Точно так же она создается по решению учредителя.Для дальнейшего изучения важно знать, что учредителем образо-вательного учреждения в соответствии со статьей 11 Закона ”Обобразовании“ могут быть:• органы государственной власти, органы местного самоуправ-

ления;• отечественные и иностранные организации всех форм соб-

ственности, их объединения (ассоциации и союзы);• отечественные и иностранные общественные и частные фон-

ды;• общественные и религиозные организации (объединения),

зарегистрированные на территории Российской Федерации;• граждане Российской Федерации и иностранные граждане.Изменение состава учредителей действующих государственных

и муниципальных образовательных учреждений допускается вслучаях, предусмотренных законодательством Российской Федера-ции в области образования. В случае реорганизации органов го-сударственной власти, органов управления образованием и (или)органов местного самоуправления права учредителя переходят ксоответствующим правопреемникам.

Учредителем образовательного учреждения может быть тот,кто пожелает взять на себя этот груз проблем. Можно было бытак и написать в законе — кто хочет, то и учреждает. Думается,что здесь действовала и действует старая формула: давать в зако-

52


нодательстве по возможности исчерпывающий перечень допусти-мых решений той или иной проблемы. Это удобно для реализации,если нет возможности дать однозначное обобщенное определение.

Важнейшей особенностью образования на момент издания За-кона ”Об образовании“ явилось то обстоятельство, что отношениямежду учредителем и образовательным учреждением должны бы-ли определяться договором, заключаемым между ними в соответ-ствии с законодательством Российской Федерации. Договор этот неявлялся учредительным, поскольку он определял взаимные обяза-тельства, права и обязанности учредителя и созданного им учре-ждения по отношению друг к другу, устанавливал порядок рас-смотрения и решения различных вопросов.

Иногда наличие такой особенности ставило просто в тупик. Пологике, такого договора не должно было быть. Представьте себе,что вы создали некую организацию: разместили оборудование всвоем (или арендованном вами) здании, наняли персонал, органи-зовали его работу, назначили (или утвердили) руководителя— посути исполнительного директора. И после всего этого заключилидоговор (с кем, кстати?) о взаимных правах и обязанностях. По-следними изменениями это положение из указанного закона былоизъято. Собственно, та же участь постигла и ряд других важныхположений.

Некоторые особенности имеет и негосударственный сектор об-разования. В этом секторе образовательную деятельность могутосуществлять ”образовательные организации“, созданные в орга-низационно-правовых формах, предусмотренных гражданскимзаконодательством Российской Федерации для некоммерческих ор-ганизаций (статья 11-1 Закона ”Об образовании“). Достаточнообратиться за разъяснениями к Гражданскому кодексу или Зако-ну ”О некоммерческих организациях“. Сравнительно недавно по-явилась и новая форма некоммерческой организации— автоном-ное учреждение. Более подробно о ней можно почитать в рабо-те участников ее ”создания“ [122]. К этому вопросу мы вернемсяпри обсуждении отношений собственности в образовании. Важно,что в сфере образования могут существовать, создаются, успешнофункционируют различные формы некоммерческих организаций,

53


хотя широкого распространения они пока не получили. Думается,что вскорости можно ожидать появления и коммерческих образо-вательных организаций, поскольку Конституция допускает полу-чение образования на предприятиях.

На сегодняшний день основным типом организации, осуществ-ляющей образовательную деятельность, является все-таки учре-ждение, которое считается образовательным при условии осу-ществления им образовательного процесса, т. е. реализации однойили нескольких образовательных программ и (или) обеспечениясодержания и воспитания обучающихся, воспитанников. Относи-тельно образовательной организации законодательство такого по-ложения не содержит, но по духу Закона ”Об образовании“ обра-зовательной может также считаться некоммерческая организация,которая осуществляет образовательный процесс. А вот предприя-тие хотя и может вести образовательную деятельность, но образо-вательной организацией считаться вряд ли может. Хотя, с другойстороны, существуют же аспирантуры (образовательный процесс!)в научно-исследовательских институтах. . .

Нужно отметить, что это определение содержит два важныхположения.

1. Только при условии осуществления образовательного про-цесса учреждение считается образовательным (добавим, мо-жет рассчитывать на налоговые льготы5). То же в полноймере относится и к иным формам некоммерческих образова-тельных организаций.

2. Образовательным процессом является реализация образова-тельной программы (первый элемент системы образования) и(или) содержание и воспитание обучающихся, воспитанников.Можно, таким образом, быть образовательным учреждением(организацией), проводя обучение. Можно— обеспечивая со-держание и воспитание обучающихся (воспитанников). Мож-но делать это все одновременно.

Определение образовательного процесса имеет очень важноезначение для вопросов налогообложения, о чем мы будем говорить

5Необходимым элементом является также лицензия на право ведения обра-зовательной деятельности, полученная в установленном порядке.

54


в одной из следующих лекций. Это определение дано только в За-коне ”Об образовании“ [117, ст. 12], относится к предмету обра-зовательного законодательства и только этим законодательствомможет уточняться и толковаться. Иные отрасли законодательствадолжны пользоваться именно этим определением, а не создаватьсвои дополнительные определения или уточняющие образователь-ное законодательство положения.

Образовательное учреждение (организация) является юридиче-ским лицом— пользуется правами и несет обязанности, предусмот-ренные гражданским законодательством. Это важное положение,поскольку у нас еще не все общеобразовательные школы (напри-мер) зарегистрированы в качестве юридических лиц, что имеет рядотрицательных последствий. Правда, и положительных тоже.

По своим организационно-правовым формам образовательныеучреждения могут быть государственными, муниципальными,негосударственными— частными, учреждениями общественных ирелигиозных организаций (объединений). Российское законода-тельство в области образования распространяется на все образова-тельные организации на территории Российской Федерации неза-висимо от их организационно-правовых форм и административно-го ведения.

К образовательным относятся учреждения и организации сле-дующих типов:

1) дошкольные;2) общеобразовательные (начального общего, основного общего,

среднего (полного) общего образования);3) учреждения начального профессионального, среднего про-

фессионального, высшего профессионального и послевузов-ского профессионального образования;

4) учреждения дополнительного образования взрослых;5) специальные (коррекционные) для обучающихся, воспитан-

ников с отклонениями в развитии;6) учреждения дополнительного образования;7) учреждения для детей-сирот и детей, оставшихся без попече-

ния родителей (законных представителей);8) учреждения дополнительного образования детей;

55


9) другие учреждения, осуществляющие образовательныйпроцесс.

Государственный статус образовательного учреждения (тип,вид и категория образовательного учреждения, определяемые в со-ответствии с уровнем и направленностью реализуемых им обра-зовательных программ) устанавливается при его государственнойаккредитации.

Филиалы, отделения, структурные подразделения образова-тельного учреждения могут по его доверенности осуществлять пол-ностью или частично правомочия юридического лица, в том числеиметь самостоятельный баланс (точнее было бы говорить — выде-ленный баланс, поскольку филиалы отчитываются перед головнойорганизацией, и баланс выделяется из ее баланса для удобства рас-четов) и собственные счета в банковских и других кредитных ор-ганизациях.

Образовательные учреждения вправе образовывать образова-тельные объединения (ассоциации и союзы), в том числе с участиемучреждений, предприятий и общественных организаций (объедине-ний). Указанные образовательные объединения создаются в целяхразвития и совершенствования образования и действуют в соответ-ствии со своими уставами. Порядок регистрации и деятельностиуказанных образовательных объединений регулируется законом.

Права и обязанности учреждений дополнительного образова-ния, установленные законодательством Российской Федерации,распространяются и на общественные организации (объединения),основной уставной целью которых является образовательная дея-тельность, только в части реализации ими дополнительных об-разовательных программ. Вспомним клубы по изучению иностран-ных языков, кружки, станции юных натуралистов и техников и др.

Главной особенностью образовательной организации являетсяее некоммерческий статус. Этот статус нужно рассмотретьподробнее.

56

2.4. Некоммерческая организация


Статьей 11-1 Закона ”Об образовании“ установлено, что го-сударственные и негосударственные образовательные организациимогут создаваться в организационно-правовых формах, предусмот-ренных гражданским законодательством Российской Федерациидля некоммерческих организаций.

До внесения этих изменений, Закон был ориентирован только(это важно подчеркнуть) на одну из форм некоммерческих орга-низаций— учреждение. Но все равно на некоммерческую органи-зацию. Правда, по тексту измененного Закона употребляется по-прежнему термин ”образовательное учреждение“. Этот вид (илитип?) организации можно охарактеризовать следующими основны-ми чертами:• некоммерческий статус;• полное или частичное, вплоть до самофинансирования, фи-

нансирование собственником;• наличие в оперативном управлении имущества, переданного

учредителем для осуществления образовательного процессаи иной деятельности, в т. ч. приносящей доходы;

• право заниматься деятельностью, приносящей доходы, в томчисле и предпринимательской, не связанной с осуществлени-ем образовательного процесса, и использовать для этого пе-реданное имущество;

• право самостоятельного распоряжения в соответствии с зако-нодательством Российской Федерации средствами, получен-ными за счет внебюджетных источников. Следует отметить,что негосударственное образовательное учреждение (органи-зация) может быть собственником имущества в соответствиис законодательством Российской Федерации. В этом, с мо-ей точки зрения, можно усмотреть некоторое противоречие сгражданским законодательством, которое не делает различиймежду государственным и негосударственным учреждениеми не предусматривает наличия собственности у учреждений;

• субсидиарная ответственность учредителя по обязательствамучреждения.

57


Этот набор характерных признаков определяет ”индивидуаль-ность“ учреждения как формы организации.

На первый взгляд перечень вполне логичен и вопросов не вы-зывает. В самом деле, признаки указывают на определенное поло-жение образовательных учреждений в экономических отношениях,подчеркивают их специализацию на определенных видах деятель-ности, свидетельствуют о широких правах, им предоставленных всфере экономики. И это все правильно. Но, подчеркивая своеобра-зие образовательного учреждения, эти черты носят противоречи-вый характер, поскольку ограничивают (по некоторым оценкам—существенно) их возможности в части включения в рыночные отно-шения, маневрирования ресурсами, снижают стимулы к развитию.Недаром в течение уже нескольких лет обсуждается проблемаизменения статуса и превращения образовательных учрежденийв другие формы некоммерческих организаций.

Следует отметить, что Федеральным законом ”О некоммерче-ских организациях“ [115] предусмотрен открытый перечень формтаких организаций— общественные или религиозные организации(объединения), некоммерческие партнерства, учреждения, авто-номные некоммерческие организации, социальные, благотвори-тельные и иные фонды, ассоциации и союзы, а также другие фор-мы, предусмотренные законодательством. Работа над новымиформами некоммерческих организаций для системы образованияпривела к первым результатам— создана новая форма ”автоном-ное учреждение“, продолжается обсуждение формы государствен-ной автономной некоммерческой организации.

По мнению разработчиков такое преобразование должно суще-ственно расширить ряд возможностей учебного заведения в частиуправления и распоряжения ресурсами, создать условия, необхо-димые для повышения общественной составляющей в его управ-лении, укрепить автономию образовательной организации. Однимсловом, снимет все излишние ограничения его самостоятельности,действующие в настоящее время. Такое преобразование, по оцен-кам юристов, существенно уменьшит влияние государственных имуниципальных органов на образовательные организации, осо-бенно в части финансирования и распоряжения бюджетными

58


средствами [96]. Разумеется, определенный резон в таких предло-жениях есть. Особенно по отношению к государственным и муни-ципальным учебным заведениям.

