ПРАВА ЧЕЛОВЕКАlibrary.khpg.org/files/docs/1438500596.pdf · 2000. — 152 стр. — («Права человека») isbn 5-86038-081-Х Серия основана

2

3

Общественная правозащитная организация «ГРАЖДАНСКИЙ КОНТРОЛЬ»

Информационно�издательское агентство «ЛИК»

СПРАВОЧНИКИ ПОСОБИЯ ДОКУМЕНТЫ

П Р А В А Ч Е Л О В Е К АС Е Р И Я

СОВЕТ ЕВРОПЫ:СОВЕТ ЕВРОПЫ:СОВЕТ ЕВРОПЫ:СОВЕТ ЕВРОПЫ:СОВЕТ ЕВРОПЫ:

ДОКУМЕНТЫ ПО ПРОБЛЕМАМ

СРЕДСТВ МАССОВОЙ ИНФОРМАЦИИ

Издание 2-е, дополненное

Санкт-Петербург

Информационно-издательское агентство «ЛИК»

2000

Общественная правозащитная организацияГРАЖДАНСКИЙ КОНТРОЛЬ

6

ББК 67+76.12С56

© Санкт-Петербургская общественная правозащитная организация «Гражданский контроль». 1998, 2000, с дополнениями

Cборник включает в себя принятые различными органами Совета Европы в периодс 1970 по 2000 гг. документы, касающиеся проблем реализации прав граждан на информа-цию через средства массовой информации в соответствии со ст. 10 Европейской Конвен-ции о защите прав человека и основных свобод. Представленные материалы, связанныес рекомендациями Совета Европы относительно характера деятельности средств массо-вой информации в демократическом государстве, имеют сегодня важнейшее значение дляотечественных структур, ответственных за демократизацию средств массовой информа-ции в России.

ББК 67+76.12

ISBN 5-86038-081-Х

Совет Европы: документы по проблемам средств массовой информа-ции. 2-е изд., доп. — СПб.: Информационно-издательское агентство «ЛИК»,2000. — 152 стр. — («Права человека»)

ISBN 5-86038-081-Х

Серия основана в 1998 г.

Автор проекта и составитель Ю.И. Вдовин

Перевод основных материалов сборника с английского и французскоговыполнен в ДИП МИД РФ и Центре «Право и средства массовой информации»

Переводы не являются официальными текстами Совета Европы

Редактор В.Е. Левтов

С56

7

СОДЕРЖАНИЕ

Предисловие к 2-му изданию ......................................................................... 8Предисловие к 1-му изданию ......................................................................... 9Резолюция 428 (1970) относительно Декларации о средствах массовойинформации и правах человека. Декларация о средствах массовойинформации и правах человека. Материалы 21-й очередной сессииПарламентской Ассамблеи Совета Европы .............................................. 11Рекомендация 748 (1975) «О роли национального вещанияи управлении им». Материалы 26-й очередной сессии ПарламентскойАссамблеи Совета Европы .......................................................................... 16Резолюция 820 (1984) «Об отношениях парламентов государств-членовСовета Европы со средствами массовой информации». Материалы36-й очередной сессии Парламентской Ассамблеи Совета Европы ..... 20Рекомендация № R(94)13 «О мерах по обеспечению прозрачностисредств массовой информации». Материалы заседания Комитетаминистров государств-членов Совета Европы ........................................ 22Политическая декларация о средствах массовой информациив демократическом обществе. Резолюция № 1 «Будущее общественноготелерадиовещания». Резолюция № 2 «Журналистские свободы и правачеловека». Заявление «О нарушении журналистских свобод».Материалы 4-й Европейской конференции министров по политикев области средств массовой информации ................................................ 42Декларация по защите журналистов в ситуациях конфликтаи напряженности. Материалы 98-й сессии Комитета министровгосударств-членов Совета Европы ............................................................ 55Рекомендация № R (96) 4 Комитета министров государствам-членамСовета Европы о защите журналистов в ситуациях конфликтаи напряженности. Основные принципы, касающиеся защиты журналистовв ситуациях конфликта и напряженности. Материалы 573-го заседаниязаместителей министров государств-членов Совета Европы .............. 56Рекомендация № R(96) 10 Комитета министров государствам-членамСовета Европы о гарантиях независимости общественных средствмассового вещания. Материалы 573-го заседания заместителейминистров государств-членов Совета Европы ........................................ 63

8

Политическая Декларация. Резолюция № 1 «Влияние новыхкоммуникационных технологий на права человека и демократическиеценности». Резолюция № 2 «Переосмысление нормативной основыдеятельности средств массовой информации».Материалы 5-й Европейской конференции министров по политикев области средств массовой информации ................................................ 94Рекомендация № R (99) 1 Комитета министров государствам-участникамСовета Европы по стимулированию плюрализма в средствах массовойинформации. Материалы 656-го заседания заместителей министровгосударств-членов Совета Европы .......................................................... 108Рекомендация № R (2000) 7 Комитета министров государствам-членамСовета Европы относительно права журналистов на нераскрытие своихисточников информации. Материалы 701-го заседания заместителейминистров государств-членов Совета Европы ...................................... 125

9

This edition «Council of Europe: Documents on Mass Media Problems»(2nd edition), prepeared by the Citizens’ Watch Non-Governmental Human RightsOrganization and published by the LIC Information & Publishing Agency, containsfollowing documents:

Resolution 428 (1970) Containing a Declarationon Mass Communication Media and Human Rights ........................................... 11Recommendation 748 (1975) On the Role and Managementof National Broadcasting ................................................................................... 16Resolution 820 (1984) On Relations of National Parliaments with the Media ..... 20Recommendation № R (94)13 of the Committee of Ministersto Member States on Measures to Promote Media Transparency ...................... 224th European Ministerial Conference on Mass Media. Policy PoliticalDeclaration, Resolutions and Statement (Prague, 1994) .................................. 42Declaration of the Committee of Ministers on 3 May 1996, at its 98th Session,on the Protection of Journalists in Situations of Conflict and Tension ................. 55Recommendation № R (96) 4 of the Committee of Ministers to MemberStates on the Protection of Journalists in Situations of Conflict and Tension ....... 56Recommendation № R (96) 10 of the Committee of Ministers to MemberStates on the Guarantee of the Independence of Public Service Broadcasting ... 635th European Ministerial Conference on Mass Media Policy.Political Declaration and Resolutions (Salonika, 1997) .................................... 94Recommendation № R (99) 1 of the Committee of Ministersto Member States on Measures to Promote Media Pluralism .......................... 108Recommendation № R (2000) 7 of the Committee of Ministersto Member States on the Right of JournalistNot to Disclose Their Sources of Information .................................................. 125

10

Предисловие к 2-му изданию

Перед вами второе дополненное издание сборника документов Совета Ев-ропы по проблемам средств массовой информации.

После выхода в свет первого издания (1998 г.) прошло немногим более двухлет. За это время ситуация с адаптацией в нашей стране идей свободы и незави-симости СМИ, провозглашаемых различными актами Совета Европы и привыч-ных в демократическом обществе, не менялась к лучшему. Показателен опытраспространения 1-го издания сборника в различных властных структурах.Ни в парламенте, ни в правительстве, ни в администрации президента, не го-воря уже о чиновниках и руководителях местного уровня, не было проявленоникакого интереса к этим важнейшим документам Совета Европы.

Наши власти, унаследовавшие многие «родимые пятна» от коммунисти-ческого режима, похоже, унаследовали и твердую убежденность в том, чтоСМИ существуют исключительно для «формирования общественного мнения».Заботясь якобы о защите нравственности граждан от происков злокозненныхжурналистов и производителей радио- и телепрограмм, отдельные представи-тели власти убеждают в необходимости введения всевозможных органов эти-ческого и эстетического контроля. Немало среди них и тех, кто ратует завоссоздание пресловутого «единого информационного пространства».

Логическим развитием небылиц вокруг СМИ явилось возникновение теории«информационной безопасности» России, этакой новой концепции, призваннойлегализовать в стране — в рамках действующего конституционного запретана цензуру — ее, так любимую чиновником. Причем легализовать, естественно,под видом защиты интересов народа...

Именно поэтому для российского общества сегодня как никогда важны ре-альные действия по обеспечению свободы слова и свободы информации. Подлин-ная демократия невозможна без свободы и независимости СМИ. Власть —в соответствии с современными представлениями о роли СМИ в обществе —является только источником информации для СМИ. Средства массовой инфор-мации не должны вновь возвращаться в пространство пропаганды и агитации.Ни при каких условиях они не могут больше играть роль агитпропа новой власти.

Цель выпускаемого при поддержке спонсоров настоящего издания — привлечьвнимание к этой проблеме законодателей, руководителей и чиновников органоввласти — всех нынешних архитекторов государства Российского, принявших насебя ответственность за создание цивилизованного гражданского общества,а, следовательно, и ответственность за реализацию прав и свобод граждан.

Материалы, представленные в издании, призваны способствовать такжеактивизации действий общественных движений и партий, реально озабочен-ных судьбой демократизации в России, вступающей в XXI век.

Ю. Вдовин

11

Предисловие к 1-му изданию

В феврале 1996 г. Совет Европы, после долгих колебаний, принял в свои ряды РоссийскуюФедерацию. Колебания эти были понятны — массовые нарушения конституционных правроссийских граждан в ходе чеченской войны вселяли серьезные опасения относительно готов-ности России следовать принципам, обязательным для стран, входящих в эту организацию.Положительное решение было принято в расчете на то, что членство в Совете Европыобяжет российские власти соблюдать международные стандарты в области прав человека.

При вступлении в Совет Европы наше правительство подписало документы, обязы-вающие его привести свое законодательство в соответствие с международными право-выми стандартами, тем самым сделав решающий шаг на пути к созданию гражданскогообщества и правового государства. На эту чрезвычайно сложную законотворческую ра-боту каждому новому члену Совета Европы отводится достаточно длительный срок —до пяти лет.

Корректировать законодательство, естественно, должны парламентарии. Но большин-ство в Государственной Думе отнюдь не считало законодательное обеспечение вхожденияРоссии в европейскую семью народов приоритетным направлением своей деятельности. Рос-сийскому парламенту понадобилось два года, чтобы, наконец, этой зимой ратифицироватьосновной документ Совета Европы — «Европейскую Конвенцию о защите прав человекаи основных свобод».

Среди фундаментальных прав граждан право на свободу слова занимает особое место.Отсутствие свободы слова лишает нас возможности защищать свое право на жизнь,на защиту от пыток, на справедливый суд — словом, все основные права, прописанныев Европейской Конвенции и в нашей собственной конституции. Ущемление свободы словаи права на получение информации технологически готовит покушение на все остальные граж-данские права и свободы.

Стоит ли говорить о том, что сегодня ситуация в России с реализацией гражданамисвоих прав на свободу слова и информацию весьма далека от практики демократическогогосударства?

Двадцать первая очередная сессия Парламентской Ассамблеи Совета Европы принялаРезолюцию 428 (1970) и «Декларацию о средствах массовой информации и правах человека»,где одним из основных условий обеспечения демократии признана независимость СМИ отвласти:

«4. Независимость печати и других средств массовой информации от государствен-ного контроля должна быть записана в законе. Любое ущемление этой независимостидопускается только на основании решения суда, а не органов исполнительной власти».

А из всех СМИ наиболее эффективным, с точки зрения реализации прав граждан наинформацию, являются телевидение и радиовещание. Однако традиционно самые мощныетелеканалы в России принадлежат государству, которое продолжает манипулировать об-щественным мнением в соответствии с представлениями чиновников о том, что нужнознать гражданам. Между тем мировой опыт нашел форму существования телерадиовеща-ния, которая наилучшим образом соответствует решению задачи реализации прав гражданна информацию и свободу слова. Эта форма — публичное или общественное телерадиовеща-ние. Российская телекомпания ОРТ имеет в своем названии ключевое слово — «обществен-ное», но таковым, конечно же, не является.

12

Резолюция № 1 четвертой Европейской конференции министров по политике в областисредств массовой коммуникации «Будущее общественного телерадиовещания» (Прага,7-3 декабря 1994 года) предлагает пути построения такого телерадиовещания, но Россияупорно игнорирует этот институт. Между тем любой новый член Совета Европы долженрано или поздно принять эту модель телерадиовещания и взять на себя обязательства пообеспечению информационных прав граждан, руководствуясь упомянутым документом, в котором говорится, что государства, входящие в Совет Европы:

«... Заявляют о своей приверженности сохранению и развитию сильного обществен-ного вещания в условиях все более конкурентного предложения программных услуг и быст-ро меняющегося технологического контекста;

— обязуются ясно определить, согласно соответствующим положениям их внутрен-него права и практики и с соблюдением их международных обязательств, роль, задачии ответственность общественных вещателей, а также обеспечить их редакционную не-зависимость от любого политического и экономического вмешательства;

— быть трибуной публичной дискуссии, в рамках которой мог бы выражаться какможно более широкий спектр мнений и точек зрения;

— распространять беспристрастные и независимые информационные сообщенияи комментарии;

— отражать различные философские идеи и религиозные убеждения, имеющиесяв обществе, в целях укрепления взаимопонимания и толерантности, а также содействиямежобщинным отношениям в обществах, характеризующихся этническим и культур-ным разнообразием;

...Государства-участники обязуются гарантировать независимость общественных ве-щателей от всякого политическое и экономического вмешательства. В особенности по-вседневное руководство, а также редакторская ответственность за разработку программ-ной сетки и содержание программ должны быть делом исключительно самих вещателей.

Независимость общественных вещателей должна быть гарантирована соответству-ющими структурами, такими как плюралистические внутренние советы, либо другиминезависимыми органами.

Контролирование и ответственность общественных вещателей, в особенностив том что касается выполнения их задач и использования их ресурсов, должны быть гаран-тированы адекватными средствами.

Общественные вещатели должны также быть прямо ответственными перед публи-кой. В этих целях общественные вещатели должны периодически публиковать информа-цию о своей деятельности и установить процедуру, позволяющую телезрителям и радио-слушателям выражать свою точку зрения на то, как они выполняют свои задачи.»

Публикация документов Совета Европы по проблемам средств массовой информациидолжна, как надеются составители, повысить осведомленность граждан о своих правахв информационной сфере, а также помочь парламентариям и чиновникам, от которых зави-сит реализация этих наших прав, осознать свои обязательства перед гражданами примени-тельно к законодательству о СМИ. Добившись вступления в общеевропейское содружество,Россия должна соответствовать своему новому высокому статусу, а это невозможно бездемократизации средств массовой информации.

Ю. Вдовин

13

ПАРЛАМЕНТСКАЯ АССАМБЛЕЯСОВЕТА ЕВРОПЫ

21-я очередная сессия

РЕЗОЛЮЦИЯ 428 (1970)ОТНОСИТЕЛЬНО ДЕКЛАРАЦИИ О СРЕДСТВАХ

МАССОВОЙ ИНФОРМАЦИИ И ПРАВАХ ЧЕЛОВЕКА

А с с а м б л е я , 1) рассмотрев материалы симпозиума по правам человека и средствам

массовой информации, состоявшегося в Зальцбурге в сентябре 1968 г.,2) выражая свое удовлетворение результатами этого симпозиума, ко-

торые содействовали решению проблем в данной области,3) учитывая его рекомендацию относительно средств массовой инфор-

мации и прав человека, в которой содержится предложение о том, чтобыКомитет министров принял решение по ряду конкретных вопросов,

4) считая, что решения Совета Европы, а также некоторые принципы,подтвержденные Зальцбургским симпозиумом, должны быть закрепле-ны в специальной декларации,

5) принимает следующую Декларацию о средствах массовой информациии правах человека.

ДЕКЛАРАЦИЯО СРЕДСТВАХ МАССОВОЙ ИНФОРМАЦИИ И ПРАВАХ ЧЕЛОВЕКА

А. Статус и независимость печатии других средств массовой информации

1. Печать и другие средства массовой информации, хотя, как правило,они не являются государственными органами, выполняют весьма важнуюфункцию в интересах широкой общественности. Для того чтобы создать имвозможность выполнять эту функцию в интересах общественности, следуетсоблюдать следующие принципы.

2. Право на свободу выражения своего мнения должно распространятьсяна средства массовой информации.

Прения Ассамблеи 23 января 1970 г. (18-е заседание, см. документ 2687, доклад Комис-сии по юридическим вопросам). Текст принят Ассамблеей 23 января 1970 г. (18-е заседание).

14

3. Это право включает свободу искать, получать, передавать, публиковатьи распространять информацию и идеи. Официальные власти соответственнообязаны в разумных пределах предоставлять информацию по вопросам, пред-ставляющим интерес для общественности, а средства массовой информацииобязаны сообщать полную и исчерпывающую информацию о государствен-ных делах.

4. Независимость печати и других средств массовой информации от госу-дарственного контроля должна быть записана в законе. Любое ущемление этойнезависимости допускается только на основании решения суда, а не органовисполнительной власти.

5. Не должно быть ни прямой, ни косвенной цензуры печати или содержаниярадио- и телевизионных программ, новостей или информации, передаваемыхдругими средствами, например хроникальных материалов, демонстрируемых вкинотеатрах. Ограничения могут налагаться в пределах, разрешенных статьей10 Европейской конвенции о правах человека. Не должно быть никакого госу-дарственного контроля над содержанием радио- и телевизионных программ, заисключением контроля на основании положений пункта 2 этой статьи*.

6. Внутренняя организация средств массовой информации должна гаран-тировать свободу ответственных редакторов выражать свое мнение. Их ре-дакторская независимость должна быть защищена.

7. Независимость средств массовой информации должна быть защищена отугрозы со стороны монополий. Последствия монополизации органов печати и воз-можные меры экономической помощи требуют дополнительного рассмотрения.

8. Ни частные предприятия, ни финансовые группы не должны иметь правана монополию в области печати, радио или телевидения, и не следует разре-шать образование монополии, подконтрольной правительству. Отдельные лица,социальные группы, региональные или местные органы власти должны иметьправо заниматься этой деятельностью, если они соблюдают установленныеправила лицензирования.

* Статья 10 Европейской конвенции о правах человека гласит:1. Каждый человек имеет право на свободу выражения своего мнения. Это право включает

в себя свободу придерживаться своего мнения, получать и распространять информацию и идеибез вмешательства со стороны государственных органов и независимо от государственных гра-ниц. Эта статья не препятствует государствам вводить лицензирование радиовещательных, те-левизионных или кинематографических предприятий.

2. Осуществление этих свобод, налагающее обязанности и ответственность, может бытьсопряжено с формальностями, условиями, ограничениями или штрафными санкциями, предус-мотренными законом и необходимыми в демократическом обществе в интересах государствен-ной безопасности, территориальной целостности или общественной безопасности, в целях пре-дотвращения беспорядков и преступности, защиты здоровья и нравственности, защиты репутацииили прав других лиц, предотвращения разглашения информации, полученной конфиденциаль-но, или обеспечения авторитета и беспристрастности правосудия.

15

9. Необходимо принять специальные меры для обеспечения свободы ино-странных журналистов, включая персонал международных печатных агентств,с тем, чтобы дать общественности возможность получать точную информа-цию из-за рубежа. Эти меры должны распространяться на статус, обязаннос-ти и привилегии иностранных журналистов и должны включатьв себя защиту от произвольной депортации. Они предполагают соответствую-щую обязанность иностранных журналистов точно освещать события.

Б. Меры по обеспечению ответственности печатии других средств массовой информации

Печать и другие средства массовой информации обязаны выполнять своифункции с чувством ответственности перед обществом и отдельными гражда-нами. Для этой цели желательно предусмотреть (там, где это еще не сделано):

а) профессиональную подготовку журналистов, которая должна находить-ся в ведении редакторов и журналистов;

б) кодекс профессиональной этики для журналистов, он должен охваты-вать, среди прочего, такие вопросы, как распространение точных и сбаланси-рованных сообщений, исправление неправильной информации, проведение чет-кого различия между распространяемой информацией и комментариями,недопущение распространения клеветнических утверждений, уважение правана справедливое судебное разбирательство, гарантированное статьей 6 Евро-пейской конвенции о правах человека;

в) советы по печати, полномочные расследовать и даже пресекать случаинепрофессионального поведения с целью осуществления самоконтроля сами-ми органами печати.

В. Меры по защите индивида от любого посягательствана его право на уважение его личной жизни

1. Существует область, в которой осуществление права на свободу ин-формации и свободу выражения своего мнения может вступать в противоре-чие с правом на уважение личной жизни, которое гарантирует статья 8Европейской конвенции о правах человека*.

* Статья 8 Европейской конвенции о правах человека гласит:1. Каждый имеет право на уважение его личной и семейной жизни, неприкосновенность его

жилища и соблюдение тайны его переписки.2. Не допускается вмешательство государственных органов, препятствующее осуществ-

лению этого права за исключением случаев, когда это предусмотрено законом и необходимо вдемократическом обществе в интересах национальной безопасности, общественного порядка иэкономического благосостояния страны, в целях предотвращения беспорядков или преступле-ний, защиты здоровья или нравственности населения или защиты прав и свобод других.

Нельзя допускать, чтобы осуществление первого права наносило ущербпоследнему праву.

2. Право на уважение личной жизни представляет собой главным образомправо вести свою жизнь по собственному усмотрению при минимальном по-стороннем вмешательстве в нее. Оно касается личной, семейной и домашнейжизни, физической и духовной неприкосновенности, чести и репутации, необхо-димости не допускать, чтобы человека представляли в ложном свете, нерас-крытия не имеющих отношения к делу неблагоприятных фактов, несанкциони-рованной публикации частных фотографий, защиты от шпионажа инеоправданных или недопустимых бестактных действий, защиты от непра-вильного использования материалов личной переписки, защиты от раскрытияинформации, предоставленной или полученной индивидом в конфиденциаль-ном порядке. Те лица, которые своими собственными действиями способство-вали распространению информации бестактного характера, обжалованному имипозднее, не могут ссылаться на право на уважение личной жизни.

3. Особая проблема возникает в связи с необходимостью уважать личнуюжизнь общественных деятелей. Тезис «там, где начинается общественнаяжизнь, личная жизнь заканчивается» не является адекватной для охвата этойситуации. Личная жизнь общественных деятелей должна защищаться, заисключением случаев, когда она может оказывать воздействие на обще-ственно значимые события. То обстоятельство, что какое-либо лицо фигу-рирует в новостях, не лишает его права на уважение его личной жизни.

4. Еще одна особая проблема возникает в результате попыток получитьинформацию с помощью современных технических устройств (подслушиваю-щие устройства, тайные микрофоны, использование компьютеров и т.д.), кото-рые наносят ущерб праву на уважение личной жизни. Требуется дальнейшеерассмотрение этой проблемы.

5. В тех случаях, когда создаются региональные, национальные или меж-дународные банки компьютеризованных данных, индивид не должен пол-ностью лишаться защиты от посягательства на его личную жизнь в резуль-тате сбора информации, касающейся даже его личной жизни. Банки данныхдолжны ограничиваться необходимым минимумом информации, требуемойдля целей налогообложения, пенсионных программ, программ социальногообеспечения и аналогичных вопросов.

6. Чтобы противостоять этим опасностям, внутригосударственное зако-нодательство должно предусматривать обеспечиваемое законом правопредъявлять иск лицам, несущим ответственность за такие нарушения правана уважение личной жизни.

7. Право на уважение личной жизни, гарантированное статьей 8 Конвен-ции о правах человека, должно защищать индивида не только от вмешатель-

16

ства официальных властей, но и от вмешательства со стороны частных лицили учреждений, включая средства массовой информации. Внутригосудар-ственное законодательство должно включать положения, гарантирующиетакую защиту.

18



РЕКОМЕНДАЦИЯ 748 (1975)«О РОЛИ НАЦИОНАЛЬНОГО ВЕЩАНИЯ

И УПРАВЛЕНИИ ИМ»

А с с а м б л е я ,1) рассмотрев работу проходившего в Мюнхене симпозиума, посвященно-

го роли телекоммуникаций в демократическом обществе и управления ими(24–26 июня 1974 г.),

2) принимая к сведению доклад своей Комиссии по вопросам культуры иобразования относительно данной проблемы (документ 35200),

3) сознавая, что в настоящее время во многих европейских странах ведут-ся дискуссии по проблеме управления теле- и радиовещанием, и будучи убеж-дена, что такое управление должно сохранять, но также может и укреплятьдемократический характер европейского общества,

4) ссылаясь на проходивший во Флоренции в 1973 г. симпозиум, посвящен-ный свободе выражения мнения и роли творческих деятелей в европейскомобществе, в частности, на его рекомендацию 719 (1973) об осуществлениисвободы художественного творчества,

5) будучи убеждена, однако, что, пользуясь такой свободой, индивиды дол-жны также и нести ответственность за материалы, которые они готовят длявозможного вещания, а также отвечать перед законами и нормами, действую-щими в их странах,

6) ссылаясь на проходивший в Зальцбурге в 1968 г. симпозиум, посвящен-ный правам человека и средствам массовой информации, и его резолюцию428 (1970) и рекомендацию 582 (1970) (совместно с документом 2687) и при-ветствуя резолюцию (74) 26 Комитета министров, в которой утверждается правоиндивидов на ответ по радио и телевидению,

7) считая обязанностью правительства гарантировать, чтобы средствавещания обеспечивали всестороннее обслуживание населения в области

1) информации2) культуры и образования

Прения Ассамблеи 23 января 1975 г. (18-е заседание, см. документ 3520, доклад Комиссии повопросам культуры и образования). Текст принят Ассамблеей 23 января 1975 г. (19-е заседание).

19

3) дискуссий и4) художественного творчества,

8) считая, что это обслуживание распространяется на общество страныв целом, а также на ее меньшинства,

9) отмечая, что государство является лишь гарантом государственных ин-тересов и что толкование таких интересов должно быть гибким и оно должнообсуждаться самим обществом, а не теми или иными отдельными группами(какими бы благими ни были их намерения), причем определенная степень ин-ституциализированного испытательного контроля за материалами вещания дол-жна сохраняться,

10) констатируя, что средства вещания активно и во все больших мас-штабах проникают в жизнь общества,

11) подчеркивая важность просвещения населения при использованииэтих средств массовой информации,

12) ссылаясь на работу, проводимую ее парламентской Комиссией понауке и технике в области демократического контроля за технологическимразвитием, в частности на проведенный им недавно симпозиум, посвя-щенный проблемам науки и общественного механизма принятия реше-ний,

13) считая, что еще не все сделано для существенного расширения со-трудничества в области вещания на европейском уровне — как в плане по-лезного обмена идеями и мыслями, так и в плане его использования в каче-стве прямого канала улучшения взаимопонимания между народами Европы,

14) сознавая, насколько трудно финансировать теле- и радиовещание, ибудучи обеспокоена тем, чтобы обеспечить недопустимость коммерческойнаправленности программ (с точки зрения их составления или содержания),

15) рекомендует Комитету министров:а) рассмотреть проект «минимальных требований к национальному

теле- и радиовещанию», содержащийся в приложении к настоящей реко-мендации;

б) предложить правительствам государств-членов рассмотреть вопросо проведении специальной конференции министров культуры и просвещения иминистров по делам средств массовой информации для рассмотрения вопро-са о путях согласования общеевропейской политики в отношении культурныхи просветительских возможностей теле- и радиовещания.

20

ПРИЛОЖЕНИЕ

ПРОЕКТ МИНИМАЛЬНЫХ ТРЕБОВАНИЙК НАЦИОНАЛЬНОМУ ВЕЩАНИЮ

а) всестороннее обслуживание всего населения при наличии— многообразия программ с должным учетом интересов регионов

и меньшинств, хотя оно не обязательно должно обеспечиваться на каком-тоодном канале;

— насыщенности вещания просветительскими и культурными програм-мами;

— борьбы путем сбалансированного составления программ с культур-ным, коммерческим и информационным загрязнениями;

— высокого уровня координации и обмена с другими европейскимителе- и радиовещательными компаниями;

б) свобода выражения мнения без предварительной правитель-ственной и институционализированной цензуры, но при обеспече-нии следующих условий:

— права на ответ;— публичной ответственности продюсеров за их программы перед

определенной организацией, в первую очередь и прежде всего перед пар-ламентской, демократически представляющей общество;

— ответственности самих продюсеров за их программы, а не теле-и радиовещательных учреждений перед действующими в каждом конкретномгосударстве законами;

в) право индивида иметь доступ к теле- и радиовещанию в прин-ципе, однако при условии сохранения контроля за качеством и приналичии эфирного времени;

г) признание ассоциаций телезрителей и радиослушателей и обес-печение надлежащих возможностей для того, чтобы их мнения мог-ли публично обсуждаться;

д) обучение на всех уровнях просвещения и при помощи самихсредств массовой информации пониманию материалов вещания(включая рекламные методы и политическую пропаганду);

е) исследование технологических и социальных аспектов теле-и радиовещания;

ж) гибкий подход к внедрению новых методов (например, выбортелезрителями титров, накладываемых на изображение);

з) специальная политика найма для работы в средствах массовойинформации, в рамках которой признается особая ответственностьэтой категории работников за обеспечение обслуживания населения

21

и выполнение обязанностей, которые возникают вследствие этой от-ветственности;

и) разграничение коммерческих интересов с содержанием и пла-нированием программ;

к) ответственный контроль за радиовещанием, либо непосред-ственно правительством, либо при посредстве уполномоченныхучреждений.

22



РЕЗОЛЮЦИЯ 812 (1984)«ОБ ОТНОШЕНИЯХ ПАРЛАМЕНТОВ

ГОСУДАРСТВ-ЧЛЕНОВ СОВЕТА ЕВРОПЫСО СРЕДСТВАМИ МАССОВОЙ ИНФОРМАЦИИ»

А с с а м б л е я ,1) считая, что отношения между парламентами и средствами массовой

информации имеют много аспектов, а именно:— парламенты государств-членов часто проводят изучение политики сво-

их правительств в отношении средств массовой информации;— парламенты иногда представлены в административных советах те-

левизионных и радиокомпаний или — в различных формах — участвуют вконтроле за деятельностью этих компаний;

— парламентам необходимо освещение средствами массовой информа-ции их деятельности, чтобы о ней знала широкая общественность,

2) учитывая, однако, ограниченность аудитории телезрителей и читателей,следящих за новостями из парламента,

3) учитывая ограниченное число газет, дающих исчерпывающую и под-робную информацию о деятельности парламентов,

4) отмечая, что электронные средства массовой информации, и в част-ности телевидение, склонны освещать лишь важные парламентские собы-тия,

5) подчеркивая, что парламентам необходимо, уважая свои традиции и пра-вила процедуры, а также полную свободу печати, использовать все возможно-сти для адекватного освещения их работы средствами массовой информации,

6) считает, что в тех случаях, когда речь идет об освещении средствамимассовой информации парламентских событий:

а) электронным средствам массовой информации следует изучить воз-можность:

— вещания программ о работе парламента в определенное время суток;

Прения Ассамблеи 7 мая 1984 г. (1-е заседание, см. документ 5084, доклад Комиссии посвязям с национальными парламентами и общественностью). Текст принят Ассамблеей 7 мая1984 г. (1-е заседание).

23

— при наличии нескольких каналов на одном из них давать определенныйприоритет одной программе парламентских новостей;

— более широко освещать «время вопросов» в парламентах, когда тамприсутствуют видные члены правительства;

— создания специализированного подразделения по парламентским воп-росам;

— активизации своих усилий по разъяснению аудитории основных фак-тов парламентской жизни (работа комитетов, абсентеизм и т. д.);

б) прессе — особенно национальным и крупным региональным газетам —следует изучить возможность:

— учреждения должностей парламентских корреспондентов;— более широкого освещения работы парламентов, которая другими

средствами массовой информации освещается лишь ограниченно;— посвящения ряда статей основам парламентской жизни, о которой

важные факты известны лишь ограниченному числу читателей;— публикации большего числа статей просветительного характера о де-

мократических институтах, в частности парламентах;в) национальным парламентам, в свою очередь, следует:— обдумать вопрос о назначении, если это позволяет бюджет, ряда со-

трудников по вопросам парламентской информации;— обдумать вопрос об организации спикером или представителем пар-

ламента брифингов для печати по повестке дня парламента;— изучить возможности доступа журналистов в парламент с учетом

безопасности и условий работы членов парламента;— обеспечить наличие минимума средств для журналистов (помещения

для прессы, галерею для прессы, залы заседаний) и, при возможности, да-вать в печати обзоры, анализ освещения событий электронными средства-ми массовой информации, выпускать бюллетени о работе парламента, бро-шюры, разъясняющие организацию и функционирование парламента (повозможности на нескольких языках);

— предоставлять, по возможности, необходимые услуги представите-лям радио и телевидения (студии, записывающее и редакционное оборудо-вание, технические средства вещания);

— выпускать фильмы или аудиовизуальные материалы об их функцио-нировании;

— записывать, в тех случаях, когда это возможно, парламентские пренияна магнитную ленту для использования радио- и телевизионными компаниями.

24

СОВЕТ ЕВРОПЫКомитет министров

РЕКОМЕНДАЦИЯ № R (94) 13О МЕРАХ ПО ОБЕСПЕЧЕНИЮ ПРОЗРАЧНОСТИ

СРЕДСТВ МАССОВОЙ ИНФОРМАЦИИ

Ко м и т е т м и н и с т р о в, основываясь на положениях статьи 15,бУстава Совета Европы,

исходя из того, что целью Совета Европы является достижение большегоединства между его членами во имя сохранения и реализации идеалов и прин-ципов, составляющих их общее наследие,

напоминая, что плюрализм и разнородность средств массовой информацииимеют важное значение для функционирования гражданского общества,

напоминая также, что концентрация средств массовой информации на на-циональном и международном уровнях может иметь не только позитивное, нои пагубное воздействие на плюрализм и разнородность средств массовой ин-формации, что может оправдать меры, предпринимаемые правительством,

отмечая, что регулирование концентрации средств массовой информациипредполагает наличие у компетентных служб или властей достоверной инфор-мации о структурах, владеющих средствами массовой информации, а такжео третьих сторонах, которые могут воздействовать на независимость СМИ,

подчеркивая, что прозрачность средств массовой информации необходимадля того, чтобы члены общества могли составить свое мнение для оценкиинформации, идей и мнений, распространяемых средствами массовой инфор-мации,

напоминая, что положения о прозрачности средств массовой инфор-мации уже имеются в документах, принятых в структурах Совета Европы,в частности в статье 6 Европейской конвенции о трансграничном телевидении,

полагая, что должны быть рассмотрены дальнейшие положения в светеупомянутых тенденций с тем, чтобы гарантировать прозрачность средствмассовой информации и обеспечить обмен информацией между государства-ми в этих целях,

отмечая необходимость обеспечения прав и легитимных интересов всехсторон, на которые налагаются обязательства по прозрачности,

Принята Комитетом министров 22 ноября 1994 г. на 521-м заседании заместителей мини-стров.

25

принимая во внимание работу, проделанную на других форумах, особеннов структурах Европейского Союза,

рекомендует, чтобы правительства государств-членов рассмотрели воз-можность включить в их внутреннее законодательство положения, имеющиецелью гарантирование и содействие прозрачности средств массовой инфор-мации, а также облегчение обмена информацией по этому вопросу между го-сударствами-членами, с использованием основополагающих принципов, при-лагаемых к настоящей рекомендации.

ПРИЛОЖЕНИЕ К РЕКОМЕНДАЦИИ № R (94) 13

I. Общие положения о прозрачности СМИ

Принцип № 1. Доступ общественности к информации о СМИЧлены общества на справедливых и беспристрастных основаниях должны

иметь доступ к определенной основной информации о СМИ с тем, чтобы онимогли составить свое мнение для оценки информации, идей и мнений, распро-страняемых средствами массовой информации.

Передача этой информации общественности средствами массовой ин-формации либо службами или структурами, отвечающими за обеспечениеих прозрачности, должна осуществляться с соблюдением прав и легитим-ных интересов лиц и органов, на которые распространяются требованияо прозрачности. Особое внимание следует уделять необходимости согласо-вания требований прозрачности с принципом свободы торговли и промыш-ленности, а также требованиями защиты данных, коммерческой тайны, кон-фиденциальности источников информации СМИ и редакционной тайны.

Принцип № 2. Обмен информацией о прозрачности СМИмежду властными структурами государств

Службы или структуры, на которые национальным законодательством воз-ложен сбор данных о прозрачности средств массовой информации, должныиметь полномочия передавать эти данные аналогичным службам или струк-турам других государств-членов в границах дозволенного национальным зако-нодательством, а также международными соглашениями, участниками кото-рых являются обе стороны. По мере возможности передача информации должнапроизводиться с прямого или подразумеваемого согласия лиц, которых онакасается. Эти возможные ограничения должны быть конкретизированыв национальном законодательстве и систематически доводиться до сведенияслужб и структур, которым адресована информация.

26

Возможные оправдательные причины передачи этой информации должныбыть ясно изложены в законодательстве и в любом запросе на доступк информации со стороны служб или структур других государств должны кон-кретно указываться причины запроса.

Положения, касающиеся разрешения на передачу информации, должныбыть сформулированы с учетом возможных установлений, касающихся сво-боды действий работников соответствующих служб и структур в предостав-лении информации иностранным властным структурам. При необходимос-ти эти положения должны адаптироваться, чтобы сделать такие обменыинформацией возможными.

II. Конкретные меры, которые могут гарантироватьпрозрачность СМИ в вещательном секторе

Принцип № 3. Раскрытие информации при выдаче лицензии на вещаниеПрозрачность в отношении к заявкам на использование вещательных служб

может быть гарантирована включением в национальное законодательство по-ложений, обязывающих претендентов на осуществление радио- и телевещания,предоставлять службам или структурам, облеченным правом разрешения по-добной деятельности, сведения в широком диапазоне данных, но достаточноконкретизированные. По содержанию информация, подлежащая раскрытию,может быть условно подразделена на три категории:

— первая категория: сведения о лицах или органах, принимающих участиев структуре, предполагающей осуществлять вещание, и о степени участияв нем этих лиц и органов;

— вторая категория: сведения о характере и степени заинтересованности вы-шеуказанных лиц и органов в других средствах массовой информации или пред-приятиях СМИ, включая даже заинтересованность в других секторах экономики;

— третья категория: сведения о других лицах и органах, в отношении кото-рых существует вероятность, что они могут оказать существенное влияние напрограммную политику данной вещательной компании путем предоставленияей определенных ресурсов, характер которых должен быть четко оговоренв ходе процедуры выдачи лицензии для сведения служб, лиц или органов, име-ющих к ней отношение.

