现行投资管理体制下的项目申报马小丁

国家发改委投资研究所2010 年 9月

一、基本背景和主线核心问题是发展理念、条件的转变：• 中国特色社会主义理论体系的形成和建立，构建了新的发展理念－－以经济建设为中心（目的）、市场经济体制、以人为本的科学发展观• 以人为本的科学发展观落实到投资项目管理中，带来了一系列的变化－－项目目标、价值判断、管理理念、管理体制和方法• 经济社会发展面临的约束条件发生了改变－－资金、技术等内部因素的约束开始降低，而社会、土地、环境、生态、资源、能源等外部性因素的约束在加强

第一，投资管理体制和理念的转变：• 完善社会主义市场经济体制、创新投资项目管理体制和方法－－计划经济管理体制和方法已经不能适应市场经济发展的要求• 在国家宏观调控下充分发挥市场配置资源的基础性作用，确立企业在投资活动中的主体地位，落实企业投资自主权－－谁投资、谁决策、谁收益、谁承担风险－－对企业、对各级政府• 政府作为全社会代表，在发展过程中扮演双重角色，发挥两种作用－－维护社会公共利益的管理者和提高社会公共福利的投资建设者－－对企业投资进行规划和行业引导、外部管理和控制• 政府和其他市场经济主体进行合理分工－－政府投资主要用于关系国家安全和市场不能有效配置资源的经济和社会领域：公益性和公共基础设施建设，保护和改善生态环境，促进欠发达地区发展，推进科技进步和高新技术产业化。能够由社会投资建设的项目，尽可能利用社会资金建设。

第二，投资项目管理制度和方法的转变• 针对不同的投资主体实行不同的管理制度和方法－－审批制、核准制和备案制• 针对不同的投资主体采用不同的管理流程－－三类管理制度下项目申报的流程不同• 采用更加有效灵活的管理手段－－产业政策指导、规划约束、土地环境资源等外部性控制• 根据中央和地方政府的事权划分确定更加合理的投资项目管理权限－－中央政府投资除本级政权等建设外，主要安排跨地区、跨流域以及对经济和社会发展全局有重大影响的项目• 对政府财政性资金投资项目实行严格、规范和全过程管理－－严格审批、规范评价、科学决策、全过程监管、责任追究、后评价制度

第三，投资项目评价方法体系日趋完善投资项目评价方法的构成• 技术评价方法• 财务评价方法• 经济评价方法• 环境影响评价方法• 社会影响评价方法• 社会评价方法

各种评价方法的简单比较评价方法 评价内容 评价指标 基本思路

财务评价《建设项目经济评价方法与参数》

投资项目的财务盈利和清偿能力、确定项目的财务可行性

财务内部收益率(FIRR)投资回收期财务净现值 (FNPV)投资利润率

计算项目的直接效益和费用，强调项目的财务可行性，追求收益最大化

经济评价《方法与参数》投资项目对国民经济的净贡献、确定项目的经济合理性

经济内部收益率 EIRR经济净现值 (ENPV)费用效益比计算直接和间接效益和费用，追求项目对国民经济的净贡献、项目的经济合理性

环境影响评价《环境影响评价法》

项目建设对自然环境造成的影响 各项环境指标，污染物排放及污染治理措施分析项目对自然环境的破坏程度，强调经济建设与环境保护相结合

社会影响评价 项目建设对社会的影响、项目产生的社会效益人口变化、就业、收入分配、住房、教育、基础设施等影响指标

强调项目对社会发展的贡献和影响。但未考虑被影响人口的反应及其对项目的影响社会评价 项目建设与外部社会环境间的相互适应性，社会风险、可行性、持续性

定性描述指标为主，定量指标为辅。强调公平、参与、持续性、机构发展、性别、贫困等方面问题

经济、社会的发展以人为中心。强调项目对人的影响及人对项目的反应――项目与外部环境的互动作用、项目与社会协调发展

项目前期管理制度和方法改革的主要内容： 逐步建立和规范针对不同性质项目的三类项目管理制度：审批制、核准制和备案制 逐步由相对单一的项目决策模式向综合化、多元化决策模式转变 进一步规范项目评价、项目评估、项目申请等工作的管理 进一步明确项目前期管理的责任主体和职能划分 进一步明确项目前期管理的工作程序规范化、程序化、标准化是未来发展的趋势

