行政区域界线管理概论行政区域界线管理概论

民政部全国勘界工作办公室民政部全国勘界工作办公室

主讲人：陈克相主讲人：陈克相

行政区域界线管理概论行政区域界线管理概论 一、行政区域界线管理概述二、边界纠纷的处理三、勘界四、行政区域界线联合检查五、行政区域界线的变更六、行政区域界线公布七、行政区域界线标志物管理八、跨界生产、建设用地和资源使用管理的规定九、 行政区域界线档案与信息化管理十、行政区域界线详图编制十一、行政区域界线管理协调机制的建立十二、违反《行政区域界线管理条例》的处罚

一、行政区域界线管理概述

（一）行政区域界线定义与分类（一）行政区域界线定义与分类

定义：行政区域界线：简称边界线，是毗邻行政区域之间的分界线。具体是指：国务院或者省、自治区、直辖市人民政府批准的行政区域毗邻的各有关人民政府行使行政区域管辖权的分界线。

行政区域界线是国家依法实施分级行政管理的重要依据。

（一）行政区域界线定义与分类（一）行政区域界线定义与分类

分类：我国的行政区域界线分为：省、自治区、直辖市、特别行政区之间的行政区域界线，自治州、县、自治县、市、市辖区之间的行政区域界线，乡、民族乡、镇之间的行政区域界线。

派出机构及自然、经济区域的管理范围界线不是行政区域界线。

（二）行政区域界线管理及其发展阶段（二）行政区域界线管理及其发展阶段

定义：是指各级政府及有关部门勘定行政区域界线、处理发生在行政区域界线附近地区纠纷及开展行政区域界线其他日常管理活动，以达到维护行政区域界线稳定，推进边界地区社会经济发展的行为。

（二）行政区域界线管理定义与发展阶段（二）行政区域界线管理定义与发展阶段

建国以来行政区域界线管理工作经历三个发展阶段：

1. 调处边界争议阶段 ;

2. 全面勘界阶段 ;

3. 依法治界阶段。

（三）行政区域界线管理目的 原则 方式（三）行政区域界线管理目的 原则 方式

目的：维护行政区界线附近地区稳定，促进行政区域界线附近地区经济社会和谐发展。《行政区域界线管理条例》规定：巩固行政区域界线勘定成果，加强行政区域界线管理，维护行政区域界线附近稳定。

（三）行政区域界线管理目的 原则 方式（三）行政区域界线管理目的 原则 方式

原则： 1. 有利于国家统一管理原则； 2. 有利于各族人民团结原则； 3. 有利于保护、开发和利用自然资源原则； 4. 实事求是、顾全大局、互谅互让原则； 5. 维护行政区域界线严肃性、稳定性原则。

（三）行政区域界线管理目的 原则 方式（三）行政区域界线管理目的 原则 方式

方式： 分级负责，共同管理。省、自治区、直辖市之间的行政区域在国务院领导下，由毗邻省、自治区、直辖市人民政府共同管理；省、自治区、直辖市范围内的行政区域界线在省、自治区、直辖市人民政府领导下，由毗邻的自治州、县（自治县）、市、市辖区人民政府共同管理。

（四） 行政区域界线管理的内容与职责划分（四） 行政区域界线管理的内容与职责划分

内容：根据《行政区域界线管理条例》，主要内容包括：执行协议书，公布界线，实地标定界线，管理界桩及标志物，界线变更及勘界，跨界生产、建设管理，联检，管理档案，编制详图，争议处理，违规处罚等 11 项。

行政区域界线管理工作是政府的一项重要职能，民政部门是职能部门，有关部门各负其责。

（四） 行政区域界线管理的内容与职责划分（四） 行政区域界线管理的内容与职责划分

政府职责：行政区域界线管理是政府的一项重要职能 , 具体职责是： 1. 落实界线，执行协议书规定； 2. 公布界线； 3. 管理界桩； 4. 勘界； 5.

协商确定跨界资源管理、使用问题； 6. 建立联检制度，组织联检工作； 7. 处理边界纠纷问题； 8.