Принцип № 4. Раскрытие информациипосле выдачи лицензии вещательным службам

Прозрачность операций вещательной службы может быть гарантированавключением в национальное законодательство положений, обеспечивающихлица или органы, осуществляющие вещание, обязанности предоставлять служ-

27

бам или структурам, разрешающим вещание, сведений, которые могут разли-чаться по объему и детализации. Такого рода информация может быть услов-но подразделена на две основные категории:

— отчетная информация об изменениях в ходе работы вещательной служ-бы в отношении трех вышеуказанных категорий;

— информация, относящаяся к другим категориям данных, связанныхс работой вещательной службы после ее начала.

Принцип № 5. Исполнение функций служб или органов,ответственных за обеспечение прозрачности действующихвещательных служб

Задачи и полномочия служб и структур, ответственных за прозрачностьдействующих вещательных служб, должны быть ясно определены в наци-ональном законодательстве. Эти службы или структуры должны быть на-делены полномочиями и средствами, необходимыми для эффективного осу-ществления своей задачи при соблюдении прав и легитимных интересовлиц и структур, обязанных предоставлять информацию. При необходимос-ти они должны иметь возможность прибегать к помощи других нацио-нальных структур или служб, а также к привлечению сторонних индивидуаль-ных и корпоративных экспертов.

Службы и структуры, которым передается информация от заявителейна получение лицензии на операции вещательной службы, должны иметьвозможность предоставлять часть этой информации определенным сегмен-там общества, если консультация с ней может быть необходима для осуще-ствления их обязанностей.

III. Конкретные меры, которые могут гарантироватьпрозрачность СМИ в печатной прессе

Принцип № 6. Включение в национальное законодательствоположений, обязывающих предприятия прессы раскрыватьопределенные сведения в относительно широком диапазонеи с достаточной степенью детализации по содержанию

Прозрачность печатной прессы может быть гарантирована включением внациональное законодательство положений, обязывающих предприятия прес-сы раскрывать определенные сведения в относительно широком диапазоне ис достаточной степенью детализации по содержанию.

Информацию, подлежащую раскрытию, можно подразделить на пять ка-тегорий:

28

— первая категория: сведения, характеризующие лиц или органы, участву-ющих в издательской структуре печатного предприятия, а также степень уча-стия этих лиц и органов в этой структуре;

— вторая категория: сведения об интересах печатной структуры или уча-ствующих в ней лиц и органов в других средствах массовой информации;

— третья категория: сведения о лицах или органах помимо тех, кто непо-средственно занят в печатной структуре, в отношении которых существуетвероятность, что они могут оказывать существенное влияние на редакцион-ную политику изданий, которыми они управляют;

— четвертая категория: сведения о любых заявлениях о редакционнойполитике или политической ориентации газет и других изданий;

— пятая категория: сведения о финансовых итогах издательской струк-туры и о распространении ее продукции.

КОММЕНТАРИИ

I. Комментарий к общим положениям о прозрачности СМИ

Пункт № 1. Доступ общественности к информации о СМИОбщественность должна иметь возможность доступа на справедливой и

непредвзятой основе к некоторым основным сведениям о СМИ. Принимая вовнимание, что цель прозрачности, когда это касается общественности, заклю-чается в том, чтобы знать, кто владеет СМИ, дабы иметь возможность фор-мировать мнение по отношению к распространяемой информации; эти сведе-ния связаны прежде всего с первой категорией информации, относящейсяк прессе и сектору вещания. Они (сведения) должны, по крайней мере, бытьсвязаны с информацией о личности тех, кто управляет вещательной службойили предприятием прессы, а там, где ими управляет юридическое лицо, с ин-формацией о личности сторон, которые учреждают это юридическое лицо. Темне менее, поскольку количество этих сторон может быть очень велико, долж-на существовать возможность ограничить доступ к информации о личностиосновных партнеров.

Там, где необходимо, раскрытие для общественности определенной ин-формации (например, сведений о финансовых результатах деятельностипредприятия прессы) должно быть увязано с анализом возможных послед-ствий распространения подобного рода информации. Особенно тогда, когдафинансовые результаты негативны (к примеру, риск потери доверия рекламо-дателей к определенному изданию — это может усугубить финансовые труд-ности предприятия, о котором идет речь).

29

Что касается вещательных служб, информация о них может передавать-ся либо службами или властями, для которых эта информация первоначаль-но предназначалась, либо непосредственно имеющими отношение к этой ин-формации вещательными службами тогда, когда в национальномзаконодательстве обусловлено, что они должны предоставлять доступк этой информации для общественности. Передача некоторой основнойинформации общественности в некоторых случаях может быть затребо-вана в соответствии с определенными временными рамками (например,раз в год). Так или иначе, передача подобной основной информации дол-жна происходить, когда вещательные службы начинают работу или присмене их владельца.

Что касается предприятий прессы, информация, которую их попросят пре-доставить, должна будет пройти обработку по специальным каналам в со-ответствии с разделом законов, установленных в государственном законода-тельстве, касающихся требований к прозрачности. Эти каналы могут бытькак административными службами (правомочными в области закона о конку-ренции, закона о предприятиях и закона о СМИ), так и независимыми органа-ми, специально созданными для этой цели. Общественность может иметь до-ступ к некоторой основной информации о предприятиях прессы, либо обращаяськ службам или органам, упомянутым выше, либо получая информацию непос-редственно от издательств, которые имеют к этому отношение. Возможно,в качестве определенной гарантии передачи этой информации общественно-сти, было бы целесообразно предусмотреть в государственном законодатель-стве публикацию этих сведений в газетах и т. п., издаваемых этой компанией,в соответствии с временными рамками, которые могут варьироваться в за-висимости от информации, о которой идет речь (например, в каждом новомиздании — сведения, касающиеся информации о личности тех, кто ответстве-нен за издательскую структуру, раз в год — публикация финансовых отчетов).Так или иначе, должна осуществляться систематическая передача информа-ции общественности, когда меняется владелец издания.

Передача информации общественности должна производиться при соблю-дении прав и законных интересов частных лиц и организаций, от которых тре-буют предоставить информацию. В особенности с учетом этого передача дол-жна производиться таким образом, чтобы надлежащим образом соблюдатькак свободу торговли и производства, так и требования коммерческой тайны.Подобным образом особое внимание должно уделяться как защите сведений,так и защите редакционной тайны и конфиденциальности источников инфор-мации СМИ. В конечном счете передача информации третьей стороне соот-ветствующими службами и органами должна производиться как с соблюде-нием принципов нейтралитета и непредвзятости служб и органов, так

30

и с соблюдением профессиональной тайны / свободы действий, которыми об-ладают сотрудники подобных служб и органов.

Пункт № 2. Обмен информацией о прозрачности СМИмежду государственными органами

Интернационализация деятельности и капитала фирм в секторе СМИ вы-являет тот факт, что службы или органы, ответственные за прозрачность СМИ,все больше сталкиваются с появлением иностранных владельцев компаний, скоторыми они мало знакомы, по крайней мере когда речь идет об одном изних. Если в секторе вещания процедуры выдачи и контроля лицензий рассмат-риваются как первостепенные способы получения более или менее детальнойинформации от иностранных владельцев компаний, может оказаться полез-ным, для того чтобы пополнить или проверить эту информацию, обратиться корганам в других странах, в особенности к тем органам, что находятся в стра-не владельца компании.

Ценность такого рода информобменов даже больше присуща секторупишущей прессы; в отличие от вещательного сектора, здесь не существу-ет процедур лицензирования. Для того чтобы определить эти обмены начетко установленной основе, органы государств-участников должны вклю-чать в свои государственные законодательства положения (пункты), уста-навливающие условия, на которых может производиться обмен. Для этого онимогут обращаться к данному пункту № 2. Необходимо отметить, что этотпункт № 2 направлен на наиболее часто происходящий случай в Европе, гдерегулирование прессы и сектора вещания происходит в рамках компетентнос-ти государственных органов. Адаптация этого пункта может быть необходи-мой в случае с федеральными государствами, где регулирующая роль не при-надлежит федеральным органам.

Передача сведений о СМИ службам или органам других стран госу-дарственными службами и органами, которые обладают этой информа-цией в соответствии с законодательством о СМИ, должна быть помеще-на, если необходимо, в четкие юридические рамки. Это служит для того,чтобы определить условия, при которых распространение может бытьсогласовано с положениями (пунктами) в государственном законода-тельстве, которые, по-видимому, могут налагать ограничения на пере-дачу информации (правила, имеющие отношение к конфиденциальностиадминистративных актов, защите банковской тайны, коммерческой и ре-дакторской тайнам, и т. п.).

Государства-участники должны также принимать во внимание положения(пункты) международных соглашений, участниками которых они являются икоторые управляют к тому же передачей информации и ее обменом на между-

31

народном уровне. Особая ссылка может быть сделана на Конвенцию СоветаЕвропы по защите прав человека в отношении автоматического запроса пер-сональных сведений (ETS № 108), и в частности на статью 3 Конвенции, кото-рая рассматривает вопрос о прозрачных потоках сведений, также можно ссы-латься на Европейскую конвенцию о получении за рубежом информации и уликпри административных делах (ETS № 100).

Передача информации по возможности должна осуществляться при ус-ловии прямого или косвенного (устного) согласия частных лиц или органов,связанных с этой информацией. Возможные границы передачи информа-ции службам и органам других стран должны быть установлены в законо-дательстве, и об этом должны быть извещены вышеупомянутые службыи органы, когда подобные ограничения имеют место.

В равной степени, для того, чтобы сделать обмены, насколько это воз-можно, благоприятными для всех заинтересованных сторон, основания дляпередачи информации должны быть точно изложены в законодательстве, ииностранная служба или организация, желающая приобрести информацию,должна указать основания, на которых они собираются это сделать. Следуетподчеркнуть, что эти пункты были составлены единственно для того, чтобыпредоставить право службам или органам, ответственным за государствен-ное законодательство в секторе СМИ, полностью выполнять свои функции.Эти пункты, следовательно, не касаются запросов информации, которая беретначало в других государственных управлениях или органах.

В конечном счете при вступлении в силу положений (пунктов), направлен-ных на правовое обеспечение передачи информации иностранным службамили объединениям, нужно уделять особое внимание правилам, которые каса-ются секретных требований, регулирующих функции работников служб и ор-ганов, от которых требуют передачи информации. Также следует уделять вни-мание и общим правилам, регулирующим и, возможно, санкционирующимраскрытие информации иностранным органам. Целью этого процесса должнобыть определение: предотвращают или запрещают эти правила и предписанияраскрытие информации для того, чтобы в них могли быть внесены поправкис целью предоставления права сотрудникам, имеющим к этому отношение,передавать информацию.

II. Комментарий к пунктам об основных мерах,которые могут гарантировать прозрачность СМИ

в секторе вещанияЭти пункты о вещательных СМИ могут применяться как к радиовещанию,

так и к телевещанию, несмотря на средства доступа к ним (бесплатный/

32

платный, закодированный/незакодированный), на средства вещания (земной ди-апазон герц, кабель или спутник) и на район, который это СМИ покрывает(масштаб государства, региона или местности). При необходимости их лицен-зионное заявление может быть изменено в соответствии с особым использо-ванием характеристик вещательных служб с точки зрения прозрачности СМИ.

Как указано во вступлении, процедуры, регулирующие выдачу вещатель-ных лицензий вещательным службам, вводят в силу особо важные спосо-бы достижения раскрытия информации компаний, претендующих на уп-равление такого рода службой. Эта информация прежде всего адресованаслужбам и органам, ответственным за принятие решения о выдаче этих ли-цензий. Однако следует принимать во внимание, что часть этой информа-ции может стать доступной общественности или общественному секторулибо непосредственно через имеющие к этому отношение СМИ, либо че-рез посредника служб и органов, имеющих отношение к вышеупомянуто-му, в смысле консультации, которые предпринимают службы или органыпри рассмотрении заявок на выдачу лицензии. Однако прозрачность для веща-тельных служб приобретает реальное значение, если она распространяется затот уровень, на котором была выдана вещательная лицензия, чтобы покры-вать весь период, на протяжении которого функционируют эти службы. Воз-можно, и это будет иметь место в дальнейшем на практике, информация, рас-крытая во время выдачи лицензии, будет впоследствии изменяться. Это,несомненно, будет так в случае изменения распределения капитала фирмы,управляющей сектором вещания. Это может также иметь место в случаес информацией, относящейся к третьим сторонам, осуществляющим влияниена эти службы, принимая во внимание тот факт, что эти типы влияния, вероят-но, должны априори варьироваться более легко и более часто, нежели струк-тура капитала службы. Таким образом, пункты отдельно рассматривают воп-рос раскрытия информации перед и после выдачи лицензии вещательнымкомпания. Где не существует подобной лицензионной процедуры, прозрачностьвещательных служб может быть достигнута включением в законодатель-ство определенных положений (пунктов) или предписаний, применимыхк сектору вещания. В конечном счете пункты предусматривают ориенти-ры для представления функций служб и органов, ответственных как за ис-полнение правил прозрачности, применимых к вещательным службам, таки за вопрос общественного доступа к сведениям, раскрытым в соответ-ствии с правилами прозрачности.

Один из характерных спорных моментов, возникающих при примененииправил прозрачности к службам вещания, касается переноса этих правил наорганизации общественной службы вещания. В принципе, последние не долж-ны быть предметом для правил прозрачности, которые менее строгие, чем те,

33

что применяются к другим службам вещания, принимая во внимание тот факт,что выполнение функций общественных служб общественными службами ве-щания обыкновенно сопровождается официальным предоставлением обще-ственных денежных средств. Однако процедуры, которые могут быть исполь-зованы для того, чтобы гарантировать прозрачность организаций общественнойслужбы вещания, не могут быть созданы по образцу процедур, применимыхк другим вещательным организациям. Необходимо принимать во вниманиеположения (пункты) в государственном законодательстве, которые рассмат-ривают вопрос особенности функций общественных служб и механизмов ихподотчетности, некоторые из этих положений, в определенной степени, отве-чают цели прозрачности: положения, относящиеся к представлению обществен-ности в структурах, ответственных за управление и надзор за этими служба-ми; особые правила, касающиеся бюджетного и финансового контроля;положения о предоставлении организацией общественной службы вещанияотчетов о своей деятельности или счетов и т. п. Необходимо упомянуть про-ект Резолюции о будущем общественных служб вещания, подготовленныйгруппой специалистов по вещанию общественных служб в перспективе4-й Европейской конференции министров по политике в области СМИ (Прага,декабрь 1994 г.).

И еще, контроль деятельности общественных служб вещания — один изосновных элементов прозрачности в компаниях общественной службы веща-ния, он имеет отношение к их финансовым источникам и результатам. Этокасается в первую очередь организаций общественных служб вещания, кото-рые только частично финансируются лицензионной платой и которые, следо-вательно, могут привлекать другие финансовые источники (реклама, спонсор-ство и т. п.). Однако это также может иметь отношение к организациямобщественных служб вещания, которые полностью финансируются лицензи-онной платой. На самом деле надо отметить, что последним, как и в случаес первыми, может быть разрешено создавать специализированные филиалы,даже совместные предприятия, с другими организациями в областях, имею-щих отношение к их вещательной деятельности. В этом отношении могут бытьприняты во внимание пункты, изложенные ниже, относительно прозрачностифинансовых отношений вещательных служб, чья деятельность подлежит ли-цензированию (см. параграфы 35 и 36). Кроме вопроса о различных видах де-ятельности, относящихся к основному виду — вещательной деятельности,другой существенный с точки зрения прозрачности аспект может касатьсяпрограммных служб, учрежденных общественными вещателями в дополне-ние к основной службе, которую они предлагают общественности: дополни-тельные службы, созданные единственно по их инициативе илив сотрудничестве с внешними партнерами. В этом отношении, как и в случае,

34

имеющем отношение к вышеупомянутому, могут быть приняты во вниманиеправила, изложенные выше, касающиеся служб, подлежащих лицензированию.

Пункт № 3. Раскрытие информации при выдачевещательных лицензий вещательным службам

Первая категория информации. Первая категория информации наце-лена на получение более или менее полной и точной картины как структуры,которая будет управлять службой, так и тех, кто будет связан с этой структу-рой. Информация, касающаяся личности частных лиц или организаций (нацио-нальных или иностранных), участвующих в структуре, которая будет уп-равлять службой, может включать: их имена, если речь идет о частном лице,или название, если речь идет о юридическом лице (компании, ассоциации), ихадрес и зарегистрированный офис, их национальность, их юридический статус(тип компании или некоммерческого объединения: фонд, ассоциация), их про-фессию или социальное призвание (статус). Следует отметить, если речь идето юридических лицах, что может оказаться уместным запросить некоторуюдополнительную информацию. Эта информация может иметь отношение как ких менеджменту и составу высшего управления (к примеру, состав отделауправления или контроля, личность председателя или генерального секретаряи т.п.), так и к их финансовому положению (счета, баланс и т. п. за один годили несколько предыдущих лет) для того, чтобы получить более точную кар-тину их структуры и их деятельности.

Если речь идет об информации, касающейся основных сведений о частныхлицах и организациях и степени их участия в акционерном капитале структу-ры, которая управляет службой, решено первоначально предоставлять отчето распределении капитала среди акционеров, когда объединение является ком-мерческим предприятием. Один элемент, связанный с распределением капи-тала, который может быть принят в расчет, касается права голоса, связанногос акциями. Право голоса может быть непостоянным и может влиять на управ-ление службой, что является следствием обыкновенного разделения капитала(акции с частичным правом голоса).

Кроме раскрытия информации о разделении капитала, один из особых спо-собов обеспечения прозрачности капитала — гарантия того, что акции компа-ний, имеющих отношение к управлению службой вещания, зарегистрированыпоименно. Информация может также затрагивать другие типы взносов, сде-ланных в структуру теми членами, которые ее составляют (например, взносв форме обеспечения персоналом или техническими средствами илив форме услуг); это позволит получить более точную картину стиля, в которомбудет функционировать структура. Вдобавок к распределению акций в капи-тале компании и составу ее управляющих структур баланс между партнерами

35

может быть заметно изменен осуществлением нефинансовых взносов однимиз них. Например, партнер, который, очевидно, играет второстепенную рольпотому, что он или она представлены только в ограниченной степени в капи-тале или в управляющих организациях будущей службы, будет на деле, воз-можно, иметь большее влияние на эту службу (чем могли бы предложить вы-шеупомянутые указания) при условии, что этот партнер снабжает службунекоторыми материальными (поставка персонала и технических средств) илинематериальными (поставка вещательных программ) ключевыми взносами.Этот пункт касается концепции силы влияния, которая более детально анали-зируется ниже.

В дополнение к акциям, дающим долю собственности в компании, пре-тендующей на эксплуатацию вещательной службы или уже эксплуатирую-щей такого рода службу, требование прозрачности может быть распростране-но на частных лиц, которые обладают на основании контрактов или другихправ полномочиями определять направление действий структуры, управлятьею и контролировать ее работу. Это требование может касаться не толькоактов, которые наделяют такого рода действенными полномочиями, но такжеи актов, которые служат для наделения такими полномочиями в будущем.

Вторая категория информации. Вторая категория информации нацеле-на на предоставление права службам или органам, ответственным за утвер-ждение вещательных лицензий, оценивать степень, в которой либо компа-ния, управляющая службой, либо члены этой компании, или и те и другиеучаствуют в других СМИ или в других предприятиях СМИ. Раскрытие этойинформации может рассматриваться как гарантия прозрачности СМИ в отно-шении развития как разветвленных прав собственности СМИ и концентрациимультимедиа, так и интернационализации деятельности предприятий СМИ.

Достижение так понимаемой прозрачности может потребовать раскрытияинформации о любых капиталовложениях в других СМИ, независимо от того,в какой форме (финансовой или иной) или степени они осуществлены, или рас-крытия информации о значительных капиталовложениях, дающих право на осу-ществление влияния на эти другие СМИ. Во втором случае обязательствораскрытия будет иметь отношение, например, только к участию в капитале,которое превышает определенную степень (сумму), дающую право влиять нарешения управляющих и контролирующих организаций. Более того, это тре-бование может быть изменено в соответствии с типами СМИ, которые сле-дует рассматривать. В качестве примера это обязательство может относить-ся только к СМИ того же типа, что и служба, которая является объектомлицензионного заявления; это позволит оценить общее влияние этих различ-ных средств массовой информации в рассматриваемой зоне вещания. В конеч-ном счете, если бы возникла необходимость, требование к информации могло

36

бы распространяться и на капиталовложения, задействованные в секторах,относящихся к СМИ, капиталовложения, которые могут влиять или способ-ствовать установлению связей либо со службой, которая является объектомлицензионного заявления, либо с другим СМИ, или даже между службой, яв-ляющейся объектом для лицензионного заявления, и этими другими СМИ (на-пример, капиталовложения в фирмы, занимающиеся рекламой в СМИ, произ-водством программ для радио или телевидения или распространением илипередачей программ этих служб посредством видео, кабеля и спутника).

В добавление к раскрытию отношений с другими секторами, связаннымисо СМИ, на более общем уровне может рассматриваться требование к пре-тендентам на эксплуатацию служб вещания представлять информацию об ихкапиталовложениях в другие экономические секторы. Это требование прозрач-ности, как и в предыдущем случае, может быть более или менее строгим —к примеру, только требующее раскрытия, при определенных обстоятельствах,вкладов в капитал других предприятий.

Третья категория информации. Эта третья категория информации на-целена на предоставление права службам или органам, ответственным завыдачу вещательных лицензий, определять тех частных лиц или организа-ций, в добавление к формально заявленным владельцам службы, которые,возможно, имеют значительное влияние на издательскую независимостьслужбы. Это требование, направленное на получение насколько возможновысокого стандарта истинной прозрачности, без сомнения, является наиболееощутимым из требований, которые будут введены, принимая во внимание труд-ность, связанную с достижением точного определения понятия «силы влияния».

Элементы, обладающие потенциалом создавать этот тип власти, могутбыть определены следующим образом:

— обеспечение значительными финансовыми источниками для учрежде-ния службы или для ее управления. В этом смысле может быть уместнымтребовать от претендентов на управление службой вещания уточнять источ-ники финансирования, на которые они рассчитывают содержать службу. По-добная мера может позволить судить о финансовой жизнеспособности этихслужб;

— поставка существенных технических или людских ресурсов для управ-ления службой, о которой идет речь (к примеру, предоставление персонала илиматериала);

— поставка существенного пакета программ третьей стороной для веща-ния службы, о которой идет речь: поставка аудиовизуальных программ и филь-мов компаниями-производителями или фирмами, обладающими каталогомпрограмм, подобные фирмы все более и более развиваются сейчас в Европе;поставка видеомузыки музыкальным каналам фирмами или производителями

37

этой музыки; поставка тематических программ специализированным каналам(спортивных программ, предназначенных для каналов, специализирующихсяв спорте; рекламных программ для каналов, специализирующихся на телема-газинах, и т. п.).

Можно упомянуть бартер — практику, при которой третьи стороны постав-ляют бесплатные программы вещателям в обмен на рекламное время.

Средством гарантии прозрачности отношений с будущими поставщикамислужбы может быть запрос подателей заявления об осуществлении деятель-ности служб вещания, чтобы точно определить, в соответствии с планируе-мым содержанием будущей службы, на какие средства будет существоватьпоследняя, и, если будет необходимо, раскрыть контракты или соглашения, зак-люченные по поводу этих средств в той мере, в какой это позволяет государ-ственное законодательство. Разумеется, транспаренция в этих случаях учи-тывается и в период основания вещательных служб, и в последующие периодыих деятельности.

Последнее предположение подразумевает возможное осуществление вли-яния на вещательную службу, работа которой хотя и не связана с получениемподдержки какой-либо деятельности третьим лицом, но является частью от-ношений между третьим лицом и управлением создающейся службы. Так,например, могут существовать семейные отношения между основным дер-жателем акций в фирме, апеллирующей для осуществления вещания, и сторо-ной, имеющей значительные интересы в других формах СМИ или в связанныхс ними областях деятельности, нацеленных на то, чтобы сотрудничатьс будущей службой.

Возможна ситуация, предполагающая деловые отношения между двумялицами или фирмами в иных, чем СМИ, отраслях. Основная форма такогорода отношений возникает, когда податель заявления для осуществления ве-щания — «фиктивное (подставное) лицо» иной фирмы.

В случае возникновения подобной ситуации указания на то, как поступить,столкнувшись с применением давления, следует искать в соответствующемгосударственном законодательстве о СМИ или в правилах и предписаниях,апеллирующих на более общем уровне к компаниям в целом (законодатель-ство о компаниях, о конкуренции).

Пункт № 4. Раскрытие информации по документуо выдаче лицензий на вещание вещательным службам

Раскрытие информации об изменениях, происшедших со сведени-ями, сообщенными во время выдачи вещательной лицензии. Цель по-ложений, содержащихся в государственном законодательстве, будет состоятьиз наложенного на оператора вещания обязательства информировать службу,

38

выдающую лицензии, или управляющую инстанцию о любых изменениях, ко-торые произошли в отношении к тому положению вещей, которое послужилоосновой для выдачи лицензии. Что касается раскрытия информации в отноше-нии выдачи вещательных лицензий вещательным службам, это ясное требо-вание может быть различным по силе. Так, государственное законодатель-ство может предусматривать то, что соответствующая служба или властьможет быть проинформирована о любом изменении, происходящем в трех ка-тегориях информации, которые стали поводом для раскрытия, при том что ли-цензия уже была выдана (например, поводом может стать обязательство ог-ласить любое изменение в распределении капитала или, наконец, любоеизменение, заслуживающее внимания, даже если оно не включает в себя из-менения структуры управления службой; обязательство огласить изменения всоставе управляющего и контрольного органов службы, даже если измененияне повлияли на их деятельность).

С другой стороны, только такие изменения, которые могут означать,что способ управления службой или ее ориентация стали иными, могутстать предметом раскрытия (например, можно обязать раскрыть видыраспределения капитала или изменения в составе органов управления,включая перемещение управленческого контроля. Выбор одного илидругого предмета будет зависеть от цели и условий прозрачности, нало-женных на службу: получать сведения об изменениях в текущей деятель-ности вещательных служб или, напротив, получать информацию, ограни-ченную значительными изменениями, которые могут, например, оправдыватьпересмотр условий выдачи лицензии или даже решения о ее выдаче.

Раскрытие информации иных категорий. Цель постановлений, содер-жащихся в государственном законодательстве, — позволить службе или еевладельцу быть заинтересованными в том, чтобы быть проинформированны-ми о всех элементах, связанных с деятельностью службы, которые не былипредметом для раскрытия во время выдачи лицензии, поскольку служба про-сто не существовала. Прежде всего, это будут сведения, связанные с фи-нансовой деятельностью службы (происхождение и общая сумма ресурсов,прибылей), которые в некоторых государственных законах могут быть опре-делены, так же как частично могут быть определены правилами и рекоменда-циями права компаний. Предмет раскрытия разнообразен. Он может бытьограничен сообщением основных документов (балансовых отчетов, счетов),он может быть распространен на изложение в более подробном виде сведенийо распределении и происхождении различных видов ресурсов (рекламы, спон-сорства, продажи программ или услуг, предоставленных третьим лицам, и т.д.).

Особо следует отметить вещательные службы, которые имеют дочерниекомпании, чья деятельность ограничена областями, связанными с основной

39

деятельностью специальной службы (например, ограничения в распределениипрограмм службы в форме видеозаписей, вспомогательные средства, пред-назначенные для работы рекламного отдела службы), или которые устанавли-вают объединение компаний с другими СМИ в соседних областях. Дабы иметьмаксимально верное мнение о деятельности и финансовых итогах этих связан-ных частей, может быть уместно расширение обязанности прозрачностио деятельности и финансовых средствах вещательных служб к этим дочер-ним и присоединившимся компаниям.

Наконец, как указано выше, в связи с информацией, которая может бытьпредметом раскрытия в случае заявления для получения вещательной лицен-зии, дополнительный пункт информации, который может быть раскрыт, еслигосударственные законы это позволят, — это отношения, которые поддержи-вает служба с третьими лицами, обладающими специальными ресурсами (фи-нансовыми ресурсами, программами и т.д.). В этом отношении, так же как идля других правил прозрачности, сомнения, которые необходимо устранить,касаются потенциальных предметов раскрытия сведений о них (всех отноше-ний или только тех, например, которые построены вокруг финансовой частикомпании) и рабочих процедур для раскрытия (по инициативе оператора служ-бы или по запросу (заявке) службы или контролирующей власти путем обыч-ной декларации или через передачу копии юридически оформленных актов,подписанных деятелем службы и третьими лицами на разовой основе или, на-против, заключаемых периодически).

Пункт № 5. Осуществление функций служб или инстанций,ответственных за прозрачностьв текущей деятельности вещательных служб

Важно, что миссии и полномочия властных инстанций или служб, ответ-ственных за прозрачность в текущей деятельности вещательных служб, дол-жны быть точно определены в законодательстве. Ясность необходима не толькодля этих служб и полномочных органов, которые должны знать настолько точ-но, насколько возможно, рамки, ограничения, своей деятельности, но такжедля лиц или органов, требующих раскрыть им информацию, кто еще нуждает-ся в том, чтобы быть проинформированным по поводу этих полномочий и ог-раничений.

Также важно, чтобы этим службам или инстанциям были даны полномо-чия, позволяющие им иметь доступ к информации, необходимой для проверкидеятельности и для того, чтобы возможно было оценить точность и добро-совестность полученной информации, и это при полной гарантии, что будетсуществовать баланс между этими полномочиями и правами тех, от кого тре-бовали данные, например, защитой баз данных, защитой коммерческой и

40

банковской тайны, конфиденциальности источников информации, журналистс-кой или редакторской тайны.

В этом отношении возможно, что юридические лица раскрывают инфор-мацию и поддерживают соответствующие службы или органы всеми возмож-ными силами, необходимыми для осуществления их функций. Поэтому полно-мочные инстанции в каждой стране должны определить условия, которые онисчитают уместными, если службы вещания отказываются раскрыть информа-цию, которую они обязаны предоставлять по местному закону (штрафы, банк-ротство или приостановка полномочия вещать и т.д.).

Возможен случай, когда эти службы не могут иметь в своем распоря-жении источники, необходимые для того, чтобы собрать всю необходи-мую информацию, и в частности для того, чтобы ее проверить, особеннокогда это довольно сложно сделать (финансовые данные, например). Этоможет, следовательно, быть полезным для того, чтобы оговорить в госу-дарственном законодательстве полномочия административных и судебныхорганов или других частных или юридических лиц (экспертов-бухгалтеров,аудиторов и т.д.): в какие службы или организации они могут обращаться,в отношении каких типов деятельности, в соответствии с какими процеду-рами и при каких условиях и гарантиях.

Службы или организации, способные применить законодательство, связан-ное с вещанием, в частности касающееся выдачи лицензий на вещание веща-тельным компаниям, могут, в соответствии с их функциями, нуждаться в том,чтобы сообщить третьим лицам часть информации, которую они получают оттех, кто запрашивает разрешение на осуществление деятельности вещатель-ных служб, или от руководителей этих служб. Возможен случай, когда полно-мочная инстанция, которая желала бы консультировать организации, представ-ляющие аудиовизуальный сектор о содержании, которое частное илиюридическое лицо, изъявившее желание осуществить вещательную деятель-ность, намеревается придать службе, может также оценивать выполнимостьи целенаправленность проекта. Возможен случай, когда службы или полно-мочные инстанции, которые хотели бы поручить проверку финансовой состоя-тельности, о которой им сообщила вещательная компания, применяют прозрач-ные правила к определенному частному или юридическому лицу. В случаеследования этим рекомендациям может быть целесообразно учитывать поло-жения об этом в государственном законодательстве.

Тем не менее, сталкиваясь с фактом, что частные и юридические лица —источники информации имеют вполне законные интересы, которые поставле-ны на карту и которые оправдывают ограничение сообщения информации тре-тьим лицам, необходимо признать, что ограничения возможностей внешнегораскрытия информации должны быть ясно изложены. Более того, возможнос-

41

ти раскрытия должны быть строго ограничены необходимыми действиямидля выполнения функций заинтересованных служб и органов и должны бытьподчинены точно определенным процедурам. Наконец, когда раскрытие ин-формации представляется возможным, заинтересованные лица и инстанциидолжны быть проинформированы заранее и должны иметь возможность про-комментировать, или возразить, или согласиться с тем, чтобы эти данные былисообщены третьим лицам.

III. Комментарии к пункту № 6 о специфических мерах,которые могут гарантировать прозрачность печатной прессы

Как указано во вступлении, постановления, которые могут быть включеныв государственное законодательство по прозрачности в сфере прессы, не мо-гут быть аналогичны тем условиям, которые относятся к вещательному сек-тору. Это дань тому факту, что процедуры раскрытия информации не могутбыть одними и теми же в двух секторах, дань тому, что создание предприятияпечати не может быть предметом лицензирования, в отличие от вещательно-го сектора.

Вдобавок к включению специфических условий в государственное законо-дательство следует предусмотреть возможность принятия по инициативе пред-приятий прессы мер саморегуляции в достижении транспаренции. Саморегу-ляция может быть введена различными кодексами, профессиональнымиуставами или другими видами соглашений.

Содержание информации, которую государственные структуры способнысделать предметом раскрытия, может различаться в соответствии с их целя-ми, а также в соответствии с методами принуждения. Насколько цели связа-ны между собой, настолько некоторые государственные авторитеты могутгарантировать весьма широкую степень прозрачности для предприятий прес-сы по различным причинам (например, нет такой структуры в прессе, котораясравнилась бы со службой общественного вещания, гарантирующей плюра-лизм). Другие государственные инстанции могут только желать подчинитьпредприятия прессы некоторым минимальным правилам прозрачности, в час-тности позволяя иметь более широкий доступ к рынку в области прессы. Чтокасается принуждений, должно быть отмечено, что некоторые инстанции неимеют полномочий устанавливать правила прозрачности.

Помимо 4-й категории, информация, которая может стать предметом рас-крытия в области прессы, все же не полностью отличается от информации,предусмотренной в отношении вещательных служб. Вот комментарии, пред-назначенные для того, чтобы выделить некоторые черты прессы, нуждающи-еся в том, чтобы быть рассмотренными в сравнении с соответствующимичертами вещательного сектора.

42

Первая категория информации. Информация для раскрытия первой ка-тегории различается в тех случаях, когда издательская структура — юриди-ческое лицо. Если эта структура организована в форме компании, необходи-мые условия для раскрытия ее компетентности могут быть распространенына всех акционеров или, напротив, быть ограничены теми, кто держит наи-большую долю акций в капитале компании. Эта доля акций может быть опре-делена соотношением определенных процентов капитала (например, если ак-ционер имеет более 10% капитала) или соотношением количества акционеров(например, есть пять потенциальных акционеров). Вдобавок к акциям, даю-щим долю владения издательской структурой, требование прозрачности мо-жет также быть распространено на лиц, владеющих по контрактам или по со-глашению полномочиями руководства или правом определять границыдеятельности структуры. Наконец, это условие может касаться не только ак-тов, предоставляющих долю владения, или полномочия руководства, или уп-равления, или право определять границы деятельности структуры, но также иактов, которые и в будущем смогут их предоставить (например, обещание про-дать или передать право собственности на СМИ).

Вторая категория информации. Вторая категория информациипредназначена для того, чтобы гарантировать прозрачность интересов изда-тельских структур в области прессы (или интересов частных и юридическихлиц, являющихся участниками этих структур) в иных СМИ, отечественныхили зарубежных. Это касается, прежде всего, участия в капитале иных изда-тельских компаний. Тем не менее это также может относиться к интересампредприятий прессы в капитале вещательных служб (радио- и телевизионных),всегда возможно проанализировать развитие совместного владения СМИ илимультимедийным объединением. Эти положения вполне могут распространять-ся и на интересы в предприятиях, выполняющих работу в сотрудничающихобластях (например, участие в капитале фирм, ответственных за рекламнуюдеятельность иных издательских или вещательных предприятий). Наконец,условия прозрачности могут быть распространены в области акционированияиных экономических отраслей, нисколько не связанных с отраслью СМИ.

Третья категория информации. Может быть уместно различать част-ные лица и юридические лица, стоящие над официально объявленными руко-водителями издательского предприятия или сотрудничающие с ним, ответ-ственные за одно или более издание, чтобы иметь значительное влияние наиздательскую политику последнего. Такое влияние может быть осуществле-но, например, рекламодателями.

Четвертая категория информации. Возможен случай, когда действияи публикации обусловлены положениями издательской политики или поли-тической ориентацией издательства (льготы издателям и т.д.). Раскрытие та-

43

ких положений может стать уместным в случае достижения одной из основ-ных целей транспаренции, а именно той, которая позволяет общественностиформировать мнение о компетенции СМИ в соответствии с информациейо СМИ, дающей точные сведения о его издательской политике.

Пятая категория информации. Раскрытие информации этой категорииобщественным инстанциям может быть приемлемым только при соблюдениидвух особых условий. Во-первых, раскрытие может быть предназначено дляслужб или инстанций, ответственных за распределение прямой помощи пред-приятиям прессы, дабы обусловить критерии для выдачи этой помощи пред-приятиям, которые могут или не могут рассчитывать на поддержку, позволяяим самостоятельно решать, каково их финансовое положение в данный мо-мент. Во-вторых, раскрытие такой информации может стать необходимым дляобращения к государственным антимонопольным актам, когда последние ус-танавливают критические уровни, за которыми концентрация управления зап-рещена или подчинена высшей власти. Раскрытие информации может позво-лить компетентным службам или инстанциям определить, были ли достигнутыэти критические уровни. Должно быть отмечено, что сообщение таких сведе-ний может быть предусмотрено в различных отраслях закона (в общем зако-нодательстве о предприятиях, законах в области СМИ).

Сообщение обществу такой информации может оказаться полезным, даввозможность ему предвидеть возможные изменения в сфере владения пред-приятиями прессы из-за неудачных финансовых результатов их деятельности.Риск, который раскрытие такой информации обществу может повлечь за со-бой, должен быть предусмотрен.

44

4-Я ЕВРОПЕЙСКАЯ КОНФЕРЕНЦИЯ МИНИСТРОВпо политике в области средств массовой информацииПрага (Чешская республика), 7–8 декабря 1994 г.