По своему организационно-правовому статусу государствен-ное или муниципальное учебное заведение любого уровня являет-ся некоммерческой организацией, созданной в форме учреждения.Именно этим статусом определяются порядок его финансирования,особенности отношений собственности, взаимоотношения с учреди-телем. Именно ”благодаря“ своему статусу, образовательное учре-ждение:• получает бюджетные средства в режиме финансирования по

статьям экономической классификации расходов бюджетов истрого по этим же статьям должно их расходовать в соот-ветствии со сметой, утвержденной главным распорядителембюджетных средств — органом управления, в ведении которо-го оно находится;• может переносить бюджетные средства с одной статьи утвер-

жденной сметы на другую только после внесения в смету со-ответствующих изменений главным распорядителем бюджет-ных средств (причем изменение это должно осуществлятьсяв порядке, установленном для исполнения бюджетной роспи-си);• располагает переданным ему имуществом на праве оператив-

ного управления и может распоряжаться им в весьма огра-ниченных пределах;• зачисляет доходы от своей самостоятельной и разрешенной

законом деятельности на лицевой счет в казначействе (а нена счет в банке), превращая их в соответствии с Бюджетнымкодексом Российской Федерации в ”неналоговые доходы бюд-жета“.

Практическая реализация указанных характеристик позволя-ет говорить об ограничении государством самостоятельности обра-зовательных учреждений в части осуществления самостоятельнойприносящей доходы деятельности и прав по распоряжению этимидоходами. Именно действующие ограничения предполагается су-щественно смягчить посредством изменения статуса.

59


Попытаемся определить, насколько решается данная задача врамках предлагаемых преобразований учебного заведения в иныеформы некоммерческих организаций.

Для оценки того или иного варианта статуса учебного заведе-ния следует, как минимум, сопоставить их между собой. В данномслучае эти статусы объединяет принадлежность к единому типу—некоммерческой организации. Как известно из статьи 50 Граждан-ского кодекса Российской Федерации, к некоммерческим относятсяорганизации, характеризующиеся тремя основными признаками:• отсутствие извлечения прибыли в качестве основной цели сво-

ей деятельности;• ”нераспределение“ полученной прибыли между участниками;• осуществление предпринимательской деятельности постоль-

ку, поскольку это служит достижению целей, ради которыхони созданы, и соответствующей этим целям.

Понятие ”некоммерческая организация“ и ”некоммерческая де-ятельность“ многократно и со всех сторон рассматривалось в эко-номической литературе в работах Жильцова Е.Н., Шишкина С.В.,Юрьевой Т.В., Якобсона Л.И. и др. [45, 164, 173, 174] и стало при-вычным. Общим местом всех рассуждений на тему некоммерче-ского статуса, по моему мнению, является утверждение о том, чтоотсутствия извлечения прибыли в качестве основной цели создания(функционирования) организации достаточно для того, чтобы вы-делить такую организацию в самостоятельный тип. А если прибыльвсе-таки возникает в результате деятельности некоммерческой ор-ганизации за определенный период времени, то эта прибыль не рас-пределяется между учредителями, а используется на достижениецелей, ради которых организация создана и функционирует.

Таким образом, следуя этим рассуждениям, можно сделать вы-вод о том, что если у организации есть сформулированная основнаяцель ”извлечение прибыли“, то организация является коммерче-ской. Если сформулирована любая другая основная цель, но не эта,то организация является некоммерческой. Собственно, аналогич-ный подход содержится и в законодательстве. Говоря формально,законодательство требует лишь отсутствия цели извлечения при-были, но не обязывает формулировать иную основную цель. Тем

60


не менее цель создания организации все же должна быть. Следова-тельно, для того чтобы создать некоммерческую организацию, со-ответствующую цель (или несколько целей) такого создания необ-ходимо обязательно сформулировать.

Коммерческая организация в качестве цели выбирает прибыль,т. е. хозяйственный результат, полученный за определенный вре-менной период и выраженный в денежной форме. Прибыль коли-чественно измерима, качественно едина, позволяет сравнивать ре-зультаты деятельности разных организаций. Сфера деятельности,осуществляемая коммерческой организацией для достижения этогорезультата, в общем случае значения иметь не должна, посколькус точки зрения достижения поставленной цели имеет значение несама деятельность, а ее результат в виде прибыли.

В некоммерческих организациях такую ”понятную“ цель сфор-мулировать сложно, ведь они создаются для достижения социаль-ных, благотворительных, культурных, образовательных, научныхи управленческих целей, в целях охраны здоровья граждан, раз-вития физической культуры и спорта, удовлетворения духовныхи иных нематериальных потребностей граждан, защиты прав,законных интересов граждан и организаций, разрешения споров иконфликтов, оказания юридической помощи, а также в иных це-лях, направленных на достижение общественных благ [115]. Та-кая деятельность является объектом, главным образом, ценностнойоценки [164]. Можно предположить, следовательно, что в качествеосновной цели создания и функционирования некоммерческой ор-ганизации выступает процесс, некая деятельность сама по себе, ко-торую необходимо осуществлять вне зависимости от того, приведетли это к получению результата в виде прибыли. Поэтому и позици-онирование некоммерческой организации должно осуществлятьсяотносительно самой этой деятельности и, возможно, ее качествен-ных характеристик.

Действующее законодательство не формулирует основной це-ли деятельности образовательных учреждений. В Федеральнойцелевой программе развития образования были определены 12 це-лей, достижение которых обеспечивается органами государствен-ной власти, обществом, системой образования при ее (программы)

61


реализации [148]. Среди них трудно выделить основную цель, ра-ди которой созданы и функционируют образовательные учрежде-ния. Важно отметить, что все эти цели так или иначе направле-ны на поддержание и развитие образовательного процесса во всемего многообразии. Законодательство об образовании также специ-ально не формулирует основную цель создания образовательныхучреждений [114]. Воспользовавшись, например, формулировкойФедерального закона Российской Федерации ”О высшем и после-вузовском профессиональном образовании“ [114, ст. 8] о том, какоеименно учреждение является высшим учебным заведением, можнопредположить, что основной целью его создания является реализа-ция в соответствии с лицензией образовательных программ высше-го профессионального образования. Наверное, аналогично можнопоступить и при определении основной цели создания образова-тельных учреждений других уровней образования. Разумеется, пожизни все понимают, что образовательные учреждения должныобучать, давать образование. Для этого они и созданы. Соответ-ственно и основной их целью должно быть обучение, осуществле-ние образовательного процесса.

Все другие цели, следовательно, должны носить подчиненныйхарактер, могут быть представлены как результат декомпозицииосновной цели и являться частными или специфическими (кон-кретными) целями, на достижение которых может быть направ-лена та или иная конкретная деятельность организации. Деятель-ность, направленная на достижение частных или специфическихцелей, способствует успешному достижению основной цели. Полу-чение прибыли в рамках достижения основной цели деятельно-сти некоммерческой организации может выступать только в ка-честве частной, конкретной цели, достижение которой способству-ет достижению основной цели и должно быть ей подчинено. Вотпоэтому-то, очевидно, некоммерческие организации, как уже отме-чалось выше, могут осуществлять предпринимательскую деятель-ность лишь постольку, поскольку это служит достижению целей,ради которых они созданы, и соответствующую этим целям. Дру-гой вопрос, как выделить эти частные цели из главной, основной икак сделать так, чтобы деятельность по их достижению одновре-

62


менно была направлена и на достижение основной цели. Это долж-на обеспечивать система управления образованием, о чем речь пой-дет ниже.

Выбор формы некоммерческой организации для осуществленияобразовательной деятельности определяется тем, может ли та илииная некоммерческая организация осуществлять такую деятель-ность, т. е. самостоятельно реализовывать образовательные про-граммы и (или) осуществлять содержание, воспитание обучающих-ся, воспитанников. Судя по тому, что законодатель разрешил со-здание учебных заведений в любой форме, предусмотренной длянекоммерческих организаций, этот вопрос решен однозначно, и лю-бая некоммерческая организация может осуществлять образова-тельную деятельность.

Основные черты некоммерческих организаций различных ти-пов во многом совпадают.

1. Учредителями некоммерческих организаций могут высту-пать физические и юридические лица.

2. Имущество некоммерческих организаций формируется изимущественных и (или) членских взносов учредителей. Дляучреждения предусмотрена возможность полного или ча-стичного финансирования собственником. Возможно функ-ционирование учреждения на основе самоокупаемости, т. е.при нулевом финансировании, что эквивалентно отсутствиюфинансирования вообще, как и в других типах некоммерче-ских организаций.

3. Некоммерческие организации несут полную ответственностьпо своим обязательствам. Исключение составляют не толькоучреждение, по обязательствам которого субсидиарную от-ветственность несет учредитель, но и государственная корпо-рация, по обязательствам которой законом может быть пре-дусмотрена иная ответственность (определяется для каждогоконкретного случая), и объединение в форме ассоциации илисоюза, по обязательствам которой также осуществляется суб-сидиарная ответственность учредителей6.

6Отметим, что субсидиарная ответственность учредителей объединения со-храняется в течение двух лет после выхода учредителя из объединения.

63


4. Некоммерческие организации вправе осуществлять предпри-нимательскую деятельность, соответствующую целям, длякоторых они созданы (уставным целям). Формулировки это-го положения для разных форм некоммерческих организацийнесколько отличаются, но общее их содержание совпадает:можно. Существуют некоторые особенности у фонда, кото-рому не только разрешено заниматься предпринимательскойдеятельностью, но и предоставлено право создавать хозяй-ственные общества или участвовать в них, и у объединения,которое, в случае возложения на него ведения предпринима-тельской деятельности, должно быть преобразовано в хозяй-ственное общество или товарищество, т. е. в коммерческуюорганизацию.

Выделить какие-либо существенные преимущества одного типаперед другим вряд ли возможно. Вопрос состоит, следовательно, вопределении, какие из типов некоммерческих организаций предпо-чтительнее для осуществления образовательной деятельности?

Первое, на что обращается внимание при сравнении учрежде-ния с другими типами некоммерческих организаций— это связь сучредителем (собственником). Учреждение создается обычно длятого, чтобы исполнять функции, которые должен исполнять учре-дитель. Главным образом это касается иполнения функций госу-дарства:• для осуществления государственного управления создаются

соответствующие органы в форме учреждений;• для защиты от внешней агрессии создается армия в виде го-

сударственных учреждений;• для выполнения государственных обязательств в социальной

сфере создаются учреждения здравоохранения, культуры, об-разования и т. п.

Можно рассматривать учреждение как организационно обособ-ленное продолжение учредителя, выполняющее работу за учреди-теля, за счет средств учредителя, по указаниям и (или) поручениямучредителя. С точки зрения выполнения конституционных гаран-тий государство, очевидно, может (но не обязательно) создать свои

”собственные“ подразделения для осуществления образовательной

64


деятельности хотя бы в тех пределах, что установлены Конститу-цией. Следует учесть и то важное обстоятельство, что современнаясистема образования в части образовательных учреждений сложи-лась не вчера, поэтому и реализация обязательств государства ори-ентирована в первую очередь на действующую сеть образователь-ных учреждений.

Учреждение является некоммерческой организацией, не име-ющей права собственности на переданное ей имущество. Следова-тельно, это имущество не выведено из-под контроля собственни-ка. А такое обстоятельство является серьезной защитой целостно-сти системы образования от возможного изъятия этого имущества.Поэтому, кстати говоря, в сочетании с субсидиарной ответствен-ностью это не позволяет объявить учреждение банкротом. Дляоценки возможности проблемы ”потери“ имущества достаточновспомнить наличие задолженности образовательных учрежденийво второй половине 1990-х гг. за энергоресурсы и коммунальныеуслуги, когда только принцип субсидиарной ответственности, точ-нее — законодательная неопределенность его применения, не поз-волили изъять государственное имущество в счет ее погашения.

Учреждение является единственной формой организации, кото-рая может получать финансовые средства от учредителя в режимефинансирования [22, ст. 68–69], т. е. безвозмездно, причем для этогоне требуется никаких дополнительных решений. Иными словами,учреждение может финансироваться учредителем по факту своегосуществования. Может, правда, и не финансироваться.

Эти характерные черты учреждения позволяют учредителюосуществлять практически всеобъемлющий контроль за работойучреждения, как за своим обособленным структурным подразде-лением. Это не совсем точная аналогия, тем не менее, суть отно-шений, с моей точки зрения, иллюстрирует верно.