查处违法违规行为和事件； 9. 管界经费纳入政府财政预算； 10. 建立健全协调处理机制。

（四） 行政区域界线管理的内容与职责划分（四） 行政区域界线管理的内容与职责划分

民政部门职责：民政部门是各级政府负责行政区域界线管理工作的职能部门，要认真做好各项日常工作。具体为： 1. 承担政府有关职能的落实工作； 2. 标定界线实地位置； 3. 处理界线争议； 4. 管理界线标志物；5. 管理档案资料； 6. 编制详图； 7. 处罚违法违规行为； 8. 提供勘界成果； 9. 组织联合调研，通报情况。

（五）中央政府行政区域界线管理机构设置（五）中央政府行政区域界线管理机构设置

全面勘界期间：国务院勘界工作领导小组及其办公室，办公室设在民政部。

当前：国务院勘界工作联席会议制度。

民政部设有全国勘界工作办公室。

（六）行政区域界线管理常用政策法规（六）行政区域界线管理常用政策法规

1. 《行政区域界线管理条例》：是依法管界的专门法规。

2. 《行政区域边界争议处理条例：是处理因行政区域界线不清引发的边界争议的主要法规。

3. 《关于加强行政区域界线管理工作的意见》：对“条例”的补充和完善，强化了政府领导，明确了部门职能分工，解决了管界经费渠道等问题。

4. 《省级行政区域界线联合检查实施办法》：规范省界联检的专用政策规定，县界联检参照此办法进行。

（六）行政区域界线管理常用政策法规（六）行政区域界线管理常用政策法规

5. 《民政部关于做好行政区划变更后勘界工作的通知》：规范行政区划调整后勘界工作程序专用政策规定。

6. 《省级行政区域界线勘界测绘技术规定》：全面勘界期间的专用技术规定，管界涉及勘界时仍然执行。

7. 《国务院关于开展勘定省、县两级行政区域界线工作有关问题的通知》 : 指导全面勘界的纲领性文件，对于今后开展行政区域界线勘定工作同样具有指导意义。

8. 其他以及地方有关政策法规 .

（七）界线管理经费解决渠道（七）界线管理经费解决渠道

1. 省级界线管理经费纳入省级政府财政预算；省级以下界线管理经费相应纳入同级政府财政预算。

2.中央财政加大对财政困难地区转移支付力度，增强这些地区的财政保障能力。

3. 行政区划调整后的勘界经费：省界中央财政负担，省内界线地方财政负担。

二、边界纠纷的处理

（一）边界纠纷的定义与分类（一）边界纠纷的定义与分类

定义：边界纠纷是指地方各级人民政府以及自然人、法人或其他组织对行政区域界线实地位置或者跨界资源管理使用的范围与权属认定不一致引发的与行政区域界线有关的争议。边界纠纷有两大要素：一是纠纷发生在行政区域界线附近地区；二是与行政区域界线有关。

分类：边界纠纷分边界争议和边界资源纠纷两类。

（二）边界纠纷的实质 性质 处理原则（二）边界纠纷的实质 性质 处理原则

边界纠纷的实质是资源权属争议，与当地的社会经济发展水平有关，与当地政府的全局意识有关，一般规律是经济越发达纠纷越少。边界纠纷属于人民内部矛盾，应当通过协商等和平方式处理。

（三）边界争议及处理（三）边界争议及处理

1. 边界争议定义与分类 定义：边界争议是指省、自治区、直辖市之间，自治

州、县、自治县、市、市辖区之间，乡、民族乡、镇之间，双方人民政府对毗邻行政区域界线的争议。

分类：分为两类， 第一，因行政区域界线不清（界线未经勘定）引发的

争议； 第二，因行政区域界线实地位置认定不一致（界线已

经勘定）引发的争议。

（三）边界争议及处理（三）边界争议及处理

2.因行政区域界线不清（界线未经勘定）引发边界争议的处理

（ 1 ）依据和参考 （ 2 ）程序。第一 , 争议双方人民政府控制事态发展，

稳定争议地区局势；第二 , 划定行政区域界线；第三 , 边界协议生效；第四 , 行政区域界线实地勘测；第五 ,上报备案；第六 , 行政区域界线协议贯彻落实。

（ 3 ）罚则

（三）边界争议及处理（三）边界争议及处理

掌握此类边界争议处理方法的现实意义 . 目前，我国现有省、县两级行政区域陆地行政区域界线已经勘定成为法定线，因行政区域界线不清楚而引发的边界争议大大减少，但仍然存在行政区域界线不清问题：一是乡级行政区域界线尚未全部勘定，二是海域行政区域界线勘定工作尚未完成，三是每年因行政区划调整而变更的行政区域界线未能及时勘定。因此，因行政区域界线不清而引发的边界争议仍然存在。

