Открытые данные правительства: управление преобразованиями

Авторы:Эллен БроудДон ДюханиФиона СмитЛиз Кэролан

АннотацияВо всем мире правительства стран активно ищут способы использовать потенциал открытых данных в целях повышения эффективности формирования политики, не забывая о той пользе, которую он способен принести обществу, экономике и делу защиты окружающей среды. Уже проведена большая работа по ознакомлению правительств с принципами представления открытых данных, призванная помочь им в опубликовании открытой информации. Однако представление открытых данных как стандартная практика в более долгосрочной перспективе и методы такого предоставления еще недостаточно освещены. Проекты предоставления открытых данных должны быть рациональными — только так можно добиться их максимальной эффективности.

Институт открытых данных (Open Data Institute, ODI) изучает, какие организационные изменения в правительствах способны поддержать и стимулировать инициативы предоставления открытых данных. Проведя ряд бесед и изучив литературу, посвященную управлению организационными изменениями, Институт ODI разработал методические рекомендации для представителей правительственных структур, перед которым поставлена задача внедрить собственный проект открытых данных. Чтобы открытые данные могли принести пользу в социальной, экономической и природоохранной сферах, необходимо с самого начала вашего проекта продумать процесс управления преобразованиями.

Результат: 12 рекомендаций, которые помогут правительствам поддержать изменения в контексте открытых данных и максимально использовать их потенциал.

1. Сформулируйте вашу стратегическую концепцию и приведите примеры того, какую пользу принесут открытые

1

данные. Начните с перспективы того, какую проблему помогут решить открытые данные, а также определите, какого эффекта вы хотели бы добиться, то есть думайте не только о представлении открытых данных как таковом. Если вы сможете связать представление открытых данных с осязаемыми преимуществами, которые вы хотели бы обеспечить, это поможет общественности принять и понять вашу инициативу.

2. Прежде чем запускать проект по представлению открытых данных, заручитесь поддержкой высшего/политического руководства и правительственных должностных лиц в соответствующих департаментах. В самом начале реализации проекта по представлению открытых данных разработайте механизмы, с помощью которых вы будете пояснять государственным служащим преимущества программы представления открытых данных. Поддержка, полученная до начала внедрения новой инициативы, гарантирует более быстрое усвоение преобразований.

3. Дополните вертикаль руководства вашим проектом открытых данных поддержкой, предоставляемой наиболее активным отдельным или рядовым государственным служащим. В то время как одобрение высшего руководства необходимо для того, чтобы наличие открытых данных оставалось одной из приоритетных задач, активные рядовые служащие важны для того, чтобы ваш проект смог охватить вертикаль с самого низа, обеспечивая полное внедрение вашей концепции представления открытых данных.

4. На начальном этапе проекта предоставьте механизмы открытой информационной политики и обратной связи как внутри правительства, так и из-за его пределов. Это могут быть официальные механизмы, такие как консультативные группы, онлайн-формы для обратной связи и регулярные совещания, так и неофициальные, такие как использование социальных сетей. Просите об обратной связи и открыто рассказывайте вашему правительственному органу или органам о начале формирования и использования открытых данных, а также о том, как это повлияет на работу соответствующих департаментов. Благодаря этому сотрудники лучше включатся в процесс и будут в большей степени удовлетворены преобразованиями.

2

5. Определите какой-то краткосрочный результат, такой как публикация определенного количества массивов данных или поддержка пилотного сценария использования открытых данных, но только в рамках долгосрочной цели вашего проекта, с которой каждый департамент сможет соотнести полученные им результаты. Умение связать краткосрочный результат с долгосрочными целями поможет сохранить движущий импульс для преобразований.

6. Сохраняйте гибкость и правильно учитывайте как сильные стороны различных департаментов и рабочих групп, так и их особые потребности. Четко формулируйте долгосрочную стратегическую концепцию открытых данных, но не ограничивайтесь одним только планом перехода на открытые данные с самого начала. Найдите примеры передового опыта в управлении переходом на формирование и использование открытых данных и применяйте эти примеры, чтобы помочь другим отделам. Гибкость и оперативная реакция обеспечивают постоянную связь инициативы с любой реформой в государственном секторе, а также с методиками преобразований.

7. Объединяйте усилия в работе по управлению преобразованиями: используйте активных сотрудников в качестве линейных наставников и новаторов. Продолжайте использовать последовательные краткосрочные результаты как неотъемлемый элемент более долгосрочной стратегии открытых данных. Объединение работ помогает повысить эффективность каждой составляющей процесса управления преобразованиями и выявить слабые стороны стратегии.

8. В вашей рабочей группе проекта открытых данных должны быть лица, непосредственно отвечающие за управление преобразованиями, то есть за помощь департаментам и координирование обратной связи. В нашем понимании «рабочая группа проекта преобразований» зачастую предстает как группа сотрудников, которая должна выполнить определенные задачи в связи с представлением открытых данных: создать интернет-портал, публиковать массивы данных и стимулировать многократное использование ресурсов проекта. Управление преобразованиями является не менее важной частью всего процесса: оно способно увеличить первоначальную поддержку инициативы, а также развить

3

чувство ответственности департаментов за свою работу по представлению открытых данных.

9. Найдите и приводите примеры положительных результатов представления открытых данных, чтобы продемонстрировать, какую пользу эта инициатива принесет участвующим в ней правительственным органам. Адаптируйте рассказ о результатах и практические примеры под различные департаменты, чтобы они имели для них смысл с точки зрения их перспектив, возможностей и существующих процессов.

10. Заручитесь поддержкой не только правительственных органов, но и промышленности, гражданского общества и научных кругов: это обеспечит непрерывный спрос на открытые данные. Сторонняя поддержка поможет укрепить желание политических кругов предоставлять открытые данные, а также станет источником постоянного обучения и диалога.

11. Обеспечьте государственным служащим возможность участвовать в текущем обучении в области представления открытых данных. Это может быть реализовано в форме обучающих курсов по представлению открытых данных, командировок для обучения передовому опыту в другие рабочие группы по представлению открытых данных или в виде регулярных семинаров. Это поможет непрерывно совершенствовать ваш проект и расширять его охват.

12. Разработайте контрольные показатели для регулярной оценки вашей работы по представлению открытых данных. Это поможет анализировать ход работ, определять степень успешности и выявлять направления для улучшения.

4

Эти не универсальные методические рекомендации, и в каждой конкретной ситуации те или иные принципы будут реализовываться по-разному. В то же время, описанные в данном документе принципы управления преобразованиями в области представления открытых данных помогут сформировать определенную систему и стать основой для долгосрочных планов.

Наш документ является отправной точкой для более глубокого анализа процесса внедрения преобразований в правительстве с целью поддержки процесса представления открытых данных. В течение ближайших 12–18 месяцев мы будем дорабатывать тематики и расширять сферу применения данного документа на основании непрерывных исследований и бесед с мировыми лидерами.

СодержаниеВведение Что такое открытые данные? Что представляет собой Институт открытых данных (Open Data Institute)? Что такое Партнерство по открытым данным (Partnership for Open Data)? Проблема открытых данных в мировом контексте Об этом документеМетодологияОбзор литературных источников: 10 общих принципов успешного управления преобразованиями в области представления открытых данныхРекомендацииОбзор примеров представления открытых данных в 7 странах

5

1. С чего начать: подготовка к запуску проекта по представлению открытых данных

Практический пример: развитие принципов представления открытых данных на веб-сайте police.uk

Получаем согласие на преобразования Подходы «сверху вниз» и «снизу вверх» с точки зрения преобразований

Набираем рабочую группу по внедрению преобразований2. Дальнейшие действия: после запуска проекта по представлению открытых данных Поддержание открытой информационной политики и доверия Практический пример: процесс запроса данных у Групп пользователей открытыми данными Великобритании (UK Open Data User Group) Как сделать преобразования рациональными и устойчивыми; задаем ориентиры на краткосрочные результаты Практический пример: рабочие группы по открытым данным в Мексике (Data Squad) Гибкость и оперативная реакция 3 . Включение открытых данных в стандартные методы работы правительства Как сохранить реализованные преобразования Учимся на успешных примерах Разъясняем необходимость преобразований для любого учреждения Мониторинг долгосрочных преобразований Как оценить результаты представления открытых данных ЗаключениеПриложение 1

Проблема открытых данных в мировом контексте

Правительственные органы по всему миру считают представление открытых данных своим важнейшим проектом преобразований. Формирование Партнерства «Открытое правительство» (Open Government Partnership)1 в сентябре 2011 года позволило соотнести процесс представления открытых данных с международной инициативой создания открытого правительства. В 2013 году страны «Большой восьмерки» подписали Хартию открытых данных2, обозначив тем самым свое стремление сделать государственный сектор «открытым по умолчанию». С того времени Хартия открытых данных, подписанная странами «Большой восьмерки» стала основой для государственных инициатив по представлению открытых данных в других странах, для внедрения принципов представления открытых данных в

1 Веб-сайт Партнерства «Открытое правительство»: http://www.opengovpartnership.org/ 2Хартия открытых данных, подписанная странами «Большой восьмерки»: https://www.gov.uk/government/publications/open-data-charter

6

правительственных органах, а также, в перспективе, для разработки международной Хартии открытых данных.

Становление Партнерства «Открытое правительство» сопровождалось увеличением проектов, направленных на поддержку и оценку инициатив по представлению открытых данных во всем мире, включая Партнерство по открытым данным (Partnership for Open Data). Рабочая группа Всемирного банка по открытым правительственным данным предложила «Критерии оценки готовности к представлению открытых данных»,3 которые помогут правительству любой оценить, насколько оно готово к разработке и внедрению инициатив по представлению открытых данных. Фонд Web Foundation и Международный исследовательский центр по проблемам развития (МИЦР) занимается координированием деятельности Научно-исследовательской сети по открытым данным (Open Data Research Network)4, помогающей специалистам, занимающимся исследованиями в области открытых данных во всем мире, вести диалог и обмениваться опытом. Барометр открытых данных (Open Data Barometer)5 разработал средства сравнительного анализа различных инициатив в области представления открытых данных по всему миру.

Такая активность повысила осведомленность общественности в области открытых данных по всему миру. Тем не менее, еще предстоит проделать большой путь до того момента, когда открытые данные превратятся из новшеств в стандартные методы работы правительств. Масштабы преимуществ, которые несут в себе открытые данные, будут зависеть от рациональности и стабильности проекта правительства по представлению открытых данных. Роль международных организаций может состоять в оценке такого нормирования и его долгосрочной поддержке, направленной на долгосрочный устойчивый результат.

Пояснение структуры данного документа

Настоящий документ охватывает исключительно такой аспект внедрения проектов представления открытых данных, как организационные преобразования: что происходит после объявления таких проектов, а также какого ажиотажа можно ожидать на первоначальном этапе. Мы не оцениваем эффект от существующих мероприятий по представлению открытых данных. Мы также не пытаемся установить критерии, которые помогли бы добиться

3 Критерии оценки готовности к представлению открытых данных, разработанные Всемирным банком: https://www.gov.uk/government/publications/open-data-charter 4 Веб-сайт Научно-исследовательской сети по открытым данным: http://www.opendataresearch.org/5 Веб-сайт Барометра открытых данных: http://www.opendatabarometer.org/

7

успеха в таких мероприятиях, поскольку такие критерии сложно определить, и в разных странах они были бы разными.