Естественно возразить, что все эти функции могут осуществ-ляться и организациями других типов по договорам возмездногооказания услуг. Правда, цена таких услуг может оказаться вышезатрат на содержание учреждения. Серьезно этот аспект еще неисследован, хотя некоторые оценки могут быть сделаны. Если со-гласиться с тем, что образование в настоящее время финансируется

65


меньше потребности (о вариантах расчета потребности речь будетидти дальше), то в случае заказа образовательных услуг придется,как минимум, компенсировать все затраты на их оказание. В про-тивном случае либо образовательные организации откажутся от та-ких заказов, либо объем и качество услуг будет уменьшено в соот-ветствии с оплатой. Основания к таким решениям представляютсядостаточно очевидными. Справедливости ради следует отметить,что отдельные элементы (пока только элементы) таких отношенийуже начали выстраиваться, например, в рамках государственногозаказа или задания на подготовку специалистов.

Таким образом, учреждение является удобной формой неком-мерческой организации для государственной системы образова-ния, поскольку только в учреждении можно практически гаранти-рованно обеспечить ”сохранность“ имущества и неизъятие его изсферы образования, учреждение не может быть объявлено банкро-том, можно сохранить работоспособность системы образования да-же при существенном снижении финансирования, обеспечиваетсяпрактически полный контроль учредителя за его деятельностью.

2.5. Автономия образовательныхучреждений

Одной из характерных особенностей именно сферы образова-ния является то, что образовательные учреждения автономны всвоей деятельности. Формально это положение распространено научебные заведения всех уровней образования. Но обычно понятие

”автономии“ используют применительно к высшим учебным заве-дениям и несколько реже к колледжам и техникумам, т. е. к учеб-ным заведениям среднего профессионального образования. Прак-тически никто не говорит об автономии школ, детских садиков илипрофессионально-технических училищ. И этому есть достаточноглубокие исторические корни.

Интересующиеся историей высшего образования могут обра-титься к журнальному варианту книги ”История средневековогоуниверситета“ [66,76]. Отметим только, что университет, как авто-номное сообщество преподавателей и студентов, независимое от го-

66

2.5. Автономия образовательных учреждений

сударственной и (или) городской власти, обладающее правами са-моуправления, определения содержания обучения, проведения ис-следований, присуждения повсеместно признаваемых ученых сте-пеней, возник в Европе в эпоху раннего средневековья (а можетбыть и еще раньше, история на этот счет ”высказывается“ доста-точно осторожно) и, как институт, сохранился до наших дней сминимальными изменениями.

Обратимся к недавнему прошлому нашей страны. В российскихвузах принцип автономности восходит к университетскому уставу1804 г., хотя его основные положения были реализованы еще присоздании Московского университета (1755 г.). Университетская ав-тономия по Уставу 1863 г. [86] предполагала:• выборность ректора Университетским Советом (Универси-

тетский Совет составляли под председательством ректора всеординарные и экстраординарные профессора Университета)на четыре года из ординарных профессоров Университета иутверждение в сем звании Высочайшим приказом;

• выборность проректора сроком на три года из Профессоровс утверждением Министром Народного Просвещения, выбор-ность Инспектора из лиц, окончивших полный университет-ский курс, с утверждением бессрочно также Министром;

• право Советов Университетов по представлениям факуль-тетов и на основании их удостоверения утверждать в званииДействительного Студента и в ученых степенях;

• право возводить в звание почетных членов лица, известныепокровительством наукам, или прославившиеся своими даро-ваниями и заслугами, и выдать им дипломы на сие звание, сутверждения Попечителя;

• освобождение университетов от платежа весовых денег за от-правляемые по делам их письма и посылки, когда последниевесом не более пуда, от употребления гербовой бумаги и отплатежа крепостных и иных пошлин по совершаемым от име-ни их актам и вообще по всем касающимся до них делам;

• наличие в университетах своей собственной цензуры для те-зисов, рассуждений и иных учено-литературного содержаниясочинений и сборников, ими издаваемых;

67


• возможность издания университетами периодических тру-дов ученого содержания и иметь собственные типографии икнижные лавки, на общем основании.

Эти принципы в той или иной степени отражались в универси-тетских уставах 1835 и 1863 гг. Устав 1884 г. поставил университетыв полную зависимость от государства, лишив их большинства прав,но в 1905 г. принципы автономности были вновь возрождены [31]. Внекотором смысле сейчас наблюдается очень похожая картина по-следовательного ограничения прав учебных заведений со стороныгосударства. Уместно напомнить в этой связи, с чем было связановозрождение университетской автономии в 1905 г.

Обоснование необходимости предоставления высшим учебнымзаведениям широкой независимости осознавалось государственны-ми деятелями еще в XIX в. и даже раньше. Она очень четко былаизложена Н.Сперанским, который писал: ”Раз государство хочетобеспечить обществу те бесконечные материальные и моральныеблагодеяния, которые приносит культура истинной науки, оно неможет не считаться с особою природой этих столь чуждых соб-ственной его природе учреждений (университетов. —Примеч. авт.).Государство, дающее на них общественные средства, должно нало-жить на себя ряд самоограничений. Собственно говоря, его участиев управлении подобною научною высшей школой желательно лишьв тех пределах, в каких оно необходимо, чтобы предотвратить опас-ность потери внутренней свободы, которая грозит всегда коллеги-ям, поставленным вне всякого общественного контроля. Помиможе этого государственная власть без опасения погубить душу делане может налагать на университетскую жизнь никаких правитель-ственных стеснений“ [135].

Современные законодательные акты также реализуют принци-пы автономии вузов, которая предусматривает минимальное вме-шательство государственных органов в их деятельность на совре-менном уровне понимания допустимой степени такого вмешатель-ства. Эти принципы автономии распространены в настоящее времяна все учебные заведения, а не только на университеты. Правда,степень автономии, хотя измерить ее довольно сложно, представ-ляется все же несколько меньшей, нежели в XIX в.

68


Автономия учебных заведений выражается в том, что для осу-ществления образовательного процесса, как основной цели своегосоздания, учебное заведение самостоятельно подбирает и расстав-ляет кадры, формирует (выбирает) программы обучения, осу-ществляет образовательную, научную, финансовую, хозяйствен-ную и иную деятельность в пределах, определенных законодатель-ством Российской Федерации и своим уставом. Экономическийаспект автономии состоит в том, что учебное заведение самостоя-тельно:• формирует внутреннюю структуру управления, создает

структурные подразделения (кроме филиалов);• формирует кадровый состав работников;• реализует различные виды уставной деятельности, в том чис-

ле предпринимательской;• распоряжается доходами, полученными от осуществления са-

мостоятельной деятельности;• арендует и сдает в аренду имущество, в том числе переданное

ему учредителем;• учреждает организации различных типов;• привлекает для обеспечения своей деятельности различные

финансовые источники за исключением кредитных ресурсов;• реализует производимую продукцию, результаты работы,

оказывает услуги и др.Сопоставив эти положения с соответствующими положениями,

например, Университетского устава 1863 г., нетрудно увидеть ихбезусловную преемственность с поправкой на время. Есть некото-рые различия в части распоряжения доходами от осуществляемойдеятельности, но об этом речь пойдет дальше.

Наличие такой автономии существенно ограничивает возмож-ности воздействия на образовательное учреждение со стороны го-сударственных органов управления образованием. Учебное за-ведение формально выступает как некая в значительной степенизамкнутая единица, автономно функционирующая и самоуправля-емая по большинству направлений осуществляемой деятельности.Доступными для управленческого воздействия остаются всего тринаправления, три фактора, которые могут быть изменены органа-

69


ми управления образованием, посредством чего может быть изме-нено и положение (состояние) образовательного учреждения. К та-ким факторам относятся следующие:• общие условия функционирования учебного заведения, вклю-

чающие правовое пространство, систему налогообложения,установление отношений собственности;• объем выделяемых общественных ресурсов и основные на-

правления их использования, показатели численности уча-щихся, обучающихся за счет этих ресурсов;• контроль за соблюдением условий лицензии (аккреди-

тации).Еще больше ”образовательная“ автономия была усилена тем,

что законодательство обязывало учредителя строить свои взаимо-отношения с ним на договорной основе. Фактически этим поло-жением признавалось равноправие учебного заведения и его учре-дителя в построении взаимоотношений после того, как заведениесоздано. На практике такой договор предусматривал принятие обе-ими сторонами на себя определенных обязательств. В частности,учредитель принимал на себя обязательства:• по определенному финансированию деятельности учрежде-

ния, научно-исследовательских работ и развития материаль-но-технической базы учебных заведений;• по финансированию отдельных программ и (или) проектов из

централизованных фондов Учредителя;• по представлению интересов учебного заведения в органах

государственной власти и управления;• по оказанию консультативных и методических услуг, обес-

печению справочно-информационными материалами и т. д.Можно даже утверждать, что эти взаимные обязательства пре-

вращали учредителя в партнера по совместной с учебным заведени-ем деятельности, сводя к минимуму функции администрирования.

Одновременно образовательному учреждению учредитель мо-жет предоставить (но может и не предоставить!) определенные пра-ва по использованию закрепленного имущества и земельных участ-ков, по самостоятельному использованию прибыли, полученной отосуществления уставной деятельности, по привлечению дополни-

70


тельных источников финансирования уставной деятельности. Кро-ме того, учебное заведение может быть поставлено перед необхо-димостью участвовать в формировании централизованных фондовУчредителя.

Последнее обстоятельство, кроме подтверждения определенныхотношений с учредителем, является еще одним свидетельствомпротив статуса учебного заведения как некоммерческой организа-ции. Если учебное заведение ставится перед необходимостью пе-речислять часть своих доходов в централизованные фонды учре-дителя, то оно может это сделать только за счет прибыли, оста-ющейся в его распоряжении после уплаты налогов. Понятно, чтотакое перечисление не является расходованием средств, необходи-мым для обеспечения образовательной деятельности данного учеб-ного заведения. Больше всего это похоже на извлечение прибылии ее распределение между учредителями (в данном случае однимучредителем). Тем не менее, практика создания и использованияцентрализованных фондов в органах управления образованием су-ществует, средства в них образовательными учреждениями отчис-ляются.

На первом этапе принятия образовательного законодательства(в 1992 г.) автономия образовательного учреждения базироваласьтакже на предоставленном праве самостоятельного распоряжениявсеми бюджетными и внебюджетными средствами, а также доста-точно широкими правами по распоряжению переданным в опе-ративное управление государственным и муниципальным имуще-ством. Изменения, внесенные в образовательное и бюджетное за-конодательство, и особенно — разрабатываемые поправки к бюд-жетному законодательству заметно сокращают пределы автономииобразовательных учреждений и организаций. Причем направленыэти ограничения, в основном, на усиление государственного управ-ления в сфере распоряжения ресурсами, бюджетными средствамии государственным имуществом.

Серьезным шагом на пути развития автономии в сфере образо-вания стало законодательное установление еще одной формы обра-зовательной организации— автономного учреждения. Судя по ос-новным его характеристикам, установленным Федеральным зако-

71


ном Российской Федерации ”Об автономных учреждениях“ [116],а также оценкам положений этого закона, содержащихся в некото-рых работах [122,123], возможности автономного учреждения в ча-сти распоряжения имуществом и доходами от своей деятельностии, соответственно, степень его автономности от учредителя будетзаметно выше, нежели у ”обычных“ образовательных учреждений.Правда, говорить об этом пока приходится лишь в предположи-тельном ключе.

72

Лекция 3. Управление образованием

Организация управления в сфере обра-зования: структура управления, феде-ральные и региональные органы управ-ления образованием, функции управле-ния. Особенности управления образова-нием.

3.1. Введение. Общие вопросы управления

Образование в Российской Федерации представляет собой гро-мадную систему, насчитывающую более 140 тыс. организаций, вкоторых учатся и работают более 40 млн. человек. Такая боль-шая сфера деятельности не может существовать сама по себе безвзаимодействия с другими сферами деятельности и государствомв лице государственных институтов. Проблемы системы образова-ния затрагивают практически всех членов нашего общества — всемы являемся родителями, учащимися (бывает, что и одновремен-но), работниками системы образования, бабушками и дедушкамии т. п. Следовательно, в сфере образования пересекаются интере-сы многих, если не всех субъектов общественных отношений, что,естественно, требует согласования этих интересов и их реализации.

