第三課 政府的組織、功能與權限

魏嘉美老師

第三課 政府的組織、功能與權限 一、內閣制 二、總統制 三、混合制 四、小結

壹、民主國家的政府體制

一、前言 二、五權憲法下的中央政府體制 三、總統的職權及其與五院的關係 四、行政權與立法權的互動

貳、我國的中央政府體制

一、萬能政府與有限政府概念的比較 二、我國憲法所規定的中央政府功能 三、政府改造與政府功能的再界定

參、我國中央政府的功能

一、中央政府與地方政府的關係 二、地方自治的重要性 三、地方政府的組織與職責

肆、地方政府的組織與功能

「想彈劾總統」 準監院長有夠瞎

資料出處： 自由電子報2008-07-09

• 準備在 8 月 1 日擔任監察院長的王建煊，前天在接受電視專訪時，得意自我爆料道，他曾以「小心我們彈劾你」，當面開馬先生的玩笑。

• 請問王聖人憑什麼彈劾馬先生？• 你跟他一樣瞎嗎？還是他比較瞎？

我們都不瞎！！• 1997 年修憲時，針對總統彈劾的規定，做了極大的變革，

彈劾總統的發動權，由監察院移轉至立法院。

• 2005 年最近一次修憲，因國大已廢除，將立法院的總統彈劾案移往大法官會議審理。第四條修正為：「立法院對於總統、副總統之彈劾案，須經全體立法委員 1/2 以上之提議，全體立法委員 2/3 以上之決議，聲請司法院大法官審理」。

• 依當前憲法規定，立法院才是彈劾總統的追訴機關，大法官

會議為裁判機關，從頭到尾根本就不關監察院的事，準監察院長拿著早就被凍結已長達 11年的憲法第 100 條來說笑，本身就是個笑話，即使是自娛娛人，但誤導大眾的憲政常識，恐怕讓人很難笑得出來。

貳、我國的中央政府體制一、前言 （一）依據 （二）特色 （三）發展

二、五權憲法下的中央政府體制 （一）西方三權憲法的缺失 （二）補救西方缺失的構想 （三）修憲之前的中央政府

三、總統的職權及其與五院的關係 （一）修憲後的中央政府 （二）總統的產生與職權

四、行政權與立法權的互動 （一）權力分立 （二）彼此制衡

一、前言

• 依據：– 我國的中央政府體制本為【 五權憲法 】制– 根據【 孫中山 】創建中華民國之遺教而制定

• 特色：– 由【 國民大會 】代表全國人民於中央行使【 政權 】– 中央政府設置五院，除西方三權分立中的行政、立法、

司法之外，另外單獨設置【 考試 】 、 【 監察 】兩院，獨立行使考試與監察權

• 發展：– 近年來，隨著多次修憲，我國逐漸傾向【 混合制 】

貳、我國的中央政府體制一、前言 （一）依據 （二）特色 （三）發展

二、五權憲法下的中央政府體制 （一）西方三權憲法的缺失 （二）補救西方缺失的構想 （三）修憲之前的中央政府

三、總統的職權及其與五院的關係 （一）修憲後的中央政府 （二）總統的產生與職權

四、行政權與立法權的互動 （一）權力分立 （二）彼此制衡

※西方的三權分立

（一）西方三權憲法的缺失

1. 行政機關兼掌考試權，易 發生【濫用私人】的弊端。2.立法機關兼掌監察權，易使 監察權形同【虛設】，或 是被濫用而造成【國會】 專制。3.三權之間相互制衡，容易 【降低】政府的效能。

行政機關

考試權 濫用私人！

監察權架空或濫用監察權！

人民選舉

總統選舉國會議員

國會負責 負責

制衡 總統

• 總統若非與國會中的多數黨同黨 → 成為「跛腳鴨」。• 若立法與行政互不相讓 → 造成政治僵局。

司法

※美國總統制概念圖

通過法案、預算

調查彈劾官員

同意人事

批准條約

批准宣戰

法案否決權 ( 較強硬 )

法案覆議權 ( 較溫和 )

總

統

行政

國會

立法

貳、我國的中央政府體制一、前言 （一）依據 （二）特色 （三）發展

二、五權憲法下的中央政府體制 （一）西方三權憲法的缺失 （二）補救西方缺失的構想 （三）修憲之前的中央政府

三、總統的職權及其與五院的關係 （一）修憲後的中央政府 （二）總統的產生與職權

四、行政權與立法權的互動 （一）權力分立 （二）彼此制衡

（二）補救西方缺失的構想

1.理論：【 權能區分 】與【 五權憲法 】

(1)政治兩力量

政權 管理政府的力量

治權 政府自身的力量

(2)權能區分政權 參政權 人民有權

治權 統治權 政府有能

(3)

