烟花爆竹重点县（市、区）安全生产攻坚工作方案

解 读

国家安全监管总局监管三司 2014年 4 月 18日

2014 年 3 月 25日，国务院安委办印发《烟花爆竹重点县（市、区）安全生产攻坚工作方案》（安委办函〔 2014 〕 13号）。

主要内容一、烟花爆竹安全生产形势二、 22 个重点县情况三、攻坚目标四、攻坚任务五、具体措施和工作要求

（一）安全生产形势不容乐观。 近年来，烟花爆竹安全生产形势总体持续趋稳向好。 2011 至 2013年，全连续 3 年保持事故起数和死亡人数双下降，未发生特别重大事故。但是， 2013年较大事故起数和死亡人数同比分别上升 200% 、 127%，特别是非法生产经营较大事故起数和死亡人数同比分别上升 600% 、 357%。

一、烟花爆竹安全生产形势

2011-2013 年全国烟花爆竹生产经营事故起数

2011-2013 年全国烟花爆竹生产经营事故死亡人数

2011-2013 年全国烟花爆竹生产经营事故性质

烟花爆竹生产经营企业事故 非法生产经营事故

一、烟花爆竹安全生产形势

（二）安全生产准入门槛低，企业违法违规行为突出。 ◆企业基础条件差。大多数生产企业没有经过正规单位设计和施工，工房建筑质量差，安全设施不达标，机械化程度低。 ◆企业负责人安全生产责任意识不强。规章制度不健全，管理不严格，“三超一改”、分包转包、冒牌生产等违法违规现象严重。

2013 年烟花爆竹生产企业 6 起较大以上事故中： ◆6 起事故均存在严重的“三超一改”行为； ◆ 4 起事故的防护屏障不符合要求导致连环爆炸； ◆ 3 起事故工房建筑结构不符合标准 ; ◆ 2 起事故是机械装药工房未建抗爆间； ◆ 1 起重大事故中存在严重分包转包行为。 以上问题是导致事故发生和扩大事故等级的重要原因。

一、烟花爆竹安全生产形势

（三）非法生产经营行为严重。 2013年，全国非法生产经营烟花爆竹共发生事故 18 起、死亡 47 人，约占事故总起数和死亡人数的 33% 和 42%。其中，较大事故 7 起、死亡32人，约占较大事故的 58% 和 64%。 广西宾阳县等地非法生产烟花爆竹问题突出。

2013 年非法生产经营烟花爆竹事故死亡人数

2013 年较大非法生产经营烟花爆竹事故死亡人数

一、烟花爆竹安全生产形势

（四）烟花爆竹产能大幅度上升。 近几年烟花爆竹生产工厂化和机械化的推进，烟花爆竹产能呈逐年大幅度上升态势。从产值看， 2013年，全国烟花爆竹总产值达到近 600 亿元，比 2010年产值翻一番，是 2006年产值的 2倍。

一、烟花爆竹安全生产形势

（四）烟花爆竹市场需求下降。 2014年春节期间，全国 31个省会城市和5 个计划单列市共销售烟花爆竹约 979 万箱，比 2013 年同期减少约 30% 。生产批发企业出现产品库存积压现象。

烟花爆竹市场需求下降原因分析：客观因素影响： ◆大型燃放活动基本取消。 ◆人们安全环保意识增强。自身不利因素： ◆ 市场恶性竞争，非法、假冒伪劣产品造成消费着人身伤害。 ◆ 垃圾、噪音、烟雾、火灾问题社会反响大。

烟花爆竹的国内市场需求由以往的上升势头转为下降趋势，特别是大中城市燃放量明显下降。我们要抓住这一有利时机，打好烟花爆竹企业整顿关闭和改造提升的攻坚战。

二、 22 个重点县情况

（一）烟花爆竹生产企业数量。 ◆ 2013 年底，全国烟花爆竹生产企业共 4554家，分布在 17个省（区、市）。 ◆ 22个重点县共有烟花爆竹生产企业3421家，约占全国总数的 75%。

2013 年底重点县烟花爆竹生产企业数量

二、 22 个重点县情况 （二）事故情况。 ◆2006 至 2013 年， 22 个重点县共发生烟花爆竹生产经营事故 309 起、死亡 502 人，分别占同期事故总起数和死亡总人数的 40% 和 35%。 ◆2011 至 2013 年， 22 个重点县共发生较大以上烟花爆竹生产经营事故 11 起、死亡 50 人，分别占同期较大以上事故总起数和死亡总人数的31% 和 27%。