（三）边界争议及处理（三）边界争议及处理

2. 因行政区域界线实地位置认定不一致引发争议（界线已经勘定）的处理

（ 1 ）实地认定不一致的主要原因：第一，实地地貌、地物发生变化；第二，界桩或者界线标志物发生移位或者丢失，实地认定错觉；第三，协议书附图与实地判位不一致；第四，技术人员判定差异。

（ 2 ）程序。第一 , 争议双方人民政府控制事态发展，稳定争议地区局势；第二 , 实地认定行政区域界线。争议双方民政部门能够认定一致的，由双方认定；争议双方认定不一致的，请上级民政部门予以确认；第三 ,形成认定记录。第四 ,上报该行政区域界线的批准机关备案。

（三）边界争议及处理（三）边界争议及处理

2. 因行政区域界线实地位置认定不一致引发争议（界线已经勘定）的处理

（ 3 ）依据：第一，勘界协议书；第二，国务院及省级人民政府的处理决定；第三，联检报告和管理协议。

（ 4 ）几种处理管理：第一，文图不一致的，以图为准；第二，原图与复印图不一致的，以原图为准；第三，界桩实地位置与成果表和登记表不一致的，以表为准；第四，实地位置与图上位置不一致的，以图上为准。双方另有约定的从其约定。

((四四 ) ) 边界资源纠纷及处理边界资源纠纷及处理

边界资源纠纷是指在边界附近地区，自然人、法人或者其他组织对跨界的土地、矿产、森林、草原等资源管理使用范围权属不清而引发的争执 ,

由国土、水利、农业、林业、海洋等有关资源行政主管部门处理 ,必要时，民政部门协助认定纠纷地区的行政区域界线并提供勘界有关资料。

三、勘 界

（一）定义及现实性（一）定义及现实性

行政区域界线的勘定简称勘界，是指毗邻行政区人民政府在上一级人民政府的领导下，实地划定行政区域界线，树立界桩，形成准确反映行政区域界线走向的文件、资料和地形图，按照规定的程序将行政区域界线确定下来的过程。勘界是行政区域界线管理的一项重要内容。 本次培训所讲的是局部勘界。

当前，我国现有省、县两级陆地行政区域界线已经基本勘定，全面勘界工作短时间不会再次开展。但勘界工作还会经常性进行。一是全面勘界过程中仍然有未经勘定的行政区域界线。二是每年的行政区划调整工作都会造成行政区域界线的变更，这些变更的行政区域界线需要进行勘定。

（二）一般规定（二）一般规定

1. 性质、组织领导、审批权限2. 确定行政区域界线得要求3.程序与步骤4.纪律规定

小　概　念小　概　念

　　　两线分离：是指勘界过程中划定的行政区域界线与界线附近的资源使用、管理界线相分离的现象。一般情况下，行政区域界线就是资源的使用、管理界线，行政区域界线与资源的使用、管理界线是一致的。但由于某些原因，界线附近资源的使用与管理需要跨越划定的行政区域界线，如跨界资源管理使用范围过于曲折，行政区域界线难于绕行，或者存在骑线地物、文物、自然保护区及不可分割的自然资源等，这种情况下，行政区域界线就与资源的使用、管理界线产生了不一致，就产生了所谓的分离。勘界过程中允许两线分离，目的是为了更好地保护和利用资源，减少勘界的阻力，顺利完成勘界任务。需要加以注意的，对于需要两线分离的地段，在划定边界线的同时，要明确跨界资源的管理和使用办法。这在双方的联合勘界协议书中有所表示，一般表述是明确范围，维持现状，不得扩大。