Мы хотим стимулировать и определить общую структуру дискуссии и будущей работы в этом направлении со стороны Институт открытых данных (ODI) и других организаций.

В будущем мы хотели бы расширить список анализируемых нами стран хотя бы до 10, а также увеличить количество лиц, с которыми мы беседуем в каждой стране. Мы продолжим искать способы дорабатывать этот наш первый документ и будем рады получать ваши комментарии и предложения.

На данный момент, проведя ряд бесед, мы сделали один важный вывод: организационные преобразования в поддержку проектов по представлению открытых данных происходят по-разному в каждой конкретной ситуации. То, что успешно используется, скажем, в Эстонии, не сработает в Чили. То, как представленные здесь методические рекомендации по организационным преобразованиям могут быть реализованы в жизни, будет зависеть частично от особенностей страны, а частично от особенностей органа, представляющего государственный сектор.

В структуре этого документа отражены те трудности, с которыми приходится сталкиваться при разработке рекомендаций по управлению преобразованиями в связи с проектами представления открытых данных. Мы начали с 10 общих принципов управления преобразованиями, которые мы протестировали в ходе бесед с правительственными служащими, участвующими в проектах по представлению открытых данных. Исходя из этого, мы сформулировали рекомендации по управлению преобразованиями в связи с представлением открытых данных. Полученный документ состоит из трех разделов:

Часть 1. С чего начать: подготовка к запуску проекта по представлению открытых данных

Часть 2. После запуска проекта: стимулируем интерес к открытым данным.

Часть 3. Включение вашего проекта по представлению открытых данных в стандартные методы работы правительства

Несколько общих принципов управления преобразованиями являются важными факторами сразу на нескольких этапах проекта представления открытых данных. В случаях, когда наблюдается их наложение, мы сведи воедино все применимые рекомендации по управлению преобразованиями.

Проведенные нами беседы демонстрируют лишь малую часть того интереса, который проявляют правительства и заинтересованные организации к

8

открытым данным по всему миру. Данный документ призван поддержать работу сторон, участвующих в формировании политики, а также стимулировать более масштабную дискуссию на тему того, как правительства могут изменить свои организационные методы, чтобы содействовать проектам по представлению открытых данных. Мы твердо нацелены продвинуться вперед в нашей работе в этой области в 2015 году.

Как создавались методические рекомендации по поддержанию преобразований в области представления открытых данных.

1. Все началось с обзора литературных источников

За последние 50 лет появилось множество работ, посвященных управлению организационными преобразованиями. На основании этих изысканий мы разработали настоящий доклад, где постарались описать структуру организационных преобразований, которую правительства могут использовать в контексте проектов по представлению открытых данных.

Хотя уже немало написано о том, как осуществлять масштабные инициативы по культурно-ориентированным организационным преобразованиям, очень многие из этих работ посвящены частному сектору.6 Организационная структура в частном секторе может разительно отличаться от государственного сектора, поэтому мы с определенной осторожностью использовали информацию по организационным преобразованиям в частном секторе.

В ходе разработки методических рекомендаций для руководящих кругов в государственном секторе мы проработали широкий диапазон тем, включая традиционные модели управления хозяйственной деятельностью, теорию реформы государственного сектора и

6 Burke, W. W., & Litwin, G. H., (1992), ‘A causal model of organisational performance and change’ (Бёрк У. У., Литвин Г. Х. (1992), «Причинно-следственная модель организационной деятельности и преобразований»), Journal of Management, 18(3), 523-545; Kotter, P., (1995), ‘Leading change: Why transformation efforts fail’ (Коттер П. (1995) «Управление преобразованиями: почему проекты по преобразованиям заканчиваются крахом»), Harvard Business Review, 73(2), 59-67; Ackermann Anderson, L., & Anderson, D., (2010), Beyond change management: How to achieve breakthrough results through conscious change leadership (Акерманн Андерсон Л., Андерсон Д. (2010), «По ту сторону управления преобразованиями: как достичь революционных результатов за счет обдуманного управления преобразованиями»), John Wiley & Sons.

9

практические примеры проектов по цифровому преобразованию государственного сектора.На основании существующей литературы, посвященной управлению изменениями, мы определили 10 общих принципов управления преобразованиями, которые решили проверить с помощью интервью и адаптировать под проекты по предоставлению открытых данных.

2. Посредством интервью мы проанализировали выводы, сделанные нами на основании литературных источников

Все участники интервью в каждой стране являлись должностными лицами из правительственных органов, которые занимались проблемой формирования и использования открытых данных. Отбирая страны для исследования, мы ориентировались на государства с наивысшим рейтингом в своем регионе согласно Барометру открытых данных (Open Data Barometer) за 2013 год. К этому списку мы добавили 2–3 страны, которые в последнее время ведут активную работу в области открытых данных, обеспечив тем самым присутствие в выборке стран из каждого региона. В каждой стране мы выбрали для интервью одного «стратега» и одного «практика». «Стратег» — это государственный служащий, который инициировал, стимулировал и/или придал вектор интересу к открытым данным. «Практик» — это государственный служащий, участвующий в проекте открытых данных.

В первом случае мы побеседовали с официальными должностными лицами из семи стран:

● Великобритания● Эстония● Республика Корея● Кения● Мексика● Чили● Македония

В Великобритании мы рассматривали управление преобразованиями в контексте открытых данных на двух уровнях: 1) уровень отдельного департамента, в данном случае police.uk; 2) уровень правительства в рамках более масштабной повестки дня по вопросу открытых данных в

10

Великобритании, координированием которой занимается Секретариат Кабинета министров. Первый этап существования сайта police.uk предшествовал принятию принципов открытых данных как официальной политики Правительства Великобритании и считается одним из первых успешных примеров представления открытых данных.

В ходе сравнения инициатив по отрытым данным на этих двух уровнях мы сделали некоторые интересные выводы относительно того, как работают различные принципы управления преобразованиями в разных обстоятельствах. В то же время, единственным проектом открытых данных на уровне департамента, в связи с которым проводилось интервью для данного отчета, является police.uk. В будущих редакциях этого документа было бы оптимальным решение дополнить информацию о police.uk сравнением с другими проектами открытых данных на уровне департамента в Великобритании и других странах.

10 общих принципов управления преобразованиями

Это принципы, которые мы определили на основании анализа литературы, посвященной управлению преобразованиями, и которые дали нам исходную точку для изучения проблемы управления преобразованиями в контексте открытых данных. Эти принципы были проверены в ходе интервью с должностными лицами правительственных органов в семи странах. Опираясь на принципы и проведенные интервью, мы разработали собственные рекомендации по управлению организационными преобразованиями в поддержку открытых данных.

Наша работа началась со следующих общих принципов:

1. Получить согласие на преобразованияФормирование круга «сторонников преобразований»,7 которые помогут организационной структуре меняться. Прогнозирование трудностей, планирование обучения и формирование информационной политики в поддержку инициативы.

2. Разработка общей концепции и стратегииПредставление стратегической концепции, которая бы соответствовала характеру организации. Вовлекайте сотрудников в работу по разработке концепции и освещайте ее, используя различные каналы и платформы.

3. Сформируйте «рабочую группу по преобразованиям», которая будет

7 Kelman, S., (2005), Unleashing Change: A study of organizational renewal in government (Келман С. (2005), «Активное преобразование: изучение обновления организационной структуры в правительстве»), Brookings Institution Press.

11

руководить процессом изменений Рабочая группа по преобразованиям должна быть разнородной с точки зрения навыков участников и разнообразия представленных сторон, в нее должны входить авторитетные государственные служащие (инсайдеры), чтобы обеспечить поддержку и стимулировать обратную связь. Также рекомендуется сформировать стороннюю консультативную рабочую группу.

4. Комбинируйте два стиля управления: «сверху вниз» и «снизу вверх»Сильное руководство и ответственное отношение со стороны руководителей высшего звена должно стать движущим фактором стратегической концепции и инициировать процесс преобразований, и это должно сочетаться с интегрированным стилем руководства, который поддерживает знания и навыки по направлению «снизу вверх».

5. Преобразования должны быть сбалансированными; определите также, какими должны быть краткосрочные результатыЧтобы заручиться долгосрочной поддержкой в работе по преобразованиям, запланируйте осязаемые результаты, которые должны быть получены быстро и в самое ближайшее время.

6. В процессе преобразований человеческие ресурсы и структуры являются движущей силой, а не барьерами Меняйте структуры, политику и поощрения, варьируя принципы найма на работу, названия должностей, вознаграждения и совокупности навыков, как того требует ваш проект. Поощряйте изменения в моделях поведения и лидерские качества, разрешайте сотрудникам предлагать инновации и наделите отдельные органы полномочиями разрабатывать собственные решения в области открытых данных.

7. Поддерживайте открытую информационную политику и довериеСоздайте атмосферу, которая бы поддерживала двусторонний диалог (через внутренние и внешние каналы), чтобы и у критиков, и у сторонников было одинаковое право голоса, чтобы сотрудники понимали задачи проекта и могли внести серьезный вклад в программу.

8. Станьте «обучающейся организацией»Отслеживайте прогресс и стремление к преобразованиям, а также демонстрируйте готовность публично признавать ошибки. Повторяйте и внедряйте преобразования быстро (принцип «быстрая неудача — недорогая неудача), непрерывно анализируя показатели успеха.

9. Проявляйте гибкость и реагируйте оперативноПоддерживайте эксперименты и инновации путем быстрого проектирования и проведения пилотных этапов перед масштабным внедрением. Помещайте «пользователя» в центр любой структуры проекта и корректируйте планы, проводя регулярное тестирование среди пользователей и регулярный анализ.

10. Контролируйте долгосрочные преобразованияПополняйте свой арсенал историй от пользователей на местах в различных обстоятельствах в поддержку концепции того, какие преимущества способны

12

обеспечить открытые данные. Черпайте силы в сторонних источниках поддержки, чтобы стимулировать долгосрочную заинтересованность.

Полное описание этих начальных принципов приводится в Приложении 1.

3. На основании нашего анализа литературы и проведенных интервью мы разработали рекомендации в поддержку преобразований в контексте открытых данных

Проверив наши «10 общих принципов управления преобразованиями» с помощью интервью с должностными лицами правительственных органов в странах, где проекты открытых данных уже реализованы, мы разработали методические рекомендации, призванные помочь лицам, участвующим в формировании политики, осуществлять переход к созданию и использованию открытых данных.

Литературные источники, посвященные управлению организационными преобразованиями, различаются тем, что одни из них рассматривают преобразования как линейный процесс, которому необходимо следовать пошагово, а другие — что это многовекторный процесс.8 Основываясь на проведенных интервью и анализе литературы, мы считаем, что оптимальным подходом будет управление преобразованиями как совокупностью взаимосвязанных элементов, например, с наличием высшего руководства и внутренних механизмов обратной связи, которые будут сочетаться в различной комбинации и в различное время.9 Учитывая масштаб и характер государственного сектора, а также некоторые уникальные особенности открытых данных (они являются междисциплинарными, их зачастую координирует один централизованный орган, они сопровождаются высоким уровнем использования информационных технологий), маловероятно, что будет какая-либо возможность следовать рекомендациям по управлению преобразованиями в строгой последовательности, то есть выполняя сначала пункт A, затем B, C и т. д.