參政權 人民 選舉、罷免、創制、複決

統治權 政府 五權分立、分工合作

對人 對法

（二）補救西方缺失的構想

2.制度：【 國民大會 】與【 五院制 】

政權

代表人民行使政權

以民意為依歸

各縣各選出一位代表 國民大會

治權 五院為中央政府五權分立、彼此平等

分工合作、服務人民

※孫中山先生首創的五權憲法

補充：西方國家的三權分立 &孫中山的五權分立

三權分立的流弊 五權分立的提出

行政機關兼考試權：容易發生濫用私人的缺點

採用中國古時考試獨立制度：使考試權從行政機關獨立出來

立法機關兼監察權：容易造成議會專制的弊病

採用中國古時監察獨立制度：使監察權從立法機關獨立出來

三權之間相互牽制：導致政府施政效能低落

將三權之間強調的制衡關係，轉化為五權之間分工合作的關係

貳、我國的中央政府體制一、前言 （一）依據 （二）特色 （三）發展

二、五權憲法下的中央政府體制 （一）西方三權憲法的缺失 （二）補救西方缺失的構想 （三）修憲之前的中央政府

三、總統的職權及其與五院的關係 （一）修憲後的中央政府 （二）總統的產生與職權

四、行政權與立法權的互動 （一）權力分立 （二）彼此制衡

（三）修憲之前的中央政府

1. 基本架構： 遵循權能區分和五權憲法的架構，分設 政權機關和治權機關。2. 惟政權機關掌握的權力及其與治權機關之互動 關係，則並未完全依照孫中山的構想，而有 若干調整 。

（三）修憲之前的中央政府

政權 國民大會

選舉總統副總統

罷免總統副總統

修改憲法

複決立法院所提之修憲案

議決領土變更案

治權

行政院

立法院

司法院

考試院

監察院

有內閣制中行政向立法負責的設計，也有總統制中覆議權的設計。

行使職權時須超出黨派，依據法律獨立行使職權。不依靠民意做決策，保持公正性與專業性。

國民大會職權：憲§27

• 國民大會之職權如左： • 一　選舉總統、副總統。 • 二　罷免總統、副總統。 • 三　修改憲法。 • 四　複決立法院所提之憲法修正案。 • 關於創制複決兩權，除前項第三、第四兩款規定外，俟全國有半數之縣市 曾經行使創制複決兩項政權時，由國民大會制定辦法並行使之。

修憲前

憲法之修改：憲§174

• 憲法之修改，應依左列程序之一為之： • 一　由國民大會代表總額五分之一之提議，三分之二之出席，及出席代表四分之三之決議，得修改之。

• 二　由立法院立法委員四分之一之提議，四分之三之出席，及出席委員四分之三之決議，擬定憲法修正案，提請國民大會複決。此項憲法修正 案，應於國民大會開會前半年公告之。

修憲前

具內閣制特徵：

• 憲§55Ⅰ：行政院院長由總統提名，經立法院同意任命之。

• 憲§57Ⅰ：行政院依左列規定，對立法院負責： 一 行政院有向立法院提出施政方針及施政報告之責。立法委員在開會時，有向行政院院長及行政

院各部會首長質詢之權。

修憲前

具總統制特徵：• 憲§57Ⅰ：行政院依左列規定，對立法院負責： 三 行政院對於立法院決議之法律案、預算 案、條約

案，如認為有窒礙難行時，得經總統之核可，於該決議案送達行政院十日內，移請立法院覆議。覆議時，如經出席立法委員三分之二維持原案，行政院院長應即接受該決議或辭職。

• 憲§75 ：立法委員不得兼任官吏。 →立委不得兼任官吏；行政院院長無權解散立院，立院無權對行政院行使不信任投票；總統有覆議核可權；總統向國民大會負責，所以中央政府體制具有總統制特徵。