二、投资项目前期管理的改革发展

三类项目管理制度审批制适用对象：政府投资建设的项目－－使用财政性资金项目政府投资的投入方式：直接投资、资本金注入、投资补助、贷款贴息、转贷（财政担保的国外贷款）目的作用：合理界定政府投资范围、健全政府投资项目决策机制、规范政府投资资金管理、简化和规范政府投资项目审批程序，合理划分审批权限、加强政府投资项目管理，改进建设实施方式

三类项目管理制度审批制 管理依据：《国务院关于投资体制改革的决定》（国发

〔 2004 年〕 20 号）， 2004 年 7 月 16日 审批管理权限：原则上按照资金来源进行管理，即财权与事权对应。但重大项目和限制类项目例外，地方政府投资核准目录内的项目需报国家发改委会同有关部门审批或核报国务院审批。中央财政投资补助和贴息审批资金申请报告。 管理办法：• 《国家发展改革委关于改进和完善报请国务院审批或核准的投资项目管理办法》（发改投资［ 2005 ］ 76号）， 2005 年 7 月 14日；

审批制•《国家发展改革委关于审批地方政府投资项目的有关规定（暂行）》（发改投资［ 2005 ］ 1392 号） 2005 年 7月 27日。•《关于印发国家发展改革委核报国务院核准或审批的固定资产投资项目目录（试行）的通知》（发改投资[2004]1927 号）•《中央预算内投资补助和贴息项目管理暂行办法》（国家发改委令第 31号， 2005年 6月 8日）

核准制 适用对象：重大项目和限制类项目 目的作用：维护经济安全、合理开发利用资源、保护生态环境、优化重大布局、保障公共利益、防止出现垄断，外资项目还包括严格市场准入、管理资本项目、维护国家经济安全－－政府对项目提出的外部管理要求 管理依据： 《国务院关于投资体制改革的决定》（国发

〔 2004 年〕 20 号）， 2004 年 7 月 16日；《政府核准的投资项目目录》 核准管理权限：由“目录”确定，地方政府可自行划分各级管理权限

核准管理办法：•《企业投资项目核准暂行办法》（国家发展和改革委员会第 19 号令）， 2004 年 9 月 15日；•《外商投资项目核准暂行管理办法》（国家发展和改革委员会第 22 号令）， 2004 年 10 月 9日；•《境外投资项目核准暂行管理办法》（国家发展和改革委员会第 21 号令） 2004 年 10 月 9日； •《国家发展改革委关于改进和完善报请国务院审批或核准的投资项目管理办法》（发改投资［ 2005 ］ 76

号）， 2005 年 7 月 14日

备案制 适用对象：审批和核准目录范围外的企业投资项目 目的作用：发挥市场配置资源的基础性作用，落实企业投资自主权，确立企业在投资中的主体地位。 管理依据： 《国务院关于投资体制改革的决定》（国发

〔 2004 年〕 20 号）， 2004 年 7 月 16日 备案管理权限：属地管理 管理办法：• 《国家发展改革委关于实行企业投资项目备案制指导意见的通知》（发改投资［ 2004 ］ 2656 号）， 2004 年 11 月

25日

综合化、多元化决策模式投资体制改革前的决策模式相对单一的决策模式：• 不分投资主体、不分资金来源、不分项目性质，一律按投资规模大小分别由各级政府及有关部门审批－－计划经济体制的管理模式• 以政府为主体，以指令性计划为手段，以行政命令为中介的投资直接管理方式。其最大缺陷：它是一个从上到下没有任何责任约束的“大锅饭”的投资体制和投资管理方式