8 Kotter, P., (1995), ‘Leading change: Why transformation efforts fail’ (Коттер П. (1995) «Управление преобразованиями: почему проекты по преобразованиям заканчиваются крахом»), Harvard Business Review, 73(2), 59-67; Hiatt, J. M. (2006), ADKAR: A model for change business, government and our community (Хайатт Дж. М. (2006), «ADKAR: модель изменения бизнеса, правительства и нашего общества»), Prosci Research; Burke, W. W., &. Litwin, G. H., (1992), ‘A causal model of organizational performance and change’ (Бёрк У. У., Литвин Г. Х. (1992), «Причинно-следственная модель организационной деятельности и преобразований»), Journal of Management, 18(3), 523-545.9 Все — там же.

13

Семь стран, в которых проводились интервью: обзор открытых данных правительств

14

Мексикаdatos.gob.mx, официальный портал открытой информации правительства Мексики, запущен в июле 2014 года с помощью Партнерства по открытым данным (Partnership for Open Data), в которое входят Всемирный банк, Институт открытых данных (Open Data Institute) и организация «Открытые знания» (Open Knowledge). Портал был запущен со 100 массивами данных: по 10 от каждого из выбранных департаментов правительства. Мексика занимает 25-е место в мире и 3-е место среди стран Северной и Латинской Америки в рейтинге Барометра открытых данных (Open Data Barometer) за 2013 год. Открытые географические и социально-экономические данные позволили Национальному Совету по оценке политики социального развития (CONEVAL) составить интерактивные карты распределения уровня бедности и неблагоприятных условий в Мексике, чтобы каждый мог увидеть положение своего региона сравнительно с другими областями страны.

15

16

ЭстонияСогласно Закону Эстонии о публичной информации, с 1 января 2015 года, данные должны предоставляться в открытой машиночитаемой форме, а для обеспечения доступа к таким данным была запущена пилотная версия информационного портала opendata.riik.ee. Пока портал находится на этапе экспериментальной версии, доступ предоставляется лишь к небольшому количеству массивов данных. Тем не менее, через прямое подключение к базам данных правительства Эстонии предоставляется доступ к значительному объему данных. В 2011–2012 гг. Министерство экономики и коммуникаций располагало приблизительно 20 000 массивов данных. Министерство экономики и коммуникаций отвечает за портал и за координирование процесса обеспечения открытого доступа к данным других министерств. Согласно рейтингу Барометра открытых данных за 2013 год, по уровню предоставления открытых данных Эстония занимает 14-е место в мире и 9-е место в Европе.

17

18

Республика Корея (Южная Корея)Управление порталом открытых данных Южной Кореи data.go.kr осуществляет Агентство Национального информационного общества. Портал предоставляет доступ к более чем 11 000 фалов данных. Портал был запущен в 2011 году, когда Южная Корея присоединилась к Партнерству «Открытое правительство» (Open Government Partnership), и его цель заключалась в стимулировании открытого характера, поддержке граждан, повышении прозрачности и использовании новых технологий, направленных на усиление руководства и росту инноваций. Южная Корея занимает 12-е место в мире и 3-е место в Азиатско-Тихоокеанском регионе в рейтинге Барометра открытых данных (Open Data Barometer) за 2013 год.

19

20

КенияВ июле 2011 года по инициативе Президента Мваи Кибаки был запущен Проект открытых данных Кении, который обеспечивал широкий доступ к ключевой правительственной информации посредством единого портала — opendata.go.ke. К ноябрю 2011 года портал насчитывал 390 массивов данных. Целью представления открытых данных в Кении является стимулирование инноваций, формирование экономических и социальных преимущества, создание процесса принятия решений членами парламента и руководящими политическим кругами на основании достоверных данных, а также повышение прозрачности и уровня подотчетности. Ответственными за работу портала являются Министерство информации и коммуникаций и Управление информации, связи и технологий. Кения занимает 1-е место в Африке и 22-е место в мире в рейтинге Барометра открытых данных (Open Data Barometer) за 2013 год.

21

22

ЧилиПортал открытых данных Чили datos.gob.cl был запущен в 2012 году, когда вышел Президентский мандат, обязывающий правительство публиковать данные в открытом и воспроизводимом формате. В то время правительственные должностные лица и министры много говорили о преимуществах, которые дает обществу доступ к информации о дорожном движении, услугах здравоохранения и школах, что вносит свой вклад в демократизацию Чили. За создание портала отвечал Кабинет Генерального Секретаря Администрации Президента (MINSEGPRES), который работал с другими департаментами над добавлением новых массивов данных. Сегодня портал предоставляет доступ к 1 180 массивам данных. Согласно рейтингу Барометра открытых данных за 2013 год, по уровню предоставления открытых данных Чили занимает 25-е место в мире и 4-е место среди стран Северной и Латинской Америки.

23

24

МакедонияПортал открытых данных Македонии opendata.gov.mk был запущен в 2012 году в рамках процесса вступления страны в Партнерство «Открытое правительство» (Open Government Partnership), насчитывающее 65 стран, объединенных идеей сделать правительство более прозрачным, подотчетным и отзывчивым к гражданам. Помимо участия в Партнерстве «Открытое правительство», министры подчеркнули потенциал открытых данных с точки зрения стимулирования инноваций, в результате которых выиграет экономика Македонии. В настоящее время портал насчитывает 154 массива данных; управление порталом осуществляет Министерство по вопросам информационного общества и администрирования информации.

Великобритания (Секретариат Кабинета министров)Портал открытых данных Великобритании data.gov.uk был запущен в 2009 году по инициативе Премьер-министра Гордона Брауна с целью предоставления новых возможностей для бизнеса, повышения прозрачности и поддержки потребителя. Секретариат Кабинета министров отвечал за внедрение портала и координирование участия других департаментов. Сегодня data.gov.uk насчитывает 15 888 размещенных массивов данных. В рейтинге Барометра открытых данных (Open Data Barometer) за 2013 год Великобритания занимает первое место и в Европе, и в мире. Открытые данные в Великобритании включают в себя приложения с описанием транспортных карт и маршрутов, службы предупреждения о паводках и множество других служб, включая школы, терапевтов и стоматологов.

Великобритания (police.uk и data.police.uk)В 2009 году Национальное агентство по улучшению работы полиции запустило сервис maps.police.uk — это первый случай предоставления данных полиции разработчикам через API-интерфейс. На основе данного сервиса были созданы порталы police.uk и data.police.uk, которые затем разрослись до более чем 19 миллионов строк данных. В настоящее время данные размещает Министерство внутренних дел, которое координирует данные, предоставляемые 43 полицейскими подразделениями Англии и Уэльса, а также Северной Ирландией и Министерством юстиции.

25

Часть 1

С чего начать: подготовка к запуску проекта по представлению открытых данных

Началом для проекта открытых данных может стать что угодно. Его может инициировать директива Президента или Премьер-министра по результатам совещания Партнерства «Открытое правительство» (Open Government Partnership). Его появление может стать результатом давления со стороны разработчиков и стартапов, оказываемое на правительство с требованиями раскрывать данные, которые необходимы для разработки служб и приложений. Как вариант, стимулом может послужить обязательство предоставлять открытые данные в рамках региональных или международных соглашений, таких как Директива Европейского Союза о повторном использовании правительственной информации от 2013 года, принятая странами-членами ЕС.

Независимо от причин лица, участвующие в формировании политики и получившие задание обеспечить в рамках департамента правительства – или в рамках всего правительства – публикацию данные, которые по умолчанию являются открытыми, столкнуться с определенным сопротивлением со стороны корпоративной культуры. Несмотря на существенные потенциальные экономические, природоохранные и социальные преимущества, которые открывает этот переход, таким должностным лицам зачастую приходится начинать с того, что необходимо убеждать правительство в важности представления открытых данных. В этом разделе мы рассмотрим, как строить схему управления преобразованиями в самом начале любого проекта открытых данных.

Разработка общей концепции и стратегии

Общей причиной краха программ преобразований, согласно литературе, посвященной управлению организационными преобразованиями, является отсутствие долгосрочной стратегической концепции преобразований.10 Такая концепция должна обеспечивать фундамент для реализации задач по

10 Page, J., Pearson, J., Jurgeit, B., & Kidson, M., (2012), Transforming whitehall departments (Пейдж Дж., Пирсон Дж., Джургейт Б., Кидсон М. (2012), «Преобразование департаментов правительства Великобритании»), Institute for Government; Ostroff, F., (2006), ‘Change management in government’ (Острофф Ф. (2006), Управление преобразованиями в правительстве), Harvard Business Review, 84(5) сс. 141-7; Fernandez, S., Rainey, H.G., (2006), ‘Managing successful organisational change in the public sector’ (Фернандез С., Рейни Х. Г. (2006), «Управление успешными организационными преобразованиями в государственном секторе»), Public Administration Review, март–апрель, 168-176.

26

повышению эффективности, а также для формулирования конкретных инициатив. Это также включает в себя тщательную формулировку общей стратегической цели, которая определит направление работы по преобразованиям и будет напоминать сотрудникам о концепции по мере реализации проекта.11

Из проведенных интервью мы поняли, что большей поддержкой инициативы открытых данных пользуются, как правило, в странах, где открытые данные реализовывались как часть концепции по решению четко определенной проблемы или же они были привязаны к четкой политической цели либо вопросу, поставленному на повестку дня в правительстве.

В Македонии, например, открытые данные позиционировались как импульс для «реализации инновационного потенциала, создания рабочих мест и получения экономической выгоды». В Кении заявлялось, что открытые данные направлены на решение проблемы безработицы среди молодежи и выполнение социальных функций.

«Мы поняли, что мы должны привести аргумент, который убедил бы правительство [...] это лишь вопрос поиска правильного места для запуска проекта для специфической аудитории, а также для оформления его под каждую вовлеченную в процесс аудиторию». Кения

«Эта программа зачахнет и исчезнет, если людям она будет казаться лишь каким-то дополнением или лишней нагрузкой. Думаю, что мы должны сделать ее максимально соответствующей тому, чем занимаются люди... мне кажется, что будущее для нашей инициативы возможно, только если мы будем требовать от департаментов, чтобы они пользовались своими открытыми данными и потребляли свои открытые данные; других стимулов для улучшений быть не может [...]» Великобритания (Секретариат Кабинета министров)

Иногда то, что задумывалось как краткосрочный проект с четко определенным видением, способно перерасти в долгосрочную стратегическую концепцию, имеющую более широкий резонанс. Эта стратегическая концепция также может меняться по мере изменения правительственных задач и целей, например, нацеленность на прозрачность может смениться направленностью на экономический рост или эффективность, особенно в случае смены администрации. Концепция, на которой строится проект открытых данных, не обязана быть неизменной; напротив, она должна быть наполненной смыслом и соизмеримой с точки зрения различных заинтересованных сторон, участвующих в ее внедрении. То, как менялись

11 Все — там же.

27

открытые данные на портале police.uk, может служить интересным примером развития стратегической концепции открытых данных в динамике времени.

28

Практический пример: police.uk стимулирует интерес общественности к статистике преступлений

«Вообще, все началось очень давно, задолго до появления движения за открытые данные. Появился Twitter, затем API-интерфейс Twitter, и многие извлекали из него пользу. И мы подумали: «А что если мы сделаем то же самое с данными из maps.police.uk?» Если эти данные будут доступны через API, то люди смогут создавать на его основе потрясающие решения [...]

Никто в нашей организации особо не заинтересовался, так как в то время движения за открытые данные как такового не существовало [...] Но со стороны общественности, разработчиков и некоторых газет, особенно Guardian, интерес был немаленьким, то есть за пределами нашей организации идея была принята очень хорошо.