四、联　　检

（一）定义与组织领导（一）定义与组织领导 1. 定义：行政区域界线联合检查简称联检，

是指毗邻的人民政府联合组织对已经勘定的行政区域界线管理情况进行检查，并对发现问题进行处理的一项法定工作制度。定时联检与随时联检：5 年一轮，特殊情况随时检查。

联检是勘界后最重要的日常管理工作。 2. 组织领导：省界：民政部统一部署，省级

政府共同领导，双方民政厅组织实施，省级民政部门成立领导小组，县级民政部门成立工作组。县界：省级人民政府部署，民政厅组织毗邻县级政府实施。

（二）联检目的 依据（二）联检目的 依据

目的：通过联检，明确法定界线实地位置 , 强化保护界线标志意识 , 保持界线标志完整清晰 , 消除边界争议隐患，维护界线附近地区社会稳定。

依据：1. 国务院或省级人民政府批准的毗邻双方人民政府

联合勘定的行政区域界线协议书及其附图、附表，界桩登记表；

2. 国务院或省级人民政府及有关部门划定行政区域界线的批复、协调处理意见及其附图；

3. 历次联检报告、毗邻方人民政府及有关部门日常管理活动中形成的一致意见。

（三）联检主要内容（三）联检主要内容

1. 界线贯彻落实情况2. 界桩及其方位物变化和界桩的维护情况3. 指示行政区域界线走向的其他标志物及与

行政区域界线实地位置有关的地物、地貌变化情况和组织修测情况

4. 跨行政区域生产建设和管理及有关问题的处理情况

5. 其他与行政区域界线管理有关的情况。

（四）联检主要程序（四）联检主要程序

三个阶段第一阶段 －准备阶段 1. 部署任务 ; 2. 成立组织领导机构； 3. 制定实施

方案并上报备案； 4. 联检宣传；第二阶段－ 5. 实地检查：（ 1 ）对界桩及其方位物进行维护；（ 2 ）对

承载行政区域界线发生变化的地物、地貌进行检查，修测地形图；（ 3 ）发现并通知有关人民政府责成业务主管部门处理未依法办理审批手续而越界从事生产建设活动；（ 4 ）确因生产建设需要局部变更行政区域界线的，按照国务院有关行政区划管理规定办理审批手续；（ 5 ）其他与行政区域界线管理有关的情况。

第三阶段－收尾阶段 6. 联检资料汇总，组织起草联检报告。 7. 上报备案，联检的结果，由参加联检的各地方人民政府共同上报该行政区域界线的批准机关备案，其中省级界线联检报告由毗邻省级人民政府联合上报国务院备案。 8. 联检成果资料整理归档。