2006至 2013 年重点县烟花爆竹生产经营事故死亡人数

2011至 2013 年重点县较大以上烟花爆竹生产经营事故死亡人数

（一）企业数量控制目标。 ◆全国控制目标：至 2015年底（“十二五”末），全国烟花爆竹生产企业数量控制在 3000家以内，减少 35%。 ◆重点县控制目标：至 2015年底，重点县烟花爆竹生产企业数量控制在 2500家以内，每个重点县的烟花爆竹生产企业数量应比 2013年底减少25%以上，占全国企业总数比例将到达 85%。 重点县以外地区烟花爆竹生产企业减幅将达到 50%以上。

三、攻坚目标

全国烟花爆竹生产企业数量控制目标

重点县烟花爆竹生产企业数量在全国占比预测

重点县烟花爆竹生产企业数量控制目标

三、攻坚目标 （二）事故控制目标。 ◆ 全国形势： 2010 年全国烟花爆竹生产经营事

故死亡人数 212 人， 2013 年，全国烟花爆竹生产经营事故死亡人数为 112人。 ◆ 攻坚目标：至 2015年，烟花爆竹生产经营事故死亡人数要比“十一五”末下降 50%以上（控制在100 人以内），有效遏制较大以上事故。

三、攻坚目标 （三）基层监管执法效能目标。 ◆安全监管人员执法能力明显提升。 ◆政府安全监管效能明显提升。 ◆初步建立烟花爆竹安全生产长效机制。

四、攻坚任务 （一）推动烟花爆竹企业整顿关闭，减少企业数量。 烟花爆竹企业整顿关闭和产业转型升级是落实攻坚战的首要任务。

一是完善本地区烟花爆竹产业政策和发展规划。 ◆省（区、市）要结合实际，进一步修改完善本地区烟花爆竹产业政策和规划。 ◆重点县人民政府要重新审视烟花爆竹产业在本县域的定位，明确企业控制数量或退出计划。

二是坚决落实三个“一律”。

一律不再新建烟花爆竹生产企业； 一律不再搬迁重建烟花爆竹企业； 一律依法关闭许可证过期无力改造或逾期整改不到位的企业。

三是建立较大以上事故关闭机制。 对发生较大以上生产安全事故的企业，存在重大隐患无力整改或限期未能整改到位的企业，依法限期关闭。

四是严把准入关。 严格行政许可审查，对安全生产条件不符合国家标准规定、生产工艺落后以及产品不符合安全环保要求的企业，一律不得延期换证，并由地方人民政府依法予以关闭。 严格落实企业建设项目设计审查和竣工验收制度，着力解决企业建设“先天不足”、“带病入门”等问题。

五是落实礼花弹、黑火药和引火线治理目标。 保留： 礼花弹企业 50 家； 黑火药企业 50 家； 引火线企业 300 家。

（二）全面开展基础设施改造提升。 对保留烟花爆竹生产的企业，以“三库”（中转库、药物总库和成品总库）和“四防”（防爆、防火、防雷、防静电）设施为重点，对照国家和行业有关标准进行基础设施改造达标 , 全面推进生产机械化，提升安全生产保障能力。

一是“三库”建设要求。 “ 三库”：中转库、药物总库、成品总库（统称“三库”）数量和储存能力应与生产能力相匹配，才能确保生产流程顺畅，防止危险物品在生产线上大量滞留，防止仓库超量储存。

“三库”基本要求举例。 ◆礼花弹生产企业危险品总仓库储存能力：

礼花弹设计产能： 3 万箱 / 年所属库区 名称 储存能力（ kg ）

药物库区

黑火药仓库 5000

亮珠仓库 9000

药柱仓库 3500

开包药仓库 2000

引火线仓库 500

成品库区 成品仓库 20000

“三库”基本要求举例。 ◆ 组合烟花生产企业危险品总仓库储存能力：

组合烟花设计产能： 10 万箱 / 年

所属库区 名称 储存能力（ kg ）

药物库区黑火药仓库 20000

引火线仓库 1000

成品库区 成品仓库 60000

注：按每箱 2kg药量计算，药物总库的生产周期 1 个月需要 20吨的药物储量；成品总库的生产周期为 3 个月需要 60吨的药物储量。

“三库”基本要求举例。 ◆爆竹配装封一体机生产线仓库储存能力：

爆竹设计产能： 12000 饼 / 日仓库名称 储存能力（ kg ）

化工原材料仓库（总量） 9000

引火线仓库总库 2100

中转库 300

成品总仓库 54000

注：按日产 300箱，每箱 2kg药量计算，引火线库生产周期 7 天需要2.1吨的储量；成品总库生产周期 3 个月需要 54吨的储量。

二是“四防”建设要求。 烟花爆竹具有易燃易爆特性，燃烧和爆炸是烟花爆竹事故的特点。摩擦、撞击、静电极易产生火花，引发燃爆、殉爆。防爆、防火、防雷、防静电设施是烟花爆竹生产场所最重要的安全设施。