ПОЛИТИЧЕСКАЯ ДЕКЛАРАЦИЯО СРЕДСТВАХ МАССОВОЙ ИНФОРМАЦИИ

В ДЕМОКРАТИЧЕСКОМ ОБЩЕСТВЕ

1. Ми н и с т р ы государств-участников 4-й Европейской конференцииминистров по политике в области средств массовой коммуникации (Прага,7–8 декабря 1994 г.),

2. Напоминая, что уважение плюралистической демократии, правового госу-дарства и прав человека составляет предварительное требование для вступленияв Совет Европы и что качество члена этой организации влечет за собой торже-ственное обязательство гарантировать и развивать эти базовые ценности,

3. Напоминая об обязанностях государств-членов Совета Европы защи-щать и развивать свободы СМИ и плюрализм СМИ в соответствии со стать-ей 10 Европейской конвенции по правам человека в интерпретации органов,созданных в соответствии с этой Конвенцией, а также об обязательствах, взя-тых ими на себя во исполнение Декларации Комитета министров от 29 апреля1982 г. о свободе слова и информации,

4. Напоминая также, что главы государств и правительств государств-чле-нов Совета Европы торжественно заявили в ходе Венской конференции на выс-шем уровне (октябрь 1993 г.), что гарантия свободы слова, и в частности,СМИ является одним из решающих критериев, используемых для оценки лю-бой кандидатуры на вступление в организацию, и подчеркивая, что речь идето постоянном обязательстве для всех государств-членов,

5. Будучи преисполненными решимости гарантировать и укреплятьсвободу СМИ сообщать информацию, идеи и мнения без учета границ и,таким образом, гарантировать и укреплять развитие прав человека и под-линную демократию,

6. Заявляя, что плюрализм и разнообразие СМИ являются осново-полагающими для демократии и что гласность в СМИ — важное сред-ство, чтобы помочь компетентным национальным властям оценить воз-действие концентрации СМИ на эти ценности, а также чтобы предоставитьиндивидуумам возможность сформировать свое мнение об информации, по-ставляемой СМИ;

45

7. Осуждая, в развитие Венской декларации, все формы выражения, кото-рые подстрекают к расовой ненависти, ксенофобии, антисемитизму и всемформам нетерпимости, поскольку они подрывают демократическую безопас-ность, культурное сплочение и плюрализм,

8. Заявляя, что СМИ могут способствовать созданию атмосферы вза-имопонимания и толерантности между людьми, группами и странами, а так-же достижению целей демократического, социального и культурного спло-чения, изложенных в Венской декларации,

9. Будучи озабоченными неподобающим местом, отводимым пока-зу насилия в некоторых СМИ, в частности в секторе телерадиовещания, иего воздействием на публику и отмечая, что в этой области необходимыкодексы поведения на европейском уровне,

10. Отмечая, что функционирование СМИ в демократическом обществедолжно постоянно подвергаться переоценке, с тем чтобы быстрые экономи-ческие, технические и регламентационные изменения не наносили ущерба нинезависимости и плюрализму СМИ, ни правам человека, ни интеллектуальнойсобственности, ни культурной и социальной политике,

11. Заявляя, что Совет Европы, в силу своего специфического призва-ния в области прав человека, особой компетентности в секторе СМИ и ши-рокой географической базы, представляет собой институт, особо приспо-собленный для выработки политики, направленной на развитие деятельностиСМИ в демократическом обществе,

12. Постановляют:— принять в качестве базовых политических инструментов в области СМИ

прилагаемые к настоящей Декларации План действий и две резолюции;— сохранить независимость общественного телерадиовещания и гаранти-

ровать ему надежное и должное финансирование, позволяющее ему выпол-нять его миссию в соответствии с основными направлениями, содержащими-ся в Резолюции 1;

— гарантировать, в рамках принципов, содержащихся в Резолюции 2,права и свободы всех тех, кто задействован в журналистской деятельнос-ти, при признании того, что они имеют право вырабатывать нормы саморе-гуляции, такие как кодексы поведения;

— усилить их поддержку демократической реформе СМИ в странахЦентральной и Восточной Европы, которая закладывает основы более тес-ного сотрудничества в области СМИ в рамках широкой европейской инте-грации;

— обеспечить в этой связи лучшую координацию между различными ини-циативами по оказанию содействия лицам, принимающим политические ре-шения, и профессионалам СМИ этих стран,

46

13. Приветствуют вступление в силу Европейской конвенции о трансгра-ничном телевещании и подчеркивают необходимость согласованного разви-тия этой Конвенции и Директивы «Телевидение без границ» с учетом дискус-сий в Европейском Союзе о применении указанной Директивы;

14. Полагают, что лучший способ обеспечения этого согласованного раз-вития заключался бы в том, чтобы Европейская Комиссия регулярно инфор-мировала Совет Европы о работе по пересмотру Директивы, ведущейся в Ев-ропейском Союзе, и чтобы она рассматривала все точки зрения и предложения,выражаемые Советом Европы;

15. Условливаются развивать гласность в СМИ и приветствуют приня-тие Комитетом министров Совета Европы Рекомендации № R (94) 13 о мерах,направленных на развитие гласности в СМИ*,

16. Рекомендуют, чтобы Комитет министров Совета Европы поручил сво-ему Руководящему Комитету по средствам массовой коммуникации изучитьцелесообразность подготовки имеющего обязательную силу юридическогоинструмента или других мер, устанавливающих базовые принципы, касающи-еся права доступа публики к информации, которой располагают органы госу-дарственной власти;

17. Подчеркивают положительный вклад программ Совета Европыв процесс реформы СМИ в Центральной и Восточной Европе, в частности,в области подготовки кадров профессионалов СМИ;

18. Выражают удовлетворение по поводу объявления рядом правительствоб их намерении сделать добровольные финансовые взносы на эти программы ипризывают другие правительства и организации поступить таким же образом;

19. Просят Комитет министров, при реализации положений прилагаемогок настоящей Декларации Плана действий, тесно консультироваться с про-фессионалами СМИ и регулирующими органами, а также должным образомпринимать в расчет всю соответствующую работу, проводимую в другихрегиональных и международных инстанциях;

20. Призывают Комитет министров при выполнении Плана действий дол-жным образом учитывать необходимость содействовать равенству шансовдля стран Центральной и Восточной Европы, а также для других европейскихстран с малым потенциалом аудиовизуального производства или с ограничен-ным географическим или лингвистическим пространством.

*Речь идет об оглашении данных об участии лиц и организаций во владении, распоряжениии влиянии на СМИ, финансовых результатах деятельности СМИ, документов о редакционнойполитике или политической ориентации СМИ; предлагается включить соответствующие поло-жения в национальные законодательства и облегчить межгосударственный обмен информациейна этот счет; указанные нормы гласности должны согласовываться с принципами защиты сведе-ний личного характера, коммерческой и редакционной тайны, конфиденциальности источниковинформации СМИ. — Примеч. перевод.

47

ПЛАН СТРАТЕГИЧЕСКИХ ДЕЙСТВИЙПО РАЗВИТИЮ СМИ В ДЕМОКРАТИЧЕСКОМ ОБЩЕСТВЕ,

адресованный Комитету министров Совета Европы

Средства массовой информациив общеевропейской перспективе

Поощрять претворение в жизнь, при необходимости в консультациис заинтересованными организациями, мероприятий и процедур, в том числе пообмену информацией и по подготовке кадров, направленных на укрепление де-мократической реформы СМИ, расширение свободы СМИ в контексте евро-пейской интеграции, осознание взаимосвязи свободы СМИ и независимости ибезопасности журналистов, содействие равенству шансов в аудиовизуальномсекторе.

Функционирование средств массовой информациив демократическом обществе

1. Концентрация СМИа) следить за эволюцией концентрации СМИ в государствах-членах Сове-

та Европы и отмечать все значимые явления, оказывающие воздействие наполитический и культурный плюрализм;

б) следить за реализацией во внутреннем праве и практике государств-членов Рекомендации № R (94) 13 о мерах развития гласности в СМИ;

в) предлагать любые меры, необходимые в свете пунктов а и б.

2. Информация и права человекаИзучать в сравнительном плане национальное и международное право и

практику, относящиеся:— к доступу информации, которой располагают органы государственной

власти;— к конфиденциальности источников информации журналистов.

3. Новые технологии коммуникацииОтслеживать и оценивать воздействие новых технологий коммуникации,

в особенности на права человека и демократические ценности, а также подуглом зрения равенства шансов между странами и социальными группами.

4. СМИ и защита обладателей права) оценивать воздействие новых технологий коммуникации на нынешний

уровень защиты, предоставляемой обладателям авторских и смежных прав,с целью гарантирования и усиления этой защиты, с учетом необходимостиобеспечения равновесия между защитой различных категорий обладателейправ и поощрением циркуляции европейских аудиовизуальных произведений;

48

б) предоставить форум для выработки общеевропейских подходов к дис-куссиям, ведущимся в других инстанциях по защите обладателей прав.

5. Звуковое и аудиовизуальное пиратствоа) следить за уровнем звукового и аудиовизуального пиратства в государ-

ствах-членах Совета Европы;б) предлагать, в случае надобности, любые правовые и практические

меры, необходимые для борьбы со звуковым и аудиовизуальным пиратством,взяв за основу инициативы, уже выдвинутые в рамках Совета Европы.

6. СМИ и нетерпимостьРазрабатывать, в тесной консультации с профессионалами СМИ и регу-

лирующими органами, возможные «основные направления», которые мог-ли бы помочь профессионалам СМИ рассматривать вопрос о нетерпимос-ти во всех ее формах.

7. СМИ и насилиеГотовить, в тесной консультации с профессионалами СМИ и регулирую-

щими органами, возможные «основные направления» по вопросу об от-ображении насилия в средствах массовой информации.

Средства массовой информации и конфликтыИзучать, в тесной консультации с профессионалами СМИ, возможные сред-

ства улучшения защиты журналистов в ситуациях конфликтов и напряженнос-ти и роли, которую СМИ могут играть в таких ситуациях.

РЕЗОЛЮЦИЯ № 1«БУДУЩЕЕ ОБЩЕСТВЕННОГО ТЕЛЕРАДИОВЕЩАНИЯ»

Ми н и с т р ы государств-участников 4-й Европейской конференцииминистров по политике в области средств массовой информации (Прага,7–8 декабря 1994 г.),

— Напоминая о принципах общественного и частного телерадиовещанияв Европе, которые были приняты в связи с 1-й Европейской конференцией ми-нистров по политике в области средств массовой информации, которая состо-ялась в Вене 9–10 декабря 1986 г.,

— Отмечая значимость перемен, произошедших в секторе телерадиове-щания за период после этой конференции, в особенности появление смешаннойсистемы общественного и коммерческого вещания,

— Признавая, что общественное вещание как в секторе, радио, так ив секторе телевидения поддерживает ценности, цементирующие политические,

49

правовые и социальные структуры демократических обществ, в особенностиуважение прав человека, культур и политического плюрализма,

— Подчеркивая важность общественного телерадиовещания для демо-кратических обществ,

— Признавая таким образом необходимость гарантировать постоян-ство и стабильность общественного вещания с тем, чтобы позволить емупродолжать действовать на службе публики,

— Подчеркивая жизненно важную функцию общественного вещанияв качестве основополагающего фактора доступной для всех плюралисти-ческой коммуникации в секторе телерадиовещания в целом,

— Напоминая о значимости радио и подчеркивая его крупный по-тенциал в деле развития демократического общества, в особенности наместном и региональном уровнях,

I. Общие принципы— Заявляют о своей приверженности сохранению и развитию сильного

общественного вещания в условиях все более конкурентного предложения про-граммных услуг и быстро меняющегося технологического контекста;

— Признают, в развитие выводов 1-й Европейской конференции министров,что как частные компании, так и государственные организации могут обеспе-чивать общественное вещание;

— Обязуются обеспечить по меньшей мере один базовый канал общегохарактера, включающий в себя информационные, образовательные, культур-ные и развлекательные программы и доступный всей публике, признаваяпри этом, что вещатели общественного вещания должны также иметь принеобходимости возможность предоставлять дополнительные программныеуслуги, такие как тематические;

— Обязуются ясно определить, согласно соответствующим положениямих внутреннего права и практики и с соблюдением их международных обяза-тельств, роль, задачи и ответственность общественных вещателей,а также обеспечить их редакционную независимость от любого политического иэкономического вмешательства;

— Обязуются гарантировать общественным вещателям надежные и адек-ватные средства, необходимые для выполнения их задач;

— Условливаются реализовывать эти обязательства в соответствии соследующими подходами.

50

II. Политические подходык общественному телерадиовещанию

Требования к общественному вещаниюГосударства-участники условливаются о том, что общественные вещате-

ли, в рамках общих подходов к их деятельности и не предрешая наличия болееспецифичных задач общественного вещания, должны в основном выполнятьследующие функции:

— быть через их программы ориентиром для всех членов публики и факто-ром социального сплочения, а также интеграции всех индивидуумов, групп иобщин. Они должны в особенности отвергнуть любую дискриминацию по при-знаку культуры, пола, религии или расы и любую форму социальной сегрегации;

— быть трибуной публичной дискуссии, в рамках которой мог бы выра-жаться как можно более широкий спектр мнений и точек зрения;

— распространять беспристрастные и независимые информационные со-общения и комментарии;

— развивать плюрализм, новаторство и разнообразие программ, отвечаю-щих этическим нормам и имеющих высокое качество, не жертвуя целями ка-чества ради интересов рынка;

— развивать и структурировать сетки программ и услуг, интересующихширокую публику, проявляя при этом внимание к потребностям групп меньшинств;

— отражать различные философские идеи и религиозные убеждения, име-ющиеся в обществе, в целях укрепления взаимопонимания и толерантности,а также содействия межобщинным отношениям в обществах, характеризую-щихся этническим и культурным разнообразием;

— активно способствовать через их программы тому, чтобы было лучшепознано и оценено разнообразие национального и европейского культурногодостояния;

— обеспечивать, чтобы предлагаемые ими программы содержали значи-тельную долю оригинальной продукции, в особенности полнометражных филь-мов, теле- и радиоспектаклей и других творческих произведений,следить за необходимостью привлечения независимых продюсеров к сотруд-ничеству с кинематографическим сектором;

— расширять выбор, имеющийся у телезрителей и радиослушателей, пред-лагая также программные услуги, которые обычно не предоставляются ком-мерческими вещателями.

ФинансированиеГосударства-участники обязуются поддерживать и, при необходимости,

создать надежный и адекватный механизм финансирования, гарантирующий

51

общественным вещателям средства, необходимые для выполнения стоящихперед ними задач. Существует ряд источников финансирования для поддерж-ки и развития общественного вещания, такие как абонентная плата, государ-ственные субсидии, поступления от рекламы и спонсорства, доходы от прода-жи их аудиовизуальных произведений и соглашения о программах. В случаенеобходимости финансирование может быть также обеспечено путем предос-тавления платных тематических услуг в дополнение к базовым услугам.

Уровень абонентной платы или государственных субсидий должен быть оп-ределен на период времени, достаточный для того, чтобы общественные веща-тели могли осуществлять долгосрочное планирование своей деятельности.

Экономическая практикаГосударства-участники должны стараться обеспечивать, чтобы экономи-

ческие явления, такие как концентрация СМИ, осуществление исключитель-ных прав и контроль за системами сбыта, такими как форма доступа при опре-деленных условиях, не наносили ущерб жизненно важному вкладу общественныхвещателей в плюрализм и право публики на получение информации.

Независимость и ответственностьГосударства-участники обязуются гарантировать независимость обще-

ственных вещателей от всякого политического и экономического вмеша-тельства. В особенности повседневное руководство, а также редакторскаяответственность за разработку программной сетки и содержание программдолжны быть делом исключительно самих вещателей.

Независимость общественных вещателей должна быть гарантирована со-ответствующими структурами, такими как плюралистические внутренние со-веты, либо другими независимыми органами.

Контролирование и ответственность общественных вещателей, в особен-ности в том, что касается выполнения их задач и использования их ресурсов,должны быть гарантированы адекватными средствами.

Общественные вещатели должны также быть прямо ответственными пе-ред публикой. С этой целью общественные вещатели должны периодическипубликовать информацию о своей деятельности и установить процедуру, по-зволяющую телезрителям и радиослушателям выражать свою точку зренияна то, как они выполняют свои задачи.

Средства трансляцииГосударства-участники должны обеспечить, чтобы адекватные средства транс-

ляции и, в случае надобности, ретрансляции были гарантированы общественнымвещателям для выполнения ими своих задач.

52

Новые технологии коммуникацииГосударства-участники должны иметь в виду, что новые технологии ком-

муникации вызывают глубокие перемены в секторе вещания, требующие отних формулирования ясных принципов, направленных на поддержку систе-мы общественного вещания, способной развиваться в этом новом техноло-гическом контексте.

Государства-участники должны поощрять общественных вещателей к тому,чтобы они способствовали развитию исследовательско-экспериментальнойдеятельности в области новых технологий коммуникации в тесном сотруд-ничестве с промышленностью и учитывая интересы потребителей.

Особое внимание должно быть уделено развитию возможностей, предостав-ляемых телекоммуникациями для внедрения цифрового вещания и новых услуг.

Общественные вещатели должны иметь возможность использовать но-вые технологии, необходимые для выполнения их задач.

Государства-участники должны совместно с общественными вещате-лями регулярно рассматривать на европейском уровне воздействие техно-логических изменений на роль общественного вещания как на националь-ном, так и на транснациональном уровнях.

Сотрудничество и европейская солидарностьИмея в виду возможности, предоставляемые существующими европейс-

кими структурами, государства-участники должны способствовать сотрудни-честву между общественными вещателями, которые желают сотрудничать исоздавать объединения в таких областях, как обмен и производство программ,технологические исследования и развитие многосторонних каналов обществен-ного вещания.

Совет Европы должен внимательно следить за эволюцией многостороннихканалов общественного вещания и изучать проблемы, которые могли бы воз-никнуть в этой связи.

РЕЗОЛЮЦИЯ № 2«ЖУРНАЛИСТСКИЕ СВОБОДЫ И ПРАВА ЧЕЛОВЕКА»

Ми н и с т р ы государств-участников 4-й Европейской конференцииминистров по политике в области средств массовой коммуникации (Прага,7–8 декабря 1994 г.):

— Считая, что свобода слова, в том числе свобода СМИ, является однимиз основополагающих условий подлинно демократического общества,

— Подчеркивая в этой связи важнейший характер функций всех тех, ктозадействован в журналистской деятельности (в особенности журналистов, ре-

53

дакторов, издателей, руководителей и владельцев) в различных электронных ипишущих СМИ, а также необходимость гарантирования им свободы слова,

— Подтверждая торжественные обязательства, взятые на себя государ-ствами — членами Совета Европы в рамках статьи 10 Конвенции о защите правчеловека и основных свобод, а также политические обязательства, принятыеэтими государствами в их Декларации о свободе слова и информации (29 апреля1982 г.), в которой государства — члены Совета Европы напомнили об их твер-дой приверженности принципам свободы слова и информации как основополага-ющему элементу демократического и плюралистического общества,

— Отдавая себе отчет в наличии различных правовых и культурных тра-диций в государствах-членах в деле согласования реализации свободы словатеми, кто задействован в журналистской деятельности, с защитой других прави свобод,

— Будучи убежденными в том, что те, кто задействован в журналистс-кой деятельности, имеют особенно хорошие возможности, чтобы определять,в том числе через посредство добровольно составленных и применяемых ко-дексов деонтологии, долг и ответственность, которые включает в себя реали-зация журналистской свободы слова,

— Условливаются о следующих принципах.

Принцип 1Поддержание и развитие подлинной демократии требуют наличия и укреп-

ления свободной, независимой, плюралистической и ответственной журналис-тики. Это требование воплощается для журналистики в необходимости:

— информировать индивидуумов о деятельности органов государствен-ной власти и частного сектора, предоставляя им таким образом возмож-ность сформировать собственное мнение;

— позволять индивидуумам или группам высказывать их мнения, содей-ствуя таким образом информированию органов государственной власти и час-тного сектора, а также всего общества, об этих мнениях;

— подвергать постоянному критическому рассмотрению деятельностьразличных органов власти.

Принцип 2Журналистская деятельность в различных электронных и пишущих сред-

ствах массовой информации основывается прежде всего на основополагаю-щем праве на свободу слова, в том виде, как она гарантирована в статье 10Европейской конвенции по правам человека и интерпретируется в юриспру-денции органов Конвенции.

54

Принцип 3Следующие условия позволяют журналистике содействовать поддержа-

нию и развитию подлинной демократии:а) доступ без ограничений к профессии журналиста;б) действительная редакционная независимость по отношению к полити-

ческой власти и давлению, осуществляемому частными заинтересованнымигруппами или органами государственной власти;

в) доступ к информации, которой располагают органы государственной вла-сти, обеспечиваемый справедливым и непредвзятым образом, в порядке осу-ществления политики информационной открытости;

г) защита конфиденциальности источников информации, используемых жур-налистами.

Принцип 4Учитывая основополагающую роль журналистской свободы слова в под-

линной демократии, любое вмешательство со стороны органов государствен-ной власти в журналистскую деятельность должно:

а) фигурировать в полном и исчерпывающем списке ограничений, предус-мотренных в пункте 2 статьи 10 Европейской конвенции по правам человека;

б) быть необходимым в демократическом обществе и отвечать настоя-тельной общественной потребности;

в) быть предусмотренным законом и ясно и точно сформулированным;г) интерпретироваться узко;д) быть пропорциональным цели, преследуемой таким ограничением.

Принцип 5Органы государственной власти или, при необходимости, все те, кто задей-

ствован в журналистикой деятельности, должны поощрять:а) системы высококачественной профессиональной подготовки журналис-

тов;б) диалог между журналистами, редакторами, издателями, руководителя-

ми и владельцами СМИ — как электронных, так и пишущих — и властями,ответственными за политику в области СМИ на правительственном и меж-правительственном уровнях;

в) создание или поддержание условий защиты журналистов (национальныхи иностранных), находящихся в командировке или в опасной ситуации, в томчисле через посредство двусторонних или многосторонних соглашений;

г) гласность в отношении:— структур собственности различных предприятий СМИ;

55

— отношений с третьими лицами, которые оказывают влияние на их ре-дакционную независимость.

Принцип 6Основополагающая функция журналистики в подлинной демократии пред-

полагает, что все те, кто задействован в журналистской деятельности, зани-мают этичные и ответственные позиции, что воплощается в особенностив сохранении их независимости и критического подхода. Журналистика долж-на служить свободе слова, которая включает в себя право получать и сооб-щать информацию, при соблюдении также других основополагающих прав, сво-бод и интересов, защищаемых Европейской конвенцией по правам человека.

Принцип 7Журналистская деятельность имеет ряд свойств в подлинной демократии.

Из этих свойств — которые уже учтены во многих профессиональных кодек-сах поведения — можно привести следующие:

а) уважение права публики быть точным образом информированной офактах и событиях;

б) сбор информации честными способами;в) честное представление информации, комментариев и критики, в особен-

ности избегая неоправданных покушений на частную жизнь, диффамации инеобоснованных обвинений;

г) исправление любой опубликованной или распространенной информации,которая оказывается впоследствии грубо неточной;

д) профессиональный секрет в отношении источников информации;е) непоощрение любого насилия, ненависти, нетерпимости или дискрими-

нации, основанной, в частности, на расе, поле, сексуальной ориентации, языке,религии, политике или других мнениях, национальном, региональном или соци-альном происхождении.

Принцип 8Помня о разных и меняющихся условиях различных СМИ, органы государ-

ственной власти должны проявлять сдержанность, когда они приступаютк рассмотрению аспектов, упомянутых в Принципе 7, и признавать за всеми, ктозадействован в журналистской деятельности, право на выработку норм саморе-гуляции, таких как кодексы поведения, описывающие, каким образом их права исвободы должны быть согласованы с другими правами, свободами и интереса-ми, с которыми они могут войти в конфликт, а также их обязанности.

56

ЗАЯВЛЕНИЕ«О НАРУШЕНИЯХ ЖУРНАЛИСТСКИХ СВОБОД»

Мы, министры и главы делегаций – участники 4-й Европейской конферен-ции министров по политике в области средств массовой информации, состояв-шейся в Праге 7 и 8 декабря 1994 г.:

Подтверждаем нашу приверженность свободе слова и информации, сво-бодной, без вмешательства, циркуляции информации и идей внутри и черезграницы как основополагающего элемента функционирования плюралис-тической демократии и демократической безопасности в Европе;

Признаем, что свободная, без помех, реализация журналистских свободявляется жизненно важной для свободного формирования мнений и идей;

Воздаем должное неустанным усилиям журналистов по предоставлениюпублике информации и критического анализа событий, которые происходятв обществе и в мире;

Признаем, что при выполнении своей миссии журналисты могут подвер-гать свою жизнь и физическую неприкосновенность большой опасности;

Отмечаем, что это в особенности имеет место в ситуациях войны, конфлик-та, социальной и политической напряженности и что в таких ситуациях частопроисходят убийства, исчезновения и задержания журналистов, а также ограни-чения их права свободно и полностью независимо освещать происходящее;

Поражаемся тем фактом, что число исчезновений и смертей журналис-тов в течение 36 последних месяцев было более высоким в Европе, чем вовсех других районах мира, в частности в контексте конфликта на территорияхбывшей Югославии;

Глубоко озабочены растущим числом убийств и взятия заложниками жур-налистов в связи с проведением журналистских расследований и независи-мости их умонастроений, а также многими формами физического и психологи-ческого преследования, объектом которого они могут быть;

Решительно осуждаем эти нарушения журналистских свобод, которыепредставляют собой посягательства на права человека и основные свободы;

Призываем всех ответственных за эти нарушения немедленно прекра-тить их и настоятельно предлагаем всем правительствам принять все необхо-димые для этого меры и в особенности оказать содействие общим усилиямпо поиску информации и, если возможно, следов пропавших журналистов;

Выражаем нашу поддержку журналистам в их миссии, заключающейсяв полностью независимом сообщении новостей и информации;

Рекомендуем Комитету министров Совета Европы срочно провести ра-боту, направленную на улучшение защиты журналистов, в особенности при опас-ных командировках или в ситуациях напряженности и конфликтов.

5757

98-Я СЕССИЯКОМИТЕТА МИНИСТРОВ СОВЕТА ЕВРОПЫ

3 мая 1996 г.

ДЕКЛАРАЦИЯПО ЗАЩИТЕ ЖУРНАЛИСТОВ В СИТУАЦИЯХ

КОНФЛИКТА И НАПРЯЖЕННОСТИ

1. Комитет министров Совета Европы признает растущее количествоубийств, исчезновений и других посягательств на журналистов и рассмат-ривает их в качестве посягательств также на свободное и беспрепятствен-ное осуществление журналистской профессии.

2. Комитет министров обращается ко всем государствам, и в частности ковсем государствам- членам Совета Европы, с просьбой признать, что правочеловека и общества быть информированным обо всех вопросах обществен-ной жизни и иметь возможность оценивать действия властей и вовлеченныхсторон приобретает особое значение в ситуациях конфликта и напряженности.

3. Комитет министров вновь официально подтверждает, что всем журна-листам, работающим в ситуациях конфликта и напряженности, без ограниче-ний предоставлено право на полную защиту, обеспечиваемую применимыммеждународным гуманитарным правом, Европейской конвенцией по правамчеловека и другими международными средствами защиты прав человека.

4. Комитет министров вновь подтверждает обязательства правительствгосударств-членов уважать существующие гарантии защиты журналистов.

5. Комитет министров по случаю Всемирного дня свободы печати обра-щает внимание на Рекомендацию № R (96) 4 по защите журналистов в ситуа-циях конфликта и напряженности и прилагаемые к ней базовые принципы.

6. Комитет министров вместе с Генеральным секретарем рассмотритпути укрепления в целом существующих в рамках Совета Европы дого-воренностей в целях получения информации и принятия мер в связи с на-рушениями прав и свобод журналистов в ситуациях конфликта и напря-женности.

7. Комитет министров в этой связи признает, что в необходимых случаяхГенеральный секретарь может срочно принять все необходимые меры дляполучения отчетов о нарушении прав и свобод журналистов в государствах-членах в ситуациях конфликта и напряженности и призывает государства-члены оказать помощь Генеральному секретарю в этом отношении.


РЕКОМЕНДАЦИЯ № R (96) 4О ЗАЩИТЕ ЖУРНАЛИСТОВ

В СИТУАЦИЯХ КОНФЛИКТА И НАПРЯЖЕННОСТИ

Ко м и т е т м и н и с т р о в в соответствии с положениями статьи 15,бУстава Совета Европы,

Подчеркивая, что свобода средств информации и свободное и бес-препятственное осуществление журналистской профессии очень важныв демократическом обществе, в особенности в деле информирования обще-ственности, свободного формирования, и выражения мнений и идиллий, и над-зора за действиями государственной власти,

Подтверждая, что свобода средств информации и свободное и бес-препятственное осуществление журналистской профессии должны соблю-даться в ситуациях конфликта и напряженности, так как право индивидов иширокой общественности на информацию по всем вопросам, представля-ющим общественный интерес на возможность оценивать действия влас-тей и других сторон, вовлеченных в конфликт, является особенно важнымв подобных ситуациях,

Подчеркивая значение роли журналистов и средств информации в ин-формировании общественности о нарушениях национального и междуна-родного права и страданиях людей в ситуациях конфликта и напряженности,а равно тот обстоятельство, что тем самым они могут помочь предотвра-тить дальнейшие нарушения и страдания,

Отмечая, что в подобных ситуациях свобода печати, а также свобод-ное и беспрепятственное осуществление журналистской профессии могутоказаться под серьезной угрозой и что журналисты часто рискуют своейжизнью и здоровьем, сталкиваются с ограничениями права на свободный инезависимый репортаж,

Отмечая, что покушение на физическую безопасность журналистов иограничение на репортаж могут принимать самые разнообразные формы,начиная от изъятия средств коммуникации вплоть до запугивания, задержа-ния и убийства,

Подтверждая важность международных пактов по правам человека вовсемирном и европейском масштабе для защиты журналистов, работающих

58

в ситуациях конфликта и напряженности, в особенности значение Всемирнойдекларации прав человека, Международного пакта о гражданских и полити-ческих правах и Европейской конвенции по правам человека,

Подтверждая также важность статьи 79 Первого дополнительного про-токола к Женевским конвенциям от 12 августа 1949 г., принятых 8 июня1977 г., которые исходят из того, что журналисты должны рассматривать-ся в качестве гражданских лиц и пользоваться защитой как таковые,

Полагая, что это обязательство применимо также к немеждународ-ным вооруженным конфликтам,

Убеждены, что это необходимо для подтверждения уже существую-щих гарантий с тем, чтобы о них стало лучше известно и чтобы они полно-стью соблюдались с тем, чтобы усилить защиту журналистов в ситуацияхконфликта и напряженности,

Подчеркивая, что любое вмешательство в работу журналистов в та-ких ситуациях должно носить исключительный характер, быть минималь-ным и строго соответствовать условиям, устанавливаемым соответству-ющими международно-правовыми актами о правах человека,

Отмечая, что организации средств информации, профессиональные орга-низации и сами журналисты также могут способствовать повышению физи-ческой безопасности журналистов, а именно путем принятия и поощрения мерпрофилактики и самозащиты,

Учитывая, что в смысле настоящей рекомендации термин «журналист»следует понимать как распространяющийся на всех представителей средствинформации, а именно всех тех, кто занят сбором, обработкой и распрост-ранением новостей и информации, включая телеоператоров и фотографов,а также персонал поддержки, как-то: водителей и переводчиков,

Рекомендует, чтобы правительства государств-членов:I) руководствовались в своих действиях и политике основополагающи-

ми принципами, касающимися защиты журналистов, работающих в ситуа-циях конфликта и напряженности, которые изложены в приложении к насто-ящим рекомендациям, и применяли их без различия в отношении иностранныхкорреспондентов и местных журналистов, а также без дискриминации по ка-ким бы то ни было основаниям;

II) широко распространили настоящую рекомендацию и в особенностидовели ее до сведения организаций средств информации, журналистов ипрофессиональных организаций, а также органов государственной власти иих гражданских и военных должностных лиц.

60

ОСНОВНЫЕ ПРИНЦИПЫ,КАСАЮЩИЕСЯ ЗАЩИТЫ ЖУРНАЛИСТОВ

В СИТУАЦИЯХ КОНФЛИКТА И НАПРЯЖЕННОСТИ

Глава А. Защита физической безопасности журналистов

Принцип 1. Профилактика1. Организации средств информации, журналисты и профессиональные орга-

низации могут предпринимать важные профилактические меры, способствую-щие защите физической безопасности журналистов. Следует уделить внима-ние следующим мерам, направленным на адекватную подготовку к опасныммиссиям в ситуациях конфликта и напряженности:

a) предоставление практической информации и подготовка всех журна-листов, как штатных, так и внештатных, при помощи опытных журналистови компетентных специализированных организаций, таких как полиция иливооруженные силы;

б) широкое распространение среди журналистов «пособий по выживанию»;в) широкое распространение среди журналистов информации о наличии

соответствующих средств индивидуальной защиты.2. В то время, как эти меры в первую очередь и главным образом должны

осуществляться средствами информации, журналистами и профессиональны-ми организациями, власти и компетентные специализированные организациигосударств-членов должны сотрудничать с ними при обращении к ним за ин-формацией и обучением.

Принцип 2. Страхование1. Журналисты, работающие в ситуациях конфликта и напряженности, дол-

жны иметь соответствующую страховку, охватывающую случаи болезни, ра-нения, репатриации и смерти. Организации средств информации должны га-рантировать ее наличие до отправки работающего у них журналиста длявыполнения опасного задания. Журналисты, работающие не по найму, должнысамостоятельно заключить страховое соглашение.

2. Государства-члены и организации средств информации должны рас-смотреть способы обеспечения страховкой всех журналистов, направляю-щихся на опасные задания, как стандартным условием их профессиональ-ного контракта и коллективных договоров.

3. Организации средств информации и профессиональные организации го-сударств-членов должны рассмотреть вопрос о создании фонда солидарнос-ти, который мог бы компенсировать журналистам или членам их семей ущербв случаях, когда страховка оказывается недостаточной или ее нет.

61

Принцип 3. «Горячие линии»1. «Горячая линия», обслуживаемая Международным Комитетом Красного

Креста, доказала свою ценность в разыскивании пропавших журналистов. Дру-гие организации, такие как Международная организация журналистов и Между-народная организация содействия свободе слова, создали эффективные «горя-чие линии», которые привлекают внимание к случаям покушения на физическуюбезопасность журналистов и на нарушения свобод журналистов. Организациисредств информации и профессиональные организации следует поощрять, пред-принимать шаги с тем, чтобы существование таких «горячих линий» стало луч-ше известно журналистам. Государства-члены должны поддерживать такие ини-циативы.

2. Журналисты, работающие в ситуациях конфликта и напряженнос-ти, должны рассмотреть вопрос о целесообразности информированияв конфиденциальном порядке полевых представителей Красного Крестао своем местонахождении, что повысит эффективность действия «горячихлиний» по обнаружению журналистов и принятию мер по повышению ихбезопасности.

Глава Б. Права и условия работы журналистов,работающих в условиях конфликта и напряженности

Принцип 4. Информация, передвижение и перепискаГосударства-члены признают, что журналисты имеют полное право сво-

бодно пользоваться правами человека и основными свободами в том объе-ме, как они гарантированы Европейской конвенцией по правам человека,протоколом к ней, а также международными актами о правах человека, уча-стниками которых они являются, включая следующие права:

а) право каждого искать, передавать и получать информацию и идеи не-зависимо от границ;

б) право каждого в соответствии с действующим законодательством насвободу передвижения и выбора местожительства на территории этого госу-дарства, а также право каждого на выезд из страны;

в) право каждого на соблюдение тайной переписки в ее различных формах.

Принцип 5. Конфиденциальность источников информацииУчитывая важность конфиденциальности источников информации, исполь-

зуемых журналистами в ситуациях конфликта и напряженности, государства-члены должны обеспечить соблюдение такой конфиденциальности.

62

Принцип 6. Средства коммуникацииГосударства-члены не должны ограничивать использование журналиста-

ми средств коммуникации для международной или внутринациональной пере-даче новостей, мнений, идей и комментариев. Они не должны задерживать илииным образом препятствовать таким передачам.

Принцип 7. Сдерживание ограничений1. Никакое ограничение, осуществление прав и свобод, охватываемых прин-

ципами 4–6, не разрешается, кроме как и в соответствии с условиями, изло-женными в соответствующих международных актах о правах человека, в томвиде, как такие ограничения толкуются органами, наблюдающими за их осу-ществлением. Любое такое вмешательство должно быть в силу этого:

— основываться на предписаниях закона и быть сформулированным в чет-ких и ясных терминах;

— преследовать законную цель, как она определена в соответствующих по-ложениях актов о правах человека в соответствии с общим правом, вытекаю-щим из практики Европейского суда по правам человека, защитой национальнойбезопасности в том смысле, как это понимается Европейской конвенцией по пра-вам человека, такая правомерная цель не может приниматься или использовать-ся как банкетное основание для ограничения фундаментальных прав и свобод;

— быть необходимым в демократическом обществе, т.е. соответствоватьострой социальной потребности, основываться на доводах, которые разумны,достаточны и пропорциональны преследуемой законной цели.

2. В условиях войны или другой чрезвычайной ситуации, угрожающей жиз-ни и существованию нации, о чем было официально объявлено, меры, приоста-навливающие действия государственных обязательств по обеспечению прави свобод, являются допустимыми в той мере, в какой эти меры строго необхо-димы потребностями ситуации при условии, что они не являются несовмести-мыми с другими обязательствами, вытекающими из международного права,и не ведут к дискриминации исключительно по причинам расы, цвета кожи,пола, языка, религии или социального происхождения.

3. Государства-члены должны воздерживаться от принятия каких-либоограничительных мер против журналистов, как-то: отзыв аккредитации иливысылка в связи с осуществлением ими своей профессиональной деятельнос-ти или в связи с содержанием репортажей и информации, передаваемой напра-вившими их средствами информации.

Принцип 8. Защита и помощь1. Государства-члены должны предписать своим вооруженным и полицей-

ским силам предоставлять необходимую и разумную защиту, а также помощь

63

журналистам, когда они за ней обращаются, и обращаться с ними, как с граж-данскими лицами.

2. Государства-члены не должны использовать защиту журналистов в ка-честве предлога для ограничения их прав.

Принцип 9. НедискриминацияГосударства-члены должны обеспечить, чтобы в общении с журналиста-

ми, независимо от того, являются они местными или иностранными, властине действовали дискриминационно или произвольно.

Принцип 10. Доступ к территории государства1. Государства-члены должны облегчить доступ журналистов к месту на-

значения, быстро выдавая им визы и другие необходимые документы.2. Государства-члены должны также облегчить условия импорта и экспор-

та профессионального журналистского оборудования.