投资体制改革后的新的综合化、多元化决策模式 明确规划对投资项目的指导和约束作用：• 《国务院关于加强国民经济和社会发展规划编制工作的若干意见》（国发 [2005]33 号）， 2005 年 10 月 22日；• 《国家级专项规划管理暂行办法》（发改规划 [2007]794号）， 2007 年 4 月 14日；• 《国务院关于编制全国主体功能区规划的意见》（国发

〔 2007 〕 21 号）， 2007 年 7 月 26日。优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发

明确产业政策对投资项目的指导和约束作用• 《关于发布实施《促进产业结构调整暂行规定》的决定》（国

发 [2005]40 号）， 2005 年 12 月 2日；• 《产业结构调整指导目录（ 2005 年本）》（国家发展和改革委员会第 40 号令）， 2005 年 12 月 2日； 2007 年修订本仅征求意见，未正式发布。• 《国家发展改革委办公厅关于部署推进产业结构调整工作有关问题的通知》（发改办产业 [2006]596 号）， 2006 年 3 月 22日；• 《外商投资产业指导目录（ 2007 年修订）》（国家发改委和商务部令第 57 号）， 2007 年 7 月 31日• 《对外投资国别产业导向目录（一）、（二）、（三）》

（ 2004 年 7月、 2005 年 10月、 2007 年 1月），商务部、外交部、发展改革委• 《中西部地区外商投资优势产业目录》（ 2008 年修订）

决策依据多样化• 土地合理利用：《限制用地项目目录（ 2006 年本）》和《禁止用地项目目录（ 2006 年本）》（国土资发 [2006]296号）， 200612 月 12日，国家发改委和国土资源部联合颁布；《建设项目用地预审管理办法》（中华人民共和国国土资源部令第 27 号） 2004 年 11 月 1日－－依据占用土地面积标准确定的分级管理权限　• 环境保护：《关于加强建设项目环境影响评价分级审批的通

知》（环发〔 2004 〕 164 号）， 2004 年 12 月 2日，国家发改委和环保总局联合颁布；《中华人民共和国环境保护法》－－环保部审批的建设项目目录、依据项目环境影响程度划分的各级环保部门的审批权限

决策依据多样化• 资源利用和能源节约：《中华人民共和国节约能源法》

（ 2008 年 4 月 1日实施）；《国务院关于“十一五”期间各地区单位生产总值能源消耗降低指标计划的批复》（国函 [2006]94 号）， 2006 年 9 月 17日；《国家鼓励的资源综合利用认定管理办法》（发改环资 [2006]1864 号）；资源勘探和开采许可证制度等• 行业准入标准：参考《产业结构调整指导目录》以及《政府核准的投资项目目录》等文件，以及各个专业部门的有关标准。

项目评价、评估、申报规范管理实行规范化管理要求• 2007 年 5 月 28日，国家发改委颁布《国家发展改革委关于发布项目申请报告通用文本的通知》（发改投资

[2007]1169 号），对核准项目申请报告进行了规范，涉及到内容和深度的要求。• 《国家发展改革委办公厅关于印发核准文件格式文本的通

知》发改办投资 [2008]2369 号 • 2008 年 6 月 2日，国家发改委发布 2008 年第 37 号公告，公布了《关于企业投资项目咨询评估报告的若干要求》和《企业投资项目咨询评估报告编写大纲》两个工程咨询技术规范文件

项目评价、评估、申报规范管理实行规范化管理要求• 《国家发展改革委办公厅印发关于我委办理工程建设项目审批

(核准 ) 时核准招标内容的意见的通知》（发改办法规[2005]824 号）

• 《境外投资项目申请报告示范大纲》• 《国家发展改革委办公厅关于进一步改进外国政府贷款项目前期工作和加强实施监管的通知》（发改办外资 [2008]1969 号）• 《国家发展改革委关于进一步加强和规范外商投资项目管理的通知》（发改外资 [2008]1773 号）• 《国家发展改革委关于进一步加强国际金融组织贷款项目管理的通知》（发改外资 [2008]1269 号）