Сфера образования представляет собой не только множествоорганизаций. Законом Российской Федерации ”Об образовании“(статья 8) введено понятие системы образования. Система образо-вания в Российской Федерации представляет собой совокупностьвзаимодействующих:• преемственных образовательных программ и государствен-

ных образовательных стандартов различного уровня и на-правленности;

73


• сети реализующих их образовательных учреждений незави-симо от их организационно-правовых форм, типов и видов;• органов управления образованием и подведомственных им уч-

реждений и организаций.Взаимодействие этих элементов порождает способность си-

стемы оказывать образовательные услуги признаваемого государ-ством и обществом качества, понятного уровня и содержания.

Для того чтобы система образования работала ”в одном направ-лении“, осуществляла необходимую обществу, государству и лич-ности образовательную деятельность, ею необходимо управлять.

Существует достаточно много определений управления, на-пример:• управление — это совокупность мероприятий некоей органи-

зации (часто — государства), связанных с осуществлением ка-кой-либо деятельности [159, с. 266];• процесс планирования, организации, мотивации и контроля,

необходимый для того, чтобы сформулировать и достичьцелей организации. Управление — это особый вид дея-тельности, превращающий неорганизованную толпу в эф-фективную целенаправленную и производительную груп-пу [71, с. 38–39];• управление — это функция организационных систем, обеспе-

чивающая сохранение определенной структуры, сохранениеподдержания режима деятельности, реализации программы,целей деятельности [2];• управление выполняет объективно необходимую миссию по

организации, координации, согласованию, регулированию иконтролю всякого совместного труда людей. Применитель-но к обширной и сложной сфере образования управление —это целенаправленная деятельность всех субъектов по обеспе-чению становления, оптимального функционирования и обя-зательного развития каждого образовательного учреждения,всех звеньев и системы образования в целом и т. д.

Обобщая эти определения, можно считать управлением обособ-ленную (1) деятельность, обеспечивающую (2) такую организациюосновной деятельности, которая способствует достижению постав-

74


ленной перед этой основной деятельностью цели (3). Управлениевозникает там, где существует несколько связанных общей деятель-ностью элементов (людей, организаций) и имеет место общая цельтакой деятельности. Можно, разумеется, критиковать это обобщен-ное определение, но для целей дальнейшего изучения предмета его,на мой взгляд, достаточно.

Итак, управление представляет собой деятельность, характери-зующуюся следующими основными чертами:• обособленная, осуществляемая отдельно от основной деятель-

ности специально выделенными для ее осуществления людь-ми и (или) организациями в специально отведенное для этоговремя. Иначе говоря, управление в образовании осуществля-ется или должно осуществляться отдельно от образователь-ного процесса (полезно вспомнить, что называется образова-тельным процессом);

• обеспечивающая сохранение и поддержание образователь-ного процесса посредством его планирования, организации,мотивации преподавателей и учащихся и контроля за ходомобразовательного процесса;

• обеспечивающая достижение целей, стоящих перед системойобразования как в данный момент времени, так и в истори-ческом (стратегическом) плане.

Из теории управления известно, что необходимость в управле-нии возникает там, где деятельность осуществляют два человекаили более (см. [71]). Также правильно, наверное, утверждение отом, что если одну деятельность осуществляют две или более ор-ганизации, преследуя при этом единую цель, то ими также нужноуправлять. В этом смысле множество организаций можно пред-ставить в виде большой разлапистой кляксы, которая втягиваетодни ”щупальца“, выдвигает другие и при этом куда-то движется.А нужно, чтобы она двигалась не куда-то, а в определенном на-правлении, к намеченной цели. Очень желательно, чтобы она доэтой цели доползла. Для этого и нужно этой ”кляксой“ управлять.

Очевидно, что такой громадной системой, как образование,управлять просто необходимо, поскольку недостатка в самодея-тельности и новаторстве в образовании, как, впрочем, и в других

75


сферах, никогда не испытывалось (в этом и сила системы). Кудаспособна завести неупорядоченная (другой вопрос — насколько, ка-ким образом, кем) самодеятельность, сказать трудно. Можно пред-ставить последствия отсутствия управления в образовании.

Попутно отметим, что в теории и практике используются дватермина: менеджмент и управление. Попытки разделить их осно-вываются на трактовке управления как бюрократического руко-водства, объектом которого служит административная надстройканад товаропроизводителем, а менеджмента — как сложного соци-ально-экономического, информационного и организационно-техно-логического явления, процесса деятельности, имеющего дело сосменой состояний, качеств объекта [92, с. 65]. С моей точки зре-ния, такое разделение является искусственным, поскольку прово-дит различие не по содержанию, а по степени технологической раз-работки процесса. Иными словами, менеджмент— это более техно-логичное управление. Следовательно, разница между управлениеми менеджментом может рассматриваться как количественная, чтопозволяет в дальнейшем использовать эти термины как синонимы.

Управление выполняется субъектом— лицом или группой лиц,объединенной неким организованным образом.

Группа лиц, организация или несколько организаций, осуществ-ляющих основную деятельность, на достижение цели (целей) кото-рых направлена управленческая деятельность, называются объек-том управления. В качестве объекта управления могут выступатьпрактически любые тем или иным образом выделенные множествалиц или организаций при условии, что их деятельность направ-лена на достижение единой цели, и цель эта осознана, выражена,приемлема, существует потребность в ее достижении.

Применительно к сфере образования можно иллюстрироватьэто следующим простым примером:• существует цель в виде всеобщего среднего общего полного

образования хорошего качества;• существует сеть школ, которые осуществляют обучение по

программам среднего общего полного образования;• нужно, чтобы эти общеобразовательные школы давали тре-

буемое образование хорошего качества;

76


• необходимо управление всеми этими школами как объектом,дающим необходимое образование, для достижения постав-ленной цели.

Выделяется обычно три вида (или типа, не могу сказать точно)управления:

1) по параметрам нового состояния, достижение которого явля-ется целью деятельности объекта управления, — управле-ние по конечной цели для некоторого периода времени;

2) по параметрам состояния объекта управления и допустимымотклонениям от этих параметров — управление по траекториидвижения объекта управления (в данном случае имеется ввиду изменение параметров объекта во времени);

3) по ”ценностям“, т. е. воздействие на управляемый объект та-ким образом, чтобы он в своей деятельности не нарушал неко-торых заданных ценностных установок.

Последний вид управления представляется мне несколько ту-манным, но коллеги, не очень понятно объясняя его содержание,уверяют, что такое управление есть. Применительно к образова-нию управление по ценностям можно рассматривать как обеспече-ние такого функционирования системы образования, при которомвсе желающие могут тем или иным образом получать образование(извините за тавтологию). С моей точки зрения, такое определе-ние подходит все же под первый или второй вид управления, чтопозволят рассматривать третий вид как избыточный.

Считается, что всякое управление должно решать следующиеосновные задачи.

Оценка состояния— определение места объекта управленияотносительно стоящих перед ним целей.

Планирование— определение путей (направлений) перемеще-ния объекта управления в новое состояние, более приближенное кстоящим перед ним целям.

Организация— создание необходимых условий, структур,коллективов, ресурсов и т. п. для выполнения запланированныхмероприятий.

Мотивация— создание побудительных мотивов для людей,выполняющих запланированные мероприятия.

77


Контроль результатов — проверка результатов выполненныхработ с точки зрения достижения поставленных целей.

Схематически последовательность решения задач управленияможно представить в виде рис. 3.1. Некоторые отклонения в тер-минах допущены для упрощения схемы:• объединены ”Организация“ и ”Мотивация“, поскольку они

представляют собой работу субъекта управления с объектомуправления— осуществление управляющего воздействия;• контроль на схеме заменен мониторингом, поскольку для

управления используется более широкий спектр информацииоб объекте, нежели просто данные о ходе реализации путейизменения состояния объекта.

Объектуправления

ЦЕЛЬ Субъектуправления

Оценка состоянияобъекта управленияотносительно цели

Определение путейизменения состоянияобъекта управления

Создание условий в объекте управления

для изменения егосостояния

Управленческое воздействие

Мониторингсостоянияобъекта

Параметрыцели

Рис. 3.1. Общая схема управления

Процесс управления носит непрерывный характер — каждоевоздействие вызывает изменение состояния объекта управления,что требует сопоставления с целью и повторения действий в тойже последовательности.

78


Следует обратить внимание на то обстоятельство, что в задачахуправления нет места формулировке общей цели, стоящей передобъектом управления. Это очень важное положение означает, чтоцель формулируется иными системами, внешними по отношению, вданном случае, к образованию— государством, обществом, эконо-микой, работодателями и другими, т. е. теми субъектами, интере-сы которых пересекаются в сфере образования. Управление можетосуществляться только при наличии сформулированной цели (илинескольких целей, если общая цель не сформулирована по тем илииным причинам). Собственно это и следует из определения управ-ления. Можно возразить, что цели могут формироваться и в систе-ме образования. Это верно, но следует учитывать, что это частныецели, ставящиеся в рамках общей цели функционирования системыобразования. А эта общая цель не определяется системой образова-ния, поскольку сама система строится для достижения этой самойобщей цели.

Вообще понятие цели сформулировать довольно трудно. Будемсчитать целью некоторое новое (в смысле — иное по сравнению симеющимся в данный момент) состояние системы, в которое еенужно перевести. Для этого нужно в соответствии с задачами, ко-торые решает управление, оценить существующее состояние отно-сительно необходимого, спланировать нужные для этого мероприя-тия или действия, организовать их выполнение, мотивировать лю-дей на выполнение этих действий, проконтролировать получаемыерезультаты и вновь сопоставить состояние с необходимым.

Часто цель путают с процессом ее достижения или с работами,которые нужно выполнить в ходе этого достижения. Лучше всегопостановку цели можно представить на примере:• современное состояние — пустырь;• новое состояние —жилой дом со всей необходимой инфра-

структурой.Следовательно, целью является жилой дом, т. е. определенный

конечный результат, а работы, которые нужно выполнить (изыска-ния, проект, коммуникации, фундамент и т. д.), — это промежуточ-ные или частные результаты, которые будут получены в процесседостижения основной цели и которые сами могут выступать част-

79


ными целями на каком-то временном отрезке, но конечной цельюне являются.

К формулировке цели предъявляются довольно простые, но невсегда выполнимые и не всегда выполняемые, требования.

Цель должна быть:• конкретна;• измерима;• приемлема;• реалистична;• с определенными сроками достижения.Иногда смешивают понятия цели и задачи. В самом деле, цель

может выступать как проблема, требующая решения. Особенно этопроявляется при постановке качественных целей вида ”повысить,улучшить“ и т. д. Поэтому и говорят, например, что стои́т зада-ча повысить качество образования. В действительности задача со-стоит в том, чтобы ответить на те вопросы, которые возникаютв ходе работы по повышению качества и без ответа на которыекачество повысить не удастся. В частности, например, если поста-вить цель довести качество подготовки экономистов до мировогоуровня (вполне реальная постановка, кстати сказать), то задачамибудут: определение этого мирового уровня, разработка способов со-поставления уровней подготовки и т. д. А достижение цели будетопределяться мероприятиями: разработкой новых программ и тех-нологий обучения, написанием необходимых учебников и пр. Болееподробно эти вопросы можно изучить в рамках проектного подходак управлению.

Вооружившись этими представлениями, вернемся к предметулекции— управлению образованием.

3.2. Структура управления образованием

Конституция Российской Федерации целей перед системой об-разования прямо не ставит. Можно считать, конечно, что доступ-ность и бесплатность образования в определенных пределах и естьцель. Но это будет не совсем точно, ведь доступным и бесплатнымможет быть и некачественное образование, которое не будет нуж-

80


ным учащимся. В конечном итоге для людей важно в первую оче-редь качество образования, а затем уже— доступ к нему и затратына его получение. Причем именно в указанном порядке, посколькуза качественное образование люди готовы платить (не все, конеч-но). Хотя, на каком-то этапе можно, по всей видимости, миритьсяс не очень качественным, но общедоступным образованием.

Определение качества образования— это сложная и самостоя-тельная задача. Для целей лекции будем считать, что качество —это признание полученного образования в тех сферах, где собирает-ся трудиться или продолжать обучение обученный или выученныйчеловек. Иногда говорят, что чем лучше человек выучен, тем легчеему адаптироваться в различных сферах деятельности, но это ужеотносится, скорее, к содержанию образования.

