“Региональный опыт оценки программ и регулирующего

влияния в Швейцарии”

(Д.Б. Цыганков, директорИнститута оценки программ и политик)

Семинар «Перспективы внедрения оценки регулирующего воздействия на региональном уровне», Краснодар, 12-13 мая

2008 г.

Содержание

I. Политическая система ШвейцарииII. Оценка на федеральном уровне:

развитие и правовые основанияIII. Практика оценивания на

федеральном уровнеIV. Правовые основания оценки на

кантональном уровнеV. Практика оценивания на уровне

кантонов и коммунVI. Выводы и уроки для России

I. Политическая система Швейцарии

• Федерализм;• Инструменты прямого народоправства;• «Конкордансная» демократия;• Четырех-партийное правительство;• Относительная слабость парламентов;• Сегментированная структура

исполнительной власти;• Отсутствие Конституционного Суда.

II. Оценка на федеральном уровне: развитие (1)

• «Позднее» начало (1970-е гг.):o эксперименты в области образования; o помощь развивающимся странам;o исследования реализации законов;

o Интенсификация усилий в конце 1980-х:o Рабочая группа “Gesetzesevaluation”

(AGEVAL: 1987-1991); срв. с термином в Германии и Австрии –

Gesezesfolgenabschätzung (GFA);o Решение о создании Службы

Парламентского административного контроля (1990).

II. Оценка на федеральном уровне: развитие (2)

• 1990-е гг.:o Национальная Исследовательская программа

“Wirksamkeit staatlicher Massnahmen” (NFP27: 1990-1996);

o Законодательное обеспечение для проведения Счетной Палатой Швейцарии (Eidgenössische Finanzkontrolle) т.н. «проверок на экономичность»;

o Создание Сети поддержки оценивания в федеральных органах власти Швейцарии (1995);

o Учреждение Швейцарского общества по оцениванию (SEVAL: 1996);

o Интенсификация «оценочной» активности на уровне министерств и служб;

o Конституционная реформа (1996-2000).

II. Оценка на федеральном уровне: правовые основания и реализация (1)

Ст. 170 Федеральной Конституции Швейцарии (1999):Федеральный парламент заботится о том, чтобы предпринимаемые Федерацией мероприятия проверялись на предмет их эффективности(= Die Bundesversammlung sorgt dafür, dass die Massnahmen des Bundes auf ihre Wirksamkeit überprüft werden)

«Закон о федеральном парламенте» (2002):o Эффективность – один из центральных критериев исполнения

Парламентом надзорных функций (п. 3 Ст. 26);o Парламентские комиссии могут потребовать от правительства

проведения проверки эффективности или сами провести оценивание (Ст. 27);

o Профильные комитеты при разработке законопроектов должны учитывать результаты проверок эффективности (п. 1 Ст. 44);

o Комитеты по регламенту и финансам должны координировать деятельность в области оценки государственных мероприятий (п. 4 Ст. 54);

o В пояснительной записке к вносимому законопроекту правительство излагает свою позицию относительно реализуемости закона и ожидаемого его воздействия [срв. с 2000 г. – процедура Regulierungssfolgenabschätzung] (п. 2 Ст. 141);

II. Оценка на федеральном уровне: правовые основания и реализация (2)

• Проведение в жизнь ст. 170 Федеральной Конституции:o Основной адресат статьи – федеральные ведомства;o Меж-департаментная контактная группа «Проверка

воздействия» (Kontaktgruppe „Wirkungsprüfungen“);o Обязанность ведомства разработать стратегию в области

оценивания;o Около 60 законов содержат статьи с той или иной

формулировкой необходимости проведения ретроспективного оценивания;

o Планирование, контроль качества, транспарентность;o Правительство и парламент – адресаты оценочных отчетов.

• Усилия на разных уровнях:o Развитие культуры оценивания;o Регулирующие функции министерств и правительства;o Самоорганизация федеральных служб и агентств;o Координация «Исполнительная власть - Парламент – Счетная

Палата»;o Сеть поддержки оценивания в федеральных органов власти.

III. Практика оценивания на федеральном уровне

• Суммативная оценка эффективности Закона о равноправии (Gleichstellunggesetz, 2002-2003);

• Проспективная оценка регулирующего влияния Закона о предпринимателях (“Unternehhmengesetz II);

• Проспективная оценка НПА, необходимых для внедрения моделей реформ/федеративных отношений: o Управление по результатам (Führen mit

Leistungsauftrag und Globalbudget) (FLAG: 1998-2007);

o Система бюджетного федерализма (Neugestaltung des Finanzausgleich und der Aufgabenteilung zwischen Bund und Kantonen) (NFA).

IV. Правовые основания оценки на кантональном уровне

• «Большие» кантоны, в том числе:o Кантон Берн: п. 4 ст. 101 кантональной конституции –

обязанность периодической проверки всех (государственных) задач на предмет их необходимости и правильности, а равно их финансовое воздействие. До 2004 г. – ERKOS (контроль эффективности расходов);

o Кантон Солотурн: ст. 74 кантональной конституции – правительство обязано уделять внимание эффективности всех мероприятий кантона;

o Кантон Ааргау: ст. 68 кантональной конституции - обязанность ведомств следить за легитимностью и эффективностью;

o Кантон Женева: ст. 15-31 Loi sur la surveillance de la gestion administrative et financière et l'évaluation des politiques publiques.

V. Практика оценивания на уровне кантонов и коммун

• Оценка эффективности административной реформы по лекалам NPM (90-е гг.);

• Оценка образовательной политики (относится к компетенции кантонов):

o Традиционный политический/бюрократический контроль за школами и вузами вытеснен системой профессионального оценивания

o Оценка образовательных экспериментовo Кооперация с международными исследованиями

(напр., PISA)• Специализированные орган по оценке кантона

Женева (CEPP, Commission externe d'évaluation des politiques publiques);

• «Малые» кантоны и коммуны – не хватает ресурсов для регулярного оценивания, однако существует тенденция к меж-кантональной и меж-коммунальной кооперации при проведении оценивания.

VI. Уроки для России

• Соединение политической воли во власти и научных знаний в экспертном и академическом сообществе способно относительно быстро дать плодотворные ростки;

• «Поздний старт» имеет свои преимущества – можно учесть ошибки и достижения других стран;

• Регионы могут «показать пример» для Федерации - в использовании инструментов оценивания программ, регулирующего влияния, измерения эффективности и т.п.

• Небольшие или небогатые субъекты Федерации могут кооперироваться для проведения оценивания (напр., в рамках ассоциаций регионов или федеральных округов).

Контактная информация

• Генеральный директор – Цыганков Д.Б.• Адрес в России: 125493, г. Москва, ул.

Смольная, 10.• Телефон: 7 (499) 504-4147• E-mail: mail@iopp.ru

• Веб-сайты: www.iopp.ru (русская версия)

www.cppe.info (English version)