Принцип 11. Использование системы аккредитацииСистема аккредитации журналистов должна вводиться только в той мере,

в какой это необходимо в конкретной ситуации. Когда система аккредитацииустановлена, аккредитация, как правило, должна предоставляться. Государ-ства-члены должны обеспечить, чтобы:

а) аккредитация действовала так, чтобы облегчить журналистам выполне-ние их профессиональных обязанностей в ситуациях конфликта и напряженности;

б) осуществление профессиональной журналистской деятельности и жур-налистских свобод не должны зависеть от аккредитации;

в) аккредитация не должна использоваться в целях ограничения свободыпередвижения журналистов или доступа их к информации; в той мере, в какойотказ в аккредитации может привести к ограничению этих прав, такие ограни-чения должны устанавливаться строго в соответствии с условиями, упомяну-тыми в Принципе 7;

г) предоставление аккредитации не должно ставиться в зависимость отуступок со стороны журналиста, которые привели бы к ограничению его прави свобод в большей мере, чем это установлено в Принципе 7;

д) всякий отказ в аккредитации, ведущий к ограничению свободы передви-жения журналиста или его доступа к информации, должен быть обоснован.

Глава В. Расследование

Принцип 12.1. В условиях конфликта и напряженности государства-члены должны рас-

следовать все случаи покушения на физическую безопасность журналиста,

64

которые произошли в пределах их юрисдикции. Они должны придавать долж-ное значение сообщениям журналистов, профессиональных организаций и орга-низаций средств информации, которые привлекают внимание к таким дей-ствиям, и осуществлять там, где это необходимо, соответствующиемероприятия по расследованию.

2. Государства-члены должны использовать все соответствующиемеры, чтобы те, кто несет ответственность за такие покушения, предсталиперед судом, независимо от того, были ли они подготовлены, инспириро-ваны или совершены лицами, принадлежащими к террористическим илидругим организациям, лицам, работающим на правительство или другиеорганы власти, или лицами, действующими в личном качестве.

3. Государства-члены должны предоставить необходимую взаимную по-мощь при расследовании уголовных дел в соответствии с международнымисоглашениями, принятыми в Совете Европы, и другими европейскими и об-щими международными актами.

65


РЕКОМЕНДАЦИЯ № R (96) 10О ГАРАНТИЯХ НЕЗАВИСИМОСТИ

ОБЩЕСТВЕННЫХ СРЕДСТВ МАССОВОГО ВЕЩАНИЯ

Ком и т е т м и н и с т р о в, в соответствии со статьей 15,б Устава СоветаЕвропы,

Учитывая тот факт, что цель Совета Европы заключается в укрепленииединства его членов в деле обеспечения и реализации идеалов и принци-пов, которые являются их общим достоянием,

Напоминая о том, что свобода средств массовой информации, включаятелевизионное и радиовещание, является одной из основ функционирова-ния демократического общества,

Подчеркивая важность, которую он придает вопросу об уважении неза-висимости средств массовой информации, в первую очередь — со сторо-ны правительств,

Возвращаясь в этой связи к принципам, одобренным правительствами стран-членов Совета Европы в Декларации о свободе самовыражения и информацииот 29 апреля 1982 г., в первую очередь в отношении необходимости наличияширокого круга независимых и автономных средств коммуникации, позволя-ющих отразить разнообразие идей и мнений,

Подтверждая жизненно важную роль общественного вещания как су-щественного фактора плюрализма в коммуникациях, которое доступно всемна национальном и региональном уровнях путем создания базовой всеобъ-емлющей службы вещания, состоящей из информационного, образователь-ного, культурного и развлекательного компонентов,

Возвращаясь к обязательствам, принятым представителями государств,участвовавших в 4-й Европейской конференции министров по политике в обла-сти средств массовой информации (Прага, 7–8 декабря 1994 г.), в рамках Ре-золюции № 1 относительно будущего общественного вещания, особенно ува-жения независимости организаций общественного вещания,

Отмечая необходимость дальнейшего развития принципов независимостиобщественного вещания, которые изложены в вышеуказанной Пражской

Принята Комитетом министров 11 сентября 1996 г. на 573-м заседании заместителей мини-стров.

66

резолюции в свете проблем, вызванных процессами политических, экономи-ческих и технологических изменений в Европе,

Учитывая тот факт, что в свете указанных проблем независимость обще-ственного вещания должна быть недвусмысленно гарантирована на националь-ном уровне посредством комплекса норм, затрагивающих все аспекты их де-ятельности,

Подчеркивая важность строгого соблюдения таких правил всеми лица-ми или органами власти, внешними по отношению к организациям обще-ственного вещания,

Рекомендует правительствам государств-участников:а) включить в свое внутреннее законодательство или в другие право-

вые инструменты управления организациями общественного вещания по-ложения, гарантирующие их независимость в соответствии с руководящи-ми принципами, изложенными в приложении к настоящей рекомендации;

б) довести эти руководящие принципы до сведения органов власти, ответ-ственных за надзор над деятельностью организаций общественного вещания,а также до сведения руководства и сотрудников указанных организаций.

ПРИЛОЖЕНИЕ К РЕКОМЕНДАЦИИ № R (96) 10РУКОВОДЯЩИЕ ПРИНЦИПЫ В ОТНОШЕНИИ ГАРАНТИИ

НЕЗАВИСИМОСТИ ОБЩЕСТВЕННОГО ВЕЩАНИЯ

I. Общие положенияПравовая основа, регламентирующая деятельность организаций обществен-

ного вещания, должна ясно предусматривать их редакционную независимостьи институциональную автономию, в особенности в следующих областях:

— составление расписания передач;— замысел и производство передач;— редактирование и выпуск новостей и передач по освещению теку-

щих событий;— организация деятельности службы общественного вещания;— подбор и набор кадров, а также управление ими в рамках органи-

зации;— приобретение, аренда, продажа и использование товаров и услуг;— управление финансовыми ресурсами;— составление и исполнение бюджета;— проведение переговоров, подготовка и подписание юридических доку-

ментов в отношении деятельности службы;— представительство службы в ходе правовых разбирательств, а также

в отношении третьих сторон.

67

Положения касательно ответственности организаций общественного ве-щания и надзора над их деятельностью, равно как и их уставных органов, дол-жны быть четко определены в рамках регламентирующей юридической базы.

Деятельность по составлению вещательных программ организаций обще-ственного вещания не подлежит цензуре в каком-либо виде. Запрещается пред-варительный контроль деятельности организаций общественного вещания состороны лиц или органов, внешних по отношению к организациями обществен-ного вещания, кроме исключительных случаев, предусмотренных в законе.

II. Советы управленияобщественных вещательных организаций

1. Сфера компетенцииПравовая основа, регламентирующая деятельность организаций обществен-

ного вещания, должна предусматривать, что исключительно их советы управ-ления несут ответственность за текущую деятельность своих организаций.

2. СтатусПравила, регламентирующие статус советов управления организаций об-

щественного вещания, в особенности в отношении вопросов их членов, дол-жны быть составлены таким образом, чтобы исключить возникновение воз-можности какого-либо политического или иного вмешательства.

В частности, указанные правила должны предусматривать, что членысоветов управления или лица, принявшие такие функции в индивидуальномпорядке:

— осуществляют свои функции строго в интересах организаций обще-ственного вещания, которые они представляют и которыми они руководят;

— не имеют права ни прямо, ни косвенно осуществлять функции, получатьвыплаты или иметь финансовый интерес в предприятиях или других организа-циях средств массовой информации или связанных с массовой информациейдругих секторах, если имеется вероятность конфликта интересов с управлен-ческими функциями, которые они осуществляют в соответствующих органи-зациях общественного вещания;

— не имеют права принимать каких-либо полномочий или указаний отлюбого лица или организации, за исключением лиц или организаций, несущихответственность за надзор над соответствующими организациями обществен-ного вещания, при условии возможных изъятий из данной нормы в соответ-ствии с законом.

68

3. ОтветственностьБудучи ответственными перед судебными органами за исполнение своих

полномочий в предусмотренных законом случаях, советы управления органи-заций общественного вещания или лица, исполняющие такие функции в инди-видуальном порядке, должны нести ответственность за выполнение своихфункций только перед органом надзора над соответствующей организациейобщественного вещания.

Любое решение, принятое вышеуказанными надзорными органамив отношении членов советов управления организаций общественного вещаниялибо лиц, исполняющих такие функции в индивидуальном порядке, касательнонеисполнения ими своих обязанностей и полномочий, должно быть соответ-ствующим образом обосновано и может быть обжаловано в компетентныхсудебных органах.

III. Органы надзоранад организациями общественного вещания

1. Сфера компетенцииПравовые рамки, регламентирующие деятельность организаций обществен-

ного вещания, должна четко и недвусмысленно определять сферу компетен-ции надзорных за ними органов.

Органы надзора над организациями общественного вещания не имеют праваосуществлять какой-либо предварительный контроль программ.

2. СтатусПравила, регламентирующие статус органов надзора над общественными

вещательными организациями, в первую очередь в отношении их членов, дол-жны быть составлены таким образом, чтобы исключить возникновение воз-можности политического или иного вмешательства.

Указанные правила должны в первую очередь гарантировать, что членыорганов надзора:

— назначаются открытым и основанным на плюрализме способом;— коллективно представляют интересы общества в целом;— не имеют права получать каких-либо полномочий или указаний от лю-

бого лица или организации, кроме как назначившей их организации, за исклю-чением порядка, предусмотренного в законе для исключительных случаев;

— не могут быть уволены, временно отстранены или заменены в течениесрока своих полномочий любым лицом или органом, кроме назначившего ихоргана, за исключением случаев, когда орган надзора в установленном поряд-

69

ке устанавливает, что они либо не способны, либо не имеют возможности ис-полнять свои обязанности;

— не имеют права ни прямо, ни косвенно осуществлять функции, получатьвыплаты или иметь финансовый интерес в предприятиях или других организа-циях средств массовой информации или связанных с массовой информациейдругих секторах, если имеется вероятность конфликта интересов с функция-ми, которые они осуществляют в органе надзора.

Правила в отношении оплаты труда членов органов надзора над обществен-ными вещательными организациями должны быть ясно и открыто определе-ны документами, регламентирующими деятельность указанных органов.

IV. Штатный состав общественных вещательных службПодбор, продвижение по службе и перевод на другое место службы, а так-

же права и обязанности персонала организаций общественного вещания не дол-жны зависеть от происхождения, пола, взглядов, либо политических, философс-ких или религиозных убеждений, либо членства в профессиональных союзах.

Персонал организаций общественного вещания должен без всякой дискри-минации иметь гарантированное право на участие в профсоюзной деятельнос-ти и на забастовку при условии соблюдения ограничений, предусмотренныхзаконодательством в целях обеспечения непрерывности общественного ве-щания или в силу других законных причин.

Правовые рамки, регламентирующие деятельность организаций обществен-ного вещания, должны недвусмысленно предусматривать, что персонал этихорганизаций не вправе получать какие-либо инструкции от частных лиц или ор-ганов, не относящихся к своей организации, без согласия на то со стороны сове-та управления организации с учетом сферы компетенции органов надзора.

V. Финансирование организаций общественного вещанияПравила, регламентирующие финансирование организаций обществен-

ного вещания, должны основываться на принципе, в соответствии с кото-рым государства-участники принимают на себя обязательство поддержи-вать, а если необходимо — создавать адекватную, надежную и прозрачнуюсистему финансирования, которая гарантирует организациям обществен-ного вещания поступление финансовых средств, необходимых для осуще-ствления их задач.

В случаях, когда финансирование общественной вещательной организацииосновывается полностью или частично на регулярных или исключительныхвзносах из государственного бюджета или на абонентской плате, должны при-меняться следующие принципы:

70

— полномочия властей, внешних по отношению к соответствующей обще-ственной вещательной организации, касательно ее финансирования не должныиспользоваться для оказания прямого или косвенного влияния на редакцион-ную независимость и институциональную автономию этой организации; уро-вень взноса или абонентской платы должен устанавливаться после консульта-ций с соответствующей организацией общественного вещания с учетомтенденций в расходах на ее деятельность и таким образом, чтобы организа-ция имела возможность полностью осуществлять свои разнообразные задачи;

— выплата взноса или абонентской платы должна производиться спосо-бом, гарантирующим бесперебойную деятельность общественной вещатель-ной организации, а также предоставляющим организации возможность зани-маться долгосрочным планированием;

— использование взноса или абонентской платы организацией обще-ственного вещания должно отвечать принципу независимости и автономии,приведенному в Руководящем принципе № 1;

— если взнос или абонентская плата должны быть разделены междунесколькими организациями общественного вещания, такое распределе-ние проводится в порядке, справедливо удовлетворяющем потребностикаждой организации.

Правила финансового контроля над общественными вещательнымиорганизациями не должны наносить ущерб их независимости в вопросахподготовки программ в смысле положений Руководящего принципа № 1.

VI. Политика организаций общественного вещанияв области подготовки программ

Правовые рамки, регламентирующие деятельность организаций обществен-ного вещания, должна четко предусматривать, что в отношении программ но-востей они гарантируют непредвзятое освещение фактов и событий, а такжесодействуют свободному формированию мнений.

Случаи, в которых организации общественного вещания могут быть обя-заны передавать официальные сообщения, заявления или коммюнике, либоосвещать действия или решения государственных органов, либо предостав-лять эфирное время таким органам, должны быть ограничены исключитель-ными обстоятельствами, недвусмысленно закрепленными в законе или другихправовых актах.

Любое официальное сообщение должно быть четко обозначено как та-ковое и должно передаваться под исключительную ответственность соот-ветствующего органа власти.

71

VII. Доступ общественных вещательных организацийк современным средствам связи

Общественные вещательные организации должны иметь возможностьиспользовать новые технологии в области связи и, при наличии соответствую-щих полномочий, развивать новые услуги, основанные на указанных техноло-гиях, чтобы независимо выполнять свои задачи, как они определены в законе.

ПОЯСНИТЕЛЬНЫЙ МЕМОРАНДУМ К РЕКОМЕНДАЦИИ № R (96) 10О ГАРАНТИЯХ НЕЗАВИСИМОСТИ

ОБЩЕСТВЕННЫХ СРЕДСТВ МАССОВОГО ВЕЩАНИЯ

Введение1. Полное и неограниченное осуществление свободы выражения и инфор-

мации, закрепленное статьей 10 Европейской конвенции по правам человека,предполагает существование свободных, независимых и основанных на прин-ципах плюрализма средств массовой информации в соответствии с полити-ческим принципом, провозглашенным Комитетом министров Совета Европыв «Декларации о свободе самовыражения и информации» от 29 апреля 1982 г.Указанное требование, жизненно важное для обеспечения истинной демокра-тии, применяется как к прессе, так и к вещательному сектору в первую оче-редь в отношении массовой аудитории радио- и телевизионных служб и ихпотенциальному влиянию на формирование общественного мнения.

2. В результате возложенных на них законодательством и другими право-выми инструментами (перечни условий, хартии, соглашения, лицензии и т.д.)специфических задач общественные вещательные организации выделяютсясреди других СМИ как наиболее влиятельные органы в жизни демократичес-кого общества. Отличительной чертой этих организаций, которые могут бытьчастными или государственными, является то, что от них требуется предос-тавление широкого круга информационных, образовательных, культурных иразвлекательных передач, отражающих жизнь общества, в первую очередьмнения политических, социальных и культурных групп, включая меньшинства,а также предоставление трибуны для обсуждения проблем в обеспечение глас-ной демократии. В этом плане они отличаются от коммерческих вещатель-ных организаций, передачи которых в значительной степени определяются им-перативами коммерческой прибыли.

3. Организации общественного вещания также отличаются от своих госу-дарственных аналогов в том, что они выполняют свои задачи независимо ибез вмешательства со стороны каких-либо внешних властных структур,в первую очередь органов государственного управления, что и отлиает их от

72

государственных вещательных организаций. Принцип независимости обще-ственных вещательных компаний и соответственно их отчетности перед об-ществом в отношении способов решения ими своих задач является основопо-лагающим касательно полноты решения ими указанных задач в первую очередьв сфере информации.

4. Руководствуясь стремлением обеспечивать и развивать тот вклад,который общественное вещание вносит в деятельность демократическо-го общества путем предоставления возможностей для основанного на плю-рализме выражения взглядов, мнений и культурных ценностей, СоветЕвропы неоднократно уделял внимание вопросам эволюции указанного секто-ра. В результате 1-й Конференцией министров по политике в области СМИ9–10 декабря 1986 г. была принята Резолюция об общественном и частномвещании в Европе, в которой присутствовавшие на конференции министры под-черкнули «приверженность делу укрепления принципов общественного веща-ния», имеющих отношение к «заинтересованности общества в получении пол-номерного, высококачественного телевизионного вещания, которое в целомсодействует свободному формированию мнений и развитию культуры».

5. Следует отметить, что целый ряд новых явлений поставил под вопросперспективы общественного вещания, а в некоторых случаях — даже воз-можность его сохранения. Одним из таких явлений, причем достаточно значи-мым, было постепенное проникновение частных предпринимателей в веща-тельный сектор большинства европейских стран. Кроме указаннойэкономико-регулятивной тенденции важную роль сыграли технологическиедостижения 80-х гг., принесшие кабельное и спутниковое вещание, а совсемнедавно — цифровые технологии. И наконец, прогрессивный прорыв в областидемократии в странах Центральной и Восточной Европы начиная с 1989 г.поставил на повестку дня вопрос о трансформации прежних государственныхвещательных организаций в подлинные организации общественного вещания.

6. В свете указанных разнообразных явлений Совет Европы изменил гра-фик обсуждения вопросов о будущем общественного вещания. Это приве-ло к принятию еще одной резолюции в отношении будущего общественно-го вещания на 4-й Европейской конференции министров по политике в областиСМИ, состоявшейся в Праге 7–8 декабря 1995 г. В указанной резолюции уча-ствовавшие в конференции государства подтвердили «свою приверженностьделу сохранения и развития мощной системы общественного вещания».

7. В развитие указанной формальной декларации о приверженности делуобщественного ТВ страны-участницы приняли в Резолюции ряд конкретныхобязательств, гарантирующих дальнейшее существование этого сектора. Одноиз таких обязательств заключалось в «гарантировании независимости обще-ственного вещания от политического и экономического вмешательства».

73

Поскольку данная гарантия действует главным образом через принятие соот-ветствующих положений в законодательной и регулятивной основе регламен-тирующей задачи, организационные вопросы и порядок работы общественныхвещательных организаций, настоящие руководящие принципы имеют своей це-лью предоставить рекомендации относительно желательного содержания этихположений независимо от законодательной базы или статуса, специфическихзадач и структур организаций общественного вещания.

8. При применении настоящих руководящих принципов самое первое со-ображение связано с вопросом о многообразии регулятивных органов, суще-ствующих в странах-членах ЕС. Также необходимо принимать во вниманиеположения внутреннего законодательства каждого государства, которыемогут каким-либо образом отражать различные вопросы, рассматриваемыенастоящими руководящими принципами (например, положения о гражданс-кой и уголовной ответственности, которые могут применяться к советам уп-равления общественных вещательных организаций в отношении исполняе-мых ими обязанностей; общие нормы трудового законодательства,применяемые к персоналу; конституционные, законодательные и регулятив-ные положения в отношении чрезвычайного положения или военного времени,которые, возможно, влияют на деятельность и порядок работы организацийобщественного вещания, и т.д.).

Аналогичным образом руководящие принципы должны применяться с уче-том всех решений, принимаемых национальными верховными судами в отно-шении конституционной, судебной и административной сфер, а также с учетоммеждународно-правовых обязательств стран-членов. И наконец, должное вни-мание следует уделить вопросу о разнообразии самих общественных веща-тельных организаций, например, в зависимости от того, работают ли они нанациональном или на международном уровне.

I. Общие положения

Руководящий принцип № 19. Резолюция по вопросу о будущем общественного вещания, принятая на

4-й Европейской конференции министров по политике в области СМИ, предус-матривает, что «государства-участники обязуются гарантировать независи-мость общественных вещательных компаний от политического и экономичес-кого вмешательства». Соответствующим образом Руководящий принцип № 1требует, чтобы принципы редакторской независимости и институционной ав-тономии вещательных организаций были в прямой форме закреплены в право-вой базе, регламентирующей деятельность этих организаций, независимо оттого, существует ли она в виде законодательных текстов либо других норм и

74

юридических инструментов, например хартий, соглашений или лицензий. Ре-дакторская независимость означает право организаций общественного веща-ния определять содержание передач свободно и без вмешательства от каких-либо внешних органов власти, в рамках, предписанных законом или другиминормами, для обеспечения законных прав и интересов (например, положения отрансляции передач, способных шокировать детей и подростков). Понятие«редакторская независимость» также включает вопрос о времени выхода раз-личных передач в эфир с учетом всех специальных положений в отношенииправил, регламентирующих деятельность организаций общественного веща-ния, и подбора лиц, принимающих участие в указанных передачах.

10. Редакторская независимость предполагает, что извне никакой органвласти (государственный или частный) не имеет права вмешиваться в теку-щую работу организаций общественного вещания, например, с использо-ванием фактора финансовых решений, к которым они имеют отношение. Не-обходимо помнить, что в соответствии с принципами Резолюции о будущемобщественного вещания «текущее управление и редакторская ответственностьза графики передач и их содержание должны быть исключительно в компетен-ции вещательных компаний». Редакторская независимость также предпола-гает, что советы управления этих организаций, а также нанятый ими персоналдолжны иметь ряд гарантий, защищающих их от возможного давления иливмешательства. Некоторые из перечисленных далее принципов имеют своейцелью создать такие меры защиты от давления и вмешательства извне.

11. Редакторская независимость идет рука об руку с институционной авто-номией организаций общественного вещания, которая являет собой право такихорганизаций свободно организовывать и направлять свою деятельность в рам-ках, предписанных законом и другими нормами, в первую очередь в отношенииобязанностей руководства своего органа надзора. Следует отметить, что кон-цепция институционной автономии может интерпретироваться по-разному.

Поэтому в рамках Руководящего принципа № 1 сочтено целесообразнымконкретизировать, что именно подразумевает указанная концепция. Подчер-киваем, что институционная автономия организаций общественного вещанияне означает, что их структуры и порядок работы не могут быть пересмотреныорганами власти, например, в целях рационализации при условии, что любыетакие перемены соответствуют положениям, закрепленным в различных ру-ководящих принципах.

12. Руководящий принцип № 1 содержит далеко не полный переченьсфер деятельности, в рамках которых руководящие органы вещательныхструктур должны иметь возможность свободы действий и быть защище-ны от вмешательства извне. Как уже отмечалось, указанная свобода неисключает возможности применения некоторых мер контроля в отношении де-

75

ятельности совета управления в соответствии с процедурами и в рамках, пре-дусмотренных законом или другими правовыми инструментами, регламенти-рующими их деятельность. Некоторые из приведенных ниже руководящих прин-ципов призваны конкретизировать, в каких именно случаях и обстоятельствахмогут быть применены соответствующие меры контроля.

13. Различные сферы, охватываемые принципом институционной автоно-мии, образуют целое, каждая часть которого неотделима от остальных. В про-тивном случае институционная автономия и редакторская независимость ве-щательных организаций будут сведены на нет посредством косвенноговмешательства в их деятельность. Таким образом, свобода вещательных орга-низаций в компоновке программы, разработке и производстве своих собствен-ных передач может на практике подвергнуться угрозе, даже если они в пря-мой форме предусмотрены нормативными актами, регламентирующими ихдеятельность, если отсутствуют принципы независимого финансового управ-ления и полной правоспособности.

Руководящий принцип № 214. Как уже отмечалось, редакторская независимость и административ-

ная автономия общественных вещательных организаций не означают, что этиорганизации не должны нести ответственность за то, каким образом они ре-шают поставленные перед ними задачи и расходуют средства, которые иммогут быть выделены обществом в этих целях. Таким образом, советы управ-ления общественных вещательных организаций, которые в соответствии сРуководящим принципом № 4 несут исключительную ответственность за те-кущую деятельность своих организаций, отвечают за исполнение своих функ-ций перед своими надзорными органами, как это предусмотрено Руководя-щим принципом № 7.

15. Помимо внутреннего надзора, организации общественного вещаниядолжны также нести судебную ответственность в первую очередь за нару-шение различных легитимных прав, могущих проявиться в вещательных про-граммах, прежде всего в части права граждан на уважение их личной жизниили репутации. Общественные вещательные организации могут при некото-рых обстоятельствах нести ответственность за свою деятельность не толь-ко перед судом, но и перед внешними органами власти при условии независи-мости этих органов. Например, они могут быть подвергнуты надзору состороны регулятивных органов вещательного сектора. Аналогичным обра-зом управление финансами общественных вещательных организаций можетбыть подвергнуто контролю со стороны специализированных государствен-ных органов или судов на предмет изучения вопросов расходования государ-ственных средств.

76

16. В соответствии с Резолюцией о будущем общественного вещания «кон-троль и ответственность компаний общественного вещания, в первую очередьв отношении исполнения ими своих функций и использования ресурсов, долж-ны быть гарантированы надлежащим образом». Основания и процедуры, оп-ределяющие ответственность организаций общественного вещания в этомсмысле должны быть четко определены нормативными документами, регла-ментирующими их деятельность. При этом они могут быть сформулированыв общем виде и отнесены, если такое сочтено необходимым, к другим положе-ниям, например к сфере уголовного права.

17. В отношении оснований, по которым организации общественного вещаниямогут нести ответственность за содержание передаваемых программ, необходи-мо сослаться на положения статьи 10 Европейской конвенции по правам человека.Порядок финансового надзора над общественными вещательными организация-ми должен соответствовать положениям Руководящего принципа № 19. И нако-нец, ответственность советов управления общественных вещательных организа-ций рассматривается в свете положений Руководящих принципов № 7 и 8.

18. Как и в случае с вышеуказанными властными органами (суды, регуля-тивные органы в вещательном секторе и т.д.), общественные вещательныеорганизации должны быть непосредственно подотчетны общественности, какэто предусмотрено Резолюцией о будущем общественного вещания. В прак-тическом плане это означает, что компании общественного вещания должнырегулярно публиковать информацию о своей деятельности, например, в видегодовых отчетов. Настоящее требование о прозрачности по отношению к об-щественности должно восприниматься в самом широком смысле как освеще-ние не только работы по компоновке и подготовке программ, которая являетсяосновным направлением деятельности компании, но и любые дополнительныевиды деятельности, которые могут быть предприняты компанией (например,соглашения с государственными и частными партнерами, деятельность до-черних и совместных предприятий в рамках сотрудничества с частными игосударственными организациями). Требование прозрачности должно в рав-ной степени распространяться на вопросы компоновки программ, а также уп-равления организациями общественного вещания.

19. Более того, Резолюция о будущем общественного вещания преду-сматривает, что общественные вещательные компании должны вводить про-цедуры, с помощью которых телезрители и радиослушатели могли бы пред-ставлять свои отзывы относительно выполнения компаниями своих функций.При этом могли бы быть рассмотрены различные варианты – организацияинформационных дней и встреч с общественностью, установка специаль-ных телефонных линий или телематических средств, позволяющих публикенаправлять свои комментарии в отношении передач, и т.д.

77

Руководящий принцип № 320. Настоящее положение закрепляет принцип фундаментальной значимо-

сти в плане независимости общественных вещательных организаций. Невзи-рая на характер применяемых мер контроля и сферы отчетности, внешние орга-низации и частные лица не должны иметь возможность осуществлятькакую-либо форму априорного контроля над их деятельностью, за исключени-ем предусмотренных законом исключительных обстоятельств. В настоящемслучае необходимо провести границу между вопросами компоновки программи вопросами бюджета, бухгалтерского учета и финансовой практики. В отно-шении компоновки программ важно отметить, что какая-либо форма цензурыотсутствует. Это не исключает возможности осуществления априорного конт-роля над программами в особо серьезных обстоятельствах (угроза безопас-ности нации, военное время) при условии, что такие обстоятельства предус-мотрены законом. Любая форма априорного контроля должна осуществлятьсяв четко определенном порядке и должна быть недвусмысленно необходимойдля решения поставленных задач. Запрет на цензуру не означает, что суд неможет издать судебного постановления против общественной вещательнойорганизации, чтобы предотвратить трансляцию какой-либо программы на ос-новании ее несоответствия определенным стандартам (например, стандар-там по времени показа, если передача способна шокировать детей и подрост-ков). В отношении финансового надзора над деятельностью общественнойвещательной организации априорный контроль допустим только в части леги-тимности актов, на основании которых производится распределение средств,причем в пределах положений Руководящего принципа № 19.

II. Советы управления организаций общественного вещания21. Как показывает анализ имеющихся структур организаций обществен-

ного вещания, их органы управления могут быть либо корпоративными (адми-нистративные советы, советы управления и т.д.), либо состоять из лиц, дей-ствующих в личном качестве (президент, генеральный директор, главныйадминистратор и т.д.), либо являть собой комбинированную структуру.В применении настоящих Руководящих принципов не следует разграничиватькорпоративные органы и лиц, действующих в личном качестве.

A. Сферы компетенции

Руководящий принцип № 422. Текущая деятельность организаций общественного вещания находит-

ся исключительно в ведении их советов управления, а также подразделенийили работников, ответственных за подготовку программ. Данный принцип, на

78

первый взгляд кажущийся самоочевидным, прямо оговаривает, что вмеша-тельство в текущее управление деятельностью организаций общественноговещания запрещается не только любым органам власти вне организаций, нотакже и внутренним органам надзора этих организаций. Действительно, важноустановить строго разделение полномочий между органами управления и над-зора, независимо от того, какие сферы деятельности органов управленияконтролируют органы надзора.

23. Тем не менее в отношении некоторых действий, связанных с управле-нием подразделением и имеющих особую важность, допускается необходи-мость предварительного одобрения со стороны контролирующих органов в томслучае, если ограничения на такие действия определены нормативными акта-ми, регламентирующими деятельность вещательной организации. Примеромявляются договора на закупку оборудования или программ, превышающие оп-ределенную крупную сумму.

Б. Статус

Руководящий принцип № 524. В целях обеспечения гарантий независимости советов управления об-

щественных вещательных организаций необходимо, чтобы эти советы не под-вергались какой-либо форме политического и иного вмешательства в осуще-ствление их функций. При этом понимается, что выражение общественностьюоценок деятельности компаний общественного вещания (см. параграф 19) неможет рассматриваться как форма вмешательства. Правила, применяемыедля регламентирования работы таких советов, должны быть сформулированытаким образом, чтобы исключить любое такое вмешательство независимо оттого, направлено ли оно на порядок назначения членов совета, их деятель-ность и т.д.

Особое внимание следует обратить на порядок назначения членов советовуправления, если они имеют коллегиальный характер (административный совет,совет управляющих и т.д.). Хотя такие органы могут включать представителей,назначенных правительством и/или парламентом, любые такие представителипри этом не должны занимать положение, позволяющее им иметь доминирую-щее влияние на совет управления (в силу своего количества или особых полно-мочий). Не менее важно, чтобы указанные представители осуществляли своифункции совершенно независимо от своих политических полномочий. В случаенеобходимости возможно закрепление более жестких положений – например,что статус члена совета управления общественной вещательной организациине совместим с осуществлением политического мандата на национальноми/или европейском региональном или местном уровне.

79

Руководящий принцип № 625. В целях сохранения независимости компаний общественного вещания

члены советов управления, если таковые являются коллегиальными органамиили лицами, выступающими в личном качестве, должны осуществлять своифункции строго в интересах вещательной организации, которую они представ-ляют и которой они руководят, а также в интересах общественности в целом.Настоящий принцип, предназначенный для вывода советов управления из-подвлияния конкретных интересов, не исключает возможности того, что предста-вители государства могут быть членами этих советов при условии того, чтосоветы в силу своих обязанностей уполномочены представлять общие инте-ресы.

26. Помимо политического вмешательства организации общественноговещания должны быть защищены от экономического вмешательства, как этопредусмотрено Резолюцией о будущем общественного вещания. Руководящийпринцип № 6 соответствующим образом закрепляет принцип, в соответствиис которым советы управления этих организаций или лица, исполняющие этифункции в личном качестве, не имеют права поддерживать отношения с пред-приятиями или другими организациями в СМИ или связанных со СМИ секто-рах (рекламные фирмы, телекоммуникационные предприятия или агентства,производители продукции или вещательного оборудования, компании по произ-водству программной продукции и т.д.), если это приводит к конфликту инте-ресов с их функциями в общественной вещательной организации, которой ониуправляют.

27. В то же время настоящий Руководящий принцип не запрещает плюра-лизма функций, если он не вызывает конфликта интересов (например, если членсовета управления общественной вещательной компании одновременно вы-полняет функции в другой общественной вещательной организации, консорци-уме общественных вещательных компаний или на предприятии, в которое вло-жен капитал общественной вещательной компании, представляемой указаннымлицом). Следует отметить, что государства имеют право вводить более жес-ткие положения посредством запрета на любой плюрализм функций, даже есликонфликт интересов отсутствует. Вопрос о владении членами советов управ-ления акциями предприятий в секторе СМИ или смежных секторах не рас-сматривается Руководящим принципом № 6. Каждое государство вправе са-мостоятельно определить, следует ли вводить для этого случая особыеограничения, направленные на предотвращение конфликта интересов.

28. Равно как и в случаях с совмещением функций или должностей, советыуправления общественных вещательных организаций или лица, выступающиев этой роли в личном качестве, могут потерять свою независимость посред-ством вмешательства внешних органов власти, стремящихся поставить

80

перед ними какие-либо задачи или дать особые инструкции в отношении по-рядка управления компанией. Такое вмешательство извне должно быть в пря-мой форме запрещено посредством юридических инструментов, регламенти-рующих деятельность общественных вещательных организаций, заисключением особых случаев, предусмотренных законом. Такие исключитель-ные случаи могут включать издание судебных приказов в отношении органи-заций общественного вещания по поводу, например, предоставления права наответ лицу, вовлеченному в передачу. К ним также можно отнести исключи-тельно серьезные обстоятельства (угроза жизни нации, военное положение),в которых органы государственной власти могут обратиться к средствам об-щественного вещания с просьбой о трансляции или отмены трансляции опре-деленных актов. За исключением особых обстоятельств, положения третьегоабзаца Руководящего принципа № 6 не подразумевают, что официальные лица,которые могут представлять государство в совете управления, не имеют пра-ва получать инструкции от назначившей их администрации, поскольку, как ужеотмечалось ранее, в силу своих полномочий такие лица представляют общиеинтересы.

В. Обязанности

Руководящий принцип № 7 29. Настоящее директивное указание устанавливает основополагающий

принцип, в соответствии с которым советы управления общественных веща-тельных организаций могут быть призваны к отчету за выполнение своихфункций только компетентными органами – как внутренними (например, на-блюдательный совет), так и внешними (например, парламентские комиссии).Цель настоящего указания заключается в том, чтобы не позволить любомуоргану власти, не имеющему четко выраженных полномочий, вмешиватьсяв деятельность организации общественного вещания и ограничивать ее сво-боду действий путем произвольного взятия на себя полномочий по контролюнад ней. Следует отметить, что это не освобождает советы управления об-щественных вещательных организаций от обязанности отвечать перед су-дом либо за несоблюдение положений, регламентирующих их деятельностьпо производству программ, либо (для актуальных случаев) по причинам, свя-занным с их бюджетной, бухгалтерской и финансовой практикой.

Руководящий принцип № 830. Как уже отмечалось в параграфе 10, необходимо обеспечить, чтобы

члены совета управления общественных вещательных организаций или лица,выполняющие эти функции в личном качестве, обладали определенными га-рантиями в первую очередь для защиты от угрозы произвольных решений,

81

которые могут приняты в их отношении компетентными органами надзора (на-пример, решение надзорного органа уволить генерального директора обще-ственной радио- или телекомпании по политическим соображениям). Настоя-щая директива в этом плане закрепляет два требования, которые должнывыполняться при принятии любых мер против членов советов управления об-щественных вещательных организаций или против лиц, выступающих в этойроли в личном качестве при нарушении ими должностных обязанностей.

31. Во-первых, указанная мера должна быть обоснована, чтобы соответ-ствующее лицо/лица могли ознакомиться с причинами принятия против нихмер. Основания должны быть изложены таким образом, чтобы четко и исчер-пывающе установить, в отношении каких именно действий или возможных упу-щений направлена претензия. Поэтому претензия не должна быть изложенав общем виде, должна сопровождаться приведением конкретных фактов, ко-торые могли бы быть оспорены лицом/лицами, о которых идет речь. Если не-обходимо, в изложении административного решения могут быть сделаны ссыл-ки на законодательство и другие нормативные документы. Во-вторых, мерыдолжны предусматривать возможность их обжалования в соответствующемсуде — гражданском, административном или финансовом. Указанный осново-полагающий принцип не исключает возможности начала независимых арбит-ражных процедур.

III. Органы надзора над деятельностьюобщественных вещательных организаций

A. Сфера компетенции

Руководящий принцип № 932. Как уже отмечалось ранее, чрезвычайно важно исключить возмож-

ность какого-либо конфликта юрисдикций между советами управления и над-зорными органами общественных вещательных организаций, в первую оче-редь чтобы предотвратить со стороны последних посягательство науправленческие функции, которые организации должны исполнять абсолют-но самостоятельно с учетом всех предписанных ограничительных мер. Со-ответствующим образом настоящая директива закрепляет принцип, в соот-ветствии с которым правовые инструменты, регламентирующие деятельностьорганизаций общественного вещания, должны четко и конкретно определятьсферу компетенции их надзорных органов. Поскольку директивные указанияимеют отношение к единственному вопросу о гарантиях независимости обще-ственных вещательных организаций, они не дают детального описания обя-занностей самих вышеуказанных органов надзора. Таким образом, каждое го-сударство вправе самостоятельно определить эти обязанности, которые обычно

82

включают порядок назначения руководящих органов (административный со-вет, президент, генеральный директор и т.д.), принятие устава и контроль надее деятельностью, в первую очередь над компоновкой программ.

33. Обязанности надзорных органов общественных вещательных органи-заций должны тем не менее определяться в соответствии с принципами, зак-репленными несколькими из настоящих директивных указаний. Во-первых,надзорные органы не должны иметь полномочий по текущему управлениюорганизаций общественного вещания, которое является прерогативой советауправления в соответствии с Руководящим принципом № 4 при условии воз-можных изъятий, приведенных в Руководящем принципе № 10.