项目申请报告实行标准化内容和格式要求• 申报单位及项目概况• 发展规划、产业政策和行业准入分析• 资源开发及综合利用分析• 节能方案分析• 建设用地、征地拆迁及移民安置分析• 环境和生态影响分析• 经济影响分析• 社会影响分析

项目评价、评估、申报规范管理

项目申请报告与企业投资项目可行性研究报告的主要区别• 目的不同；• 角度不同；• 内容不同；• 时序不同；• 法律效力不同。

目的不同• 可行性研究报告的目的是要论证投资项目的可行性，包括市场前景可行性、技术方案可行性、财务可行性、融资方案可行性等

• 项目申请报告不是对项目可行性的研究，而是在企业认为从企业自身角度看项目已经可行的情况，回答政府关注的涉及公共利益的有关问题，目的是为了获得政府的许可

角度不同• 可行性研究报告1. 从企业角度2. 微观的角度；3. 企业内部角度4. 技术经济角度进行论证

• 项目申请报告1. 从公共利益的代言人－政府角度2. 宏观的角度3. 外部性角度4. 经济、社会、资源、环境等综合角度

内容不同• 企业可行性研究报告包括市场预测、厂址选择、工程技术方案论证、设备选型、投资估算、财务分析、企业投资风险分析等方面进行研究

• 项目申请报告从维护经济安全、合理开发利用资源、保护生态环境、优化重大布局、保障公众利益、防止出现垄断等方面进行论证

时序不同• 可行性研究报告与项目申请报告是两个完全不同性质的文件，不是在可行性研究报告基础上的简单补充；• 可行性研究报告的编写先于项目申请报告：1. 对于一个理性的投资主体，在进行投资决策之前，应首先从企业自身角度进行详细的可行性研究；2. 项目获得企业内部决策机构如董事会批准后，应在此基础上编写项目申请报告，申请政府行政许可；3. 项目申请报告是在企业可行性研究报告基础上的提升和拓展，二者即不排斥，也不重复；4. 必要时，可以将企业可行性研究报告作为项目申请报告的附件。

法律效力不同• 可行性研究报告用于企业内部投资决策，对董事会负责，遵循企业内部管理规定及法人治理结构的约束

• 项目申请报告具有政府行政的强制力，是企业必须履行的社会义务，受国家有关法律法规的约束

项目前期管理责任主体和职能划分• 投资主管部门：牵头作用、组织协调、综合平衡－－审批、核准、备案• 城乡规划部门：项目选址• 国土资源部门：土地利用、资源开发• 环境保护部门：环境保护• 建设部门：施工许可• 统计部门：信息统计和管理各个相关管理部门分兵把守，从不同的角度对投资项目进行必要的管理

发展改革部门：对项目的审批 (核准 )以及向国务院提出审批 (核准 )的审查意见承担责任，着重对项目是否符合国家宏观调控政策、发展建设规划和产业政策，是否维护了经济安全和公众利益，资源开发利用和重大布局是否合理，是否有效防止出现垄断等负责。环境保护主管部门：对项目是否符合环境影响评价的法律法规要求，是否符合环境功能区划，拟采取的环保措施能否有效治理环境污染和防止生态破坏等负责。国土资源主管部门：对项目是否符合土地利用总体规划和国家供地政策，项目拟用地规模是否符合有关规定和控制要求，补充耕地方案是否可行等负责，对土地、矿产资源开发利用是否合理负责。　　