Через некоторое время главный констебль, отвечающий за работу полиции по району, поставил нашей рабочей группе задачу предоставить широкой общественности больший объем информации. Мы изучили вопрос страха людей перед преступлениями, который рос, несмотря на снижение уровня преступности. Мы провели ряд бесед с заместителем главного констебля на тему того, как координировать больший объем раскрываемой информации, поступающей от 43 местных отделов в Англии и Уэльсе. Мы хотели давать людям более значимую информацию о том, какие преступления совершаются в их регионах, чтобы помочь им побороть страх перед преступлениями, насколько это возможно.

С самого начала речь шла не просто о предоставлении доступа к открытым данным. Сначала, еще до того, как отрытые данные стали концепцией, мы думали об их коммерческом потенциал и о том, как разработчики смогут ими воспользоваться. Затем был затронут вопрос предоставления людям осмысленной интерпретации этих данных и повышения их осведомленности о проблеме преступлений. Какую роль должно играть правительство в целом? Должно ли это быть просто раскрытие информации всем, чтобы они могли использовать ее в развлекательных целях либо получать от нее выгоду, или также необходимо пояснять эту информацию общественности? Успех портала police.uk был обеспечен частично потому, что изначально в нем была заложена доступность для общественности и концепция того, как открытые данные способны помочь людям. Это было частью нашей работы и одним из краеугольных камней обычной полицейской службы». Великобритания (policy.uk)

29

Когда отсутствовала четкая стратегическая концепция проблемы, на которую реагировали бы открытые данные, или если не было понятно, какие преимущества открытые данные способны принести, опрашиваемые нами должностные лица отмечали отсутствие интереса со стороны государственного сектора к такой инициативе, а также недостаток поддержки, когда речь шла о публикации открытых данных. Концепции, которые заключались просто в публикации определенного целевого количества массивов данных (то есть когда открытые данные воспринимались как конечная цель, а не как средство для достижения конечной цели), вскоре сталкивались с проблемами.

«Поскольку, согласно мандату Президента, каждое учреждение должно было опубликовать 5 массивов данных, то количество массивов данных на портале открытых данных резко выросло в течение 6 месяцев. Но в этом мандате ничего не говорилось о том, что учреждения обязаны поддерживать актуальность этих данных, поэтому многие учреждения этого не делали. Сейчас проблема заключается в том, что необходимо работать с учреждениями, которые уже когда-то опубликовали свои данные, и обновлять их информацию, зная при этом, что человек, отвечавший за публикацию данных, ушел со своего поста после прошлогодней смены администрации Президента» Чили

Рекомендация: сформулируйте вашу стратегическую концепцию. Начните с перспективы того, какую проблему помогут решить открытые данные, а также определите, какого эффекта вы хотели бы добиться, то есть думайте не только о представлении открытых данных как таковом. Если вы сможете связать представление открытых данных с осязаемыми преимуществами, которые вы хотели бы обеспечить, это поможет общественности принять и понять вашу инициативу.

Получение согласия на преобразования способно сделать переход более гладким

Общий принцип, отмечаемый в литературе, посвященной управлению организационными преобразованиями, заключается в том, что необходимо «посодействовать готовности к преобразованиям»: завоюйте «сторонников преобразований» — это станет первым шагом в организации движения за преобразования в соответствующем учреждении. Во многих странах, участвующих в исследовании, отмечался один интересный аспект, связанный с принятием политики открытых данных (и он же являлся общим фактором при реформах государственного сектора) — наличие мандата, изданного политическим руководством, не входящим в состав данной организационной единицы. Может просто отсутствовать время то, чтобы

30

«посодействовать готовности к преобразованиям» до объявления запуска проекта открытых данных.

«После выборов Президента сменилось правительство. Новый Президент верил в важность идеи сделать определенные данные открытыми. Это то, что мы называем «Правительство 3.0». Новая политика означала обмен информацией и взаимодействие посредством информации, имеющейся у правительства». Южная Корея

В ходе интервью некоторые должностные лица из таких стран, как Кения, Македония, Республика Корея, Чили и Мексика, рассказали о том, что их политика открытых данных была инициирована распоряжением Президента или Премьер-министра. В некоторых странах импульсом для преобразований в связи с открытыми данными стало вступление страны или просто осведомленность о существовании Партнерства «Открытое правительство» (Open Government Partnership). В каждой стране участники интервью, независимо от того, стало ли стимулом для проекта открытых данных их высшее политическое руководство, согласились, что интерес со стороны высшего руководства к инициативе стал первым и наиболее важным шагом в работе по созданию инициативы открытых данных в их организациях:

«Здесь главное — это вовлечь в процесс политиков». Кения

«Существует многоуровневый подход к открытым данным: необходима политическая фигура, которая возьмет на себя определенные обязательства (министр или президент), которая понимает концепцию и ее преимущества и которая даст «зеленый свет». Второй уровень — это важные люди в каждом учреждении. Как правило, это главы департаментов или структурных подразделений, ориентирующиеся в том, какими данными располагает их учреждение». Македония

Такой подход «сверху вниз» может практически не оставить времени на то, чтобы «посодействовать готовности к преобразованиям» среди более широкого круга государственных служащих до внедрения инициативы по открытым данным. По большому счету, это просто особенность преобразований в государственном секторе, и ее избежать невозможно. Но важнейшим условием для успеха инициативы в долгосрочной перспективе необходимо является умение скомбинировать такую поддержку на высшем политическом уровне с охватом сотрудников департаментов. В литературе, посвященной управлению организационными преобразованиями, ряд авторов, включая Кэмерона, Коттера и Арменакиса с соавторами,12 утверждает, что ключевой составляющей подготовки к изменениям в учреждениях является

12 Cameron, E., Green, M., (2004), Making Sense of Change Management (Кэмерон Э, Грин М. (2004), «Тонкости управления преобразованиями», Kogan Page Publishers;

31

выявление потенциальных барьеров, существующих на ранней стадии проекта, а также разработка программ обучения или иных ознакомительных программ в соответствии с прогнозируемым сопротивлением.

«Дело в том, что существует много людей, которые просто не хотят знать, что такое открытые данные, поэтому если выходит мандат о том, что они должны раскрыть свои данные и указывающий на то, как они должны это сделать, они просто его не принимают. Мы считаем, что, прежде всего, необходимо работать над тем, чтобы все вместе и каждый по отдельности понимал, о чем вы говорите, а потом уже, наверное, предъявлять мандат». Чили

В действительности, самыми распространенными барьерами в работе над преобразованиями, как отметили все наши собеседники, являются недостаток поддержки или понимания сути открытых данных в департаментах правительства, то есть, фактически, отсутствие «готовности к преобразованиям».

Рекомендация: прежде чем запускать проект по представлению открытых данных, заручитесь поддержкой высшего/политического руководства и правительственных должностных лиц в соответствующих департаментах. В самом начале реализации проекта по представлению открытых данных разработайте механизмы, с помощью которых вы будете пояснять государственным служащим преимущества программы представления открытых данных. Поддержка, полученная до начала внедрения новой инициативы, гарантирует более быстрое усвоение преобразований.

Комбинирование подходов «сверху вниз» и «снизу вверх» с точки зрения преобразований

В целом, подходы к преобразованиям можно разделить на использующие принцип «сверху вниз», или планируемые (в ответ на внешние факторы или

Kotter, P. (1995), ‘Leading change: Why transformation efforts fail’ (Коттер П. (1995) «Управление преобразованиями: почему проекты по преобразованиям заканчиваются крахом»), Harvard Business Review, 73(2), 59-67; Armenakis et. al, (1999). Organizational change: A review of theory and research in the 1990s (Арменакис в соавторстве (1999), «Организационные преобразования: обзор теории и исследований 1990-х годов»), Journal of Management, 25(3), 293-315.

32

для достижения желаемой цели), и на использующие принцип «снизу вверх», или развивающиеся (динамичные, непрерывные и основанные на существующей практике и знаниях).13 В своем анализе литературы, посвященной управлению преобразованиями, мы выступаем за комбинирование подходов «сверху вниз» и развивающихся подходов. Это поможет стимулировать инновации на местах за счет того, что департаменты будут соблюдать свои обязательства по представлению открытых данных, и в то же время, ваша программа преобразований получит поддержку по вертикали. Даже в государственном секторе, где движущим фактором преобразований могут стать внешние политические силы, можно найти место для инноваций и модификаций при внедрении изменений. Такой подход был подкреплен в ходе наших интервью:

«Все может происходить категорически по принципу «сверху вниз». Распоряжения и приоритеты исходят от министров. Мы достигли успехов в том, что, несмотря на принцип «сверху вниз», мы стараемся переконструировать участие конечного пользователя. Великобритания (police.uk)

Важно то, что рабочая группа инициативы по открытым данным police.uk заручилась поддержкой «сверху вниз» еще до того, как выйти на широкую общественность. Главный констебль полиции был наделен обязательствами взаимодействовать с высшими руководителями службы и убеждать их в важности инициативы. Информационная политика и связи с общественностью дополнили это нацеленностью на рядовых работников, стимулируя отдельные подразделения на предоставление доступа к их данным, понимая существующие проблемы и рассматривая все возникающие вопросы.

Важнейшим условием является выявление и стимулирование активистов в вопросах открытых данных в правительстве с целью оказания поддержки инициативы изнутри (независимое лидерство) и выполнения своих обещаний. В каждой стране, в которой проводились интервью, было отмечено, просто управления в деле открытых данных по принципу «сверху вниз» недостаточно. Для сбалансированности программы в долгосрочной перспективе необходимо обеспечить достаточную гибкость и скорость адаптации департаментов правительства, чтобы управлять процессом внедрения открытых данных и определять его структуру.

13 Kelman, S. (2005), Unleashing change: A study of organizational renewal in government (Келман С. (2005), «Активное преобразование: изучение обновления организационной структуры в правительстве»), Brookings Institution Press; Fernandez, S., Rainey, H.G., (2006), ‘Managing successful organisational change in the public sector’ (Фернандез С., Рейни Х. Г. (2006), «Управление успешными организационными преобразованиями в государственном секторе»), Public Administration Review, март–апрель, 168-176.

33

«Должно быть определенное равновесие, поскольку политическая воля или политический мандат иногда реализуются через закон или инструкции президента, и это называется «сверху вниз». Но фактически, вы будете работать с людьми «снизу вверх». Вы должны найти баланс, и это именно то, над чем я сейчас работаю». Чили

Дополните вертикаль руководства вашим проектом представления открытых данных поддержкой, предоставляемой наиболее активным отдельным или рядовым государственным служащим. В то время как одобрение высшего руководства необходимо для того, чтобы наличие открытых данных оставалось одной из приоритетных задач, активные рядовые служащие важны для того, чтобы ваш проект смог охватить вертикаль с самого низа, обеспечивая полное внедрение вашей концепции представления открытых данных.

Набираем рабочую группу по внедрению преобразований

Во всех странах, в которых проводилось исследование, отмечался такой элемент, как формирование рабочей группы для осуществления проекта открытых данных правительства. Размер такой группы и масштаб ее функций зависит от роли, которую, как она сама понимает, она играет в переходе к открытым данным. В Чили, например, координационная рабочая группа центрального органа была очень малой, и ее функции не были связаны с функциями отдельных департаментов, которые были обязаны публиковать данные. Координационная рабочая группа была нацелена на разработку политики открытых данных правительства и создание портала открытых данных.