◆ 建筑结构防爆： 1.1 级建筑物均应采用现浇钢筋混凝土框架结构； 爆竹自动装药一体机、烟花自动混药机必须按照出厂配套的工房建设图纸建抗爆间； 1.3 级建筑物应采用现浇钢筋混凝土框架结构 ;

墙体厚度不应小于 240mm，不得采用空斗墙和毛石墙。

“四防”——防爆设施要求

◆ 防护屏障： 1.1 级建筑物必须设置防护屏障。 高度不低于防护屏障内危险性建筑物屋檐； 顶宽不小于 1.0m ； 底宽不小于防护土堤高度的 1.5 倍； 内坡脚与建筑物外墙间的水平距离不大于 3m

且不小于 1.5m 。

“四防”——防爆设施要求

防护屏障的防护范围

“ 一字防护土挡墙”防护屏障的防护要求

◆ 抗爆间室和抗爆屏院： 抗爆间室墙厚及屋盖。 设计药量大于 1kg 时，采用现浇钢筋混凝土结构，墙厚不小于 300mm 。 设计药量小于等于 1kg 时，采用现浇钢筋混凝土结构，墙厚不小于 200mm ；也可采用钢板或组合钢板结构。

“四防”——防爆设施要求

◆ 抗爆间室和抗爆屏院：

抗爆屏院的平面形式和最小进深

“四防”——防爆设施要求

◆ 电气、设备防爆： 爆竹自动装混药机、烟火药混药机等机械设备的工房应当是抗爆间和抗爆庭院。且严格做到人机隔离。 照明设备、插座采用合格的防爆产品，电气线路全部采用钢管敷设。 不得使用刀闸、普通非防爆、非防爆照明设备、非防爆电风扇等。

“四防”——防爆设施要求

◆建筑物防火等级要求： 1.3 级工库房超过 300m2 应达二级耐火等级； 1.1 级工房超过 20m2 应达二级耐火等级； 其他建筑物应达三级耐火等级； 超过 500m2 仓库应设防火分区； 插引工房防建筑结构达到二级防火等级，插引机与引线架要隔墙设置，墙体要预埋穿管。

“四防”——防火设施要求

◆重点防雷部位：按照标准规定，生产、储存区有 22 类场所为一级防雷， 18 类场所为二级防雷。重点部位有：库区、中转库、使用机械设备进行涉药作业的工房、核定药量超过 10kg 的 1.1级工房。 ◆ 设计与施工：防雷装置应由具有甲级资质的单位承担，并严格履行防雷装置设计审核和竣工验收程序。 ◆ 日常检查：应委托具有气象主管部门认定资质的机构，每半年对防雷装置检测一次。

“四防”——防雷设施要求

◆导静电装置：危险场所入口处必须设置人体静电释放装置。直接接触裸露药物的场所工作台面和地面采用导静电橡胶等材质的，并充分接地。 ◆电气设备设施：充分接地。 ◆ 工装器具：危险场所不使用静电非导体材料制作的工装器具。 ◆ 空气湿度：危险场所需要采用空气增湿方法，室内空气相对湿度宜为 60%；黑火药生产的危险场所空气相对湿度应为 65%。

“四防”——防静电设施要求

三是推进生产机械化和产品升级。 ◆ 2014年起，爆竹生产全部采用自动装药机和空筒插引； ◆ 到 2015 年底，烟花生产重点涉药工序采用机械化生产并实现人机隔离操作； ◆对未按期实现机械化生产的企业，不予许可延期，并由当地政府予以关闭； ◆ 大力支持低感度、低爆能等安全型药剂，大力推广无硫、微烟、小药量等安全环保型产品。

（三）严格落实烟花爆竹法规标准。 烟花爆竹安全生产重点法规标准： 1 部行政法规：《烟花爆竹安全管理条例》。 2 个总局令：《烟花爆竹生产企业安全生产许可证实施办法》、《烟花爆竹经营许可管理办法》、《烟花爆竹企业保障生产安全十条规定》。 3 项主要国家标准：《烟花爆竹工程设计安全