修憲前

貳、我國的中央政府體制一、前言 （一）依據 （二）特色 （三）發展

二、五權憲法下的中央政府體制 （一）西方三權憲法的缺失 （二）補救西方缺失的構想 （三）修憲之前的中央政府

三、總統的職權及其與五院的關係 （一）修憲後的中央政府 （二）總統的產生與職權

四、行政權與立法權的互動 （一）權力分立 （二）彼此制衡

（一）修憲後的中央政府

修憲後的中央政府

1.廢除國民大會

2. 擴充總統及立法院的職權

3. 逐步趨近於法國第五共和所實施 的混合制 ( 雙首長制 )。

貳、我國的中央政府體制一、前言 （一）依據 （二）特色 （三）發展

二、五權憲法下的中央政府體制 （一）西方三權憲法的缺失 （二）補救西方缺失的構想 （三）修憲之前的中央政府

三、總統的職權及其與五院的關係 （一）修憲後的中央政府 （二）總統的產生與職權

四、行政權與立法權的互動 （一）權力分立 （二）彼此制衡

（二）總統的產生與職權

1.總統的產生–修憲前：由國民大會代表間接選出總統、副總統–修憲後：改由中華民國自由地區的人民直接投票 選舉產生。

【補充】：罷免總統的程序1/4立法委員提案 → 2/3 立法委員同意 →交付全國性公民投票 （特別多數）

（二）總統的產生與職權

2.總統的職權及與五院的關係

總統

行政院

立法院

司法院

考試院

監察院

※總統的職權（修憲後之調整 ）

中華民國第 12屆總統

馬英九先生

總統角色國家元首（憲法第 35條）

總統於憲法及憲法增修條文所賦予之行政權範圍內，為最高行政首長

國家安全、國防、外交

總統權限

元首權、軍事統帥權、公布法令權、締結條約、宣戰 及媾和權、宣布戒嚴、赦免權、任免官員權、授予榮典權、發布緊急命令權、權限爭議處理權、任命權、立法院解散權、國家安全機關設置、提名權

憲法制定時為虛位元首

•我國《憲法》之制定受下列影響：–孫中山先生五權憲法理論

–五五憲章總統制

–起草人張君勱（ㄇㄞ \）先生主張內閣制

憲法制定時為虛位元首：

• 第 35條：總統為國家元首，對外代表中華民國。

• 第 53條：行政院為國家最高行政機關。

• 第 37條：總統依法公布法律，發布命令，須經行政院院長之副署，或行政院院長及有關部會首長之副署。

由此顯示，行政權係由行政院院長控制，總統的大多數權力接受制於行政院院長。

修憲前

憲法制定時為虛位元首：

• 第 62 條：立法院為國家最高立法機關。• 第 55條Ⅰ：行政院院長由總統提名，經立法院同意任命之。

• 第 39條：總統依法宣布戒嚴 ，但須經立法院之通過或 追認。立法院認為必要時，得決議移請總統解嚴。

• 第 43 條：……總統發布緊急命令，須於一個月內提交立法院追認，如立法院不同意時，該緊急命令立即失效。

由此顯示，總統關於行政院長之提名、宣佈戒嚴 與發布命令等權力，也受制於立法院。

修憲前

• 憲修§2Ⅱ：總統發布行政院院長與依憲法經立法院同意任命人員之任免命令及解散立法院之命令，無須行政院院長之副署，不適用憲法第三十七條之規定。

• 憲修§2Ⅲ：總統為避免國家或人民遭遇緊急危難或應付財政經濟上重大變故，得經行政院會議之決議發布緊急命令，為必要之處置，不受憲法第四十三條之限制。

• 憲修§2Ⅳ：總統為決定國家安全有關大政方針，得設國家安全會議及所屬國家安全局，其組織以法律定之

• 憲修§3Ⅰ：行政院院長由總統直接任命之。憲法第五十五條之規定，停止適用。

修憲後2.總統的職權 國家安全、國防、外交

憲法比一比發佈的條件及程序均不同

憲法 §43 臨時條款 §1緊急命令權 緊急處分權

國家遇有天然災害，癘疫，或國家財政經濟上有重大變故，須為急速處分時，總統於立法院休會期間，得經行政院會議之決議，依緊急命令法，發布緊急命令，為必要之處置，但須於發布命令後一個月內提交立法院追認。如立法院不同意時，該緊急命令立即失效。

總統在動員戡亂時期，為避免國家或人民遭遇緊急危難，或應付財政經濟上重大變故，得經行政院會議之決議，為緊急處分，不受憲法第三十九或第四十三條所規定程序之限制。

憲法增修條文 §2

總統緊急命令權折衷的方案

總統為避免國家或人民遭遇緊急危難或應付財政經濟上重大變故，得經行政院會議之決議發布緊急命令，為必要之處置，不受憲法第四十三條之限制。

臨時條款的優點

→總統可有效使用緊急命令權

但須於發布命令後十日內提交立法院追認，如立法院不同意時，該緊急命令立即失效。

比原憲法更嚴格

→防止總統濫權

(1) 總統與行政院之關係

任免院長關係 任命閣員關係 副署關係覆議核可關係 提議發動職權關係代行職權關係彙編預算 及決算關係代提法案關係

※緊急命令（憲法增修條文第二條）

• 緊急命令係為應付緊急危難或重大變故，而現行法律不足以應付且立法院也不及立法時，由《憲法》授權總統發布，以暫時替代或變更法律效力的命令，但仍於一定期限內由立法院追認，以符合憲政民主的精神。

《憲法增修條文》第二條 總統為避免國家或人民遭遇緊急危難或應付財政經濟上重大變故，得經行政院會議之決議發布緊急命令，為必要之處置，不受憲法第四十三條之限制。但須於發布命令後十日內提交立法院追認，如立法院不同意時，該緊急命令立即失效。