城市规划主管部门：对项目是否符合城市规划要求、选址是否合理等负责。有关行业主管部门：对项目是否符合国家法律法规、行业发展建设规划以及行业管理的有关规定负责。其他有关主管部门：对项目是否符合国家法律法规和国务院的有关规定负责。金融机构：按照国家有关规定对申请贷款的项目独立审贷，对贷款风险负责。咨询机构：对咨询评估结论负责。项目 (法人 )单位：对项目的申报程序是否符合有关规定、申报材料是否真实、是否按照经审批或核准的建设内容进行建设负责，并承担投资项目的资金来源、技术方案、市场前景、经济效益等方面的风险。

项目申报工作程序在综合化、多元化决策模式下，投资项目的前期管理责任主体呈现多元化，并且在项目决策过程中发挥着重要的作用。因此，投资项目决策的过程也就面临工作程序的先后流程问题。按照现行的规定，各级发展改革委是政府投资主管部门，牵头负责投资项目的前期管理工作，城乡规划、国土资源、环境保护、建设和统计等部门均在项目前期管理中发挥作用。不同的项目在三类项目审批制度要求下，其前期管理工作的先后流程有较大的差异。

三、投资项目申报的操作要点• 二○○七年十一月十七日，国务院办公厅发布了《国务院办公厅关于加强和规范新开工项目管理的通知》（国办发

〔 2007 〕 64 号），要求进一步加强和规范新开工项目的管理工作，以满足加强和改善宏观调控的需要。• 这一通知的精神，集中体现了 2004 年《国务院关于投资体制改革的决定》颁布实施之后，国家关于投资项目前期管理的一系列制度、政策和方法不断深化改革的主要特征和要求，值得认真学习和深刻领会，以满足未来投资项目申报和管理的需要。－－满足投资项目新开工条件的过程，就是投资项目前期管理要求和完成项目申报的过程

第一，投资项目获准的所需条件，包括：（ 1）符合国家产业政策、发展建设规划、土地供应政策和市场准入标准；（ 2）已经完成审批、核准或备案手续；（ 3）规划区内的项目选址和布局必须符合城乡规划，并依照城乡规划法的有关规定办理相关规划许可手续；（ 4）需要申请使用土地的项目必须依法取得用地批准手续，并已经签订国有土地有偿使用合同或取得国有土地划拨决定书；（ 5）已经按照建设项目环境影响评价分类管理、分级审批的规定完成环境影响评价审批；（ 6）已经按照规定完成固定资产投资项目节能评估和审查；（ 7）建筑工程开工前，建设单位依照建筑法的有关规定，已经取得施工许可证或者开工报告，并采取保证建设项目工程质量安全的具体措施；（ 8）符合国家法律法规的其他相关要求。

第二，投资项目前期管理的联动机制（ 1）各级发展改革、城乡规划、国土资源、环境保护、建设和统计等部门要加强沟通，密切配合，明确工作程序和责任，建立新开工项目管理联动机制－－各相关部门各司其职，分兵把守；（ 2）不同性质的项目执行不同的管理程序和申报流程；实行审批制的政府投资项目： 发展改革等项目审批部门－－项目建议书审批 城乡规划、国土资源和环境保护部门－－规划选址、用地预审和环境影响评价审批 发展改革等项目审批部门－－可行性研究报告审批，并附相关审批文件 城乡规划、国土资源部门－－规划许可、正式用地手续 建设主管部门－－开工许可

实行核准制的企业投资项目： 城乡规划、国土资源和环境保护部门－－规划选址、用地预审和环评审批 发展改革等项目核准部门－－项目申请报告，并附相关审批文件 城乡规划、国土资源部门－－规划许可正式用地手续 建设主管部门－－开工许可 实行备案制的企业投资项目： 发展改革等备案管理部门－－备案 城乡规划、国土资源和环境保护部门－－规划选址、用地和环评审批 建设主管部门－－开工许可（ 3）各级发展改革等项目审批（核准、备案）部门和城乡规划、国土资源、环境保护、建设等部门都要严格遵守上述程序和规定，加强相互衔接，确保各个工作环节按规定程序进行－－环环相扣