34. Строгое разделение обязанностей между советами управления и над-зорными органами не означает отсутствия каких-либо контактов между ними.Напротив, они способны в значительной степени содействовать оптимиза-ции деятельности компании. Поэтому представляется целесообразнымопределить формы таких контактов в правовых документах, регламентиру-ющих деятельность общественных вещательных организаций. Например, по-ложения, уполномочивающие надзорные органы урегулировать внутренние пра-вила общественных вещательных организаций могли бы оговаривать, что этиправила приняты по согласованию с советом управляющих. Аналогичным об-разом положения о заседаниях надзорных органов могли бы предусматривать,что руководители советов управления имеют право их посещать, за исключе-нием случаев, если соответствующий надзорный орган примет решение обобратном. Организации общественного вещания должны быть в состояниив случае необходимости изменять свои внутренние правила при условии ин-формирования об этом надзорных органов.

Руководящий принцип № 1035. Как уже отмечалось ранее, компоновка программ, а также разработка

и производство передач должны быть исключительной компетенцией советовуправления общественных вещательных организаций. Соответствующим об-разом органы надзора таких организаций ни при каких обстоятельствах неимеют права осуществлять априорного контроля над компоновкой программ.Однако это не исключает того, что они могут быть приглашены советами уп-равления для консультаций по вопросам компоновки и, возможно, для оказанияпомощи в этой области. Эти органы могут даже обладать полномочиями поопределению стандартов или стратегии в области программ (например, в от-ношении вкуса и приличий), а также осуществлять контроль над соблюдениемэтих стандартов.

36. Отметим, что определенные особо важные акты, приведенныев ограничительном ключе (см. параграф 23 выше по тексту), могут подлежать

83

предварительному одобрению надзорных органов, как, например, в случаес контрактами на приобретение программ, превышающими значительную сум-му. Такие полномочия тем не менее не должны позволять надзорным органамосуществлять априорный контроль над программами, единственная задачакоторого заключается в обеспечении стабильного финансового управлениякомпанией.

B. Статус

Руководящий принцип № 1137. Надзорные органы общественных вещательных организаций могут ва-

рьироваться по своей природе и быть либо внешними (парламентские комис-сии, ведомства по регулированию вещательного сектора), либо внутренними(наблюдательные советы общественных вещательных организаций и т.д.), либокомбинированного типа. Реальный состав надзорных органов организаций об-щественного вещания и порядок их назначения могут также значительно отли-чаться друг от друга. Независимо от состава и порядка назначения правила,регламентирующие статус надзорных органов, должны исключать возможностькакого-либо политического или иного вмешательства. В этой связи обращаемвнимание на положение Резолюции о будущем организаций общественноговещания, принятой на Пражской конференции на уровне министров: «независи-мость общественных вещательных компаний должна быть гарантирована со-ответствующими структурами, например внутренними советами плюралистс-кого характера или другими независимыми органами».

Руководящий принцип № 1238. Закрепленное Руководящим принципом № 12 требование в заключитель-

ной части гласит, что члены надзорных советов должны назначатьсяв прозрачном режиме, а именно в соответствии с четкими и конкретными проце-дурами, позволяющими общественности удостовериться, какими именно прави-лами регламентируется порядок назначения. В этом плане термин «назначение»не следует понимать как официальный акт со стороны органов государственнойвласти. Более того, члены надзорных органов должны назначаться на основе плю-рализма. Это означает, что они не должны представлять только одну точку зре-ния, политическую тенденцию или группу населения, а должны как можно полнееотражать многообразие текущих политических тенденций или групп населения,составляющих общество. Это достигается посредством применения различныхметодов. Например, если все или некоторые члены надзорного органа должныназначаться парламентом, закрепление квалифицированного большинства будетобеспечивать такое положение, при котором парламентская партия большинстване будет доминировать в надзорном органе. Согласно другой возможной

84

процедуре различные парламентские группы назначают представителей в над-зорный орган пропорционально числу мест в парламенте.

39. Еще один метод предусматривает, что надзорные органы организацийобщественного вещания должны включать в свой состав представителей раз-личных групп с учетом реального многообразия общества (церкви, организа-ции работодателей и наемных работников в различных секторах, обществапотребителей, представители искусства, культуры, спорта и т.д.), причем осо-бое внимание должно уделяться равноправному распределению мест междумужчинами и женщинами и учету интересов иностранных граждан.

40. Руководящий принцип № 12 также предусматривает в принципиальномпорядке, что члены надзорных органов коллективно представляют интересыобщества в целом. Такая запись обусловлена тем, что организации обществен-ного вещания решают задачу общественного значения. Это предполагает, чтосами надзорные органы, неся ответственность за решение указанной задачи,служат на благо всего общества. Настоящий принцип не исключает возмож-ности того, что члены органов надзора могут представлять интересы опреде-ленных групп, в первую очередь меньшинств, тем самым отражая социальноемногообразие. Суть настоящего принципа заключается в том, что члены орга-нов надзора обладают иммунитетом против увольнения, отстранения от дол-жности или замены в течение срока занятия должности любым органом иливластной структурой за исключением тех, которые его на эту должность на-значили. Отстранение также возможно, если надзорный орган, в состав кото-рого он входит, в надлежащем порядке подтвердит, что член не способен вы-полнять своих обязанностей или имеет препятствия для их выполнения.

41. Правило, предписанное Руководящим принципом № 6 относительно ак-кумуляции интересов, должно с учетом необходимых изменений применятьсяк органам надзора общественных вещательных организаций. При этом необ-ходима ссылка на параграфы 26 и 27, посвященные применению этих правил.

Руководящий принцип № 1342. В качестве дополнительного средства обеспечения прозрачности пе-

ред обществом, а также в соответствии с упомянутыми выше положениямиотносительно назначения надзорных органов общественных вещательных орга-низаций настоящая директива имеет своей целью ознакомить общественностьс правилами, определяющими выплаты лицам, принадлежащим к этим орга-нам. Выплата означает любую форму вознаграждения в отношении обязанно-стей, исполняемых этими лицами в рамках органов надзора. Подчеркиваем,что настоящая директива хотя и предусматривает обнародование правил, рег-ламентирующих порядок выплат, однако не требует раскрытия сумм.

85

IV. Персонал организаций общественного вещания43. Независимость, гарантированная организациям общественного веща-

ния, требует, чтобы их персонал был защищен комплексом особых положенийот угрозы давления извне, проистекающего как от политических властей, таки из других источников, а также от принятия каких-либо мер воздействия наних, которые в строгом смысле слова не имеют отношения к порядку исполне-ния ими своих служебных обязанностей. Нижеследующие директивные ука-зания предназначены для создания ряда основополагающих гарантий, приме-нимых во всех обстоятельствах к персоналу организаций общественноговещания. Соответственным образом мы не проводим границу между различ-ными категориями работников, которые могут входить в штат общественнойвещательной организации.

44. Учитывая тот факт, что журналисты неизменно являются главнымобъектом нападок в плане независимости СМИ, представляется целесо-образным включить в нормативные документы, регламентирующие дея-тельность организаций общественного вещания, особые положения по за-щите свобод журналистов, работающих в этих организациях. Указанияв отношении методов защиты свобод журналистов (в первую очередь каса-тельно доступа к информации и конфиденциальности источников) имеются вРезолюции о свободах журналистов и правах человека, принятой 4-й Европей-ской конференцией министров по политике в области СМИ (Прага, декабрь1994 г.). Также следует подчеркнуть, что специальные меры по обеспечениюнезависимости персонала организаций общественного вещания могут приме-няться внутри каждой организации (например, правила относительно санкцио-нированной деятельности журналистов вне своих общественных вещательныхорганизаций).

Руководящий принцип № 1445. Одним из наиболее распространенных, хотя и не всегда явных, видов

вмешательства в независимость организаций общественного вещания представ-ляется прием на работу, увольнение и продвижение по службе главным образомна основании политической ориентации сотрудника, а не по критериям его про-фессиональных качеств. Чтобы исключить такую практику, настоящая дирек-тива закрепляет основополагающий принцип недискриминации в приеме на ра-боту и служебной деятельности персонала организаций общественного вещания.Указанный принцип недискриминации должен неукоснительно применяться навсех этапах служебной деятельности персонала. Таким образом, дисциплинар-ные меры не должны применяться против служащих общественных вещатель-ных компаний на основаниях, приведенных в руководящем принципе № 14.Попустительство дискриминации по этим основаниям недопустимо

86

также в отношении набора персонала, заработной платы, подготовки и, в об-щем виде, в отношении прав и обязанностей персонала. Тем самым, однако, неущемляется право организаций общественного вещания учитывать необходи-мость разнообразия в содержании подлежащих трансляции программ, вклю-чая такие аспекты, как подбор, прием на работу и занятие тех работников,которые участвуют в создании программ.

Руководящий принцип № 1546. Свобода участия в профсоюзной деятельности и право на забастовку

относятся к фундаментальным экономическим и социальным правам, осу-ществление которых должно гарантироваться персоналу организаций обще-ственного вещания в первую очередь с тем, чтобы персонал мог боротьсяза свою независимость перед лицом возможного давления извне. При этомнеобходимо иметь в виду принцип, закрепленный Европейской социальнойхартией и гласящий, что «все работники и работодатели имеют право насвободу объединения в рамках национальных и международных организа-ций для защиты своих экономических и социальных интересов». Это поло-жение подкрепляется статьей 5 (право на организации) хартии, в соответ-ствии с которой «вступающие в соглашение стороны обязуются, чтонациональное законодательство не будет ущемлять такую свободу». Далееподчеркивается, что, согласно параграфу 4 статьи 6 (право на коллективныйдоговор) Европейской социальной хартии, вступающие в соглашение сторо-ны признают «право работников и работодателей на коллективные действияв случае конфликта интересов, включая право на забастовку, с учетом обя-зательств, которые могут возникнуть в результате ранее заключенных кол-лективных договоров».

47. Тем не менее тот факт, что организации общественного вещания вы-полняют свои задачи в интересах всего общества, прежде всего в информа-ционном плане, может оправдывать некоторые ограничения на осуществле-ние указанных свобод. Такие ограничения могут соответствовать положениямстатьи 31 (Ограничения) Европейской социальной хартии в интерпретации наоснове прецедентного права органов, наблюдающих за ее применением. Со-гласно положениям этой статьи, любые ограничения на действие прав и прин-ципов, предусмотренных хартией, должны быть «закреплены законом» и «не-обходимы в демократическом обществе для защиты прав и свобод другихлиц либо защиты общественных интересов, национальной безопасности, здо-ровья и моральных ценностей нации». Свобода участия в профсоюзной дея-тельности и право на забастовку могут регламентироваться отдельными по-ложениями в зависимости того, образованы ли общественные вещательныеорганизации на основании публичного или частного права.

87

48. В специфическом случае с правом на забастовку ограничения на егоосуществление персоналом организаций общественного вещания могут обо-сновываться необходимостью обеспечить непрерывность выполнения обще-ственных функций этих организаций в первую очередь в информационном пла-не. Реализация права на забастовку должна быть сопряжена с правом обществана получение информации. Например, такие ограничения могут подразуме-вать обязательность трансляции базовых программ, прежде всего информа-ционных, в течение забастовок. Можно рассмотреть и другие ограничения,например забастовки, противоречащие принципам морали либо закону и по-рядку. И наконец, необходимо коснуться статьи 30 (Частичная отмена правв военное время и в чрезвычайных ситуациях) Европейской социальной хар-тии, предусматривающей, что «в военное время или других чрезвычайных си-туациях, угрожающих существованию нации, любая сторона соглашения впра-ве принимать меры, умаляющие ее обязательства в соответствии с настоящейхартией до пределов, обусловленных остротой ситуации при условии, что та-кие меры не противоречат ее прочим международно-правовым обязатель-ствам».

Руководящий принцип № 1649. Предоставленная организациям общественного вещания независимость

подразумевает, что их персонал не имеет права получать какие-либо инструк-ции от лиц и органов, не входящих в состав организации, в которой они работа-ют. При этом настоящий принцип ни в коей мере не запрещает сотрудникуобщественной вещательной организации, который одновременно выполняетфункции вне этой организации, получать инструкции в этой связи от руководя-щих структур, уполномоченных осуществлять надзор над внешними функция-ми (например, в случае с журналистом, одновременно работающим в органи-зации общественного вещания и в печатном органе). Возможно, в некоторыхслучаях было бы целесообразно составить внутренние правила поведения,предусматривающие обстоятельства и условия, при которых работники орга-низаций общественного вещания могут осуществлять функции вне своей орга-низации. Таким образом можно было бы предотвратить возможные конфлик-ты интересов между внешними функциями и внутренними должностнымиобязанностями, исполняемыми сотрудником в организации общественного ве-щания.

50. Руководящий принцип № 16 также не исключает для работников орга-низаций общественного вещания возможности, даже в ходе исполнения своихобязанностей в этих организациях, получения на нерегулярной основе инст-рукций от внешних руководящих структур при условии предварительногоодобрения руководителя или руководителей, непосредственно управляющих

88

персоналом (например, это положение применимо к штатному сотруднику орга-низации общественного вещания, который работает под внешним руководствомв рамках совместного проекта общественной вещательной организации и дру-гой вещательной организации либо кино- или телекомпании). Настоящий прин-цип не исключает, что надзорные органы общественных вещательных органи-заций могут давать указания сотрудникам этих организаций до тех пор, покаони вправе это делать в соответствии с нормативными документами внешнихорганизаций. В исключительных случаях, когда персонал организаций обще-ственного вещания может быть реквизирован органами государственной вла-сти для осуществления функций от их имени, персонал должен оставаться вподчинении своего руководства и получать инструкции только от него.

V. Финансирование организаций общественного вещания51. Финансирование является одним из ключевых факторов применительно

к независимости организаций общественного вещания, поскольку как источник,так и объем финансовых ресурсов способны в значительной степени опреде-лить степень свободы организации в выполнении своих функций. В последниегоды этот вопрос приобрел в Европе особое звучание, особенно после проникно-вения частных фирм в вещательный сектор. В определенных кругах Западнойи Восточной Европы звучат требования о финансировании служб общественно-го вещания из абонентской платы, а также о предоставлении частным веща-тельным организациям исключительных прав на размещение рекламы.

52. Между тем широкая общественность возражает против увеличенияабонентской платы или даже самой обязанности этих выплат, поскольку неко-торые общественные круги не усматривают причин оплаты приема программ,которые они смотрят гораздо реже в условиях резкого расширения диапазонарадио- и телевизионных источников. Более того, в особом случае с восточно-европейскими странами встает проблема перехода от государственного фи-нансирования (субсидирование) к форме финансирования, не связанной с вме-шательством государства (лицензии, реклама и т.д.). Эти противоречивыетенденции, особенно влияние коммерческого вещания на рынок рекламы, всовокупности с экономическими трудностями в Европе в последние годы по-ставили организации общественного вещания в затруднительное финансовоеположение, значительно осложняя их перспективы.

53. Резолюция о будущем общественного вещания, принятая на ПражскойКонференции на уровне министров, предложила некоторое утешение в формепринятия ее участниками обязательств «гарантировать общественным веща-тельным организациям стабильных и достаточных средств для выполненияих задач».

89

Руководящие принципы № 17–19 предусматривают порядок финансирова-ния, который должен применяться для обеспечения независимости организа-ций общественного вещания».

Руководящий принцип № 1754. Настоящее директивное указание подтверждает обязательство, дан-

ное странами-участницами в Резолюции о будущем общественного вещания«гарантировать общественным вещательным организациям стабильных и до-статочных средств для выполнения их задач». Кроме того, директива предус-матривает, что структура финансирования должна также быть прозрачной.Стабильное финансирование организаций общественного вещания действитель-но являет собой ключевое требование, если им предстоит осуществлять своифункции в полностью независимом режиме, даже в случаях, когда, например,структура, ответственная за выделение средств, сталкивается с финансовы-ми трудностями. Как уже отмечалось в вышеуказанной Резолюции, существуетнесколько источников, способных обеспечить поддержание и развитие органи-заций общественного вещания, — абонентская плата, государственные суб-сидии, реклама и спонсорство, поступления от продажи продукции (например,аудиовизуальные материалы) и услуг, соглашения по программам и т.д. В це-лях настоящего Руководящего принципа термин «абонентская плата» включа-ет некоторые формы финансирования со стороны государства (налоги, соби-раемые по счетам оплаты за электроэнергию или по другим операциям,призванным пополнить бюджеты организаций общественного вещания).

55. Следует отметить, что Руководящие принципы не отдают предпочте-ния какому-либо методу финансирования общественного вещания в планеобеспечения их независимости при условии, что государственное финанси-рование (субсидии и абонентская плата) отвечает принципам, обозначенным вДирективном указании № 18. Более того, сбор финансовых средств способа-ми, не относящимися к государственному финансированию, должен стать од-ной из сфер, на которые распространяются принципы, заложенные в Руководя-щем принципе № 1.

Руководящий принци № 1856. Хотя автоматически не следует отдавать предпочтение ни одному типу

финансирования, выделение средств государством (субсидии, абонентскойплаты и т.д.) может подвергнуть общественные вещательные организациивмешательству, если не предусмотреть ряда защитных мер для обеспеченияих независимости. В этом контексте особое внимание следует уделить прин-ципу, приведенному в первом абзаце в том смысле, что наиболее прямойи серьезной угрозой независимости организаций общественного вещания

90

является использование финансовых рычагов с целью вмешательства в ихдеятельность, в первую очередь в компоновку программ.

57. Такая угроза тем не менее не должна заслонять другие случаи, в кото-рых независимость организаций общественного вещания может быть постав-лена под угрозу по финансовым соображениям. Они приводятся в положениях2-го и 5-го абзацев совместно с соответствующими контрмерами. 2-й и 3-йабзацы разъясняют два аспекта принципа, закрепленного Резолюцией о буду-щем общественного вещания и гласящего, что «уровень абонентской платыили государственного субсидирования должен охватывать существенный пе-риод времени, позволяющий организациям общественного вещания занимать-ся долгосрочным планированием».

58. Во-первых, организации общественного вещания должны быть привле-чены к консультациям в отношении определения уровня взносов или абонентс-кой платы, предназначенных для финансирования организаций. Необходимостьтаких консультаций обусловлена тем, что именно им должно гарантироватьсявыполнение задач за счет средств, полученных от взносов или выплат. Во-вторых, эти два абзаца подчеркивают важность того, каким именно способомпроизводятся платежи по взносам и абонентской плате. На самом деле непра-вильно разработанные методы сбора средств и платежей либо нерегулярностьили задержки платежей могут поставить под угрозу непрерывность вещатель-ной деятельности. В специфическом случае с абонентской платой необходимоуделять повышенное внимание возможным последствиям в виде освобожде-ния от платежей некоторых категорий применительно к финансированию об-щественных вещательных организаций и соответственно к осуществлению ихфункций.

59. Четвертый абзац является необходимым и неотделимым компонентомпринципа институционной автономии, предусмотренного Руководящим прин-ципом № 1. Этот принцип, следует отметить, не освобождает компетентныеорганы организаций общественного вещания, в первую очередь их руковод-ство, от ответственности за финансовое управление делами организации. Сле-дует также отметить, что помимо любых других ведомств, уполномоченныхревизовать вопросы финансового управления, указанные органы в первую оче-редь несут ответственность перед государством. И наконец, 5-й абзац при-зван обеспечить, чтобы фонды, выделенные организациям общественного ве-щания, были справедливо распределены в соответствии с конкретнымипотребностями каждой организации на основе стоящих перед ними задач,а также предстоящего использования человеческих, технических и финансо-вых ресурсов.

91

Руководящий принцип № 1960. Как отмечалось выше, ценой за необходимую институционную автоно-

мию для организаций общественного вещания является отчетность относи-тельно путей решения стоящих перед ними задач. Отчетность распространя-ется и на вопросы использования средств, как это предусмотрено Резолюциейо будущем общественного вещания, особенно если речь идет о государствен-ных средствах. Соответствующим образом вполне допустима внутренняя ивнешняя аудиторские проверки. Финансовый контроль такого рода тем не ме-нее должен быть ограничен первоначальной целью, т.е. подтверждением пра-вильности финансового управления организации в плане администрации, бух-галтерского учета и финансов. Контроль не может включать вопросыкомпоновки программ. Тем не менее некоторые особенно важные действия,предусматривающие выделение средств в отношении программ (например,контракты на приобретение программ свыше определенной суммы) могут под-лежать утверждению уполномоченных органов в соответствии с вышеприве-денными параграфами 23 и 36.

61. Следует отметить, что в зависимости от статуса организации (в соот-ветствии с публичным или частным правом) возможны вариации в правилахнадзора за их административной, бухгалтерской и финансовой деятельностью,а также в правилах, регламентирующих отчетность их составляющих подраз-делений. Такое положение дел обусловливает необходимость проведения кон-сультаций по соответствующим положениям применимого раздела права (кор-поративное право, публичное право), чтобы гарантировать соответствиес принципами, закрепленными Руководящим принципом № 19.

VI. Политика в области компоновки программорганизаций общественного вещания

62. Программы организаций общественного вещания, в первую очередьсводки новостей и информационные программы, должны отражать многооб-разие точек зрения и мнений, бытующих в обществе в целом. В этой связинеобходимо сослаться на требования, заложенные в Резолюции о будущемобщественного вещания, в первую очередь на положение о том, что обще-ственные вещательные организации имеют задачу по созданию обществен-ного дискуссионного форума с максимально широким спектром мнений и взгля-дов. Также отмечается требование, согласно которому общественныевещательные организации должны передавать непредвзятые и независимыеновости, информацию и комментарии.

63. Настоящие Руководящие принципы призваны определить ряд основопо-лагающих принципов, регламентирующих компоновку программ общественных

92

вещательных организаций независимо от их статуса с целью обеспечения ихнезависимости. Повторяем, что концепция независимости применяется не толь-ко к вмешательству политического характера, но и к влиянию со стороны эко-номических организаций и других сегментов общества. Поэтому представля-ется целесообразным включить в регулятивные документы организацийобщественного вещания положения о рекламе и спонсорстве, которые моглибы упредить вмешательство рекламодателей и спонсоров в сферу программ,передаваемых вещательными компаниями. Относящиеся к этому вопросу по-ложения содержатся в главах III и IV Европейской конвенции и трансгранич-ном телевидении и в Пояснительной записке к ней.

Руководящий принцип № 20 64. Настоящий Руководящий принцип относится к принципу, преду-

смотренному статьей 7, параграф 3, Европейской конвенции о трансгранич-ном телевидении. Этот принцип наиболее важен для организаций обществен-ного вещания, поскольку, как подчеркивается в Резолюции № 1 Пражскойконференции на уровне министров, они должны «обеспечивать форум для об-щественной дискуссии, которая отражает максимально широкий спектр воз-можных взглядов и мнений». В данном контексте акцент делается на важнос-ти предоставления равного доступа к СМИ, и особенно к средствамобщественных вещательных компаний, политическим партиям в ходе избира-тельных кампаний. Равные условия доступа ни в коей мере не означают, чтовсем политическим партиям будет выделено одинаковое эфирное время бе-зотносительно к их представителям. Тем не менее такой подход требует пре-доставления различным политическим партиям времени, достаточного дляизложения их предвыборных программ. Этот специфический случай иллюст-рирует общий критерий сбалансированности, который должен быть руководя-щим для организаций общественного вещания. Представляется возможнымпредусмотреть различные схемы, способные обеспечить выполнение указан-ных требований даже в рамках организаций общественного вещания и/или внеих круга, например, при помощи независимых регулятивных органов.

Руководящий принцип № 2165. Для демократического общества представляется вполне нормальным,

и даже желательным, если представители государственной власти отчитыва-ются в своих действиях через СМИ, в первую очередь через возможностиорганизаций общественного вещания, однако условия такой отчетности долж-ны быть четко отрегулированы таким образом, чтобы общественные веща-тельные компании не превратились в рупор властей. В этой связи Руководя-щий принцип № 21 устанавливает принцип, в соответствии с которым трансляция

93

официальных заявлений, деклараций и сообщений должна производиться в ис-ключительных случаях при том понимании, что настоящая директива не рас-пространяется на общественно значимые вопросы, например кампании по про-блемам здоровья. Под исключительными обстоятельствами понимаютсяособые события в жизни нации, как повторяющиеся (речи в честь национальныхпраздников, представление парламенту политической программы правитель-ства), так и чрезвычайные (трансляция выступлений во времена кризисов илинациональных бедствий).

66. Помимо таких особых обстоятельств часто возникает вопрос, должныли власти иметь регулярный доступ к эфиру организаций общественного ве-щания для изложения текущих политических вопросов, а также следует лив этом случае предоставлять право на ответ политическим группам, формиру-ющим оппозицию правящему правительству. В этом плане представляетсянеобходимым проводить границу между официальными заявлениями и обыч-ными программами организаций общественного вещания. В принципе любыеофициальные заявления, не связанные с исключительными обстоятельства-ми, следует исключить.

67. Предположим, что принципы передачи таких сообщений приняты, од-нако этого недостаточно — теперь вся схема должна быть тщательно отрегу-лирована и разбита на интервалы. Хотя определение фиксированных интерва-лов между последовательными заявлениями в равной степени невозможно инежелательно, интервалы должны основываться на разумности. Ежедневные,еженедельные или ежемесячные выступления недопустимы. Более того, еслиправящее правительство имеет регулярный доступ к эфиру, определенное эфир-ное время должно быть выделено оппозиционным группам. Такое право наответ должно быть сформулировано таким образом, чтобы свою точку зрениямогли выразить различные группы оппозиции, представленные в парламенте.

68. Сообщения относительно текущей политики правительства в рамкахрегулярного вещания общественных компаний (сводки новостей и журналы,дебаты и митинги, интервью и т.д.) должны неизменно отвечать принципамнепредвзятости и взвешенности.

Руководящий принцип № 2269. Переданные общественными вещательными организациями официаль-

ные сообщения (как в чрезвычайных, так и в обычных обстоятельствах) долж-ны быть при трансляции выделены, чтобы сразу отличить их от обычных про-грамм компании. У аудитории не должно оставаться чувства неуверенностиотносительно происхождения и целей этих сообщений. В этих целях применимыразличные процедуры (например, обозначение официального характера сооб-щения в заглавных титрах или презентации диктора). Поскольку такие

94

официальные сообщения не связаны с обычными программами организаций об-щественного вещания, логический вывод заключается в том, что они должныпередаваться под исключительную ответственность уполномоченных органоввласти.

VII. Доступ организаций общественного вещанияк новым связным технологиям

70. Современные связные технологии, в первую очередь цифровые, безус-ловно являют собой масштабный компонент будущего вещательного сектора.Новые технологии предоставляют возможность создания новых типов услуг,в первую очередь платных, которые могут быть ориентированы в соответствиис конкретными сферами интересов различных сегментов общества. Такие но-вые изменения требуют отражения в плане будущей роли общественных веща-тельных организаций в новом контексте, характеризуемом множеством пред-лагаемых программ: продолжит ли общественное вещание играть прежнюю роль,а если да, то каким образом эта роль может быть обоснована? Если роль будетпродолжена, на какие средства можно рассчитывать для дальнейшего осуще-ствления своих функций? Какие ограничения следует установить, чтобы адап-тация общественного вещания к новой вещательной среде не вредила его спе-цифическим чертам?

71. Резолюция № 1 Пражской конференции на уровне министров далаответы на эти разнообразные вопросы, подтвердив «ключевую роль обще-ственного вещания как важного фактора основанной на плюрализме информа-ции, доступной каждому человеку», и признав «необходимость гарантироватьпостоянство и стабильность общественного вещания». Данные заявления полу-чили конкретное наполнение в обязательствах, принятых странами-участница-ми относительно «поддержки и развития мощной системы общественного ве-щания в условиях, характеризуемых ростом конкуренции в области программ истремительными технологическими переменами.

72. Способность общественного вещания остаться на плаву и идти даль-ше подразумевает, как отмечается в Резолюции № 1 Пражской конферен-ции на уровне министров, что организации общественного вещания «должныбыть способны использовать новые технологии, необходимые им для решениясвоих задач». Руководящий принцип № 23 подтверждает этот базовый прин-цип, сводящийся к тому, что эти задачи доверены общественным вещатель-ным организациям в соответствии с законом в широком смысле слова (зако-ны, правила или другие тексты, например лицензии, хартии, концессии). Безэтого общественное вещание встает перед угрозой быстрой маргинализации иутраты независимости.

95

73. Кроме того, Руководящий принцип № 23 определяет принцип, согласнокоторому общественные вещатели должны иметь возможность разрабаты-вать новые услуги на основе упомянутых технологий до тех пор, пока они упол-номочены поступать таким образом с властями, которые компетентны в от-ношении своих задач и направлений деятельности.

96

5-Я ЕВРОПЕЙСКАЯ КОНФЕРЕНЦИЯ МИНИСТРОВПО ПОЛИТИКЕ В ОБЛАСТИ СМИСалоники, 11–12 декабря 1997 г.

ПОЛИТИЧЕСКАЯ ДЕКЛАРАЦИЯ

1. Ми н и с т р ы государств, участвующих в 5-й Европейской конферен-ции министров по политике в области средств массовой информации (Салони-ки, 11–12 декабря 1997 г.);

2. Ссылаясь на обязательство, взятое на себя главами государств иправительств на 2-м саммите Совета Европы (Страсбург, 10–11 октября1997 г.), вести поиск общих ответов на проблемы, связанные с развитиемновых информационных технологий,

3. Отмечая развитие информационного общества благодаря внедре-нию новых технологий и новых коммуникационных и информационныхслужб, особенно служб, действующих в режиме реального времени, какрезультат применения цифровой технологии и перспектив постепенного ис-чезновения технологических границ между телевизионным вещанием, те-лекоммуникациями и информатикой,

4. Отмечая, что внедрение цифровой технологии также ведет к значи-тельному увеличению числа имеющихся передающих каналов для службвещания, особенно специализированных и платных служб,

5. Отмечая также, что внедрение цифровой технологии, предоставляяновые возможности сочетания текста, изображения и звука, открывает путьк созданию произведений, продукции и услуг нового вида,

6. Будучи убеждены, что информационное общество станет в пред-стоящие годы важной движущей силой экономических, социальных и тех-нологических изменений и окажет значительное влияние на функциониро-вание общества в целом и на отношения между отдельными лицами, группамии странами на мировом уровне, предоставляя более широкие возможности связии обмена информацией, в частности, на трансграничном уровне, через глоба-лизацию широко доступных для общества сетей и служб,

7. Отмечая, в особенности важное значение, которое это влияние бу-дет иметь на европейском уровне, прежде всего, в отношении культурногои языкового разнообразия и с экономической точки зрения,

8. Отмечая также, что эти явления могут потребовать нового подхода крегулированию сектора средств массовой информации, в частности, с уче-

97

том того, что в настоящее время имеется возможность осуществлять обще-ственную и частную связь через одни и те же сети,

9. Заботясь о том, чтобы обеспечить лучший баланс в доступе к новымтехнологиям и новым коммуникационным и информационным службам, с темчтобы развитие информационного общества служило всем европейским стра-нам и благополучию всех лиц и групп, проживающих в этих странах,

10. Заботясь о том, чтобы государства развивали свою политику в сфереСМИ в соответствии с принципами независимости, уважения основопола-гающих прав и плюрализма, в духе статьи 10 Европейской конвенции о пра-вах человека, и имея в виду культурное разнообразие,

11. Заботясь, в частности, о том, чтобы это развитие способствовалораспространению свободы слова и информации, творческому созиданию иобменам между культурами, образованию и участию отдельных лиц в об-щественной жизни при соблюдении и служении на благо прав человека,демократических ценностей и социальной сплоченности,

12. Приветствуя открывающиеся или ожидающиеся в этом отноше-нии возможности благодаря новым технологиям и новым коммуникацион-ным и информационным службам и в то же время отмечая опасность того,что эти технологии и службы при определенных обстоятельствах могутбыть использованы в ущерб или вопреки соблюдению прав человека и че-ловеческого достоинства, защите несовершеннолетних и основополагаю-щих демократических ценностей,

13. Заботясь о том, чтобы объективность средств массовой информа-ции, особенно в сфере новостных сообщений и освещении текущих собы-тий, была сохранена и в новой цифровой среде с учетом, в частности, возра-стающего использования виртуальных изображений как в традиционныхэлектронных средствах массовой информации, так и новыми коммуникаци-онными и информационными службами,

14. Подтверждая, что Совет Европы в силу своей специфической ролив областях прав человека и культуры и своего общеевропейского измере-ния является особенно подходящим форумом для обсуждения и принятиямер в сфере прав человека, демократических и социальных проявлений ин-формационного общества,

15. Принимая во внимание деятельность, ведущуюся Парламентскойассамблеей, а также в рамках других международных форумов в областиновых коммуникационных технологий и служб,

16. Подчеркивая необходимость того, чтобы все страны играли актив-ную роль в обсуждениях на международном уровне с целью оказания содей-ствия развитию этих технологий и служб в интересах прав человека и де-мократии,

98

А. Обязуются способствовать развитию новых технологий и новых ком-муникационных и информационных служб в интересах свободы слова и инфор-мации, творческого созидания и обменов между различными культурами, об-разования, а также участия отдельных лиц в общественной жизни с цельюукрепления социальной сплоченности;

Б. Обязуются в этой связи выполнять основополагающие принципы,которые содержатся в двух резолюциях, приложенных к настоящей Декла-рации, и сотрудничать друг с другом в реализации этих принципов;

В. Обязуются, в частности, действовать в пользу реализации принципа«универсальной общественной службы», как определено в Резолюции № 1;

Г. Призывают к скорейшему завершению работы по внесению попра-вок в Европейскую конвенцию о трансграничном телевидении, с тем чтобывыработать согласованный подход к трансграничному телевидению междуэтим инструментом и Директивой Европейского Союза «Телевидение безграниц», принимая во внимание новые технологические и экономическиеизменения в этом секторе.

ПЛАН ДЕЙСТВИЙПО РАЗВИТИЮ СВОБОДЫ СЛОВА И ИНФОРМАЦИИ

НА ОБЩЕЕВРОПЕЙСКОМ УРОВНЕВ РАМКАХ ИНФОРМАЦИОННОГО ОБЩЕСТВА

Ми н и с т р ы государств-участников, осознавая воздействие технологи-ческих перемен на свободу слова и информации, выходящее за рамки тради-ционных средств массовой информации:

— призывают Комитет министров Совета Европы выполнить следую-щий План действий;

— подчеркивают в связи с этим, что особое внимание должно уделятьсяработе, осуществляемой в рамках других международных организаций, и со-трудничеству, которое могло бы развиваться с этими организациями.

А. Действия, касающиеся мониторинга развитияинформационного общества

Обеспечивать всесторонний мониторинг и анализ развития новых техноло-гий и новых коммуникационных и информационных служб, а также инициативпо их регулированию, предпринимаемых в этой области на национальном имеждународном уровнях, и обеспечивать регулярный обмен информацией иопытом в этой области, имея в виду выполнение согласованных решений наобщеевропейском уровне в сфере законодательства и политики, касающихсясредств массовой информации.

99

Б. Действия, касающиеся доступак новым коммуникационным и информационным службамИнтенсифицировать работу, направленную на выработку общеевропейско-

го подхода в отношении содержания и средств по внедрению «универсальнойобщественной службы», принимая во внимание различные национальные ирегиональные условия и ресурсы. Изучать любые подходящие меры с тем,чтобы развивать подготовку общества в деле изучения, понимания и исполь-зования новых коммуникационных и информационных служб, и предприниматьвсе подходящие в этом отношении инициативы.

В. Действия в области саморегулированияПоощрять прежде всего на трансграничном уровне саморегулирование

в форме принятия кодексов поведения или других мер поставщиков и операто-ров новых коммуникационных и информационных служб, в особенности по-ставщиков информации, с целью обеспечить уважение прав человека и чело-веческого достоинства, защиту несовершеннолетних и демократическихценностей, равно как и объективность самих средств массовой информации.

Поощрять обмены информацией и опытом, а также сотрудничествов этой сфере на европейском и глобальном уровнях.

Г. Действия в области регулированияАктивизировать деятельность по изучению влияния новых коммуникаци-

онных технологий и служб на права человека и демократические ценности сцелью разработки в рамках Совета Европы любых юридических инструмен-тов или других мер, которые могли бы быть необходимыми для развития сво-боды слова и информации, особенно на трансграничном уровне, и гарантиро-вать при этом защиту прав человека и демократических ценностей.

Развивать трансграничное сотрудничество между национальными регули-рующими органами, ответственными за вещательный сектор, и другими ком-муникационными и информационными службами.

Д. Действия, касающиеся ненадлежащего использованияновых технологий и новых коммуникационных

и информационных службИзучать случаи ненадлежащего использования новых технологий и новых

коммуникационных и информационных служб для распространения какой-либоидеологии или осуществления какой-либо деятельности, противоречащей пра-вам человека, человеческому достоинству и основополагающим правам

100

других, а также защите несовершеннолетних и демократических ценностей, иформулировать в случае необходимости любые предложенияо юридических илидругих формах борьбы с этим видом использования.

Принимать во внимание, в этом контексте, различные виды ответственно-сти за содержание различных участников процесса производства и использо-вания новых коммуникационных и информационных служб.

Изучить вероятность и возможность введения процедур оповещения,сотрудничества и взаимной помощи, включая правовые, во взаимодействиис другими полномочными органами для осуществления согласованных дей-ствий против этих форм ненадлежащего использования по возможности насамом широком уровне.

Е. Действия в области отображения насилия и нетерпимостиИзучать практические и юридические трудности в борьбе с распростране-

нием призывов к ненависти, насилию и порнографии через новые коммуника-ционные и информационные службы с целью внесения соответствующих ини-циатив в совместных общеевропейских рамках.

Осуществлять периодическую оценку:— последующего выполнения государствами-членами Рекомендации

№ R (97) 19 об отображении насилия в электронных средствах массовой ин-формации, № R (97) 20 о «высказываниях в духе ненависти» и Рекомендации№ R (97) 21 о средствах массовой информации и развитии культуры терпимо-сти, равно как Рекомендации № R (89) 7, касающейся принципов распростра-нения видеопрограмм насильственного, грубого или порнографического содер-жания;

— выполнения государствами-участниками Европейской конвенции о транс-граничном телевидении статьи 7 этой Конвенции, касающейся, в частности,ответственности вещателей за содержание и показ программ их служб.

Изучать соответствующим образом целесообразность подготовки допол-нительно других носящих обязательный и рекомендательный характер инст-рументов.

Ж. Действия в области концентрации и плюрализмасредств массовой информации и исключительных правПродолжить работу в области концентрации средств массовой информа-

ции, уделяя особое внимание развитию новых технологий и новых коммуника-ционных и информационных служб, с целью принятия любых юридических илипрактических инициатив, гарантирующих поддержание плюрализма средствмассовой информации в Европе.