(2) 總統與立法院之關係

補選副總統關係 任命之同意關係公布法律關係覆議核可關係 職權之通過 或追認關係 提請解嚴關係召集臨時會關係 彈劾關係 被動解散關係

(3) 總統與司法院之關係

提名任命關係 會商解決爭議關係 法令解釋關係 審理彈劾關係

(4) 總統與考試院之關係

提名任命關係 會商解決爭議關係通過考試 關係

(5) 總統與監察院之關係

提名任命關係 會商解決爭議關係申報財產關係

快問快答

• 行政院院長由總統提名• 總統對立法院有覆議權• 總統發布緊急命令前，必須經過立法院的審議• 總統發布解散立法院之命令無須行政院長副署• 總統不得主動解散立法院• 總統發布特赦命令無須行政院長副署

(X)

(X)

(X)

(X)

(O)

(O)

貳、我國的中央政府體制一、前言 （一）依據 （二）特色 （三）發展

二、五權憲法下的中央政府體制 （一）西方三權憲法的缺失 （二）補救西方缺失的構想 （三）修憲之前的中央政府

三、總統的職權及其與五院的關係 （一）修憲後的中央政府 （二）總統的產生與職權

四、行政權與立法權的互動 （一）權力分立 （二）彼此制衡

（一）權力分立

1.現代的民主憲政國家，其政府體制都強調 權力分立，將國家的權限區分為不同的功 能，分別交由不同的機關掌理。

2. 同時強調權力之間的制衡，尤其表現在行政 機關與立法機關之間的權力互動。

貳、我國的中央政府體制一、前言 （一）依據 （二）特色 （三）發展

二、五權憲法下的中央政府體制 （一）西方三權憲法的缺失 （二）補救西方缺失的構想 （三）修憲之前的中央政府

三、總統的職權及其與五院的關係 （一）修憲後的中央政府 （二）總統的產生與職權

四、行政權與立法權的互動 （一）權力分立 （二）彼此制衡

（二）彼此制衡

彼此制衡之設計

(1)行政院有向立法院提出施政方針及施政報告之責。 (2)立法委員有向行政院院長及各部會首長提出質詢之權。

1.行政院須向立法院負責

(1)行政院對立法院通過 之法案，如認窒礙難行，得經總統之 核可，於決議送達 10日內，移請立法院覆議。(2) 覆議時，如經全體立法委員 1/2 以上維持原決議，則行政院 院長應即接受該決議。

2.行政院對立法院通過 之法案，可提出覆議

(1)立法院如對行政院施政不滿意，可經全體立委 1/3 以上連署 ，對行政院院長提出不信任案，如經全體立委 1/2 以上贊成 時，行政院院長應於 10日內辭職。(2)不信任案通過後 ，行政院院長也可以呈請總統解散立法院 ，重新改選

3.不信任投票與解散立法院

【藍軍若推倒閣游：將建請扁解散國會】

自由電子報 2006/10/13 • 二次罷免總統案今日將在立法院表決，民進黨主席游錫堃昨日表

示，不管是第二次或第三次罷免都不會成功，不過倒閣案比罷免案容易通過 ，如果在野黨聯手倒閣，他將建議陳水扁總統解散國會。

• …游錫堃在接受媒體訪問時表示，他認為二次罷免案不會成功，就算提第三次罷免案，還是不會成功，至於民進黨的立場一直沒有改變，希望在體制內解決問題。相對於罷免案，倒閣案在立法院比較可能通過，一旦國親轉而推動倒閣，他將建議總統解散國會，重新尋求民意支持。

• 親民黨主席宋楚瑜昨日列席立法院罷免審查會時嗆聲說，若今日二次總統罷免案不過關，親民黨將推動倒閣案，一次、二次、三次倒閣直到陳總統解散國會為止。

問題思考

1. 新聞第一段中寫著「如果在野黨聯手倒閣，他 (游錫堃 ) 將

建議陳水扁總統解散國會」，試問中華民國總統能不能 主動解散國會？解散國會的程序為何？ 2. 新聞第二段中寫著「相對於罷免案，倒閣案在立法院比較 可能通過」，為什麼倒閣案在立法院比罷免案容易通過 ？ 罷免總統的程序為何？倒閣的程序又是如何？ 3. 新聞最後一段中寫著「親民黨將推動倒閣案，一次、二 次、三次倒閣直到陳總統解散國會為止」，親民黨當時的 目的是罷免陳水扁總統，試問親民黨為何會希望陳水扁總 統解散國會？

（ D ）

•依據中華民國憲法及增修條文的相關規定，下列關於總統職權的敘述，何者正確？

【 95 年學測】(A)是最高的行政首長(B)具有法案的否決權(C)發布法律或命令皆須行政院長之副署(D)發布緊急命令須經行政院會議之決議