Отсюда можно предположить, что основной целью функциони-рования системы образования является приведение ее в такое со-стояние, при котором качественное образование доступно всем, ктожелает его получить. Вряд ли такое состояние достижимо, но цельможет и не достигаться, система будет постепенно приближатьсяк ней, двигаясь в нужном направлении и, добавим, достигая приэтом движении некоторых важных (или не очень) промежуточныхрезультатов. Разумеется, движение подобного рода следует пони-мать как процесс постепенного изменения системы, количествен-ного и (или) качественного.

Можно в качестве цели определить и некие конкретные пара-метры нового состояния системы образования:• способность обучать не менее 500 студентов на 10 тыс. чело-

век населения (в Законе ”Об образовании“ —не менее 170);• обеспечить качественное, на уровне современных требований

обучение всех детей в школе не менее 12 лет;• сделать так, чтобы математическая подготовка в городских

школах была лучшей в мире и т. д.Примеры такого рода не следует воспринимать буквально. По-

нятно, что новое состояние можно описать по разному. Главное,чтобы эта цель ставилась перед той частью системы или всей си-стемой, которой она напрямую касается. Не следует относить, на-пример, к цели всей системы образования поголовный охват детей

81


дошкольным воспитанием, поскольку эта цель касается только ча-сти системы.

Цель, таким образом, должна быть сформулирована, количе-ственно и (или) качественно определена, обозначена, представленана уровне понимания. Управление должно обеспечить изменениесостояния системы, т. е. согласованную деятельность всех ее эле-ментов, обеспечивающую движение к заданной цели и ее достиже-ние.

Важной характеристикой управления является то, что этообособленный вид деятельности, реализуемый отдельно от образо-вательного процесса. Это означает, что для управления системойобразования создаются специальные организации со своей систе-мой взаимоотношений, решаемых задач и осуществляемых видовдействий— структура управления с определенной соподчиненно-стью, распределением между подразделениями функций управле-ния.

Структура управления образованием в Российской Федера-ции сформирована по так называемой линейно-функциональнойсхеме, которая характеризуется следующими основными чертами:• наличие нескольких уровней, в которых каждый нижестоя-

щий уровень находится в административном ведении выше-стоящего — решения вышестоящих органов являются обяза-тельными для нижестоящих;• ограничение административного подчинения нижестоящих

уровней управления вышестоящим отдельными функция-ми или некоторым их набором— вышестоящий орган можетпринимать обязательные для нижестоящего решения по огра-ниченному кругу вопросов;• возможность для органа управления управлять только теми

организациями, которые находятся в его непосредственномадминистративном ведении.

Обобщенная структура управления образованием изображенана рис. 3.2.

82


Подведомственные образовательные

учреждения



Федеральныеорганы управления

образованием

Региональныеорганы управления


Муниципальныеорганы управления


Административноеведение

Функциональноеуправление



Рис. 3.2. Обобщенная структура управления образованием

Конкретная реализация структуры управления в разное времяопределялась разными условиями, часто скрывавшимися за стан-дартными формулировками ”в целях совершенствования. . .“ Дляхарактеристики происходивших структурных изменений большевсего подходит понятие ”субъективного фактора“, поскольку мас-штабы системы образования росли постоянно, задачи, судя по фор-мулировкам в официальных документах, постоянно же усложня-лись. С моей точки зрения, особенного усложнения управленческихзадач не происходило, они просто менялись и даже не очень сильно.Процесс же изменения структуры управления больше напоминалколебания. Изменения в органах управления образованием про-исходили и происходят достаточно регулярно, причем измененияэти все время воспроизводят все ту же линейно-функциональнуюструктуру. В качестве примера обратимся к сравнительно недавнейистории (табл. 3.1).

Как видно из приведенной информации, изменения в струк-туре управления образованием осуществлялись с завидной регу-лярностью. Разумеется, изменения происходили также и в период

83


между 1954 и 1992 гг. В данном случае не ставилась задача постро-ения непрерывного хронологического ряда. Данные носят иллю-стративный характер. Следует также отметить, что Министерствопросвещения достаточно долго ”держалось“ в виде отдельного ор-гана управления, но в 1996 г. и оно было включено в проходившиепреобразования.

Таблица 3.1. Изменения в структуре управления образованием

Год Что изменено в структуре управления образованием

1946 Преобразование Комитета по делам высшей школы в союзно-республиканское Министерство высшего образования СССР

1953

Объединение Министерства высшего образования СССР, Министерствакинематографии СССР, Комитета по делам искусств, Комитета радио-информации, Главполиграфиздата и Министерства трудовых резервовСССР в одно министерство —Министерство культуры СССР

1954

Образование на базе учреждений, организаций и предприятий Главно-го управления высшего образования и Управления средних специальныхучебных заведений Министерства культуры СССР общесоюзного Мини-стерства высшего образования. Передача Министерству высшего образо-вания учебных заведений, учреждений, организаций и предприятий со-гласно списку, установленному Советом Министров СССР

1954 Преобразование общесоюзного Министерства высшего образования всоюзно-республиканское Министерство высшего образования СССРСлавные традиции продолжаются и в настоящее время

1992Ликвидация Минвуза РСФСР и создание в составе Министерства по де-лам науки, высшей школы и технической политики РСФСР Комитета поделам высшей школы

1994

Выделение из состава Министерства по делам науки, высшей школы итехнической политики РСФСР Комитета по делам высшей школы и егопреобразование в Государственный комитет Российской Федерации повысшей школе — Госкомвуз России

1996Объединение Госкомвуза России и Министерства образования России вМинистерство общего и профессионального образования Российской Фе-дерации

1999Преобразование Министерства общего и профессионального образованияРоссийской Федерации в Министерство образования Российской Федера-ции (присоединение ВАК)

2004

Создание Министерства образования и науки Российской Федерации, Фе-деральных агентств по науке и образованию и Службы по надзору в сфе-ре образования и науки (слияние Миннауки России и МинобразованияРоссии)

Необходимо обратить внимание еще на одну важную особен-ность: при формальном требовании к обособленному существова-нию управления отдельно от управляемого объекта органы управ-ления образования формально же включены в состав системы

84


образования (в соответствии с определением, данным в Законе ”Обобразовании“). Из этого кажущегося маловажным обстоятельстваследует весьма важный вывод: при изменении структуры органовуправления образованием должно (!) меняться состояние системыобразования. Однако при проектировании изменений такого родаобычно это обстоятельство в расчет не принимается, а системныеизменения не только не прогнозируются, но даже и не обсуждают-ся. Речь идет о чем угодно: о сокращении бюрократов, исключениинесвойственных функций, дублирования и т. д., — но только не отом, что изменение управления может самым серьезным образомповлиять на систему образования. Утешает только то, что в другихотраслях положение ничуть не лучше, на стадии проектированияникто не знает, к чему эти преобразования приведут.

До апреля 2004 г. федеральный уровень управления был пред-ставлен Министерством образования Российской Федерации, в ве-дении которого к тому времени находились 658 учреждений сред-него и 326 высшего профессионального образования федеральногоуровня. На этом же уровне управление подведомственными учеб-ными заведениями осуществляли также и другие министерства иведомства Российской Федерации. В частности, 2576 средних спе-циальных учебных заведений находились в ведении 26 министерстви ведомств, 590 вузов — в ведении 20 министерств и ведомств.

Такое распределение на федеральном уровне складывалосьв значительной мере исторически. Учебные заведения создавалисьминистерствами и ведомствами в качестве необходимого элементареализации приоритетных направлений социально-экономическогоразвития страны— охраны здоровья населения, всеобщей грамот-ности, индустриализации, развития сельского хозяйства, укрепле-ния обороноспособности. Соответственно создавались медицин-ские, педагогические, сельскохозяйственные учебные заведения(вузы, техникумы, училища), втузы, политехникумы. Разви-вающиеся научно-образовательные школы выделялись из соста-ва вузов. От такого мощного вузовского центра, как, например,МВТУ им. Н.Э.Баумана в свое время ”отпочковались“ МИСИ,МЭИ, МАИ, Академия химзащиты, Ижевский механический ин-ститут, факультеты МИХМ, МХТИ, МИФИ [4], а от Ленинград-

85


ского политехнического института —Ленинградский кораблестро-ительный институт, Сельскохозяйственный институт, втуз приЛМЗ и др. И такие процессы происходили не только в Москве иЛенинграде. Кроме того, наличие ”собственных“ отраслевых учеб-ных заведений свидетельствовало о высоком потенциале отрасли ируководящего ею министерства. Относительно территориальногорасположения учебных заведений действовали обычные принципыразмещения производительных сил:• ближе к источникам энергии, в качестве которых выступали

образовательные и научные центры;• ближе к месту потребления— в каждой области должны быть

учебные заведения, готовящие учителей, медработников, спе-циалистов сельского хозяйства;• во вновь осваиваемых районах —Новосибирский и Дальнево-

сточный научные центры, например.Иначе говоря, учебные заведения создавались там, где по усло-

виям того времени это признавалось необходимым. Собственно,сейчас происходит то же самое с поправкой на изменившиеся соци-ально-экономические условия.

В то же время в ведении органов управления образованиемсубъектов Российской Федерации (ранее — краев, областей, авто-номных областей и округов) учебных заведений практически небыло. А подавляющее большинство образовательных учрежденийдошкольного и общего образования— яслей, детских садов, школ—находилось (и находится в настоящее время) в ведении муници-пальных органов управления образованием.

После изменений в структуре органов государственной вла-сти и управления России в апреле 2004 г. федеральный уровеньуправления образованием представляют Министерство образова-ния и науки Российской Федерации, которое является центральныморганом управления образованием в России, и находящиеся в еговедении государственные органы управления:• Федеральная служба по интеллектуальной собственности, па-

тентам и товарным знакам;• Федеральная служба по надзору в сфере образования и

науки;

86


• Федеральное агентство по науке;• Федеральное агентство по образованию.Структура управления образованием приведена к виду,

изображенному на рис. 3.3.

Министерство образования и науки

Российской Федерации

Федеральноеагентство

по образованию

Федеральная службапо надзору в сфереобразования и науки

Образовательныеучреждения

федерального ведения

Негосударственныеобразовательные



регионального ведения

Региональные органыуправления


Муниципальные органыуправления



муниципального веденияАдминистративное

ведение

Функциональноеуправление

Рис. 3.3. Действующая структура управления образованием

Для образовательных учреждений федерального ведения вы-строена ”трехзвенная“ структура управления: от министерствачерез агентство к образовательному учреждению. По существу,агентство представляет собой промежуточное звено, транслирую-щее распоряжения министерства образовательным учреждениямпосредством реализации отдельных управленческих функций. По-добные преобразования в структуре управления экономикой осу-ществлялись и раньше, когда из министерств выделялись главныеуправления (главки) для руководства подотраслями экономики.Затем это расценивалось как создание излишних управленческихзвеньев, и главки ликвидировались.

87


Для образовательных учреждений регионального и муници-пального ведения создана комбинированная двух-, трехзвеннаяструктура управления, когда между образовательным учреждени-ем и органом управления образованием нет промежуточных зве-ньев (двухзвенная) или такое звено представлено муниципальныморганом управления образованием (трехзвенная). В данном случаене обсуждается вопрос о том, какая структура ”лучше“. Как будетпоказано дальше, обе они имеют право на существование в сформи-рованных условиях функционирования образовательных учрежде-ний и распределения обязанностей в области образования междууровнями государственной власти и управления.

С учетом же федеральной составляющей управления образо-ванием для учебных заведений муниципального уровня выстроеначетырехзвенная структура управления:

Министерство образования и науки Российской Федерации →орган управления образованием субъекта Российской Федерации→ орган власти муниципального образования → учебное заве-дение.