第三，项目统计和信息管理 各级发展改革、城乡规划、国土资源、环境保护、建设等部门－－完善信息系统，并建立信息互通制度，将各自办理的项目管理文件相互送达，同时抄送同级统计部门 统计部门－－加强统计检查，及时将统计信息抄送同级各相关部门 各部门之间－－利用网络信息技术，逐步建立新开工项目信息共享平台，及时交换项目信息，实现资源共享 各级发展改革部门－－在信息互通制度的基础上，为总投

资 5000万元以上的拟建项目建立管理档案，包括项目基本情况、有关手续办理情况（文件名称和文号）等内容，定期向上级发展改革部门报送项目信息－－重大项目信息库，为未来进行准备

四、如何确定项目申报管理要求？实践中，项目申报工作面临如下问题：• 一个项目应当如何进行申报？• 适用每一种管理方式和程序要求？• 哪一级政府部门拥有管理权限？• 上级政府管理，下级政府做什么？

确定项目申报的有关事项第一，确定投资主体• 政府投资主体－－审批制－－分级审批，财权与事权对应统一• 非政府（企业）投资主体－－核准或备案－－在核准目录范围内吗？－－是，核准（分级）；否，备案（属地）• 企业投资主体－－国内企业还是外商企业－－国内企业核准或备案，外商核准（分级）

第二，确定投资项目所在地点• 投资项目在国内－－国内投资项目管理－－属地管理• 投资项目在境外－－境外投资项目管理－－分级核准• 当地主体功能规划是否有约束和限制？

第三，确定项目所处行业• 相关规划的要求是什么？• 产业政策的要求是什么？• 行业准入的标准是什么？• 土地管理的要求是什么？• 环境保护的要求是什么？• 资源开发利用的要求是什么？• 节能减排的要求是什么？• 国家是否有专项资金支持？• 中西部地区是否有优惠政策支持？第四，不能绕开地方各级政府• 审批、核准过程中，下级政府投资主管部门必须出具相关审核意见。但备案无需多重审核。

五、结束语：如何理解投资项目？• 项目周期（前期、准备、实施和运营）是投资项目建设固有的规律，项目的管理从源头开始，必须重视前期管理• 投资项目的建设是实现经济和社会发展的重要途径，也是实现宏观调控目标的重要手段，从大局出发管理项目• 投资项目的建设是一个综合多方面投入、消耗大量资源、产生多种影响和后果的持续过程，要重视外部性影响

• 投资项目的建设在复杂的环境中进行，与自然环境、社会环境的相互适应性决定项目的成败• 投资项目的建设需要进行综合的管理，以满足经济和社会可持续发展的要求• 投资项目的建设必须满足法律、制度、政策的规定和要求，法律、政策和行政手段必不可少• 投资项目的建设以及后续的运营是一个完整的过程，对项目的管理从前期开始，直到项目寿命结束，每一个项目的成败都对后续同类项目有借鉴意义。项目后评价制度的建立，意味着对投资项目的全过程监管机制开始形成

投资项目管理参考书目1 、《工程项目管理导则》－－中国工程咨询协会编， 2010年，天津大学出版社2 、《投资项目可行性研究指南》－－中国国际工程咨询公司编， 2006 年，3 、《建设项目经济评价方法与参数》（第三版），国家发改委、建设部颁布， 2006 年，计划出版社4 、 Project Cycle Management Handbook，欧盟， 2002 年5 、 Handbook on Social Analysis – A Working Document, Asia Development Bank ， 20076 、 Social Analysis Sourcebook ， World Book ， 20077 、《项目后评价》，张三力、姜伟新，8 、《项目绩效管理体系－－制订设计与监测框架指南》（中文版），亚洲开发银行， 2006 年，亚行网站

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