101

Изучать, в частности, вопрос о прозрачности новых коммуникацион-ных и информационных служб поставщиков с целью дополнения в соот-ветствующих случаях рамок Рекомендации № R (94) 13 о мерах по развитиюпрозрачности средств массовой информации.

Изучать также вопрос о монополиях на вход, затрудняющих доступ к но-вым технологиям и новым коммуникационным и информационным службам,и об аккумуляции интересов как в традиционном секторе средств массовойинформации, так и в секторе новых коммуникационных и информационныхслужб с целью, когда это уместно, внесения предложений, нацеленных на ре-гулирование таких явлений.

Изучать вопрос об исключительных правах в цифровой среде и возмож-ную необходимость внесения дальнейших инициатив в рамках СоветаЕвропы.

З. Действия в поддержку участиячастных лиц в общественной жизни

Изучать пути обеспечения того, чтобы развитие новых коммуникацион-ных технологий приводило к более эффективному функционированию демок-ратии и расширению ее представительности, равно как и к полному уважениюдемократических принципов и прав человека.

И. Действия в области авторского права и смежных правВнимательно следить за эволюцией цифровых технологий и их влиянием

на международную политику, касающуюся защиты правообладателей и обще-ственности, с учетом проводимой в этой области работы в рамках другихмеждународных форумов, имея целью выработать, в случае необходимости,юридические инструменты. предназначенные дополнять и координироватьмеры, принимаемые государствами-членами.

Осуществлять на регулярной основе обзор выполнения государствами-членами заключений Семинаров по звуковому и аудио-, видеопиратству(Страсбург, сентябрь 1995 г.), авторским и смежным правам в цифровуюэру (Осло, май 1996 г.) и Международного форума по координации в вы-пуске идентификационной техники (Париж, апрель 1997 г.), а также выпол-нения принципов, содержащихся в Рекомендации № R (95) 1 о звуковом иаудио-, видеопиратстве.

Поощрять государства-члены к подписанию и ратификации Европейс-кой конвенции по вопросам авторских и смежных прав в рамках трансгра-ничного спутникового вещания с целью ускорить ее вступление в силу.

102

К. Действия в поддержку странЦентральной и Восточной Европы

Развивать программы сотрудничества и содействия Совета Европы стра-нам Центральной и Восточной Европы в области средств массовой информа-ции с целью оказания содействия в развитии политики и законодательства,а также в подготовке профессиональных работников средств массовой инфор-мации в новой цифровой среде, чтобы способствовать полномасштабномуучастию этих стран в создании информационного общества.

РЕЗОЛЮЦИЯ № 1«ВЛИЯНИЕ НОВЫХ КОММУНИКАЦИОННЫХ ТЕХНОЛОГИЙНА ПРАВА ЧЕЛОВЕКА И ДЕМОКРАТИЧЕСКИЕ ЦЕННОСТИ»

1. Ми н и с т р ы государств, участвующих в 5-й Европейской конферен-ции министров по политике в области средств массовой информации (Салони-ки, 11–12 декабря 1997 г.),

2. Стремясь содействовать вкладу новых технологий и новых инфор-мационных и коммуникационных служб в развитие Прав человека и демок-ратии на общеевропейском уровне, стремясь одновременно к социальнойсплоченности,

3. Желая, чтобы каждый мог пользоваться экономическими, технически-ми и социальными возможностями, предоставляемыми этими технология-ми и службами;

4. Осознавая важность развития с этой целью применения принципа уни-версальной службы за пределами его нынешней сферы применения,

5. Будучи исполнены решимости тем самым внедрять принцип, нижеименуемый принципом универсальной общественной службы, посредствомкоторого, в той мере, в какой это возможно, с учетом различных нацио-нальных, региональных условий и ресурсов должен обеспечиваться на на-циональном уровне доступ частных лиц по доступной цене и вне зависимо-сти от места их проживания к коммуникационным и информационным службам,

6. Отмечая важное значение подготовки общественности к использова-нию новых коммуникационных технологий и их применению,

7. Подчеркивая неизменную значимость общественного вещания как ос-новного фактора плюралистического общения, общедоступного и таким обра-зом, содействующего социальной сплоченности в этой новой сфере, и напоми-ная о своих обязательствах проводить в жизнь принципы, содержащиесяв Резолюции о перспективах общественного вещания, принятой на 4-й Евро-пейской конференции министров по политике в области средств массовой ин-формации (Прага, декабрь 1994 г.),

103

8. Осознавая, что государства, равно как поставщики, операторы и пользо-ватели новых коммуникационных и информационных служб, несут особую от-ветственность за риски, которые могут возникнуть при использовании этихтехнологий в деле защиты прав человека и человеческих ценностей, состав-ляющих демократическое общество,

9. Осуждая использование этих технологий и служб для распространениякакой-либо идеологии или для осуществления какой-либо деятельности, не-совместимой с правами человека, человеческим достоинством и демократи-ческими ценностями, и исполненные решимости бороться с такого родапопытками,

10. Договорились о нижеследующем:

Доступ к новым коммуникационными информационным службам

11. Государства-участники обязуются способствовать без какой-либо дис-криминации развитию и использованию новых технологий и новых коммуника-ционных и информационных служб и, где это применимо, регулирующих нормс тем, чтобы придерживаться требований принципа «универсальной обществен-ной службы». В этой связи, а также исходя из различных национальных и реги-ональных условий и ресурсов, государства-участники обязуются:

(I) разработать рамки доступа населения к коммуникационным сетям иновым коммуникационным и информационным службам на универсаль-ной основе, т. е. независимо от места жительства, по доступной цене, наиндивидуальном и/или коллективном уровне;

(II) определить на национальном, региональном или местном уровне ос-новные службы, в особенности в области информации, образованияи культуры, к которым должны иметь доступ все частные лица;

(III) развивать подготовку общественности в деле изучения, понима-ния и использования новых коммуникационных и информационных служб.

12. Государства-участники обязуются предусматривать, чтобы был обес-печен справедливый и недискриминационный доступ для всех поставщикови операторов вещания и коммуникационных служб к новым коммуникацион-ным технологиям и сетям.

Свобода слова и информации13. Государства-участники, в соответствии с принципами статьи 10 Евро-

пейской конвенции о правах человека, обязуются гарантировать и расширятьсвободу слова и информации и соблюдение журналистских свобод в сференовых коммуникационных и информационных служб как на национальном, так

104

и на трансграничном уровнях законодательными, административными или ины-ми средствами.

14. Государства-участники обязуются содействовать предоставлению об-щественности информации, которой располагают органы государственной вла-сти как на национальном, так и на местном уровнях через новые коммуника-ционные и информационные службы — при должном уважении других прав изаконных интересов, в то же время следя за тем, чтобы эту информацию мож-но было получать и иными способами.

Культурное многообразие15. Государства-участники согласны содействовать и поощрять использо-

вание новых коммуникационных технологий для создания и распространениятворческих произведений европейского происхождения, в особенности в обла-сти культуры и образования, в рамках новых коммуникационных и информаци-онных служб, обеспечивая соответствующую защиту правообладателей.

16. Государства-участники согласны расширять или поощрять культурныеобмены между европейскими странами и регионами через новые коммуника-ционные и информационные службы с тем, чтобы улучшать знание и понима-ние разнообразия европейской культуры.

Распространение демократических ценностейи соблюдение прав человека

17. Государства-участники обязуются развивать использование новых тех-нологий и новых коммуникационных и информационных служб с целью:

(I) обеспечить лучшую защиту прав человека, в частности, путем рас-пространения информации о соответствующих инструментах и механизмахв этой области;

(II) благоприятствовать участию отдельных лиц в общественной жизникак на национальном, так и местном и региональном уровнях.

18. Государства-участники обязуются обеспечить, чтобы их националь-ное законодательство или административные нормы, относящиеся к новымтехнологиям и новым коммуникационным и информационным службам,гарантировали уважение прав человека и демократических ценностей, какэто закреплено в Европейской конвенции о правах человека и других доку-ментах Совета Европы. Они согласны поощрять развитие поставщиками иоператорами инициатив о саморегулировании, также уважающих эти права иценности,

19. На этой основе государства-участники могут принимать любые меры,которые считаются необходимыми, чтобы:

105

(I) бороться с использованием новых коммуникационных и информационныхслужб для распространения какой-либо идеологии или осуществления действий,противоречащих правам человека, человеческому достоинству и основополага-ющим правам других лиц, а также защите несовершеннолетних и сотрудничатьв борьбе против такого использования;

(II) добиваться, чтобы создание, обработка и монтаж изображения извука, ставшие возможными благодаря новым технологиям, не оскорбля-ли человеческое достоинство, не нарушали права других лиц и не ставилипод сомнение достоверность освещения фактов и событий в новостныхсообщениях и сообщениях о текущих событиях;

(III) добиваться также, чтобы эта деятельность соблюдала права авто-ров и обладателей смежных прав;

(IV) добиваться, чтобы использование новых коммуникационных и инфор-мационных служб при проведении выборов или референдумов не наносилоущерб основополагающему принципу свободных, всеобщих, тайных и перио-дических выборов, а также принципу представительной демократии;

(V) добиваться, чтобы использование новых коммуникационных техноло-гий в рамках судопроизводства не нарушало права на справедливое судебноеразбирательство, не наносило ущерба полномочиям и беспристрастности су-дебной власти;

(VI) гарантировать, в соответствии со статьей 8 Европейской конвенциио правах человека и прецедентным правом Европейского суда по правам че-ловека, право на соблюдение тайны личной жизни и переписки при использова-нии новых коммуникационных и информационных служб, в частности, путемобеспечения того, чтобы перехват или контроль за сообщениями, распростра-няемыми через такие службы, был возможен только в рамках гарантий, пре-доставляемых национальным законодательством, и соответствовал вышеука-занному прецедентному праву;

(VII) применять в своем национальном законодательстве и законодатель-ной практике Рекомендацию № R (95) 4 о защите сведений личного характе-ра в области телекоммуникационных служб, особенно в части, касающейсятелефонных сетей;

(VIII) обеспечить право граждан на повышение уровня степени кон-фиденциальности переписки и передачи сведений личного характера пу-тем использования методов шифрования, подлежащего ограничениям,накладываемым пунктом 2 статьи 8 Европейской конвенции о правах чело-века;

(IX) регламентировать условия, определяющие направление незапрошен-ных сообщений частным лицам, и содействовать разработке техническихсистем, позволяющих пользователям избегать приема таких сообщений;

106

(X) разрешить анонимный доступ и пользование новыми коммуникацион-ными и информационными службами, при этом:

— поощрять разработку мер по саморегуляции и/или принятию законода-тельных актов, направленных на то, чтобы позволить пользователям опреде-лять, кем и когда сообщение содержательного характера было распростране-но для общественности через новые коммуникационные и информационныеслужбы, в частности, с целью дать возможность оценить значимость содер-жания такого сообщения при должном соблюдении конфиденциальности ис-точников информации журналистов;

— предоставлять компетентным государственным органам возмож-ность идентифицировать, если это необходимо, авторов сообщений, присоблюдении гарантий, предоставляемых национальным законодательствоми Европейской конвенцией о правах человека.

РЕЗОЛЮЦИЯ № 2«ПЕРЕОСМЫСЛЕНИЕ НОРМАТИВНОЙ ОСНОВЫ

ДЕЯТЕЛЬНОСТИ СРЕДСТВ МАССОВОЙ ИНФОРМАЦИИ»

1. Мин и с т р ы государств, участвующих в 5-й Европейской конференцииминистров по политике в области средств массовой информации (Салоники,11–12 декабря 1997 г.),

2. Стремясь создать ясную и предсказуемую нормативную основу, спо-собствующую вкладу новых технологий и новых коммуникационных и ин-формационных служб в развитие свободы слова и информации, творческо-го созидания и культурных обменов, образования и участия частных лицв общественной жизни при одновременном решении новых вопросов, возника-ющих в связи с этими технологиями и службами, для защиты прав человека идемократических ценностей,

3. Отмечая, что нормативная основа должна, в частности, приниматьво внимание специфическую природу традиционных средств массовой ин-формации — вне зависимости от способов их распространения, имея в виду ихособый вклад в область свободы слова и информации, демократических цен-ностей и культурного многообразия,

4. Подчеркивая тот факт, что принятие особых мер регулирования в от-ношении новых коммуникационных технологий и служб должно осуществлятьсятолько в той мере, в какой это необходимо для решения этих вопросов, не счи-тая мер саморегулирования, которые могут быть приняты теми, кто разраба-тывает, поставляет, эксплуатирует и использует эти технологии и службы,

5.Приветствуя в связи с этим меры саморегулирования, которые уже при-няты в этой области, и поощряя развитие таких мер,

107

6. Отмечая также, что определение и сведение в практику этой норматив-ной основы требуют выработки совместного подхода на общеевропейскомуровне, с тем чтобы учитывать глобализацию коммуникаций, которая оказа-лась возможной благодаря новым технологиям и новым коммуникационным иинформационным службам,

Общие принципы7. Призывают государства-участников:I) следить за тем, в какой степени их национальная нормативная основа

в сфере средств массовой информации должна быть адаптирована к разви-тию новых технологий и новых коммуникационных и информационныхслужб, с тем чтобы гарантировать свободу слова и информации и свобод-ное распространение информации и мнений, особенно на трансграничномуровне, одновременно обеспечивая соблюдение прав человека, защиту не-совершеннолетних, человеческого достоинства и демократических ценнос-тей, в частности, с учетом влияния этого развития на разграничение обще-ственных и частных форм коммуникаций;

II) следить за тем, чтобы любые меры по регулированию, которые вводят-ся во внутреннее законодательство, касающееся новых коммуникационных иинформационных служб, гарантировали свободу слова и информации и сво-бодное распространение информации и мнений особенно на трансграничномуровне, согласно положениям статьи 10 Европейской конвенции о правах чело-века и с учетом прецедентного права Европейского суда по правам человека,и, где это применимо, тайну переписки в соответствии со статьей 8 Европей-ской конвенции о правах человека;

III) принимать во внимание различные виды ответственности за содер-жание различных участников процесса предоставления и использования но-вых коммуникационных и информационных служб;

IV) предупреждать любое вмешательство государственных органов в со-держание материалов новых коммуникационных и информационных служб,а также действия тех органов, которые могут быть созданы на национальномуровне для регулирования этого содержания, кроме тех случаев, которые пре-дусмотрены Европейской конвенцией о правах человека, принимая при этом вовнимание прецедентное право Европейского суда по правам человека;

V) поощрять саморегулирование поставщиков и операторов новых техно-логий и новых коммуникационных и информационных служб на национальноми общеевропейском уровнях (через кодексы поведения, технические процеду-ры контроля доступа к содержанию материалов или к службам и т.д.) дляобеспечения защиты прав человека и демократических ценностей, особенно

108

уважения человеческого достоинства и прав других лиц и защиты несовер-шеннолетних, при использовании новых коммуникационных служб;

VI) поощрять развитие и распространение технических средств, позволя-ющих пользователям ограничивать получение материалов или услуг опреде-ленного содержания;

Коммуникации, насилие и нетерпимость8. Призывают государства-участников:I) применять в своем внутреннем законодательстве и практике принципы,

содержащиеся в Рекомендации № R (97) 19 об отображении насилия в элек-тронных средствах массовой информации, в Рекомендации № R (97) 20 о выска-зываниях в духе ненависти и Рекомендации № R (97) 21 о средствах массовойинформации и развитии культуры терпимости;

II) обеспечивать, чтобы меры по борьбе с распространением через но-вые коммуникационные и информационные службы мнений и идей, кото-рые подстрекают к расовой ненависти, ксенофобии, антисемитизму и всемформам нетерпимости, должным образом соблюдали свободу слова и, гдеэто применимо, тайну переписки;

III) укреплять сотрудничество в рамках Совета Европы для изучения идостижения решений на европейском уровне в тесном сотрудничествес международными и заинтересованными профессиональными организа-циями — в качестве первого этапа в направлении мер, которые могли быбыть приняты на мировом уровне, — по проблемам разграничения обще-ственных и частных форм коммуникаций, ответственности, юрисдикции иколлизий законов, касающихся высказываний в духе ненависти, распрост-раняемых через новые коммуникационные и информационные службы;

Коммуникации и плюрализм9. Призывают государства-участников:I) применять в своем внутреннем законодательстве и практике принципы,

заложенные в Рекомендации № R (94) 13 о мерах по развитию прозрачностисредств массовой информации;

II) обращать особое внимание на влияние, которое развитие новых техно-логий и новых коммуникационных и информационных служб может оказать наплюрализм средств массовой информации и доступ общественности к инфор-мации, особенно с учетом контроля, осуществляемого операторами в отноше-нии доступа к новым коммуникационным и информационным службам, ис учетом приобретения эксклюзивных прав на телевизионную трансляцию глав-ных событий;

109

III) оценивать влияние на национальном и международном уровнях, кото-рое может оказывать на плюрализм средств массовой информации введениемер по регулированию новых технологий и новых коммуникационных и ин-формационных служб или отсутствие такого регулирования;

IV) укреплять сотрудничество в рамках Совета Европы с целью мони-торинга эволюции концентрации средств массовой информации в Европеи выдвижения, в случае необходимости, любых инициатив, которые моглибы оказаться необходимыми для гарантирования поддержания плюрализ-ма средств массовой информации;

Коммуникации и доступ к официальной информации10. Призывают государства-участников укреплять сотрудничество в рам-

ках Совета Европы с целью активизировать работу в отношении права надоступ к официальной информации с учетом возможного влияния разви-тия новых коммуникационных и информационных служб на этот доступ,особенно со стороны средств массовой информации.

Коммуникации и защита правообладателей11. Призывают государства-участников продолжить работу и обмен опы-

том и подходами в рамках Совета Европы в области защиты правообладателейс целью разработки и развития мер, отвечающих решению специфических про-блем, возникающих в отношении этого вопроса в эпоху цифровой технологии.

110110


РЕКОМЕНДАЦИЯ № R (99) 1ПО СТИМУЛИРОВАНИЮ ПЛЮРАЛИЗМАВ СРЕДСТВАХ МАССОВОЙ ИНФОРМАЦИИ

Ко м и т е т м и н и с т р о в , по условиям статьи 15,б Статута Совета Ев-ропы,

Подчеркивая важность наличия у частных лиц доступа к плюралистично-му содержанию средств массовой информации, в особенности к информации,

Подчеркивая также, что средства массовой информации (далее — СМИ),и в частности сектор общественного вещания, должны позволить различнымгруппам общества выражать свои взгляды и интересы, в том числе языковым,социальным, экономическим, культурным или политическим меньшинствам,

Принимая во внимание, что существование многочисленных автономныхи независимых СМИ на национальном, региональном и местном уровнях, какправило, усиливает плюрализм и демократию,

Учитывая, что политическое и культурное разнообразие типов СМИ ипредоставляемого ими содержания имеет центральное значение для плюра-лизма СМИ,

Подчеркивая, что государства должны стимулировать политический икультурный плюрализм через выработку своей политики по отношениюк СМИ в соответствии со статьей 10 Европейской конвенции о правах че-ловека, гарантирующей свободу слова и информации, и на основе уваже-ния принципа независимости СМИ,

Признавая желательность усилий по стимулированию плюрализма СМИсо стороны всех государств-участников и там, где это целесообразно, наевропейском уровне,

Признавая в то же время, что потенциальным дефектом существующихв Европе структур регулирования плюрализма СМИ является их склонностьсосредоточивать свое внимание исключительно на традиционных СМИ,

Принимая во внимание, что уже имеется несколько случаев возникновенияузких мест в области новых коммуникационных технологий и услуг, таких какконтроль над системами условного доступа для услуг цифрового телевидения,

Принята Комитетом министров 19 января 1999 г. на 656-м заседании заместителей мини-стров.

111

Принимая во внимание также тот факт, что технологическая конвергенциямежду секторами вещания, телекоммуникаций и компьютерных технологийможет способствовать созданию господствующего положения и развитию кон-центрации СМИ,

Сознавая, что для оценки потенциального воздействия новых страте-гий бизнеса на плюрализм необходим активный контроль за развитием но-вых платформ доставки, таких как Интернет, и за новыми услугами,

Будучи убежденным в том, что прозрачность в отношении контроля запредприятиями СМИ, включая поставщиков содержания и новых коммуни-кационных услуг, может способствовать существованию плюрализма в сфе-ре СМИ,

Принимая во внимание важность редакционной независимости службновостей,

Учитывая, что при развитии европейских предприятий СМИ необходимопринимать во внимание их влияние на культурные и социальные ценности,

Учитывая ориентиры, выработанные в прошлом Советом Европы для го-сударств-участников, направленные на обеспечение плюрализма СМИ, в ча-стности принципы, содержащиеся в декларациях и решениях, принятых на 3-,4- и 5-й конференциях министров по политике в области СМИ (Кипр, октябрь1991 г.; Прага, декабрь 1994 г., и Салоники, декабрь 1997 г.), и в Рекомендации№ R (94) 13 Комитета министров о мерах по содействию прозрачности СМИ,

Учитывая также положения о плюрализме СМИ, содержащиеся в Прото-коле о внесении поправок в Европейскую конвенцию о международном теле-видении,

Имея в виду работу, проведенную в рамках Европейского Союза и дру-гих международных организаций в области концентрации СМИ и плюра-лизма,

Р е ко м е н д у е т правительствам государств-участников:I. изучить меры, содержащиеся в приложении к настоящей рекомендации,

и рассмотреть вопрос включения их в свои национальные законодательстваили процессуальные нормы в целях стимулирования плюрализма СМИ;

II. регулярно оценивать эффективность существующих в этих государствахмер по стимулированию плюрализма и/или механизмов, препятствующих кон-центрации СМИ, и рассматривать вопрос возможного их пересмотра в светеэкономического и технологического прогресса в области СМИ.

112

ПРИЛОЖЕНИЕ К РЕКОМЕНДАЦИИ № R (99) 1МЕРЫ ПО СТИМУЛИРОВАНИЮ ПЛЮРАЛИЗМА СМИ

I. Регулирование прав собственности: вещание и прессаГосударства-участники должны рассмотреть вопрос принятия законода-

тельства, направленного на предотвращение и противодействие концентрацииСМИ, которая может подвергнуть опасности плюрализм на национальном,региональном и местном уровнях.

Государства-участники должны изучить возможность установления по-рогов в их законодательстве или процедурах разрешения, лицензирования ит.п. с целью ограничения влияния, которое может иметь отдельная коммер-ческая компания или группа в одном или нескольких секторах СМИ. Такиепороги, например, могут иметь форму максимальной доли аудитории илиосновываться на доходах/обороте коммерческих компаний в сфере СМИ.Следует также рассмотреть ограничения на акционерный капитал в коммер-ческих предприятиях СМИ. При введении порогов государства-участникидолжны принимать во внимание размер рынка СМИ и уровень доступныхна нем ресурсов. Компаниям, достигшим допустимого порога на соответ-ствующем рынке, не должны выдаваться дополнительные лицензии на ве-щание на этом рынке.

Сверх этих мер национальные органы, отвечающие за выдачу лицензийчастным вещателям, при исполнении своей задачи должны обращать осо-бое внимание на стимулирование плюрализма СМИ.

Государства-участники могут рассмотреть возможность создания спе-циальных управлений по СМИ, наделенных полномочиями противодейство-вать слияниям и другим операциям по концентрации собственности, кото-рые угрожают плюрализму СМИ, либо наделения подобными полномочиямисуществующих регулятивных органов сектора вещания. В случае если го-ударства-участники не посчитают это целесообразным, власти, занимаю-щиеся вопросами общей конкуренции, при проверке слияний и других опе-раций по концентрации собственности в секторе СМИ могут обращать особоевнимание на плюрализм СМИ.

Государства-участники должны рассмотреть вопрос принятия специаль-ных мер в тех случаях, когда вертикальная интеграция, т. е., контроль однойкомпании или группы за ключевыми элементами производства, вещания, рас-пространения и сопутствующей деятельности, может оказаться вредной дляплюрализма.

113

II. Новые коммуникационные технологии и услуги

1. Общий принципГосударства-участники должны осуществлять мониторинг развития новых

СМИ с целью принятия любых мер, которые могут понадобиться для защитыплюрализма СМИ и обеспечения справедливого доступа: поставщиков услуги содержания — к сетям, а общественности — к новым коммуникационнымуслугам.

2. Принципы, касающиеся цифрового вещанияВвиду расширения сектора телекоммуникаций государства-участники при

перераспределении частотного спектра или выделении других коммуникаци-онных ресурсов в результате внедрения цифровых технологий должны обра-щать серьезное внимание на интересы сектора вещания, учитывая его вклад вполитический и культурный плюрализм.

Государства-участники должны рассмотреть вопрос принятия правило справедливом, прозрачном и равном для всех доступе к системам и услу-гам, которые необходимы для цифрового вещания, предусматривающих бес-пристрастность основных навигационных систем и позволяющих органамрегулирования предотвращать случаи злоупотребления.

Сверх указанных мер, государства-участники должны также изучитьосуществимость и желательность ввода общих технических стандартовдля услуг вещания. Более того, учитывая тот факт, что взаимодействиетехнических систем способствует увеличению имеющегося у зрителейвыбора и упрощению доступа по разумной цене, государства-участники дол-жны стремиться к достижению максимально возможной совместимостимежду цифровыми декодерами.

III. Содержание СМИ

1. Общий принципГосударства-участники должны рассмотреть возможные меры по обеспе-

чению доступности для общественности разнообразного содержания СМИ, от-ражающего различные политические и культурные взгляды, учитывая при этомважность обеспечения редакционной независимости СМИ, а также значениетех мер, которые могут быть приняты самими СМИ на добровольной основе.

2. Сектор вещанияТам, где это целесообразно и выполнимо, государства-участники должны

рассмотреть вопрос принятия мер по стимулированию производства и

114

вещания вещательными организациями разнообразного содержания. Такой ме-рой, например, может быть помещение в лицензию на вещание требованияо том, чтобы вещатели изготавливали или заказывали определенное количествооригинальных программ, в особенности касающихся новостей и текущих собы-тий. Кроме того, при определенных обстоятельствах, таких как наличие у веща-теля господствующего положения в каком-либо регионе, государства-участни-ки могут предусмотреть мероприятия по «совместному использованию частот»в целях предоставления другим вещателям доступа к радиоволнам.

Государства-участники должны изучить вопрос принятия правил, направ-ленных на сохранение плюрализма на местном уровне телевидения и радио-вещания, и в частности, на обеспечение того, чтобы сетевая деятельность,понимаемая как централизованное предоставление программ и связанныхуслуг, не подвергала опасности плюрализм.

3. Сектор прессыГосударства-участники должны стремиться обеспечить доступность для

учреждений прессы достаточного числа разнообразных источников инфор-мации, что позволит им получать плюралистичное содержание.

IV. Собственность и редакционная ответственностьГосударства-участники должны способствовать организациям СМИ в доб-

ровольном усилении редакционной и журналистской независимости через ре-дакционные уставы и другие средства саморегулирования.

V. Общественное вещаниеГосударства-участники должны поддерживать и развивать общественное

вещание, с тем чтобы оно могло использовать возможности, предоставляе-мые новыми коммуникационными технологиями и услугами.

Государства-участники должны изучить пути развития форм консультиро-вания организаций общественного вещания с общественностью, которые мо-гут включать в себя создание консультативных программных комитетов,с тем чтобы отражать в своей программной политике потребности и запросыразличных общественных групп.

Государства-участники должны определить пути обеспечения надлежа-щего и надежного финансирования общественных вещателей, которые мо-гут включать в себя государственное финансирование и поступления от ком-мерческой деятельности.

Учитывая перспективы цифровых технологий, государства-участники должнырассмотреть сохранение правил «обязательной доставки» для кабельных сетей.

115

Аналогичные правила могут быть предусмотрены, где это необходимо,и для других средств распространения и платформ доставки.

VI. Меры по поддержке СМИГосударства-участники должны рассмотреть возможность внедрения

с целью расширения плюрализма и разнообразия СМИ схем прямой или кос-венной финансовой поддержки как для печатных, так и для вещательных СМИв особенности на региональном и местном уровнях. Могут быть также рас-смотрены субсидии для учреждений СМИ, издающихся или вещающих на язы-ках меньшинств.

Сверх мер по поддержке создания, производства и распространения аудио-визуального и другого содержания, которые вносят большой вклад в плюра-лизм СМИ, некоторые государства-участники могут также рассмотретьмеры по стимулированию создания новых предприятий СМИ или поддержкепредприятий СМИ, которые столкнулись с трудностями или должны адапти-роваться к структурным или технологическим изменениям.

Не упуская из вида соображения конкуренции, все вышеуказанные мерыподдержки должны осуществляться на основе объективных и беспристрастныхкритериев, в рамках прозрачных процедур и подлежать независимому контро-лю. Условия предоставления поддержки должны периодически пересматриватьсяво избежание случайного поощрения процесса концентрации СМИ или чрезмер-ного обогащения предприятий, извлекающих выгоду из поддержки.

VII. Научные исследованияГосударства-участники должны поддерживать научные исследования и

работы в области концентрации СМИ и плюрализма, в частности, касающие-ся воздействия на них новых коммуникационных технологий и услуг.

ПОЯСНИТЕЛЬНАЯ ЗАПИСКА К РЕКОМЕНДАЦИИ № R (99) 1ПО МЕРАМ, СПОСОБСТВУЮЩИМ ПЛЮРАЛИЗМУ СМИ

Введение1. Интерес Совета Европы к вопросам концентрации собственности и плю-

рализма СМИ тесно связан с приверженностью Совета Европы свободе сло-ва и поддержанию культурного многообразия в Европе. Для того чтобы ока-зать государствам-участникам СЕ помощь в определении соответствующейосновы в этой области, считается оправданным создание ряда правил,

116

нацеленных на дальнейшее развитие плюрализма и обеспечение минимально-го уровня разнообразия продукции СМИ в Европе.

2. Сказав это и помня о различной среде СМИ и различных законодатель-ных системах среди государств-участников, общая цель данной Рекоменда-ции определяется следующим образом — очертить, без предписывания, рядпринципов или политических мер, которые могли бы быть полезными для го-сударств-участников СЕ при разработке национальных правил для защитыплюрализма и ограничения концентрации собственности.

3. В целях данной Рекомендации понятие «плюрализм СМИ» следует по-нимать как разнообразие продукции СМИ, отраженное, например, в существо-вании множества независимых и автономных СМИ (что обычно называетсяструктурным плюрализмом), и разнообразие типов и содержания (взглядов имнений), предоставляемых общественности. Таким образом, как структур-ный/количественный, так и качественный аспекты являются основными в по-нятии плюрализма СМИ. Следует подчеркнуть, что плюрализм — это разно-образие СМИ, предоставляемых общественности, что не всегда совпадаетс тем, что на самом деле усваивается.

4. Концепция плюрализма состоит из двух основных характеристик. Полити-ческий плюрализм, который представляет собой потребность,в интересах демократии, в широком диапазоне политических мнений и точекзрения, представляемых СМИ. Было бы угрозой для демократии, если бы пре-обладал только один голос в СМИ, имеющий власть распространять единствен-ную политическую точку зрения. Культурный плюрализм отражает потребностьв многообразии культур и передает разнообразие в обществе через СМИ.

Комментарии к положениям Рекомендации приведены ниже.

I. Регулирование собственности: вещание и пресса5. Считается, что установление дозволительных порогов, которые позво-

лено достигнуть одной компании СМИ или группе в контроле за одним илинесколькими секторами СМИ, достаточно для предотвращения концентрациисобственности и защиты плюрализма. Такие пределы могут основываться наодном или на сочетании нескольких элементов, таких как доля аудитории ком-пании, оборот или ограничения в капитале.

6. Порог доли аудитории для компаний прессы, радио и ТВ, рассчитанныйкак процент от общей аудитории телезрителей, радиослушателей или читате-лей газет на территории передачи/распространения продукции определенногоСМИ, широко обсуждался в последние годы на национальных и европейскомуровнях и становится наиболее предпочтительным законодательным подхо-дом для защиты плюрализма. Напротив, меры, основанные на ограничениидоли капитала в компаниях СМИ все меньше используются государствами-

117

участниками СЕ, так как компаниям их легче обойти и, следовательно, онименее эффективны.

7. Утверждалось, что введение ограничения в 30% доли аудитории длякомпаний, работающих в прессе и вещании на их территориях передачи/распространения, плюс верхняя граница для общей собственности компа-нии СМИ в 10% рынка, на котором она работает, могли бы быть приемле-мым порогом для обеспечения разумного уровня плюрализма, посколькуобеспечивается минимум по четыре компании на радио, телевидениии в газетном секторах и десять компаний-поставщиков на рынке в целом.

8. Тем не менее Рекомендация только выступает с просьбой к государ-ствам-участникам СЕ изучить возможность определения порогов, но не ука-зывает, где должны быть верхние пределы. Решение о верхнем уровне долиаудитории, доли капитала или доходов должно приниматься на национальномуровне, учитывая то, какой уровень многообразия собственности является эко-номически выгодным для данного рынка.

9. Считается, что пределы доли аудитории могут быть полезными для обес-печения плюрализма, хотя также признается и то, что воплотить их на практи-ке достаточно трудно. Таким образом, если государства-участники введуттакие пороги для коммерческих вещателей, следует предусмотреть ряд до-полнительных мер и ввести их в действие, как только компания достигнет раз-решенного уровня. Одной из возможностей может быть не выдавать но-вую лицензию на вещание таким компаниям. Если такого рода дополнительныемеры не предусматриваются государствами-участниками, то сами по себеграницы доли аудитории могут не оказаться эффективными для защиты плю-рализма.

10. Общепринято, что регулирующие вещание органы власти (или по-добные национальные органы власти, отвечающие за выдачу лицензий час-тным вещателям) могут играть важную роль в защите и продвижении плю-рализма, например выдавая лицензии группам меньшинств или интересов.Действительно, процедура лицензирования представляет собой уникальнуювозможность получения информации о компании, подающей заявку наполучение лицензии и о характере программ и услуг, которые компания соби-рается предложить. Таким образом, органы власти, выдающие лицензии, дол-жны обеспечить предоставление общественности разнообразных и плюралис-тических программ.

11. Другая мера, предусматриваемая здесь, относится к возможностисоздания особых органов власти в области СМИ, и наделения их полномочия-ми действовать против концентрации собственности, ведущей к вредным по-следствиям. Такой орган власти в настоящее время существует только в не-скольких странах. В одной из этих стран специально созданный орган власти

118

уполномочен налагать штрафы на компании, занимающиеся приобретениями,слиянием или подобными соглашениями, являющимися потенциальной угро-зой для свободы речи и разнообразия СМИ. Невыполнение решений этого орга-на может привести к судебным санкциям. Причина наделения органа властитакими широкими полномочиями заключается в том, чтобы сделать его дей-ствительно эффективным. Из-за новизны такого рода института невозможнооценить его результаты и эффективность в защите плюрализма.

12. Последнее положение относится к вертикальной интеграции в секторвещания, т.е. когда отдельная компания или группа компаний контролируетразличные этапы в цепочке вещания, в частности производство и распределе-ние аудиовизуальных продуктов. Вертикальная интеграция является общепри-нятой стратегией среди традиционных вещателей и фактически вытекает изэкономической природы промышленности вещания. Существуют аргументы впользу разрешения определенной степени вертикальной интеграции в секторевещания, в результате этого в нескольких государствах-участниках СЕ нетстрогих правил против такой интеграции. Следовательно, данная Рекомен-дация только напоминает об этом явлении и предлагает государствам-участ-никам рассмотреть принятие особых мер там, где одна компания контролиру-ет ключевые элементы вещания и относящиеся к вещанию виды деятельности,и это является угрозой плюрализму. И опять государство-участник решает, накаком уровне операций по вертикальной интеграции это может быть угрозойдля плюрализма. Рекомендация ограничивается только определением пробле-мы и предлагает государствам-участникам уделить этой проблеме внимание.

13. Следует отметить, что, хотя существование различных отдельныхи автономных владельцев вещания и газетных компаний будет способство-вать политическому и культурному плюрализму, наличие различных соб-ственников СМИ не всегда будет гарантией разнообразия продукции СМИ.Например, когда отдельные владельцы СМИ полагаются на то же содер-жание или его источники, что и их соперники, произойдет стандартизацияпродукции независимо от наличия разных собственников. Следовательно,для того чтобы обеспечить политический и культурный плюрализм, могутпонадобиться меры сверх и дополнительно к тем, которые исключительносфокусированы на ограничении концентрации собственности.

II. Новые коммуникационные технологии и услуги

Общий принцип14. Во многих европейских странах быстрое развитие новых путей распро-

странения информации, особенно развитие сети Интернет, добавляет к сред-ствам массовой информации или мультимедиа еще одно СМИ или мульти-

119

медиа, доступное общественности. Тем не менее в то же время конвергенциясредств массовой информации, компьютерного и телекоммуникационного обо-рудования способствует появлению новых видов различных перекрестных аль-янсов. Таким образом, новые средства массовой информации ни в коем слу-чае не обладают иммунитетом к монополистическим и олигополистическимтенденциям, и даже в развитой среде массовой информации нельзя исклю-чить, что плюрализму может быть нанесен вред из-за чрезмерной концентра-ции собственности.

15. Уже наблюдаются доминирующие позиции на рынке новых коммуникаци-онных услуг, и считается, что появятся и новые такие позиции, особенно в видепозиции «сторожа», которую берут на себя определенные операторы. Существуеттакже опасение, что компании, первыми входящие в новые рынки средств массо-вой информации, будут обладать преимуществом первого шага и займут такуюпозицию, где они смогут оказывать значительное влияние на этот рынок.

16. В свете этого Рекомендация указывает, как общий принцип, что госу-дарства-участники должны отслеживать развитие в области новых коммуни-кационных услуг и принимать законодательные или другие меры, если эти мерынеобходимы для сохранения плюрализма СМИ. Более того, она напоминаетоб одном из основных принципов в секторе телекоммуникаций, о положении оботкрытости сети, и подчеркивает, что операторы должны обеспечить доступтретьей стороне на справедливых и разумных условиях для обеспечения ши-рокого распространения новых средств массовой информации.

Принципы, относящиеся к цифровому вещанию17. К настоящему времени только немногие европейские страны ввели

цифровое телевидение в большом масштабе на коммерческой основе, ноименно в этой области вероятно возникновение антиконкурентной практи-ки и проблем «сторожа». Предполагается, что для операторов будет «иску-шением» нарушить ограничения собственности или для вертикально интегри-рованных цифровых операторов — проводить дискриминацию в пользу своихсобственных услуг и таким образом возникнет в определенной степени анти-конкурентная среда.