规范》、《烟花爆竹作业安全技术规程》、《烟花爆竹安全与质量》。

烟花爆竹安全管理条例

总局令（ 3 个） 最重要国家标准（ 3 个）

烟花爆竹生产企业安全生产许可证实施办法

烟花爆竹经营许可实施办法

烟花爆竹企业保障生产安全十条规定

烟花爆竹工程设计安全规范

烟花爆竹作业安全技术规程

烟花爆竹安全

与质量

十条规定五个必须

必须依法设立、证照齐全有效 必须确保防爆、防火、防雷、

防静电设施完备 必须确保中转库、药物总库、

成品总库满足生产安全需要 必须落实领导值班和职工进出

厂登记制度 必须确保全员培训合格和危险

工序持证上岗

五个严禁 严禁转包分包、委托加工和违

规使用氯酸钾 严禁超范围、超人员、超药量

和擅自改变工房用途 严禁高温、雷雨天气生产作业 严禁违规检维修作业和边施工边生产

严禁串岗和无关人员进入厂区

《十条规定》由 5 个必须和 5 个严禁组成，

是烟花爆竹生产企业保障安全生产的红线。

（四）推进安全生产标准化达标创建。 ◆采取诊断、培育、示范等多种措施，深入推进烟花爆竹企业安全生产标准化工作，既要确保实现企业达标，又要保障达标质量。 ◆将安全生产标准化达标创建工作与相关行政许可工作有机结合，对安全生产标准化逾期不达标企业，责令停产停业整顿，不予延期换证。 ◆培养安全生产标准化达标示范企业，示范企业要真正具有示范性，充分发挥示范带动作用。

（五）严厉打击非法生产经营烟花爆竹行为。 一是进一步落实县、乡两级人民政府“打非”责任。 县、乡两级人民政府主要领导是“打非”工作第一责任人，对这项工作必须亲自上手抓，要组织相关职能部门，定期开展地毯式排查。

二是强化非法生产经营烟花爆竹事故督办。 ◆ 重点县发生非法生产经营烟花爆竹事故，一律由省级安委会办公室对事故查处进行跟踪督办。

◆ 发生较大以上非法生产经营烟花爆竹事故，一律由国务院安委会办公室跟踪督办或国务院安委会挂牌督办。

◆ 非法生产问题突出或连续发生较大以上事故（典型案件）的地区，提请中央综治办挂牌督办。

三是严格“打非”问责制。 ◆凡非法生产经营烟花爆竹引发死亡事故的，

依法依纪对事发地乡镇党委、政府主要负责人进行问责。

◆凡非法生产经营烟花爆竹引发较大事故的，

依法依纪对事发地县级党委、政府负责人进行问责。

四是健全“打非”举报奖励制度。 鼓励广大群众自觉抵制非法生产经营烟花爆竹行为。 五是严格非法生产经营烟花爆竹行为的刑事责任追究。 充分发挥刑事审判和处罚对非法生产经营烟花爆竹行为的震慑作用。

（六）提升烟花爆竹安全监管水平。 一是地方党政主要负责人以及安全监管干部，都要认真学习、贯彻习近平总书记、李克强总理等中央领导同志有关安全生产重要指示精神，强化安全生产“红线”意识。

二是加强烟花爆竹安全监管队伍建设。 重点县要配备足够数量的烟花爆竹安全监管专职人员，确保每名烟花爆竹安全监管专职人员监管的企业平均数量不超过 50 家。

三是重点县政府要加强烟花爆竹安全监管信息化建设。 落实专项资金，确保安全监管、公安等相关部门将流向管理信息系统监管执法装备配备到位。

（一）加强传达部署和组织领导。 一是做好工作部署。省、市、县各级，都要参照今天会议的方式对攻坚工作进行全面部署，并定期召开会议，检查落实情况，交流工作经验，确保攻坚工作精神在重点县的每一家烟花爆竹企业和每一个基层安全监管机构的到贯彻落实。

五、具体措施和工作要求

二是加强组织领导。重点县所在省、市两级要将重点县烟花爆竹攻坚工作作为本地区安全生产工作重点，并纳入社会治安综合治理考核目标。各重点县要成立由政府主要负责人牵头、有关部门负责人参加的攻坚工作领导小组，加强组织领导和协调，周密安排，精心部署，落实各项工作任务，确保实现攻坚目标。 三是制定细化方案。重点县政府要制定详实、具体的攻坚工作实施方案，明确具体目标和工作任务，落实职责分工和攻坚措施。

四是加大政策支持力度，对转产退出企业给

予适当的资金补偿，促进烟花爆竹生产企业集团化发展并进一步向主产区集中。 ◆ 国家安全监管总局、工业和信息化部等 6部门《关于做好烟花爆竹旺季安全生产工作的通知》（安监总管三〔 2013 〕 122 号）专门就大力推进烟花爆竹产业转型升级，运用中央财政关闭企业补助资金给予政策支持提出了具体要求。