В Республике Корея существует несколько рабочих групп, занимающихся реализацией политики открытых данных. В центре открытых данных имеются три рабочие группы: по планированию открытых данных, по использованию открытых данных и ключевая/техническая рабочая группа по открытым данным. Открытыми данными также занимается Центр больших данных. Опять же, каждая из рабочих групп играет роль централизованного координирования и оказывает поддержку в работе по представлению открытых данных отдельными департаментами.

Несмотря на то, что во всех анализируемых странах была сформирована целевая рабочая группа для управления процессом представления открытых данных (то есть для разработки политики, создания портала и стимулирования повторного использования открытых данных), редко в каких странах в обязанности рабочих групп по преобразованиям входило

34

управление взаимоотношениями в правительстве. В литературе, посвященной управлению преобразованиями, предлагается создавать «рабочие группы по преобразованиям», которые будут отвечать за стимулирование обратной связи внутри правительства и извне, мониторинг эффективности и выявление барьеров, а также за участие в разработке или доработке соответствующих мероприятий.14

В число анализируемых стран, в которых в рабочих группах по преобразованиям отмечалась некоторая направленность на управление взаимоотношениями, входит и Великобритания:

«С самого начала существовала рабочая группа, отвечающая за прозрачность проекта и открытые данные. Ее структура была не всегда одинаковой, но в перспективе ее функции были однородными. Есть группа специалистов по взаимоотношениям, оказывающих поддержку различным департаментам. У каждого такого специалиста есть портфель департаментов, за которые он отвечает, и все они отвечают за то, чтобы соответствующие департаменты выполняли свои обязательства по открытым данным. Это как дежурная бригада, которую можно вызвать на помощь. Кроме того, в каждом департаменте они посещают заседания совета по обеспечению прозрачности сектора и выполняют ряд других функций. Помимо управления взаимоотношениями, такая рабочая группа занимается разработкой политики, вопросами участия в Партнерстве «Открытое правительство» (Open Government Partnership), и ее состав входят технические специалисты, работающие над порталом data.gov.uk». Великобритания (Секретариат Кабинета министров)

Рекомендации: в вашей целевой рабочей группе проекта открытых данных должны быть лица, непосредственно отвечающие за управление преобразованиями, то есть за помощь департаментам и координирование обратной связи. В нашем понимании «рабочая группа проекта преобразований» зачастую предстает как группа сотрудников, которая должна выполнить определенные задачи в связи с представлением открытых данных: создать интернет-портал, издавать заданное количество информационных листков и стимулировать многократное использование ресурсов проекта. Управление преобразованиями является не менее важной частью всего процесса: оно способно увеличить первоначальную поддержку инициативы, а также развить чувство ответственности департаментов за

14 Kotter, P. (1995), ‘Leading change: Why transformation efforts fail’ (Коттер П. (1995) «Управление преобразованиями: почему проекты по преобразованиям заканчиваются крахом»), Harvard Business Review, 73(2), 59-67.

35

свою работу по представлению открытых данных.

36

2. Дальнейшие действия: после запуска проекта по представлению открытых данных

Поддержание открытой информационной политики и доверия

На ранних этапах проекта открытых данных очень важно стимулировать интерес и энтузиазм в отношении открытых данных среди других категорий государственных служащих, а также интерес со стороны частного сектора и граждан. Поощрение внутреннего участия и консультирование могут сыграть важную роль, когда вы будете представлять доводы в пользу организационных преобразований и когда будет необходимо уменьшить сопротивление и сформировать чувство психологического участия.15 Практически в каждой анализируемой стране упоминалась работа в рамках инициативы по открытым данным, направленная на создание атмосферы открытого общения и доверия.

«Мы стимулируем государственных служащих на новаторство, выход из их обычных зон комфорта, чтобы они не просто сидели за своими столами перед компьютерами. Нам важно быть среди них, понять, о чем они говорят, где сконцентрирована основная энергия, о чем они думают. Создайте или определите полезный круг реформаторов и новаторов, которые помогут в реализации вашей программы». Великобритания

В нескольких инициативах предусмотрены быстро внедряемые механизмы, направленные на поддержку диалога между организациями государственного сектора, публикующими данные, и сообществом, которое затем будет пользоваться этими данными. Этот диалог поможет департаментам правительства определить приоритетные данные, которые должны публиковаться, исходя из потребностей пользователей, реагировать на обратную связь, по качеству данных или их формату, а также понимать то,

15 Nadler, D. A., (1998), Champions of change: How CEOs and their companies are mastering the skills of radical change (Надлер Д. А. (1998), «Лидеры преобразований: как руководители и их компании оттачивают навыки радикальных изменений»), Jossey-Bass; Nadler, D.A. et.al, (1998), Navigating change: How CEOs, top teams, and boards steer transformation (Надлер Д. А. в соавторстве (1998), «Осуществление преобразований: как высшие руководители, руководящие круги и руководящие органы осуществляют трансформацию», Harvard Business School Press; Johnson, G., Leavitt, W., (2001), Building on Success: Transforming Organizations through an Appreciative Inquiry (Джонсон Г., Леавитт У. (2001) «Истории успеха: преобразование организации с помощью парадигмы позитивных перемен»), Public Personnel Management, 30(1), сс. 129 – 136.

37

как используются их данные. В Чили то, что изначально задумывалось как единичная встреча между сторонами, публикующими правительственные данные, и представителями сообщества, которое пользуется такими данными, превращается в регулярное совещание по обмену опытом и впечатлениями:

«Недавно прошло совещание со сторонами, публикующими правительственные данные, из числа правительственных учреждений, и журналистами, НПО и вузами, в ходе которого предоставлялась возможность пояснить правительству, как используются открытые данные и какой потенциал кроется в подобных проектах. Дело в том, что зачастую правительство не знает, как используются данные, размещаемые на портале. Потом мы задавали государственным служащим такие вопросы, как «знали ли вы, что предоставленными вами данными пользуются журналисты?», «знали ли вы, что предоставленными вами данными пользуются студенты и НПО?» Оказалось, что они этого не знают, просто не думали об этом.

[...] Это делает все усилия более значимыми: они не просто выполняют какую-то механическую работу, результатами их работы пользуются другие люди. Сейчас мы стараемся проводить подобные встречи раз в два месяца, чтобы государственные служащие видели, каким потенциалом обладает информация, представленная в форме открытых данных». Чили

В Великобритании в 2012 году Секретариат Кабинета министров создал официальный орган — Группу пользователей открытыми данными (Open Data User Group, или ODUG) — предназначенный для взаимодействия с пользователями открытыми данными. Группа ODUG, состоящая из представителей сообщества пользователей открытыми данными со всей Великобритании, как коммерческих, так и некоммерческих, предоставляет Секретариату Кабинета министров консультации по вопросам финансирования открытых данных, проводит исследования с целью аргументирования открытых данных и обеспечивает механизм, с помощью которого пользователи открытыми данными могут запрашивать и приоритезировать предоставление данных правительством. Механизм официального запроса является способом наладить общение между организациями, публикующими открытые данные, и пользователями, заинтересованными в таких данных.

38

Практический пример: процесс запроса данных у Группы пользователей открытыми данными Великобритании (UK Open Data User Group)Результатом запуска процесса запроса в 2012 году стали 564 запроса на публикацию массивов данных в формате открытой информации, а также 330 конфиденциальных запросов.16 Граждане и юридические лица, направляющие запросы, определяют данные, которые они хотели бы получить, указывают на препятствия на пути к получению таких данных, а также описывают то, как они будут использовать эти данные. Рабочая группа Секретариата Кабинета министров, отвечающая за прозрачность проекта, занимается первоначальным получением запросов, их сортировкой и ответами на запросы, направленные не по адресу (например, если это не запрос на предоставление данных) или не в рамках механизма получения запросов (то есть если запрашиваемые данные отсутствуют у государственного органа). Если запрос касается информации, которая уже представлена как открытые данные, но имеют место проблемы с доступом к ним, Рабочая группа, отвечающая за прозрачность проекта, поднимает данный вопрос со стороной, представившей такие данные. К таким проблемам относятся устаревшие массивы данных, неработающие ссылки или низкое качество данных. Если запрос касается информации, которая не предоставлена в формате открытых данных, Рабочая группа, отвечающая за прозрачность проекта, консультируется с Группой пользователей открытыми данными (Open Data User Group) и департаментами, выясняя, могут ли соответствующие данные быть опубликованы.

Структурированные механизмы для налаживания диалога между правительством и пользователями, такими как группы пользователей данными и процессы запроса данных, вносят свой вклад в создание атмосферы доверия и открытого общения. Ключевым фактором успеха таких механизмов будет их прозрачность в таких вопросах как принятие решений, проведение обсуждений и реальные возможности для участия в процессах.

Правительства не должны останавливаться на создании формальных механизмов, оно должно искать способы внедрения культуры открытого общения в процесс предоставления открытых данных в целом. Нельзя назвать универсального механизма для анализа перспектив и получения отзывов из-за пределов правительства. Что же касается процесса запроса данных в Великобритании, можно сказать следующее:

16 Ссылка для отправки запросов на получение данных на портале data.gov.uk: http :// data . gov . uk / data - request

39

«Вероятно, наш процесс запроса данных является прекрасной демонстрацией того факта, что правительство не может наверняка знать, какие данные нужны людям. Одним из первых пришел запрос от веб-сайта, посвященного серфингу и погоде на пляжах, который интересовался датами учений, которые Министерство обороны собиралось проводить на побережье. Эта информация помогла бы веб-сайту лучше консультировать своих пользователей по вопросам безопасности и планирования поездок, а также избавила бы Министерство обороны от необходимости эвакуировать серферов из воды перед началом учений. Мы смогли предоставить такие данные при условии, что физические лица смогут напрямую обратиться к правительству, чтобы оно узнало об их потребностях и о том, какая информация важна для сообщества пользователей открытыми данными». Великобритания (Секретариат Кабинета министров)

Важно, чтобы политика правительства и государственных служб стимулировала обратную связь извне. Вот пример из проекта открытых данных police.uk:

«Одна из проблем, отмеченная в департаментах правительства, заключалась в том, что их политика могла запрещать сотрудникам вступать в разного рода общение, например, через социальные сети. Мы должны убедиться в том, что политика других департаментов не препятствует получению ими необходимой обратной связи». Великобритания (police.uk)

Иногда ключевым барьером на пути к открытому общению между правительством и сообществом пользователей открытыми данными является то, что сообщество просто не знает о том, какие данные есть у правительства. Для завоевания устойчивого доверия необходимо поощрять прозрачность в отношении данных, которыми располагают организации государственного сектора в рамках инициативы по открытым данным. Потенциальные участники процесса и разработчики будут более активно взаимодействовать с правительственными органами, если будут для начала знать, какие данные имеются в тех или иных учреждениях.

Хотя практически в каждой из инициатив, проанализированных посредством интервью, учитывались определенные способы поддержания доверия от открытого общения между сообществом пользователей данными и организациями государственного сектора, нам не удалось прояснить, были ли внедрены одинаковые механизмы в рамках организациях государственного сектора или же они использовались в масштабе нескольких департаментов. При оценке инициатив по преобразованиям в шести государственных органах Австралии авторы Стюарт и Крингас17 нашли взаимосвязь между уровнем

17 Stewart, J., & Kringas, P. (2003), Change management: Strategy and values in six agencies from the australian public service (Стюарт Дж., Крингас П. (2003), «Стратегия и

40

консультирования и принятием преобразований. Создание внутреннего управляющего комитета способно помочь делиться информацией о преобразованиях в контексте открытых данных, а также обеспечит механизм обратной связи от сотрудников.