Несколько более сложно выглядела структура управления об-разованием до 1996 г., когда существовали два министерства обра-зования федерального уровня:• Госкомвуз России и другие министерства и ведомства по

”двухзвенной“ схеме управляли учебными заведениями сред-него и высшего профессионального образования. Одновре-менно Госкомвуз России являлся органом функциональногоуправления высшим и средним специальным образованием;• Минобразования России по ”четырехзвенной“ схеме осу-

ществляло функциональное управление остальными учеб-ными заведениями, будучи одновременно органом управле-ния учреждениями высшего, среднего и начального профес-сионального образования (педагогические вузы, педагогиче-ские училища, профессионально-технические училища).

В результате объединения Госкомвуза России и Минобразова-ния России в 1996 г. было создано одно министерство с большойсетью подведомственных учебных заведений, причем в непосред-ственном административном ведении находилось около 2 тыс. ор-

88


ганизаций. При этом Министерство стало и органом функциональ-ного управления для всей системы образования.

Региональный уровень управления образованием представленуправлениями (министерствами, комитетами, главными управле-ниями и т. д.) образования субъектов Российской Федерации. Ос-новное их отличие от федеральных органов состоит в том, чтоони по большей части не имеют в своем непосредственном веденииобразовательных учреждений, осуществляя, таким образом, пре-имущественно функциональное управление системой образованияв пределах региона.

Следует отметить, что роль региональных органов управленияобразованием последовательно усиливается:• в ведение субъектов федерации передаются расположенные

на их территории образовательные учреждения среднего иначального профессионального образования, ранее находив-шиеся в ведении федерального уровня— в 2005/06 учебномгоду в ведении субъектов Федерации и муниципальных об-разований находилось 1199 учреждений среднего професси-онального образования (44,6% от общего числа учрежденийэтого уровня образования);

• в ведении субъектов федерации находилось 48 высших учеб-ных заведений [84].

По отношению к этим учебным заведениям региональные орга-ны управления образованием выступают как вышестоящие органы.

Муниципальный уровень управления образованием представ-лен отделами народного образования (или просто отделами обра-зования, название особого значения не имеет), созданными соот-ветствующими муниципальными органами власти. На эти органывозложена основная нагрузка по осуществлению управления учеб-ными заведениями общего образования, основная масса которыхсосредоточена на муниципальном уровне.

В этой связи хочется отметить одну весьма важную особенностьуправления образованием. Если посмотреть на структуру управ-ления, то нетрудно видеть, что основная масса учебных заведенийотносится к муниципальному уровню управления. Известно так-же, что муниципальный уровень вообще и муниципальные органы

89


управления в частности не являются государственным управлени-ем. Отсюда следует, что муниципальные учебные заведения такжеформально не являются государственными. Государственные га-рантии, провозглашенные Конституцией, таким образом, реализу-ются через сеть формально негосударственных учебных заведений.В таком построении управления образованием можно усмотретьнесоответствие конституционной норме, которая должна реализо-ваться через сеть государственных учебных заведений.

Представленная структура управления предъявляет весьма вы-сокие требования к взаимодействию между уровнями и субъектамиуправления, распределению между ними функций управления.

3.3. Функции управленияобразованием

Исходя из определения, управление есть деятельность по коор-динированию, согласованию работы других. Характер такой дея-тельности, безусловно, зависит от того, какую именно деятельностьприходится координировать и согласовывать. В нашем случае речьидет о координации нескольких видов деятельности:• подведомственных учебных заведений;• подведомственных организаций, не осуществляющих обра-

зовательный процесс;• органов управления образованием.На основе представленной на рис. 3.2 структуры управления

образованием можно предположить, что разные уровни управле-ния осуществляют практически одинаковые виды координации заисключением муниципального уровня, на котором осуществляет-ся координация только и непосредственно деятельности подведом-ственных учебных заведений. Тем не менее конкретное содержаниеодинаковых видов координации должно различаться в зависимостиот того, на каком уровне управления она осуществляется.

В соответствии с действующим законодательством образованиеявляется сферой совместного ведения федерального и региональ-ного уровней государственной власти и управления. Это означа-ет, что в сфере образования компетенция этих уровней может пе-

90

3.3. Функции управления образованием

ресекаться и должна быть разграничена законодательно. Именноэто разграничение предусмотрено в III главе Закона ”Об образова-нии“ [117].

Для описания различных видов управленческой деятельностииспользуется термин ”функция управления“. Строгого определе-ния этого термина не выработано, но обычно сходятся на том, чтофункция управления— это некий отдельный типовой вид управ-ленческой деятельности, своего рода элементарная управленческаяоперация, которую можно выделить, точнее — отделить от другихопераций. В частности, можно выделить в качестве отдельного ви-да деятельности ”создание организации“, поскольку эта деятель-ность может быть отделена от других видов, например, от ”лик-видации организации“, так как предполагает определенный набордействий по своему выполнению. Аналогичным образом можно вы-делить и другие функции управления— планирование (хотяиногда эту деятельность отделяют от управленческой), подготов-ку отчетных документов, работу с обращениями граждан и т. п.Следует помнить, что такое выделение носит, как правило, доста-точно условный характер, поскольку каждая такая функция можетбыть разделена на составные части, которые могут рассматривать-ся как ”более мелкие“, но тоже функции управления. Может по-казаться, что такая работа носит формальный характер, но это нетак, поскольку определение функций управления очень важно сточки зрения круга прав и обязанностей того или иного субъектауправления, пределов его компетенции. Иначе говоря, определе-ние функций управления показывает, что может, а что не можетделать субъект управления. А применительно к текущему момен-ту — с какими вопросами и проблемами и к какому именно началь-ству следует обращаться, чтобы иметь возможность получить отнего решение по ним.

К компетенции федерального уровня в области образования от-несены двадцать три функции, реализуемые федеральными орга-нами государственной власти и управления. Их перечисление зани-мает достаточно места, поэтому ограничимся их обобщающими ха-рактеристиками. Функции можно достаточно условно объединитьв шесть основных групп.

91


1) Формирование и осуществление государственной политики всфере образования. Это, на мой взгляд, самая ”туманная“функция, связанная с координацией деятельности всех госу-дарственных институтов, так или иначе связанной с образо-ванием1. Сюда можно отнести работу в области законотвор-чества, разработки программ, проектов бюджетов, налоговойи таможенной политики и т. д. Для реализации этих функ-ций просто напрашивается программный подход, что и имеетместо. Главным инструментом формирования государствен-ной политики в сфере образования является Федеральная це-левая программа развития образования [148]. Важное значе-ние имеют и другие государственные документы, относящи-еся к сфере образования—Доктрина развития образования,Основные направления социально-экономической политикиПравительства Российской Федерации на долгосрочнуюперспективу (в части образования), документы Минобрнау-ки России. Функции, связанные с формированием политики,реализуются не только Минобрнауки России, но и всей систе-мой государственных органов власти и управления.

2) Определение общих условий функционирования системы об-разования и образовательных учреждений, включая правовоерегулирование в пределах своей компетенции. В первую оче-редь — это установление федеральных компонентов государ-ственных образовательных стандартов, разработка подза-конных актов (типовых положений об образовательных учре-ждениях, разъяснений по применению правовых актов, нор-мативных писем, инструкций, методических материалов).

3) Установление льгот, экономических нормативов, различныхнорм и правил— налоговых льгот, нормативов и порядка фи-нансирования, ставок оплаты труда, социальных льгот уча-щимся и работникам, строительных, эксплуатационных, ме-дицинских и других норм и правил.

1Политику можно понимать, как заранее объявленные действия, которыебудет осуществлять государство

”в ответ“ на те или иные ситуации в сфере

образования. Причем бездействие государства — это тоже возможный вариантдействий.

92


4) Создание учебных заведений федерального ведения и непо-средственное руководство ими— осуществление функцийвышестоящего органа, учредителя, прямое финансированиедеятельности этих учебных заведений.

5) Контроль за исполнением законодательства Российской Фе-дерации в области образования и федеральных компонентовгосударственных образовательных стандартов.

6) Реализация специфических функций— лицензирование обра-зовательных учреждений по программам высшего и после-вузовского профессионального образования, установление иприсвоение государственных наград и почетных званий в об-ласти образования, организация федеральной системы подго-товки и переподготовки педагогических работников и работ-ников государственных органов управления образованием.

Эти установленные законом функции управления федерально-го уровня реализуются федеральными министерствами и ведом-ствами. До изменения структуры федеральных органов исполни-тельной власти (в 2004 г.) эти министерства и ведомства, глав-ным образом, осуществляли реализацию функций, связанных с ис-полнением обязанностей учредителя образовательных учрежденийи реализацией государственной образовательной политики в кон-кретной отрасли.

В качестве примера можно привести несколько сокращенныезадачи и функции бывшего Министерства культуры РоссийскойФедерации [110], в соответствии с которым Министерство:• определяло направления подготовки кадров в сфере куль-

туры и координировало деятельность образовательных учре-ждений федерального подчинения по определению объемов иструктуры подготовки, переподготовки и повышения квали-фикации специалистов в сфере культуры и искусства;

• осуществляло в установленном порядке аттестацию и госу-дарственную аккредитацию подведомственных образователь-ных учреждений;

• определяло объемы и осуществляло финансирование за счетсредств федерального бюджета, включая государственныеинвестиции, подведомственных организаций;

93


• создавало, реорганизовывало и ликвидировало в установлен-ном порядке подведомственные учреждения культуры, наукии образования в пределах выделенных Министерству бюд-жетных ассигнований и т. д.

Аналогичные функции выполнялись и другими министерства-ми и ведомствами.

Министерство или ведомство, как орган отраслевого управ-ления, таким образом, решало задачи сохранения и развития под-ведомственных учебных заведений как организаций, осуществляю-щих образовательную деятельность, направленную на подготовкуспециалистов для определенной отрасли экономики. В приведен-ном примере — для культуры. Таким образом реализовывалась ли-нейная составляющая структуры управления.

Управление образованием на федеральном уровне осуществ-лялось также функциональными министерствами и ведомствамиРоссийской Федерации—Минфином России, Минтрудом России,Минэкономразвития России, Мингосимуществом России, реализу-ющими отдельные функции управления образованием, как прави-ло, опосредованно через Минобразование России и другие мини-стерства и ведомства, имеющие в своем ведении образовательныеучреждения, и (или) путем издания документов регулирующегохарактера.

В частности, Мингосимущество России, к исключительной ком-петенции которого были отнесены все вопросы распоряжения иуправления государственным имуществом, определяло и контро-лировало условия и порядок передачи учебным заведениям госу-дарственного имущества, сдачи его в аренду, использования и др.,осуществляя тем самым функциональное управление.

Минфин России был и остается включенным в процесс финан-сирования образования. Его роль в этом процессе определяется ос-новными его функциями как центрального федерального органауправления финансами в стране. Это также позволяет говорить офункциональном управлении образованием со стороны этого мини-стерства. Для уточнения следует добавить, что принимая, напри-мер, решение об общем порядке бухгалтерского учета в бюджет-ной сфере, Минфин России оставляет возможность Минобрнауки

94


России издать свои документы по этому вопросу, отражающие спе-цифику сферы образования. Аналогичный порядок применяется ипри решении других вопросов.

При изменении структуры управления в 2004 г. эти функциив новых установочных документах отражены не были. Их выпол-нение, по существу, с этого времени осуществляется в режиме ”поумолчанию“, т. е. в рамках осуществления полномочий без их де-тализации. Следует отметить, что это изменение структуры управ-ления не привело к серьезному изменению в наборе реализуемыхуправленческих функций.

Министерство образования и науки Российской Федерации, бу-дучи правопреемником Минобразования России, является феде-ральным органом исполнительной власти, осуществляющим функ-ции по выработке государственной политики и нормативно-право-вому регулированию в сфере образования, воспитания, опеки ипопечительства, социальной поддержки и защиты обучающихся ивоспитанников образовательных учреждений [111]. Министерствопринимает решения по следующим основным функциям управле-ния образованием и выпускает следующие нормативные правовыеакты2:• порядок подготовки, переподготовки и повышения квалифи-

кации кадров, включая профессиональное образование, под-готовку, переподготовку и повышение квалификации рабочихи специалистов в федеральных образовательных учрежде-ниях;• перечень профессий (специальностей), по которым осу-

ществляются профессиональное образование и профессио-нальная подготовка в образовательных учреждениях;• положение и порядок создания филиалов федеральных го-

сударственных учреждений высшего и среднего профессио-нального образования;• формы документов государственного образца об уровне обра-

зования и (или) квалификации, порядок их выдачи, включаяподтверждение, признание и установление эквивалентности

2Перечень функций управления несколько сокращен.