◆ 重点县及其所在地的地方各级政府在用好

中央财政补助政策的同时，应积极研究制定地方财政支持的配套政策，确保退出烟花爆竹生产的企业平稳关闭。 ◆ 积极引导资金、技术力量向具有发展优势的骨干烟花爆竹生产企业集中，兼并、整合小微企业，促进烟花爆竹生产组织形式集团化、生产企业分布集约化发展。

（二）开展烟花爆竹生产企业主要负责人谈心对话活动。 国家安全监管总局根据《攻坚方案》研究制定了重点县烟花爆竹生产企业主要负责人谈心对话活动工作方案。作为攻坚工作的重要内容，将发动国家、省、市 3 级安全监管局以及重点县所在市和部分重点县政府的领导干部，与重点县全部烟花爆竹生产企业主要负责人开展谈心对话。

◆谈心对话对象。 22个烟花爆竹安全监管重点县所有 3421

家烟花爆竹生产企业主要负责人（包括董事长、总经理、实际控制人）。 ◆谈心对话主体。 1. 国家安全生产监督管理总局（以下简称总局）部分党组成员，总工程师，办公厅、政法司、规划司、统计司、人事司司局级干部，监管三司处级以上干部；

◆谈心对话主体。 2. 重点县所在地省级安全监管局（以下简称省局）局级、处级干部； 3.江西、湖南两省的重点县所在地设区的市人民政府分管安全生产领导及安全监管局主要负责人、分管负责人； 4.江西省上栗县、万载县和湖南省浏阳市、醴陵市等 4 县（市）人民政府主要领导。

◆谈心对话主要内容。 1.近年来，习近平总书记、李克强总理等中央领导同志关于安全生产的一系列重要讲话和指示批示精神，以及对烟花爆竹安全生产工作提出的新要求； 2.当前烟花爆竹安全生产形势、存在的突出问题，社会环保意识增强、市场供大于求现状对行业生存发展的挑战，国家推动烟花爆竹企业整顿关闭和产业转型升级的政策措施；

◆谈心对话主要内容。 3. 有关烟花爆竹安全生产工作的 1 个国务院条例、 1 个国务院办公厅文件、 2 个部门规章、 1 个国务院安委办文件、 3 个国家标准，特别是《烟花爆竹企业保障生产安全十条规定》（总局令第 61号）对烟花爆竹安全生产的规定，《烟花爆竹重点县（市、区）安全生产攻坚工作方案》对烟花爆竹安全生产攻坚工作的要求，以及企业主要负责人应当履行的安全生产第一责任人职责。

（三）加强监督检查和督促指导。 一是重点县要组织开展自查。攻坚期间，重点县政府每个季度都要组织开展攻坚工作进展情况自查，对照本县制定的细化落实方案，检查目标、任务是否按时落实到位，查找工作中存在的问题，制定并落实改进措施。

二是省市两级强化督促检查。重点县所在地省、市两级安全监管部门要建立处级以上干部对口联系重点县制度，明确联系重点县的领导干部及联系重点，强化对重点县烟花爆竹安全监管工作的检查指导。省、市两级安全监管局还要定期对重点县攻坚工作情况进行督导检查，及时发现并督促指导、帮助协调解决攻坚方案实施过程中出现的问题。

三是开展执法监察。国家安全监管总局和重点县所在地省级安全监管局将会同纪检监察部门，以抽查方式对重点县烟花爆竹企业安全生产条件审查、日常监管执法等情况进行执法监察。对执法检查发现向不具备安全生产条件企业颁发相关许可证以及日常监管执法未能及时发现并整改问题隐患的，将责令改正，撤销不当颁发的许可证，并根据情节轻重，对相关责任人员进行帮助教育直至通报相关政府提请给予纪律处分。

（三）加强业务培训和信息沟通。 一是对基层监管人员和企业负责人开展专题培训。重点县及其所在地方各级安全监管部门都要参照这种方法，组织开展烟花爆竹安全生产专题业务培训，切实强化监管人员安全监管能力和企业负责人安全管理水平。省、市、县各级对基层安全监管人员和企业主要负责人每年至少分别培训 1 次。

二是及时进行工作总结和情况通报。各重点县所在地省、市两级，要根据本地重点县的具体情况，明确重点县上报阶段性攻坚进展情况的时间，至少每半年对攻坚工作进行一次总结。省级安全监管局汇总本地区各重点县攻坚工作阶段情况，报送国家安全监管总局。总局将适时对有关情况进行通报，各重点县所在地省、市两级也要适时组织相关情况通报、交流等工作，促进攻坚方案落实。

谢谢大家！