Каждая инициатива, проанализированная в нашем документе, за исключением портала police.uk, координировалась центральными департаментами правительство с целью ее внедрения в более широком масштабе государственного сектора. Такая координирующая функция может усложнить внедрение единообразных механизмов для внутренней, межведомственной обратной связи. Нам не удалось понять из интервью, занимались ли департаменты, координировавшие инициативы по открытым данным, внедрением внутренних механизмов информационного взаимодействия. В Великобритании сформировано несколько органов, отвечающих за прозрачность взаимодействия в нескольких секторах (здравоохранение, право, охрана окружающей среды), и такие органы осуществляют консультирование и информационное взаимодействие непосредственно с департаментами. Возможно, в ходе интервью просто не всплыли другие внутренние механизмы, поэтому следует изучить этот вопрос более тщательно.

Рекомендации: на начальном этапе проекта предоставьте механизмы открытой информационной политики и обратной связи как внутри правительства, так и из-за его пределов. Это могут быть официальные механизмы, такие как консультативные группы, онлайн-формы для обратной связи и регулярные совещания, так и неофициальные, такие как использование социальных сетей. Поощрение обратной связи и открытость перед департаментом (или департаментами) по вопросам перехода к представлению открытых данных и связанных с этим изменений в методике работы способно увеличить вероятность использования данных, а также повысить интерес сотрудников и степень удовлетворенности преобразованиями.

Как сделать преобразования рациональными и устойчивыми; задаем ориентиры на краткосрочные результаты

В литературе говорится о том, что применение подхода «большого шока» к открытым данным может закончиться крахом.18 Вместо этого единодушно высказывается мнение о том, что для долгосрочного успеха необходимо

система ценностей в шести государственных органах Австралии»), Public Administration Review, 63(6), сс. 675-688.

41

ориентироваться на пошаговый подход к организационным преобразованиям в контексте открытых данных, сконцентрировавшись на осязаемых быстрых результатах. В каждой проанализированной нами инициативе отмечалась ориентированность на быстрые результаты в связи с представлением открытых данных.

В нескольких странах быстрые результаты включали в себя запуск портала данных с определенными массивами полезных правительственных данных. Портал открытых данных правительства Кении opendata.go.ke был предложен, разработан и запущен целевой рабочей группой правительства за менее чем три месяца:

«Началось с того, что мы встретились с постоянным секретарем [который сказал, что у него есть данные], а затем с Президентом, который сказал «Хорошо, я запущу его 7 мая», то есть буквально через шесть недель [...] Мы начала работать, и, надо сказать, потрудились на славу, хоть было очень тяжело». Кения

Такие быстрые результаты, которые структурируют инициативу по отрытым данным и дают осязаемый эффект, могут стать основой для поддержания постоянного интереса к открытым данным.

«...знаете, проблема с правительствами в целом заключается в том, что они инертны. А для выхода из такого состояния необходимо какое-то начинание. Одним из результатов нашей работы стало то, что, опираясь на опыт запуска портала opendata.go.ke… мы в следующем году участвовали в предвыборной кампании, а затем избирательная комиссия начала публиковать данные по выборам, потому что у нее уже быть пример [на который можно было равняться]». Кения

Одной из проблем, связанной с созданием портала данных правительства, является то, как после этого не потерять импульс. Необходимо обеспечить непрерывное добавление данных, обновление существующих массивов данных, постоянное повышение качества и, как следствие, активное сообщество пользователей данными будет процветать благодаря социальному, природоохранному и экономическому эффекту. Согласно некоторым опрошенным нами служащим, создание портала открытых данных для центрального правительства было быстрым результатом, но оно являлось частью более масштабной стратегии открытых данных государственного сектора, то есть это можно назвать «большим шоком».

18 Osborne, D., Plastrik, P., (1997), Banishing Bureaucracy: The Five Strategies for Reinventing Government (Осборн Д., Пластрик П. (1997), «Избавляемся от бюрократии: пять стратегий создания нового правительства»), Addison Wesley.

42

Что же касается портала police.uk, в его случае было рекомендовано «начать с малого»:

«Начать с малого, получить определенный результат, провести небольшой пилотный этап, заинтересовать пользователей, получить обратную связь и, уже опираясь на такой фундамент, создать импульс для дальнейшей работы. Единственное, что я посоветую — это начать с малого, сделать что-то быстро, в черновом виде, без привлечения большой рабочей группы». Великобритания (police.uk)

В некоторых проанализированных странах, где на ранней стадии были запущены масштабные порталы открытых данных правительства (принцип «большого шока»), инициативы лишь потеряли первоначальный импульс, и в настоящее время они работают над повышением качества данных и контролем за непрерывным пополнением публикуемых открытых данных различными департаментами.

«...идея заключалась в том, чтобы запустить портал и начать говорить об открытых данных в правительстве, так как это действительно что-то новое (и до сих пор остается таковым) для ряда государственных органов. Эта цель была достигнута. Им нужен был портал открытых данных, они хотели, чтобы учреждения начали размещать там свою информацию, и они действительно преуспели, так как за несколько месяцев на портале уже было представлено около 200 учреждений. Они хорошо потрудились. Но они не были нацелены на преобразования в самой культуре, поэтому портал не стал по-настоящему действенным. Есть несколько учреждений, которые действительно что-то делают, но есть и те, кто просто разместил требуемую на тот момент информацию и больше не возвращался к ней». Чили

Важно иметь при себе четкий план того, как «быстрые результаты» будут вписываться в более масштабный поэтапный подход к открытым данным. Планируйте наперед — срывайте ближайший к вам плод, а затем сверьтесь с планом и поднимайтесь выше. Такой пошаговый подход к быстрым результатам в рамках более долгосрочной стратегии был применен в Мексике. В Estrategia Digital Nacional (Национальной цифровой стратегии) был предусмотрен структурированный подход к реализации инициативы по открытым данным посредством рабочих групп по отрытым данным (Data Squad).

43

Практический пример: рабочие группы по открытым данным в Мексике (Data Squad)В Мексике Администрация Президента разработала программу под названием Data Squads (рабочие группы по открытым данным), которая должна была ускорить развертывание проекта открытых данных в масштабах всего правительства. Члены таких рабочих групп проводили интенсивное обучение в определенных департаментах правительства с целью оперативного внедрения принципов открытых данных. Спустя 42 дня эти рабочие группы с успехом представили 100 массивов данных по 10 федеральным агентствам, продемонстрировав тем самым потенциал такого интенсивного подхода. Рабочие группы Data Squad ориентированы на быстрые результаты, то есть на выбор достижимых целей в масштабе департаментов, и реализация таких целей является реальным примером успеха.

Сейчас главное — это обеспечить устойчивость программы Data Squads. В настоящее время в Национальной цифровой стратегии предусмотрен подход обучения тренеров с целью дальнейшего использования рабочих групп по всему правительству и ротацией членов таких рабочих групп.

Рекомендации: определите какой-то краткосрочный результат, такой как публикация определенного количества массивов данных, запуск портала или поддержка пилотного сценария использования открытых данных, но только в рамках долгосрочной цели вашего проекта, с которой каждый департамент сможет соотнести полученные им результаты. Умение связать краткосрочный результат с долгосрочными целями поможет сохранить движущий импульс для преобразований.

44

Гибкость и оперативная реакция

Высокоэффективный «адаптивный» подход к работе с правительством возник как ключевой аспект работы государственных служб, в особенности в цифровой сфере.19 Гибкость означает пространство для инноваций и адаптации. В недавнем проекте Института Правительства Великобритании (UK Institute for Government), посвященном реформированию правительства,20

рекомендуется комбинированный подход к организационным преобразованиям с упором на гибкость и адаптивность (то есть на инновации), не забывая в то же время о масштабируемости и сотрудничестве департаментов правительства. Оба эти аспекта представлены в инициативах по открытым данным центрального правительства, которые мы проанализировали. Все началось с желания скорректировать масштабируемость систем в правительстве,21 а затем возникла идея стимулировать сотрудничество между департаментами в поддержку инициативы по открытым данным.

Ключевой проблемой в ряде анализируемых стран являлся попросту масштаб правительства: преобразования занимают много времени, при этом сложно, если вообще возможно, охватить все заинтересованные стороны в каждом департаменте и агентстве, которые важны с точки зрения инициативы по открытым данным.

Когда речь идет об инициативах по открытым данным, координируемым центральным органом (например, Премьер-министром или Администрацией Президента), гибкость возможна, в определенных ситуациях, только как добровольная инициатива других департаментов. Центральные органы, координирующие всю правительственную инициативу, могут сами не вносить какого-либо вклада в представление открытых данных. Центральный орган изначально занимается управлением взаимоотношениями, убеждая департаменты размещать больше данных и проявлять некоторую гибкость, например, сохранять направленность на определенных пользователей данными, часто проверять и повторять информацию, а также отвечать на

19Page, J. et. al, (2011), System error: Fixing the flaws in government IT (Пейдж Дж. в соавторстве (2011), «Системная ошибка: исправляем недочеты в правительственных информационных системах», Institute for Government.20 Page, J. et. al, (2012), Transforming Whitehall: Leading major change in Whitehall departments (Пейдж Дж. в соавторстве (2012) , «Преобразование правительства: масштабное преобразование департаментов правительства Великобритании»), Institute for Government; 21 Исключением является портал www . police . uk , в котором по-прежнему предусмотрена масштабируемость, но в рамках police.uk и департаментов с помощью дополнительных информационных активов.

45

отзывы пользователей. В связи с этим, исходя из интервью, сложно привести конкретные примеры того, как оптимизированный, адаптивный подход помог в работе по управлению организационными преобразованиями в контексте открытых данных. Тем не менее, несколько государственных служащих рассказали о том, насколько важную роль сыграла доработка и адаптация их планов в ответ на обратную связь. Государственный служащий в Чили:

«Планы могут существенно измениться. Мы только что закончили планирование на следующий год, и я знаю, что некоторые из наших планов могут не осуществиться, поскольку ситуация постоянно меняется, но необходимо уметь импровизировать и находить другие решения. Например, если лица, отвечающие за публикацию данных, сказали бы мне, что первая встреча с ними и представителями пользователей данными не принесла результата, нам бы пришлось изменить свой подход. К счастью, результат был противоположным: они захотели встречаться чаще. Конечно, у нас есть стратегия, но мы должны уметь вносить в нее своевременные изменения». Чили

Портал police.uk, являющийся инициативой по открытым данным одной конкретной службы, смог напрямую вносить изменения и дополнения в предоставляемые ресурсы. С самого начала ключевым элементом разработки данной платформы являлись отзывы пользователей.

«С первого же дня на веб-сайте был размещен опросник для обратной связи. Мы использовали социальные сети, ходили на общие собрания, проводили ознакомительные семинары. Мы не могли выполнить все пожелания, но старались отреагировать на многие из них. Многие доработки на портале police.uk были результатом обратной связи, например данные стали более точными и детальными. Мы начали включать в портал различные массивы данных, добавляя новые объекты инфраструктуры — торговые центры, автостоянки и кинотеатры — чтобы данные имели более полную структуру. Мы также начали предоставлять консультации и оказывать техническую поддержку людям, которые пользовались нашими данными.