95


этих документов за рубежом в соответствии с международ-ными договорами Российской Федерации;• ежегодно на основе экспертизы федеральные перечни учеб-

ников, рекомендованных (допущенных) к использованию вобразовательном процессе в образовательных учреждениях,реализующих образовательные программы общего образова-ния и имеющих государственную аккредитацию, и порядокпроведения экспертизы учебников;• положение о порядке замещения должностей работников го-

сударственных образовательных учреждений высшего про-фессионального образования;• положение об аспирантуре и докторантуре в высших учеб-

ных заведениях и научных организациях независимо от ве-домственной принадлежности;• федеральные компоненты государственных образовательных

стандартов, федеральные требования к содержанию образо-вания, общеобразовательным и профессиональным обра-зовательным программам, учебным планам;• положение об итоговой аттестации выпускников образова-

тельных учреждений;• положение о формах получения выпускниками образователь-

ных учреждений золотой и серебряной медалей;• номенклатуру должностей научных работников;• порядок аттестации руководящих и педагогических работ-

ников государственных и муниципальных образовательныхучреждений, а также установления образовательных цензовдля педагогических работников;• порядок приема всех категорий обучающихся, порядок пере-

вода обучающегося из одного учебного заведения в другое;• порядок развития многоуровневой непрерывной системы про-

фессиональной подготовки и повышения квалификации;• порядок формирования федеральной системы подготовки и

переподготовки педагогических кадров образовательных уч-реждений и работников органов управления образованием;• порядок установления федеральным органам исполнитель-

ной власти, другим распорядителям средств федерального

96


бюджета, имеющим в ведении образовательные учрежденияпрофессионального образования, контрольных цифр приемаграждан, обучающихся за счет средств федерального бюд-жета;

• порядок передачи на усыновление (удочерение) гражданамдетей, являющихся гражданами России;

• порядок функционирования и развития сети специальныхучебно-воспитательных и реабилитационных учреждений длядетей и подростков;

• порядок присуждения премий Президента Российской Феде-рации и премий Правительства Российской Федерации в об-ласти образования, науки и техники;

• нормативные правовые акты по другим вопросам в установ-ленной сфере деятельности Министерства и подведомствен-ных Министерству федеральных служб и агентств, за исклю-чением вопросов, правовое регулирование которых в соответ-ствии с Конституцией Российской Федерации, федеральны-ми конституционными законами, федеральными законами,актами Президента Российской Федерации и ПравительстваРоссийской Федерации осуществляется исключительно феде-ральными конституционными законами, федеральными зако-нами, нормативными правовыми актами Президента Россий-ской Федерации и Правительства Российской Федерации.

Реализация управленческих функций в сфере образования, каки раньше, осуществляется министерствами, ведомствами, феде-ральными агентствами и службами, в ведении которых находятсяобразовательные учреждения.

По отношению к негосударственным учебным заведениям феде-ральные государственные органы управления образованием вы-полняют отдельные ”разрешительно-согласовательные“ функции,связанные с лицензированием и оценкой их деятельности (специ-фическая функция лицензирования программ высшего и после-вузовского профессионального образования), определением общихусловий осуществления образовательной и финансово-хозяйствен-ной деятельности и требований к содержанию образования, т. е.осуществляют функциональное управление.

97


На уровне субъектов Российской Федерации законодательноустановленных управленческих функций несколько меньше— ”все-го“ 18. Они во многом повторяют функции федерального уровня,но их реализация ограничивается определенной территорией субъ-екта федерации. Их также можно объединить в группы.

1) Формирование и осуществление государственной (региональ-ной) политики в сфере образования, не противоречащей по-литике Российской Федерации в области образования. Глав-ным инструментом ее формирования являются региональныепрограммы развития образования, разрабатываемые в соот-ветствии с Федеральной программой развития образования инаправленные на решение в первую очередь региональных за-дач и проблем. Практически во всех регионах России работанад такими программами проводится (программы разработа-ны или разрабатываются).

2) Определение специфических условий функционированиясистемы образования и образовательных учреждений в реги-оне, включая правовое регулирование в пределах своей ком-петенции, установление региональных компонентов государ-ственных образовательных стандартов.

3) Установление дополнительных региональных льгот, эконо-мических нормативов, различных норм и правил— льгот поуплате налогов в региональный бюджет, региональных нор-мативов и порядка финансирования, дополнительных по от-ношению к федеральным социальных льгот учащимся и ра-ботникам, строительных, эксплуатационных, медицинских идругих норм, правил и т. д.

4) Создание учебных заведений регионального ведения и непо-средственное руководство ими— осуществление функций вы-шестоящего органа, учредителя, прямое финансирование об-разовательной деятельности.

5) Обеспечение соблюдения законодательства Российской Феде-рации в области образования, контроль исполнения государ-ственных образовательных стандартов.

6) Реализация специфических функций— лицензирование обра-зовательных учреждений (за исключением лицензирования

98


по программам высшего и послевузовского профессиональ-ного образования), организация подготовки и переподготовкипедагогических работников.

Как видно из перечисления, функции во многом пересекаютсяс функциями федерального уровня. Это и неудивительно, посколь-ку образование является сферой совместного ведения РоссийскойФедерации и ее субъектов.

Для правильного разграничения функций важно отметить сле-дующие обстоятельства.

1. Установленная Законом ”Об образовании“ компетенция вобласти образования федеральных органов государственнойвласти, федеральных органов управления образованием и ор-ганов государственной власти субъектов Российской Федера-ции является исчерпывающей и изменяется только законом.

2. Разграничение компетенции между органами законодатель-ной и исполнительной власти федерального уровня и в обла-сти образования определяется в соответствии с законами Рос-сийской Федерации. Аналогично осуществляется разграниче-ние компетенции на уровне субъектов Российской Федерациив соответствии с законами соответствующих субъектов.

3. Федеральные и ведомственные государственные органыуправления образованием не вправе самостоятельно прини-мать к своему рассмотрению вопросы, отнесенные Закономк компетенции органов управления образованием субъектовРоссийской Федерации и местных органов управления обра-зованием, за исключением случаев, предусмотренных зако-нодательством Российской Федерации и касающихся обеспе-чения государственной и общественной безопасности, охраныздоровья и санитарно-эпидемиологического благополучия на-селения, защиты прав и свобод граждан.

4. Федеральные государственные органы управления образова-нием вправе в пределах своей компетенции инспектироватьна территории Российской Федерации любые образователь-ные учреждения и любой орган управления образованием впорядке надзора, а также могут предоставлять это праводругим государственным органам управления образованием.

99


В практической работе применение законодательных положе-ний представляет собой весьма сложную задачу, особенно учиты-вая распределение учебных заведений по уровням управления. По-этому ее решение было переведено в плоскость договорных отноше-ний. Министерство образования Российской Федерации заключи-ло с субъектами Российской Федерации договоры о разграниченииполномочий в сфере образования, в основном высшего и среднегопрофессионального. Такое ограничение сферы действия договорапонятно, поскольку договорные отношения касались учебных за-ведений федерального ведения, но расположенных на территориирегиона и находящихся по существу на пересечении двух ”госу-дарственных политик в сфере образования“, реализуемых двумяуровнями управления—федеральным и региональным.

На практике эти соглашения, как правило, содержали положе-ния, установленные законом ”Об образовании“ с учетом некото-рых дополнительных обязательств, которые брали на себя регионыс целью создания стабильных условий для функционирования ву-зов. В частности, это касалось предоставления льгот по обложениюрегиональными налогами и сборами, создания региональных фон-дов развития высшего и среднего профессионального образования,финансирования национально-региональных компонент государ-ственных образовательных стандартов, согласования контрольныхцифр приема на обучение в соответствии с потребностями терри-тории, определения плана трудоустройства выпускников по дого-ворам и целевым направлениям в бюджетные организации терри-тории, участия в решении вопросов социальной защиты в сферевысшего и среднего профессионального образования.

К сфере совместной компетенции федерального уровня и реги-онов в договорах были отнесены (без разделения) такие важныевопросы, как:• внесение предложений о создании, реорганизации и ликвида-

ции вузов;• разработка и утверждение программ развития высшего и

среднего профессионального образования в регионах;• интеграция федерального и регионального бюджетов для

решения инвестиционных задач в сфере образования.

100


Сфера совместной компетенции в конкретных случаях можетбыть расширена за счет включения в соглашение конкретных на-правлений и даже отдельных мероприятий, которые предполагает-ся осуществить совместно для развития региональной системы об-разования. К ним могут относиться конкретные научно-техничес-кие программы, отдельные научно-исследовательские работы,отдельные конкретные направления социальной защиты учащих-ся и и преподавателей. Соглашения ни в какой мере не сужаютсферу компетенции и самостоятельность учебных заведений в ре-шении практически всех вопросов организации и осуществлениясвоей деятельности. Такие соглашения, по сути дела, создают (точ-нее — призваны создавать) для учебных заведений определенныйрежим благоприятствования как со стороны Министерства, так исо стороны региональных администраций. В последнее время на-чала складываться практика заключения соглашений регионов сПравительством Российской Федерации, в которых также после-довательно реализуется принцип совместного ведения в вопросахуправления высшим образованием.

Во взаимоотношениях с регионами негосударственные учеб-ные заведения остаются как бы ”за скобками“, т. е. обычно специ-ального отражения эти проблемы в соглашениях не получают.

Функции управления и их распределение по уровням сложи-лись в рамках решения практических задач развития образова-ния. Закон ”Об образовании“ фактически зафиксировал существу-ющее, сложившееся к моменту его издания распределение функцийуправления по уровням и одновременно попытался поставить пе-ред системой управления новые задачи, соответствующие изменив-шимся экономическим условиям.

На муниципальном уровне органы местного самоуправленияответственны за реализацию права граждан на получение уста-новленного законом обязательного основного общего образования;ежегодную публикацию среднестатистических показателей о соот-ветствии федеральным и местным требованиям условий осуществ-ления образовательного процесса в образовательных учреждени-ях, расположенных на подведомственных им территориях. Таковотребование Закона ”Об образовании“, и можно еще раз убедиться в

101


том, что государство уже на уровне распределения управленческихполномочий переложило ответственность за реализацию важней-шей конституционной гарантии на формально негосударственныеорганы власти и управления, т. е. практически перевело осуществ-ление государственной гарантии почти на уровень общественногосамоуправления.

На муниципальные органы власти в области образования воз-ложены следующие полномочия.

1. Организация предоставления общедоступного и бесплатногоначального общего, основного общего, среднего (полного)общего образования по основным общеобразовательным про-граммам, за исключением полномочий по финансовому обес-печению образовательного процесса, отнесенных к полномо-чиям органов государственной власти субъектов РоссийскойФедерации.

2. Организация предоставления дополнительного образованиядетям и общедоступного бесплатного дошкольного образова-ния на территории муниципального района.

3. Создание, реорганизация и ликвидация муниципальных об-разовательных учреждений.

4. Обеспечение содержания зданий и сооружений муниципаль-ных образовательных учреждений, обустройство прилегаю-щих к ним территорий.

5. Учет детей, подлежащих обязательному обучению в об-разовательных учреждениях, реализующих образовательныепрограммы основного общего образования.

6. Опека и попечительство.Из приведенного перечисления полномочий, которые и опреде-

ляют необходимые функции управления на муниципальном уров-не, видно, что деятельность органов муниципального управлениянаправлена на конкретную реализацию прав граждан в области об-разования: организацию обучения, создание и поддержание необ-ходимых для этого материальных условий. Следует учесть также,что большинство учебных заведений находятся в ведении муници-пальных органов управления, осуществляющих свою деятельностьв условиях ограниченных ресурсов.