五、行政区域界线的变更

（一）定义（一）定义

　　 定义：是指因特定原因造成已经勘定的行政区域界线发生改变，而形成新的行政区域界线的行为。

变更形式：一是单纯的界线调整，如裁弯取直等；二是行政区划变更带来的界线变更。

((二二 ))变更原则变更原则

1. 行政区域界线要保持相对，不得随意变更；2. 变更前毗邻方人民政府必须协商一致；3. 界线变更必须履行法定审批程序，任何组

织和个人不得擅自变更行政区域界线。

((二二 ))变更程序规定变更程序规定

1. 行政区域界线变更属于行政区划变更，审批权限和程序按照国务院有关行政区划管理的法规办理。省级界线变更由国务院审批。

2. 行政区域界线变更请示文件中应包括界线变更理由、长度、拟变更的行政区域界线走向说明和地形图。

3. 行政区域界线变更经有批准权的上级人民政府批准，毗邻方人民政府应组织进行勘界工作。

（三）行政区划变更后的勘界工作（三）行政区划变更后的勘界工作

为了加强界线管理，减少边界争议，行政区划变更后，必须组织进行勘界工作。

1. 勘界依据：国务院或省级人民政府批准文件。

2. 组织领导：省级界线由民政部组织；省内界线，由省级人民政府组织。

3. 时限要求：行政区划变更批准之日起一年内。

（三）行政区划变更后的勘界工作（三）行政区划变更后的勘界工作

4. 勘界程序：基本同一般勘界要求。前期准备－实地勘界－汇总上报

5. 签订协议书、上报备案：勘界双方人民政府签订协议书，上报批准变更的上级人民政府备案，抄送上级民政部门。附图原图存上级民政部门。

6. 经费：省级界线由中央财政负担，省内界线由地方财政负担。

特　别　提　示特　别　提　示

　 行政区域界线变更属于行政区划变更的一种形式。 变更行政区域界线后的联合勘界协议书上报批准机关备

案，与一般勘界的上报有批准权的机关审批不同。

六、行政区域界线公布

定义 权限 方式定义 权限 方式定义：行政区域界线公布是指有关机关通过特定形

式向社会公布已经勘定的行政区域界线的活动。将勘定的界线向社会公布，有利于地方各级政府、有关部门以及人民群众遵守、执行和维护法定的行政区域界线。

公布权限：省级界线由国务院民政部门公布，省内界线由省级人民政府公布。

公布方式：通告、行政区域界线详图。

七、行政区域界线标志物管理

（一）定义与分类（一）定义与分类

　　　行政区域界线标志物：是指在实地承载行政区域界线并通过协议书文字、图表等形式记录的地物和地貌。　　　主要分为两类：第一类为表示行政区域界线

实地位置而专门设置的界桩。第二类是勘界时实地已经存在并有明显特征的地貌与地物，如河流、山脉、沟渠、道路等。

（二）界桩的管理（二）界桩的管理

管理要求：1.任何组织和个人不得擅自移动或者损坏界桩；非法移动界

桩的，其行为无效。2. 界桩原则上只能增设，不能减少。3. 界桩修复、移动或者增设的，要符合规定的程序。4. 要保持界桩周围环境清洁、通透，界桩上的注记要保持清新。允许采取制作界桩标示牌、笼罩措施保护界桩。

（二）界桩的管理（二）界桩的管理

1. 界桩修复程序 : 界桩轻度损坏，通过修补能够起到标准界桩作用，不需要移位和制作新界桩的，适用此程序。

2. 界桩原地重新埋设的程序：界桩丢失或损坏后不能修复，需要制作新界桩，但不需要移位的埋设的，适用此程序。

3. 界桩移动或增设的程序 ：界桩离开原地埋设或者增设的，适用此程序。埋设后需要报界线批准机关备案。

重新埋设或移动、增设界桩上的时间注记以埋设时间

((三三 ) ) 行政区域界线其他标志物的管理规定行政区域界线其他标志物的管理规定

　　　 1. 行政区域界线毗邻的任何一方不得擅自改变作为行政区域界线标志的河流、沟渠、道路等线状地物；因自然原因或者其他原因改变的，应当保持行政区域界线协议书划定的界线位置不变，行政区域界线协议书另有约定的从其约定。

　　　 2.除界桩及线状地物外的行政区域界线协议书中明确规定作为指示行政区域界线走向的其他标志物，应当维持原貌。因自然原因或者其他原因使标志物发生变化的，有关县级以上民政部门应当组织修测，确定新的标志物，并报该行政区域界线的批准机关备案。

　　　 3. 原界桩方位物消失，但不影响界桩实地位置的确定，可以不再新增界桩方位物。

八、跨界生产、建设用地和资源使用管理的规定

（一）生产、建设用地需要横跨行政区域（一）生产、建设用地需要横跨行政区域界线的管理规定界线的管理规定

　　　原则上，为了保持边界地区的稳定，行政区域界线勘定后，毗邻各方人民政府应当在本行政区域内进行生产、建设，不能横跨行政区域界线用地。但因经济发展的需要，存在生产、建设用地横跨行政区域界线的现象。用地一方可以是地方人民政府或机构，也可以是上级人民政府或机构。允许这种现象出现的前提，一是毗邻各方人民政府对行政区域界线实地位置认定一致，二是不存在跨界资源，三是符合法定的程序。其管理程序是： 1. 用地方制定了完善的用地生产、建设规划。 2. 用地方事先征得了毗邻各有关人民政府的同意，并按照有关规定分别办理了有关审批手续。 3. 用地方会同毗邻的各有关人民政府共同将用地审批文件、用地协议书等有关材料上报该行政区域界线的批准机关备案。