Рекомендации: не ограничивайтесь одним только планом перехода на открытые данные с самого начала. Четко формулируйте долгосрочную стратегическую концепцию открытых данных, но сохраняйте гибкость и правильно учитывайте как сильные стороны различных департаментов и рабочих групп, так и их особые потребности. Найдите примеры передового опыта в управлении переходом на формирование и использование открытых данных и применяйте эти примеры, чтобы помочь другим отделам

46

3. Включение открытых данных в стандартные методы работы правительства

Со временем становится сложно поддерживать необходимый уровень активности и энтузиазма в отношении любых преобразований в политике, и открытые данные не являются исключением. Конечным результатом инициативы по открытым данным должно стать включение ее принципов в стандартные методы работы правительства. Этой стадии достигли пока немногие страны, поскольку открытые данные — это относительно новое понятие. Проанализировав литературные источники, можно сделать вывод о том, что существует несколько элементов, способных поддерживать жизнеспособность проекта открытых данных и более масштабные мероприятия по организационным преобразованиям:

● консолидация преобразований с течением времени, от учреждения к учреждению;

● создание условий для непрерывного обучения и анализа.

Интервью указывают на то, что эти идеи пользуются существенной поддержкой, однако из-за относительной «новизны» самого понятия открытых данных примеров их внедрения в методы работы. Отмечается большой интерес к развертыванию непрерывного обучения и обучающих курсов для государственных служащих, которые направлены на получение еще большей поддержки в отношении открытых данных. Наиболее эффективными являются методы обучения, включающие в себя сбор и демонстрацию практических примеров использования открытых данных.

47

Как сохранить реализованные преобразования

Существует множество способов консолидировать организационные преобразования и уменьшить культурные барьеры. ОЭСР предложили освещать экономические выгоды от использования открытых данных, демонстрируя опыт государственных служащих и органов местного управления, работающих с открытыми данными на местах, и развивая навыки, способствующие внедрению проектов открытых данных.22 Еще один подход, который рекомендуется в литературе, но не упоминался в интервью, заключается в организации визитов для обмена опытом или непродолжительных командировок сотрудников в высокоэффективные органы, которые уже используют открытые данные, с целью получения новых знаний и преодоления противостояния преобразованиям.23

Некоторые из опрашиваемых государственных служащих отметили важность консолидирования «быстрых результатов», чтобы подкрепить концепцию открытых данных и обеспечить себе поддержку в долгосрочной перспективе. Например, портал police.uk взял пример с уже запущенного успешного проекта открытых данных maps.police.uk, где использовалась обратная связь и соблюдался правильный масштаб работ:

«Было чрезвычайно важно получить быстрый результат [проект открытых данных maps.police.uk]. К моменту создания портала data.police.uk оригинальный API существовал уже три с половиной или даже четыре года. И знаете, люди начали разрабатывать на его основе приложения и веб-сайты и даже создавать на его основе бизнес, получая прибыль от использования данных. Поэтому, когда было принято решение провести ребрендинг всех ресурсов по принципу data.police.uk и вложить в них больше времени и средств, мы столкнулись с огромным количеством доказательств того, что это была хорошая идея не только с точки зрения политики, но и с точки зрения пользы для людей, так как они пользовались ресурсами и могли гарантировать большой интерес к ним». Великобритания (police.uk)

22 Ubaldi, B., (2013), Open government data: Towards empirical analysis of open government data initiative (Убалди Б. (2013), «Открытые данные правительства: эмпирический анализ проекта открытых правительственных данных»), OECD Working Papers on Public Governance, № 22, OECD Publishing; Yui, C., Fink, S., (2013) Smaller, Better, Faster, Stronger: Remaking government for the digital age (Юй К., Финк С. (2013), «Меньше, лучше, быстрее, сильнее: преобразование правительства в соответствии с цифровой эпохой»), Policy Exchange.23 Ostroff, F., (2006), ‘Change management in government’ (Острофф Ф. (2006), «Управление преобразованиями в правительстве»), Harvard Business Review, 84(5), сс.141-147.

48

Одна из рекомендаций, сформулированных в Части «A» нашего документа, заключается в необходимости обеспечить быстрые результаты, которые были бы комплексными и включенными в долгосрочную стратегию открытых данных. Такая консолидация быстрых результатов способна помочь получить поддержку, масштабировать работы и заложить основу для перманентных организационных преобразований.24

Тем не менее, иногда, в погоне за быстрыми результатами или в стремлении соблюдать букву закона, упускаются из виду более аспекты более глубоких преобразований в культуре. Игнорирование преобразований в культуре может отрицательно отразиться на общем качестве и жизнеспособности проекта открытых данных в долгосрочной перспективе.

Все проанализированные инициативы находятся на этапе развития, и для них актуален вопрос о том, как начать внедрять устойчивые методы представления открытых данных в долгосрочной перспективе. Таким образом, нет единодушного решения относительно того, какой способ консолидации преобразований является самым эффективным. В то же время, в литературе приводятся некоторые рекомендации, связанные с развитием навыков и предложением поощрений и вознаграждений сотрудникам на основании разрабатываемых инноваций и результатов их работы.25Это может стать темой для дальнейших исследований по мере развития проектов открытых данных.

Учимся на успешных примерахВ ходе работ по консолидации преобразований и масштабированию инициатив могут постоянно возникать проблемы, связанные с работой по разъяснению и поиском поддержки в других министерствах и государственных органах. Как упоминается в литературных источниках, важной частью более долгосрочной консолидации работ по преобразованиям является демонстрация эффекта и примеров успеха.26 Примеры эффекта и успеха можно узнать благодаря постоянному информационному взаимодействию с сообществом пользователей данными и другими сферами деятельности правительства.

В Македонии, например, поставлена задача разработать 10–15 примеров полезности открытых данных, которые затем будут предоставляться другим

24 Colville, I. et al., (1993), ‘ Developing and understanding cultural change in HM Customs and Excise’ (Колвилль Л. в соавторстве (1993) «Развитие и анализ культурных различий в Государственной таможенно-акцизной службе Соединенного Королевства»),Public Administration, 71(4) сс. 549 - 565.В работе Л. Колвилля в соавторстве (1993 г.) отмечено, что совокупность небольших, но непрерывных усилий, направленных на усовершенствования в Государственной таможенно-акцизной службе Соединенного Королевства, эффективно привлекла внимание к необходимости решать более масштабные проблемы.25Барометр открытых данных: Научно-исследовательская сеть по открытым данным, Отчет Барометра открытых данных за 2013 г. , 2013 26 Kotter, J.P., (1996), Leading change (Коттер Дж. П. (1996), «Управление преобразованиями»), Harvard Business School Press.

49

учреждениям. Понимая, что в настоящее время еще есть определенные недоработки, Македония совместно с Всемирным банком разрабатывает формулу, которая помогла бы оценивать влияние открытых данных на различные учреждения и секторы. Сбор примеров из реальной жизни, демонстрирующих результат использования открытых данных, остается серьезной проблемой.

«Нам нужны реальные примеры того, как, например, НПО или коммерческая компания, благодаря доступу к тем или иным данным, разработала тот или иной сервис и в результате этого получила ту или иную прибыль. Так что нам недостает реальных примеров... нам не хватает лишь такой мелочи, как простые примеры успешного использования портала». Эстония

Как опрошенные государственные служащие, так и литературные источники сходятся в том, что, ссылаясь на истории эффективности и успеха, важно приводить контекстуальный пример (для каждого конкретного учреждения), и делать это нужно часто. Такой рассказ о результатах и практические примеры должны быть адаптированы под различные департаменты или учреждения, чтобы они имели для них смысл с точки зрения их перспектив, возможностей и существующих процессов. Примеры использования открытых данных будут отличаться в зависимости от конкретной страны и культуры государственного сектора.

Найдите и приводите примеры положительных результатов представления открытых данных, чтобы продемонстрировать, какую пользу эта инициатива принесет участвующим в ней правительственным органам. Адаптируйте рассказ о результатах и практические примеры под различные департаменты, чтобы они имели для них смысл с точки зрения их перспектив, возможностей и существующих процессов.

Укрепление желания политических кругов поддерживать проекты открытых данных

На этапе консолидации общим серьезным барьером, с которым сталкиваются многие страны, является необходимость укреплять желание политических кругов наделять проекты открытых данных высоким приоритетом. Некоторые авторы предлагают использовать такие средства, как мандаты новой власти, влияние и давление со стороны внешних источников, а также требования со стороны граждан или пользователей данными.27 Опрошенные нами служащие

27 Abramson, M., Lawrence, P., 2001, The Challenge of Transforming Organisations: Lessons Learned about Revitalizing Organisations (Абрамсон М., Лоуренс П. (2001), «Проблема преобразования организаций: выводы из опыта реконструкции организаций»),

50

отмечают, что наличие «политического окна» важно не только на этапе запуска инициативы по открытым данным, но и во время реализации программы преобразований. Эстония, Чили, Южная Корея, Македония и Великобритания единодушно заявили, что Партнерство «Открытое правительство» (Open Government Partnership) оказало большую помощь в поддержании интереса к открытым данным. С другой стороны, одних только международных инициатив недостаточно для того, чтобы гарантировать определенный интерес к преобразованиям. Хотя Кения является участником Партнерства «Открытое правительство» (Open Government Partnership), в настоящее время в стране отмечается затухание политического интереса к открытым данным на национальном уровне. После выборов и смены администрации рабочая группа вынуждена была заново привлекать к себе интерес нового правительства и отвоевывать больше внутренних ресурсов, связанных с открытыми данными.

Еще одной тактикой, предлагаемой в литературе, является привлечение внешних источников поддержки из гражданского общества, СМИ и деловой сферы, которые помогут сохранить движущий импульс и политический интерес.28 В некоторых странах, где мы проводили интервью, достигнутый успех был более значимым, чем в других государствах (например, в Чили и Великобритании). В Чили, например, практикуется обращение к гражданскому обществу и региональным органам управления с целью повышения энтузиазма в отношении масштабирования мероприятий по представлению открытых данных. Это достигается посредством региональных встреч на тему открытых данных, на которых присутствует по 800 человек, а также посредством экспресс-совещаний с представителями организаций гражданского сектора. Такой подход приемлем не в каждой стране. К примеру, в Чили существует влиятельное гражданское общество с большим опытом работы в области обеспечения прозрачности и подотчетности деятельности. Но этот метод может оказаться менее эффективным в странах, где нет такого высокоразвитого сообщества пользователей открытыми данными, высокоскоростного Интернета или гражданского общества, которое активно интересуется проблемой прозрачности деятельности правительства.