18. Большинство государств-участников СЕ проявили интерес к развитиюцифрового вещания и поддерживают идею координированного европейскогоподхода в этой области. Однако существует и отношение «подождем – уви-дим» в отношении того, следует ли устанавливать здесь правовое регулирова-ние. Некоторые утверждают, что строгие правила для защиты конкуренции иплюрализма или правила по техническим аспектам цифрового телевидениямогут отрицательно повлиять на инвестиции и нанести вред развитию этогорастущего рынка.

120

19. Фундаментальный вопрос заключается в том, следует ли сделать обя-зательными общие/открытые стандарты для технологических компонентовцифрового телевидения, в частности интерфейсы для условных систем до-ступа (CAS) и для применения интерфейсов программ (API), с точки зре-ния тех преимуществ, которые они бы принесли для потребителей средствмассовой информации в Европе. К настоящему времени сама промышлен-ность, организованная в Проект цифрового видеовещания (DVB), пришлак соглашению по общему интерфейсу CAS (который, однако, не являетсяобязательным или обычно применяемым), а работа по общему API еще про-должается.

20. Несмотря на вышесказанное, в Рекомендации упоминается промежу-точное решение, которое могло бы внести свой вклад в открытие цифровыхшлюзов вокруг CAS, услуги управления для абонента (SMS), в электронные ру-ководства по программам (EPG) и API, и оно заключается в наличии правил пооткрытому, прозрачному, недискриминационному подходу к системам/услугамдля цифрового телевидения, а также требований беспристрастности для навига-ционных систем. Считается также важным, чтобы регулирующие органы (ве-щания, телекоммуникаций и т.д.) обладали достаточными полномочиями дляпредотвращения нарушений и введения в практику правил в этой области.

21. Открытость систем условного доступа (технология декодера) уже при-вела к «баталиям» и судебным спорам среди различных платформ цифровоговещания в нескольких европейских странах. Основная трудность, возникаю-щая при использовании авторских (встроенных или недоступных) CAS, заклю-чается в том, что оператор системы будет поставлять услуги только собствен-ным клиентам декодера и может не разрешить доступ других вещателейк своей системе. Кроме отказа в доступе для услуг конкурента оператор –собственник CAS может также оказывать давление на новые компании нарынке с тем, чтобы они использовали его собственную систему.

22. Таким образом, существует ряд аргументов за регулирование, ведущеек открытости CAS, как с точки зрения конкуренции, так и с точки зрения аудио-визуальных потребителей. Общественность получает лучшие услуги при наличииоткрытой и совместимой системы декодирования, при которой возможно пере-ключение с одной системы цифрового вещания на другую без необходимостименять декодер или, по крайней мере, со стандартным встроенным интерфейсом,который позволяет легко переключать CAS-карты.

23. Однако существующая законодательная основа для 15 государств-уча-стников Европейского Союза — Директива 95/47/EC по телевизионным стан-дартам — позволяет использовать авторские системы условного доступа приусловии, что они эксплуатируются и предлагаются вещателям справедливо,разумно и без дискриминации.

121

24. В свете вышесказанного и из-за гибкости, необходимой для того, что-бы избежать вредного влияния на развитие этого рынка, в настоящий моментневозможно ввести открытые CAS в Европе. Несколько операторов уже рабо-тает с авторскими системами, и переход к открытой системе был бы доволь-но длительным процессом.

25. В свете вышесказанного Рекомендация только предлагает государ-ствам-участникам изучить вопрос общих стандартов для цифрового телеви-дения и побуждает их работать на их введение, если они считают, что этовыгодно и желательно. Признавая, что в настоящий момент это может бытьтрудно и вызовет сопротивление со стороны некоторых компаний в этой отрас-ли, правила, вводящие новые стандарты, могли бы предусматриваться длябудущих поколений телевизионного оборудования. Более того, Рекомендацияподчеркивает, что государства-участники должны стремиться к достижениювозможной наибольшей совместимости между декодерами с целью преодо-леть те проблемы, которые возникли из-за отсутствия совместимости в эксп-луатации систем цифрового декодирования, используемого различными евро-пейскими вещателями.

26. Другой принцип под этим заголовком относится к распределению час-тот в цифровой среде. Хотя признается тот факт, что цифровой метод увели-чивает количество доступных услуг, распространение беспроводных техноло-гий, цифрового телевидения и других новых коммуникационных услуг делаетспектр частот товаром, пользующимся большим спросом. В этом отношенииРекомендация подчеркивает, что правительства должны принять во вниманиепотребности сектора вещания при распределении частот. В частности, под-черкивается, что в связи с быстрым ростом отрасли мобильной связи должнобыть сохранено соответствующее пространство для телевизионной промыш-ленности в свете ее вклада в политический и культурный плюрализм.

III. Содержание средств массовой информации

Общий принцип27. Разнообразие содержания СМИ представляет собой важный аспект поли-

тического и культурного плюрализма. Разнообразие собственников приведет кразнообразию продукции, если не поощряется консолидация или желание разде-лить издательское содержание между собственниками конкурирующей продук-ции. Однако, так как отношения между различными собственниками и разнообра-зием продукции до некоторой степени вопрос двусмысленный, нельзяпредположить, что ограничения в собственности будут достаточной гарантиейразнообразия продукции. Следует использовать и другие политические инстру-менты наряду с ограничением прав собственности для продвижения плюрализма

122

в компаниях-поставщиках продукции СМИ. Поэтому, как общий принцип, Реко-мендация побуждает государства-участники рассмотреть диапазон других воз-можных мер для того, чтобы способствовать разнообразию содержания СМИ.Указывается, что все предпринимаемые меры должны уважать основной прин-цип редакционной независимости СМИ. Подобным же образом в этом общемпринципе отражается значение саморегулирующих мер, предпринимаемых са-мими СМИ.

Принципы, относящиеся к сектору вещания28. В отношении сектора вещания признается, что правила по созданию и

вещанию разнообразного содержания могут быть полезны для развития плю-рализма. Рекомендация упоминает квоты на оригинальные программы, в час-тности, с тем, чтобы радио- и телевизионные службы резервировали хотя быминимальную часть времени передачи на программы — особенно программыновостей или текущих событий, которые происходят исключительно из самойэтой службы, т.е. произведены данной вещательной компанией или заказаны унезависимого производителя. Меры такого рода могут сбалансировать тен-денцию различных вещателей полагаться на одни и те же журналистские ис-точники информации и «сырой» материал, что приводит к стандартизации про-дукции и таким образом является угрозой для плюрализма СМИ.

29. Однако, несомненно, правда и то, что прямые предписания о том, чтодолжно являться источником содержания, может привести к нарушению свобо-ды слова и свободы СМИ управлять своими ресурсами по своему усмотрению.Государства-участники должны сами решать, считают ли они чрезмерную од-нородность содержания СМИ вредной, будет ли оправдано введение какого-либо типа законодательного вмешательства, определяющего квоту на ориги-нальную продукцию для сохранения плюралистического подхода к источникусодержания. В любом случае соблюдение квот в отношении оригинальной про-дукции вряд ли создаст трудности для европейских наземных вещателей, мно-гие из которых уже создают значительную часть своей собственной продукции.Такие квоты было бы менее логично вводить для тематических каналов (ново-сти, спорт, фильмы, документальные фильмы и т.д.), ситуацию с которыми сле-дует рассматривать отдельно.

30. Другая мера, упомянутая в этом разделе, относится к «совмещениючастот» для облегчения доступа независимых вещателей (имеющих лицен-зию) к программным услугам основного вещателя. Предполагается, что тако-го рода меры, возможно, будет трудно воплотить в практику (однако некото-рые европейские страны уже предусматривают в своем законодательствепрограммные окна). В свете вышесказанного Рекомендация только упомина-ет об этой возможности при исключительных обстоятельствах, например, ког-

123

да вещатель занимает доминирующее положение. В такой ситуации можноиспользовать как аргумент то, что вещатель должен зарезервировать времявещания для программ независимых вещателей, которые в противном случае,не получат доступа к волнам передач. Если такого рода меры вводятся в прак-тику, следует обеспечить невмешательство государства в программные гра-фики вещателей.

Принципы, относящиеся к сектору прессы31. Для обеспечения разнообразия в секторе прессы считается абсолютно

необходимым иметь разнообразные и многочисленные источники информа-ции, на которые СМИ могут полагаться в своей деятельности. Наблюдаетсятенденция к тому, что газеты используют одни и те же агентства новостей иисточники содержания, что в результате ведет к стандартизации продукции.При той угрозе плюрализму, которую представляет собой такая тенденция,Рекомендация поощряет государства-участники изыскивать пути обеспече-ния наличия достаточного количества источников информации (в особенностиагентств новостей) на национальном уровне. Считается, что закон о конкурен-ции может быть эффективным инструментом для такой цели.

IV. Частная собственность и редакционная ответственность32. Вопрос о владельцах СМИ и о том, каким образом они могут влиять на

редакционное содержание своих органов, влияет на плюрализм СМИ. Счита-ется, что плюрализм лучше защищен, если собственность и содержание раз-делены. Сказав это, следует отметить, что во многих странах владельцы СМИимеют право определять политическую/редакционную линию своих средствмассовой информации и любые ограничения, препятствующие их участиюв ежедневном управлении компанией, будут приниматься в штыки. Отноше-ния между редактором и собственником, в некоторой степени, конституционнорегулируются в некоторых странах.

33. Следовательно, по этому вопросу Рекомендация не является предписы-вающей и только указывает, что государства-участники могут рассмотретьспособы, поощряющие организации СМИ обеспечить соблюдение прав редак-торов в принятии решений по редакционным вопросам. Признается, что это воп-рос, который должен прежде всего решаться через саморегулирование.

34. Тем не менее в этой пояснительной записке важно отметить, в каче-стве примера для государств-участников, которые считают необходимымзаконодательное вмешательство в данный вопрос, некоторые меры, кото-рые могут применяться для предотвращения влияния собственников на ре-дакционное содержание продукции своих СМИ. Одна из возможностей, ужеиспользующаяся в ряде европейских стран,— это подписание редакционного

124

соглашения между владельцами и редакторами для обеспечения независимо-сти последних в принятии редакционных решений без вмешательства собствен-ников. Условия таких соглашений могут быть разными, и большая их частьсоставляется на неформальной или добровольной основе. Однако существуюти примеры редакционных соглашений, определяемых правом или законом.

35. Вопрос о том, у кого есть право голоса при увольнении или замене ре-дакторов или других ключевых сотрудников, также имеет большое значение.Если владелец имеет право увольнять или назначать новых сотрудников, онможет использовать это право для изменения редакционной политики без пря-мого вмешательства в содержание. Такого рода власть может использовать-ся для создания культуры послушания и самоограничения для журналистов.Одна из возможностей сбалансировать такого рода проблему — это предус-мотреть право для редакционного коллектива участвовать и налагать своевето на увольнения и назначения новых ключевых сотрудников. Подобнымобразом другая мера в сочетании с редакционными соглашениями — это пре-дусмотреть всеохватывающий пакет выходного пособия при отставке редак-ционного персонала, выразившего желание уволиться при смене собственникакомпании СМИ. Этот так называемое положение о совести, которое в рядеевропейских стран поддерживает законодательство.

V. Общественное вещание

36. Концепции демократии, прав человека и свободного распространенияинформации неразрывно связаны с понятием общественного вещания. Следу-ет признать, что существование некоммерческих, финансируемых обществен-ностью вещательных компаний, основной задачей которых является предос-тавление многочисленных и разнообразных высококачественных программ ибеспристрастное освещение новостей, служит целям плюрализма. В этой свя-зи важно напомнить о Рекомендации № R (96) 10, которая подчеркивает необ-ходимость гарантии независимости общественного вещания. Более того, сле-дует изучить способы укрепления внутреннего плюрализма таких вещателей.

37. В результате экономических и технологических достижений в областиСМИ в последнее время был поднят ряд вопросов в отношении будущего об-щественного вещания. Рекомендация не остается в стороне от продолжаю-щихся обсуждений по этому вопросу и подчеркивает важность сохранения иоказания поддержки системам общественного вещания при переходе и адап-тации к цифровой среде.

38. В этом разделе также рассматривается институционная мера обеспе-чения разнообразия программ общественного вещания. Она заключается всоздании консультативных комитетов по программам, состоящих из предста-вителей общественности и специалистов в аудиовизуальных вопросах, с кон-

125

сультативной ролью в области программной политики. Считается, что такогорода общественный консультативный орган может быть полезен в развитиибеспристрастности и разнообразия в программной политике вещателей обще-ственного сектора (хотя и не следует рассматривать их как орган, стоящийнад независимым редакционным коллективом).

39. Упоминается также о том, что для общественных вещателей должнобыть предусмотрено соответствующее и надежное финансирование в со-ответствии с прежними политическими документами СЕ, такими как Резолю-ция о будущем общественного вещания, принятая на Пражской конференцииминистров по политике в области СМИ (декабрь 1994 г.). В этом отношенииРекомендация указывает, что возможно и общественное, и смешанное (обще-ством и рекламодателем) финансирование, и оставляет на усмотрение госу-дарства-участника выбрать наиболее подходящий способ финансирования. Пре-имущество чисто общественного финансирования заключается в том, что онообеспечивает определенную степень независимости от коммерческих огра-ничений и таким образом защищает интересы общественности и меньшинств.С другой стороны, коммерческое финансирование укрепляет финансовую ос-нову общественных вещателей и может способствовать их конкурентоспособ-ности, в частности, в странах, где общественного финансирования не хватаети оно само по себе не может гарантировать стабильность финансирования.

40. Обязанности кабельных операторов и сетей — передавать каналы об-щественных вещателей практически на все европейские страны. Для того что-бы обеспечить присутствие этих каналов, в Рекомендации предлагается госу-дарствам-участникам поддержать правило об обязательном предоставлениикабельными сетями определенных каналов и рассмотреть их введение дляновых платформ распределения и доставки, возникающих в результате появ-ления цифровых систем. Считается, что это правило должно, главным обра-зом, применяться тогда, когда оператор новой платформы доставки обладаетde jure или de facto монополией, с целью обеспечения доступности программобщественных вещателей для всех, как того требует их миссия.

VI. Меры поддержки СМИ

41. Меры поддержки средств массовой информации обычно делятся надве четкие категории: прямые субсидии и косвенное стимулирование, такоекак уменьшение финансовых отчислений. Обычно считают, что меры такоготипа могут быть полезными с точки зрения усиления плюрализма СМИ иразнообразия и служат противодействием рыночных катаклизмов и прова-лов. Тем не менее в некоторых странах такие схемы не используются, так каксчитается, что они противоречат фундаментальному принципу независимостиСМИ от государства.

126

42. Справедливо также и то, что меры финансовой поддержки могут вме-шиваться в рынок и изменять структуру рынка. Следовательно, в том случае,когда применяется субсидирование для развития плюрализма, важно разрабо-тать объективные критерии для оказания такого рода помощи. С целью избе-жания всякого вмешательства следует четко и заранее определить размеры,структуру и продолжительность таких мер поддержки. В Рекомендации под-черкивается этот момент и не проводится различия между поддержкой, ока-зываемой прессе или частным вещателям. Оба типа предприятий СМИ могутиметь право на получение помощи. Кроме того, Рекомендация отмечает, чтоособое внимание следует уделять местным и региональным организациямСМИ, так как у них меньше ресурсов, чем у компаний, работающих на нацио-нальном уровне, и они работают в более стесненных условиях.

43. В Рекомендации также признается тот факт, что финансовые схемыдля оказания поддержки аудиовизуальной промышленности в целом (ки-нопроизводству, вещанию и другим видам по содержанию) являются важ-нейшим моментом для усиления плюрализма в культуре. В этом отношениисчитается, что существующие европейские системы поддержки (для кино-производства и другой аудиовизуальной продукции), такие как ПрограммаMEDIA Европейского Союза и Фонд совместного производства Совета Ев-ропы EURIMAGES, должны продолжать получать поддержку. В рекоменда-циях признается также важность наличия эффективных схем распределения.

44. Другие более специальные цели, кроме и в дополнение схем поддерж-ки, нацеленных на стимулирование аудиовизуальной продукции, могут выпол-няться с помощью субсидирования. В некоторых странах они используются восновном для оказания поддержки новым игрокам на рынке или направленына те средства СМИ, которые в противном случае не могли бы выжить в кон-курентной среде рынка. В других странах поддержка ориентирована только насохранение существующих структур СМИ. Все подходы имеют право на су-ществование, и государства-участники должны разработать свою политикусубсидирования, принимая во внимание специфику своих СМИ.

VII. Научные исследования45. Принимая во внимание сложные и иногда двусмысленные отношения

между концентрацией собственности в СМИ и плюрализмом, считается важ-ным проводить дальнейшие исследования в этой области. Государствам-уча-стникам предлагается заказывать или поддерживать исследования по этойтеме. Главной темой будущих исследований должно стать особое влияние но-вых коммуникационных технологий и услуг на плюрализм.

127


РЕКОМЕНДАЦИЯ № R (2000) 7ОТНОСИТЕЛЬНО ПРАВА ЖУРНАЛИСТОВ

НА НЕРАСКРЫТИЕ СВОИХ ИСТОЧНИКОВ ИНФОРМАЦИИ

Ко м и т е т м и н и с т р о в в соответствии с положениями статьи 15,бУстава Совета Европы,

Принимая во внимание, что цель Совета Европы состоит в достижениибольшего единства между его членами для защиты и реализации идеалов ипринципов, которые составляют их общее наследие,

Напоминая об обязательстве государств-членов СЕ соблюдать фунда-ментальное право на свободу выражения мнений, как это гарантировано ста-тьей 10 Конвенции о защите прав человека и основных свобод,

Подтверждая, что право на свободу выражения мнений и информациипредставляет собой одно из главных основ демократического общества и одноиз основных условий для его прогресса и для развития каждой индивидуаль-ной личности, как это изложено в Декларации о свободе выражения мнений иинформации от 1982 г.,

Подтверждая необходимость для демократических обществ обеспечи-вать адекватные средства содействия развитию свободных, независимых иплюралистических СМИ;

Признавая, что свободное и беспрепятственное осуществление журна-листской деятельности является неотъемлемой частью права на свободу вы-ражения мнений и непременным условием реализации права общественностиполучать информацию по вопросам, представляющим для нее интерес,

Исходя из убеждения, что защита источников информации журналистовявляется основным условием для осуществления журналистской деятельнос-ти и обеспечения свободы СМИ,

Напоминая, что многие журналисты в своих профессиональных кодексахповедения выразили обязательство не раскрывать свои источники информа-ции в случаях, когда они получили ее конфиденциально,

Напоминая, что защита журналистов и их источников информации про-возглашена в правовых системах ряда государств-членов СЕ,

Принята Комитетом министров 8 марта 2000 г. на 701-м заседании заместителей министров.

128

Напоминая также, что использование журналистами их права не раскры-вать свои источники информации сопровождается их обязанностями и ответ-ственностью, как это изложено в статье 10 Конвенции о защите прав человекаи основных свобод,

Принимая во внимание Резолюцию Европейского парламента от 1994 г.о конфиденциальности источников информации журналистов и праве государ-ственных служащих раскрывать информацию,

Принимая во внимание Резолюцию № 2 о свободах журналистов и правахчеловека, принятую на Европейской конференции министров по политикев области СМИ, состоявшейся в Праге в декабре 1994 г., и напоминая о Рекомен-дации № R (96) 4 о защите журналистов в зонах конфликтов и напряженности,

Р е ко м е н д у е т правительствам государств-членов СЕ:1. осуществлять в их национальном законодательстве и практике принци-

пы, прилагаемые к данной Рекомендации;2. широко распространять текст Рекомендации и изложение прилагае-

мых принципов, сопровождая их переводом, когда это необходимо;3. обращать на них внимание органов государственной власти, полицей-

ских и судебных властей, а также предоставлять их журналистам, СМИи другим профессиональным организациям.

ПРИЛОЖЕНИЕ К РЕКОМЕНДАЦИИ № R (2000) 7ПРИНЦИПЫ ОТНОСИТЕЛЬНО ПРАВА ЖУРНАЛИСТОВ


ОпределенияДля целей данной Рекомендации:а) термин «журналист» означает любое физическое или юридическое

лицо, которое регулярно или профессионально участвует в сборе и распро-странении информации для общественности, используя любое средствомассовой коммуникации;

б) термин «информация» означает любое заявление о фактах, мнениях илиидеях в форме письменного текста, звука и/или изображения;

в) термин «источник» означает любое лицо, которое предоставляет ин-формацию журналисту;

г) термин «информация, идентифицирующая источник», означает такуюинформацию, которая может привести к идентификации источника, а именно:

I. имя и персональные данные, а также голос и изображение источника;II. фактические обстоятельства получения журналистом информации от

его источника;

129

III. неопубликованное содержание информации, предоставленной источни-ком журналисту;

IV. персональные данные журналистов и их работодателей, относящиесяк их профессиональной работе.

Принцип 1. Право журналистов не раскрывать источники нформацииНациональное законодательство и практика государств-членов СЕ долж-

ны предусматривать ясно выраженную защиту права журналистов не рас-крывать информацию, устанавливающую ее источник, в соответствии состатьей 10 Конвенции о защите прав человека и основных свобод (далее —Конвенция) и принципами, провозглашенными в настоящем документе, кото-рые должны рассматриваться как минимум норм в отношении этого права.

Принцип 2. Право других лиц не раскрывать источники информацииДругие лица, которые благодаря своим профессиональным отношениям с

журналистами узнают об информации, устанавливающей ее источник, путемсбора, редакционной обработки или распространения такой информации, дол-жны быть в равной степени защищены изложенными здесь принципами.

Принцип 3. Ограничения права не раскрывать источники информацииа) право журналистов не раскрывать информацию, идентифицирующую ее

источник, не должно подвергаться иным ограничениям, чем те, которые упо-мянуты в статье 10, параграф 2, Конвенции. Определяя, перевешивает ли ус-тановленный статье 10, параграф 2, Конвенции законный интерес в раскрытииисточника заинтересованность общественности в нераскрытии информации,устанавливающей ее источник, компетентные органы власти государства-члена СЕ будут особо принимать во внимание важность права на нераскры-тие и предпочтение, которое отдает этому праву прецедентное право Евро-пейского суда по правам человека, и могут давать распоряжения о раскрытиитолько в том случае, если, при соблюдении условий параграфа б, существуетпервостепенная необходимость сделать это в общественных интересах и еслиобстоятельства носят достаточно важный и серьезный характер;

б) раскрытие информации, устанавливающей источник, не должно считать-ся необходимым, если нельзя убедительно установить, что:

I. не существует разумная альтернатива раскрытию или эти альтернатив-ные меры уже исчерпаны должностными лицами или государственными орга-нами, которые добиваются раскрытия;

II. законный интерес в раскрытии определенно перевешивает обществен-ный интерес в нераскрытии, имея в виду, что:

— доказана первостепенная необходимость раскрытия;— обстоятельства носят достаточно важный и серьезный характер;

130

— необходимость в раскрытии зависит от общественных потребностей;— государства-члены Совета Европы обладают широкими полномочиями

в оценке их потребностей, однако рамки этих полномочий могут подвергатьсяконтролю со стороны Европейского суда по правам человека;

в) вышеуказанные требования должны применяться на всех стадиях лю-бых юридических процедур, в ходе которых может быть применено право нанераскрытие.

Принцип 4. Свидетельства, альтернативныежурналистским источникам

В судебном деле против журналиста, возбужденном на основании ут-верждения о якобы имевшем место нанесении ущерба чести и репутации ка-кого-либо лица, власти с целью установления правдивости или неправдивоститакого утверждения должны рассматривать все свидетельства, которые имдоступны на основании национального процессуального права, и могут не тре-бовать для этой цели раскрытия журналистом информации, устанавливающейее источник.

Принцип 5. Условия, касающиеся раскрытияа) ходатайства и просьбы со стороны компетентных органов власти об ини-

циировании действий, направленных на раскрытие информации, устанавливаю-щей источник, должны предприниматься только должностными лицами или орга-нами власти, имеющими законные полномочия по раскрытию информации;

б) журналисты должны быть поставлены властями в известность об ихправе не раскрывать информацию, устанавливающую источник, а также обограничениях на это право до того, как будет высказана просьба о раскрытии;

в) санкции против журналистов за нераскрытие информации, устанавлива-ющей источник, должны налагаться только судебными властями в ходе су-дебных разбирательств, которые позволяют заслушивать журналистов в соот-ветствии со статьей 6 Конвенции;

г) журналисты должны иметь право на пересмотр другими судебными вла-стями наложенных на них санкций за нераскрытие информации, устанавлива-ющей источник;

д) в тех случаях, когда журналисты соглашаются выполнить просьбу илираспоряжение о раскрытии информации, устанавливающей источник, компе-тентные власти должны рассмотреть применение мер, ограничивающих мас-штабы раскрытия, например исключив, когда это необходимо, обществен-ность из ознакомления с раскрытой информацией с учетом статьи 6 Конвенции,и сами должны уважать конфиденциальность такого раскрытия.

131

Принцип 6. Перехват сообщений, наблюдение,законный обыск и конфискация

a) исходя из настоящих принципов, следующие меры не должны приме-няться, если их цель состоит в том, чтобы лишить журналистов права не рас-крывать информацию, устанавливающую ее источник:

I. распоряжения или другие действия по перехвату сообщений или коррес-понденции журналистов или их работодателей;

II. распоряжения или другие действия по установлению наблюдения зажурналистами, их контактами или их работодателями;

III. распоряжения или другие действия по проведению обыска или выемкив личных или служебных помещениях имущества или корреспонденциижурналистов или их работодателей или личных сведений, относящихся к ихпрофессиональной деятельности.

б) в тех случаях, когда информация, устанавливающая источник, полученаполицией или судебными властями с помощью любого из вышеуказанных дей-ствий, должны быть предприняты меры по предотвращению последующегоиспользования этой информации в качестве свидетельства в судах, если этораскрытие не оправдано по условиям Принципа 3.

Принцип 7. Защита от самооговораУстановленные данным документом принципы ни в коем случае не будут

ограничивать национальное законодательство о защите от самооговора в уго-ловных делах, и журналисты должны, насколько это позволяет указанное зако-нодательство, пользоваться такой защитой в отношении раскрытия информа-ции, устанавливающей источник.

ПОЯСНИТЕЛЬНЫЙ МЕМОРАНДУМ ГОСУДАРСТВАМ-ЧЛЕНАМ СЕО ПРАВЕ ЖУРНАЛИСТОВ


I. Введение1. На 4-й Европейской конференции министров для обсуждения политики

в области СМИ, состоявшейся в Праге в декабре 1994 г., участвовавшие в нейминистры в принципе 3,г Резолюции № 2 о свободах журналистов и правахчеловека пришли к соглашению о том, что «защита конфиденциальности ис-точников, используемых журналистами», является существенным фактором,позволяющим журналистам выполнять свои функции и вносить вклад в под-держание и развитие подлинной демократии. Соответственно они предложи-ли Комитету министров Совета Европы изучить национальное и междуна-родное законодательство и практику относительно конфиденциальности

132

источников информации журналистов. На этой основе Организационный Ко-митет по СМИ (CDMM) принял в 1996 г. решение сформировать комитет экс-пертов, назвав его группой специалистов по законодательству о СМИ и пра-вам человека (MM-S-HR), снабдив его мандатом разработать промежуточныедокументы по этому вопросу. Помимо правительственных экспертов, в рабо-те этой группы в качестве наблюдателей участвовали представители Между-народной федерации журналистов, Международного Центра против цен-зуры/Артикл 19 и Европейского союза телерадиовещания, что привело к раз-работке указанной Рекомендации и Пояснительного меморандума. Комитетминистров принял настоящую Рекомендацию и уполномочил ГенеральногоСекретаря опубликовать этот Меморандум.

2. Следует отметить, что Европейский парламент также затронул этот воп-рос в своей Резолюции от 18 января 1994 г. относительно конфиденциальностиисточников информации журналистов и права государственных служащих рас-крывать информацию (см. Official Journal of the European Communities. №. C,44/34).

3. Статья 10 Конвенции о защите прав человека и основных свобод (далееименуемая: «Европейская Конвенция о правах человека» или «Конвенция»)служит основой для этой Рекомендации. Европейский суд по правам человекапризнал в своем постановлении по делу: Гудвин против Соединенного Коро-левства (27 марта 1996 г.), что статья 10 Конвенции включает право журнали-стов не раскрывать свои источники информации. Суд также подчеркнул, что«защита источников информации журналистов является одним из основныхусловий осуществления свободы прессы, как это отражено в законах и про-фессиональных кодексах поведения журналистов в ряде государств» (см. дело:Гудвин против Соединенного Королевства, март 1996, параграф 39). Суд так-же отметил, что «без такой защиты источники могут воздерживаться от ока-зания помощи прессе в информировании общественности по вопросам, пред-ставляющим для нее интерес. В результате может быть подорвана важнаяроль прессы по защите общественных интересов, а способность прессы пре-доставлять точную и надежную информацию может быть намеренно постав-лена под угрозу. Принимая во внимание важность защиты источников журна-листов для свободы прессы в демократическом обществе и потенциальносдерживающий эффект, который распоряжение о раскрытии источника можетоказать на реализацию этой свободы, такая мера не может быть совместимасо статьей 10 Конвенции, если она не оправдана весомыми общественнымиинтересами».

4. Группа MM-S-HR пришла к заключению, что желательно усилить и рас-ширить Рекомендацию принципами, установленными Постановлением суда поделу: Гудвин против Соединенного Королевства. В правовом государстве

133

полиция и судебные власти обязаны основывать свои действия на законе ииспользовать свои полномочия в рамках закона и в духе закона. В этом отно-шении Рекомендация, адресованная государствам-членам СЕ, представляетоснову для общих минимальных европейских стандартов относительно праважурналистов не раскрывать свои источники информации.

5. Суть этой Рекомендации состоит в том, чтобы обеспечить адекватнуюзащиту права журналистов не раскрывать свои источники информации, защи-тить свободу журналистской деятельности и права общественности на полу-чение от СМИ информации. Защита профессиональных отношений междужурналистами и их источниками имеет значительно большую важность, чемфактическая ценность информации для общественности, что подчеркнуто Ев-ропейским судом по правам человека (см. дело: Гудвин против СоединенногоКоролевства, параграф 37). Любое раскрытие источника может иметь сдер-живающий эффект на готовность будущих источников предоставлять инфор-мацию журналистам, независимо от характера предоставляемой источникоминформации. Поэтому руководящие установки, прилагаемые к этой Рекомен-дации, излагают общие принципы осуществления права журналистов не рас-крывать свои источники информации в соответствии со статьей 10 Конвенции.

6. В соответствии со статьей 10 Конвенции это право журналистов не но-сит абсолютного характера. Статья 10, часть 2 Конвенции предусматриваетвозможные ограничения подобно тому, как это предусмотрено в статье 19 и29, часть 2, Всеобщей Декларации прав человека и в статье 19, часть 3, Меж-дународного пакта о гражданских и политических правах. Разъяснение этихограничений дается в Принципе 3 этой Рекомендации и в соответствующихглавах Пояснительного меморандума.

7. Некоторые государства-члены СЕ установили во внутреннем законода-тельстве строгое обязательство сохранять конфиденциальность журналист-ских источников, которое распространяется даже на самих журналистов. Чтоже касается Рекомендации, то группа MM-S-HR считает, что нет необходи-мости налагать юридические санкции на журналистов, которые решили рас-крыть свои источники, например, в интересах журналистской деятельности.В целом журналисты в профессиональном плане заинтересованы в сохраненииконфиденциальности своих источников информации для того, чтобы не пре-пятствовать своим будущим источникам и тем самым не подрывать своюбудущую деятельность. Также признается, что ряд профессиональных кодек-сов поведения журналистов включает обязательство для самих журналистовне раскрывать источник информации, который поддерживает с ними контактна конфиденциальной основе. Поэтому данная Рекомендация ограничиваетсятрактовкой права журналистов не раскрывать свои источники, а не их обязан-ности. Это не должно мешать государствам-членам СЕ включать в свое

134

национальное законодательство положения о более высокой степени защитыисточников и отношений с ними журналистов.

8. Рекомендация принимает во внимание национальные системы защи-ты, установленные рядом государств-членов СЕ в рамках закона или юри-дической практики, например, путем установления специфического права жур-налистов отказываться давать показания в суде в отношении ихпрофессиональной деятельности. Рекомендация не имеет целью предписы-вать конкретные ограничения на такие права журналистов или понижать уро-вень норм защиты, которые уже установлены на национальном уровне. На-оборот, она направлена на расширение указанных прав.

II. КомментарииОпределения

9. Для точного применения данной рекомендации необходимо определитьзначение некоторых терминов. Определения, которые здесь даны, не являют-ся попыткой определить эти термины как таковые, но даются только для це-лей данной Рекомендации.

А. Журналист10. Определение термина «журналист» является непременным условием

реализации данной Рекомендации. Защита конфиденциальности источниковинформации ограничивается ее применением только к журналистам, учиты-вая их роль и значение в информационном процессе и право общественностиполучать от СМИ информацию, т.е. косвенно в результате работы журналис-тов. С учетом Принципа 2 эта Рекомендация не распространяется на частныхлиц, которые не являются журналистами.

11. Существует всеобщее понимание, что право на свободу выражениямнений подразумевает свободный доступ к журналистской профессии, т.е.отсутствие требования об официальном доступе со стороны органов госу-дарственной власти или других властей. Это положение отражено в Принци-пе 11,Б Рекомендации № R (96) 4 о защите журналистов в зонах конфлик-тов и напряженности, который требует, что даже в зонах конфликтов инапряженности «осуществление журналистской деятельности и свободыжурналистов не должно зависеть от аккредитации». Равным образом Ре-золюция № 2 о свободах журналистов и правах человека, принятая 4-й Евро-пейской конференцией министров по политике в области СМИ (Прага, 1994 г.),предусматривает в Принципе 3,А, что «неограниченный доступ к журналистс-кой профессии» дает возможность журналистике вносить вклад в установле-ние и развитие подлинной демократии.

135

12. Европейский суд по правам человека не определил требования относи-тельно того, кто должен считаться журналистом в соответствии со статьей 10Европейской конвенции о правах человека. В своем решении по делу: Гудвинпротив Соединенного Королевства (27 марта, 1996 г.) суд признал, что журна-лист-стажер Гудвин, который проработал всего три месяца до того, когдас ним установил контакт его источник, является «журналистом».

13. В некоторых государствах-членах СЕ внутреннее законодательство даетопределение того, кто является журналистом. Данная Рекомендация не со-держит намерения изменять это законодательство, однако устанавливает рядпрактических требований для целей этой Рекомендации:

(I) Типичный журналист является физическим лицом. Держателем инфор-мации, предоставленной источником, могут быть, однако, не только сами жур-налисты, но также их работодатели. Поэтому юридические лица, как, напри-мер, издательские компании или информационные агентства, также должныполучать защиту, как и «журналисты», в соответствии с этой Рекомендацией.Европейский суд по правам человека признал в своем решении по делу:Де Хас и Гийзелс против Бельгии (24 февраля 1997 г.), что редактор журнала ижурналисты, работающие на этот журнал, имеют одинаковое право не рас-крывать источник информации в соответствии со статьей 10 Конвенции.

(II) Группа MM-S-HR придерживается мнения, что все-таки должны требо-ваться некоторые производственные признаки, т.е. типичный журналист долженработать регулярно и получать в какой-то форме вознаграждение за свою рабо-ту. Поэтому Рекомендация использует термин «регулярно и профессиональнозанят журналистской работой». Это, однако, не должно исключать журналистов,которые работают freelance, или заняты неполный рабочий день, или находятсяв начале своей профессиональной карьеры, или в течение какого-то временизанимаются независимым журналистским расследованием. Профессиональнаяаккредитация или членство в журналистской организации не являются необхо-димыми. Тем не менее частные лица, которые не считают себя журналистами,не будут считаться журналистами для целей этой Рекомендации. Последняякатегория может включать, например, частных лиц, которые пишут письма ре-дактору печатного СМИ, участвуют в качестве гостей в телерадиопрограммахили участвуют в дискуссии для компьютерных СМИ. Группа MM-S-HR прини-мает во внимание историю установления этой защиты и обращает внимание натот факт, что защита источников является важной предпосылкой для деятель-ности СМИ в демократическом обществе, но не для всех форм коммуникаций,осуществляемых частными лицами. Ограничение применения этой защиты толь-ко в отношении журналистов в вышеуказанном смысле будет также способ-ствовать установлению баланса между возможными конфликтующими права-ми и ценностями, предусмотренными в Принципе 3.

136

(III) Термин «сбор и распространение информации среди общественностичерез любое средство массовых коммуникаций» имеет в виду тот факт, чтоинформация делается доступной для широкой общественности или для каких-то больших групп ее получателей, как, например, подписчики, клиенты иличлены каких-либо организаций. Таким образом, не имеются в виду лица,участвующие в составлении и распространении персональной корреспонден-ции или рекламы. При этом все виды техники коммуникаций могут бытьиспользованы, включая непериодические публикации и аудиовизуальные ра-боты. Поэтому журналисты печатной прессы, фотожурналисты, радиожурна-листы, аудиовизуальные журналисты и журналисты, работающие для компью-терных СМИ, в равной степени включаются в понятие указанного термина.

14. В тех государствах-членах СЕ, где система защиты источников ужесуществует, эта защита первоначально предназначалась для журналистов,работающих в традиционных СМИ (например, газеты, телерадиовещание).Однако не существует аргументов в пользу того, чтобы ограничивать такуюзащиту только указанными лицами и применять другой режим к тем, ктопрофессионально занимается сбором и распространением информациис помощью новых средств коммуникаций, таких как Интернет. Исходя из это-го, государства-члены СЕ могут столкнуться с трудностями в определениихарактеристик профессиональной работы журналистов, которые используютисключительно эти новые средства коммуникаций для того, чтобы оправдатьпредоставление им такой же защиты. На этом фоне широкие рамки определе-ния направлены на то, чтобы избежать необходимости внесения поправокв Рекомендацию в ближайшем будущем. Следует, однако, подчеркнуть, чтопоэтапный подход к этой проблеме со стороны государств может оказатьсяжелательным в реализации принципов, установленных этой Рекомендациейв отношении новых средств коммуникации.