((二二 ) ) 跨界资源的使用管理规定跨界资源的使用管理规定

－－飞地：行政区域界线勘定确认属于某一行政区域但不与该行政区域相连的地域，称为飞地。－－插花地：行政区域界线勘定确认由一方使用管

理但位于毗邻行政区域内的地域，称为插花地。

九、 行政区域界线档案与信息化管理

档案管理档案管理

行政区域界线档案是指在行政区域界线勘定和日常管理过程中直接形成的、具有保存价值的各种文字、图表、音像等不同载体的历史记录。行政区域界线档案是国家依法进行行政区域界线管理的依据，是国家档案的组成部分。－多套异地保管，原件存共同上级民政部门－逐步递增

信息化建设信息化建设• 行政区域界线信息化是对勘定的省、县两

级行政区域界线工作中形成的成果资料进行规范化、标准化和数字化，通过建立行政区域界线地图图库、行政区域界线和界桩数据库、协议书和有关文字资料的文档数据库，并建立动态更新机制，为行政区域界线的管理和勘界成果的开发利用提供高效、快捷的手段。

• 分级负责、分步实施。

十、行政区域界线详图编制

（一） 定义 编制依据 作用（一） 定义 编制依据 作用

　　 定义：是反映县级以上行政区域界线标准画法的国家专题地图。

编制依据：界线详图依据国务院或者省、自治区、直辖市人民政府批准的行政区域界线协议书及其附图编制。

作用：一是公布界线，二是为社会标绘界线提供标准。任何涉及行政区域界线的地图，其行政区域界线画法一律以行政区域界线详图为准绘制。

（二） （二） 编制部门 分类 功能编制部门 分类 功能

　　 编制部门：省级界线详图由民政部编制，省内界线详图由民政厅编制。

分类：全幅图和带状图，等比例尺图和变比例尺图。 功能：等比例尺的详图可作为各级人民政府及有关部

门处理边界争议、认定行政区域界线实地位置的依据；变比例尺作为编制出版同类比例尺地图上行政区域界线画法的依据，不能作为各级人民政府及有关部门处理边界争议、认定行政区域界线实地位置的依据。

十一、行政区域界线管理协调机制的建立

　　　主要包括：（一）各级地方人民政府和有关部门处理行政区域界线附近地区纠纷应急机制；（二）行政区域界线管理联席会议制度；（三）行政区域界线附近地区热点、难点问题排查、处理机制；（四）界线附近地区群防群治的治安联防机制；（五）少数民族地区的政府为主导、吸收当地有影响的少数民族代表参加的社会治安协调机制；（六）其他维护行政区域界线附近地区稳当的协调处理机制。

十二、违反《行政区域界线管理条例》的处罚

　　　（一）违反本条例的规定，有关国家机关工作人员在行政区域界线管理中有下列行为之一的，根据不同情节，依法给予记大过、降级或者撤职的处分；致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的，依照刑法关于滥用职权罪、玩忽职守罪的规定，依法追究刑事责任：第一，不履行行政区域界线批准文件和行政区域界线协议书规定的义务，或者不执行行政区域界线的批准机关的决定的；第二，不依法公布行政区域界线的；第三，擅自移动、改变行政区域界线标志，或者命令、指使他人擅自移动、改变行政区域界线标志，或者发现他人擅自移动、改变行政区域界线标志不予制止的；第四，毗邻方未在场时，擅自维修行政区域界线标志的。

　　　（二）违反本条例的规定，故意毁损或者擅自移动界桩或者其他行政区域界线标志物的，应当支付修复标志物的费用，并由所在地负责管理该行政区域界线标志的人民政府民政部门处　１０００元以下的罚款；构成违反治安管理行为

的，并依法给予治安管理处罚。

　　　（三）违反本条例的规定，擅自编制行政区域界线详图，或者编制的地图的行政区域界线的画法与行政区域界线详图的画法不一致的，由有关人民政府民政部门责令停止违法行为，没收违法编制的行政区域界线详图和违法所得，并处以１万元以下的罚款。

向全体边界稳定维护者致敬 !