Для официального внедрения преобразований в контексте открытых данных политической воли и поддержки из вешних источников может быть недостаточно, хотя эти факторы очень важны. Предоставление открытых данных правительства должно быть упреждающим, а не реагирующим. Вот что сказал один из опрашиваемых государственных служащих из Эстонии:

Rowman & Littlefield.28 Cabinet Office, H. G. (2012), Open Data: Unleashing the potential (Секретариат Кабинета министров (2012), «Открытые данные: анализ потенциала»), Cabinet Office

51

«Самое важное то, что сегодня это закон, поэтому у вас должна быть весьма уважительная причина, чтобы не предоставлять соответствующих данных. В Эстонии сложность состоит в том, что рыночный сектор не пользуется нашими инициативами по открытым данным, поэтому у нас отсутствует спрос на открытые данные со стороны рыночного сектора. Мы считаем, что это проблема. Мы понимаем, что не все дороги в Эстонии активно эксплуатируются, но дороги должны иметься повсюду. То же самое можно сказать и об открытых данных: даже если они используются не очень активно, они все равно должны быть представлены, поскольку никто не знает, когда кто-то пожелает проехать по этой дороге или когда кто-то захочет воспользоваться этими данными... У нас нет проблем с... техническим знаниями, то есть эта проблема не связана с техническими навыками. Проблема в том, что если отсутствует спрос со стороны рыночного сектора, то (гражданские служащие) имеют все основания спросить, для чего все это было нужно».

Заручитесь поддержкой не только правительственных органов, но и промышленности, гражданского общества и научных кругов: это обеспечит непрерывный спрос на открытые данные. Сторонняя поддержка поможет укрепить желание политических кругов предоставлять открытые данные, а также станет источником постоянного обучения и диалога.

Поддержка непрерывного обучения

В литературе, посвященной преобразованиям культуры, подчеркивается необходимость быть готовым проанализировать и признать ошибки, а также оперативно внести изменения. Это напрямую связано с текущим мониторингом прогресса на основании критериев оценки успеха, предназначенных для размышления и анализа ошибок. Некоторые опрашиваемые служащие отметили важность обучения на практике, а также готовности признавать ошибки и оперативно корректировать свои планы. Как пояснил государственный служащий из Великобритании:

«Я считаю, что на практике вы просто узнаете, что срабатывает, а что — нет, и интуитивно догадываетесь, что правильно и что неправильно, в то время как при наличии плана, который можно корректировать и обновлять, вы учитесь понимать, что принесет результат». Великобритания (Секретариат Кабинета министров)

52

Еще один важный аспект, всплывший в ходе интервью, связан с важностью рассуждений на протяжении всего процесса разработки и реализации инициативы. Ни один из государственных служащих не сказал, что он начал свою работу с целевого обучения или плана развития навыков. Это могло стать только следствием усилий по запуску портала открытых данных и желания обеспечить себе быстрые результаты либо следствием сильного давления извне (как описано в Части B). Осознав, что им недостает базового понимания открытых данных, что потенциально замедляет прогресс, некоторые страны в настоящее время перестраивают программы обучения на тему организационным преобразованиям для государственных служащих.

В анализируемых странах мы изучаем самые разные подходы к непрерывному обучению. К ним относятся регулярные презентации и семинары с участием учреждений, занимающихся представление открытых данных, журналистов, НПО, вузов и отделов по инновациям, которые делятся своим опытом и рассказывают о проблемах, которыми сталкиваются в работе с открытыми данными (Чили). Наряду с реализаций похожей идеи («Академия грамотности в вопросах представления данных») правительство Кении также применяет более прямой подход посредством совещаний с должностными лицами из правительственных органов, обсуждения проблем, с которыми приходится сталкиваться при реализации проектов открытых данных, и предлагая свое содействие.

Обеспечьте государственным служащим возможность участвовать в текущем обучении в области представления открытых данных. Это может быть реализовано в форме обучающих курсов по представлению открытых данных, командировок для обучения передовому опыту в другие рабочие группы по представлению открытых данных или в виде регулярных семинаров. Это поможет непрерывно совершенствовать ваш проект и расширять его охват.

Оценка результатов представления открытых данных

Главным отличием между ситуацией в анализируемых странах и тем, что описано в литературе, является недостаток внимания, которое уделяется контролю и оценке результатов. Учитывая относительно раннюю стадию развития большинства рассматриваемых инициатив по открытым данным, мы собрали не очень много информации о том, каким образом руководители осуществляют контроль и оценку результатов работы. Это может зависеть от того, как был запущен тот или иной проект открытых данных. В случае с Кенией и Чили инициативы по открытым данным были запущены очень быстро в ответ на давление сверху, при этом не было времени на разработку

53

подробной стратегии внедрения, в которой были бы предусмотрены определенные критерии успеха или план контроля и оценки результатов. В других случаях развертывание проектов открытых данных происходила постепенно и гибко. В таких случаях мало внимания уделялось определению критериев оценки более масштабных изменений в культуре.

В настоящее время Научно-исследовательская сеть по открытым данным (Open Data Research Network) начинает все больше задумываться об определении критериев измерения прогресса и оценки инициатив как сточки зрения изменений в культуре, так и с точки зрения их внешнего влияния на общество29. Предстоит еще большая работа по практическому обучению и оценке проектов открытых данных (включая их организационные аспекты), пока можно будет досконально понять, как происходят изменения. Пока еще слишком рано говорить о том, будут ли «рычаги резкого стимулирования», такие как внутреннее законодательство, благотворно влиять на работу по преобразованию организационной культуры. Исследование качественных показателей, например опрос государственных служащих, поможет отследить, как установки и модели поведения с течением времени развиваются в ответ на проекты открытых данных.

Разработайте контрольные показатели для регулярной оценки вашей работы по представлению открытых данных. Это поможет анализировать ход работ, определять степень успешности и выявлять направления для улучшения.

29 Более подробную информацию об исследовании данной проблемы можно найти на веб-сайте http :// www . opendataresearch . org / .

54

Заключение

Проекты открытых данных правительства, будь то межведомственные или внутриведомственные инициативы, будут успешными, только если правительство способно беспрепятственно перейти к опубликованию и использованию открытых данных.

Интегрирование управления организационными преобразованиями с инициативой на ее начальном этапе поможет внедрить устойчивую культуру представления и использования открытых данных. Это также поможет максимизировать потенциальный экономический, политический, социальный и природоохранный эффект от внедрения открытых данных.

Государственный сектор очень большой, и открытые данные, в целом, охватывают несколько департаментов, но координируются одним центральным органом и характеризуются активным использованием информационных технологий. Это значит, что переход правительства к представлению и использованию открытых данных будет не пошаговым и постепенным, а, скорее, многогранным.

Таким образом, взаимосвязанные рекомендации, приведенные в этом документе, можно использовать в различных комбинациях и на разных этапах, ориентируясь на долгосрочные преобразования. К таким рекомендациям относится формулирование концепции того, как открытые данные могут решать те или иные проблемы, поиск быстрых результатов и обеспечение общей поддержки в работе по привлечению активных рядовых служащих правительственных органов, стимулирование обратной связи, а также гибкость и оперативная реакция на потребности различных департаментов.

Наш документ является отправной точкой для более глубокого анализа процесса внедрения преобразований в правительстве с целью поддержки процесса представления открытых данных. В течение ближайших 12–18 месяцев мы будем дорабатывать тематики и расширять сферу применения данного документа с помощью Международной сети руководителей и других международных форумов. Тем не менее, есть аспекты управления организационными преобразованиями в контексте открытых данных, которые еще предстоит изучать. Например, мы должны убедиться в том, что политика и методы найма и формирования организационной структуры не должны прекращать адаптироваться — это один из десяти общих принципов управления преобразованиями, который мы вывели на основании анализа литературы, однако данный аспект не был

55

затронут в ходе проведенных интервью. Возможно, это вызвано тем, что данный аспект управления преобразованиями еще не применялся или что инициативы по открытым данным являются еще относительно новыми. Как следствие, мы не можем сейчас предоставить какие-либо рекомендации в области человеческих ресурсов и организационной структуры. В следующей редакции этого документа мы также, возможно, более подробно изучим вопрос о том, насколько разными могут быть методические рекомендации по организационным преобразованиям для центрального органа, координирующего политику открытых данных в масштабе всего правительства, если сравнивать их с рекомендациями для каждого отельного департамента с точки зрения первоначальной инициативы. Институт открытых данных (ODI) продолжит дорабатывать этот документ.

56

Информация об Институте открытых данных и Партнерстве по открытым данным

Наш доклад является частью пакета документов, разработанного Институтом открытых данных в рамках Партнерства по открытым данным (Partnership for Open Data), финансируемого Всемирным банком.

Что такое открытые данные?

Открытые данные — это данные, которые правительства, юридические лица и физические лица предоставляют для широкого доступа, использования и обмена.

Что представляет собой Институт открытых данных (Open Data Institute)?

Институт открытых данных (ODI) — это независимая некоммерческая непартийная организация, расположенная в г. Лондон (Великобритания). Институт открытых данных привлекает экспертов мирового уровня из промышленной, правительственной и научной сфер к сотрудничеству, разработке, формированию и анализу новых идей в поддержку инноваций, связанных с открытыми данными. Институт основали сэр Тим Бернерс-Ли и профессор сэр Нигел Шадболт. Это учреждение предлагает обучение, членство, проведение исследований и стратегическое консультирование для организаций, которые интересуются возможностями, связанными с открытыми данными.

За первые два года своей работы Институт открытых данных помог сформировать прибыль в размере более 55 млн долларов США за счет использования открытых данных. В 24 филиалах Института по всему миру соответствующее обучение получили более 500 человек из более чем 25 стран. В 2014 году в Институте открытых данных прошли обучение на тему публикации и использования открытых данных должностные лица из таких стран как Ботсвана, Буркина-Фасо, Чили, Малайзия, Мексика, Молдова, Кыргызстан и Великобритания.

Что такое Партнерство по открытым данным (Partnership for Open Data)?

Институт открытых данных вместе с организацией «Открытые знания» (Open Knowledge) и Всемирным банком вступили в Партнерство по открытым данным (Partnership for Open Data), которое представляет собой программу, призванную помочь лицам, участвующим в формировании политики, и гражданам в развивающихся странах понять и использовать возможности, которые открывают

57

перед ними открытые данные. Партнерство ставит перед собой следующие цели: предоставление поддержки развивающимся странам в процессе планирования, формирования и реализации инициатив по открытым данным; увеличение уровня использования открытых данных в развивающихся странах; накопление примеров благоприятного влияния открытых данных на развитие страны. Первоначальное финансирование осуществляется за счет грантового механизма на цели развития, предоставляемого Всемирным банком.30

Партнерство по открытым данным проводит оценку готовности к проектам открытых данных, а также предоставляет стратегическое консультирование, обучение и техническую поддержку странам с низким и средним уровнем доходов по всему миру. В 2015 году Партнерство по открытым данным осуществит слияние с сетью «Открытые данные ради развития» (OD4D). Как участник этой новой и более масштабной сети, Институт открытых данных продолжит выполнять ведущую роль в поддержке мировых политических лидеров в вопросах внедрения инициатив по открытым данным. В рамках этой работы он продолжит публиковать подобные практические рекомендации и выводы.

Выскажите ваше мнение

Институт открытых данных продолжит искать способы дорабатывать этот документ, поэтому мы всегда рады узнать мнение и отзывы пользователей и участников процесса международного развития. Просим отправлять ваши комментарии по адресу электронной почты fiona.smith@theodi.org.

Авторы:Эллен БроудФиона Смит Дон ДюханиЛиз Кэролан

Специалисты:Эмма ТрасуэллКэтрин КоррикРичард Стирлинг

Редактор:Анна Скотт

Ответственный за выпуск:Фил Лэнг

Оформление:Адриан Филпотт

30 Веб-сайт Партнерства по открытым данным: http :// theodi . org / odp 4 d

58

Данный текст предоставлен по лицензии Creative Commons Attribution – ShareAlike 4.0: Международная лицензия

59