Б. Информация15. Право общественности на получение информации и ее заинтересован-

ность в защите отношений между журналистами и их источниками являютсяпричинами для обеспечения защиты личности тех, кто предоставляет эту ин-формацию журналистам. Ценность информации для общественности или сте-пень заинтересованности общественности в получении информации не служитрешающими факторами для защиты права журналистов не раскрывать свои ис-точники, как это установил Европейский cуд по правам человека (см. дело: Гуд-вин против Соединенного Королевства, параграф 37). Поэтому данное правоявляется частью защищаемой свободы журналистики в соответствии со стать-ей 10 Конвенции, согласно которой журналисты сами решают о новостном по-тенциале своей информации.

137

16. Источники информации могут быть заинтересованы в том, чтобы ос-таваться неизвестными для общественности, например, потому, что на нихлежит обязательство не раскрывать информацию или потому, что они могутстолкнуться с какой-то формой юридических или практических санкций зараскрытие информации. Рекомендация относится не только к заявлениямо фактах, но также применяется к заявлениям, содержащим взгляды и идеи.Характер информации не имеет отношения к этому вопросу — информацияможет включать устные и письменные заявления, звуковые записи или изоб-ражение.

В. Источник17. Любое лицо, предоставляющее информацию журналисту, следует рас-

сматривать как его «источник». Защита отношений между журналистом иисточником является целью данной Рекомендации, поскольку распоряжениео раскрытии источника оказывает «потенциально сдерживающий эффект» нареализацию свободы СМИ (см. дело: Гудвин против Соединенного Королев-ства, 27 марта 1996 г., параграф 39). Журналисты могут получать свою инфор-мацию из различного рода источников. Поэтому необходима широкая интер-претация этого термина. Фактическое предоставление информации журналистампредставляет собой действие со стороны источника, например, когда источ-ник звонит или пишет журналисту или посылает ему запись информации илиизображения. Информацию следует также считать как «предоставленную»,когда источник остается пассивным и соглашается с тем, чтобы журналистсам взял информацию, такую, например, как фильм или запись информации,с согласия источника.

Г. Информация, идентифицирующая (устанавливающая) источник18. Для того чтобы адекватно защитить личность источника, необходимо

защищать все виды информации, которые могли бы привести к установлениюисточника. Потенциал установления источника определяет поэтому тип защи-щаемой информации и масштабы такой защиты. В той степени, в какой рас-крытие может привести к установлению источника, следующая информациязащищается этой Рекомендацией:

I. Фамилия источника и его адрес, номер телефона и телефакса, имя работо-дателя и другие личные данные, а также голос источника и его изображение;

II. «фактические обстоятельства получения информации», например вре-мя и место встречи с источником, средства корреспонденции или другие дета-ли, согласованные источником и журналистом;

III. «неопубликованное содержание информации, предоставленнойисточником журналисту», например другие факты, данные, звуки или

138

фотографии, которые могут установить личность источника и которые еще небыли опубликованы журналистом;

IV. «персональные данные на журналистов и их работодателей, относя-щиеся к их профессиональной деятельности», т.е. личные данные, выявля-емые в результате работы журналистов, которые могут быть найдены, на-пример, в списке адресов, в списке полученных звонков, в регистрациикомпьютерных связей, в информации о поездках или банковских деклара-циях.

19. Этот перечень не является исчерпывающим. Параграф В следуетчитать и интерпретировать таким образом, чтобы обеспечить адекватнуюзащиту источника в конкретном случае. Решающим фактором является то,ведет ли эта дополнительная информация к идентификации источника.

Принцип 1. Право журналистов не раскрыватьисточники информации

20. Принцип 1 содержит рекомендации о том, чтобы государства-членыСЕ предусматривали в своем внутреннем законодательстве и своей практикеположение о безусловной и ясно выраженной защите права журналистов нераскрывать свои источники, например, путем принятия нового законодатель-ства или изучения существующего с целью внесения в него поправок, если этонеобходимо. Термин «внутреннее законодательство и практика» соответству-ет термину «как предписано законом», содержащемуся в статье 10, часть 2Конвенции, как он понимается Европейским судом по правам человека. По-этому, он может включать точно определяемую часть прецедентного права,установленного национальными верховными судами в соответствии с общимипринципами внутреннего законодательства (см. также принцип 3,А).

21. Право журналистов не раскрывать свои источники является частьюправа на свободу выражения мнений в соответствии со статьей 10 Конвенции.Статья 10 Конвенции является обязательной для всех подписавших государств,как это установлено Европейским судом по правам человека. В связи с важ-ностью для СМИ защиты конфиденциальности источников информации в де-мократическом обществе национальное законодательство должно обеспечи-вать доступную, точную и реальную защиту источников. В интересахжурналистов, их источников и государственных властей располагать точнымии ясно выраженными нормами в этой области. Эти нормы должны опреде-ляться в соответствии со статьей 10, в истолковании Европейского суда поправам человека и с настоящей Рекомендацией. Более сильная защита конфи-денциальности журналистских источников информации по внутреннему зако-нодательству не должна исключаться применением этой Рекомендации. Кольскоро право на нераскрытие существует, журналисты могут на законном осно-

139139

вании отказываться раскрывать информацию, устанавливающую источник, безпривлечения их к гражданской или уголовной ответственности или наказаниюза их отказ.

Принцип 2. Право других лиц не раскрывать источники информации22. «Другие лица», активно занятые в секторе СМИ, также должны иметь

право на нераскрытие источника информации, если они получили сведенияоб этом источнике путем сбора, редакционной обработки или распростра-нения информации. Такие сведения об источнике должны быть полученыуказанными лицами в рамках их «профессиональных отношений с журна-листами». Сотрудники секретариата, коллеги журналиста, печатники, редак-тор или работодатель журналиста могут иметь доступ к информации, уста-навливающей ее источник. Журналистская работа и распространениеинформации через СМИ могут даже потребовать от журналиста раскрытьтакую секретную информацию внутри редакции без предания ее гласности.Поэтому необходимо распространить защиту и на этих лиц в целях обеспе-чения секретности источника, если на них еще не распространяется опре-деление «журналист» в соответствии с национальной системой защиты. Со-трудники информационных агентств могут также подпадать под указаннуюквалификацию, если они проводят активную деятельность по сбору и рас-пространению информации. Государства-члены СЕ, которые намереваютсяпредложить более высокую защиту для источников, вправе принять меры,чтобы обязать вышеуказанных «других лиц» уважать конфиденциальностьисточников.

23. Например, в своем решении по делу: Де Хас и Гийзелс против Бельгии(27 февраля 1997 г., параграф 55) Европейский суд по правам человека распро-странил право не раскрывать информацию, устанавливающую источник, в рав-ной степени как на редактора, так и на журналиста.

Принцип 3. Ограничения права не раскрывать источники нформацииА. ЗАКОННЫЕ ЦЕЛИ В СООТВЕТСТВИИ СО СТАТЬЕЙ 10 КОНВЕНЦИИ24. Европейский суд по правам человека в соответствии со статьей 10,

часть 2, Европейской конвенции неоднократно подчеркивал, что ограниченияна применение статьи 10 должны быть «предписаны законом». Суд опреде-лил, что «соответствующие национальные законы должны быть сформулиро-ваны с достаточной точностью, чтобы позволить заинтересованным лицам —если необходимо, с использованием юридической помощи, — предвидеть по-следствия, которые данное действие может вызвать», и быть сформулирова-ны достаточно ясно, чтобы предоставить индивидуальному лицу «адекват-ную защиту от произвольного вмешательства» со стороны официальных

140

властей, действующих по собственному усмотрению (см., например, дело: Гуд-вин против Соединенного Королевства, параграф 32).

25. Далее, Европейский суд по правам человека подчеркивает, что любыеограничения на свободы, защищаемые статьей 10, часть 1, Европейской кон-венции по правам человека, должны преследовать законные цели в соответ-ствии со статьей 10, часть 2 указанной Конвенции. Статья 10, часть 2 Конвен-ции перечисляет основания для введения ограничений на свободу выражениямнений без установления какой-либо иерархии среди них. Любое ограничениена право журналистов не раскрывать информацию, устанавливающую их ис-точники, и на заинтересованность общественности в нераскрытии источников,должны базироваться на законных интересах, вытекающих из вышеуказан-ных оснований. В этом отношении статья 10, часть 2, должна получить узкоетолкование в соответствии с положениями, установленными Европейским су-дом по правам человека. Поэтому законность указанного интереса должнабыть установлена со ссылкой на вышеуказанные основания, которые, возмож-но, перевешивают права и интересы в отношении защиты конфиденциальностиисточников информации журналистов.

26. В-третьих, при оценке того, оправдывает ли конкретный законный инте-рес, в соответствии со статьей 10, часть 2 Конвенции, ограничения на право насвободу выражения мнений, Европейский суд по правам человека применяетсбалансированный подход, исходя из того, является ли ограничение «необхо-димым в демократическом обществе» (см. дело: Санди Таймс против Соеди-ненного Королевства, 26 ноября 1991 г., параграф 50) для того, чтобы не от-ступать от положений статьи 10, часть 2 Конвенции. Группа MM-S-HR приняларешение не перечислять специфические законные интересы, которые моглибы оправдывать принудительное раскрытие источника. Вместо этого, текстРекомендации включает целую серию факторов и критериев, которые должныбыть приняты во внимание при оценке законного интереса.

27. Рекомендация подтверждает сбалансированный подход, используемыйЕвропейским судом по правам человека при определении того, является лиограничение «необходимым в демократическом обществе» в соответствии состатьей 10, часть 2 Европейской конвенции (см. дело: Санди Таймс противСоединенного Королевства, 26 ноября 1991 г., параграф 50). Право журналис-тов не раскрывать свои источники и заинтересованность общественностив получении информации от СМИ следует рассматривать как существенныенормы в любом демократическом обществе. Европейский суд по правам че-ловека установил, что перед СМИ не только стоит задача передачи информа-ции и идей по вопросам, представляющим общественный интерес, но обще-ственность также имеет право получать эту информацию (см. дело: Фрессоз иРор против Франции, 21 января 1999 г., параграф 1). Сдерживающий эффект от

141

раскрытия журналистом его источника будет препятствовать выполнению этойроли СМИ. Отсюда национальные суды и власти должны будут обращать осо-бое внимание на важность права журналистов не раскрывать свои источники.

28. Поэтому раскрытие информации, устанавливающей источник, должнобыть ограничено исключительными обстоятельствами. Только когда постав-лены на карту важные общественные или индивидуальные интересы и этоможет быть убедительно установлено (см. дело: Гудвин против СоединенногоКоролевства, 27 марта 1996 г., параграф 37), когда существует весомое требо-вание осуществить раскрытие в общественных интересах и если при этом об-стоятельства носят существенно важный и серьезный характер, только тогдараскрытие источника может рассматриваться как необходимое в демократи-ческом обществе в соответствии со статьей 10, часть 2 Европейской конвен-ции. Параграф Б этого Принципа излагает требования при оценке такой необ-ходимости. В этом контексте следует вспомнить, что некоторые из интересовчастных лиц могут быть защищены другими правами, предусматриваемымиконвенцией (например, правом на справедливый суд).

Б. НЕОБХОДИМОСТЬ РАСКРЫТИЯ ИСТОЧНИКА ИНФОРМАЦИИ29. Как указывается в параграфе А этого принципа, компетентные нацио-

нальные власти должны применять адекватный сбалансированный подход кзаконным интересам в раскрытии и праву журналистов сохранять конфиденци-альность их источников, а также заинтересованности общественности в не-раскрытии источников. Параграф В перечисляет требования для определениянеобходимости в раскрытии.

30. Необходимость в любых ограничениях на свободу выражения мненийдолжна быть убедительно установлена, как об этом неоднократно заявлялЕвропейский суд по правам человека (см. дело: Санди Таймс против Соеди-ненного Королевства, 26 ноября 1996 г., параграф 50). Поэтому параграф Бтребует, чтобы было убедительно установлено, что существует законный ин-терес в раскрытии, явно перевешивающий заинтересованность общественно-сти в нераскрытии. «Убедительно» в этом отношении относится к требованиюоценивать факты конкретного дела, а также применению властями действийпо их усмотрению. Все это должно делаться таким образом, чтобы в дальней-шем могла осуществляться проверка. Рекомендуется, чтобы компетентныевласти конкретно указывали причины, по которым серьезный интерес в рас-крытии перевешивает заинтересованность в нераскрытии. Такой открытый сба-лансированный подход не только обеспечивает проверку со стороны обще-ственности, но и позволяет проведение в будущем проверки наложения санкцийна журналистов за неракрытие своих источников, как это предусмотрено Прин-ципом 5, параграф Г Рекомендации.

142

I. Отсутствие разумных альтернативных мер31. Помимо наличия преобладающего законного интереса в раскрытии ис-

точника, необходимость в этом, как следует из смысла данного парагра-фа, требует установления того, что этот преобладающий интерес не можетбыть реализован без раскрытия источника информации, т.е. должна бытьустановлена причинная связь между раскрытием и реализацией указанногозаконного интереса.

32. Раскрытие источника может быть оправдано лишь в том случае, еслии после того как, другие средства и источники были исчерпаны сторонамив деле о раскрытии. Такие меры могут, например, включать внутреннее рас-следование в случае, когда была распространена секретная внутренняя ин-формация о предприятии или его администрации, усиление ограничений на до-ступ к определенной секретной информации, общие полицейские расследованияили распространение противоположной информации в качестве контрмеры. Сто-роны в деле о раскрытии должны также исчерпать другие нежурналистскиеисточники до того, как требовать раскрытия источника журналистом. Аль-тернативные источники, которые могли бы стать объектом альтернативногорасследования и изучения, могут включать, например, служащих данной орга-низации, коллег, партнеров по контракту или деловых партнеров лица, обращаю-щегося с просьбой о раскрытии. В государствах, которые защищают конфиден-циальность источников как таковых, может оказаться невозможным повнутреннему законодательству требовать информации от альтернативных лиц.Однако другие лица, связанные с работой журналиста и тем самым получаю-щие сведения о его источнике, защищены принципом 2 данной Рекомендации.

33. Информация в большинстве случаев становится актуальной благодаряее широкому распространению. Предоставление информации журналисту мо-жет нарушать некоторые права и интересы, однако именно последующее пуб-личное распространение журналистом этой информации в гораздо большейстепени затрагивает эти права и интересы. Поэтому полное или частичноеограничение на распространение журналистом такой информации может в до-статочной мере защитить поставленные на карту права и интересы. Именнотаким был случай, когда Европейский суд по правам человека вынес по иску«Гудвин против Соединенного Королевства» решение о том, что заинтересо-ванность определенной компании в получении сведений о том, кто из ее слу-жащих раскрыл соответствующую информацию журналисту, является недо-статочной, чтобы перевесить заинтересованность общественностив нераскрытии источника, хотя в то же самое время заинтересованность ком-пании в том, чтобы ограничить возможные негативные или даже разоритель-ные для нее финансовые последствия от публичного распространения этойинформации в СМИ, может быть в достаточной степени удовлетворена су-

143

дебным запретом на публикацию информации без раскрытия ее источника.Европейский суд по правам человека счел, что «цель распоряжения о раскры-тии была в значительной степени такой же, как цель, которая уже была дос-тигнута путем судебного запрета, а именно: было предотвращено распростра-нение конфиденциальной информации» (см. дело: Гудвин против СоединенногоКоролевства, параграф 42). Если подобное ограничение на распространениеинформации в достаточной степени защищает права и интересы тех участни-ков процесса, которые добиваются раскрытия, дополнительное к этому рас-крытие источника не будет оправданным.

34. Поэтому лица или органы власти, добивающиеся раскрытия источника,должны в первую очередь искать и применять пропорциональные альтерна-тивные средства, которые адекватно защищают их соответствующие права иинтересы, но в то же время в меньшей степени вторгаются в защиту праважурналистов не раскрывать свои источники. Существование разумных аль-тернативных средств для защиты законных интересов исключает необходи-мость для журналиста раскрывать свой источник, а участники процесса, до-бивающиеся раскрытия, должны прежде всего исчерпать эти альтернативныесредства.

II. Обстоятельства, перевешивающие законный интерес35. В соответствии с установленным Европейским судом по правам челове-

ка толкованием, любое ограничение на применение статьи 10 Конвенции должнобыть пропорционально преследуемым законным целям (см. дело: Гудвин про-тив Соединенного Королевства, параграф 39). Европейский суд по правам че-ловека вынес решение, что должно быть «разумное пропорциональное соотно-шение между законной целью, преследуемой распоряжением о раскрытии, исредствами, используемыми для достижения этой цели» (см. дело: Гудвин про-тив Соединенного Королевства, параграф 46). Конкретная заинтересованностькакого-либо лица или органа власти в раскрытии источника должна быть «до-статочной для того, чтобы перевесить существенную заинтересованность об-щественности в защите источника журналиста» (см. там же, параграф 45).

36. Учитывая важность свободы выражения мнений и свободы СМИ длялюбого демократического общества и каждой индивидуальной личности ипринимая во внимание потенциально сдерживающий эффект, который раскры-тие источника может иметь на готовность будущих источников предоставлятьинформацию журналистам, только в исключительных случаях, когда постав-лены на карту важные личные или общественные интересы, раскрытие источ-ника может быть оправдано или быть пропорциональным этим интересам.Параграф В, подпараграф II, ссылается на необходимость надлежащего бла-горазумного применения действий со стороны компетентных властей и требу-ет, чтобы (1) законный интерес был доказан и перевешивал или превосходил

144

заинтересованность общественности в нераскрытии источника, чтобы (2) важ-ный и серьезный характер всех обстоятельств оправдывал такое раскрытие и(3) оно было признано компетентными властями как отвечающее настоятель-ной социальной необходимости, а (4) в соответствии со статьей 10 Европейс-кой Конвенции оценка необходимости в раскрытии будет подвергаться наблю-дению и проверке со стороны Европейского суда по правам человека.

37. Эта Рекомендация не является попыткой внести изменения в статье 10Европейской конвенции. Она только рекомендует общие стандарты для ее при-менения национальными властями государств-членов СЕ. Из оснований, упо-минаемых в статье 10, часть 2, конвенции, и с учетом толкования Европейско-го суда по правам человека относительно узкого применения статьи 10,часть 2 Конвенции группа ММ-S-HR рассматривает некоторые цели как со-ставляющие возможную основу для таких законных интересов, когда раскры-тие источников журналистов могло бы быть оправдано при условии соблюде-ния критериев, установленных в Принципе 3,Б. Другие основания считаютсяprima facie недостаточными для оправдания раскрытия, хотя такое раскры-тие может быть оправдано в контексте рассмотрения всех обстоятельств.

38. Заинтересованность общественности в нераскрытии источника моглабы быть, в частности, перевешена необходимостью раскрытия в целях «защи-ты человеческой жизни», «предотвращения тяжкого преступления» или обес-печения «защиты в уголовном деле лица, обвиняемого или признанного винов-ным в совершении серьезного преступления» при условии соблюдениякритериев, установленных в Принципе 3,Б. Группа MM-S-HR выдвинула сле-дующие соображения относительно оценки этих критериев с учетом, что та-кие случаи требуют адекватного анализа конкретных фактов и соответствую-щего сбалансированного подхода к применению фундаментальных прав,установленных статьей 10 и другими статьями конвенции.

Защита человеческой жизни39. Защита человеческой жизни является первостепенным правом челове-

ка, поскольку все остальные права и основные свободы логически подчиненыэтому праву. Группа MM-S-HR считает, что преимущественное значение за-щиты человеческой жизни может оправдывать раскрытие источника инфор-мации журналиста.

Предотвращение тяжкого преступления40. Национальные уголовные законодательства обычно делают различие

между незначительными правонарушениями или преступлениями и «тяжки-ми» или серьезными преступлениями. Во вторую категорию включаются ти-пичные деяния, которые могут внести вклад в совершение или привести к со-вершению таких преступлений, как убийство, непредумышленное убийство,тяжкие телесные повреждения, преступления против национальной безопасно-

145

сти или серьезные преступления, совершаемые организованной группой. Пре-дотвращение таких преступлений, вероятно, может оправдывать раскрытиеисточника журналиста.

Защита лица, обвиняемого или признанного виновным в совершениитяжкого преступления

41. Статья 6 Европейской конвенции по правам человека в части 1 гаранти-рует право на справедливый суд и в части 3,г право на допрос свидетелей,выступающих против или в защиту лица, обвиняемого в совершении уголовно-го преступления. В свете этого фундаментального права можно представитьслучаи, когда раскрытие журналистского источника может оказаться необхо-димым для защиты лица, обвиняемого или признанного виновным в ходе су-дебного разбирательства. Однако национальное законодательство может пре-доставлять журналистам право не давать показания в судах по уголовнымделам и данная Рекомендация не пытается изменить это право на более широ-кую защиту. С учетом требования, что раскрытие источника должно бытьограничено наличием чрезвычайных обстоятельств, когда на карту поставле-ны жизненно важные интересы, группа MM-S-HR сочла необходимым ука-зать, что право на защиту лица, обвиняемого или признанного виновным в со-вершении тяжкого преступления, может оправдывать раскрытие журналистскогоисточника.

В. ПРИМЕНЕНИЕ НА ВСЕХ ЭТАПАХ РАЗБИРАТЕЛЬСТВА42. Изложенные в данном Принципе требования должны уважаться и приме-

няться всеми властями на всех этапах любого разбирательства, когда журна-листы могут ссылаться на свое право не раскрывать источник информации.Такие этапы могут включать расследования полиции и прокурора, судебныеразбирательства, разбирательства в парламентских или политических след-ственных комитетах, других органах, имеющих полномочия вызывать свиде-телей, а также осуществлять пересмотр дела после внесения апелляции илив более высоких инстанциях.

Принцип 4. Свидетельства, альтернативныежурналистским источникам

43. Европейский суд по правам человека в своем решении по делу: Де Хаси Гийзелс против Бельгии (24 февраля 1997 г., параграф 55, 58) применил правожурналистов не раскрывать свои источники к конкретному делу о диффама-ции. Редактор и журналист были признаны виновными в диффамации, посколь-ку они отказались доказывать правдивость якобы порочащей информации пу-тем раскрытия своего источника. Эта информация, однако, базировалась напоказаниях судебных экспертов на разбирательствах по другим делам. Евро-пейский суд по правам человека в соответствии со статьей 6 Европейской

146

конвенции определил, что национальные суды не могут отвергать просьбу обвиня-емого журналиста рассмотреть альтернативные свидетельства помимо раскры-тия журналистом источника информации, если такие альтернативные свидетель-ства в поддержку заявлений журналиста находятся в распоряжении судебныхвластей. Важность для журналистов и их работы дел о диффамации побудилагруппу MM-S-HR включить соответствующий принцип в данную Рекомендацию.

44. В «судебном деле против журналиста, обвиняемого в посягательствена честь и репутацию какого-то лица» путем изложения якобы не соответству-ющих действительности сведений, журналисты могут подтвердить правди-вость своего заявления, раскрыв источник своей информации.

45. Право журналистов не раскрывать свои источники информации в соот-ветствии с данной Рекомендацией подразумевает, что компетентные властидолжны рассматривать все другие свидетельства, «доступные им на основа-нии национального процессуального законодательства», вместо того, чтобытребовать от журналистов раскрытия их источников. Соответствующие влас-ти могут определять, эквивалентны ли такие свидетельства раскрытию, при-нимая во внимание заинтересованность общественности в сохранении конфи-денциальности источников журналистов, как указывается в настоящейРекомендации. Отказ с самого начала от рассмотрения таких альтернативныхсвидетельств может вступить в конфликт с правом журналистов не раскры-вать свои источники в соответствии со статьей 10 Европейской конвенции поправам человека, а также может подрывать право на справедливый суд, пре-дусмотренное статье 6 конвенции. Как это было в деле: Де Хас и Гийзелспротив Бельгии, такие альтернативные свидетельства могут, в частности, вклю-чать информацию, найденную в других судах или полицейских досье, доступ-ных упомянутым властям.

Принцип 5. Условия относительно раскрытияА. ПРЯМОЙ ЗАКОННЫЙ ИНТЕРЕС46. Принцип 3 рекомендует требования для обеспечения законного инте-

реса в раскрытии источников информации журналистов. Далеко идущий исдерживающий эффект раскрытия источника вызывает необходимость оп-ределения ряда требований к инициированию действий со стороны компе-тентных властей, направленных к раскрытию источника. Для того чтобыизбежать легкомысленных, произвольных или не относящихся к делу просьбили ходатайств о раскрытии источника, в этом параграфе рекомендуется пре-доставлять право вносить такие просьбы или ходатайства только тем лицамили органам власти, которые имеют «прямой законный интерес в раскрытииисточника». Это требование должно применяться ко всем этапам разбира-тельства, которое затрагивает вопрос о журналистских источниках.

147

Б. ПРАВО БЫТЬ ИНФОРМИРОВАННЫМ47. Официальные власти должны избегать ситуаций, когда журналисты

могут раскрыть свои источники информации по ошибке, из-за незнания своихправ. Справедливое отправление правосудия должно требовать, чтобы лица,представшие перед органом власти, имеющим полномочие допрашивать сви-детелей, были информированы этим органом об их процессуальных и другихправах в соответствии с принципами, установленными в этой Рекомендации.К праву не раскрывать источник информации нельзя прибегать в абсолютнойформе. Поэтому журналисты должны быть проинформированы о своем правене раскрывать свои источники информации и в то же время о возможных огра-ничениях на это право в соответствии со статьей 10 Конвенции. Такая инфор-мация должна предоставляться до выдвижения просьбы о раскрытии, чтобыона была эффективна.

В. САНКЦИИ ЗА НЕРАСКРЫТИЕ48. Принудительное раскрытие источника журналиста оказывает доволь-

но тяжелое или «сдерживающее» воздействие на будущие источники и работужурналистов и поэтому должно рассматриваться как далеко идущее ограни-чение свободы информации. Статья 6, часть 1 Европейской конвенции по пра-вам человека требует, чтобы «при определении его/ее гражданских прав иобязанностей... каждый имел право на справедливые и публичные слушанияпо его делу, проводимые в разумные сроки независимым и беспристрастнымсудом, назначенным в соответствии с законом». Параграф В учитывает вы-шеизложенное, рекомендуя, чтобы любые санкции против журналистов за не-раскрытие их источников налагались только судебными властями, исходя изсодержания статьи 6 Конвенции. Основанием для наложения санкции должнослужить судебное разбирательство, позволяющее провести «справедливые ипубличные слушания» по затрагивающему журналиста вопросу. Только такимобразом становится возможным наблюдение за таким делом со стороны об-щественности.

Г. ПЕРЕСМОТР САНКЦИЙ49. Параграф Г рекомендует государствам-членам СЕ предоставлять жур-

налистам право на пересмотр другим судебным органом наложенных на негосанкций за нераскрытие источника. Требование о справедливом отправленииправосудия в соответствии со статьей 6, часть 1 Европейской конвенции поправам человека не включает ясно выраженного права на пересмотр выше-стоящей судебной инстанцией, однако в то же время статья 2 Протокола № 7от 22 ноября 1984 г. к Конвенции устанавливает это право в отношении призна-ния вины или приговора в уголовных судах. Любое решение национальных вла-стей, ограничивающее право журналистов не раскрывать свои источникив соответствии со статьей 10 конвенции в целом подпадает под возможность

148

пересмотра его Европейским судом по правам человека. Поэтому справедли-вое и эффективное отправление правосудия на национальном уровне можетпотребовать предоставления возможности пересмотра на национальном уровнераспоряжений о раскрытии в целом и в частности санкций за нераскрытиеинформации, идентифицирующей источник.

Д. ОГРАНИЧЕНИЕ СТЕПЕНИ РАСКРЫТИЯ ИСТОЧНИКА50. В соответствии со статьей 6 Конвенции публичный характер судебных

слушаний является фундаментальным принципом справедливого отправленияправосудия. Однако, когда компетентные власти принимают решение в пользураскрытия информации, устанавливающей источник, негативное воздействиетакого раскрытия на журналиста или затронутый источник, а также на журна-листскую работу в целом должно быть ограничено настолько, насколько этовозможно. Поэтому может быть целесообразным исключать публику полнос-тью или частично из участия в процедуре раскрытия журналистом своего ис-точника, чтобы избежать публичного установления личности источника в кон-тексте, который простирается за рамки интересов участников дела о раскрытии.Поэтому в качестве исключения из принципа, установленного статьей 6 Евро-пейской конвенции по правам человека, компетентные власти должны рассмат-ривать возможность отстранения публики от процедуры раскрытия.

51. Компетентные власти также должны уважать конфиденциальность рас-крытия информации, устанавливающей источник, например, избегая со своейстороны разглашения этой информации.

Принцип 6. Перехват сообщений, наблюдение,законный обыск и конфискация

52. Данная Рекомендация устанавливает стандарты для осуществлениязащиты права журналистов не раскрывать свои источники информации. Са-мое непосредственное влияние на конфиденциальность источников оказываетраскрытие. Помимо принудительных мер, напрямую направленных на раскры-тие конфиденциальности источников, конфиденциальность может быть такжекосвенно нарушена действиями полиции или судебных органов.

А. ИСКЛЮЧЕНИЕ ОБХОДНЫХ МЕР53. Принцип 6 направлен на то, чтобы ордера на перехват сообщений, на

установление наблюдения, обыск и конфискацию не служили мерами, приня-тыми в обход рекомендованной настоящим документом защиты источниковжурналистов и применяемыми таким путем, который понижает уровень этойзащиты. Поэтому Принцип 6 является логическим следствием положенияо защите права журналистов не раскрывать свои источники. В соответствиис национальным законодательством порядок принятия решений о перехвате,наблюдении, обыске или конфискации может быть, возможно, объединен

149

с порядком решения о раскрытии, который отвечает требованиям статьи 8 истатьи 10 Европейской конвенции по правам человека и принципам настоящейРекомендации.

54. Распоряжения о перехвате сообщений и корреспонденции журналистов,наблюдении за ними, обыске и конфискации могут быть отданы национальны-ми властями по причинам, не связанным с раскрытием журналистских источ-ников. Такие действия, однако, могут привести к раскрытию источников, кото-рые поддерживали контакт с соответствующими журналистами во времяперехвата, наблюдения, обыска или конфискации. Поэтому право журналистовне раскрывать свои источники информации должно включать и защиту жур-налистов от перехвата их сообщений, слежки, обысков и конфискаций, еслицели этих действий состоят в том, чтобы обойти указанное право. Однако этоне должно исключать того, что национальные власти могут применять мерыпо перехвату сообщений, наблюдению или проведению разрешенных судомобысков и конфискаций на законных основаниях и по другим причинам —в соответствии со статьей 8 и статьей 10 Европейской конвенции по правамчеловека.

I. Перехват сообщений55. Во многих случаях журналисты поддерживают связи со своими источ-

никами или в письменной форме, или используя телефон, факс, электроннуюпочту или другие средства коммуникации. Перехват таких сообщений журна-листов или их работодателей может привести к раскрытию личности источни-ка. Конфиденциальность сообщений и корреспонденции журналистов защище-на статьей 8, а также статьей 10 Европейской конвенции по правам человека.Судебные власти, выдающие ордер на перехват коммуникаций или корреспон-денции журналистов, должны ограничить распоряжение о перехвате такимобразом, чтобы обеспечить конфиденциальность источника журналиста. Фак-тические действия по перехвату также должны уважать конфиденциальность.На практике это может потребовать, чтобы любой перехват был ограниченсообщениями и корреспонденцией журналиста с другими лицами, а не его ис-точником, или был установлен специальный порядок, согласно которому ин-формация, устанавливающая источник, была отделена от всей перехваченнойкоммуникации и не регистрировалась.

II. Наблюдение56. Наблюдение за журналистами должно проводиться не только в стро-

гом соответствии с нормами статьи 8 конвенции, но также и со статьей 10в части, касающейся защиты права журналистов не раскрывать свои источни-ки. Полиция или судебные власти могут поставить журналистов под наблюде-ние только по легальным причинам, не имеющим отношения к их источникам.В таких случаях ордер на проведение наблюдения и сами действия по наблю-

150

дению не должны вести к раскрытию любой информации, устанавливающейисточник. На практике это может быть трудно сделать и может потребовать-ся, например, использование специальных механизмов контроля за наблюде-нием за журналистами, таких как проведение мониторинга наблюдения со сто-роны другого органа власти, чтобы гарантировать, что только та информация,которая не раскрывает источник, будет зарегистрирована и предоставлена врезультате действий по наблюдению.

III. Судебные обыски и конфискации57. Личные или служебные помещения журналистов, их личные вещи, кор-

респонденция или личные сведения, относящиеся к их работе, могут содер-жать информацию, которая могла бы привести к раскрытию источника. Такаяже ситуация существует и в отношении служебного помещения, личных ве-щей, корреспонденции, архивов и личных сведений работодателя журналиста.Любой обыск или конфискация могут раскрыть информацию, устанавливаю-щую источник.

58. Судебные власти, отдающие распоряжение о проведении такого обыс-ка или конфискации, должны вводить ограничения в свой ордер на обыск иконфискацию с учетом возможности раскрытия журналистского источника,а судебные или полицейские власти, выполняющие такое распоряжение, долж-ны во время обыска или конфискации проявлять уважение к конфиденциальнос-ти источника в соответствии со статьей 8 и статьей 10 Европейской конвен-ции по правам человека. Это может потребовать, например, ограничить обыски конфискацию материалами, не содержащими информацию, устанавливаю-щую источник. Практическими примерами могут служить конфискации пере-мещаемых предметов, но не информации в случаях конфискации на основанииденежных претензий к журналистам или когда обыски с целью обнаружениянелегальных предметов ограничиваются только этими предметами и не при-нимают во внимание информацию, устанавливающую источник.

Б. МЕРЫ ПО ПРЕДОТВРАЩЕНИЮ ПОСЛЕДУЮЩЕГО ИСПОЛЬЗОВАНИЯИНФОРМАЦИИ59. Полиция и судебные власти могут получить информацию, устанавлива-

ющую источник, благодаря действиям, упомянутым в параграфе А Принципа 6,хотя это может и не являться целью указанных действий. В таких случаяхправо журналистов не раскрывать свои источники информации требует того,чтобы «были приняты меры по предотвращению последующего использова-ния этой информации в качестве доказательств в судах». Такими мерами мо-гут быть, например, уничтожение записей или фотографий, устанавливающихисточник, или возвращение конфискованных предметов.

60. Последующее использование информации, устанавливающей источник,может стать возможным, если раскрытие оправдано положениями Принципа 3.

151

Принцип 7. Защита против самообвинения61. Данная Рекомендация устанавливает ряд принципов в отношении за-

щиты и раскрытия источников информации журналистов. Что касается рас-крытия, эти принципы не ограничивают другие права журналистов не предо-ставлять информацию или свидетельства, предусмотренные национальнымизаконами, которые обеспечивают более высокий уровень защиты. Установ-ленные в настоящем документе принципы в отношении раскрытия касаютсяраскрытия журналистских источников только в соответствии со статьей 10Европейской конвенции по правам человека. Получило всеобщее признаниеправо свидетелей, подозреваемых или лиц, обвиняемых в совершении пре-ступлений, не быть обязанными давать показания, если эти показания могутбыть использованы против них. Принцип 7 подчеркивает, что, если такое правосуществует, к нему возможно апеллировать отдельно от права журналистовне раскрывать свои источники информации. Можно представить такую си-туацию, когда журналисты обязаны раскрыть свои источники в соответствиис Принципом 3,Б. В то время как Принцип 7 еще может защитить их, если импредъявлены уголовные обвинения.

152

Информационно-издательское агентство «ЛИК»Общественная правозащитная организация «Гражданский контроль»

Информационное издание

СоставительЮрий Иннокентьевич Вдовин

СОВЕТ ЕВРОПЫ:ДОКУМЕНТЫ ПО ПРОБЛЕМАМ СРЕДСТВ

МАССОВОЙ ИНФОРМАЦИИИздание 2-е, дополненное

Редактор В. ЛевтовКомпьютерная верстка А. Золотухиной. Корректор Е. Крутова

Лицензия ЛР № 060889 от 30.04.98Подписано в печать 12.09.2000. Печать офсетная. Формат 60х90 1/16.

Гарнитура Таймс. Усл. печ. л. 9,5. Уч.-изд. л 10,4. Тираж 1000 экз. Заказ №

Информационно-издательское агентство «ЛИК»,191023, С.-Петербург, Апраксин пер., 4. E-mail: [email protected]

Общественная правозащитная организация «Гражданский контроль»,191186, С.-Петербург, М.Конюшенная ул., 5. E-mail: [email protected].

Отпечатано с готовых диапозитивов в типографии ООО «Савож»,195197, С.-Петербург, Полюстровский пр., 59

153

Книги серии «ПРАВА ЧЕЛОВЕКА»,выпущенные правозащитной организацией

«Гражданский контроль»и Информационно-издательским агентством «ЛИК»

К.Марвик. Ваше право на правительственную информацию: СправочникАмериканского союза гражданских свобод. Пер. с англ. 1998Конвенция о защите личности в связи с автоматической обработкойперсональных данных / Документы Совета Европы. 1998Европейская Конвенция о защите прав человека и основных свобод /Документы Совета Европы. 1998Европейская Конвенция по предупреждению пыток и бесчеловечногоили унижающего достоинство обращения или наказания / ДокументыСовета Европы. 1998Совет Европы: Основные направления деятельности и результаты /Документы Совета Европы. 1998Совет Европы: Документы по национальному вопросу / Документы СоветаЕвропы. 1998Совет Европы: Документы по проблемам средств массовой информации / Документы Совета Европы. 1998Совет Европы: Документы Европейской Комиссии по борьбе с расизмоми нетерпимостью / Документы Совета Европы. 1999Совет Европы: Европейские конвенции о выдаче и о взаимной правовойпомощи по уголовным делам / Документы Совета Европы. 1999Ваше право на неприкосновенность частной жизни: Пособие Амери-канского союза гражданских свобод по защите законных прав в информационномобществе. Пер. с англ. 1998Д.Рудовский, Э.Дж. Бронстайн, Э.И.Корен и др. Права заключенных:Пособие по защите прав заключенных. Справочник Американского союзагражданских свобод. Пер. с англ. 1999Дж. Гора, Д. Голдбергер, Г. Стерн, М. Гальперин. Право на протест:Пособие по осуществлению права на свободное выражение мнений.Пер. с англ. 1999Права человека и армия: Реализация и защита прав военнослужащих, призыв-ников, ветеранов и членов их семей. Документы и рекомендации / Под общ. ред.С.А. Подольского. 1999Защита прав граждан при внедрении системы оперативно-розыскныхмероприятий в сетях связи. Колл. авторов. 2000Общественное телерадиовещание / Документы, комментарии, рекомен-дации. 2000