102


Основным звеном сферы образования является образователь-ное учреждение. Именно оно осуществляет образовательный про-цесс и для этого ему Законом ”Об образовании“ предоставленыбольшие права, а пределы его компетенции весьма широки. Деталь-ное описание компетенции образовательного учреждения, данноев Законе ”Об образовании“ [117, ст. 32], содержит двадцать одинконкретный пункт. Обобщая их, можно сказать, что образователь-ное учреждение самостоятельно практически во всех сферах своейдеятельности, включая управление. Именно об этой широкой само-стоятельности шла речь при рассмотрении общей характеристикисистемы образования и, в частности, автономии учебных заведе-ний.

К компетенции образовательного учреждения законодательноотнесены следующие полномочия3:• материально-техническое обеспечение и оснащение образова-

тельного процесса, оборудование помещений в соответствии сгосударственными и местными нормами и требованиями, осу-ществляемые в пределах собственных финансовых средств;

• привлечение для осуществления деятельности, предусмотрен-ной уставом образовательного учреждения, дополнительныхисточников финансовых и материальных средств, в том чис-ле использование негосударственным образовательным учре-ждением банковского кредита;

• предоставление учредителю и общественности ежегодного от-чета о поступлении и расходовании финансовых и материаль-ных средств;

• подбор, прием на работу и расстановка кадров, ответствен-ность за уровень их квалификации;

• установление структуры управления деятельностью образо-вательного учреждения, штатного расписания, распределе-ние должностных обязанностей;

• установление заработной платы работников образователь-ного учреждения, в том числе надбавок и доплат к должност-ным окладам, порядка и размеров их премирования;

3Приводятся с некоторыми сокращениями.

103


• разработка и принятие устава коллективом образовательногоучреждения для внесения его на утверждение;• разработка и принятие правил внутреннего распорядка обра-

зовательного учреждения, иных локальных актов;• самостоятельное формирование контингента обучающихся,

воспитанников в пределах оговоренной лицензией квоты, ес-ли иное не предусмотрено типовым положением об образова-тельном учреждении соответствующих типа и вида и Законом

”Об образовании“;• самостоятельное осуществление образовательного процесса в

соответствии с уставом образовательного учреждения, лицен-зией и свидетельством о государственной аккредитации;• обеспечение в образовательном учреждении интернатного ти-

па условий содержания воспитанников не ниже нормативных;• осуществление иной деятельности, не запрещенной законода-

тельством Российской Федерации и предусмотренной уставомобразовательного учреждения.

При этом образовательное учреждение несет в установленномзаконодательством Российской Федерации порядке ответствен-ность за:• невыполнение функций, отнесенных к его компетенции;• реализацию не в полном объеме образовательных программ

в соответствии с учебным планом и графиком учебного про-цесса; качество образования своих выпускников;• жизнь и здоровье обучающихся, воспитанников и работни-

ков образовательного учреждения во время образовательногопроцесса;• нарушение прав и свобод обучающихся, воспитанников и ра-

ботников образовательного учреждения;• иные действия, предусмотренные законодательством Рос-

сийской Федерации.Пределы ответственности образовательного учреждения хоро-

шо согласуются с основной целью, для достижения которой созда-ются учебные заведения в форме некоммерческих организаций, —реализацией функций социально-культурного характера, к ко-торым, несомненно, можно отнести и образование. Как видно из

104


перечисления, учебное заведение отвечает за образовательный про-цесс и его результаты, полученное учащимся качественное образо-вание, что как раз и может считаться выражением основной целисоздания учебного заведения. Указанные функции с учетом преде-лов ответственности реализуются образовательным учреждениемчерез формируемую им внутри него систему управления. Можнодаже сказать поэтому— систему самоуправления.

Управление государственными и муниципальными образова-тельными учреждениями осуществляется в соответствии с законо-дательством Российской Федерации и его уставом. Оно строитсяна сочетании принципов единоначалия и самоуправления. В каж-дом учебном заведении существуют два полюса управления: совет,как форма самоуправления, и руководитель (директор, ректор),как форма единоначалия. Это своего рода разделение на законо-дательную и исполнительную власть в учебном заведении:• Совет принимает решения по общим, как правило, наиболее

важным вопросам функционирования учебного заведения(законы в пределах компетенции Совета);

• руководитель принимает решения по конкретной реализациирешений Совета, а также по другим вопросам, которыми Со-вет не занимается (можно провести аналогию с решениямиправительства по исполнению законов).

Решения совета и руководителя являются обязательными дляучебного заведения. Формами самоуправления образовательногоучреждения могут являться совет образовательного учреждения,попечительский совет, общее собрание, педагогический совет и др.Порядок выборов органов самоуправления образовательного учре-ждения и их компетенция определяются уставом образовательногоучреждения.

Важным условием развития самоуправления в сфере образо-вания является максимально возможное привлечение коллективак управлению учебным заведением. Очевидно, это не просто даньмоде на демократизацию всех сфер деятельности, но, в первую оче-редь, использование потенциала педагогов для развития учебногопроцесса, определения стратегических направлений развития учеб-ного заведения. И в этом смысле в организации управления учеб-

105


ным заведением может постепенно повышаться роль таких коллек-тивных форм управления, как общее собрание и (или) конферен-ция, в деятельности которых принимает участие коллектив учеб-ного заведения.

Непосредственное управление государственным или муници-пальным учебным заведением осуществляет прошедший соответ-ствующую аттестацию заведующий, директор, ректор или инойруководитель (администратор). Именно на него возлагается пер-сональная ответственность за деятельность учебного заведения и

”хлеб его тяжек“. Достаточно вспомнить, какие функции реализу-ет учебное заведение, сколько работы ему нужно ”самостоятельно“осуществить и за что оно при этом отвечает. А средств на все этообычно не хватает.

Порядок ”появления“ руководителя образовательного учре-ждения установлен законодательно [117, ст. 35, п. 4]. Руководительгосударственного и муниципального образовательного учрежденияв соответствии с уставом соответствующего образовательного учре-ждения может быть:• избран коллективом образовательного учреждения;• избран коллективом образовательного учреждения при пред-

варительном согласовании кандидатуры (кандидатур) с учре-дителем;• избран коллективом образовательного учреждения с после-

дующим утверждением учредителем;• назначен учредителем с предоставлением совету образова-

тельного учреждения права вето;• назначен учредителем;• нанят учредителем.Следует подчеркнуть, что в гражданских образовательных

учреждениях высшего профессионального образования назначениеректоров (руководителей) не допускается. Следовательно, ректорвысшего учебного заведения (неважно, негосударственного или го-сударственного) может быть только избран коллективом с последу-ющим утверждением учредителем, например. Такой порядок, уста-новленный еще в XIX в., действует и в настоящее время. Это то-же своего рода дань исторически сложившейся автономии высших

106


учебных заведений. В иных образовательных учреждениях этотпринцип может и не быть принят (в школе, например, где директорможет назначаться на должность и освобождаться от должностиучредителем— органом управления образования или муниципаль-ным органом власти).

Следует все же обратить внимание на то, что руководителемможет быть не всякий человек, а только прошедший аттестацию,т. е. тем или иным образом подтвердивший свой квалификацион-ный уровень и способность осуществлять руководство учебным за-ведением. С одной стороны, это правильно, поскольку руководи-тель должен быть и компетентным, и образованным, и опытным вделе руководства коллективом и организацией. С другой — аттеста-ция потенциальных и действующих руководителей является функ-цией органов управления образованием, что в некотором смыслеограничивает права коллектива по выборам руководителя, огра-ничивает автономию учебного заведения. Не следует думать, чтоэто обязательно плохо, может быть как раз и хорошо. Но фактостается фактом— ограничивает. Кроме того, выборность руково-дителя в условиях указанного ограничения предполагает наличиенескольких кандидатур, успешно прошедших аттестацию. Отсюдаследует, что:• необходим ”кадровый резерв“ для выбора из него кандидатур

на должности руководителей;• необходима работа по повышению квалификации работников

системы образования с целью включения их в состав кадро-вого резерва;

• необходима периодическая аттестация работников системыобразования для включения их в состав резерва руководи-телей.

А это не что иное, как дополнительные функции органов управ-ления образованием, которые необходимо учитывать при построе-нии системы управления.

Разграничение полномочий между советом образовательногоучреждения и руководителем образовательного учреждения опре-деляется уставом.

107


Руководство негосударственным образовательным учрежде-нием осуществляет непосредственно его учредитель или по его по-ручению попечительский совет, формируемый учредителем. Пра-вомочия попечительского совета и схема внутреннего управлениянегосударственным образовательным учреждением, а также про-цедура назначения или выборов руководителя указанного образо-вательного учреждения и правомочия данного руководителя опре-деляются учредителем (попечительским советом) этого образова-тельного учреждения по согласованию с педагогическим коллекти-вом и фиксируются в уставе негосударственного образовательногоучреждения. И это также является еще одной особенностью сферыобразования, где отношения учредителя и коллектива созданнойим организации нуждаются во взаимном согласовании, причем нетолько в форме коллективного договора, но и в форме уставныхположений.

Основным документом, определяющим деятельность образова-тельного учреждения, как, впрочем, и иных коммерческих и неком-мерческих организаций, является его устав. В нем отражаются всеположения законодательных и нормативных актов, имеющих зна-чение для данного образовательного учреждения, и особенностиих конкретного применения для условий данного образовательно-го учреждения.

Структура устава — обязательные положения, которые долж-ны быть в него включены— также определены Законом ”Об обра-зовании“ [117, ст. 13]. В уставе должны быть отражены:

1) наименование, место нахождения (юридический и фактиче-ский адрес), статус образовательного учреждения;

2) учредитель;3) организационно-правовая форма образовательного учреж-

дения;4) цели образовательного процесса, типы и виды реализуемых

образовательных программ;5) основные характеристики организации образовательного про-

цесса, в том числе:• язык (языки), на котором ведутся обучение и воспи-

тание;

108


• правила приема обучающихся, воспитанников;• продолжительность обучения на каждом этапе обу-

чения;• порядок и основания отчисления обучающихся, воспи-

танников;• система оценок при промежуточной аттестации, фор-

мы и порядок ее проведения;• режим занятий обучающихся, воспитанников;• наличие платных образовательных услуг и порядок их

предоставления (на договорной основе);• порядок регламентации и оформления отношений обра-

зовательного учреждения и обучающихся, воспитанни-ков и (или) их родителей (законных представителей);

6) структура финансовой и хозяйственной деятельности образо-вательного учреждения, в том числе в части:• использования имущества, закрепленного за образова-

тельным учреждением;• финансирования и материально-технического обеспе-

чения деятельности образовательного учреждения;• осуществления предпринимательской и иной принося-

щей доход деятельности;• запрета на совершение сделок, возможными последстви-

ями которых является отчуждение или обременениеимущества, закрепленного за образовательным учреж-дением, или имущества, приобретенного за счет средств,выделенных этому учреждению собственником образо-вательного учреждения, за исключением случаев, еслисовершение таких сделок допускается федеральнымизаконами;• порядка распоряжения имуществом, приобретенным

учреждением за счет доходов, полученных от предпри-нимательской и иной приносящей доход деятельности;• открытия счетов в органах казначейства (за исключе-

нием негосударственных образовательных учреждений иавтономных учреждений);

7) порядок управления образовательным учреждением:

109


• компетенция учредителя;• порядок комплектования работников образовательного

учреждения и условия оплаты их труда;• структура, порядок формирования органов управления

образовательного учреждения, их компетенция и поря-док организации деятельности;• порядок изменения устава образовательного учреж-

дения;• порядок реорганизации и ликвидации образовательного

учреждения;8) права и обязанности участников образовательного процесса;9) перечень видов локальных актов (приказов, распоряжений

и других актов), регламентирующих деятельность образова-тельного учреждения.

Отразив приведенные положения в уставе учебного заведения,их нужно выполнять, причем выполнять именно так, как записа-но в уставе. Основная нагрузка по организации выполнении этихположений ложится в первую очередь на управление учебным за-ведением. Для осуществления этой работы в каждом учебномзаведении формируется ”своя“ система управления: со своей струк-турой, выполняемыми функциями, управленческими кадрами инеобходимым техническим оснащением.

110

Documents

Лекция 1. Введение в учебный курсecsocman.hse.ru/data/700/699/1219/lektsii_1.pdf · 2009-04-01 · Лекция 1. Введение в учебный курс